Купить систему ГАРАНТ Получить демо-доступ Узнать стоимость Информационный банк Подобрать комплект Семинары
  • ТЕКСТ ДОКУМЕНТА
  • АННОТАЦИЯ
  • ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ИНФОРМАЦИЯ ДОП. ИНФОРМ.

Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Тома I-III. - С.-Петербург, типография М. Стасюлевича, 1875 г. (том I), 1876 г. (том II), 1883 г. (том III)

Градовский А. Д.
Начала русского государственного права. Тома I-III
С.-Петербург, типография М. Стасюлевича, 1875 г. (том I), 1876 г. (том II), 1883 г. (том III)

 

Том I. О государственном устройстве

 

Предисловие

 

Курс русского государственного права, первый том которого появляется теперь в печати, составляет часть моего курса, преподаваемого в С.-Петербургском университете. Независимо от начал нашего положительного права, я излагаю гг. студентам университета курс теории государства и государственного права важнейших европейских держав. Этот отдел появится в печати после издания настоящего труда.

Многие соображения побудили меня начать с издания русского государственного права. Из них достаточно назвать одну: меньшее, сравнительно, количество литературных пособий по этому предмету. Неоконченный курс проф. Андреевского уже вышел, кажется, из продажи; "Пособие" проф. Романовича-Славатинского не доведено еще до конца.

Относительно самого плана издания, я считаю необходимым представить некоторые объяснения. В разделении предмета я держался общепринятого в германской ученой литературе деления на учение о государственном устройстве и органах управления. Образцами для меня служили известные труды Ронне, Шульце, Гротефенда и других. Конечно, я позволял себе и некоторые отступления, достаточно ясные для того, кто прочтет мой курс. Главнейшая особенность первого тома состоит в том развитии и месте, какое я дал учению о законе. Причина этого отступления заключается в том, что, по моему убеждению, формальная теория юридических норм, в их взаимных отношениях, должна предшествовать рассмотрению содержания отдельных учреждений государственного права. Учением о законе, сколько мне кажется, определяется существо неограниченной монархии, как юридической формы государства.

Затем, останавливаясь, главным образом, на догматическом изложении учреждений положительного права, я не обходил и теоретических начал, насколько они были нужны для освещения и группировки положительного материала. Еще менее считал я себя вправе обходить вопрос об историческом развитии наших учреждений, так как историческими данными объясняется истинный смысл действующего права.

Издавая этот первый том моего курса, я считаю долгом заявить, что составление его было в значительной степени облегчено появлением трудов, уяснивших ход нашей внутренней истории. Таковы капитальные труды В.И. Сергеевича (Князь и Вече), А.В. Романовича-Славатинского (Дворянство в России), г. Знаменского (Приходское духовенство в России), Д.В. Поленова (Екатерининская комиссия для составления нового уложения), г. Скребицкого (Крестьянское дело в царствование Императора Александра II), И. Д. Беляева (Крестьяне на Руси), и друг.

Конечно, и при этих богатых пособиях и при множестве изданного материала, "Курс" мой наверное представляет значительные недостатки. В интересе дела, я ожидаю указаний на эти несовершенства, чтобы иметь возможность исправить их впоследствии.

Второй том, заключающий в себе учение об органах управления, выйдет в конце этого года.

А. Градовский

1 февраля 1875 г.

СПб.

 

Bведение

 

§ 1. Россия, по форме своего государственного устройства, есть монархия неограниченная. Сущность этой формы правления, по русскому праву, определяется двумя постановлениями, взаимно пополняющими и поясняющими друг друга.

Ст. 1 наших основных законов признает русского императора монархом неограниченным и самодержавным. - Название "неограниченный" показывает, что воля императора не стеснена известными юридическими нормами, поставленными выше его власти. Этим признаком неограниченная монархия отличается от конституционных государств.

Сущность конституционного устройства состоит именно в том, что совокупность юридически формулированных основных начал государственного устройства (конституция) имеет обязательную силу для всех властей в государстве. Сама законодательная власть связана конституцией. Законы, исходящие от нее, должны быть конституционны; в противном случае они не имеют обязательной силы. Так, например, в Северо-Американских Штатах суд может не применять неконституционного закона и тем лишает его обязательной силы*(1). По конституции Второй Французской империи сенат был облечен правом противиться обнародованию неконституционных законов*(2). В Англии, где нет писанной конституции, обязательная сила обычного права (common law) поддерживается судом, который часто противится неконституционным законам, исходящим от парламента*(3). Русское право признает лишь некоторые начала обязательными для императорской власти; таковы постановления о вере и преемстве престола*(4).

§ 2. Выражение "самодержавный" означает, что русский Император не разделяет своих верховных прав ни с каким установлением или сословием в государстве, т. е. что каждый акт его воли получает обязательную силу независимо от согласия другого установления.

В монархиях конституционных монарх разделяет законодательную власть с палатами, т. е. законы могут исходить только от всего парламента, в состав которого входят король и палаты в качестве самостоятельных элементов*(5) Исполнительные распоряжения монарха получают обязательную силу только под условием контрасигнирования их министром, ответственным пред палатами*(6). По началам русского права, монарх действует в законодательстве и управлении верховном непосредственно и независимо; эти функции разделяются им с некоторыми высшими установлениями*(7); но последние имеют только совещательный голос, необязательный для императора. Органы управления подчиненного действуют его именем и по его повелению*(8).

§ 3. Ст. 47 Осн. зак. установляет юридический, правомерный характер русского государственного устройства, в отличие его от форм произвольных, деспотических. Статья эта гласит: "Империя Российская управляется на твердом основании положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих". Отсюда само собою вытекает правило, что воля верховной власти получает для граждан обязательную силу только с момента выражения ее в форме общего закона. Закон определяет как содержание прав власти, так и обязанностей подданных. У органов власти нет тайных прав, как y граждан нет тайных обязанностей. Раз изданный закон признается основанием всех действий государственной власти и ее органов до тех пор, пока он не будет отменен равным ему законом (72, 73 ст. Осн. зак.).

Сознание необходимости основать государственное управление или, лучше сказать, отношение власти к подданным на законных началах, возникло в России давно. Редакторы 47 ст. Осн. зак. сослались только на два законодательных акта, именно - на Манифест императрицы Екатерины II о созвании депутатов в комиссию для составления нового Уложения (1766 г.) и Манифест императора Александра I об учреждении Государственного совета (1810).

Оба манифеста не содержат в себе, впрочем, определенных постановлений, касающихся этого предмета. Манифест императрицы Екатерины II содержит в себе общие рассуждения о пользе законов, о неудобствах тогдашнего законодательства, побудивших государыню созвать депутатов*(9). Манифест 1810 г., служащий введением к учреждению Государственного совета, держится на той же почве. Но высказанные здесь мысли отличаются большею определенностью. Так, здесь говорится, что "истинный разум усовершений в государственном устройстве России состоял в том, чтобы, по мере просвещения и расширения общественных дел, учреждать постепенно образ управления на твердых и непременяемых основаниях закона", что "собственность подданных должна быть ограждена добрыми гражданскими законами"*(10) и т. д.

§ 4. Но если обе эти ссылки могут быть признаны достаточными в редакционном отношении, то нельзя сказать, чтобы они исчерпывали исторические основания идеи законности в нашем управлении. Россия издавна принадлежала к числу стран, признававших необходимость писанного закона, как нормы управления и суда. Памятники вечевого законодательства Новгорода и Пскова делают честь той эпохе, в которую они появились*(11). В Северо-Восточной Руси, задолго до появления общих законодательных актов, князья старались определить отношения правительственных лиц к народу уставными грамотами*(12). Мотивом к изданию Судебников, особенно царского, является стремление оградить народ от произвола и лихоимства судей*(13). Тот же мотив выражен и в Уложении царя Алексея Михайловича*(14). При Петре Великом, особенно под влиянием Лейбница, это практическое стремление приобрело теоретическую ясность и законченность*(15). Вся система учреждений Петра Великого имела в виду одну главную цель - обеспечить законность в управлении. Этой цели удовлетворяли меры двоякого рода. Во-первых, преобразователь старался утвердить законность в управлении посредством хорошей организации правительственных установлений; этим объясняется его привязанность к коллегиальной системе, так как в единоличном управлении он видел условие произвола*(16); этим же объясняется его старание организовать систему надзора (прокуратуру) при коллегиях*(17). Во-вторых, он, равно как и его преемники, стремился к кодификации законов, как условию безостановочного отправления правосудия и правильной администрации*(18).

§ 5. Екатерина II возвела это стремление на истинно философскую высоту. В Наказе, данном комиссии для составления нового Уложения, она, под влиянием публицистов XVIII века, изложила следующие замечательные мысли: "христианская религия, - говорит Екатерина - учит нас делать друг другу добро, сколько это возможно". Это правило побуждает всякого честного человека, во-первых, желать своему отечеству высшей степени благосостояния, славы, блаженства и спокойствия; во-вторых, возбуждает в нем желание видеть, "всякого согражданина под покровительством законов, которые, не стесняя его благосостояния, защищали бы его против всякого действия, противного этому правилу". - "В чем состоит цель самодержавия? Не в том, чтобы лишить людей их естественной свободы, но в том, чтобы направить их действия к величайшему из всех благ". "Законы должны, сколько возможно, охранять безопасность каждого гражданина в частности". В этом Екатерина, вслед за Монтескье*(19), видит условие политической свободы. "Свобода, - говорит она, - есть право делать все, что не запрещено законами". Но к этому определению, заимствованному из Монтескье, она прибавляет другое, повторившееся через двадцать два года в декларации прав человека и гражданина 1789 г.: "ничего не должно запрещать законами, кроме того, что может быть вредно или каждому в частности, или всему обществу. Все действия, не заключающие в себе ничего такого (т. е. вредного), нисколько не подлежат законам, которые установлены только с целью доставить наибольшее спокойствие и пользу живущим под властью этих законов"*(20). "На этом основании, - продолжает императрица, - политическая свобода в гражданине есть спокойствие духа, вытекающее из мнения, которое каждый имеет о своей безопасности; и для того, чтобы граждане имели эту свободу, нужно, чтобы правительство было таково, чтобы один гражданин не боялся другого, но все боялись бы одних законов"*(21). В этих словах императрицы высказаны все начала правильного государственного устройства. Начало, по которому государственная власть не уничтожает личности гражданина, но признает ее целью своих попечений, начало, по которому гражданин подчиняется одному закону, ограничивающему его свободу только там, где она сталкивается с интересами целого общества или другого частного лица; начало, по которому равное подчинение всех граждан законам, исходящим от верховной власти, делает невозможным произвол одного лица над другим, хотя бы это было лицо должностное. Словом, императрица ясно выразила мысль, что законность управления есть первое условие свободы и безопасности граждан и, вместе с тем, правомерности самого государства.

Теоретические идеи Наказа никогда не были законодательными определениями. Но они явились, во многих отношениях, руководящими началами нашего положительного права. Отголосок Наказа слышится в законодательных актах, как самой императрицы, так и Александра I.

§ 6. Форма проявления воли государственной власти, порядок определения прав и обязанностей граждан, отношение закона к другим постановлениям и распоряжениям, исходящим, как от государственной власти, так и от ее органов, определяют существо неограниченной монархии, как юридической формы общежития. Вот почему учение о законе и его значении, как основании русского государственного управления, должно предшествовать изложению всех других институтов государственного права. Прежде чем говорить о содержании разных институтов публичного права и их взаимных отношениях, необходимо остановиться на свойствах норм, определяющих эти отношения.

Учение о законе должно содержать в себе, во-первых, изложение условий, при которых воля государственной власти делается законом; во-вторых, исследование начал, определяющих отношение закона к другим распоряжениям государственной власти и ее органов, и, в-третьих, определение условий применения закона. Поэтому учение о законе вообще распадается на три главные части: на 1-е, учение о порядке составления и обнародования закона, 2-е, учение о силе закона и, 3-е, учение о действии закона.

 

Часть I. О государственном устройстве

 

Книга первая. Учение о законе

 

Отдел первый. О порядке составления и обнародования закона

 

§ 7. Совокупность правил, касающихся порядка составления и обнародования закона, имеет в виду одну общую цель: определить, при каких условиях распоряжение, исходящее от государственной власти, может иметь обязательную силу закона.

Необходимость определения этих условий вытекает из потребности, во-первых, выделить закон из массы других распоряжений и постановлений, исходящих, как от самой ве°ховной власти, так и ее органов, и, во-вторых, указать подданным признаки, по которым они могут судить о степени обязательной силы этих различных распоряжений.

 

Глава первая. Признаки закона, отличающие его от других распоряжений и
постановлений

 

§ 8. Под именем закона разумеется общее правило, определяющее ряд однородных отношений и служащее основанием для разрешения конкретных случаев в судебной и административной практике*(22). Затем, ближайшая отличительная черта закона состоит в том, что он есть норма правоотношений, т. е. им установляются известные права и соответствующие им обязанности. По идее своей, закон есть основание всех отношений граждан между собою и к государственной власти. По содержанию своему он есть правило, определяющее их взаимные права и обязанности, т. е. он есть мера свободы, принадлежащей каждому лицу в обществе, с одной стороны, и граница власти государства над всею массою граждан и над каждым гражданином в отдельности, с другой стороны. Основываясь на законе, гражданин знает меру дозволенного и недозволенного и знает, чего может потребовать от него государство. Следовательно, закон есть юридическое основание всех прав гражданина и всех требований, обращенных к нему государственною властью*(23). Этими признаками закон отличается, во-первых, от судебного решения, во-вторых, от административного распоряжения.

§ 9. Отличие закона от судебного решения. По идее своей, судебное решение заключает в себе применение закона к конкретному случаю. Следовательно, судебный приговор должен быть основан на законе, если не всегда по определенной статье его, ибо мы увидим ниже, что каждое законодательство допускает возможность решения по аналогии, - то, по крайней мере, на общем смысле положительного законодательства. В противном случае, он не будет иметь обязательной силы. Затем, обязательная сила судебного приговора исчерпывается применением его к тому случаю, по поводу которого он постановлен. Для других подобных случаев он имеет значение прецедента, т. е. руководствующего примера, необязательного, впрочем, для судей. Напротив, обязательная сила закона, с юридической точки зрения, бесконечна, т. е. она простирается на все случаи, могущие возникнуть с момента обнародования закона, до отмены его установленным порядком.

§ 10. Отличие закона от административного распоряжения. Рассматривая вопрос о различии закона от административного распоряжения, мы должны иметь в виду значение административной власти, как она установлена современной государственной практикой и наукой. С точки зрения старого государственного права, административная власть, или, как тогда ее называли, власть исполнительная, была предназначена для исполнения закона. Следовательно, каждое административное распоряжение должно было заключать в себе применение закона к данному случаю административной практики. Такое определение исходило из того предположения, что закон предусматривает всевозможные случаи административной практики. Опыт современного государства показал, однако, что это предположение далеко несостоятельно. С точки зрения прежнего определения, административное распоряжение не могло иметь самостоятельного содержания. Напротив, современная наука признает, что задача административной власти заключается в изыскании мер, посредством которых могут быть осуществлены различные задачи государства. Закон организует эту власть, определяет ее компетенцию, вооружает ее известными юридическими средствами для управления той или другой отраслью государственной администрации; но изыскание самых мер, при помощи которых могут быть осуществлены различные государственные цели, оставляет на усмотрение самой администрации.

Следовательно, содержанием административного распоряжения, с точки зрения современной науки, является совокупность мер, необходимых для осуществления известных целей государства. Эти цели могут быть двоякого рода: а) цели чисто формальные, именно - приведение в действие известных законоположений*(24) б) осуществление задач государственного хозяйства, полиции безопасности или благосостояния*(25). Административное распоряжение имеет в виду, главным образом, порядок действия государственных и общественных сил, направленных к достижению разных целей. Определение же правоотношений, т. е. установление прав и обязанностей, от которых зависит юридическое положение лица или органа власти в государстве, может быть сделано только законом. Никакое административное правило не может видоизменить установленного законом юридического положения частного лица, общественного установления или правительственного места. Оно не может, напр., расширить компетенции мировых судей, не может уничтожить института присяжных заседателей. Административное распоряжение может касаться только технической стороны управления, не нарушая установленных законом прав и обязанностей*(26). Все формы делопроизводства, поскольку они не предполагают установления известных прав и обязанностей, могут быть предметом административного распоряжения. Но власть, облеченная правом распоряжений, должна держаться в пределах закона, т. е. она может издавать распоряжения только в пределах предоставленной ей законом компетенции, не нарушая степени своей власти и законно приобретенных частных прав.

§ 11. Из природы закона судебного решения и административного распоряжения видно, что закон имеет, по степени своей обязательной силы, первенство над остальными видами постановлений и правил, потому что им одним установляются общие нормы для публичных и частных правоотношений. Он один является основанием всех прав и обязанностей. Поэтому каждое законодательство должно определить признаки, по которым каждый мог бы отличить закон от других распоряжений и, опираясь на закон, повиноваться этим распоряжениям настолько, насколько они законны.

Внешние признаки юридической силы закона определяются различно, смотря по форме государственного устройства той или другой страны. Но вообще эти признаки могут быть сведены к следующим главным: 1) закон должен исходить от компетентной власти; 2) закон должен быть составлен, рассмотрен и утвержден установленным порядком; 3) он должен быть обнародован компетентною властью в определенной форме.

 

Глава вторая. Источник законодательной власти

 

§ 12. Из самого понятия закона, как нормы, служащей основанием всех прав и обязанностей, как в области частного, так и в области публичного права, само собою следует, что закон может исходить только от верховной государственной власти. Законодательства всех стран сходятся между собою в том, что признают законодательную власть исключительным атрибутом государственного самодержавия*(27). Только при этом условии достигается единство и равенство прав, и каждое право обеспечивается от произвола подчиненных властей. В особенности же это условие необходимо в неограниченной монархии, где труднее установить твердые правила об ответственности подчиненных управлений. Сосредоточивая в своих руках всю сумму законодательной власти, власть самодержавная делает все подчиненные установления, не исключая высших, установлениями подзаконными, т. е. ограничивает их права пределами закона. Русское законодательство с давних пор выражало очень настойчиво это требование. Особенно ясно выражено оно в Указе императрицы Екатерины II, данном ею в 1780 г. Сенату по поводу приведения в действие учреждения о губерниях*(28). В коренных законах учреждения Государственного совета 1810 г. это положение выражено следующим образом: "никакой закон, устав и учреждение не исходит из совета и не может иметь совершения без утверждения верховной власти"*(29). По смыслу действующего законодательства, никакое место или правительство в государстве не может само собою установить нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения верховной власти*(30).

§ 13. Наше законодательство признает, следовательно, верховную власть единственным источником законов; но признает ли оно закон и именно писаный закон единственным источником права? Из того, что отличительная черта закона состоит в установлении им норм права, еще не следует, чтобы он был единственным источником последнего. "So gewiss, - говорит Моль, - ein Gesetz immer ein Rechtsverhltniss erzeugt, so wenig sind Gesetz und Recht: sich gleichseitig deckende Begriffe. Recht entsteht nicht blos durch Gesetz, sondern auch noch theils aus autonomischer Thetigkeit, theils durch Gewohnheit"*(31) Писаный закон является в жизни народов после других источников права, преимущественно после обычая. История каждого законодательства начинается с истории обычного права. Писаное право есть результат торжества центральной государственной власти над всеми предшествующими силами общества. После того, как во всех государствах Европы образовалась и окрепла единая верховная власть, естественно должен был возникнуть вопрос, насколько законодательство, созданное этою властью, должно было отменить силу обычаев, установившихся с незапамятных времен? Этот вопрос был разрешен неодинаково в отдельных государствах Европы. В Англии сила обычного права (common law) не только равняется силе писаного права (statut law), но выше его: оно служит средством проверки конституционности законов, исходящих от парламента. В континентальных государствах образование центральной власти привело к другим результатам. Вообще можно сказать, что отношение писаного закона определяется следующими началами: 1) степень действительности обычного права определяется законом, т. е. обычные постановления применяются постольку, поскольку это допущено законодательною властью; 2) некоторые законодательства прямо исчисляют случаи, по отношению к которым можно руководиться обычаем*(32). Русское законодательство, приведенное в систему изданием Свода законов, в принципе отменило силу обычая. Все присутственные места должны основывать свои определения на точных словах и точном разуме законов*(33). Но, очевидно, этот принцип может быть применен к практике не вполне. Сила обычая фактически не могла быть отменена законом в среде громадного большинства русского народонаселения, которое даже не в состоянии было усвоить себе многих законодательных определений, составленных часто по чуждому для него образцу*(34). Русское крестьянство и мещанство совершает свои гражданские сделки, устраивает семейные отношения, располагает наследством независимо от X т. Св. зак. Затем, значительная часть русского народонаселения не только не усвоила себе общего законодательства, но и общей культуры - именно инородцы. Наконец, есть область отношений, в которой сила обычая не только у нас, но и в других государствах не может быть устранена законом: таковы отношения торговые. Вот почему русское законодательство, подобно многим другим, признает некоторые необходимые исключения из общего правила. Во-первых, некоторые изъятия сделаны для всех сословий*(35); во-вторых, - специально для крестьян*(36). Инородцам (кочующим) вообще дозволяется управляться на основании своих обычаев*(37). Наконец, в постановлениях о судопроизводстве по делам торговым, мы находим следующее узаконение: "решения коммерческих судов утверждаются на законах; в тех же случаях, на кои нет точных и ясных законов, дозволяется принимать в основание торговые обычаи и примеры решений, в том же суде последовавших и вступивших окончательно в законную их силу"*(38).

§ 14. Признавая, что верховная власть есть источник писаного права, мы должны, однако, определить, в какой степени законодательные функции должны быть исключительным достоянием этой власти. Наше законодательство, в 51 ст. Осн. зак., указывает собственно на один момент в порядке издания законов, который должен быть исключительным атрибутом самодержавной власти. Именно мы читаем, что "никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения верховной власти". Но утверждение (санкция) закона есть последний из моментов, на которые распадается процесс составления закона, хотя этот момент есть важнейший с юридической точки зрения, ибо санкция монарха сообщает закону обязательную силу. Следовательно, в прочих моментах законодательной деятельности возможно участие других установлений. Это участие признается и нашим законодательством.

 

Глава третья. Моменты составления законов

 

§ 15. Процесс составления законов слагается из следующих моментов: 1) момент почина (инициативы), т. е. возбуждения вопроса о необходимости издания нового закона или отмены старого; 2) составление проекта закона; 3) обсуждение проекта и 4) утверждение (санкция) проекта. Движение законопроекта в каждом из этих моментов обставлено известными юридическими условиями, и каждому из них соответствует деятельность различных установлений.

§ 16. О почине закона. Почин закона есть официальное и обращенное к законодательной власти заявление о необходимости издания нового закона или отмены устаревшего и неудобного. Существенная черта этого момента определяется словами: "Обращенное к законодательной власти". Заявления о разных общественных нуждах и неудобствах законодательства, выраженные, например, путем печати, не имеют значения инициативы закона, именно потому, что они не обращены к верховной власти и, следовательно, не имеют официального значения. Поэтому право инициативы рассматривается как самостоятельное право, отличное от права обсуждения законодательных вопросов в обществе и в печати. Почин закона может исходить или от членов самого правительства, или от общества и частных лиц. В первом случае инициатива имеет значение официальной, во втором - частной.

§ 17. Русское законодательство содержит в себе определения о том и о другом виде почина.

а) Почин официальный. Право почина, прежде всего, конечно, принадлежит самому источнику законодательной власти - императору. Ст. 49 Осн. зак. гласит, что "первообразное предначертание законов составляется или по особенному высочайшему усмотрению и непосредственному повелению, или же приемлет начало свое от общего течения дел, когда при рассмотрении оных в Правительствующем Сенате, в Святейшем Синоде и министерствах признано будет необходимым или пояснить и дополнить действующий закон, или составить новое постановление. В сем случае места сии подносят предположения их установленным порядком на высочайшее благоусмотрение".

Первое и самое важное последствие, которое вытекает из смысла этой статьи, состоит в том, что императору принадлежит право предписать тому или другому установлению или особо им назначенной комиссии выработать проект закона, по предмету, им указанному, для внесения его в Государственный совет. Затем, 49 ст. признает право почина за сенатом, синодом и министерствами, т. е. за тремя органами высшей исполнительной власти в государстве. Следовательно, законодательное учреждение - Государственный совет - не пользуется этим правом. Его роль состоит только в рассмотрении уже возбужденных законодательных вопросов. Наконец, 49 ст. указывает самые границы, в которых принадлежит право почина означенным органам исполнительной власти. Именно, - по точному смыслу этой статьи, возбуждение законодательного вопроса может быть сделано Сенатом Синодом и министерствами только с разрешения императора.

Правильность этого вывода подтверждается а) 1-ой ст. Учр. совета министров, указывающей сам путь, которым испрашивается высочайшее разрешение на возбуждение законодательного вопроса*(39), б) ст. 200 Учрежд. министерств*(40). Право почина предоставляется в известной степени и условно и низшим установлениям. На основании 52 ст. Осн. зак. "в случае неясности или недостатка существующего закона, каждое место и правительство имеет право и обязанность представлять о том по порядку своему начальству. Если встреченное сомнение не разрешается прямым смыслом закона, тогда начальство обязано представить Правительствующему Сенату или министерству по принадлежности". Первая часть этой статьи вытекает логически из ст. 281 II т. Св. зак., по коей воспрещается присутственным местам приступать к разрешению такого дела, на которое нет точного и ясного закона. Подчиненным местам не дозволяется брать на себя роль законодателя. В случае неясности или недостатка существующего закона, подчиненное место обязано приостановиться рассмотрением дела и представить возникшее сомнение на разрешение своего начальства.

Вторая часть 52 ст. указывает основание, по которому подчиненные места обязаны представлять свои сомнения начальству. Закон предполагает, что "встреченное сомнение" может возникнуть из недоразумения подчиненного места и, следовательно, еще может быть разрешено силою закона. Последнею инстанцией этих представлений являются сенат и министерства, т. е. два таких установления, которым, на основании 49 ст. Осн. зак., принадлежит право возбуждения законодательных вопросов и вместе с тем право разрешения различных недоразумений, встречающихся при применении закона. Путь, которым должны действовать в данном случае, как Сенат, так и министерства, ясно указывается их собственными учреждениями*(41). Если существующий закон не дает никаких средств разрешить встретившееся сомнение, тогда представляются два средства: или испрошение от верховной власти аутентического толкования (интерпретации)*(42), или издание нового закона*(43). До издания Судебных уставов 1864 г. 52 ст. Осн. зак. имела общее значение, т. е. она одинаково касалась как административных, так и судебных мест. Но со времени Судебной реформы 281 ст. II т. Св. Зак. утратила свою силу по отношению к Судебным установлениям. На основании 12 и 13 ст. Уст. угол. суд. и ст. 9 и 10 Уст. гр. суд., судам воспрещается, под страхом уголовного наказания, положенного за отказ в правосудии*(44), останавливать решение дела "под предлогом неполноты, неясности или противоречия законов". Следовательно, общий порядок возбуждения законодательных вопросов, указанный в 52 ст. Осн. зак., должен был измениться в применении к суду. В настоящее время возбуждение законодательных вопросов, необходимость которого может явиться при рассмотрении дела судебным порядком, предоставляется прокурорскому надзору*(45).

§ 18. Частный почин. Средства официальной инициативы, предоставленные как высшим, так и подчиненным установлениям, далеко не исчерпывают вопроса о почине закона. Закон должен быть действительным выражением общественных потребностей. Для своей силы, законодательная власть должна зорко следить за непрерывным развитием интересов общества и давать им по возможности удовлетворение. Но как бы ни были совершенны средства администрации, одни они еще недостаточны для всестороннего удовлетворения общественным нуждам. Администрация многое может упустить из виду, о многом может судить ошибочно. Вот почему ни одно просвещенное законодательство не ограничивает права инициативы официальными сферами: рядом с почином официальным оно признает право частной инициативы.

В области частной право почина выражается в праве петиций (прошений), подаваемых частными лицами или общественными корпорациями представителям законодательной власти.

Из самого названия заявлений этого рода - прошений, петиций, видно, что они не могут иметь такого юридического значения, как заявления, исходящие от официальных лиц. Когда заявление исходит от лица, принадлежащего к законодательным сферам, вопрос об изменении закона считается официально возбужденным, т. е. подлежащим рассмотрению законодательного учреждения. В чем будет состоять результат рассмотрения, - это другое дело. В данном случае важно то, что вопрос считается возбужденным официально. Напротив, ходатайство, исходящее от частных лиц и обществ, не влечет за собою непременно рассмотрения дела законодательным порядком. Значение этого ходатайства более нравственное, чем юридическое*(46). В России право ходатайства признается, во-первых, за каждым частным лицом, во-вторых, за общественными и сословными собраниями.

Право частных лиц представлять на усмотрение верховной власти свои соображения о применении закона определено в Учреждении комиссии прошений. Учреждение различает жалобы и прошения, подаваемые императорскому величеству через комиссию. Между прошениями оно различает: а) прошения каких-либо наград или милостей и б) прошения с представлением проектов*(47). Из постановлений, относящихся к последнему роду прошений*(48), ясно видно, что эти прошения могут заключать в себе и предложения о законодательных реформах. Ст. 60 гласит, что "если комиссия признает проект заслуживающим внимания*(49), то испрашивает высочайшее повеление на внесение его в Государственный совет".

Право коллективных прошений предоставляется в России сословным и общественным собраниям, притом не в одинаковой степени.

Дворянские собрания могут делать представления о своих пользах и нуждах через губернского предводителя начальнику губернии, министру внутренних дел, а в случаях особой важности адресовать конверты в собственные руки Императорского Величества*(50). Это важное право не предоставлено другим общественным собраниям; они поставлены приблизительно в тоже положение, в какое, по 52 ст. Осн. зак., поставлены подчиненные установления. По Городовому положению 1870 года, городская дума, представляющая собою все городское общество, может ходатайствовать, от имени города, о местных пользах и нуждах пред высшим правительством вообще, причем, конечно, под именем высшего правительства нельзя разуметь верховной власти*(51). Подобное же право предоставлено и земским установлениям*(52). Наконец, крестьянские общества, сельские и волостные сходы, имеют право ходатайствовать пред правительством о своих пользах и нуждах, хотя путь этого ходатайства определен с точностью*(53).

Все означенные права имеют сословное и местное значение, в том смысле, что ходатайство сословных и общественных собраний не должно касаться вопросов государственного устройства и управления и интересов других сословий. Этот принцип подтвержден в высочайшем рескрипте на имя министра внутренних дел, 1865 г., по поводу ходатайства Московского дворянского собрания, ходатайства, признанного незаконным. В этом рескрипте сказано: "Ни одно сословие не имеет права говорить именем других сословий. Никто не призван принимать на себя ходатайства пред Государем Императором об общих пользах и нуждах государства*(54).

