Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24 сентября 2024 г. N Ф04-3553/24 по делу N А03-11579/2023

г. Тюмень

24 сентября 2024 г.

Дело N А03-11579/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 17 сентября 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 сентября 2024 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Черноусовой О.Ю.

судей Алексеевой Н.А.

Чапаевой Г.В.

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы краевого государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Городская больница N 10, г. Барнаул", Территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края на решение от 01.02.2024 Арбитражного суда Алтайского края (судья Синцова В.В.) и постановление от 27.04.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Хайкина С.Н., Зайцева О.О., Павлюк Т.В.) по делу N А03-11579/2023 по заявлению краевого государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Городская больница N 10, г. Барнаул" (656906, город Барнаул, рабочий поселок Южный, улица Белинского, дом 2, ИНН 2225004230, ОГРН 1022201765630) к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Алтайского края (656049, город Барнаул, проспект Красноармейский, дом 72, ИНН 2221002257, ОГРН 1022200906903) об оспаривании акта в части.

Другое лицо, участвующее в деле, - Министерство здравоохранения Алтайского края (656031, город Барнаул, проспект Красноармейский, дом 95а, ОГРН 1022200912030, ИНН 2221007858).

Суд установил:

краевое государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Городская больница N 10, г. Барнаул" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Алтайского края (далее - фонд) о признании недействительным акта выездной плановой комплексной проверки использования средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) в учреждении от 25.04.2023 N 24 в части требований о возврате в бюджет фонда денежных средств в размере 2 323 927 руб. 49 коп. и штрафных санкций в размере 252 236 руб. 98 коп.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство здравоохранения Алтайского края.

Решением от 01.02.2024 Арбитражного суда Алтайского края, оставленным без изменения постановлением от 27.04.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленное требование удовлетворено частично: оспариваемый акт признан недействительным в части взыскания в бюджет фонда денежных средств нецелевого использования в сумме, превышающей 2 372 731 руб. 64 коп., и в части взыскания штрафа в сумме, превышающей 9 490 руб. 00 коп.; в удовлетворении остальной части требования отказано.

Не согласившись с указанными судебными актами, учреждение и фонд обратились в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа с кассационными жалобами.

В кассационной жалобе учреждение, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит отменить принятые по делу судебные акты, признать недействительным оспариваемый акт фонда в части требования о возврате денежных средств в размере 2 323 927 руб. 49 коп. и уплаты суммы штрафа в размере, превышающем 1 000 руб.

По мнению учреждения, оплата работникам времени простоя и отпускных стимулирующего характера правомерно произведена за счет средств ОМС.

В кассационной жалобе фонд, ссылаясь на нарушение норм права, просит отменить вышеназванные судебные акты о признании недействительным оспариваемого акта в части взыскания штрафа в размере 14 963 руб. 81 коп.

По мнению фонда, самостоятельное восстановление учреждением на лицевом счете ОМС денежных средств, использованных не по целевому назначению, свидетельствует лишь об устранении нарушения, но не освобождает от уплаты штрафа.

В отзыве на кассационную жалобу учреждения фонд просит оставить ее без удовлетворения.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационных жалобах и отзыве фонда, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат изменению.

Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании приказов фонда от 03.03.2023 N 97, от 14.03.2023 N 106 рабочей группой фонда проведена выездная плановая комплексная проверка использования учреждением средств ОМС за период с 01.04.2021 по 31.12.2022, в ходе которой выявлены следующие нарушения:

1) расходование средств ОМС на затраты, подлежащие оплате из других источников, а именно:

- выплата сотрудникам за простой на время закрытия стационара на капитальный ремонт в размере 1 958 574 руб. 61 коп.;

- выплаты отпускных сотрудникам, принимающим участие в оказании медицинской помощи больным новой коронавирусной инфекцией COVID-19, в размере 365 352 руб. 88 коп. (353 853 руб. 59 коп. + 11 499 руб. 29 коп.);

- оплата повышения квалификации сотрудника по специальности "профпатология" в размере 5 000 руб.;

- возврат денежных средств пациенту по договору на оказание платных немедицинских услуг в размере 3 325 руб.;

2) расходование средств ОМС на затраты, не относящиеся к оказанию медицинской помощи в рамках ОМС, в размере 190 117 руб. 28 коп.

По результатам проверки фонд составил акт от 25.04.2023 N 24, в котором отразил выявленные нарушения и потребовал от учреждения в соответствии с частью 9 статьи 39 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ) в течение 10 рабочих дней возместить в бюджет фонда средства, использованные не по целевому назначению, в размере 2 522 369 руб. 77 коп. и уплатить штраф в размере 252 236 руб. 98 коп.