§ 19. Составление проекта. Проект закона существенно отличается от простого заявления об изменении закона той или другой части законодательства. Составление проекта предполагает соображение готовящегося изменения со всеми частями действующего кодекса и точное изъяснение всех мотивов, которые привели к этому изменению. Проект должен быть написан в форме закона, т. е. в таком виде, чтобы его применение не представляло никаких затруднений со стороны редакции, и, затем, должно быть точно указано его место в Своде законов*(55). Кроме того, необходимо, чтобы в проекте была означена та перемена, какую он вносит в действующее право.

Проект закона может быть составлен в пояснение или в дополнение известной статьи свода, или в отмену, когда та или другая статья отменяется и не заменяется никакой другой; - в перемену, когда новая статья не прямо, но косвенно ограничивает силу существующей статьи закона; в ограничение, когда прямо определяется, что известная статья свода не будет больше действовать по тем или другим отношениям; наконец, в замену, в том случае, когда прежняя статья закона заменяется совершенно новой.

Все эти требования, конечно, предполагают в составителях проекта известное теоретическое образование и некоторый навык в редакции закона. Поэтому, право составления проекта ограничивается более тесным кругом лиц и учреждений, чем право почина.

Составление проектов может быть поручено или министерству, возбудившему известный законодательный вопрос, или II отделению собственной его величества канцелярии. В случаях особенной важности, именно когда изменение в законодательстве касается разных частей управления и потому требует разносторонних соображений, по особому высочайшему повелению составляются специальные комиссии для выработки проекта закона*(56). Примера изготовления проектов нового закона представителями обществ и сословий мы не встречаем в нашей истории после неудачной попытки комиссии для составления Нового уложения 1767*(57).

§ 20. Обсуждение проекта закона. Говоря об обсуждении проекта закона, необходимо различать два вида этого обсуждения: предварительное и окончательное. Последнее происходит в государственном совете, сущность власти которого в этом отношении мы разберем ниже. Предварительное обсуждение предоставляется разным установлениям. Допуская его, наше законодательство исходит из той мысли, что всякий новый проект должен быть плодом соглашения как бы всех частей администрации. Такое соглашение может быть достигнуто путем всесторонней критики проекта всеми ведомствами, им заинтересованными. Благодаря такому разностороннему обсуждению Государственному совету дается возможность с большею полнотою взвесить все доводы за и против нового закона.

§ 21. Каждый проект закона, прежде поступления его на окончательное рассмотрение, подлежит обсуждению: а) в Совете министров, если законодательный вопрос возбужден в министерстве*(58), "б) во-втором отделении собственной его величества канцелярии. министр входит в сношение со II Отделением "в тех случаях, когда, по важности или роду предмета, он признает то нужным, в прочих же случаях ограничивается сообщением главноуправляющему II Отделением, для сведения, копии с вносимого в Государственный совет представления" (по прод. 1868 г.); наконец в), по силе 201 ст. Учр. мин., проект закона, затрагивающий интересы различных ведомств, должен подлежать предварительному рассмотрению тех министерств, которых он касается.

Ratio legis 201 ст. заключается в том, что министерство вообще, и по законодательным вопросам в особенности, должно составлять одно согласное целое. Согласие разных ведомств по одному и тому же проекту для самого законодательства служит ручательством того, что законопроект не противоречит интересам страны. Впрочем, значение 201 ст. ограничено в настоящее время учреждением Совета министров. Сюда должны поступать на предварительные соображения разные предположения министерств по всем частям их управления.

Следовательно, тот или другой проект реформы, одобренный в совете министров, может считаться одобренным в принципе всеми министерствами.

Рядом с этими официальными средствами обсуждения наше законодательство допускает, кроме того, возможность обсуждения проектов специалистами, общественными и сословными собраниями, в литературе и т.д.

§ 22. Право окончательного обсуждения проекта закона должно быть рассмотрено по его содержанию и по его объему.

Учреждение, которому принадлежит право окончательного рассмотрения законопроекта, должно решить вопрос, в какой мере представленный проект закона может войти в состав действующего законодательства. Этот вопрос предполагает решение, во-1-х, по существу, т. е. со стороны общих начал, выражаемых проектом, и во-2-х, по форме, со стороны редакции проекта.

Из сложности этой задачи видно, что права законодательного учреждения относительно рассмотрения проекта не ограничиваются правом принятия или непринятия его в том виде, в каком он представлен учреждением, выработавшим его. Напротив, учреждение, которому передан на окончательное рассмотрение возбужденный законодательным порядком вопрос, вправе решить его не только на основании представленного проекта, но и на основании всех других соображений, заявленных иными учреждениями или членами самого Государственного совета. Проект закона, после окончательного обсуждения его, может вовсе не соответствовать своей первоначальной форме, и наше законодательство предвидит возможность подобного результата*(59). Возможность коренной переработки проекта закона в законодательном учреждении есть существенное право, предоставленное этому установлению.

Окончательное рассмотрение проекта закона возлагается у нас на государственный совет; это видно из 55 ст. Осн. зак., по смыслу которой "все предначертания законов рассматриваются в государственном совете". То же повторяется в 198 ст. Общ. нак. мин.: "Государственный совет есть средоточие, куда поступают все представления о новых законах. Никакое положение, подлежащее предварительному рассмотрению и уважению Государственного совета на основании учреждения его, не представляется Императорскому Величеству мимо сего совета"*(60). Эти постановления подтверждаются и 23 ст. Учр. гос. сов., исчисляющей те проекты, которые должны быть представлены на высочайшее утверждение не иначе, как через Государственный совет.

Ст. 24 Учр. гос. сов., по-видимому, делает из этого общего правила некоторые изъятия*(61). Из этой статьи видно, что с деятельностью государственного совета конкурируют: 1) министры, по докладам которых разрешаются известные проекты; 2) комитет министров, комитет кавказский и сенат и 3) военный совет и адмиралтейств-совет. В какой же мере эти учреждения ограничивают законодательную деятельность Государственного совета? Из начальных слов 24 ст. видно, что ограничения эти имеют небольшие размеры. Из всей совокупности предметов, предоставленных обсуждению Государственного совета, эта статья делает исключения, которые не относятся к законодательной деятельности или относятся к ней в весьма значительной степени. Так, во-1-х, в учреждении министерств и во всех остальных частях нашего законодательства нет ни одного постановления, по которому бы министры имели право лично от себя подносить проекты законов на высочайшее утверждение. Напротив, 197 и след. ст. Учр. мин., определяя отношение министров к власти законодательной, говорят, что они могут предлагать проекты законов, но должны вносить их на рассмотрение государственного совета. Далее, комитет министров также не есть законодательное учреждение. Он есть высшее учреждение, через которое верховная власть действует в порядке исполнительном. В исполнительном же порядке могут издаваться только изъяснения закона и меры, относящиеся до его исполнения. Наконец, последняя часть 24 ст. говорит о дополнениях и изъяснениях закона и мерах, относящихся исключительно до военного ведомства. Следовательно, военный и адмиралтейств-советы ограничиваются специальным родом дел. Если же они возбуждают какой-либо вопрос, имеющий общегражданский характер, то этот вопрос обсуждается в Государственном совете. Таков, напр., вопрос о воинской повинности. Таким образом, 24 ст. ограничивает не законодательные права государственного совета, т. е. не первые два пункта 23 ст., а совокупность остальных 20-ти. Сами основные законы установляют только одно изъятие из 50 ст., в силу которой "все предначертания законов рассматриваются в государственном совете", именно названное выше изъятие в пользу военного и адмиралтейств-совета (примеч. к 50 ст. по прод. 1868 г.).

§ 23. Из рассмотрения точного смысла 24 ст. мы можем вывести заключение, что Государственный совет по общегосударственным вопросам есть единственное законодательное учреждение. Ни один новый закон и никакая отмена старого закона во всем его объеме не могут быть представлены на высочайшее утверждение иначе, как через это учреждение.

В Государственном совете проект закона проходит две стадии. Каждый проект поступает первоначально в один из департаментов Государственного совета по принадлежности. По общему правилу, все проекты, имеющие общее значение, вносятся в департамент законов*(62). Но это правило имеет исключения. В некоторых случаях проекты закона представляются прямо в общее собрание совета, по рассмотрении его в особых комиссиях, действующих на правах департамента.

Рассмотрение проекта в департаменте Государственного совета имеет целью окончательную его выработку специалистами. При этом департамент пользуется значительными полномочиями. По общему принципу проект закона, внесенный в Государственный совет, не может быть взят обратно без согласия совета. Основание этого правила должно видеть в том, что внесение проекта в Государственный совет доказывает согласие верховной власти с известным предположением в принципе. Затем, при обсуждении проекта департамент может руководствоваться своими собственными воззрениями. Поэтому министр, внесший проект в департамент, не обязан в нем присутствовать*(63).

Но, во всяком случае, департамент, по изложении своего мнения, должен испросить заключения министра. Если последний согласен с этим мнением, то, прежде внесения проекта в общее собрание, подписывает журнал департамента вместе с остальными его членами. В случае несогласия, он может приобщить к рассмотренному проекту особое мнение. Департамент имеет даже право возвратить проект министру для дополнений, справок и т.п. (ст. 51, п. 2.).

Мнение департамента вносится в общее собрание государственного совета во всей его полноте и, если департамент признает нужным, с особым мнением министра (ст. 48). Общему собранию принадлежит право окончательного обсуждения проекта, право принять или не принять этот проект во всем его объеме. Задача голосования в общем собрании заключается в решении вопроса: должен или не должен проект закона быть поднесен на высочайшее утверждение?

§ 24. Санкция закона. Под именем санкции закона разумеется акт верховной власти, которым она сообщает законопроекту обязательную силу закона. Утверждение проекта верховною властью наше законодательство признает существенным условием обязательной его силы. По ст. 50 Осн. зак. "Законы не иначе поступают к предназначенному им совершению, как действием самодержавной власти". Следовательно, право санкции содержит в себе право принять проект или отвергнуть его. В последнем случае самый законопроект теряет всякое значение до тех пор, пока вопрос, им разрешавшийся, не будет вновь возбужден и рассмотрен в законодательном порядке.

Такое безусловное право принимать или отвергать проекты закона в целом их составе есть вообще право всех монархов, не исключая и монархов конституционных государств*(64). Но в монархиях неограниченных, где законодательные учреждения имеют только совещательный характер, монарх не стеснен выработанным проектом. В России государь может, во-1-х, согласиться с мнением большинства или меньшинства членов Государственного совета, во-2-х, положить собственную резолюцию или видоизменить отдельные части проекта.

§ 25. Самая форма утверждения законопроекта определяется 108 ст. Учр. гос. сов. Для объяснения смысла ее надо обратить внимание на некоторые другие статьи наших законов. По ст. 54 Осн. зак., ни один новый закон не может быть издан иначе как за собственноручным подписанием императора. Но в таком подписании нуждаются не одни только законы. На основании 94 ст. Учр. гос. сов., собственноручного высочайшего утверждения требуют: 1) всякий новый закон, устав или учреждение; 2) установление налогов или уничтожение оных, за некоторыми исключениями; 3) возведение в дворянское достоинство, подтверждение в сем достоинстве, лишение его и лишение классных или офицерских чинов за преступления; 4) новые штаты постоянные) разных управлений и ведомств; 5) мнение совета по росписи государственных доходов и расходов; 6) отчуждение частной собственности на государственное или общественное употребление. Отсюда и будет понятен смысл 108 ст. По силе ее, все проекты, содержащие в себе новый закон, устав и учреждение, излагаются в форме указов, манифестов или в иной форме, указанной 53 ст. Осн. зак. (об этих формах см. ниже), и утверждаются собственноручным высочайшим подписанием. Затем, по всем прочим делам, требующим собственноручного высочайшего утверждения, постановления совета обнародываются в форме мнений государственного совета (подробности см. ниже).

Таким образом, 108 ст. этого учреждения различает форму утверждения закона от формы утверждения других актов, также нуждающихся в собственноручном подписании государя. На практике же мы видим, что всякое сколько-нибудь важное законоположение утверждается в следующих формах: а) в форме указа Сенату, в котором излагается кратко содержание нового закона и затем повелевается его исполнить*(65). Самый указ подписывается именем императора. К указу прилагается новое узаконение, утвержденное подписью "быть по сему"*(66). б) Особо важные узаконения обнародываются в виде манифестов, за собственноручным подписанием государя*(67). Санкцией проекта заканчивается движение его в области законодательной. С момента утверждения он получает обязательную силу закона, т. е. в принципе делается общим правилом для известного рода дел. Но действительное приведение в действие закона нуждается в особом акте, именно - в обнародовании закона.

 

Глава четвертая. Обнародование законов

 

§ 26. Общее юридическое значение этого акта. Юридическое значение акта обнародования закона заключается в том, что с этого момента становится обязательным приведение закона в действие. Ст. 60 Осн. зак. говорит, что "никто не может отговариваться неведением закона, если он был обнародован установленным порядком".

Необходимость этого акта доказывается, во-1-х, тем, что на практике не всегда после утверждения закона начинается приведение его в действие. Иногда сама законодательная власть отделяет эти два момента довольно продолжительным сроком времени*(68). Во-2-х, существенное условие исполнения закона состоит в его общеизвестности. Законодатель вправе требовать исполнения закона только тогда, когда он может предполагать, что известное узаконение действительно получено в данной местности и известно всем, до кого оно может относиться. Вот почему каждое законодательство установляет срок, по истечении которого обнародованый закон считается юридически общеизвестным.

В определении этого срока законодательства европейских государств расходятся. Во Франции момент общеизвестности обнародованного закона определяется тем, что мы могли бы назвать поверстным сроком. Именно - в столичном департаменте закон считается общеизвестным на другой день после его обнародования; в других департаментах - по истечении этого же срока с прибавлением одного дня на каждые десять мириаметров, отделяющих главный город департамента от места, где произошло обнародование*(69). В Германии общий срок действия закона, если в самом законоположении не обозначено другого срока, начинается через 14 дней после того, как закон обнародован в Берлине*(70). Русское законодательство не определяет срока, по прошествии которого закон должен считаться известным. Для применения закона оно требует получения его в данной местности. В этом смысле и редактирована 59 ст. Осн. зак., по которой "закон получает обязательную силу не прежде, как со дня его объявления*(71).

§ 27. Места и лица, облеченные правом обнародования. Политико-юридическая практика всех почти государств выработала правило, в силу которого обнародование законов не предоставляется самой законодательной власти. Это правило основано на принципе разделения властей в государственном управлении. Обнародование закона не есть акт пассивный. Безмолвное применение всякого закона, исходящего от законодательной власти, даже такого, который может оказаться вредным и неудобным к исполнению, не признается ни в одном государстве. Власть, обнародывающая законы, должна быть поставлена в такое положение, чтобы она могла делать представления органам законодательства о неудобствах изданного ими закона. Но эти представления были бы немыслимы, если бы обнародование закона лежало на обязанности законодательной власти. Наибольшие удобства в этом отношении представляют органы власти исполнительной. На них обыкновенно и возлагается обнародование законов. Исполнительная власть должна отвечать за благосостояние каждой местности. Вместе с тем ей дается право делать представления о таких законах, применение которых, по местным условиям, неудобно или вредно.

В Америке, где наиболее резко проведен принцип разделения властей, президент, как глава исполнительной власти, облечен правом обнародования законов. Рядом с этим он пользуется и правом приостанавливать это обнародование, если закон, по его мнению, неконституционен или представляет какие-либо существенные неудобства. Последствием такой приостановки является вторичное рассмотрение закона в конгрессе, и если затем 2/3 голосов, как в палате депутатов, так и в Сенате выскажутся в пользу закона, тогда он получает силу без согласия президента*(72). В старой французской монархии парламенты пользовались правом, при внесении нового закона в общий список узаконений (enregistrement), делать представления королю (remontrance) о несогласии закона с благом государства*(73).

В новейших государствах Европы обнародование закона есть право президента республики или монарха, как главы исполнительной власти*(74). Наше законодательство точно так же отделяет обнародование законов от их издания. На основании 57 ст. Осн. зак. обнародование новых узаконений поручается сенату*(75). Но права его в этом отношении ограничиваются лишь общими узаконениями. Что же касается до постановлений, определяющих только распорядок местного исполнения, то они прямо сообщаются подлежащим местам и лицам*(76). Общие узаконения, вновь вышедшие, присылаются в Сенат в списках. Сенат приказывает печатать их в своей типографии и затем рассылает при указах во все присутственные места, за исключением синода; последний получает новые законы при ведении от Сената и распоряжается обнародованием их по духовному ведомству уже от себя. В губернии, со времени учреждения о губерниях, 1775 г., право обнародования законов принадлежит губернским правлениям*(77).

§ 28. Русское законодательство соединяет с обязанностью обнародования законов известные права. Первое из них есть право делать представления о неудобствах закона. На Сенат это право не распространяется. Правда, он может представлять верховной власти о неудобствах прежде изданных законов*(78), но это правило не касается законов, вновь издаваемых верховною властью. Наше законодательство дозволяет делать подобные представления губернским властям*(79): главный начальник губернии, при получении нового узаконения, может созвать общее присутствие всех палат для совокупного рассмотрения нового закона. Если новый закон окажется неудобным по местным обстоятельствам, палаты по единогласному решению могут представить об этом Сенату. Но в случае подтверждения от верховной власти имеет быть учинено непременное и безмолвное исполнение*(80).

§ 29. Второе право, принадлежащее властям, обнародывающим закон, может быть названо правом хранения законов в обширном смысле. Оно состоит вообще в наблюдении за действительным применением закона по точному и буквальному его смыслу, и обнимает собою следующие права в частности: во-1-х, право при самом обнародовании закона указывать на порядок, способ его применения; во-2-х, силою изданных уже законов разрешать все недоразумения, которые могут возникнуть при применении закона; в-3-х, следить за действительным и правильным применением законов и пресекать всякие злоупотребления в этом отношении.

Это право во всем его объеме принадлежит Сенату*(81). В сенат представляются все узаконения, каким бы порядком они ни вышли и какая бы им ни дана была форма. Сюда вносятся в списках все указы и распоряжения, хотя бы они были даны от верховной власти особенно какому-либо лицу; из этого правила исключаются узаконения, подлежащие особенной тайне*(82). Охранению Сената подлежат те законы, которые обнародываются во всеобщее сведение. Поэтому ни одно общее узаконение не может быть приведено в исполнение прежде представления его в сенат*(83). Эта мысль проводится в нашем законодательстве еще со времени Петра Великого*(84), узаконения которого по этому предмету вошли в новое учреждение сената, изданное в 1802 г.*(85).

§ 30. Форма обнародования законов. Вопрос о форме, в которой обнародуются законы, касается, во-первых, способа, посредством которого они доводятся до всеобщего сведения, и, во-вторых, образа изложения их содержания.

1) Юридическую важность имеет главным образом способ обнародования, потому что от него зависит степень общеизвестности закона, следовательно, по точному смыслу 62 ст. Осн. зак., и степень его обязательной силы. Способ обнародования законов должен соответствовать той цели, для которой установлено самое обнародование, т. е. общеизвестности закона.

В прежнее время, при слабом развитии грамотности и отсутствии орудий печати, доведение закона до всеобщего сведения было чрезвычайно затруднительно. В настоящее время печать доставляет к этому все средства, хотя и теперь правительство нуждается в некоторых дополнительных мерах.

Еще во времена Ивана Грозного указы объявлялись через прочтение их в церквах, на торгах, площадях и в других местах многолюдных собраний. "А велети прокликати по торгам в Москве и во всех городах русские земли и Новгородские и Тверские земли, и по волостем, чтоб истцы и ответчики судиям и приставам посулов в суде не давали", говорит царский судебник*(86). Уложение царя Алексея Михайловича было напечатано и разослано во все города для исполнения. "А закрепя то уложенье руками (т. е. подписями всех присутствовавших на Земском соборе, в котором уложение было принято), указал государь списати в книгу... а с тое книги для утверждения на Москве во все приказы и в городы, напечатать многия книги, и всякие дела делать по тому уложению"*(87). Но напечатание уложения вовсе не доказывает того, чтобы все прочие указы, издаваемые правительством, предавались тиснению. Они рассылались в списках присутственным местам по принадлежности. Только в 1714 г. Петр Великий повелел - все указы, исходящие по генеральным делам, печатать для всенародного известия. Но это правило не всегда исполнялось.

На основании ныне действующих законов сенат рассылает все узаконения в печатных списках.. Ст. 57 Осн. зак. постановляет, "что закон предается от Сената тиснению и посылается присутственным местам и лицам при указах"*(88). В губерниях губернские правления сообщают печатные экземпляры полицейским управлениям*(89). Эти меры, конечно, достаточны для сообщения закону известности в (официальных сферах, сферах присутственных мест и лиц. Но для общенародного сведения необходимы другие меры. Само правительство распоряжается, чтобы важнейшие законодательные акты и распоряжения прочитывались в церквах и на площадях*(90). Кроме того, правительственные узаконения печатаются во всеобщее сведение в официальных изданиях, откуда они могут быть перепечатываемы во всех частных изданиях - газетах, журналах и т. д. С 1 января 1863 г. повелено все манифесты, высочайшие повеления, указы сената, постановления, имеющие силу закона, - все то, что впоследствии должно быть внесено в полное собрание законов российской империи, печатать в особо учрежденном издании - "Собрании узаконений и распоряжений правительства". Оно издается в качестве дополнения к сенатским ведомостям.

§ 31. Обнародование узаконений в их отдельности, по мере того как они исходят от законодательной власти, делает их общественными только до некоторой степени. При современном развитии законодательной деятельности, лицу, даже специально занимающемуся правоведением, трудно найтись в массе отдельных законов, беспрерывно следующих один за другим, из которых последующие часто противоречат предыдущим. Лица, обязанные применять законы и в случае неполноты или неясности их, прибегать к аналогическому и распространительному толкованию, будут затруднены массою отдельных постановлений по одному и тому же предмету, часто исключающим и опровергающим друг друга. При таких условиях чрезвычайно затруднительно определить, какие законодательные начала должно признать действующими, подлежащими применению. Еще затруднительнее найти общую идею, дух законодательства, на которых должно быть основано толкование закона. Не менее затруднительно и положение общества, состоящего из лиц, незнакомых специально с законодательством. Не-юрист, не-практик, оставаясь в полной невозможности познакомиться с массою отдельных узаконений, всегда будет находиться в печальной зависимости от дельцов по всем вопросам юридической практики. Строгое применение правила, по которому обнародованный закон безусловно обязателен, будет фактически несправедливо по отношению к значительному большинству членов общества.

Все эти условия делают необходимым кодификацию законов, составление законодательных сборников. Законодательная власть должна при этом преследовать троякую цель:

а) Выделить из всей массы законодательного материала те положения, которые могут быть названы действующими, свести их в одно целое и расположить в известной системе. До кодификации юрист, судья, администратор часто бывают затруднены вопросом, какое из массы узаконений, часто касающихся одного и того же предмета, должно признать действующим законом. Правда, по общему правилу юридической герменевтики, в случае противоречия законов, закон позднейший отменяет закон предыдущий, но применение этого правила не всегда удобно. Иногда закон позднейший хотя и отменяет закон предыдущий, но не во всех его частях. Отсюда возможность самых произвольных толкований, которые вредно отражаются на интересах государства и правах частных лиц.

б) Вторая цель кодификации заключается в устранении противоречий между различными отдельными узаконениями. Закону дается положительный смысл, которым и должны руководствоваться и судья, и всякий другой практик, применяющий закон.

в) Третья цель - едва ли не самая важная - дать не только официальным учреждениям, но и всему обществу возможность познакомиться с законодательством во всем его объеме и, таким образом, эмансипировать общество из-под тягостной обыкновенно зависимости специалистов-практиков, имеющих, так сказать, монополию знания законов.

Недостатки кодификации, на которые указывают противники ее, далеко перевешиваются ее выгодами*(91). Вот почему большинство европейских государств обратилось к этому способу доставления законам общеизвестности, и каждое государство считает тем совершеннее свое право, чем совершеннее его кодекс.

Россия не отстала в этом отношении от общего движения. Целям кодификации удовлетворяют два сборника русских законов: Свод законов Российской Империи и Полное собрание законов Российской Империи.

Свод законов есть более или менее систематическое собрание действующих узаконений государства. Мы говорим "более или менее", потому что нельзя сказать, чтобы наш свод представлял действительно систематическую обработку нашего законодательства. Он дает внешнюю систематизацию отдельным законоположениям, изданным в разное время, а потому представляющим развитие различных принципов. Эти принципы не примирены в системе свода. Достаточно указать на учреждение сената, развившееся под влиянием идей Петра Великого, и учреждение министерств, которое во многих отношениях идет вразрез с этими идеями. Но, несмотря на эти и другие недостатки, Свод законов, изданный в 1832 году, был важным шагом вперед сравнительно со временем, следовавшем за Уложением царя Алексея Михайловича, когда (особенно в XVIII и начале XIX ст.) законодательство наше представляло полный хаос.

Полное собрание законов содержит в себе исторический материал нашего законодательства, поскольку он служит для него основанием и необходим для объяснения мотивов и смысла действующих законов. Полных собраний два. Первое полное собрание*(92) начинается с Уложения царя Алексея Михайловича (1649 г.), как законодательного памятника, начала которого (особенно в уголовном праве) могут быть названы действующими до настоящего времени, и продолжается до 12 декабря 1825 г., т. е. по день издания первого манифеста императора Николая I. Второе начинается с царствования императора Николая I и продолжается непрерывно до настоящего времени. Каждый том второго Полного собрания законов должен заключать в себе все законы минувшего года.

§ 32. Кодификация законов была мечтою русских законодателей до императора Николая I*(93). После судебников великого князя Ивана III и царя Ивана Грозного Уложение было последним систематическим сводом действовавших законов. В период реформ XVIII и начала XIX ст. Россия обходилась без цельного сборника, хотя правительство постоянно думало о составлении "нового уложения". Первоначально избранный путь, в этом отношении, состоял в том, чтобы, оставив уложение действующим сводом, согласить с ним так называемые новоуказные статьи, именные указы и боярские приговоры, и составить новое уложение.

Первый решительный шаг по этому предмету сделан указом Петра Великого 18 февраля 1700 г., которым предписано снести уложение с последующими законами. На основании этого указа была составлена в 1700 г. палата об уложении, из бояр, думных дворян, стольников и дьяков. До 1703 г. она успела "снести" только три главы уложения и была закрыта. В 1714 г. учреждена новая комиссия, действовавшая по 1718 г. Она составила до десяти глав сводного уложения, которое не имело никаких последствий.

В 1718 г. Петр решился оставить прежний путь и прямо сочинить новое уложение, на основании законов русских, шведских и датских. В 1720 г. составлена для этой цели комиссия из русских и иностранцев. Как и должно было ожидать, эта комиссия ничего не сделала и не могла сделать. Номинально она просуществовала до кончины Екатерины I, но от работ ее не осталось никаких следов.

В царствование императора Петра II, правительство снова попыталось составить русское сводное уложение. Не полагаясь на силы одних приказных людей, оно решилось вызвать земских депутатов (от каждой губернии по пяти). Но эта комиссия прекратила свое существование вместе с царствованием Петра II, не приступив даже к каким-либо работам. Официально она называется комиссией 1728 г. Императрица Анна Ивановна снова возвращается к мысли о сочинении уложения, как на основании русских законов, так и иностранных источников. Учрежденная с этою целью комиссия (1730 г.) действовала без всякого успеха (под именем уложенной комиссии) до смерти императрицы (1740 г.).

Елизавета Петровна первоначально поручила сенату разобрать законы, с целью отделить действующие от недействующих; сенат безуспешно занимался этим делом до 1754 г., когда императрица решилась составить новую комиссию. Императрица объявила в сенате свою волю "сочинить законы ясные, всем понятные и настоящему времени приличные". Учрежденная комиссия распадалась на общую и частные - при коллегиях. Общая комиссия окончила большую часть своих работ (о суде, о делах уголовных и о правах состояний), часть из оконченного поднесла на высочайшее утверждение, которого, однако, не последовало. Частные комиссии ничего не сделали. В 1760 г. учреждена новая комиссия, с вызовом депутатов от дворянства, духовенства и купечества. Эта комиссия сделала еще меньше прежней.

В 1767 г. Екатерина II решилась поручить составление нового уложения особой комиссии, составленной из депутатов: а) от всех сословий, б) от присутственных мест. Всех депутатов было 565. Из них должна была состоять общая комиссия, или общее собрание. Кроме того, для предварительной разработки отдельных вопросов были избраны самими депутатами (по пяти в каждую) пятнадцать отдельных комиссий. Сверх того, действовало еще четыре комиссии: а) для наблюдения за порядком делопроизводства и ревизии проектов, вносимых в общее собрание (комиссия дирекционная), б) для извлечения инструкции из наказов, данных депутатам их избирателями (комиссия наказов), в) для собирания прежних законов по разным предметам и составления из них сводов (комиссия сводов) и г) для исправления слога во всех проектах (комиссия экспедиционная).

Комиссия для составления нового уложения (которую называют также Земским сбором) имела обширное полномочие. Речь шла о сочинении нового уложения для русской империи в самом широком смысле. Комиссия должна была руководиться, 1-е, общими теоретическими началами права и политики, выясненными философией XVIII ст. Главнейшие из этих положений были собраны в знаменитом Большом наказе, данном комиссии императрицею. Здесь встречаемся мы с идеями Монтескье, и др.; 2-е, нуждами местного народонаселения, заявленными в наказах, данных избирателями их депутатам; 3-е, прежними законами по каждому предмету. - Комиссии была обеспечена полная свобода прений.

К сожалению, это прекрасное предприятие императрицы не осуществилось вполне. Комиссия, в полном составе, действовала почти полтора года (с 31 июля 1767 г. по 18 декабря следующего года). Общее собрание было распущено, остались одни частные комиссии, которые успели сделать очень немного.

Благодаря просвещенной деятельности Русского Исторического общества, напечатавшего уже массу сведений, относящихся до этой комиссии, можно, однако, сказать, что многое из того, что было высказано в отдельных наказах и предположениях самой комиссии, вошло не только в законодательные акты ХVIII ст., но и в ныне действующие законы. Благодаря комиссии, законодательство наше усилилось и освежилось новыми элементами, почерпнутыми из народного источника. - Комиссия упразднена в 1774 г. Но в следующем году вышла первая часть знаменитого учреждения о губерниях, содержание которого в значительной степени подготовлено последним Земским собором.

После этой комиссии были учреждены еще две - одна при императоре Павле I (1797 г.), другая при Александре I (1804 г.). Состав их ни в чем не напоминал комиссии 1767 г. Комиссия 1797 г. состояла из четырех членов, под ведением генерал-прокурора. Комиссия 1804 г. состояла из трех экспедиций, под начальством референдариев, и из совета, под председательством министра юстиция. Работы их были вполне безуспешны.

Наконец, в 1826 г., император Николай I преобразовал комиссию 1804 г. во Второе отделение собственной его величества канцелярии; управляющим Вторым отделением был назначен Болугьянский. Но главным действующим лицом в ней был знаменитый граф Сперанский*(94). Государь остановился на мысли о необходимости составить на первый раз Сводное уложение, или Свод всех действующих законов, не приступая к сочинению уложения. Это дело и было выполнено под руководством Сперанского.

В конце 1832 г. Свод законов был готов и получил обязательную силу с 1 января 1835 года.

§ 33. Весь законодательный материал Свода законов расположен в следующей системе: в 1-м томе, части первой, помещены основные законы, заключающие в себе, под именем священных прав и преимуществ верховной самодержавной власти, основные принципы русского государственного устройства и управления. Здесь содержатся: а) положения о существе верховной самодержавной власти (ст. 1 и 2); б) о порядке наследия престола (ст. 3 - 17); в) о совершеннолетии императора, правительстве и опеке (ст. 18 - 30); г) о вступлении на престол, о присяге подданства, священном короновании и миропомазании (31 - 36); д) о титуле и гербе (ст. 37 - 39); е) о вере (ст. 40 - 46); ж) о законах (ст. 47 - 79); з) о власти верховного управления (80 - 81). К основным же законам отнесено и учреждение об императорской фамилии (ст. 82 - 200).

Законы о высших и губернских учреждениях, равно как и уставы о службе гражданской, под не совсем правильным названием законов органических или учредительных, помещены во второй части I тома и в томах - II и III.

Уставы о повинностях военнослужебной и земской, о доходах и имуществах государственных или уставы казенного управления помещены в IV - VIII томах; им присвоено название законов о правительственных силах.

Законы о государственных сословиях или о состояниях изложены в IX т.

Законы гражданские и межевые в - X т.

Полицейские уставы, касающиеся как полиции благоустройства, так и благочиния, помещены в XI, XII, XIII и XIV тт. Уставы государственного благоустройства в XI и XII, уставы благочиния в XIII и XIV.

Законы уголовные изложены в XV т.

Таким образом, Свод законов состоит из восьми частей, коим соответствуют следующие томы свода.

Части Свода тома Свода

1) Законы основные..................1 ч.; I.

2) Законы органические..............2 ч.; I, II и III.

3) Законы правительственных сил.....IV - VIII.

4) Законы о состояниях..............IX.

5) Законы гражданские...............X.

6) Уст. государствен. благоустройства: XI и XII.

7) Устав благочиния................ XIII и XIV.

8) Законы уголовные................ XV.

По мере того, как действующие законы изменяются или законодательство дополняется новыми постановлениями, второе отделение собственной его величества канцелярии издает продолжения Свода к каждому тому отдельно. Так, мы имеем продолжения, после издания Св. зак. 1857 г., - 63, 68, 69, 71 и 72 годов.

§ 34. Издание Свода, кроме других целей, имело задачею на будущее время прекратить разрозненность законодательных актов и отличить постановления, имеющие значение закона, от распоряжений другого порядка. Каждый акт, заключающий в себе новый закон, отмену или дополнение старого, вносится в Свод Законов, в редакции, соответствующей определенным его статьям. Другими словами, Свод должен заключать в себе всю совокупность законов, действующих в данную минуту.

Но беспрерывное движение законодательства, особенно во время, богатое реформами, каково наше, препятствует осуществлению этой идеальной цели. Всегда можно найти известное количество законодательных актов, действующих независимо от общего собрания законов или кодекса. Таковы в настоящее время положения о земских учреждениях, о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, судебные уставы и т. д. Хотя положение о крестьянах и помещено в продолжении 1863 г. к IX т. Св. зак., но легко заметить, что оно заключает в себе постановления, не относящиеся к законам о состояниях, как, напр., постановления о выкупе земли, об организации крестьянского управления и т. д. Все эти положения, вместе взятые, составляют одно целое, которое в данную минуту еще трудно разместить по соответствующим частям Свода. Еще большую обособленность представляют судебные уставы 20 ноября 1864 г. Составляя сами по себе одно органическое целое, с точки зрения системы - Свода Законов, они содержат в себе постановления, относящиеся к различным частям Свода. Судебные уставы, поскольку они определяют новые начала судоустройства, относятся к законам о государственных учреждениях; поскольку они определяют новые начала гражданского и уголовного судопроизводств, их место в соответствующих частях X и XV т. Новые реформы сделали более наглядным тот факт, что законодательство наше, кроме свода, нуждается в кодексе, в котором все части законодательного материала были бы сконцентрированы в особых систематических уложениях. Может быть, для этого нужно будет возвратиться к мысли Екатерины II о сочинении нового уложения, которое должно состоять в положительной переработке и в исправлении материала, с точки зрения науки права и истории. До тех пор наш свод будет ничем иным, как собранием отдельных актов, без примирения их начал (часто различных) и, следовательно, без строгой системы*(95).

§ 35. Что касается форм отдельных законодательных актов, то они установляются нашим законом, главным образом, сообразно их содержанию, хотя необходимо принять в расчет и другие признаки. Притом надо различат формы, установленные для законов, и формы, в коих изъявляется воля верховной власти в порядке управления. "Законы", говорит 53 ст. Осн. зак., "издаются в виде уложения, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений государственного совета и докладов, удостоенных высочайшего утверждения". Примечание к этой статье добавляет: "высочайшие повеления в порядке управления изъявляются сверх сего рескриптами и приказами"*(96).

§ 36. Самое полное объяснение терминов, обозначающих отдельные формы законов, сделано графом Сперанским*(97). Основанием для разделения этих форм он принимает различное содержание того или другого вида законов. Этого основания держатся и гг. Андреевский и Ренненкампф*(98). Но одного этого основания недостаточно. В иных случаях форма отдельного закона не зависит ни от его содержания, ни от способа издания его. Так, напр., воля верховной власти, выраженная в указе, может касаться одинаково различных частей законодательства, но форма указа будет одна и та же, несмотря на различие их содержания. Можно сказать, приблизительно, что форма законоположений общих (т. е. обнимающих целые части действующего права) и издаваемых обыкновенным порядком, зависит от их содержания; форма актов, касающихся отдельных, дробных частей действующего права, или издаваемых в чрезвычайном порядке, зависит прямо от способа их издания.

Формы законов, зависящие от их различного содержания, суть: уложение, устав, учреждение, положение, грамота и наказ.

Термин уложение имеет слишком общее значение, а потому не может быть применяем исключительно к отдельным частям законодательства. Уложение есть все законодательство или часть его, приведенные в систему, на основании предварительного исправления и переработки законодательного материала. В этом смысле слово "уложение" соответствует иностранному выражению "кодекс" и противополагается понятию "свода". Таково было наше уложение 1649 г. В новейшее время под именем уложения издана часть уголовных законов - уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.

Учреждение есть совокупность законов, определяющих устройство и порядок действия известных отраслей государственного управления. Таковы: учреждение сената, учреждение министерств, учреждение о губерниях и т. д.

Под именем устава наше законодательство разумеет совокупность правил управления какою-либо отдельною частью администрации. Напр., уставы таможенный, горный, цензурный и др. На практике, впрочем, наше законодательство не всегда правильно употребляет это выражение. То, что у нас известно под именем уставов, нередко заключает в себе и устав, и учреждение. Причина этого заключается в том, что законодательство, касаясь всякого, сколько-нибудь специального дела или части управления, излагает вместе и порядок управления и учреждение тех мест и лиц, которым оно вверено. Вследствие этого, государствовед обыкновенно должен искать законов "о государственных учреждениях "не только в тех частях свода, которые носят это заглавие, но и в других, где содержатся "уставы". Это, впрочем, обыкновенный недостаток всех законодательств, который вряд ли может быть устранен, потому что издание законов сообразуется с практическими удобствами, а не с теоретическими требованиями науки. Кодекс не может быть издан в форме учебника. Притом, необходимо заметить, что в "уставах" часто содержатся исключительные законы, изъемлющие учреждения, до которых они касаются, от действия общих законов; таков Устав императорских университетов. Подобные законы должны составлять одно целое, быть вместе и уставом и учреждением.

Наказ, по определению гр. Сперанского, есть как бы тот же устав, но в меньшем объеме. "Когда, - говорит он, - устав, не объемля всех случаев данного управления, ограничивается отдельно одною какою-либо частью дел, тогда он носит имя наказа, так что устав есть более или менее полное собрание наказов, а наказ - отдельная часть устава". С этим определением нельзя согласиться ни с теоретической, ни особенно с практической точки зрения. Наказ не может быть признан частью устава, уставом в малом виде, потому что он имеет самостоятельное содержание. Наказ определяет не порядок управления известною частью, как устав, а порядок деятельности известных органов управления, причем он относится обыкновенно к деятельности единоличных властей. Сфера же деятельности этих последних может обнимать различные части управления. Таков общий наказ генерал-губернаторам (1853 г.) и губернаторам. Одно дело определить порядок управления горного, таможенного, акцизною частью, администрацию народного образования и т. п. и другое - определить значение и порядок действий министерской должности вообще, которые и определяются в общем наказе министерствам, составляющем часть учреждения министерств.

Название положения довольно неопределенно в нашем законодательстве. Под именем положения вообще должно разуметь совокупность однородных законов, относящихся к учреждению и способам деятельности неправительственных установлений, а к учреждениям сословным, и общественным и даже к правам состояний. Полный образчик положения, обнимающего права состояния, организацию общественного управления сословия и способы его деятельности, представляет положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости (1861 г.). Положение о земских учреждениях (1864 г.) и городовое положение (1870 г.) содержат в себе законы, определяющие учреждение и порядок деятельности установлений земского и городского общественного управления.

К положениям примыкают, до известной степени, грамоты: положение иногда содержит в себе определение прав состояния, напр., положение о крестьянах; грамоты же почти исключительно касаются определения прав состояния, хотя могут содержать и другие определения. Разница между положением и грамотою, главным образом, заключается в том, что под грамотою разумеется всегда акт, установляющий привилегии. Таковы "Дворянская жалованная грамота" и "Городовое положение" 1785 г" Хотя этому последнему официально и присвоено название "положения" и даже под этим названием оно вошло в Свод Законов, тем не менее, юридическая практика и разговорный язык усвоили ему название жалованной грамоты городам. Это название более правильно, потому что с определением права самоуправления городов они поставлены в исключительное, привилегированное положение.

Вся совокупность указанных форм обнимает отдельные части законодательства. Прочие формы не определяются содержанием законов; они могут совмещать самое разнообразное содержание, а потому, для установления между ними различия, необходимо определить способы их издания. Эти формы известны под именем манифестов, докладов и мнений государственного совета.

Под именем доклада и мнения государственного совета всегда разумеется закон, рассмотренный предварительно в совещательных местах и учреждениях и получивший высочайшее утверждение; доклады и мнения государственного совета могут иметь самое различное содержание. Но, по установившейся практике, можно заметить, что они содержат в себе, большею частью, развитие подробностей законодательства или же изъяснение точного смысла закона, пополнение отдельных статей, их замены и отмены.

Что касается указов, то они, подобно мнениям государственного совета, касаются различных частей законодательства, но с тою разницею, что идут прямо от верховной власти и употребляются в весьма различных случаях. Например, указы употребляются иногда, как особенные формы, предписывающие приведение в действие уставов, положений, учреждений и т. д. Но указы могут содержать и отдельные законоположения, исходящие непосредственно от лица императора, независимо от обыкновенной формы издания законов.

Под этот же разряд подходят манифесты. Под именем манифеста разумеется объявление высочайшей воли по какому-нибудь чрезвычайному происшествию или изданию важного законоположения; напр., манифестом возвещаются объявление войны, заключение мира; в такой же форме доведены до всеобщего сведения отмена крепостного права, установление всеобщей воинской повинности.

Рескрипты даются Императором на имя отдельных лиц - министров, членов государственного совета и т. д. Они могут заключать в себе самое различное содержание - изъявление высочайшей благодарности за службу и т. п., но также разъяснение существующих законов и установление новых правил. Такое значение имеет, например, рескрипт на имя министра внутренних дел (1865 г.), которым изъяснялась граница права ходатайствовать о пользах и нуждах, предоставленного сословным и общественным собраниям.

Наконец, высочайшие приказы заключают в себе постановления, касающиеся главным образом распорядка службы, пожалования в чины, различных служебных действий и т. д.

 

Отдел второй. О силе закона

 

§ 37. Каждый закон, изданный и обнародованный в установленном порядке, получает значение общеобязательного правила, которое должно служить основанием всех правительственных действий и распоряжений. Сила закона продолжается до отмены его в установленном порядке: "Закон, - говорит 72 ст. Осн. зак., - сохраняет свое действие, пока не будет отменен силою нового закона". Но каждый закон может быть отменен только равным ему законом. По смыслу 73 ст. Осн. зак., закон общий и всенародно объявленный отменяется не иначе как таковым же общим законом; указ за собственноручным высочайшим подписанием может быть отменен только таким же указом. До отмены установленным порядком закон должен служить единственным руководящим началом всей деятельности правительства.

Применение этого принципа к управлению порождает ряд сложных вопросов об отношении других распоряжений, исходящих от государственных властей, к закону, изданному и обнародованному в порядке, который рассмотрен выше.

Обязательная сила закона должна быть рассматриваема, во-первых, по отношению к распоряжениям, исходящим от верховной власти, но не имеющим формы закона; во-вторых, относительно постановлений, исходящих от подчиненных правительственных властей. Сюда относятся: а) административные распоряжения в тесном смысле, б) постановления, исходящие от мест судебных, и в) судебно-административные распоряжения, т. е. наказы судебных мест, определяющие порядок делопроизводства в каждом судебном округе. В-третьих, по отношению к распоряжениям, издаваемым общественными установлениями, каковы, напр., земские собрания, городские думы и т.п.

 

Глава первая. Отношение закона к распоряжениям, исходящим от
верховной власти

 

§ 38. Прежде всего необходимо решить вопрос - признает ли наше законодательство различие между законами и распоряжениями, исходящими от верховной власти?

Г. Ренненкампф отвергает это различие. Он говорит, что, по силе нашего законодательства, "все повеления государя суть законы, как бы ни было различно их содержание и внутренняя природа"*(99). Его мнение не может быть принято во всем его объеме. Действительно, все предписания императора, утвержденные его подписью, имеют силу закона. Но, тем не менее, в нашем законодательстве существует раздел предписаний, исходящих от верховной власти, за которыми не признается обязательной силы, равной силе закона. Некоторые распоряжения верховной власти самим законом относятся к разряду административных Правил. Наша практика усвоила им название высочайших повелений. В противоположность законам, для которых необходима письменная форма, они могут быть словесными высочайшими повелениями*(100). Второе внешнее развитие высочайших повелений от законов заключается в том, что словесные повеления императора, могут быть объявлены лицами, уполномоченными на то верховною властью*(101), тогда как всякий закон обнародуется сенатом. Словесные повеления государя поступают в списках в сенат только на хранение.

§ 39. Внешним признакам, отличающим высочайшие повеления от закона, соответствует различие между тем и другим и по самому содержанию.

Содержание словесных повелений, исходящих от Государя, определяется 55 и 66 ст. Осн. зак. Первая определяет компетенцию высочайших повелений положительно, вторая - отрицательно.

По силе 55 ст. "в словесных высочайших повелениях могут быть излагаемы дополнения и изъяснения закона, коими установляется токмо образ его исполнения или определяется истинный его разум".

Эта статья дает довольно обширный объем содержанию высочайших повелений, так как, по мнению весьма многих юристов, аутентическое толкование законов (толкование, исходящее от самой верховной власти) есть как бы новый закон. Но наше законодательство рассматривает толкование законов, как деятельность подчиненную*(102). Вот почему 55 ст. и говорит, что пояснения закона могут быть излагаемы в словесных высочайших повелениях.

66 ст. пополняет определение 55 ст. Она говорит о том, чего не могут касаться высочайшие повеления. На основании ее, словесные высочайшие повеления не могут касаться законов, изданных за собственноручной подписью государя и обнародованных в законном порядке, установления новых налогов, сложения недоимок, отпуска денежных сумм свыше определенного размера, лишения жизни, чести и имущества и возведения кого-либо в дворянское достоинство*(103).

§ 40. Но эти постановления не имели бы никакого практического значения, если бы закон не установил мер относительно охранения существующих законов, изданных за подписью императора. В случае коллизии высочайших словесных повелений с раз изданными законами, первые не приводятся в исполнение.

По силе 77 ст. Осн. зак., каждое начальство, получив от министра предписание, заключающее в себе объявление высочайшего повеления, отменяющего закон или учреждение, изданное за собственноручным подписанием императора, обязано, не приводя его в исполнение, представить об этом министру; если же министр оставит свое предписание в прежней силе, то начальство обязано представить об этом в сенат на окончательное рассмотрение.

Следовательно, 77 ст. налагает на каждое должностное лицо обязанность не приводить в исполнение высочайшего повеления, отменяющего закон, с представлением об этом, в случае подтверждения высочайшего повеления со стороны лица, объявившего его, в 1-й департамент сената. Смысл 77 ст. ясен. Но по редакции своей она требует некоторых разъяснений.

При этом должно иметь в виду, что наше законодательство есть свод, т. е. соединение в одно целое разных предыдущих узаконений с сохранением их подлинных выражений. Даже основные законы, которые должны выражать лишь общие принципы нашего права, не избегли неудобств сводного составления отдельных статей. Поэтому нередко логический смысл основных законов гораздо шире буквального их смысла, вследствие чего они нуждаются в распространительном толковании. То же самое должно сказать и относительно текста 77 ст.

Рассматриваемая статья заимствована из учреждения министерств 1811 (§ 259), т. е. из специального узаконения. Она говорит, во-1-х, об обязанности начальства не приводить в исполнение высочайших повелений, отменяющих закон. Эти слова требуют распространительного толкования. Нельзя допустить, чтобы здесь разумелись только те высочайшие повеления, которыми отменяется закон в целом его составе. Отмена закона может произойти не только путем поставления нового закона вместо прежнего, но и через какое-либо существенное дополнение его. Таким образом, под словами "повеления, отменяющие закон" должно разуметь всякое распоряжение верховной власти, которым ослабляется сила изданного закона. Во-2-х, 77 ст. говорит о словесных высочайших повелениях, объявляемых министром. Но эти повеления могут объявляться, кроме министров, еще другими лицами, уполномоченными на то государем*(104). Следовательно, 77 ст. применяется и к этим последним. Это соображение подтверждается и 66 ст. Осн. зак., где прямо говорится, что никакой закон, за собственноручным высочайшим подписанием изданный, не может быть отменен указом, объявляемым словесно. Из этого общего правила 66 ст. не делает никаких исключений.

Распространительное толкование 77 ст. имеет особенно важное значение в применении к мнениям Государственного совета, приводимым в исполнение без письменного высочайшего утверждения.

По ст. 94 Учр. госуд. сов. высочайшего подписания требуют только некоторые дела. По всем остальным мнения государственного совета, на основании 95 ст. того же учреждения, могут приводиться в исполнение по докладу императорскому величеству. Следовательно, мнения государственного совета, утверждаемые словесно, имеют юридическую силу высочайших повелений, объявляемых председателем совета*(105), а потому подходят под условия, выраженные 55, 66 и 77 ст. Осн. зак. Относить их к разряду законов нет никакого основания*(106). Мы остановились специально на мнениях государственного совета потому, что они представляют наиболее важную форму словесных высочайших повелений, относительно которых может возникнуть какое-либо недоразумение.

 

Глава вторая. Отношение закона к распоряжениям, исходящим от
подчиненных правительственных властей

 

§ 41. Под именем распоряжений, исходящих от правительственных мест и лиц, мы разумеем здесь общие административные правила, издаваемые администрацией в разъяснение и развитие действующего законодательства.

Компетенция административных распоряжений в этом смысле определяется 51-ю ст. Осн. зак.

"Никакое место или правительство в государстве не может само собою установить нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения самодержавной власти". Примечание. "Меры, приемлемые к исполнению закона или учреждения существующего, и не отменяющие никаких законов предыдущих, но служащие к единому разрешению недоумений или затруднений в образе исполнения, также общие подтверждения существующих постановлений, не составляют сами по себе нового закона".

Таким образом, 51 ст. определяет компетенцию административных распоряжений путем отрицательным. По смыслу ее, всякое постановление, не противоречащее существующему закону и не составляющее само по себе нового закона, может быть издано подчиненным административным местом. К таким постановлениям относятся распоряжения, которыми объясняется образ исполнения известных учреждений, разрешаются недоумения при применении закона и подтверждается сила существующих законов*(107). Следовательно, законодательство исходит из того предположения, что административные распоряжения не могут иметь самостоятельного содержания, что они могут заключать в себе только применение закона в порядке исполнения.

В принципе наш закон действительно, держится этой точки зрения. Вся законодательная и высшая исполнительная власть, по силе наших законов, сосредоточивается в руках верховной власти*(108). В таком же духе редактированы и отдельные постановления, касающиеся Сената и министерств. Сенату вверяется высший надзор за всеми учреждениями империи в порядке управления и исполнения (ст. 2 Учр. сен.). По 26 ст. того же учреждения, 1-му департаменту сената, обнародывающему законы, предоставлено право указывать порядок исполнения законов и разрешать силою их все недоразумения и затруднения, возникающие при их применении. 30 ст. Учр. Сената дает ему право пресекать силою и на основании закона все известные ему злоупотребления при применении закона. Сюда же относится 229 ст. этого учреждения. Далее, 211 ст. Учр. мин. предписывает министрам вносить на разрешение Сената представления о предметах, требующих общего предписания, в тех случаях, когда эти вопросы могут быть разрешены силою существующих законов (в особенности сюда относятся 1, 2, 3 и 6 пп., 211 ст.). Затем, сами министерства рассматриваются исключительно, как исполнители закона. Именно - 190 ст. Учр. мин. гласит, что министерства учреждены на тот конец, чтобы доставить законам скорое и точное исполнение. На этом основании 194 ст. этого учреждения дает министрам право силою закона разрешать, по представлению подчиненных мест, различные недоразумения и затруднения, возникающие при применении закона, и принимать все меры, необходимые для его исполнения (пп. 3 и 4 ст. 194).

§ 42. Но эта идея административного распоряжения по русскому праву, в особенности в последнее время, не имеет практического значения. Право административных распоряжений развилось гораздо дальше тех пределов, которые указаны в нашем законодательстве. В последнее время, преимущественно в нынешнее царствование, весьма многочисленны примеры того, что, при издании отдельных законоположений, администрации или подлежащему органу административной власти дается право издавать распоряжения в развитие изданного постановления, следовательно восполнять закон своими распоряжениями, издавать различные дополнительные правила. В настоящее время некоторые части администрации, в виде опыта, управляются на основании циркуляров и распоряжений министерств*(109). Таким образом, фактически наше законодательство пришло к тем же результатам относительно власти исполнительной и ее распоряжений, к каким в других европейских государствах пришли уже давно.

Этим объясняется интерес, возбуждаемый вопросом о мерах по русскому законодательству для поддержания согласия между законом и распоряжениями, о тех средствах, которыми обеспечивает наше право обязательную силу закона в случае противоречия ему административного правила.

Чтобы понять важность этого вопроса, надо указать на различие в его постановке в прежнее время сравнительно с настоящим.

В прежнее время административное распоряжение, в принципе, не могло иметь самостоятельного содержания. Оно должно было заключать в себе применение закона к отдельным случаям. Переступление за эти границы являлось актом злоупотребления власти и влекло за собой ответственность по уголовным законам*(110). Следовательно, с точки зрения прежней постановки вопроса, важнейшими мерами к поддержанию согласия закона с административными распоряжениями служили более или менее строгие правила об ответственности административных мест. Но в настоящее время за административным распоряжением признается самостоятельное содержание. Оно может быть издано в развитие существующего права; им восполняется действующий закон. При таких условиях вопрос об ответственности отступает на задний план, не теряя, однако, своей важности для тех случаев, когда речь идет о злоупотреблении власти. Относительно административных распоряжений в современном смысле является важным совокупность мер, при помощи которых может быть уничтожена обязательная сила незаконных распоряжений. В настоящее время интересы законности требуют не столько наказания лиц, издавших то или другое неправильное распоряжение, сколько отмены этого распоряжения.

§ 43. Вся совокупность средств отмены незаконных административных правил зависит от одного начала, признаваемого во всяком сколько-нибудь развитом законодательстве, - начала закономерного повиновения. Закономерное повиновение противополагается повиновению пассивному, когда каждое распоряжение, каковы бы ни были его содержание и форма, безусловно обязательно для лиц, его исполняющих. Пассивное повиновение уничтожает всякое различие между обязательной силой распоряжения. Для того, чтобы это различие существовало, необходимо признать обязанность повиноваться распоряжению только в пределах закона.

Вопрос о степени признания закономерного повиновения в нашем законодательстве должен быть рассмотрен: а) по отношению к подчиненным правительственным местам и б) относительно частных лиц, общественных и сословных собраний.

§ 44. В сфере официальной принцип закономерного повиновения был признан еще Петром Великим. Указом 20 января 1724 г. он установил: 1) обязанность не исполнять предписаний начальства, противных закону, под страхом наказания и 2) право представления и протеста со стороны подчиненных мест и лиц, получивших незаконное распоряжение*(111). Первое из этих начал прямо отменяет принцип пассивного повиновения. Оно установляет самостоятельную ответственность подчиненных лиц, которая должна быть признана чрезвычайно важным стимулом для того, чтобы подчиненные установления не чинили исполнения по противозаконным предписаниям*(112). Право представления и протестов установляет возможность совершенной отмены постановления, сделанного каким-либо административным лицом или местом.

Начала, постановленные Петром Великим, легли в основание ныне действующего права. Принцип закономерного повиновения признается всеми частями нашего законодательства, начиная с Уложения о наказаниях.

393 ст. Улож. о наказ. гласит: "За явно оказанное начальству в делах службы ослушание, кроме лишь случая, если бы начальник потребовал чего-либо противозаконного, виновный приговаривается" и т. д.

403 ст. того же уложения восполняет эту статью, установляя самостоятельную ответственность низших исполнительных органов. По силе 403 ст. подчиненное лицо, исполнившее незаконное приказание или желание начальника, подвергается наказанию вместе с начальствующим, но в меньшей степени.

В законах государственных это начало проведено так же логично и в том же смысле. Но постановления этого рода различны, сообразно различию учреждений, которые облечены правом издавать распоряжения.

§ 45. Мы рассмотрим принцип закономерного постановления, во-первых, по отношению к сенату.

76 ст. Осн. зак. говорит: "Если бы в указе, от Правительствующего Сената последовавшем, губернское присутственное место усмотрело что-либо противное законам или интересу императорского величества, то оно обязано, не исполняя указа, представить о том Правительствующему сенату; если же сенат, находя представленное ему заключение или сомнение неосновательным, останется при своем определении, и оное подтвердит, то учинить уже безмолвное и непременное исполнение".

При сопоставлении этой статьи с ее источником*(113), нельзя не придти к заключению, что она нуждается в распространительном толковании. Во-первых, 76 ст. говорит исключительно о праве представления губернских присутственных мест. Генеральный регламент дает это право коллегиям. Правда, в царствование Екатерины II коллегии постепенно закрыты и переведены в губернии под именем палат*(114). Следовательно, с формальной стороны редакторы 76 ст. были правы, заменив слово "коллегия" выражением "губернское присутственное место". Тем не менее, нельзя согласиться, чтобы сила рассматриваемой статьи простиралась исключительно на губернские присутственные места. Основные законы, по идее своей, должны устанавливать общие принципы. Но с точки зрения этих последних едва ли возможно назвать достаточным обеспечение законности распоряжений и указов Сената признанием права представления только за губернскими присутственными местами. В таком случае надо было бы сказать, что на другие присутственные места и другие лица, которые также получают от Сената указы*(115), возложена обязанность пассивного повиновения, что не согласно с общим духом нашего законодательства.

Во-вторых, 76 ст. отступает от своего источника по вопросу о последствии вторичного предписания сената. По смыслу ее за подтверждением указа Сената должно следовать "непременное и безмолвное исполнение". Генеральный регламент также требовал исполнения сенатского указа в случае вторичного подтверждения его со стороны сената, но вместе с тем переносил ответственность на сенат*(116). Коллегии, обязанные исполнить вторичное предписание сената, в то же время обязаны были довести об этом подтверждении до высочайшего сведения*(117).

Основные законы не делают этих оговорок. С другой стороны, в губернских учреждениях имеется 96 ст., которая почти в точности воспроизводит указ 1724 г.*(118). Правда, 76 ст. Осн. зак. говорит об указах, непосредственно исходящих от сената, а 96 ст. губ. Учр. имеет в виду распоряжения, подтверждаемые сенатом, но последствия подтверждения в том и в другом случае слишком различны. Различие это тем более странно, что и та и другая статья опираются на указы, в существе выражающие один и тот же принцип.

Таким образом, вопрос о контроле законодательной власти над распоряжениями, исходящими от быстрого исполнительного установления, каков сенат, в сущности, не разрешен положительно в нашем законодательстве.

§ 46. Обязательная сила министерских предписаний должна быть обсуждена с двух различных точек зрения: во-1-х, с точки зрения содержания министерского распоряжения, т. е. согласия его с законом по самому существу, и, во-2-х, со стороны формальной, т. е. с точки зрения принадлежности его к тому кругу дел, ведение которого предоставлено данному министерству.

1. Вопрос о согласии министерского распоряжения с законом по самому его содержанию разрешается 78 ст. Осн. зак.

Каждое начальство, подчиненное министру, обязано представлять об его распоряжениях, не согласных с законом, прежде всего самому министру. Затем, в случае подтверждения такого предписания со стороны министра, оно обязано представить данный случай на окончательное разрешение в сенат*(119).

2. К вопросу о законности распоряжений министра с точки зрения их внешней компетенции относится 237 ст. Учр. мин.

"Сила всех предписаний министра ограничена тем кругом дел, который установлен для каждого министерства. Эта статья соответствует 217 ст. того же учреждения, в силу которой отдельные министерства не должны входить в управление дел, вверенных другому министерству".

Санкцию этим двум постановлениям дает 238 ст. Учр. мин.

Подчиненные места, получив некомпетентное предписание министра, обязаны, не исполняя его, представить об этом тому министру, до которого дело относится. Таким образом право протеста переходит в заинтересованное ведомство.

Итак, постановления уложения о наказаниях, равно как и учреждения Сената и министерств, одинаково проводят ту мысль, что всякое подчиненное лицо, получившее несогласное с законом предписание, обязано, не чиня по нем исполнения, под страхом ответственности, представить его на разрешение того установления, на которое возложено охранение силы закона, т. е. сената.

Подобные же начала применяются и к распоряжениям, исходящим от губернских установлений, поскольку последние имеют право их издавать*(120).

§ 47. Вопрос о применении принципа закономерного повиновения к частным лицам и общественным установлениям принадлежит к наиболее трудным и щекотливым вопросам государственного права, по той причине, что логическое проведение сказанного принципа предполагает провозглашение государством права частных лиц и обществ открыто неповиноваться незаконным распоряжениям. Ho в такой форме принцип закономерного повиновения не осуществляется и не может осуществиться ни в одном государстве. По справедливому замечанию Бернера, "власть, если она не желает совершенно утратить свой авторитет, не может оставить решения о правомерности своих действий вообще в зависимости от взгляда тех, против которых направлены эти действия"*(121).