Не согласившись с требованием фонда в части возврата денежных средств в размере 2 323 927 руб. 49 коп. (оплаты времени простоя, отпускных стимулирующего характера) и уплаты штрафа в полном размере, учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя частично заявленное требование, пришли к выводу о том, что оплата работникам времени простоя и отпускных стимулирующего характера за счет средств ОМС является нецелевым расходованием средств. Принимая во внимание фактическое восстановление учреждением на лицевом счете ОМС денежных средств в размере 149 638 руб. 13 коп., суды признали недействительным оспариваемый акт проверки в части требования о повторном перечислении указанных средств. Кроме того, суды сочли возможным уменьшить размер начисленных учреждению штрафных санкций в 25 раз до 9 490 руб.

Между тем судами не учтено следующее.

В соответствии со статьями 144, 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов, в том числе бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования, осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное в настоящем пункте нарушение, в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 2 статьи 19 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования").

Исходя из положений пунктов 5 и 6 статьи 3, статьи 21 Закона N 326-ФЗ целевым назначением средств обязательного медицинского страхования является оплата медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам.

На основании пункта 2 части 1 статьи 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации имеют право получать средства за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и договоров на оказание и оплату медицинской помощи в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию по результатам контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи и в иных случаях, предусмотренных названным Законом.

Медицинские организации ведут раздельный учет по операциям со средствами обязательного медицинского страхования (часть 6 статьи 15 Закона N 326-ФЗ).

Согласно пункту 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации обязаны использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования, за исключением случая, указанного в части 7.1 статьи 35 названного Закона.

За использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования (часть 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ).

В силу пункта 12 части 7 статьи 34, части 11 статьи 40 Закона N 326-ФЗ, пункта 3.1 Положения о Территориальном фонде обязательного медицинского страхования Алтайского края, утвержденного постановлением Администрации Алтайского края от 04.02.2011 N 48, фонд осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

Приказом Минздрава России от 26.03.2021 N 255н утвержден Порядок осуществления территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроля за деятельностью страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, а также контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования указанными страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями (далее - Порядок N 255н).

В соответствии с пунктами 30-32 Порядка N 255н проверки проводятся в форме документарной (камеральной) и (или) выездной проверок; могут быть комплексными, тематическими и контрольными, плановыми и внеплановыми.

Пунктами 42, 42.3 Порядка N 255н предусмотрено, что по результатам проверки составляется акт проверки, в заключительную часть которого при наличии выявленных фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования включается обобщенная информация о направлениях и суммах нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, с требованием о возврате медицинской организацией средств обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств обязательного медицинского страхования, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в соответствии с частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ.

В рассматриваемом случае основанием для изложенного в оспариваемом акте требования фонда о возврате учреждением денежных средств в размере 2 323 927 руб. 49 коп. послужили обстоятельства, связанные с оплатой сотрудникам учреждения времени простоя в размере 1 958 574 руб. 61 коп. в период закрытия стационара на капитальный ремонт и отпускных стимулирующего характера в размере 365 352 руб. 88 коп. за счет средств ОМС.

Постановлениями Правительства Алтайского края от 30.12.2020 N 577, от 30.12.2021 N 502 были утверждены Территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов (далее - территориальные программы N 577, N 502), составной частью которых являлись территориальные программы обязательного медицинского страхования (далее - территориальные программы ОМС).

Частью 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ, пунктом 186 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28.02.2019 N 108н (далее - Правила N 108н), территориальными программами ОМС определена структура тарифа на оплату медицинской помощи, включающая в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимостью до ста тысяч рублей за единицу.

Согласно пункту 192 Правил N 108н в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).

Исходя из положений подпункта 1 пункта 193, подпункта 6 пункта 195 Правил N 108н в составе таких затрат в числе прочих учитываются затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников.

Согласно статье 129 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) заработная плата (оплата труда работника) - вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).

Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании приказов главного врача учреждения от 20.08.2021 N 112-д, от 04.05.2022 N 92/1-д в период с 23.08.2021 по 11.05.2022 было приостановлено оказание медицинской помощи в условиях круглосуточного стационара на время проведения работ по капитальному ремонту; согласно разделу V территориальных программ N 577, N 502 затраты на проведение капитального ремонта учреждений здравоохранения осуществляются за счет средств краевого бюджета; в период капитального ремонта учреждением за счет средств ОМС производились выплаты сотрудникам за простой в размере 1 958 574 руб. 61 коп.

В соответствии с частью третьей статьи 72.2, частью первой и второй статьи 157 ТК РФ временная приостановка работы по причинам экономического, технологического, технического или организационного характера рассматривается по общему правилу как простой, который предполагает начисление работнику взамен заработной платы, утраченной ввиду объективной невозможности выполнения им возложенных на него трудовых (должностных) обязанностей, гарантийных выплат в размере не менее установленного законом (постановление Конституционного Суд Российской Федерации от 06.10.2021 N 43-П).