Европейские законодательства выработали различные средства применения рассматриваемого нами принципа.

Первое из этих средств может быть формулировано следующим образом: государство, облагая наказанием неповиновение и сопротивление властям, должно предоставить суду право судить о степени законности распоряжений, вызвавших неповиновение и сопротивление, но ни в каком случае не облагая карательною властью административные места, в особенности те, от которых вышли известные постановления. Суд должен иметь право оправдывать или осуждать обвиняемых, согласно с содержанием и степенью законности самого административного распоряжения. При помощи этого средства государство делает недействительными незаконные распоряжения в их конкретном применении, потому что они лишаются уголовной санкции. Суд, признавши известное постановление незаконным, не облагает неисполнившего его наказанием в случае начатого обвинения против того или другого лица. Этим достигается двоякая цель: 1) не подрывается авторитет власти в том смысле, что рассмотрение степени законности каждого распоряжения предоставляется не частным лицам или административным учреждениям, а независимому органу государства - суду; 2) интересы частных лиц обеспечиваются тем, что применение наказания за неисполнение распоряжений зависит от самостоятельного, независимого от исполнительной власти, - власти судебной.

Таким образом, судебный контроль над административными распоряжениями есть первое средство обеспечения их законности.

Но судебный контроль может лишать административные распоряжения обязательной силы только in specie, в применении их к данному случаю. Суду не может было предоставлено право отменять административное постановление в целом его составе. Отмена распоряжения в целом его составе, объявление его юридически ничтожным достигается посредством права жалобы, предоставляемого частным лицам и общественным установлениям. Таковы два средства, которые должны находиться в распоряжении общества для обеспечения частных прав и силы закона.

§ 48. Обращаясь к постановлениям русского законодательства, необходимо иметь в виду, что начало судебного контроля зарождается только благодаря реформам последнего времени. Затем и сознание о праве жалоб, как средстве отмены известного общего административного распоряжения, начинает развиваться также в последнее время. Прежде под именем жалоб разумелись: 1) жалобы на отдельные неправильные распоряжения разных правительственных установлений в применении их к отдельным лицам и 2) прошения об отмене постановлений, но также частные, касающиеся отдельных лиц. Об отмене общих распоряжений не было и речи. Этот последний род жалоб начинает вырабатываться только в наше время, благодаря реформам в области местного самоуправления. Они явились ввиду необходимости дать органам самоуправления возможность отстаивать силу своих положений, своих уставов, на основании которых они действуют, от распоряжений администрации, которые могли бы парализовать эту силу. Наше законодательство касается и того и другого рода жалоб и в этом отношении представляет амальгаму постановлений, составившихся в самое различное время и под влиянием самых разнообразных условий. Остановимся, прежде всего, на праве судебного контроля.

§ 49. Случаи неповиновения и сопротивления власти, во-первых, предусматриваются уголовными законами*(122). Наш закон по крайней мере в принципе, отождествляет эти два понятия, несмотря на очевидное различие между ними.

Сопротивление есть активное противодействие власти, сопровождаемое психическим или физическим насилием. Неповиновение же есть акт пассивный. Оно состоит в неисполнении распоряжения. Понятно, что с точки зрения наказуемости эти действия должны различаться в значительной степени. В особенности различие это выступает в тех случаях, когда самое распоряжение, вызвавшее неповиновение или сопротивление, незаконно. Уголовный закон может применять карательные меры к насильственному сопротивлению даже в том случае, если распоряжение, по отношению к которому оно проявилось, несогласно с законом. Но едва ли справедливо в этом случае облагать наказанием простое неповиновение.

С этой точки зрения рассматриваемый нами раздел Уложения о наказаниях представляется весьма мало обработанным. С самой первой его статьи понятия неповиновения и сопротивления являются равнозначащими.

"Всякий явно и упорно неповинующийся или сопротивляющийся какой-либо власти, правительством установленной, подвергается за сие, смотря по свойству и важности сего неповиновения или сопротивления, наказаниям, в нижеследующих статьях определенным"*(123).

Следующие затем статьи говорят почти единственно о сопротивлении власти, сопровождающемся насилием, восстанием или, по крайней мере, угрозой. Карательные меры налагаются безразлично, было ли требование властей законно или нет.

Исключение составляет одна 273 ст., в которой говорится о неповиновении.

"Если и без всякого явного восстания или сопротивления властям от правительства установленным, несколько человек согласятся не исполнять какое либо предписание сих властей, или уклоняться от исправления каких-либо законных государственных или общественных повинностей, то за сие:" и т. д.

Неповиновение этого рода облагается наказанием также независимо от содержания распоряжений, его вызвавших.

§ 50. Неисполнение распоряжения администрации одним лицом предусмотрено 29 ст. Мир. уст.

"За неисполнение законных распоряжений, требований, или постановлений правительственных и полицейских властей, а равно земских и общественных учреждений, когда сим уставом не определено иного наказания, виновные подвергаются" и т. д.

Ясно само собою, что, во-1-х, 29 ст., как постановление общее, не отменяет силы специальных законов, касающихся неповиновения, следовательно, и 273 ст. Улож. о наказ.*(124). Во-2-х, 29 ст. подвергается исключению в самом Мировом уст., но только относительно меры наказания, а не общего ее характера, который определяется словами "законных распоряжений". Употребление этих слов ясно показывает, что пассивное неповиновение, оказанное одним лицом, преследуется только в случае законности требований властей*(125). К этим условиям применения 29 ст. кассационная практика прибавила еще одно: общеизвестность распоряжения*(126).

Таким образом, мировой устав ввел в наше законодательство впервые понятие судебного контроля над распоряжениями, неисполнение которых преследуется судебным порядком.

§ 51. Между жалобами, о которых говорят наши законы, должно различать: 1) жалобы единоличные, подаваемые частными лицами, и 2) коллективные жалобы, исходящие от сословных и общественных собраний.

Первого рода жалобы служат главным образом средством привлечения должностных лиц к ответственности, в случае совершенного ими преступления по должности, причем к этой цели может присоединиться и просьба о вознаграждении за вред и убытки, вытекшие из совершенного должностным лицом нарушения закона.

Жалобы, как способ привлечения должностных лиц к ответственности, предусматриваются 244 ст. II т. Св. зак., где прямо сказано, что в числе способов возбуждения ответственности должностных лиц могут быть и жалобы, приносимые частными лицами. Сюда же относится 259 ст. Учр. мин. (п. 1), допускающая право жалоб, подаваемых непосредственно императору, как средство привлечения к ответственности министров; 259 ст. соответствует 9-я ст. Учр. ком. прош., разрешающая приносить императорскому величеству жалобы вообще на неправильные действия и распоряжения высших мест и лиц.

§ 52. Общий порядок принесения частных жалоб предусматривается 1085 ст. Уст. гр. суд.*(127). Из нее мы видим, что жалобы на преступления по должности и просьбы о вознаграждении за вред и убытки, причиненные этими преступлениями, приносятся в порядке административном. Они должны быть приносимы тому установлению, от которого зависит назначение обвиняемого на занимаемую им должность. Логическим последствием этого начала было бы то правило, что жалобы на должностных лиц, назначаемых высочайшею волею, должны быть приносимы непременно императорскому величеству. Но наше законодательство делает отступление от этого возможного вывода. Оно распространяет его лишь на лиц первых трех классов*(128). Жалобы на остальных лиц, занимающих должности не выше четвертого класса, приносятся в 1-й департамент сената. В числе этих последних встречаются и лица, занимающие губернские должности, напр., губернаторы. Если бы жалобы на них обращались непосредственно к Государю, то это придало бы местным должностям такое значение, какое даже законодательство, может быть, и не хотело им придавать.

§ 53. Право жалоб на должностных лиц переходит в право иска в том случае, когда речь идет о вознаграждении за вред и убытки, причиненные такими действиями администрации, которые не заключают в себе признаков преступления по должности. Всякое должностное лицо обязано вознаградить частных лиц за вред и убытки, причиненные его действиями*(129). Общий принцип, определяющий правила принесения означенных исков, выражен в 1316 ст. Уст. гр. судопроизводства.

"Вознаграждение за вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью или медленностью должностного лица административного ведомства, отыскивается по общим правилам гражданского судопроизводства, с изъятиями, установленными в нижеследующих статьях".

Отсюда мы видим, что право иска против должностных лиц возможно только тогда, когда действия этих лиц не подходят под понятие превышения или злоупотребления власти (каковы: нерадение, неосмотрительность и медленность). Иски этого рода приносятся по общим правилам гражданского судопроизводства, т. е. подаются в общие судебные установления, именно - иски о вознаграждении предъявляются:

1) против лиц, занимающих низшие должности до девятого класса включительно - в окружный суд;

2) против лиц, занимающих должности от восьмого класса до пятого включительно - в судебную палату;

3) против лиц, занимающих должности выше пятого класса - в кассационный департамент правительствующего Сената*(130).

Изъятия, о которых говорит 1316 ст., заключаются, главным образом, в особенном составе суда, решающего предъявленный иск*(131). Решения постановляются не иначе, как по выслушании заключения прокурора или обер-прокурора, по принадлежности*(132).

Изъятия, установленные для дел этого рода, состоят также в порядке обжалований*(133).

§ 54. Все эти постановления имеют в виду жалобы, приносимые частными лицами на отдельные действия административных лиц, но не касаются отмены какого-либо общего распоряжения правительственного места. Несколько ближе к последнему виду жалоб подходят постановления, содержащиеся в учреждениях губернских. Здесь говорится о жалобах на постановления губернского правления, приносимых в первый департамент Сената*(134). Но под именем этих постановлений в данном случае должно разуметь определения губернского правления, касающиеся отдельных частных лиц, так как порядок принесения жалоб в 1-й департамент Сената определяется общими правилами гражд. судопроизводства.

По отношению к высшим установлениям, каковы министерства, законодательство наше не содержит никаких точных правил о порядке принесения жалоб на их распоряжения, имеющие общий характер. Право Сената принимать подобные жалобы должно вывести из общих статей, определяющих значение сената, как хранителя законов*(135).

§ 55. Гораздо определеннее постановления наших законов о праве коллективных жалоб.

Наше действующее право признает жалобы только установленных законом сословных и общественных собраний. Коллективные жалобы случайного собрания лиц, не имеющего официального значения, не только не допускаются, но и преследуются законом*(136).

Порядок принесения жалоб сословными и общественными собраниями подробно определяется в соответствующих положениях о земских учреждениях (1864 г.), в городовом положении (1870 г.) и в положении о крестьянах (1861 г.)*(137). Земские собрания имеют право приносить жалобы на относящиеся до них распоряжения начальника губернии и высших административных властей правительствующему сенату, по первому департаменту*(138). Подобное же право предоставлено городским думам. Они могут обжаловать всякое распоряжение местных правительственных, сословных и земских властей губернатору, который обязан принять все меры к восстановлению законного порядка. Если же незаконные распоряжения исходят от самого губернатора или министра внутренних дел, тогда жалобы приносятся правительствующему сенату*(139). Право жалоб, хотя в менее определенных выражениях, предоставляется и сельским обществам, и волостным сходам*(140).

Общее начало, проведенное в означенных положениях, заключается в том, что каждое из общественных собраний имеет право обжаловать только распоряжения, относящиеся до специального круга дел, ему переданных. Наше законодательство устраняет возможность общих жалоб; оно держится того взгляда, что ни одно сословие и ни один род учреждений не имеют права говорить за другие учреждения и сословия.

Из всего сказанного нельзя не видеть, что постановления нашего законодательства о праве жалоб находятся в разрозненном состоянии и не подведены под какой-либо общий принцип. Поэтому было бы чрезвычайно полезно, во-1-х, составить из всех отдельных положений по этому предмету такие общие правила, которые могли бы войти в состав наших основных законов, подобно тому, как сюда вошли 77-я и др. статьи, касающиеся права представления высшему правительству несогласных с законом распоряжений, получаемых подчиненными административными органами; во-2-х, соответственно потребностям времени, пересмотреть постановления, относящиеся до деятельности I департамента сената, как верховного административного судилища, в котором нуждается каждое государство, допускающее большую или меньшую самостоятельность административных распоряжений*(141).

 

Глава третья. Распоряжения, исходящие от мест общественных

 

§ 56. При определении юридических условий, в которые поставлены распоряжения, исходящие от общественных властей, надо иметь в виду: 1) отношение законодательства к этим распоряжениям, 2) их компетенцию и 3) средства охранения их законности.

Отношение права распоряжений, принадлежащего общественным установлениям, к общей законодательной власти, определяется некоторыми особенностями этого права. Если границы распорядительной власти органов правительственных устанавливаются главным образом ввиду ограждения интересов частных лиц, то в рассматриваемом нами вопросе обеспечение личных интересов отступает на второй план по следующим соображениям: 1) выборное начало, на котором построены общественные установления, делает весьма основательным то предположение, что общественные собрания выражают желания своих доверителей и что, следовательно, постановления их являются с согласия целого общества; 2) действие мер, установленных известным общественным собранием, распространяется не только на местное народонаселение, но и на самих членов этого собрания. Отсюда понятно, что практически личные интересы реже могут придти в столкновение с распоряжениями общественных собраний, чем с постановлениями властей административных. В данном случае закон более заинтересован ограждением силы общих узаконений и интересов правительственных. С точки зрения этого начала и определяется отношение распорядительной власти общественных собраний к общей законодательной власти.

Право распоряжений, предоставленное земским, городским собраниям и т. п. общественным властям, является делегацией власти верховной, которая, на основании общих законов, сосредоточивает в себе всю сумму законодательной власти. Самое понятие делегации предполагает ограниченность тех прав, которые могут быт предоставлены общественным установлениям. Общая законодательная власть, по идее своей, неограниченна, в том смысле, что всякий предмет общественного интереса может быть объектом ее законодательных норм. Напротив, распорядительная власть общественных собраний, делегированная властью правительственною, по самому существу своему, должна вращаться в определенных границах. Она должна а) касаться тех предметов, которые прямо перечислены в их положениях и уставах, и б) по отношению к этим предметам общественные собрания облечены только определенною степенью власти.

Из природы власти, предоставляемой общественным собраниям, сама собою вытекает необходимость правительственного надзора за местами и лицами общественного управления, как главнейшего средства обеспечения законности их постановлений. Этот надзор должен иметь в виду: а) согласие местного постановления с общими законами страны, б) с материальными интересами правительства и в) законно приобретенными правами и интересами частных лиц.

§ 57. Вопрос о праве местных общественных властей на издание известных распоряжений возник в нашем законодательстве весьма недавно. Он явился только со времени реформ нынешнего царствования в области местного самоуправления. В прежнее время даже привилегированное собрание, собрание дворянское, не имело права издавать какие-либо общие распоряжения, обязательные для целой местности или для членов дворянского сословия. Главный предмет занятий дворянских собраний состоял в избрании лиц на разные общественные должности, замещение которых было предоставлено дворянству*(142). Кроме того, они имели право делать постановления, касающиеся составления дворянских капиталов на различные потребности дворянского общества*(143).

Отсюда видно, что дворянские собрания не были административными установлениями, которым бы было предоставлено право издавать распоряжения по известной части управления.

С таким характером являются впервые земские учреждения. Они были признаны установлениями административными, т. е. такими общественными собраниями, которым передано от правительства осуществление различных задач управления*(144). Отсюда вытекает право их на издание распоряжений. По ст. 65 Пол. о земск. Учр. "земским собраниям принадлежит распорядительная власть и общий надзор за ходом дел..." Характер этой власти определяется 66 ст. того же положения: "губернские земские собрания могут издавать обязательные для местных земских учреждений той же губернии постановления, а уездные земские собрания давать, с своей стороны, инструкции уездным управам своих уездов, равно как подчиненным им лицам, собственно о способе исполнения постановлений губернских собраний, с тем: 1) чтобы означенные постановления и инструкции ни в каком случае не выходили из круга предметов, предоставленных ведению земских учреждений, и 2) чтобы они ни в чем не были противны существующим общим узаконениям и настоящему положению".

По точному смыслу этой статьи земские собрания вправе издавать распоряжения, обязательные для самих земских учреждений, им подведомственных, т. е. для земских управ и других исполнительных властей, действующих под их надзором. Но отсюда никак не вытекает права их издавать какие-либо постановления, обязательные для всех жителей губернии или уезда.

Исключение из этого правила явилось в 1873 г., когда высочайше утвержденным мнением государственного совета земским учреждениям дано право издавать, с утверждения губернатора, обязательные для местных жителей постановления, касающиеся предосторожности от пожаров. Этот специальный закон служит подтверждением общего правила, выраженного в 66 ст.

Гораздо больший объем прав в этом отношении принадлежит городским общественным установлениям. Они призваны к заведыванию городским хозяйством и благоустройством. Следовательно, на них возложена обязанность ведать город не только как известную имущественную единицу, но и заботиться об общих условиях благосостояния этой единицы. Отсюда логически вытекает право городской думы издавать обязательные для местных жителей распоряжения, касающиеся городского благоустройства*(145).

Наконец, сельским обществам и волостным сходам предоставлено право делать постановления, относящиеся только до крестьянского общества. Сельский сход пользуется правом совещания о хозяйственных нуждах, благоустройстве, призрении бедных и обучении грамоте, раскладке податей и т. д.*(146). Сельские общества постановляют приговоры относительно способов пользования мирскою землею, мирских расходов, взыскания недоимок и т. п. Ведению волостного схода подлежат все вообще предметы, относящиеся до хозяйственных и общественных дел волости; на его обязанности лежит принятие мер общественного призрения, учреждение волостных училищ и пр.*(147). Кроме того, практика ввела и другого рода приговоры, которые могут постановлять крестьянские общества; сюда относятся, напр., приговоры о непосещении питейных заведений.

§ 58. Меры, которые обеспечивают законность распоряжений общественных властей, чрезвычайно разнообразны. Они зависят от тех условий, в которые поставлено то или другое общественное собрание*(148).

Средства ограждения силы общих законов различаются по степени самостоятельности, которую закон желает предоставить тем или другим установлениям. В некоторых случаях законность постановлений общественных собраний обеспечивается правом правительственного просмотра и протеста. Такой порядок принят, напр., по отношению к земским учреждениям. В иных случаях законодательство принимает более решительные меры и ставит издание известных распоряжений в зависимость от утверждения правительственной власти. Такие меры приняты, главным образом, относительно распоряжений городских учреждений и учреждений крестьянских.

Интересы частных лиц обеспечиваются двояким образом: а) в случае нарушения гражданских прав отдельных лиц, нарушенных действием общественных властей, установляется право иска на общих основаниях; б) если же речь идет о незаконности распоряжения в целом его составе, частным лицам предоставляется право жалобы или установлению, на которое возложен надзор за действиями общественных собраний, или, в более важных случаях, в 1-й департамент правительствующего сената.

 

Глава четвертая. Отношение судебной власти к власти законодательной

 

§ 59. А. Отношение закона к судебному решению вообще*(149). На первый взгляд нет ничего легче, как определить отношение судебной власти к власти законодательной. Судебное решение должно заключать в себе применение общего закона к частному случаю. Таково ходячее воззрение на содержание судебного решения. Этим воззрением определяется и обыденный взгляд на права и обязанности судьи. Если судебное решение по идее своей есть только применение закона к частному случаю, то судья, очевидно, должен быть пассивным органом закона и деятельность его исчерпывается, так сказать, механическим его приложением.

Но такой взгляд верен только в самых общих чертах.

Конечно, судебное решение должно быть основано на законе, потому что суд всегда должен руководиться волею законодателя, выраженной в той или другой форме.

Затем, судебное решение не может заключать в себе никакого общего правила; сила его исчерпывается приложением к данному случаю. Но отсюда никак не следует, чтобы деятельность судьи была деятельностью пассивною. Каждый отдельный случай, взятый непосредственно из практической жизни, представляет столько индивидуальных черт, что судья должен иметь немало теоретических и практических сведений для определения того, какой закон относится к данному случаю. Правильное избрание закона из всей массы законодательного материала предполагает немало юридического такта. Затем, вопрос об объеме, в котором известная статья может быть применена к предусмотренному ею случаю, часто является сложным и трудным.

К затруднениям, возникающим из факта индивидуальных различий отдельных случаев, предусмотренных одним нашим законом, присоединяются еще затруднения, возникающие из недостатков самого законодательства. Во-первых, текст закона часто весьма неясно выражает мысль законодателя; во-вторых, данная статья может быть редактирована таким образом, что множество отдельных случаев не будут подходить под ее буквальный смысл, но, очевидно, соответствуют ее логическому смыслу, намерениям законодателя*(150). Наконец, в-третьих, судья встречается иногда с решительным пробелом в законодательстве и, для разрешения данного случая, должен сам стать на место законодателя*(151). Таким образом, судебное решение требует ряда особых приемов, совокупность которых носит общее имя толкования законов (interpretatio, Auslegung); изъяснение смысла закона, содержащееся в судебном решении, есть особый и самостоятельный элемент права. Раз постановленное решение может влиять на способ применения закона к другим однородным случаям, служить образцом истолкования закона. Такова сила прецедента. Этого мало. Судебная интерпретация в тех случаях, когда судебное место восполняет пробел в законодательстве (решение по подобию), делается самостоятельным источником права, конкурирует с законодательством*(152).

§ 60. Эти факты указывают на практическую необходимость толкования законов. К ней должно присоединить и юридическую обязанность государства дать суду право толкования.

С установлением государственной власти задача правосудия сосредоточивается в руках ее органов. Правосудие становится исключительным правом государства, устраняющим самосуд, самоуправство. Но этот факт налагает на государственную власть определенную обязанность, исполнения которой граждане вправе от нее ожидать. Именно, граждане вправе требовать, чтобы каждое дело, находящееся в данную минуту в судебном разбирательстве, было разрешено при помощи наличных средств законодательства. Право это вытекает из оснований двоякого рода: первые из них могут быть названы внешними, количественными, вторые - внутренними, качественными.

Первое, чисто внешнее, основание состоит в необходимости немедленно охранять или восстановлять права, как скоро они нарушены, и разрешать вопрос о спорных правах. Отсрочка правосудия, как это доказывает пример недавних лет, вредно, даже гибельно отражается на интересах тяжущихся и подсудимых.

Как ни важно это основание, но значение его отступает пред силою второго, внутреннего и более юридического основания. Представление дела, находящегося в судебном разбирательстве, на разрешение законодательной власти видоизменило бы природу судебного решения и противоречило бы началу разделения властей. Судебное решение, по природе своей, есть применение существующих законодательных норм к отдельному случаю. Посему такое решение может быть только актом власти подзаконной, стоящей ниже закона и обязанной руководствоваться его предписанием. Таким положением судебной власти обеспечивается твердость личных и имущественных прав граждан. Граждане вправе ожидать, что к ним будут применяемы только законы, существовавшие в момент совершения ими различных действий, законы, которыми они сами руководствовались в своей жизни. Когда законодательная власть принимает на себя обязанности судьи, все эти условия легко могут быть разрушены. Законодательная власть поставлена выше закона. Как бы она ни стремилась, при постановке своих решений, ограничить себя правами власти судебной (т. е. руководствоваться смыслом существующего законодательства), ее решения легко могут перейти (и часто переходили) в новые законы, применяемые ex post facto, т. е. с обратною силою. Как ни опасно может быть право судебного толкования, но участие законодательной власти в отправлении правосудия еще опаснее, ибо оно не согласно с общими началами права.

Таким образом, нельзя не приветствовать принципа, установленного судебными уставами, принципа, по которому суд не вправе откладывать решения, под предлогом неполноты и неясности закона, и по которому каждый процесс должен закончить свое течение в пределах судебного ведомства.

Обращаясь к постановлениям нашего законодательства о праве судебного толкования, мы рассмотрим: а) объем прав, предоставленных судебной власти в деле толкования законов, и б) силу судебного толкования в его отношении к законодательной власти по русскому праву.

§ 61. О праве судебного толкования. Право судебного толкования определялось в нашем законодательстве в разные времена различно. Одни узаконения, касающиеся этого предмета, вышли из воззрений предшествовавшей эпохи, другие - суть произведения взглядов нашего времени.

Первым источником, под влиянием которого сложились постановления нашего законодательства о праве судебного толкования, является знаменитый Наказ Екатерины II. Идеи Наказа по отношению к праву толкования очень определенны. В принципе, он, безусловно, восстает против права толкования. По его мнению, нет ничего опаснее юридической поговорки, что должно держаться смысла закона, а не его буквы; отрешение от буквального смысла закона открывает широкую дорогу судебному произволу, против которого Наказ восстает всеми силами*(153). Затем все его рассуждения клонятся к доказательству той мысли, что законы должны быть написаны самым ясным и точным языком, что "уложение, все законы в себе содержащее, должно быть книгою весьма употребительною и которую бы за малую цену достать можно было наподобие букваря*(154). Сила высказанных выше мыслей ограничивается, следовательно, известными условиями, при которых можно требовать от судей только механического применения изданных законов. Оно возможно именно тогда, когда законы написаны самым точным и ясным языком и предусматривают каждый отдельный случай со всеми его индивидуальностями. Но это задача более чем невозможная, и задача, к которой не стремится ни одно законодательство.

§ 62. Идеи Наказа имели положительное влияние на позднейшее законодательство, на те узаконения, из которых составилась 65 ст. наших основных законов. Приводя ее здесь вполне, мы считаем нужным разделить ее на две части, различные по содержанию:

1) Законы должны быть исполняемы по точному и буквальному смыслу оных, без всякого изменения и распространения. Все, без изъятия, места, не исключая и высших правительств, должны утверждать определения свои на точных словах закона, не переменяя в них без доклада императорскому величеству ни единой буквы и не допуская обманчивого непостоянства самопроизвольных толкований".

2) "Но если бы где-либо, по различию буквального смысла узаконений, встретилось затруднение в избрании и приложении закона к рассматриваемому делу, - в таком случае, по невозможности согласить буквальный смысл закона с таковым же другого, самая необходимость предписывает, особенно в высших местах, следовать общему духу законодательства и держаться смысла, наиболее оному соответствующего".

Первая часть 65 ст. составлена под влиянием идей Наказа, откуда даже заимствовано выражение, "не допуская обманчивого непостоянства самопроизвольных толкований"*(155). Она, очевидно, исходит из того предположения, что судья имеет пред собою закон, настолько ясный и точный, что всякое отступление от его буквы будет злоупотреблением судейской власти. В этом духе составлены узаконения, на которых основана первая часть 65 ст. Все они изданы по поводу явных нарушений "точного и ясного" смысла закона*(156). Они не предусматривают случая неясности или противоречия законов. Он предусмотрен узаконениями, на коих основана вторая часть 65 ст.

Вторая часть 65 ст. предусматривает именно случай противоречия нескольких законов, относящихся к одному и тому же делу, когда, следовательно, речь идет не о толковании закона, но об избрании между несколькими узаконениями одного, для применения его к данному случаю.

Сенатский указ 1823 г., октября 31, вполне подтверждает этот смысл второй части 65 ст. Сенатский указ содержит в себе высочайше утвержденное мнение государственного совета по делу статского советника Ленивцева*(157).

Ленивцев обвинялся в различных злоупотреблениях по откупам, которые он имел в вологодском наместничестве. Для суждения о поступках Ленивцева и произнесения над ним приговора, судебные места имели пред собою несколько узаконений, из которых нельзя было вывести какого-либо общего начала*(158). Разноречие законов произвело разногласие в судах и самом сенате. Дело поступило, наконец, на рассмотрение государственного совета. Последний нашел, что, во-1-х, прежние узаконения отменяются последующими, и, во-2-х, что при противоречии законов, правительственные места, в особенности высшие, обязаны руководствоваться общим духом законодательства. Это мнение изложено словами, вошедшими в текст 65 ст.

Из характера случая, рассмотренного государственным советом, ясен и объем прав, предоставляемых судебным местам 65 ст. Судебное толкование применяется для разрешения противоречия между отдельными узаконениями существующими, т. е. предусматривающими данный случай, но предлагающими различные способы к его разрешению.

§ 63. Таким образом, судебная интерпретация, по точному смыслу 65 ст., не могла восполнять недостатков законодательства в случае неполноты закона, неясности его или пробела. Еще в законодательстве Екатерины II окончательно утвердилось начало, по которому отсутствие точного и ясного закона обязывало судебные места приостановить решение дела и представить его на разрешение в законодательном порядке*(159). Это правило подтверждают: 227 ст. Учр. Сен., где изображено: "сенат не приступает к решению таких дел, на которые не окажется точного закона, но, во всяком случае, требующем издания новых, или пополнения, или перемены существующих узаконений, составляет проект разрешения, и все дело, по ст. 205, вносится министром юстиции, с его заключением, к Императорскому Величеству через государственный совет".

Данная статья, предоставляя Сенату право почина по поводу усмотренных им недостатков закона, прямо лишает его права самостоятельно для данного дела восполнять эти недостатки посредством распространительного толкования и, тем более, посредством аналогии. Приостановка дела есть непосредственный результат неимения точного закона.

Затем, по силе 281 ст. II т. Св. Зак. "никакое судебное место не может решить дела, если нет на оное ясного закона; в сем случае судебные места в губерниях обязаны представлять губернскому начальству, которое, сделав предварительно в общем присутствии губернского правления и палате совещание, доложит о том правительствующему сенату".

§ 64. Начало, о котором идет речь, не было выдержано во всех частях нашего законодательства. В области права уголовного, по-видимому, допущено исключение, из которого впоследствии выросло представление о праве судебных мест решать уголовные дела по подобию. Факт этот замечателен тем более, что большинство криминалистов и большинство законодательных кодексов не допускают аналогии именно в делах уголовных. Он может быть объяснен только путем историческим.

Прежде всего необходимо заметить, что наше уголовное законодательство (XV т. Св. Зак.) имеет характер свода. В состав его вошли самые разнообразные узаконения, существовавшие в прежнее время, в том числе и постановления с неопределенной санкцией. Наказание назначалось общими выражениями: "наказать яко преступника указов" или: "по всей строгости законов", или: "до чего доведется" и т. д. При существовании таких безусловно неопределенных статей явилось большое затруднение определить объем прав судьи при постановлении приговора, на основании подобных узаконений. С одной стороны, законодатель не мог отнести их к разряду "точных и ясных" законов, уполномочивающих судебное место постановлять приговоры самостоятельно. Но, с другой стороны, они были ясны и точны в том отношении, что ими прямо предусматривалось действие, подлежащее судебному рассмотрению. Предписать судебной власти откладывать рассмотрение дела не было никакого основания; но, сообразно изложенному выше принципу, законодательство наше должно было ограничить право судьи в определении меры наказания. Эта цель и была достигнута XV т. Св. Зак. На основании 104 ст., судебное место принимало к своему разбирательству действие, предусмотренное одною из означенных статей, определяло меру наказания, соображаясь со статьями Свода, предусматривающими действия, наиболее сходные с данным, но, не приводя своего решения в исполнение, представляло его на усмотрение высшего места*(160). В этой статье нельзя видеть (как это делает современная судебная практика) зародыша права решения по аналогии.

По смыслу ее, дело решалось на основании закона, и только мера наказания определялась судом по подобию с другими статьями уголовного кодекса. Вместе с тем решение не вступало в законную силу, а представлялось на усмотрение высшей власти.

§ 65. Из 104 ст. вышла 151 (прежняя 155) ст. ныне действующего уложения о наказаниях. Необходимо заметить, что роль 151 ст. ничем не отличается от роли ст. 104 прежнего Свода Законов. Известно, что составители уложения не решались составить действительно нового и самостоятельного кодекса уголовных законов. Называя свой труд уложением, они остались в области работ сводных. Вот их собственные слова: "Уложение, - говорят они, - долженствовало быть и есть не что иное, как собрание очищенных, приведенных в порядок и ясность, дополненных и во многом исправленных, но однако ж в общем составе своем прежних уголовных наших законов. Оно, в некотором смысле, занимает среднее место между обыкновенным сводом и тем, что в наше время именуется новым кодексом законов. Редакторы желали бы иметь право назвать его сводом усовершенствованным"*(161). Но в юридическом смысле не может быть речи о чем-то среднем между уложением и сводом. В сущности уложение осталось сводом. В качестве собрания прежних уголовных законов наших, уложение приняло в себя и 104 ст. XV т. (155 ст. улож.). Нельзя было не признать необходимости такой статьи в новом уложении. Неопределенная санкция уголовных законов, вызвавшая необходимость 104 ст. в прежнем своде, не исчезла и в новом уложении. Она приняла только другую форму*(162). Таким образом, легко убедиться, что 155 ст. (впоследствии 151) не установляла никаких других прав, кроме определенных уже 104 ст. Видоизменилась только редакция, сообразно потребностям "усовершенствованного" свода; 155 ст. редактирована следующим образом: "Если в законе, за подлежащее рассмотрению суда преступное деяние нет определенного наказания, то суд приговаривает виновного к одному из наказаний, предназначенных за преступления, по важности и роду своему наиболее с оным сходные; но, не приводя таковых приговоров своих в исполнение, представляет о том без замедления, по установленному порядку подчиненности, на рассмотрение правительствующему сенату". По существу, это та же 104 ст., но только в обобщенной форме, скрывающей ее историческое происхождение.

Вопрос о точном смысле 155 ст. возник с изданием судебных уставов и новым изданием уложения о наказаниях (1866 г.), где 151-я ст. (прежняя 155 ст.) редактирована уже в том смысле, что приговоры, на основания ее постановленные, не представляются Сенату, а получают законную силу.

§ 66. Судебные уставы 1864 г. отменили старый принцип права толкования и заменили его новым, диаметрально противоположным.

Новый принцип изложен в известной 13 ст. Уст. уголовн. судопр., которой соответствует 10 ст. Уст. гражд. судопр.*(163). "Воспрещается останавливать решение суда под предлогом неполноты, неясности или противоречия законов. За нарушение сего правила виновные подвергаются ответственности, как за противозаконное бездействие власти". Новое начало, установленное этими статьями, приводит к последствиям двоякого рода: первое из них мы назовем ближайшим, непосредственным, прочие косвенными, хотя и неизбежными.

13 и 10 ст., взятые изолированно, без отношения к прочим частям судебных уставов, содержат в себе только одно требование, именно, что по каждому делу, находящемуся в судебном разбирательстве, должен быть постановлен приговор какого бы то ни было содержания. Принцип этот противоречит прежнему правилу, гласившему, что суд не приступает к решению дела, на которое не было "точного и ясного закона". Больше ничего новое правило, взятое само по себе, не заключает. Требование, изложенное в нем, чисто внешнее, формальное, не касающееся существа и содержания судебного решения. Оно будет совершенно выполнено, если уголовный суд, не имея пред собою "точного" закона, предусматривающего поступок, находящийся в разбирательстве, постановит приговор оправдательный*(164). Закон воспрещает суду возбуждать во время производства дела законодательные вопросы и откладывать дело впредь до их разрешения. Законодательный вопрос может быть возбужден независимо от судебного решения, которое должно состояться на основании существующих законов. Таков точный смысл 136 ст. Учр. суд. уст.: "Если при решении дела судом обнаружена неполнота закона и прокурор окружного суда признает необходимым возбудить законодательный вопрос, то, независимо от решения дела судом, на основании уставов уголовного и гражданского судопроизводства, доносит о замеченной неполноте закона прокурору судебной палаты, от коего зависит представить возбужденный вопрос на усмотрение министра юстиции".

§ 67. Но понятно само собою, что обязанность, возложенная ныне на суд, постановлять решение, не обращая внимания на несовершенство закона, должна влиять косвенно и на материальную сторону решения, т. е. должна расширить право суда в отношении толкования закона. Оставить суд при прежних средствах толкования, в узкой рамке прав, очерченных 65 ст. Осн. зак., было бы невозможно, в виду нового объема обязанностей, возложенных на суды. Необходимо только определить размер этих прав, как ввиду общих начал права, так и в виду начал положительного русского права. При этом необходимо заметить, что как наука, так и законодательство не могут установить общей нормы для интерпретации всех частей права. Объем права толкования должен зависеть от свойств закона, подлежащего толкованию. В этом отношении необходимо провести границу между гражданским и уголовным законом.

1) Решение, постановленное судом по делу гражданскому, в большинстве случаев содержит в себе определение, кому, на основании существующих законов, принадлежит спорное право. При разрешении этого вопроса судья не может быть поставлен в зависимость от одного буквального смысла узаконений, относящихся к тому или другому разряду институтов и правоотношений. Право, подлежащее в данную минуту судебному разбирательству, могло возникнуть из отношений, хотя не предусмотренных прямо существующими законами, но составляющих их естественное последствие*(165). Формы гражданских правоотношений развиваются быстро, особенно в некоторых их отраслях, например в отношениях торговых*(166); никакое законодательство не может идти, шаг за шагом, за развивающимися формами гражданских сделок. Лишая суды права разрешать возникающие из них столкновения по аналогии, законодатель оставил бы без охраны самые законные права, сделки, не противоречащие ни общему смыслу положительного законодательства, ни началам общественной нравственности. Вот почему предоставление гражданским судам не только права толкования законов, но и права разрешения дел по аналогии есть необходимость, вызываемая всеми условиями современного правосудия*(167).

Этой цели и соответствует постановление 10 ст. Уст. гражд. суд. Гражданские суды не вправе останавливать решения под предлогом не только "неполноты, неясности или противоречия законов", но и их недостатка, т. е. совершенного пробела законодательства по известному предмету. Важность права, возникающего из этой обязанности гражданских судов, очевидна. Разрешая вопрос о принадлежности спорного права, суды могут, для отдельных случаев, восполнять пробелы законодательства, руководствуясь общим его смыслом. Таково требование 9 ст. Уст. гражд. суд.

"Все судебные установления обязаны решать дело по точному разуму существующих законов, а в случае их неполноты, неясности, недостатка или противоречия, основывать решения на общем смысле законов".

2) Уголовное правосудие поставлено в другие условия. Между тем как предметом гражданского правосудия является вся масса частных правоотношений, беспрерывно развивающаяся, а потому не всегда предусмотренная положительным законом, предметом уголовного правосудия является строго определенный круг действий вообще и в частности предусмотренных уголовным законом. Действия эти называются преступлениями. В идее преступления содержится понятие действия, воспрещенного уголовным законом под страхом наказания, следовательно, непременно, предусмотренного законом, без формального запрета которого данное действие и не было бы преступлением. Nullum crimen sine lege. Этим коренным правилом сам собою разрешается вопрос о допустимости аналогии в делах уголовных. Идея преступления, не предусмотренного законом, заключает в себе логическое противоречие - есть non sens. Допустить аналогию в делах уголовных значило бы признать, что суд имеет право объявить in specie преступным то, что не запрещено законом in gеnеre. Конечно, нельзя назвать пробелом или молчанием закона (silence de la loi) простую неполноту текста данной статьи, происходящую или от излишней общности ее выражений*(168) или от их излишней специальности*(169). В данном случае намерение законодателя не было бы осуществлено и интересы общества достаточно ограждены, если бы суд в решении своем был связан несовершенною редакцией закона. Неполнота закона не может быть предлогом не только к приостановке решения, но и к оправдательному приговору: она должна быть (независимо от возбуждения законодательного вопроса) выполнена для данного случая распространительным толкованием, примеры которого мы привели выше. Мы не говорим уже здесь о простом противоречии законов, устранение которого лежало на обязанности судов и на основании 65 ст. Осн. зак.. В случае недостатка закона суд, на основании 771 ст. Уст. гр. суд., должен постановить оправдательный приговор. Он не может самопроизвольно расширять круг преступных действий.

Отсюда понятно, что по смыслу 151 ст. улож. о наказ. аналогия не допускается в нашем уголовном праве. Эта статья прямо говорит: "если в законе за подлежащее рассмотрению суда преступное деяние нет определенного наказания" и т. д. Следовательно, для того, чтобы известное действие подлежало рассмотрению суда, оно должно заключать в себе признаки преступного действия. На основании 520 ст. Уст. гражд. судопр., только при этом условии обвинительный акт может иметь юридическую силу. То же самое подтверждает и 12 ст. Уст. гр. суд., где прямо сказано: "все судебные установления обязаны решать дела по точному разуму существующих законов, а в случае неполноты, неясности или противоречия законов, коими судимое деяние воспрещается под страхом наказания, должны основывать свое решение на общем смысле законов". Итак, 12 ст. имеет в виду применение судом таких законов, коими судимое деяние воспрещается под страхом наказания; следовательно, суд может иметь дело только с деяниями, прямо воспрещенными уголовным законом. Этих слов совершенно достаточно для устранения всякой мысли о допустимости аналогии на основании 12 ст.

§ 68. Границы права толкования законов, установляемого 12 ст. Уст. уг. суд., могут быть обозначены без особенного труда. Закон дает судам уголовным право основывать свое решение на "общем смысле" законодательства в трех случаях: неполноты, неясности и противоречия законов. Для ближайшего рассмотрения этих трех случаев мы расположим их в иной постепенности сравнительно с последовательностью их в 12 ст. Именно, мы начнем с случая, предполагающего меньший объем права толкования, переходя к другим, требующим большего простора для интерпретации. С этой точки зрения, случаи, предусмотренные 12 ст., расположатся в следующем порядке: противоречие, неясность и неполнота законов.

Случай противоречия законов предполагает существование нескольких узаконений, так или иначе предусматривающих данный случай, но несогласных между собою в отношении определения существа преступления, меры наказания и т. д.. Задача судьи состоит в определении, какое из этих узаконений должно быть применено к данному случаю, находящемуся в судебном разбирательстве. Другими словами, на суде лежит обязанность избрать закон, непосредственно относящийся к данному случаю. Суд руководствуется общими правилами применения законов, нисколько не отрешаясь от их буквального смысла. Правила избрания законов для отдельного случая во многом сходны с правилами составления свода законов общих. Таково, напр., правило, что из двух или трех несходных законов должно следовать позднейшему, так как закон позднейший отменяет предыдущий, и т. д. Но раз закон избран, судья подчиняется в применении его точному смыслу его текста*(170).

Неясность закона зависит от неудачной редакции его текста, неверно выражающего мысль законодателя. Задача суда состоит в изъяснении точного смысла закона, т. е. в сообщении ему того объема, какой он должен иметь согласно цели и намерениям законодателя*(171). Неполнота закона есть результат несоответствия между логическим разумом закона, намерением законодателя, с одной, и буквальным смыслом его текста с другой стороны. Вследствие этого многие деяния, очевидно преступные и подходящие под смысл буквально неполного закона, являются непредусмотренными в его тексте. Это несовершенство закона устраняется судом с помощью распространительного толкования статьи закона, относящейся, по мнению суда, к делу, находящемуся в его разбирательстве. Вопрос, который в этом случае ставит себе суд, формулируется следующим образом: "подходит ли данный случай под действие N статьи уложения?"*(172).

Таковы границы права толкования, предоставленного нашему суду в области гражданского и уголовного права.

§ 69. О силе судебного толкования. Вопрос, который нам предстоит разрешить, может быть формулирован следующим образом: может ли толкование закона, предложенное в судебном решении, состоявшемся по единственному делу, получить значение общей нормы, обязательной при решении других подобных случаев?

При разрешении этого вопроса необходимо различать: 1) между судебным решением вообще, т. е. решением, постановляемым всяким судебным местом, и 2) решением, изданным высшим судебным установлением, облеченным правом толкования законов, т. е. кассационными департаментами сената. По отношению к этому последнему в настоящее время возник вопрос, в разрешении которого теория и практика расходятся между собою. Именно - Сенат настаивает на том, что кассационные решения его имеют безусловно обязательную силу для всех судебных мест империи, Напротив, теория доказывает, что эти решения подчиняются общим правилам о действии судебного решения, изложенным в 68 и 69 ст. наших Основных законов.

§ 70. Обратимся, прежде всего, к уяснению значения судебного решения вообще. Юридическая природа судебного решения определяется тем, что оно содержит в себе применение общего закона к отдельному случаю. Поэтому сила его исчерпывается применением его к делу, по которому оно состоялось. Способ разрешения дела, принятый судом в данном случае, не обязывает юридически другой суд (или даже тот же самый суд) по другому однородному делу держаться того же способа. Это нисколько не говорит против необходимости единообразного применения законов судами, причем главным руководящим началом являются прецеденты, т. е. решения судов, прежде состоявшиеся по делам однородным. Здравые начала справедливости и общественной нравственности требуют, чтобы к каждому случаю, подлежащему рассмотрению суда, общий закон был применен в том же смысле, в каком он был уже применен к другому однородному делу; каждый тяжущийся вправе ожидать, что его дело будет разрешено судом так же, как уже разрешено было другое, представлявшее однородные обстоятельства. Никто, поэтому, не сомневается, что юридическое образование судьи было бы неполно без знакомства с прецедентами, с многолетнею практикою и преданиями судов. Прецеденты всеми уважаемого и достойного уважения судебного места - превосходная гарантия против личных и произвольных толкований закона отдельными представителями судебной власти. В хорошо организованной магистратуре сила прецедентов сдерживает произвол толкования едва ли не больше, чем законодательные меры против этого произвола.

Но, признавая вполне значение прецедента, нельзя не видеть, что это значение фактическое, обычное, нравственное, но никак не юридическое. Сообщить обязательную юридическую силу прецеденту - значило бы (не говоря уже о смешении законодательной и судебной власти) связать свободу судейского решения, необходимую ввиду индивидуального разнообразия отдельных случаев, и уничтожить возможность реакции против неверного истолкования закона в том или другом деле, реакции против дурных прецедентов*(173). Далеко не все прецеденты могут претендовать на руководящее значение в судебной практике. Прецеденты, составляющие, например, гордость английских судов, которые опираются на них, как на незыблемые начала своей практики, сложились, так сказать, в борьбе за существование, причем множество решений погибло, не оставив в памяти судейского сословия ничего или оставив дурное воспоминание.

Поэтому, с юридической точки зрения, различные виды толкования, по степени их обязательной силы, располагаются в следующем порядке: 1) толкование научное, не имеющее никакой обязательной силы, кроме силы здравого смысла; 2) толкование судебное, имеющее обязательную силу для того случая, при рассмотрении которого оно постановлено, но необязательное для других дел; 3) толкование законодательное, или аутентическое, имеющее общеобязательное значение*(174).

§ 71. Эти общие начала, установляющие силу судебного толкования, выражены и в наших основных законах.

По ст. 68-й "окончательное судебное решение частного дела имеет силу закона для того дела, по которому оно состоялось".

Затем, 69 ст. говорит: "Судебные решения дел частных, хотя могут быть приводимы в пояснение в докладах, но не могут быть признаваемы законом общим, для всех обязательным, ниже служить основанием окончательных решений по делам судебным".

Таким образом, значение прецедента, при господстве у нас писаного закона, сводится на значение пояснительного примера, который может быть приведен в докладе, но без всякой обязательной силы.

§ 72. Применение означенных статей к решениям судов, рассматривающих дела по существу, не подлежит сомнению. Но в какой силе применяются они к определениям кассационных департаментов сената, учрежденных для наблюдения за охранением точной силы закона и за единообразным его исполнением всеми судебными местами империи? (ст. 5 Учр. суд. уст.).

Этот вопрос мы должны решить, во-1-х, на основании существа кассационного порядка и постановлений других законодательств по этому предмету, во-2-х, на основании точного смысла постановлений нашего законодательства.

§ 73. Установление кассационного суда имеет целью обеспечить правильность в отправлении правосудия путем чисто отрицательным, т. е. путем отмены решений, при постановлении которых нарушены формальные условия правосудия. Последствием отмены решения является пересмотр дела и новое решение его по существу. Легко заметить, следовательно, что вся конструкция кассационного порядка исходит из понятия независимости судов, решающих дело по существу в отношении избрания, применения и толкования законов. Кассационный суд не имеет права входить в рассмотрение дела по существу и постановлять собственное решение на место отмененного, как это делает высшая апелляционная инстанция. В идее кассационного решения вовсе не содержится понятия обязательности юридических оснований, принятых кассационным судом при отмене решения, даже для суда, постановляющего новое решение по тому же самому делу. Юридические основания, признанные кассационным судом достаточными для отмены решения, могут быть признаны недостаточными или неправильно приведенными при новом рассмотрении дела по существу. Оставаясь верным отвлеченной идее кассационного порядка, т. е. строгому разграничению компетенции судов, решающих дело по существу, и суда, отменяющего неправильные решения, нельзя не признать, что обязательная сила юридических оснований кассационных решений для суда, постановляющего новое решение, по тому же делу вряд ли может быть допущена. Этим путем кассационный суд приобретает решительное, непреодолимое влияние на решение дела по существу, и разграничение двух различных компетенций значительно сглаживается.

Ограничение этого принципа может быть допущено ввиду необходимости положить какие-нибудь границы течению процесса и установить способ разрешения столкновений между судом кассационным и судами, решающими дело по существу. При полной необязательности кассационного определения для судов, вновь решающих дело, по которому оно состоялось, процесс может тянуться до бесконечности, кассационный суд будет бесчисленное количество раз отменять решения, прочие суды могут беспрерывно возобновлять решение отмененное. Ввиду такого неудобства необходимо установить точные способы разрешения пререканий между судами того и другого порядка.

Но не должно забывать, что эти меры должны быть только коррективом против неудобств безусловного применения кассационного начала, что поэтому свойство их не должно колебать силы раз установленного принципа, устраняя только случайные, эвентуальные его неудобства. Образцовое разрешение этого трудного вопроса представляет французское законодательство.

§ 74. По закону 1837 г., ныне действующий порядок состоит в следующем: если второй приговор суда будет обжалован в кассационном порядке, теми же сторонами и на тех же основаниях, по которым был отменен первый приговор, кассационный суд постановляет свое решение в общем собрании*(175). Приговор кассационного суда, постановленный таким образом, обязателен для суда, на рассмотрение которого дело послано*(176). Эта система достигает следующих целей:

1) разграничения властей законодательной и судебной, так что течение процесса заканчивается в судебном ведомстве;

2) Относительной независимости подчиненных судов, так как столкновения их с судом кассационным разрешаются высшею инстанцией, т. е. общим собранием палат кассационного суда.

При таком взгляде французского законодательства на силу кассационного решения даже для того отдельного случая, по поводу которого оно постановлено, не может быть речи об общеобязательной силе этих решений по всем однородным делам. В этом отношении французское законодательство высказывается чрезвычайно категорически. Всем судьям воспрещено давать своим решениям форму общих правил. Решения кассационного суда, постановленные в общем его собрании, имеют силу более нравственную, чем юридическую; за ними признается авторитет так называемого торжественного постановления (arrкt solennel). Право и обязанность кассационного суда печатать свои решения нисколько не увеличивает юридической силы этих последних*(177).

Определение силы кассационных решений этими границами не ослабляет значения кассационного суда, как высшего хранителя точного разума законов и единообразия в судебной практике. Единообразное применение закона обеспечивается, во-первых, тем уважением, какое имеют все французские суды к решениям этого высшего представителя не только правосудия, но и юриспруденции, в лучшем смысле этого слова.

Кассационные решения являются действительными и всеми уважаемыми прецедентами. Во-вторых, кассационные решения получают и юридическое значение, конечно, не in genere, т. е. не тем, что кассационный суд дает им значение общеобязательных норм для толкования и применения законов, но in specie, т. е. тем, что кассационный суд по каждому рассматриваемому им делу может указанным выше путем настоять на обязательности раз установленного им толкования.

§ 75. В нашей судебной практике пытаются провести иные начала. В силу этих начал, кассационные решения, кроме того естественного авторитета, какой могут иметь определения высшего судилища империи, должны получить еще авторитет юридический, силу закона для всех дел однородных.

Такое мнение основывается, во-первых, на ст. 933 Уст. уг. суд. и 815 Уст. гражд. суд. По ст. 933 и решения Сената печатаются во всеобщее сведение, для руководства к единообразному исполнению и применению закона". 815 ст. гласит то же самое, но в иной редакции: "Все определения Сената, по просьбам об отмене решений, публикуются во всеобщее сведение, для руководства к единообразному истолкованию и применению законов".

Во-вторых, означенное мнение подкрепляется новым примечанием к 69 ст. Осн. зак., буквально воспроизводящим текст 815 ст. Уст. гражд. суд.

Для разрешения вопроса, поднятого в такой форме нашею судебною практикою, необходимо рассмотреть: 1) действительно ли юридическая сила кассац. решения определяется 815 ст. Уст. гр. суд. и 933 ст. Уст. гр. суд. И 2) действительно ли новое примечание к 69 ст. Осн. зак. изменяет ее коренной смысл?

§ 76. При рассмотрении основных начал гражданского судопроизводства, высочайше утвержденных 29 сентября 1862 г., и самих Судебных уставов 1864 г. оказывается, что юридические последствия кассационного определения об отмене решений установляются не 815 и 933 ст., а 78 ст. "основных начал" и соответствующими ей 809, 813 ст. Угол. гр. суд. и 928 и 930 ст. Угол. гр. суд.

Ст. 78 Осн. нач. гласит: "Последствием отмены решения кассационного департамента должно быть обращение дела к новому по существу спора решению, но уже не в тот суд, коего приговор признан недействительным, а в другой, равной степени, который обязан в изъяснении точного разума закона подчиниться суждениям кассационного департамента. Жалобы против постановленного на сем с "сновании вторым судом решения ни в каком случае не приемлются".

Эти начала воспроизведены и 809 и 813 ст. гр. суд. (928, 930 Гр. суд.). Они определяют все последствия отмены решения в кассационном порядке, состоящие в следующем: а) дело передается для нового решения по существу в другой суд или в иное присутствие того же суда (809 Уст. гр. суд.; 928, 929 Уст. угол. суд.); б) второй суд обязан подчиниться суждению кассационного департамента в изъяснении точного разума закона по данному делу (813 Уст. гр. суд.; 930 Уст. угол. суд.); в) если новое решение постановлено на таком основании сенатского определения и притом не допущено никаких новых неправильностей, то жалоба против него не допускается (там же).

Этими последствиями исчерпывается сила кассационного решения. Первенствующее значение Сената достаточно обеспечено тем, что решение отдельного его департамента, без пересмотра его в Общем собрании (как это установляет французское законодательство), немедленно получает обязательную силу для суда, рассматривающего дела во второй раз.

Засим, постановления о публиковании кассационных решений во всеобщее сведение помещены как в "Основных началах", так и в судебных уставах особо и без всякого отношения к вопросу об их обязательной силе.

В "Основных началах" постановление о публикации содержится в 77 ст., где читаем: "а) решение кассационных департаментов Сената и общего их собрания постановляются не иначе, как по выслушании предварительного заключения обер-прокурора, и б) публикуются во всеобщее сведение для руководства к единообразному истолкованию и применению законов".

Эта вторая часть 77 ст. составила 815 ст. Уст. гр. Мотив, на котором основана 815 ст., дает нам прямое указание на юридическое значение и последствие этого акта. "Учреждение кассационного порядка, - говорится в мотиве, - имеет, между прочим, целью обеспечить по возможности правильное и единообразное применение законов, и потому, при сосредоточении прошений об отмене решений судебных мест в одном для всей империи верховном судебном месте, необходимо, чтобы все приговоры оного публиковались во всеобщее сведение".

Из этого мотива следует:

а) что составители судебных уставов вовсе не предполагали достигнуть безусловного единообразия в применении законов путем публикации сенатских решений. Если бы они верили в действительность такого средства и самую возможность такой цели, судебные уставы сообщали бы сенатским решениям безусловную обязательную силу.

б) Польза публикования сенатских решений мотивируется единственно тем, что "прошения об отмене решений сосредоточиваются в одном для всей империи верховном судебном месте". Следовательно, публикация этих решений есть только последствие централизации кассационной власти и нисколько не говорит в пользу их всеобщей обязательной силы.

§ 77. Мотиву к 815 ст. соответствует и место, занимаемое как ею, так и 933 ст. Уст. угол. суд. в судебных уставах. Они помещены отдельно и независимо от статей, определяющих юридические последствия отмены решения. Трудно предположить, чтобы законодатель, с точностью определяя обязательную силу сенатского решения для суда, в который дело обращено для нового рассмотрения (813 ст. Уст. гр. суд., 930 ст. Уст. уг. суд.), умолчал об этом предмете в вопросе о всеобщей обязательной силе их, если бы его намерение было сообщить им эту силу. Трудно сделать такое предположение именно потому, что в данном случае законодателю пришлось бы объявить смешение судебной и законодательной властей и отменить 49, 51 и 54 ст. Осн. зак., сосредоточивающих право законодательства в руках власти верховной. Понятно, что истинное намерение законодателя было не таково. В его глазах кассационное решение, как и всякое другое судебное решение, для других однородных дел имеет значение прецедента, степень применимости которого к новому делу зависит от согласия его с законом общим и внутреннего его достоинства.

§ 78. Новейшее примечание к 69 ст. Осн. зак. также не изменяет коренного начала нашего законодательства. Это доказывается а) содержанием и редакцией его и б) местом, занимаемым им среди основных законов.

а) Текст примечания гласит: "Определения кассационных департаментов правительствующего Сената по просьбам об отмене решений публикуются во всеобщее сведение, для руководства к единообразному истолкованию и применению законов". Отсюда видно, что в основание его легла 815 ст. Уст. гражд. суд., равносильная 933 ст. Уст. уг. суд. Поэтому оно не заключает и не может заключать в себе ничего, кроме того, что содержится в означенных статьях. Подобно им, оно не касается вопроса об обязательной силе сенатских определений.

б) Юридический смысл рассматриваемого примечания определяется, затем, и его местом среди основных законов, его ролью подле 69 ст., к которой оно отнесено.

Оно помещено в разряде тех статей основных законов, где ограничивается сила распоряжений и определений правительств, обязательных для известного рода дел, но не имеющих силы закона. Именно оно находится в разряде статей, ограничивающих силу словесных высочайших повелений*(178), сепаратных указов*(179) и судебных решений*(180). Какую же роль играет оно среди этих постановлений?

Примечания, присоединяемые к отдельным статьям нашего свода, имеют разнообразное содержание и значение. Иногда они содержат в себе частное изъятие из общего правила установленною статьею*(181), иногда в них содержится пояснение и более подробное развитие общего начала, выраженного в статье*(182); в иных случаях заранее разрешается недоразумение, могущее возникнуть в применении статьи*(183). Наконец, в некоторых примечаниях содержится частное дополнение статьи, не колеблющее, однако, общих ее начал и коренного смысла. Они являются обыкновенно вследствие преобразования отдельных частей государственного устройства, отражающихся и на общем строе законодательства*(184).

Примечание к 69 ст. относится к последнему роду.

Ст. 68 и 69 были составлены при господстве старого порядка судопроизводства. С образованием кассационного суда текст их оказался неполон. Остается узнать, в каком смысле он восполнен новым примечанием.

Ст. 68, как мы знаем, установила то общее начало, что судебное решение имеет силу закона только для того дела, по коему оно состоялось. Ст. 69, исходя из того же начала, дозволяет судам приводить судебные решения только в пояснение докладов, и с тем чтобы они не признавались законом общим. Значение нового примечания, по всем правилам герменевтики, определяется смыслом статьи, к которой оно отнесено. В составе 69 ст. оно имеет единственно тот смысл, что решения кассационных департаментов печатаются во всеобщее сведение с тем, чтобы они могли быть приводимы в пояснение в докладах, но, разумеется, и с тем, чтобы они не были законом и основанием окончательных решений, наряду с общими законами.

§ 79. Вникая, таким образом, в смысл общих постановлений нашего законодательства и специальных узаконений, содержащихся в судебных уставах, нельзя не придти к следующему заключению о силе судебного толкования:

Пространство действия судебного толкования определяется назначением и целью самого права толкования, предоставленного судам.

Право толкования, особенно ввиду строгого разграничения власти законодательной и судебной, предоставляется судам, ввиду необходимости разрешить каждый данный случай силою существующих законов, без обращения к власти законодательной.

Отсюда понятно, что суд, прибегая к толкованию, должен иметь в виду только этот случай, и обязательная сила судебного толкования исчерпывается областью данного процесса. За пределами его оно может служить только руководством, но не обязательною общею нормою.

§ 80. Наказы судебным местам. Кроме права толкования, судам предоставляется право издания наказов, следовательно, автономическая распорядительная власть. Эти наказы до известной степени могут быть подведены под разряд тех правил и распоряжений, которые издаются для подчиненных мест обыкновенно исполнительными властями. По 166 ст. Учр. суд. уст.*(185) наказы могут относиться исключительно до порядка делопроизводства в судебных местах. Закон употребляет выражение "делопроизводство", а не "судопроизводство", потому что последнее обнимает совокупность правил, которые, касаясь существенных прав частных лиц и сторон, участвующих в процессе, могут быть предметом только законодательного определения. Судопроизводственные законы хотя и не имеют материального содержания, подобно законам уголовным и гражданским, хотя все они относятся к так называемому формальному праву, тем не менее, определяют юридическое положение тяжущихся лиц в процессе, их взаимные права и обязанности, от которых зависит возможность осуществления права, возможность восстановления его в случае нарушения и т. д. Следовательно, законы о судопроизводстве относятся к разряду законов вообще, а потому их не могут касаться наказы судебным местам.

Законодательство различает два рода наказов: 1) общий для всех судебных мест и 2) особенные, издаваемые отдельными судами. Общий наказ судебным местам издается законодательным порядком и может быть изменен не иначе как тем же порядком по представлению министра юстиции.

Закономерность наказов, издаваемых отдельными судебными местами, поддерживается правом протеста, предоставленным министру юстиции. Всякий наказ, выработанный окружными судами, съездами и т. д., представляется через старшего председателя судебной палаты министру юстиции, который, в случае несогласия наказа с законом, имеет право передать его на рассмотрение кассационного департамента правительствующего сената. Судебные наказы, выработанные для себя отдельными кассационными департаментами, утверждаются общим их собранием и сообщаются министру юстиции для сведения.