Вопреки позиции учреждения, то обстоятельство, что размер указанных гарантийных выплат исчисляется исходя из средней заработной платы работника (не менее двух третей), не означает их отнесение к заработной плате (оплате труда) работника (не является вознаграждением за труд, стимулирующими или компенсационными выплатами в смысле статьи 129 ТК РФ).

Из положений части 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ, пункта 186 Правил N 108н, территориальных программ ОМС, условий заключенных учреждением договоров на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС от 18.01.2021, от 30.12.2021 не усматривается включение в состав тарифа на оплату медицинской помощи затрат медицинских организаций на оплату работникам времени простоя.

Согласно письму Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.06.2023 N 00-10-21-3-06/9225 структурные подразделения учреждения в период закрытия на длительный капитальный ремонт не оказывают медицинскую помощь, средства ОМС не получают; отвлечение средств ОМС на оплату времени простоя таких работников снижает объем средств на финансовое обеспечение медицинской помощи работающих структурных подразделений учреждения и продолжающих оказывать медицинскую помощь.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что спорные затраты не связаны с реализацией территориальных программ ОМС, оказанием медицинской помощи застрахованным лицам, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно согласились с позицией фонда об отсутствии у учреждения правовых оснований для возмещения данных расходов (1 958 574 руб. 61 коп.) за счет средств ОМС.

Кроме того, судами установлено, что в 2021 году учреждением за счет средств ОМС производились выплаты отпускных стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, в размере 365 352 руб. 88 коп.

Вместе с тем источником финансового обеспечения названных выплат являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации в бюджеты субъектов Российской Федерации (пункт 1 Правил предоставления в 2020 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях софинансирования, в том числе в полном объеме, расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2020 N 415).

При таких обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций пришли к верному выводу о нецелевом расходовании учреждением средств ОМС на выплату работникам отпускных стимулирующего характера (365 352 руб. 88 коп.).

Вопреки позиции учреждения несвоевременное получение денежных средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации не свидетельствует о возникновении правовых оснований для осуществления данных выплат за счет средств ОМС.

Поскольку в порядке устранения допущенного нарушения в 2021 году учреждением в том же периоде до проведения проверки произведено восстановление денежных средств в размере 149 638 руб. 13 коп. на лицевом счете ОМС, суды сочли необоснованным изложенное в оспариваемом акте требование фонда о возврате указанных денежных средств в бюджет фонда.

Кроме того, рассмотрев доводы учреждения о несоразмерности начисленного штрафа за нецелевое использование средств фонда, принимая во внимание конкретные обстоятельства совершенного правонарушения, социальную направленность деятельности медицинской организации, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о возможности в рассматриваемой ситуации снизить учреждению размер назначенного штрафа в 25 раз (с 237 250 руб. до 9 490 руб.).

Между тем, как верно отмечено фондом, учреждению были начислены штрафные санкции на основании части 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ в размере 252 236 руб. 98 коп.; вывод фонда о нецелевом расходовании учреждением средств ОМС в размере 2 522 369 руб. 77 коп. в рамках настоящего спора не опровергнут; то обстоятельство, что учреждение восстановило на собственном счете ОМС часть из потраченных на иные цели средств фонда в размере 149 638 руб. 13 коп. не опровергает сам факт совершения им нарушения и не освобождает его от ответственности в виде штрафа в размере 14 963 руб. 81 коп.; однако суды по названному эпизоду нецелевого расходования средств фактически освободили учреждение от уплаты штрафа в полном размере (исключив соответствующую сумму из расчета санкций при их снижении), что способствует формированию атмосферы безнаказанности и несовместимо с принципом неотвратимости ответственности правонарушителя;.

При таких обстоятельствах суд округа считает, что обжалуемые судебные акты подлежат изменению на основании пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ, оспариваемый акт фонда следует признать недействительным лишь в части требования о взыскании в бюджет фонда денежных средств нецелевого использования в сумме, превышающей 2 372 731 руб. 64 коп. (2 522 369 руб. 77 коп. - 149 638 руб. 13 коп.), и в части взыскания штрафа в сумме, превышающей 10 089 руб. 47 коп. (252 236 руб. 97 коп. : 25).

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 01.02.2024 Арбитражного суда Алтайского края и постановление от 27.04.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А03-11579/2023 изменить, изложив абзац второй резолютивной части решения в следующей редакции:

"Признать недействительным акт выездной плановой комплексной проверки использования средств обязательного медицинского страхования в краевом государственном бюджетном учреждении здравоохранения "Городская больница N 10, г. Барнаул" N 24 от 25.04.2023 года в части взыскания в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края денежных средств нецелевого использования в сумме, превышающей 2 372 731 рубля 64 копейки, и в части взыскания штрафа в сумме, превышающей 10 089 рубля 47 копеек".

В остальной части принятые по делу судебные акты оставить без изменения.

В удовлетворении кассационной жалобы краевого государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Городская больница N 10, г. Барнаул" отказать.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Ю. Черноусова

Судьи

Н.А. Алексеева Г.В. Чапаева