 

Отдел третий. О действии закона

 

§ 81. Учение о действии закона, т. е. о совокупности правил, определяющих условия применимости закона, обнимает собою три вопроса: а) о действии закона во времени, б) о действии закона в пространстве и в) о действии закона по лицам.

 

Глава первая. О действии закона во времени*(186)

 

А. Общие начала

 

§ 82. При разрешении вопроса о действии закона во времени, т. е. при определении того момента, с которого должно начаться применение закона, надо иметь в виду то общее юридическое правило, что обнародование законов есть существенное условие их общеобязательной силы, что, следовательно, воля государственной власти становится обязательной с того момента, как она проявилась в форме закона, обнародованного во всеобщее сведение*(187). Отсюда понятно, что законы действуют только на будущее время. Никакой закон не имеет обратного действия, т. е. никакой новый закон не может быть применяем к фактам и деяниям, совершившимся до его обнародования. Для уразумения силы этого правила необходимо более подробно определить его содержание.

§ 83. Если бы речь шла о физическом действии, о материальном видоизменении совершившихся фактов, то, конечно, не было бы необходимости защищать неприкосновенность прошедшего. Закон не создает фактов и действий, он определяет только их юридические последствия, и в этом отношении вопрос о действии закона во времени является вопросом юридическим. Для юриста приведенная выше формула переводится следующим образом:

"Каждый факт и каждое деяние могут иметь только те юридические последствия, какие установлены законом, действовавшим в момент их совершения. Новый закон не может сообщить им других юридических последствий, и в этом смысле он не имеет обратной силы".

§ 84. Но это правило не имеет значения только логического принципа. Надо определить еще тот реальный интерес, который прикрывается этим правилом. Необходимость определить момент, с которого начинается действие закона, может возникнуть из рассмотрения условий, определяющих отношение государства к отдельной личности; государство может видоизменять свой собственный строй, свою организацию совершенно свободно, без всяких стеснений; законы, определяющие устройство органов государственной власти, порядок их деятельности и т. д., может поражать все наличные факты, не вызывая необходимости каких бы то ни было гарантий с точки зрения личных прав*(188). Правило о необратном действии закона имеет в виду юридические последствия действий, совершенных отдельным лицом, и фактов, к нему относящихся.

Каждое действие, совершаемое человеком, и каждый факт, относящийся к его личности, может иметь последствия двоякого рода:

1) Они являются основаниями и условиями приобретения различных прав.

2) Действия человека, направленные против существующего порядка, являются поводами к привлечению его к ответственности.

Поэтому каждый имеет пред собою законы двоякого рода.

Одни определяют условия и формы, при которых различные права могут быть им усвоены, т. е. сделаться его частною принадлежностью.

Другие определяют меру его свободы отрицательно, указывая меру дозволенного и недозволенного. Вся деятельность человека направляется этими нормами; они подчиняют себе его волю. Но из самого факта подчинения существующим законам для каждого отдельного человека возникает, по отношению к государству, право знать и предвидеть, какие юридические последствия соединяются с определенными действиями или фактами. Гражданин должен быть уверен, что определенное его действие повлечет за собой данные последствия и что, наоборот, никаких других последствий его действия иметь не будут. Отсутствие этой уверенности сделало бы бесполезным самое существование закона, уничтожило бы самый принцип законности и отдало бы гражданина на жертву произвола.

§ 85. Таким образом, мы имеем пред собою принцип, определяющий смысл правила о необратном действии закона и дающий ему безусловную силу. Он возникает из условий, определяющих отношение личности к государству. Он выражается в требовании неприкосновенности законно приобретенных прав и ненаказуемости деяний, в данное время не предусмотренных уголовным законом. Этим самым принципом и ограничивается действие правила о необратной силе закона. Поскольку это правило выражается в принципе неприкосновенности личной и приобретенных прав, постольку оно безусловно. Но затем закон, которым не поражается никакое личное право, закон, применение которого не влечет за собой вредных юридических последствий для личности, может иметь обратное действие, не нарушая общего правила. В данном случае мы не будем иметь исключения из общего правила, потому что оно не противоречит указанному нами принципу. Так, напр., по общепризнанному юридическому правилу или, вернее, обычаю, новый уголовный закон, определяющий более легкую меру наказания сравнительно с прежним, получает обратную силу, т. е. применяется к фактам, совершенным до его обнародования. Обратное действие более мягких уголовных законов не составляет исключения из общего правила. Оно скорее подтверждает это правило. Смягчение новых законов составляет ограничение не личных прав человека, но карательной власти государства. Из него не только не вытекают какие-либо невыгодные последствия для отдельной личности, но, напротив, гражданин приобретает гораздо более выгод в общежитии. Вот почему все иностранные законодательства выражают правила о необратном действии закона категорически, абсолютно, хотя практика каждого государства знает случаи действия законов, обыкновенно называемого "обратным"*(189). Границы и условия применения этого общего правила видоизменяются в различных областях прав, сообразно их природе.

§ 86. Принцип, указанный выше, нагляднее всего применяется к области права уголовного, в том смысле, что в этой сфере наиболее легко определить, что должно быть названо обратным действием законов.

Общая формула о действии законов по времени на языке криминалистов выражается так: "Закон не применяется к человеческим действиям, совершенным до его обнародования". Эта формула имеет в виду судьбу самых деяний человека, поскольку они могут подпасть под действие данного уголовного закона. Напротив, на языке цивилистов данная формула переводится следующим образом: "Закон не поражает прав, приобретенных на основании прежнего закона".

Различие этих двух формул очевидно. Первая прикрывает только известные действия человека, независимо от других соображений. Вторая имеет в виду юридические последствия не только действий, но и известных фактов, являющихся наравне с действиями, условиями и основаниями приобретения прав. Затем, формула цивилистов прикрывает эти действия и факты не для них самих. Они защищаются ради возникающих из них прав, которые продолжают свое существование независимо от данных им оснований.

Вот почему в этой области гораздо труднее определить, что должно считать обратным действием закона, чем в области права уголовного. Деяние, рассматриваемое криминалистом, есть, по существу своему, конкретный и преходящий случай, вполне совпадающий с моментом господства данного закона и не переходящий под господство другого. Напротив, приобретенное право есть явление длящееся, и потому переходящее из того момента, когда оно возникло из прошедшего действия или факта, в тот, когда явился новый закон, видоизменяющий юридические отношения. Какая судьба ожидает это право? Возьмет ли его новый закон под свою охрану, как сделал это прежний? Неудивительно поэтому, что между современными криминалистами не существует почти споров относительно обратного действия законов, тогда как относительно приобретенных гражданских прав существуют самые разноречивые мнения, начиная от ультраконсервативного мнения Шталя*(190) до воззрений Лассаля*(191). Мы рассмотрим каждую из этих формул отдельно.

§ 87. Отношение уголовного закона к воле отдельного человека определить нетрудно. Гражданин вправе видеть меру дозволенного и недозволенного в действующем законодательстве. Ни одно действие, совершенное им, не может быть сделано преступлением ex post facto, т. е. после его совершения. Nullum crimen sine lege. Для того чтобы человек не считал себя вправе совершать известные действия, закон должен предварительно воспретить их под страхом наказания. Moneat lex priusquam feriat. Каждый имеет право считать дозволенным то, что не запрещено законом: permissum videtur id omne quod non reperitur prohibitum. То же должно сказать и относительно законов, установляющих более суровое сравнительно с прежним временем наказание. Обратная сила закона в области уголовного права состояла бы, следовательно, в сообщении невыгодных или более невыгодных последствий таким действиям, которые или были совершены до его обнародования, или вовсе не были предусмотрены прежним законом, или облагались более мягкими наказаниями. Поэтому не может иметь обратной силы закон, увеличивающий число недозволенных действий или облагающий их более строгими наказаниями. Вот правило безусловное или рассматриваемое в качестве безусловного.

Но оно содержит в себе и ограничение правила о необратном действии закона в пользу более мягких, сравнительно с прежним временем, законов. Здесь мы должны решить вопрос: можно ли признать за государством юридическую обязанность давать обратную силу таким новым законам? Может ли гражданин, совершивший деяние, воспрещенное прежним законом, требовать, чтобы к нему был применен новый, более выгодный закон? Этот вопрос не разрешается положительно ни одним криминалистом, т. е. ни один из них не в состоянии дать обратному действию таких законов строго юридического основания, хотя огромное большинство склоняется к тому, что подобное применение таких законов есть требование правды. Оправдывая свое требование, они обыкновенно принуждены возвыситься в область нравственно-политических соображений, апеллировать от требований юридической справедливости к началам правды*(192).

§ 88. Вопрос о действии новых гражданских законов, по теории, установленной Савиньи и развитой довольно согласно с положениями последнего Лассалем, разрешается по содержанию этих законов, т. е. согласно природе изменений, производимых ими в юридическом быте.

В области гражданского права возможны видоизменения двоякого рода. Во-первых, новый закон, оставляя неприкосновенным данный институт гражданского права в целом и частях, видоизменяет, однако, способ приобретения отдельными лицами прав, основанных на этом институте*(193). Во-вторых, закон может видоизменить содержание данного института, вовсе отменить его существование, если того потребуют культурные и политические условия времени*(194). а) Законы первого порядка не поражают прав, приобретенных на основании условий, установленных прежним законом. Предполагая, что государство вообще признает существование известной категории прав, известного юридического института, - оно не может поразить этого права в его конкретном бытии, в форме индивидуально усвоенного права, посредством изменения условий его приобретения*(195). Но неприкосновенность приобретенного права, или осуществленной правоспособности не касается правоспособности вообще. Действие закона, видоизменяющего условия правоспособности, распространяется на всех лиц, не успевших осуществить ее до его обнародования. Государство, по справедливому замечанию Мерлена, установляя известные условия правоспособности, не берет на себя никаких обязательств*(196). Обязанности его по отношению к неделимым начинаются с того момента, когда последние воспользовались дарованным им правом и осуществили его*(197).

б) Второй порядок законов, законов, прекращающих известный род прав, применяется с момента его обнародования; с этого же момента прекращается и бытие конкретных прав, основанных на отмененном институте. Такое действие этих законов нельзя назвать обратным. В данном случае государство не поражает приобретенных прав в их конкретно-индивидуальной форме; новый закон видоизменяет форму юридического быта безотносительно к конкретным неделимым. Отдельные классы общества и лица не могут противопоставить свои конкретные права необходимым условиям государственного развития и совершенствования. Политическое общество не может продолжать охранение прав, признанных в данную минуту вредными для целой страны*(198). Должны ли собственники утрачиваемого права получить вознаграждение со стороны государства, отменившего институт? Этот вопрос разрешается далеко не одинаково представителями разных юридических школ. Но, несмотря не все разнообразие мнений, главные авторитеты науки согласны в том, что такое вознаграждение не есть юридическая обязанность государства. Писатели, защищающие вознаграждение, рекомендуют его в видах политического благоразумия и нравственности*(199). Другие писатели отрицают самую справедливость вознаграждения*(200). Замечательный пример, объясняющий смысл приведенных выше начал, представляет порядок применения русского "Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости" 1861 г. Освобождение крестьян содержало в себе два акта: 1) отмену крепостного права, 2) наделение крестьян землею. Крепостное право отменено немедленно для всех лиц крепостного состояния, без вознаграждения владельцев; земельный надел отошел за вознаграждение.

Почему? Закон уничтожил самую субстанцию права, известного под именем крепостного; он объявил его противным общему правосознанию, в данный момент развития последнего. Поэтому, во-первых, государство не обязано было терпеть продолжения крепостного состояния для наличных крепостных в пользу наличных владельцев. Во-вторых, государство не обязано было вознаграждать владельцев за утрачиваемое право, потому что признание такой обязанности сделало бы (при громадном количестве крепостных) невозможным его отмену.

Но отношения государства к землям, поступавшим в надел крестьянам, были другие. "Положение" 1861 г. признало и подтвердило как институт собственности вообще, так и право собственности владельцев на землю в особенности. Поэтому оно не могло, не впадая в противоречие с самим собою, отдать крестьянам в пользование часть владельческой земли без вознаграждения собственников*(201).

§ 89. Затем обратимся к другим видам законов, действие которых также может быть объяснено с точки зрения указанных выше принципов.

Во-первых, остановимся на законах судопроизводственных, имеющих тесную связь с материальною частью уголовного и гражданского права. Судопроизводственные законы, сами по себе, не установляют и не отменяют никаких прав; они установляют только правила исследования истины, порядок разрешения споров, постановления приговоров и т. д. Поэтому, в общем смысле, и нет основания возбуждать вопроса о действии судопроизводственных законов по времени. Напротив, мы можем утверждать, что судопроизводственные законы должны применяться и к разбору дел, возникших до их обнародования.

Государство, признав прежние формы судопроизводства неудобными и недостаточными для отыскания истины и установив новые, более целесообразные формы, имеет нравственную обязанность применить их ко всем делам, производящимся в данную минуту в его судах, хотя бы они возникли до обнародования нового закона. Но и в области этих законов есть ряд случаев, когда немедленное применение нового правила нарушило бы личное право, т. е. имело бы обратную силу. Уголовный и тем более гражданский процесс не слагается из ряда актов, исходящих только от органов суда. В движении процесса участвуют частные лица; они для защиты своего права пред судом пользуются известными гарантиями. К числу этих гарантий относится право переноса дела в высшую инстанцию для нового рассмотрения (апелляция) и право кассационных жалоб. Конечно, закон, видоизменяющий условия, при которых тяжущийся или обвиняемый может воспользоваться этим правом (закон, сокращающий сроки на принесение апелляционных и кассационных жалоб), не может иметь обратного действия.

Во-вторых, мы должны определить пространство действия законов политических в тесном смысле, т. е. законов, определяющих строй государства и права отдельных лиц, как членов политического союза или целого сословия, признанного государством.

Законы эти, по общему правилу, не установляют каких-либо прав, которые могут быть усвоены частными лицами в качестве их частной принадлежности. Они определяют общее положение известных групп лиц, как членов политического общества и по отношению к этому обществу.

Поэтому каждый новый политический закон, по общему правилу, производит изменение в самом содержании политических институтов, высказывается об их бытии или небытии; им установляются или отменяются целые институты без отношения к правам отдельных лиц, приобретенных при господстве прежних институтов. Вот почему политические законы вообще не могут быть обвинены в обратном действии.

Объясним эту мысль примерами:

а) Государство отменяет в данную минуту различные сословные привилегии, установленные в прежнее время. Например, оно отменяет привилегию дворянского сословия по отношению к воинской повинности. Нарушает ли оно этим приобретенные права наличных членов дворянского сословия? Оно могло бы нарушить их лишь в том предположении, что привилегии, признанные прежним законом за сословием как целым, составляют в то же время частные права отдельных его членов. Но очевидно, что для каждого отдельного члена дворянского сословия привилегия, которою он пользуется, не есть его индивидуальное право, но последствие его принадлежности к привилегированному сословию, созданному государством и существующему в пределах его усмотрения. Государство всегда вправе изменить объем сословных привилегий, прекратить даже самое существование сословий, - вместе с тем изменится сам собою объем прав, принадлежащих каждому члену этого сословия в отдельности.

б) Государство вправе видоизменять объем как личных, так и имущественных прав различных сословий, поскольку эти имущественные права составляют именно сословные привилегии.

Так, ст. 205 IX т. Св. зак.*(202) предоставляла "каждому потомственному дворянину учреждать в своих деревнях, без записки в гильдии (т. е. без платежа торговых пошлин) заводы и фабрики". Новое положение о пошлинах*(203) видоизменило это право тем, что а) отменило всякие привилегии относительно фабрик и заводов вообще и б) относительно сельскохозяйственных заведений (маслобоен, кирпичных заводов) оставило прежнее изъятие, если они имеют 16 работников и не употребляют машин и снарядов, приводимых в движение паром или водою*(204).

в) Но, затем, политический закон может быть обвинен в обратном действии, если, видоизменяя только способы приобретения сословных прав, он будет применен и к лицам, приобретшим эти права способами, признанными прежним законом. Так, в силу прежнего законодательства, потомственное дворянство приобреталось чином коллежского ассессора; новый закон постановил, что потомственное дворянство будет приобретаться чином статского советника (после - действительного статского советника). Очевидно, применение нового закона к лицам, уже получившим чин коллежского ассессора до его обнародования имело бы значение обратного действия закона.

Таковы теоретические основания и общие условия применения правила о необратной силе законов.

 

Б. Постановления русского законодательства

 

§ 90. Постановления русского законодательства по этому предмету изложены в двух статьях Основных законов, из коих первая установляет общее правило, вторая указывает на некоторые исключения.

Ст. 60 говорит: "Закон действует токмо на будущее время; никакой закон не имеет обратного действия, и сила оного не распространяется на деяния, совершившиеся до его обнародования".

В ст. 61 читаем: "Из сего общего правила изъемлются следующие случаи: 1) когда в законе именно сказано, что он есть токмо подтверждение и изъяснение смысла закона прежнего, 2) когда в самом законе постановлено, что сила его распространяется на времена, предшествовавшие его обнародованию".

Легко заметить, что текст 61 ст. составлен в таких общих выражениях, которые совершенно ослабляют силу 60 ст. Именно, из первого пункта 61 ст. можно вывести заключение, что для обратной силы закона достаточно сказать в нем, что он есть только подтверждение и изъяснение прежнего закона. Второй пункт имеет еще более пространный смысл. Он открывает возможность дать обратную силу всякому закону, в котором только будет постановлено о распространении его на времена, предшествовавшие его обнародованию.

Для уяснения истинного смысла как 60-й, так 61-й ст., необходимо обратиться к их источникам.

§ 91. Наше законодательство твердо держалось правила, что закон не может иметь обратной силы; оно не отступало от этого начала не только в сфере гражданского и уголовного права, но и в области политических законов, где, как мы видели, законодательная власть может действовать с гораздо большей свободой, чем в других частях.

Мы рассмотрим здесь главные узаконения по этому предмету, состоявшиеся: а) до издания Свода законов и б) после издания его.

а) Точное формулирование правил о действии законов по времени относится к царствованию Екатерины II. В уставе благочиния*(205) постановлено, что обязательная сила закона начинается со времени его обнародования: "Управа благочиния не взыскивает с людей исполнения по закону, буде закон не обнародован". В 1785 г., Указом 18 декабря, подтверждено правило, что закон не имеет обратной силы*(206). Сила этого правила признавалась и в последующие царствования Александра I и Николая I*(207).

б) Правила о применении законов, изложенные в узаконениях, предшествовавших изданию Свода, соблюдались и после его издания. Мы остановимся здесь на двух важнейших примерах: на порядке применения Свода законов и Уложения о наказаниях 1845 г. "Подробное постановление о приложении и употреблении Свода законов" изложено в высочайше утвержденном мнении государственного совета 12 декабря 1834 г.*(208). К вопросу об обратной силе законов относится пункт VII этого мнения, коим постановлено: "Поелику Свод заключает в себе одни токмо ныне действующие законы, в производстве же дел иногда встречаются случаи, кои, обращаясь на прошедшее, должны быть судимы и разрешаемы не по законам настоящим, но по тем, кои действовали во время, когда случаи сии возникли, то во всех делах сего рода приводить те самые указы и постановления, кои им приличны".

Порядок применения уложения о наказаниях 1845 г. представляет, с одной стороны, пример сообщения законам обратной силы, когда это требовалось началами справедливости, а с другой - им подтверждено общее правило, что закон не имеет обратной силы.

Уложение о наказаниях утверждено 15 августа 1845 г. Того же числа издан указ, коим повелевалось привести его в действие с 1 мая 1846 г. 27 марта 1846 г. последовал высочайший указ о порядке применения нового уложения к делам, возникшим прежде 1-го мая того же года, т. е. прежде срока, с которого уложение должно было вступить в силу.

1) Основное правило, изложенное в 1 п. указа, состояло в том, что постановления нового уложения повелевалось применять "ко всем делам, не получившим до того числа окончательного решения, не распространяя сего лишь на те немногие случаи, где определяемые уложением наказания строже назначаемых действовавшими доселе законами. В сих случаях приговоры о подсудимых постановлять на основании узаконений, существовавших во время учинения преступления или проступка".

Постановление это подтверждает общее правило, по которому закон, определяющий более строгое, сравнительно с прежним, наказание, не имеет обратной силы. Косвенно оно разрешает и вопрос о применении уложения к деяниям, не предусмотренным в прежнем XV т., ибо 1 п. правил говорит о применении статей уложения единственно к делам, производящимся в судебных местах, следовательно возникших из деяний, предусмотренных прежним законодательством.

2) Постановления уложения получали обратную силу в тех случаях, когда наказания, налагаемые ими, мягче, сравнительно с прежним законодательством. Так, "правила" предписывают соответствующую замену наказаний по отношению к лицам, о коих уже состоялось судебное решение, но еще не приведено в исполнение*(209).

3) Обратная сила допущена и по отношению к постановлениям о погашающей давности. 7 п. указа постановляет, что "все преступные действия, со времени совершения коих истекла до 1 мая 1846 г. определенная существующими законами давность и по коим до того числа никакого производства не было, покрываются силою сей давности".

Кроме того, правило это предписано "применять и к тем преступлениям и проступкам, которые по новому уложению покрываются давностью кратчайшею и по коим в течение сей, вновь установленной давности до 1 мая 1846 г. также никакого производства не было".

Конечно, последнее правило, дававшее обратную силу некоторым постановлениям уложения, было справедливо настолько, насколько им ограничивалась карательная власть самого государства, т. е. поскольку оно применялось к делам, вчиняемым органами правительства. Но было бы несправедливо лишить частных лиц права преследования и иска по делам, вчиняемым в порядке частного обвинения. Поэтому п. 7, после изложенного выше правила, постановляет: "При сем, однако ж, предоставленное действующими доселе законами частным лицам право преследования и иска остается в нынешних его пределах".

4) Наконец, указ 1816 г. сообщает обратную силу и тем новым постановлениям уложения, в силу которых известные преступления и проступки подлежат судебному рассмотрению не иначе как вследствие жалобы со стороны обиженного лица*(210).

§ 92. Из всех этих примеров достаточно видно, как законодательство наше смотрело на вопрос об обратной силе законов. Правило, изложенное в ст. 60 наших Основных законов, действительно было руководящим правилом законодательства предыдущего. В какой же мере исторические источники подтверждают исключения из общего правила, изложенные в ст. 61-й; действительно ли это исключения или надо дать ст. 61 иное, более соответствующее делу толкование?

§ 93. Первое исключение из общего правила, на основании 1 п. 61 ст., составляет тот случай, "когда в законе именно сказано, что он есть токмо подтверждение и изъяснение смысла закона прежнего".

Обращаясь к узаконениям, из которых вышел этот пункт, нельзя не заметить, что смысл его такой: закон получает обратную силу тогда, когда он есть в действительности подтверждение или изъяснение закона существующего. Таково именно значение всех тех узаконений, которые приведены в ссылках под ст. 61*(211). Конечно, далеко не все юристы согласны в том, что изъяснительный закон имеет обратную силу, когда речь идет об аутентическом толковании. Многие из юристов склоняются в пользу того мнения, что интерпретация, последовавшая от самой законодательной власти, есть новый закон, который поэтому не должен иметь обратного действия. Но наше законодательство, наряду с многими другими из европейских законодательств, держится противоположного взгляда. Оно признает, что изъяснительный закон не вносит ничего нового в содержание существующего права, а потому обратная сила его может быть оправдана юридической фикцией, предположением, что аутентическая интерпретация вышла одновременно с тем законом, который она изъясняет.

§ 94. Гораздо более сомнений возбуждает вторая часть 61 ст., в силу которой закон получает обратное действие, "когда в самом законе постановлено, что сила его распространяется на времена, предшествовавшие его обнародованию".

Судя по общности выражений этого постановления, мы должны думать, что всякий закон может получить обратную силу по воле законодателя. На каком же предшествующем законе основывается эта часть 61 ст.? В ссылке мы находим только один сенатский указ 7 августа 1825*(212). Происхождение и смысл этого указа следующие.

9 января 1823 г. состоялось положение комитета министров о том, чтобы чиновникам, исправлявшим, сверх исполнения своих собственных обязанностей, еще должности по вакантным местам, производить за это соответствующее вознаграждение.

Это совершенно новое правило должно было иметь силу только на будущее время. Между тем некоторые чиновники морского министерства выхлопотали себе, через свое начальство, добавочное жалованье за исправление ими разных должностей в прежнее время. Руководствуясь этим примером, два обер-контролера государственного контроля вошли с прошением о производстве и им добавочного содержания за исправление ими вакантных должностей с 1814 по 1820 г. Сенат, рассмотрев это прошение, нашел, что исключения, сделанные в пользу некоторых чиновников морского министерства, не могут быть возведены на степень общего правила и что означенные обер-контролеры не имеют права на добавочное содержание, так как никакой закон обратного действия, без точного в оном о сем постановления, не имеет, а в Указе 18 декабря 1785 г.*(213) сказано: "действует токмо на времена будущие, а не на прошедшие".

Этот указ сената, очевидно, подтверждал общее правило, изложенное еще в указе 1785 г. Но редакторы 61 ст. остановились на словах указа: "без точного в оном о сем постановления", которые и подали повод к заключению, что если бы в законе было точное постановление о том, что он распространяется на времена прошедшие, то он и получил бы обратную силу. Действительно, подобное заключение совершенно верно относительно того рода правил, к коим относилось положение комитета министров; им не только не ограничивались чьи-либо права, не отменялись права приобретенные, но, напротив, предоставлялись новые выгоды служащим. Распространить действие этого правила на времена прошедшие было бы возможно и, может быть, даже справедливо. Но, конечно, распространение нового правила на прежнее время зависело совершенно от воли законодателя; обер-контролеры не имели права требовать, чтобы положение комитета министров было применено к их прежней службе. С этой точки зрения слова сенатского указа, о которых идет речь, объясняются весьма просто и удовлетворительно. Положение комитета министров 1823 г. действительно не могло получить обратной силы "без точного в оном о сем постановления".

Таким образом, сенатский указ совершенно уместен относительно случая, его вызвавшего; но он не давал никакого права возводить его случайного выражения в общее правило. Стоило только спросить себя, применимы ли слова ceнатского указа к закону, ограничивающему права подданных, установляющих более строгие наказания; словом, к закону, применение которого предполагает невыгодные последствия для частных лиц?

 

Глава вторая. О действии законов по месту*(214)

 

А. Общие начала

 

§ 95. По общему принципу, формулированному еще Ваттелем*(215), каждая нация имеет безусловное право юрисдикции в пределах свой территории. Государственная власть применяет изданные ею законы на всем пространстве государства. Это общее начало международного права вытекает из необходимого признания государственного верховенства, которое, в принципе, не может быть подчинено действию каких-либо чужих законов.

Тем не менее, строгое применение указанного начала смягчается: а) требованиями международного общения и б) признанием со стороны государства некоторых местных особенностей в различных его областях.

Рассматривая смягчения начала территориального верховенства государства требованиями международного права, мы должны иметь в виду два: 1) вопрос о действии законов в определенной территории и 2) вопрос о силе судебных решений, состоявшихся в пределах данного государства.

§ 96. Действие законов по месту различается соответственно различию между законом уголовным и гражданским законом.

Законы уголовные признаются всеми писателями за исключительно местные, национальные. Так, напр., Геффтер идет в этом отношении, может быть, даже слишком далеко, утверждая, что уголовный закон территориален и личен. Он территориален в том отношении, что государство не допускает в своих пределах действия какого-либо чужого уголовного закона. Он личен в том смысле, что государственная власть может обязать своих подданных соблюдать ее уголовные законоположения даже за пределами государства*(216). Первый принцип бесспорен по той причине, что понятие о преступлении находится в теснейшей связи с нравственным миросозерцанием известного народа, которым и определяется число преступных действий, мера наказания и т. д. Другое положение требует значительных ограничений. Далеко не все постановления уголовного кодекса обязательны для подданного, удалившегося из пределов своего государства. Иностранец, пребывающий на чужеземной территории, по необходимости должен сообразовать свои действия с политическими условиями той страны, которую он избрал местом для своего пребывания. В особенности это касается полицейских узаконений и правил. Многое из того, что воспрещено отечественным законодательством, дозволяется иностранными законами, которым можно следовать, не нарушая существенных обязанностей по отношению к своему отечеству. Государство может требовать от подданного соблюдения за границей только главнейших принципов своего уголовного права*(217).

§ 97. Иное дело законы гражданские, определяющие личные и имущественные права частных лиц. При том развитии международных сношений, которыми справедливо гордится современная Европа, безусловное применение территориального принципа в области гражданского законодательства повело бы к изолированию государства в ряду других, что вряд ли возможно фактически, не говоря уже о невыгодных последствиях подобного положения. Никто не сомневается в настоящее время, что иностранец, являющийся в чужую территорию, может рассчитывать на сохранение тех личных прав, которые признаны за ним в его государстве*(218), в противном случае, возможность международного общения была бы уничтожена. Оно было бы немыслимо, напр., в том случае, когда известное лицо, признанное совершеннолетним по законам своего государства, являясь для торговых оборотов в другую страну, могло бы столкнуться с постановлениями, объявляющими его недееспособным. Не менее противоречил бы принципу международного общения и такой факт, как непризнание со стороны государства, допускающего заключение брачного союза только по обрядам церкви, семейных прав иностранца, выехавшего из страны, где узаконена гражданская форма брака. Далее, большинство образованных европейских государств давно уже уничтожило разные стеснения иностранцев по отношению к их имущественным правам. Так, напр., почти все государства допускают в своих пределах приобретение недвижимой собственности иностранцами*(219). Наконец, развитие международных сношений, в особенности торговых, вызывает необходимость заключения разных гражданских актов вне пределов данного государства и не по его законам. Такого рода акты также требуют защиты со стороны каждого государства.

Намеченные нами факты указывают на сложность современных международных отношений в области гражданского права. Вместе с тем они вызывают необходимость разрешения трех главных вопросов, которые возбуждаются в современном частном международном праве, именно - о силе законов страны относительно вещей, лиц и обязательств. Некоторые из этих законов действуют по принципу территориальному, другие по принципу взаимного признания, т. е. государство допускает у себя действие иностранных законов. При этом оно, конечно, сохраняет вполне право внутреннего самодержавия и если признает действие иностранных законов на своей территории, то делает это из соображения пользы и, так сказать, из международной вежливости*(220).

§ 98. Разрешая вопрос о пространстве действия разных законов, необходимо иметь в виду различие тех отношений, которые могут ими определяться. Мы должны различать: 1) законы, касающиеся имущества лица (statuta realia), 2) законы, которыми определяется правоспособность, юридическое положение отдельных личностей (statuta personalia), и 3) законы, имеющие в виду договорные отношения различных лиц (statuta mixta)*(221).

Statuta realia обнимают собою два рода узаконений: во-1-х, законы, касающиеся недвижимой собственности (les biens fonds et les immeubles). Отношения, возникающие из нее, безусловно определяются законами страны, где находится эта собственность. Это правило вытекает из территориального верховенства государства, из того права международной собственности на определенное пространство земли, которое принадлежит каждой нации. Поэтому и возникающие из имущественной собственности отношения определяются местом нахождения имущества (lex loci rei sitae). Затем, движимые имущества (meubles, mobilia) считаются, по старому римскому положению, принадлежностью лица (mobilia sequitur personam, mobilia ossibus inhaerent). Правоотношения, возникающие из движимой собственности, определяются местожительством лица (lex domicilii). Затем, каждый подчиняется личным статутам своего отечества, в каком бы месте он ни находился, и по ним обсуждаются условия его дееспособности, права его семейного положения и т. д. По учению Кальво, личными статутами определяются права гражданства, законность и незаконность рождения, условия совершеннолетия, слабоумие и безумие, брак и развод*(222). Договорные отношения определяются законами того места, где заключен договор. При этом надо различать между вопросом о юридической годности известного договора и вопросом о порядке его осуществления. Порядок осуществления договоров подчиняется судопроизводственным законам той страны, где договор приводится в исполнение (lex fori). Юридическая же годность договора обсуждается на основании legis loci contractus (locus ragit actum)*(223).

Таковы начала, определяющие действие законов в различных государствах. Из сказанного легко заметить, что наибольшее значение в частном международном праве принадлежит законам, определяющим договорные отношения. Действие их допускается всеми государствами. Каждое из них признает годность контракта, заключенного на основании чужеземных законов, и принимает под свою защиту осуществление его.

§ 99. Вопрос о мере признания законодательствами отдельных государств обязательной силы судебных решений, состоявшихся за границей, разрешается по принципу legis fori. По общему правилу, всякий иск и вместе с тем всякое уголовное решение составляют исключительную компетенцию судов данного государства*(224). Следовательно, при разрешении споров гражданских, осуществлении гражданских прав, равно как и уголовном преследовании, судопроизводственные законы каждой страны имеют безусловное значение. В принципе это правило, по замечанию Кальво, не допускает исключений. Если же государство и допускает иногда обязательную силу судебных решений, постановленных судами иностранными, то делает это в силу международной вежливости и для взаимной пользы.

Но сила сказанного правила необщепризнанна. В литературе международного права раздаются голоса не только в пользу применимости судебных решений, постановленных иностранными судами по гражданским делам, но даже по делам уголовным. Защитники этого воззрения исходят из той мысли, что охранение права, преследование преступлений, в особенности в кругу государств, более или менее однородных по своей культуре, исходящих приблизительно из одних и тех же нравственно-юридических понятий, есть общее дело, что подавление преступного действия такой же международный интерес, как и многие другие. Тем не менее, огромное большинство представителей международного права по отношению к уголовным законам держатся исключительно принципа территориальности, допуская только некоторые смягчения в пользу интересов права гражданского. Но нельзя сказать, однако, чтобы решения иностранных судов, состоявшиеся как по гражданским, так и уголовным делам, не обнаруживали никакого действия в других государствах. Так, решения уголовного суда относительно иностранцев все-таки имеют значение в том государстве, к которому принадлежат обвиняемые, по крайней мере в том смысле, что, по общему юридическому правилу, ne bis in idem, лицо, cyдившееся уже за содеянное им преступление в другом государстве, не привлекается к суду в своем отечестве (exceptio rei judicatae). Представители науки международного права признают это правило*(225).

Что касается гражданских приговоров, состоявшихся в иностранном суде, то интересы частных лиц иногда требуют приведения их в действие в том государстве, к которому принадлежит иностранец. Но это смягчение не должно нарушать общего принципа legis fori. Поэтому как по законодательству французского права, так и по законодательству права русского, решения иностранных судов, состоявшиеся по гражданскому делу, могут быть приведены в исполнение местными судами русскими и французскими, но в пределах, указанных законами, и не иначе как по проверке их местным судом.

 

Б. Постановления русского законодательства

 

§ 100. Постановления русского законодательства по рассматриваемому вопросу могут быть разделены: на 1) общие постановления о действии законов по месту, 2) постановления, определяющие пространство действия законов с точки зрения права материального (уголовного и гражданского) и 3) постановления о действии законов судопроизводственных.

§ 101. С давних пор Россия признавала свои законы безусловно обязательными для всех лиц, пребывающих на ее территории. В этом отношении она никогда не находилась в условиях восточных азиатских государств, где иностранцы пользуются своим правом, изъемлются от действия законов местных по принципу внеземельности. Еще в Уложении царя Алексея Михайловича предписывалось производить суд и расправу на всем пространстве Московского государства по русским законам*(226).

Екатерина II в Уставе благочиния подтвердила это начало*(227). В настоящее время 63 ст. основн. зак. гласит: "Закон, в подлежащем порядке обнародованный, должен быть свято и ненарушимо исполняем всеми и каждым, как подданными, так и иностранцами, в России пребывающими, поколику то до них принадлежать может, без различия званий, чина и пола".

Выражение "поколику то до них принадлежать может" показывает, что не все постановления Русского государства могут касаться иноземцев, временно пребывающих в России. Понятно само собой, что, например, многие из повинностей, которые несут русские подданные, не могут быть обязательными для иностранцев. Кроме того, это выражение имеет еще и тот смысл, что действие русских законов применительно к иностранцам может быть видоизменено трактатами с иностранными государствами. Не нарушая нисколько принципа государственного верховенства, эти трактаты могут установить, на началах взаимности, возможность неприменения русских законов или применения законов иностранных в пределах России.

§ 102. Указанное общее начало проводится отчасти в области уголовного права, отчасти в праве гражданском.

В области уголовного права наше Уложение о наказаниях выставляет принцип территориальности. По 170 ст. улож. "иностранцы, в России жительствующие или временно в оной пребывающие, подлежат действию законов о наказаниях уголовных и исправительных на том же основании, как и подданные российские, если о каком-либо из сего изъятии не сделано особенного постановления в договоре с тою иностранною державою, у коей они находятся в подданстве".

Русское законодательство признает обязательную силу своего уголовного кодекса для иностранцев не только в пределах России, но, как показывает 172 ст. улож. о нак., даже за границею в том случае, если иностранец посягнет на права верховной власти в России или на права одного или нескольких русских подданных и будет задержан в пределах империи или препровожден своим правительством для суда в наше государство. Эта обязательная сила русских законов для иностранцев за границей имеет свое рациональное основание, потому что многие из преступлений против России всего удобнее могут быть совершены за границей; такова, например, подделка русских кредитных билетов*(228).

По отношению собственно к русским подданным Уложение о наказаниях придерживается принципа, проповедуемого Геффтером. Оно признает уголовное право не только территориальным, но и личным. Таким образом, каждый русский подданный подчиняется действию русских законов не только в пределах России, но обязан соблюдать, по крайней мере коренные постановления Уложения о наказаниях, и за границей. Уложение предусматривает два случая совершения русским подданным преступлений вне пределов России: во-первых, русские подданные, находящиеся за границей, могут совершить преступления против прав державной власти своего отечества, или целости, безопасности и благосостояния России, или нарушить права одного или нескольких из своих соотечественников*(229); в этом случае они подлежат действию Уложения о наказаниях при том, конечно, условии, если будут выданы иностранною державою в силу конвенций, которые от времени до времени заключаются между русским и иностранными правительствами. Затем, Улож. о наказ. предусматривает и тот случай, когда русский подданный совершит преступление против другого государства или нарушит права одного из иностранных подданных*(230). В этом случае применимость Уложения условна.

При совершении русским подданным за границей преступления против России предполагается, что русское правительство будет требовать выдачи преступника или само начнет преследование обвиняемого, когда он возвратится в Россию. Напротив, во втором случае применение Улож. о наказ. имеет место при том условии, если иностранная держава по собственной инициативе передаст преступника в руки русских властей или когда русским властям будет принесена жалоба на обвиняемого в частном порядке. При этом наказание смягчается, если лицо, совершившее преступление, подлежало бы по иностранным законам менее строгому наказанию, чем по Уложению.

Для русских подданных, пребывающих в так называемых восточных государствах (Турции, Персии, Китае, Японии и др.), наше законодательство, подобно многим другим европейским государствам, признает безусловное действие своих уголовных законов*(231). Самое полное постановление об этом предмете явилось в торговом трактате, заключенном с Турцией в 1783 году*(232). Ст. 72 этого трактата говорит: "Если смертоубийство или другой беспорядок между российскими подданными случится, то посланник и консулы могут сами дело рассмотреть и решить оное по своим законам и учреждениям, в чем никто из офицеров Порты им препятствовать не должен".

В настоящее время преступления, совершенные русскими подданными в азиатских государствах Турции и Персии, входят в круг так называемой консульской юрисдикции. Ныне действующие постановления отличаются от декларации 1783 года тем, что в настоящее время консульская юрисдикция ограничена известной мерой наказания: именно окончательному суждению консулов подлежат только те проступки, совершенные русскими подданными, которые облагаются наказаниями не строже заключения в тюрьме*(233). В случае совершения ими более важного преступления, они препровождаются консулом в ближайшую пограничную губернию империи, где и передаются в руки правосудия на общем основании.

Относительно Китая и Японии следуют приблизительно такие же начала. По Тянцзинскому трактату с Китаем (2-го июля 1859 г.), разбирательство всякого дела между русскими и китайскими подданными в так называемых открытых портах, т. е. в городах, которые открыты для торговых сношений с иностранцами, производится китайскими властями сообща с русским консулом. Но если бы кто из русских подданных проник внутрь Китая и там совершил преступление, то должен быть препровожден, для суда и наказания по русским законам, на границу или в тот из портов, где имеется русский консул. Подобный же порядок суда установлен и в договоре с Японией (1860 г.).

§ 103. Таковы постановления русских законов о действии материального уголовного права. Что касается формального права, т. е. действия судопроизводственных законов и приговоров иностранных судов в России, то наше законодательство даже не затрагивает этого вопроса. Иностранцы, пребывающие в пределах России, по общему правилу безусловно подлежат действию русских законов*(234).

Ст. 228 Уст. угол. судопр. гласит: "Иностранцы, по преступлениям и проступкам, совершенным ими в России, подчиняются общим правилам о подсудности, если не постановлено изъятия из сих правил в трактате с тою иностранною державою, в подданстве коей обвиняемые состоят". Следовательно, русское законодательство в принципе признает строгую территориальность судебных приговоров и не допускает применения их в своих пределах*(235).

§ 104. Обращаясь к постановлениям русского законодательства о силе иностранных законов в области гражданского права, мы видим, что оно фактически признает различие между указанными тремя видами статутов.

Во-первых, оно безусловно признает тот принцип, что все правила принадлежности и порядка приобретения недвижимых имуществ в России определяются русскими законами. Затем, относительно движимых имуществ оно допускает до действие legis domicilii*(236).

Позднейшие узаконения проводят более определенную черту различия между движимыми и недвижимыми имуществами. Мы говорим о конвенции, заключенной 20 марта (по стар. ст.) 1874 г. с Францией.

Ст. 10 этой конвенции гласит:

"Порядок наследования в недвижимых имуществах определяется по законам страны, в которой находятся эти имущества, и все иски или споры, относящиеся к наследственным недвижимым имениям, подлежат разбирательству исключительно судебных установлений той же страны. Иски, относящиеся до раздела движимого наследственного имущества, а равно до прав наследства на движимость, оставшуюся в одном из договаривающихся государств после подданных другого, разбираются судебными установлениями или подлежащими властями того государства, к которому принадлежал умерший, и по законам этого государства, разве бы подданный той страны, в которой наследство открылось, предъявил свои права на наследство". В последнем случае рассмотрение иска предоставляется суду или подлежащей власти той страны, где наследство открылось. За выделом причитающейся истцу доли наследства, остальная часть имущества передается консульской власти, которая и поступает с ним в отношении прочих наследников согласно правилам, указанным выше*(237). Постановления русского законодательства относительно личных статутов довольно скудны. По общему правилу, иностранцы, находясь в России, вполне подлежат действию русских законов как по имуществу, так и лично*(238). Но законодательство наше принимает иногда в расчет состояние, к которому принадлежит иностранец в своем отечестве, при сообщении ему привилегий. Так, иностранные дворяне, если они докажут свое дворянство, изъемлются от телесных наказаний*(239). Точно так же иностранные ученые и художники могут быть причисляемы к званию почетных граждан по дипломам, приобретенным ими в своем отечестве*(240).

Таковы главнейшие, довольно неопределенные, постановления русского права относительно случаев применения иностранных законов в пределах России.

§ 105. Более определенны постановления о формальном праве. В данном случае мы должны различать вопрос о применения решений иностранных судов и вопрос о юридической силе обязательств, заключенных по обрядам иностранных государств. Последнего вопроса касаются два рода постановлений: а) постановления о силе документов, совершенных за границей, как письменных доказательств, и б) постановления о тех правилах, по которым суд должен действовать, принимая в соображение различные акты, заключенные за границей.

Вопрос о силе различных актов, совершенных в иностранных государствах, разрешается 464 ст. Уст. гражд. суд., которая утверждает их силу даже в том случае, когда они заключены по обрядам, несходным с формой совершения подобных актов в России, если только не опровергается их подлинность. Но такого рода акты могут быть представлены к делу не иначе, как с удостоверением русского посольства, миссии или консульства, что они действительно составлены по законам того государства*(241).

Отсюда понятно, как должен суд истолковывать и применять эти акты в своем решении. Признавая юридическую силу актов, заключенных за границей, он должен обсуждать содержание их на основании законов того государства, в пределах которого они совершены. Они являются обязательными при постановлении судебного решения под одним только условием, чтобы заключающаяся в них сделка не противоречила общественному порядку и не была положительно воспрещена законами империи*(242).

Наше законодательство признает по отношению к этим договорам даже известные судопроизводственные условия, установленные иностранными законами. Так, если иностранное законодательство установляет срок давности более продолжительный, чем русский закон, то договор не теряет своей силы в России по истечении давности земской*(243).

Итак, по отношению к договорному праву наше законодательство уже вступило на путь международной взаимности. Довольно значительные успехи оно сделало и в определении силы решения иностранных судов*(244).

По общему правилу, решения судебных мест иностранных государств исполняются на основании начал, установленных по сему предмету взаимными трактатами и договорами. Но если последних не существует, тогда применяются следующие правила. Решение иностранного суда может быть приведено в исполнение в России не иначе, как по проверке этого решения русским судом. Просьбы об исполнении решения подаются в тот окружной суд, в ведомстве которого должно производиться исполнение. При рассмотрении дел этого рода судебные места не входят в обсуждение существа спора, разрешенного судами иностранных государств, их компетенции подлежит лишь формальная сторона дела, т. е. определение, не заключает ли в себе рассматриваемое решение таких распоряжений, которые противны общественному порядку, или не допускаются законами империи. В этом отношении наше законодательство идет гораздо дальше законодательства французского, по которому судебные места, поверяя решения иностранных судов, пересматривают дело как по форме, так и по существу. Все изложенные правила имеют обязательную силу только для исков по обязательствам и по собственности движимой. В отношении же недвижимой собственности русское законодательство строго придерживается принципа forum rei sitae*(245).

§ 106. Сделанный очерк был бы неполон, если бы мы не упомянули еще об одном вопросе, на который обращает внимание современное международное право, именно - вопрос об оказании взаимных между государствами услуг судебной помощи. Сюда относится, например, содействие иностранному правительству в вызове тяжущихся сторон, в открытии их местожительства и т. п. Образчиком обязательства по оказанию подобного рода услуг в судопроизводстве может служить министерская декларация между правительствами русским и итальянским о передаче судебных повесток и объявлений, утвержденная 21 июня (3 июля) 1874 г. На основании этой декларации оба договаривавшиеся правительства обязались производить передачу судебных объявлений или судебных повесток, и приводить в исполнение судебные поручения по делам гражданским и уголовным через свои подлежащие власти, насколько то дозволяют законы страны. Передача судебных объявлений, повесток и поручений должна производиться дипломатическим путем. Расходы по этому предмету падают на счет государства, к которому обращено ходатайство.

Примечание к стр. 128-й. См. прим. 235. До какой степени неопределенны постановления нашего законодательства по вопросу о силе приговоров иностранных судов по делам уголовным, видно из весьма любопытного случая, по поводу которого явилась статья г. Владимирова: "Значение приговоров иностранных судов по делам уголовным" ("Ж. Гр. и Уг. Пр.", 1873 г., сентябрь). "В 1865 г. поручик Александр Никитченков был осужден сенским окружным судом к пожизненной каторжной работе за совершенное им в Париже покушение на жизнь трех лиц: Балыпа, Савуа и Пикколо".

Является вопрос, сохраняет ли лицо, приговоренное к пожизненной каторжной работе за границей, свои права состояния в России? Вопрос этот, специально по отношению к Никитченкову, возник из того обстоятельства, что в 1865 г., в Харьковской губернии производилось дело о взыскании денег с землевладельца Курносова в пользу Никитченкова. Местная полиция, по безуспешности взыскания, положила описать имение должника, но так как при описи должен присутствовать кредитор, то она просила губернское правление о вызове Никитченкова. Получив представление харьковского губернатора, министр внутренних дел возбудил следующий вопрос: "Следует ли считать Никитченкова, за состоявшимся о нем в Париже судебным приговором, лишенный прав состояния, а принадлежавшие ему имущественные права перешедшими, согласно 25 и 28 ст. Улож. о наказ. 1866 г., к его наследникам?" Этот вопрос при рапорте был представлен в сенат. Сенат по одному и тому же делу постановил два совершенно различных приговора. В первом приговоре, состоявшемся 18 мая 1868 г., он рассуждал таким образом. То преступление, за которое Никитченков присужден к пожизненной каторжной работе за границей, предусмотрено и нашим уложением о наказаниях; в силу последнего Никитченков подлежал бы ссылке в каторжные работы с лишением всех прав состояния. Вследствие этого, продолжал Сенат, хотя в наших уголовных законах и не содержится указания на то, чтобы приговор иностранного государства над русским подданным, совершившим преступление за границею, имел бы силу и в пределах империи, но нельзя не придавать этому приговору значения по нашим законам, так как это было бы несогласно с строгою справедливостью и противоречило бы основному правилу, изображенному в 22 ст. Уст. уг. суд., потому что могло бы иметь последствием вторичное наказание преступника. Основываясь на этой статье, Сенат рассуждал следующим образом: если не признать силы решения сенского окружного суда, то следует вызвать Никитченкова в Россию, судить его вновь и приговорить к наказанию. Но в силу принципа "ne bis in idem" необходимо признать юридические последствия того приговора, который был постановлен в Париже, т. е., за осуждением Никитченкова к каторжным работам применить к нему последствия 25 и 28 ст. Улож. о наказ. Изюмский окружной суд независимо от этого признал законную силу приговора сенского суда, а имущественные права Никитченкова, перешедшими по праву наследования к его брату. Это решение вошло в законную силу. Но в 1871 г. дело возбудилось вновь, и Сенат начал рассуждать уже совершенно иначе. В резолюции от 14 июня 1871 г. он исходит из того положения, что в России вся сумма законодательной власти сосредоточена в руках императора, что законы, исходящие от самодержавной власти, должны быть исполняемы всеми и каждым, как подданными, так и иностранцами, в России пребывающими. На этом основании сенат пришел к несомненному убеждению, что в пределах России могут действовать только законы отечественные и только такие судебные приговоры, которые постановлены на основании этих законов, т. е. приговоры судов русских. Законы и судебные решения иностранные не имеют в России никакой обязательной силы. Исключения из этого правила допущены только в области гражданского права. В делах же уголовных решение иностранного суда не может иметь законной силы, потому что на основании 14 ст. Уст. уг. суд. "никто не может быть наказан за преступление или проступок, подлежащие судебному ведомству, иначе как по приговору подлежащего суда, вошедшему в законную силу". Отсюда сенат и вывел заключение, что Никитченкова не следует считать осужденным по нашему законодательству, а потому "в пределах отечественной территории он должен быть признан пользующимся присвоенными ему по состоянию правами и преимуществами, которых он мог бы быть лишен единственно по приговору подлежащего русского суда, предписанным порядком над ним произнесенном".

Ср. названную статью г. Владимирова, ст. 52 - 57. Эти два совершенно противоречивые решения Сената по одному и тому же делу прямо объясняются молчанием закона по вопросу о действии в России приговоров иностранных судов. Г. Владимиров, со своей стороны, восстает против строгости территориального принципа в области уголовного права, доказывая, что защитники его совершенно "игнорируют требования международной жизни, начала солидарности государств в стремлении преследовать нарушения права". Чтобы согласить полное верховенство государства в отношении к уголовному праву с требованиями права международного, г. Владимиров предлагает довольно спорное практическое средство. Он различает произнесение приговора от констатирования факта преступления. Последнее может принадлежать суду только той местности, где совершено преступление. Определение же меры наказания может принадлежать и суду того государства, в подданстве которого состоит подсудимый. Но в настоящее время все европейские законодательства, в том числе и новое германское, держатся пока строгого территорриального принципа в области уголовного права.

 

В. Местные законы

 

§ 107. В заключение мы рассмотрим те смягчения строго территориального принципа, которые вытекают из факта признания почти каждым государством местных особенностей в пределах своей страны. Россия, занимающая больше половины Европы и значительную часть Азии, заключающая в себе самые разнообразные местности, которые некогда имели свою особую историю, в видах политического благоразумия, не могла не допустить некоторых местных особенностей в своих владениях. Отсюда сам собою рождается вопрос об отношении местных законов к законам империи.

Ст. 48 Осн. зак. говорит: "Законы в империи действуют или единообразно в общей их силе, или с местными в некоторых их частях изменениями. Пространство сих изменений, места, где они допускаются, и связь их с законами общими определяются в особенных законах, учреждениях и уставах".

Из смысла этой статьи видно, что единственным источником законодательной власти является власть самодержавная, императорская. Местные законы считаются точно так же исшедшими от этой власти, как и всякий другой закон. Следовательно, изъятия, о которых говорит приведенная статья, находятся, подобно общим законам, во власти самодержавия. По изменившимся условиям государства, эта власть, как представительница общественных интересов, вправе видоизменить содержание местных законов и даже вовсе отменить их силу. Признать противный принцип значило бы, вместе с тем, признать, что все те местности, которые входят в состав империи на особых правах, составляют как бы особые государства, с отдельною самодержавною властью и, следовательно, образуют государства в государстве. Но подобных явлений наше законодательство старается избежать всеми силами. Оно не допускает так называемого личного соединения различных областей, входящих в состав империи, с престолом всероссийским*(246). В 13 ст. основ. зак. прямо сказано, что русский государь не может занимать двух отдельных престолов, в особенности, если с обладанием одного из них связано исповедание не православия, а какой-либо другой веры. На основании 4 статьи тех же законов "с императорским всероссийским престолом нераздельны суть престолы Царства Польского и Великого княжества Финляндского". Затем, все остальные местности считаются русскими губерниями и областями, из которых некоторые управляются на особых основаниях. Эти исключения из общерусского права выражаются или в строе местных учреждений, или в особенностях гражданского права.

§ 108. Наибольшие особенности местного управления представляет Великое княжество Финляндское, присоединенное к России в 1809 г. Император Александр I сохранил за Финляндией все ее местные особенности, а ныне царствующий государь, после продолжительного перерыва, в 1863 г. в первый раз созвал финляндский сейм; следовательно, Финляндия представляет совершенно обособленное во внутреннем управлении государство, хотя и нераздельно связанное с русскою императорскою короною. Еще большими политическими правами пользовалось при императоре Александре I Царство Польское. В силу акта Венского конгресса 1815 г. оно получило свою отдельную конституцию, которою обеспечивались за Польшей народное представительство, отдельная армия, свой государственный бюджет и т. п. После происшествий 1830 г. Органический статут 26 февраля 1832 г. уничтожил представительные учреждения Царства Польского. Но в отношении к управлению Польша все-таки не была соединена с империей. Она управлялась особой правительственной комиссией под главным начальством наместника. В 1861 г. ныне царствующий государь предпринял ряд реформ в Царстве Польском, под влиянием которых образовалось особое управление, просуществовавшее, впрочем, только до 1863 г. События последнего польского мятежа заставили наше законодательство распространить на Польшу действие общих государственных установлений. Особенность Царства Польского проглядывает и в сфере гражданских правоотношений. В нем действует, с некоторыми изменениями, знаменитый Code Napolion.

К местностям, изъятым от действия общих законов империи, надо отнести и наши остзейские провинции. В 1845 г. для них были издан Свод местных узаконений в двух частях, продолженный и дополненный в 1853 и в 1864 гг. Затем, в западных губерниях России долгое время действовал знаменитый Литовский статут. В 1839 г. он был отменен и на весь западный край распространено действие общерусского законодательства. Исключение составили только Полтавская и Черниговская губернии, для которых были сохранены некоторые постановления Литовского статута, занесенные в 1 ч. X. т. Св. зак. К такого же рода местностям относятся Бессарабия, Закавказский край и мн. др.*(247).

Во всех означенных областях действуют особые, местные законы, источником их является общая законодательная власть, которая и может давать им то содержание и вносить в них те изменения, которые согласны с общими условиями страны. Но если по источнику своему местные законы стоят наравне с законами общими, то в отношении своей обязательной силы в тех местностях, где они действуют, они имеют первенство над общим правом. Местный закон в пределах своей компетенции отменяет силу общих постановлений по всем предметам, которых он касается, и только в случае молчания его по тому или другому вопросу получает применение общее право целого государства.

§ 109. Признавая такие изъятия из общего права, законодательство наше должно было коснуться и вопроса о силе судебных решений, постановленных судами привилегированных местностей в губерниях, управляемых на общем основании.

Постановления относительно этого вопроса имеются в Уставе гражданского судопроизводства, где определяется порядок исполнения решений судебных мест Царства Польского и Великого княжества Финляндского*(248). В данном случае законодательство наше держится тех же начал, какие признаны им относительно решений судов иностранных. Именно решения судебных мест Царства Польского и Финляндии приводятся в исполнение в империи тогда только, когда это будет разрешено определениями судов последней*(249). Русские суды, по делам этого рода, не рассматривают дела по существу, но ограничиваются определением: "не заключает ли рассматриваемое решение таких распоряжений, которые противны общественному порядку или не допускаются законами империи"*(250).

 

Глава третья. О действии закона по лицам

 

§ 110. Правила о действии закона по лицам дополняют начала, определяющие действие законов по месту. Они исходят из общего принципа, выставленного выше: что в пределах данного государства существующие законы безусловно обязательны для всех лиц, в нем пребывающих. В этом смысле редактированы и наши основные законы.

По ст. 63 "закон, в подлежащем порядке обнародованный, должен быть свято и ненарушимо исполняем всеми и каждым, как подданными, так и иностранцами, в России пребывающими, поколику то до них принадлежать может, без различия званий, чина и пола".

64 ст. говорит: "Законы должны быть исполняемы беспристрастно, несмотря на лица и не внимая ничьим требованиям и предложениям".

§ 111. Но в действии закона по лицам должно различать две стороны: а) внешнюю обязательную силу закона и б) обязательность его по содержанию. С первой точки зрения закон обязывает к повиновению всех и каждого, и в этом смысле он равен для всех. Напротив, по содержанию своему закон не всегда является для всех равным; действие его в этом смысле различно, смотря по лицам*(251). Таким образом, мы должны различать два вопроса: а) вопрос о равенстве пред законом по степени его обязательной силы и б) вопрос о равенстве пред законом по его содержанию, о равенстве пред законом в тесном смысле.

§ 112. По общему правилу, действие каждого закона, изданного государственною властью, обязательно для всех лиц, находящихся на территории данного государства. Но этот принцип встречает ограничение в требованиях международного права и в некоторых общих началах права государственного.

1) Не подчиняется действию законов страны монарх (princeps legibus solutus est). Это изъятие объясняется неответственностью главы государства, которую гарантируют ему все европейские конституции. Причины неприкосновенности монарха весьма понятны: все власти монархических государств действуют как бы в силу делегации от монарха, от его имени и по его повелению; в особенности это относится к органам правосудия; но если все учреждения заимствуют свою власть от монарха, то юридически немыслимо привлечь к ответственности того, кто сам является источником власти*(252).

2) Таким же правом неприкосновенности пользуются иностранные монархи, пребывающие в пределах чужой территории. Представитель верховной государственной власти страны не может быть привлечен к суду по законам чужеземного государства, потому что это нарушило бы принцип независимости той страны, глава которой привлекается к ответственности. Требования международного права ведут, таким образом, к тому, что каждое коронованное лицо, равно как и регент государства, пользуются полною неприкосновенностью в стране, где они временно имеют свое пребывание. Из этого принципа вытекает фикция так называемой внеземельности представителя верховной власти, т. е. предположение, что глава государства никогда не оставляет ту страну, которою он управляет*(253). Эта фикция, однако, небезгранична. Она существует постольку, поскольку необходима для ограждения неприкосновенности представителя государства. Но отсюда никак не следует, чтобы, например, монарх мог отправлять все акты своей власти в пределах чужой страны, хотя бы и над лицами, составляющими его свиту. Далее, монарх не избавляется от действия иностранных законов в качестве собственника земельного имущества, находящегося на территории другого государства. В данном случае права его ничем не отличаются от прав всякого частного лица. Наконец, глава государства пользуется своею неприкосновенностью на чужой территории только до тех пор, пока он соблюдает положение гостя, не вмешиваясь во внутренние дела страны, где он пребывает, не производя в ней смут и т. п. В противном случае начала международного права не препятствуют приглашению монарха прекратить свое пребывание в стране или даже высылке его под стражей за границу. Но, как замечают все представители науки международного права, случаи эти до такой степени редки, что о них и говорить не стоит.

За этими исключениями, монарх избавлен от действия всех уголовных и гражданских законов в том смысле, что никакое притязание, предъявленное к нему как к главе правительственной власти, не может быть разбираемо судами другого государства (par in parem non habet potestatem)*(254).

3) Неприкосновенность и вытекающая из нее экстерриториальность распространяется и на дипломатических агентов, как представителей своего правительства в чужом государстве. Этого требуют как самое звание дипломатического агента, так и цель, которой он служит. Но неприкосновенность посла имеет силу только до тех пор, пока он остается в своем звании и отправляет свои дипломатические обязанности*(255).

Право внеземельности, кроме самих дипломатических агентов, простирается на дом, который они занимают, на их семейство и на тех лиц, которые входят в состав посольства (attachеs а l'ambassade).

Русское законодательство категорически определяет изъятия дипломатических агентов от действия уголовных законов. Дела о преступлениях или проступках, совершенных в России лицами, принадлежащими к посольствам и миссиям иностранных государств, возбуждаются не иначе, как по дипломатическом сношении с начальством обвиняемых, т. е. с министерством иностранных дел той страны, которую представляет посольство*(256). Право внеземельности до известной степени простирается и на лиц, находящихся в услужении у послов, посланников и дипломатических агентов. Первоначально судебные уставы подчинили их общим правилам уголовного судопроизводства, оставив, однако, с силе изъятия, какие могли быть сделаны относительно этого предмета в трактатах с иностранными государствами*(257). Но затем это правило пополнилось постановлением, в силу которого вызов означенных лиц к следствию и суду делается через министерство иностранных дел*(258). Наконец, наши законы признают неприкосновенными самые жилища посланников. Обыски и выемки в помещениях иностранных министров, проживающих в пределах Русского государства, производятся так же не иначе как по предварительном сношении с министерством иностранных дел*(259).

Подобное же начало выражено и в Уставе гражданского судопроизводства. По ст. 224 этого устава "дела иностранцев, находящихся в России, как между собою, так и с русскими подданными, подлежат ведомству русских судебных установлений, по общим законам о подсудности". Из этого правила исключаются иски, предъявляемые к лицам, принадлежащим к иностранным посольствам. Русские подданные, имеющие денежные требования к этим лицам, могут обращаться в министерство иностранных дел, на котором лежит обязанность иметь настояние об удовлетворении этих претензий*(260). Тем более не могут быть применяемы к иностранным посланникам такие меры гражданского взыскания, которые касаются личности ответчика. В этом отношении даже дома дипломатических агентов объявляются неприкосновенными*(261). Лица, находящиеся в услужении у дипломатических агентов, подлежат действию Устава гражданского судопроизводства, но вызов их к суду по делам гражданским, так же как и по делам уголовным, производится через посредство министра иностранных дел.

Русское законодательство признает, кроме того, внеземельность союзных или, как они называются, вспомогательных войск. Фиктивно они считаются также не оставляющими своего отечества, а следовательно, могут подчиняться действию только своих законов. Это правило касается как русских войск в иностранных землях, так и иностранных войск в России*(262).

Наконец, по особому договору с Китаем, китайцы, совершившие преступление на русской стороне границы, отсылаются для суда к своему начальству*(263).

В заключение мы должны решить еще два вопроса, могущие возбудить сомнение: 1) подлежат ли действию наших законов иностранные принцы, вступившие в брак с русскими великими княжнами и поселившиеся в России без принятия русского подданства; и 2) уничтожается ли право внеземельности монархов в том случае, когда они путешествуют инкогнито?

Первый вопрос разрешается утвердительно учреждением об императорской фамилии 1797 г.*(264). Что касается путешествия монарха инкогнито, то этот факт касается только вопроса о тех почетных встречах и церемониалах, которые международный обычай предписывает делать высокому гостю при въезде его в иностранное государство. Принимая инкогнито, государь тем самым отказывается от разных церемониалов; но он, как глава правительства, вполне сохраняет за собой все права внеземельности.

§ 113. По степени своей внешней силы, законы, как мы видели, одинаково обязательны для всех лиц, пребывающих в государстве. Но из этого никак не следует, чтобы все лица, живущие на русской территории и подчиняющиеся русским законам в качестве подданных, жили под одинаковыми по содержанию законами. Ввиду разных обстоятельств, наши законы далеко не могут быть вызваны равными для всех подданных империи.

1) Русское законодательство не отрешилось еще от многих сословных привилегий, в силу которых разные классы общества изъемлются из действия общих законов. 71 ст. Осн. зак. гласит:

"Привилегии, дарованные верховною самодержавною властью частным лицам или обществам, изъемлют их от действия общих законов по тем предметам, на которые в тех привилегиях содержатся точные постановления".

2) Верховной власти принадлежит право установлять индивидуальные изъятия из общих законов, по ст. 70 Осн. зак. "Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие законов общих". Понятно само собою, что сила такого сингулярного закона исчерпывается применением его к данному случаю. Это видно как из смысла 70 ст., так из прямого постановления ст. 67 Осн. зак.: "Указ, так называемый сепаратный, т. е., состоявшийся по частному делу, если в нем не будет именно означено, что он распространяется в подобных случаях и на будущее время, и притом если он не будет надлежащим порядком обнародован, не имеет силы закона".

3) Действию общих законов не подлежат инородцы, пребывающие в пределах империи, причем изъятия их могут быть выгодными (напр., по отношению к восточным инородцам) или невыгодными (напр., относительно евреев).

4) Некоторые лица по самому званию своему подлежат действию специальных законов. Сюда относятся лица, служащие в сухопутной армии и флоте, и духовенство.

Изъятия, касающиеся армии и флота, условливаются требованиями военной дисциплины и внутренней организации сил сухопутных и морских. В этих пределах исключения от действия общих государственных законов начались еще со времени Петра Великого, издавшего Воинский устав (1716 г.) и Устав морской (1720 г.). В 1839 г. вышел особый свод военных постановлений, составленный приблизительно по плану Свода законов 1832 г. Флот также имеет свои специальные узаконения. Применительно к началам Судебных уставов 1864 г., в 1867 г. были организованы и особые военно-сухопутные и морские суды.

Духовенство издавна подчинялось действию специальных постановлений, из которых впоследствии составился Устав духовных консисторий 1841 г.

5) Наше законодательство признает до некоторой степени действие обычая, применяемого в пределах, указанных законом. Самое широкое применение обычного права установлено для инородческих судов. Они могут руководствоваться им не только в области гражданских правоотношений, но и в праве уголовном. Затем, положение 19-го февраля 1861 г. создало так называемые волостные суды, как органы обычного права. Волостные суды руководствуются, во-1-х, положением 19-го февр., как специальным законом для крестьян, во-2-х, местными обычаями*(265), и, в-3-х, специальным уголовно-исправительным законом, носящим название устава о благоустройстве и благочинии в селениях казенных крестьян.

6) Наконец, специальным законодательством регулируется целый ряд отношений, возникающих из торговых сделок; к торговым отношениям применяется особое торговое право через особые коммерческие суды.

Последние постановляют приговоры, во-1-х, на основании устава торгового, во-2-х, обычаев, существующих в торговом мире, равно как и судебных решений, состоявшихся в торговых судах, в случае неполноты или недостатка законов.

 

Книга вторая. О верховной государственной власти

 

Отдел первый. Права и преимущества верховной власти

 

§ 114. Исследование вопроса о правах и преимуществах государственной власти в России, как в монархии неограниченной, сосредоточивается на рассмотрении прав власти императорской.

Мы различаем права и преимущества императорской власти. Под именем прав мы различаем совокупность коренных атрибутов верховной власти вообще, независимо от данной формы правления. Преимущества (прерогативы) суть личные привилегии императора, как представителя верховной власти; следовательно, существование этих преимуществ и их объем зависят от условий формы правления, существующей в России.

 

Глава первая. Права верховной власти

 

§ 115. Права государственной власти, во всем их объеме, принадлежат государю императору. Нет той сферы управления, которая бы не была подчинена его самодержавию. Но из этого не следует, чтобы император осуществлял все свои права непосредственно. Правильная организация монархии предполагает существование посредствующих властей, действующих именем императора. но самостоятельно в кругу предоставленных им дел.

Эта мысль выражена в Наказе императрицы Екатерины II: "Основные законы государства предполагают по необходимости средние протоки, т. е. правительства, через которые действует власть государева"*(266).

§ 116. Система подчиненных властей, имеющих свою компетенцию и определенную степень власти, соответствуя природе монархии, как правильной государственной формы, удовлетворяет и требованию разделения властей, необходимого во всякой форме правления.

Принцип разделения властей не предполагает образования среди государства трех или двух суверенных органов власти с особыми функциями. Теория Монтескье и других представителей строгого конституционализма не выдержала теоретической и практической критики*(267). Во всяком государстве какое-либо учреждение сосредоточивает в своих руках всю полноту верховной власти. Оно является источником всякой власти, и все прочие установления действуют его именем и по его полномочию. Но принцип разделения властей находит себе применение там, где возникает вопрос об осуществлении различных прав государственной власти.

§ 117. Вопрос об осуществлении прав государственной власти должен быть поставлен следующим образом: могут ли все эти права осуществляться непосредственно тем лицом или установлением, которым принадлежит верховная власть в государстве?

Ответом на этот вопрос может служить анализ природы различных функций государственной власти. Вся совокупность этих функций разделяется на две категории.

Одна из них предполагает деятельность лица или установления, стоящего выше закона, являющегося творцом действующего права, восполняющего его пробелы, отменяющего, в иных случаях, применение закона. Сюда относятся издание законов, аутентическое их толкование, помилование преступника и т. д.

Другие функции власти, по существу своему, предполагают деятельность органов подзаконных, облеченных строго определенными правами и несущих ответственность за неправильное пользование этими правами. Сюда относится деятельность судебная и административная. Каждый акт судебной власти есть не что иное, как применение общего закона к отдельному случаю. Следовательно, власть, применяющая такой общий закон, сама должна быть подчинена ему; этим обусловливается равенство граждан пред законом и единообразие судебной практики. Если судебное разбирательство будет принадлежать непосредственно верховной власти, значение общего закона, одинаково ограждающего права всех, будет поколеблено. Судебные решения, исходящие от власти, поставленной выше закона, могут превратиться не в применение общего закона к частным случаям, а в отдельные узаконения, изданные по поводу этих частных случаев, ad hoc. Возможность защиты от неправильных решений, имеющая место там, где отправление правосудия находится в руках подзаконных органов, будет устранена неответственностью верховной власти. Таким образом, задача правосудия не может быть непосредственно осуществляема верховною властью; она должна быть предоставлена особому органу. Из этого, конечно, не следует, чтобы суд превратился в часть верховной власти, самодержавную по отношению к другим властям. Суд есть учреждение подзаконное, зависящее от единой верховной власти. Он действует ее именем, под ее верховным надзором; верховная власть сохраняет за собою право помилования лиц, осужденных судом, и т. д. Суд самостоятелен в области применения права в пределах своей компетенции.

§ 118. То же самое должно сказать о деятельности административной. Мы не говорим уже о материальных затруднениях для верховной власти ведать непосредственно все подробности управления, ни о том, что законодательство разрослось бы до неслыханных размеров при внесении в него мелких административных распоряжений, принятых верховною властью. Эти соображения целесообразности уступают место следующему юридическому основанию. Каждое административное распоряжение должно быть основано на общем законе, определяющем круг ведомства (компетенцию) и степень власти каждого органа управления. Только при этом условии административная деятельность государства может быть заключена в пределы, согласные с неприкосновенностью прав частных лиц, определенных общим законодательством страны. Только при этом условии частное лицо может противопоставить свое право незаконному распоряжению администрации и искать защиты от ее несправедливых притязаний. Необходимость вмешательства верховной власти в дела административные возникает: а) вследствие затруднений во внутреннем управлении, если они не могут быть разрешены силою существующих законов, и б) вследствие чрезвычайных происшествий, требующих исключительных, экстралегальных мер (объявления осадного положения и т. д.).

§ 119. Эти начала проведены и в нашем законодательстве.

Во-первых, самодержавная власть устраняет себя от отправления правосудия, начиная с Петра Великого*(268). В Учреждении министерств 1811 г. и в Своде законов начало это выражено следующим образом: "Власть судебная, во всем ее пространстве, принадлежит сенату и местам судебным"*(269). Но этот принцип долгое время, до введения судебных уставов 1864 г., оставался без надлежащего практического применения. Причина этого заключалась в форме процесса, усвоенного нашим законодательством. При отсутствии кассационного суда, при господстве исключительно апелляционного порядка, когда каждое высшее судебное место рассматривало дело по существу и могло постановить новое решение, самодержавная власть не могла устранить себя от разбора судебных дел. Тщетно Петр Великий и его преемники запрещали подавать себе жалобы на сенат, часто под страхом смертной казни. В глазах всех подданных самодержавная власть была последним прибежищем от "неправедных судей"; устранить себя от разбирательств жалобы значило бы лишить тяжущихся последнего средства правосудия, средства, во многих отношениях необходимого при отсутствии гласности и других судебных гарантий, установленных в настоящее время. Этим объясняется известная 240 ст. учреждения сената: "На решение Сената нет апелляции. Но как могут быть крайности, в коих возбранить всякое прибежище к императорскому величеству, было бы отнять избавление у страждущего, то и в таком случае если бы кто жаловался на департаменты Сената, должен предварительно дать подписку в том, что он ведает законы, строго запрещающие подавать несправедливые на сенат жалобы"*(270).

Учреждение кассационного суда и введение различных судебных гарантий, преимущественно гласности, сделали возможным отделение правосудия от непосредственных функций верховной власти. (См. судеб. Уст. 1864 г., введ., ст. 1).

Относительно прав управления, основные законы различают управление верховное, в котором власть императорская действует непосредственно, от управления подчиненного, в котором определенная степень власти вверяется императором различным местам и лицам*(271).

§ 120. Необходимо, следовательно, определить точнее круг непосредственной компетенции императорской власти.

При разрешении этого вопроса должно иметь в виду общий принцип, ясно вытекающий из общего смысла русского законодательства: непосредственная деятельность верховной власти необходима в тех случаях, когда или отдельный вопрос не может быть разрешен силою существующих законов, или когда вообще требуется видоизменить закон.

Все же задачи управления и суда, достаточно определенные законами, подлежат ведению подчиненных властей.

§ 121. На основании этого общего правила власть императора действует непосредственно прежде всего в законодательстве. Это прямо вытекает из постановления 51 ст. Осн. зак.: "Никакое место или правительство в государстве не может само собою установить нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения самодержавной власти"*(272).

Этот принцип составляет, конечно, важную гарантию для юридического порядка в государстве. Сосредоточивая законодательную власть исключительно в особе императора, наше законодательство делает все остальные власти подзаконными, вследствие чего власть их ограничивается пределами известной компетенции, вне которой их требования не имеют обязательной силы.

Под именем законодательной деятельности наши основные законы разумеют не только издание или отмену целых законоположений или статей Свода, но и всякую существенную, хотя и частную перемену в существующих положениях: например, дополнение и аутентическое разъяснение закона*(273).

Поэтому незаконодательными, т. е. не нарушающими раз изданные законы считаются "меры, приемлемые к исполнению закона или учреждения существующего и не отменяющие никаких законов предыдущих, но служащие к единому разрешению недоумений или затруднений в образе исполнения, также общие подтверждения существующих постановлений"*(274). Эти меры могут быть принимаемы и подчиненными установлениями*(275).

§ 122. В тесной связи с законодательною деятельностью находятся такие акты и меры, которые даже силою закона не могут быть предоставлены власти подчиненного установления, ибо в них, равно как и в законодательстве, проявляются существенные атрибуты государственного верховенства.

а) Верховная власть одна может налагать на граждан общие подати и повинности; поэтому только высочайшая воля установляет и отменяет налоги, причем эти акты требуют собственноручного высочайшего подписания*(276).

б) Верховная власть одна имеет право распоряжаться употреблением наличных средств государства; поэтому утверждение общих смет государственных доходов и расходов, общих штатов установлений, постоянных или учреждаемых на неопределенное время, требует высочайшего утверждения*(277).

в) В силу того же права, отчуждение государственных имуществ в частные руки или в пользу другого государства принадлежит непосредственному усмотрению и утверждению верховной власти*(278).

г) Верховной власти принадлежит право отчуждения частной собственности на общественную пользу, по принципу территориального верховенства и ввиду ограждения прав частных лиц*(279).

д) Монарх есть источник всех почестей и привилегий, даваемых отдельным лицам или обществам. Поэтому:

1) От монарха зависит возведение в дворянское достоинство и пожалование разных наследственных титулов: княжеского, графского и баронского*(280).

2) Монарх есть источник служебных отличий и наград по службе*(281).

3) Верховная власть жалует привилегии различным компаниям, так как всякая привилегия есть изъятие из общего закона, а потому может исходить только от власти, стоящей выше закона*(282).

е) Монарх, как обладатель верховной власти, представляет государство во внешних сношениях; следовательно, объявление войны, заключение мира, конвенций и трактатов с иностранными государствами зависят от него.

§ 123. Право внутреннего управления и суда, поскольку отправление этих обязанностей может быть основано на существующих законоположениях, вверяется подчиненным правительственным и общественным установлениям. Эти установления имеют свой круг дел (компетенцию), в пределах которого они действуют самостоятельно. Деятельность верховной власти по предметам подчиненного управления вызывается исключительными случаями, которые мы здесь и рассмотрим.

§ 124. Самодержавная власть проявляет свои права в области правосудия.

1) Монарх удерживает в своем непосредственном ведении право помилования и смягчения наказания. Помилование есть акт не правосудия, т. е. применения закона к данному случаю, а милосердия, отменяющего применение закона; следовательно, это право, по существу своему, может принадлежать только верховной власти, поставленной в известных отношениях выше закона.

По нашему законодательству суд своею собственною властью может, ввиду обстоятельств, смягчающих вину преступника, уменьшить наказание maximum на две степени*(283).

Но в чрезвычайных случаях, когда представляется необходимость смягчить наказание в размере, выходящем за пределы судебной власти, или вовсе помиловать преступника, суд должен ходатайствовать об этом пред императорским величеством*(284). По приведении приговора в законную силу помилование преступника и восстановление прав состояния, потерянного преступлением, зависит единственно от усмотрения верховной власти*(285).

2) Монарху принадлежит право утверждения некоторых судебных приговоров, особенно важных, причем эти приговоры не могут быть приведены в исполнение впредь до воспоследования высочайшего разрешения.

Высочайшему утверждению подлежат судебные приговоры, коими лишаются всех драв состояния или всех особенных прав и преимуществ дворяне, чиновники, священнослужители всех степеней духовной иерархии или лица, имеющие ордена или знаки отличия*(286).

Основание этого изъятия от действия общих уголовных законов заключается в общих государственных постановлениях, по которым лишение дворянского достоинства, классных или офицерских чинов, снятие знаков отличия требуют высочайшего утверждения. Никакая подчиненная власть не может лишить того, что пожаловано верховною властью.

В некоторых случаях даже судебное преследование не может быть начато без высочайшего разрешения. В таком разрешении нуждается возбуждение следствия о преступлениях по должности, совершенных лицами первых трех классов, так как эти лица назначаются по непосредственному высочайшему усмотрению. Сюда относятся главным образом:

а) привлечение к ответственности и суду за преступление по должности членов государственного совета, министров и главноуправляющих отдельными частями*(287).

б) сенаторов всех департаментов.

§ 125. В порядке исполнительно-административном верховная власть монарха действует в случаях неправильного применения закона или в случае необходимости разрешить те или другие затруднения в администрации, когда эти затруднения не могут быть устранены силою существующих законов.

1) Поэтому:

а) монарх указывает образ исполнения закона или изъясняет его смысл через высочайшие повеления*(288).

б) на разрешение его, через комитет министров, поступают все предметы управления, "предполагающие новый распорядок или дополнение правил, также ограничение, распространение или отмену мер, прежде правительством принятых и высочайше утвержденных"*(289).

Во всех этих случаях предполагается, что данный вопрос администрации не может быть разрешен силою существующих законов, а потому превышает степень власти, данной даже высшим государственным установлениям. В противном случае дело, превышающее степень власти отдельных органов исполнительной власти, разрешается правительствующим сенатом*(290).

2) От разрешения верховной власти зависит принятие каких-нибудь чрезвычайных общих мер в исключительных случаях, насколько это превышает степень дискреционной власти, предоставляемой подчиненным исполнительным властям*(291).

3) Административные взыскания, налагаемые высшими правительственными установлениями на лиц, занимающих особенно важное место в служебной иерархии, могут быть приводимы в исполнение не иначе как с высочайшего утверждения. Сюда относятся выговоры губернаторам и губернским правлениям по представлениям министров и определениям Сената, если эти выговоры должны быть занесены в формулярный список о службе этих лиц*(292).

§ 126. Таковы права верховной власти в сфере гражданского управления. Но права самодержавия обнаруживаются и в области управления церковного. Необходимо прежде всего определить общий объем этих прав.

§ 127. Права самодержавной власти касаются предметов церковного управления, а не самого содержания положительного вероисповедания, догматической и обрядовой его стороны. Это положение имеет одинаковую силу как для православной церкви, так и для других вероисповеданий.

Православная вера есть совокупность догматов и обрядов церкви, провозглашенных божественным Основателем нашей религии и развитых вселенскими соборами. Они не могут быть изменены никакою другою властью. Единственное право, которое признает за собою самодержавная власть по отношению к содержанию православия, есть право "защиты и хранения догматов господствующей веры, блюстительства правоверия и всякого в церкви святой благочиния", - в результате охранения неприкосновенности, неизменяемости догматов веры*(293). В этом состоит существенное различие между главенством, признаваемым за папою, и главенством русского императора. Папа, как видимый глава церкви, видоизменяет догматы и каноны церкви; православие остается неизменным в своем содержании.

То же самое должно сказать и о других вероисповеданиях. Основные законы империи признают, что все, не принадлежащие к господствующей (православной) церкви подданные России и иностранцы пользуются, каждый повсеместно, свободным отправлением их веры и богослужения по обрядам оной*(294). Эта свобода веры присвояется не только христианам иностранных вероисповеданий, но и евреям, магометанам и язычникам*(295).

Признание свободы вероисповеданий имеет своим естественным последствием невмешательство светской власти в дело "веры и богослужения", т. е. предполагает неприкосновенность догматической и обрядовой стороны каждого вероисповедания.

§ 128. Изложенный выше принцип соответствует 43 ст. основных законов, где точно определяется отношение верховной власти к православной церкви. Эта статья гласит: "В управлении церковном самодержавная власть действует посредством Святейшего Правительствующего Синода, ею учрежденного". Из этой статьи видно, что 1) самодержавная власть действует только в управлении церковном; 2) что она действует через особый, ею учрежденный орган.

Таким образом, компетенция верховной власти ограничивается теми делами, которые вообще могут быть предметом церковной администрации, т. е. не предполагают актов, по существу своему, принадлежащих органам вселенской церкви, вселенским соборам.

Круг администрации церковной слагается из следующих прав и обязанностей: 1) блюстительство правоверия и охранение благочиния в церкви; 2) поставление пастырей церкви; 3) заботы о подготовлении пастырей церкви, организация духовно-учебной части; 4) церковный суд; 5) администрация церковных имуществ.

По этим предметам самодержавная власть действует через особое, ею учрежденное установление - Св. Синод. Смысл слов ею установления очень важен. Они показывают, что Синод есть государственно-церковное установление, заимствующее свою власть от монарха и действующее его именем.

Подобно всем государственным установлениям, Синод и зависящие от него органы подчиняются в действиях своих надзору государственной власти, т. е. при Синоде состоит обер-прокурор с подчиненными установлениями.

§ 129. Права верховной власти по отношению к церкви состоят, следовательно: 1) в блюстительстве правоверия и чистоты церкви; 2) в праве назначения органов высшей церковной администрации; 3) в праве надзора за действиями этих установлений.

Эти права применяются и к другим вероисповеданиям, с тем, конечно, видоизменением, что по отношению к ним не может быть речи о блюстительстве правоверия, так как это право возникает из принадлежности императора к православной церкви, "как господствующей и первенствующей"*(296).

Отношение верховной власти к христианам иноверным и к иноверцам определяется тем, что их церковные дела ведаются "их духовными властями и особенными правительствами, верховною властью к сему предназначенными"*(297).

 

Глава вторая. Преимущества верховной власти

 

§ 130. Преимущества, или прерогативы, монарха выражаются в совокупности юридических условий и внешних отличий, коих общая цель - поставить монарха, как представителя верховной власти, выше всех других членов одного и того же юридического общества.

В отдельности эти преимущества состоят в следующем.

§ 131. Особа монарха изъята от действия общих законов государства - princeps legibus solutus est. Юридическое последствие этого принципа состоит в неответственности монарха за свои действия, так как в государстве нет власти, которая юридически могла бы привлечь его к ответственности. В конституционных монархиях это начало выражено положительно в конституциях страны*(298). В неограниченной монархии это подразумевается само собою.

§ 132. Уголовные законы полагают более строгие наказания за покушение на жизнь, здоровье и честь монарха, сравнительно с наказаниями, назначенными за другие преступления этого рода. Особа монарха пользуется, следовательно, исключительной уголовной защитой*(299).

§ 133. Монарх пользуется правом на содержание на счет государственных средств. В монархиях конституционных размер содержания определяется и ограничивается законом, и акт, коим определяется этот размер, носит название liste civile. Liste civile обыкновенно установляется законодательною властью на все время данного царствования при вступлении на престол монарха*(300). В монархии неограниченной, где все права законодательной власти сосредоточены в лице монарха, размер содержания императорского двора определяется в росписи государственных расходов, рассматриваемой в Государственном совете и утверждаемой верховною властью.

§ 134. Монарх пользуется правом иметь свой двор, т. е. совокупность лиц, предназначенных для отправления почетных служб при его особе. Придворная служба считается одним из видов государственной службы вообще, т. е. лица, занимающие придворные должности, пользуются различными служебными преимуществами, присвоенными государственной службе.

§ 135. Монарх пользуется, в качестве почетных преимуществ, титулом и гербом.

I. Титул*(301) имеет двоякое значение: личного наименования государя, коим обозначается его ранг в ряду других монархов, и титула в собственном смысле, в коем излагаются права монарха и объем его владений.

А. Русский монарх титулуется императором и императорским величеством. Первоначально русские государи носили наименование великих князей. С объединением России под владычеством Москвы стал входить в употребление титул царя.*(302) Окончательно усвоил себе это наименование Иван Грозный с 1547; титул царя оставался за русскими государями до 1721 г. Но 30 августа. 1721 Ништадтский мир окончил Великую Северную войну, веденную с таким успехом Петром Великим. В ознаменование этого события Сенат и Синод определили просить Петра I принять наименование императора, Великого и Отца Отечества. 11 ноября того же года последовал высочайший указ о новом титуле*(303). Этот акт, ставивший русского государя равным с единственным тогда императором Священной Римской империи германского народа, вызвал протест со стороны многих европейских держав. Первые державы, признавшие новый титул, были Пруссия, Нидерланды и Швеция*(304). За ними последовали Турция (1739), Англия и Германская империя (1742), Франция и Испания (1745); последние не без оговорок, устраненных декларациею Екатерины II (1762). Польша последняя признала новый титул русских государей*(305).

Б. Государственный титул, в тесном смысле, содержит в себе: 1) указание на источник власти монарха, 2) перечисление земель, входящих в состав государственной территории, 3) некоторые почетные наименования, присвоенные монарху.

1) Отличительное свойство монархической власти состоит в том, что она действует в силу собственного своего права, ни от кого не заимствованного. Поэтому монархи пишутся "Божиею милостью", для указания, что они в своих правах не зависят ни от кого на земле. Исключение в этом отношении, вслед за Наполеоном III, составляют государи, основывающие свою власть на народном поручении. Они пишутся "Божиею милостью и волею народа*(306). Русский императорский титул начинается словами "Божиею милостью".

Эта часть титула иногда значительно расширялась так называемым богословием государевым. Богословие было введено в употребление Иваном IV, любившим пышные религиозные формулы. Для образца приведем одну из них: "Троице пресущественная и пребожественная и преблагая праве верующим в Тя истинным христианом, дателю премудрости, преневедомый и пресветлий Крайний Верх! направи нас на истину твою и настави нас на повеления Твоя, да возглоголем о людех Твоих по воле твоей. Ce убо Бога нашего, в Троице славимого, милостию и хотением удрьжахом скиперт Российского царствия, Мы, великий государь, царь и великий князь" и т. д. (следует полный титул). Означенное богословие чрезвычайно разнообразилось в отдельные царствования и даже в течение одного царствования*(307). Впоследствии оно вышло из употребления.

2) Территориальная часть титула заключает в себе перечисление приблизительно всех земель, находящихся под державою русского государя. Полная форма титула изложена в 37 ст. Осн. зак. В разных случаях, указанных в законе, титул пишется в трех различных формах: полной, средней и краткой.

Территориальная часть большого титула русских государей образовывалась по мере постепенного присоединения бывших княжеств и народоправств к первоначальной территории княжества Московского*(308). Ближайшим образом история этой части титула начинается с Ивана III (1462 - 1505 г.), как действительного объединителя центральной, северо-западной и северо-восточной Руси. "При вступлении на престол Ивана III Московское княжество занимало нынешние губернии: Вологодскую, Ярославскую, Костромскую, Нижегородскую, Владимирскую, Московскую, часть Калужской и Тверской"*(309). Иван присоединил к прежним владениям Тверь, Новгород, Чернигов, Северскую область, окончательно Пермь, часть Ингрии и Карелии, Вятку*(310) и, хотя номинально, часть Северо-Западной Сибири, т. е. землю югорскую*(311). В 1504 г. титул его был: "государь всей Русии и великий князь владимирский и московский и новгородский и псковский и тверской и югорский и вятский и перьмский и болгарский и иных"*(312). Василий Иванович (1505 - 1533) увеличил прежние владения Псковом, Рязанью и Смоленском. Титул его был: "Божиим благословением, мы, великий государь Василий, Божиею милостию, государь всея Русии и великий князь владимирский, московский и новгородский, псковской, смоленский, тверской, югорский, пермский, вятский, болгарский и иных, государь и великий князь новагорода низовския земли, и черниговский и рязанский и волотцкой и ржевский и бельский, и ростовский и ярославский, и белозерский и горский и обдорский и кондийский и иных"*(313).

При Иване Грозном (1533 - 1584), принявшем название царя, владения Москвы увеличились царствами: Казанским, Астраханским, и значительною частью Западной Сибири, которые и вошли в его полный титул*(314). Некоторые другие наименования, принятые Иваном IV, недолго остались в титуле, подобно тому, как земли, им соответствовавшие, не остались во владении Ивана. Так, с 1556 г. Грозный стал именоваться государем ливонския земли*(315). Но впоследствии он утратил Ливонию вместе с другими приобретениями*(316).

При Федоре Ивановиче (1584 - 1598) утвердилось номинальное пока верховенство над Грузиею (Иверскою землею) и некоторыми другими кавказскими странами. Поэтому в конце титула было прибавлено "государь Иверския земли Грузинских царей и Кабардинские земли, черкасских и горских князей и иных многих государств государь и обладатель"*(317). Действительные приобретения сделала Россия со стороны Сибири, где войска ее проникли до Енисея. В титуле явилась специальная прибавка: "обладатель всея сибирския земли и великия реки Оби и т. д."*(318).

При Борисе Годунове, Шуйском и царе Михаиле Федоровиче титул остался без существенных изменений*(319), кроме уступок, сделанных последним Швеции по Столбовскому миру*(320), и Польше по Деулинскому перемирию*(321). Ослабленная с запада, Россия страшно увеличилась на востоке: владения ее в Сибири распространились до Камчатки.

Новые приобретения ожидали Россию в царствование Алексея Михайловича (1645 - 1676). После подданства Малороссии (1654), приобретения Киева, знаменитого Андрусовского договора (1667 г.), в полный титул вошли следующие прибавления, одни временно, другие навсегда: 1) великий князь литовский (временно); 2) смоленский; 3) волынский и подольский (временно); 4) полоцкий, 5) витебский и мстиславский (временно) 6) название "малыя России самодержец"; 7) название "князь черниговский"*(322).

При Федоре Алексеевиче и в соединенное царствование Петра и Ивана Алексеевичей титул остался без перемен в содержании*(323). Но в царствование Петра Великого, по заключении Ништадтского мира (1721 г.) в титул включены слова "князь эстляндский, лифляндский и корельский", согласно приобретениям, сделанным от Швеции*(324).

Титул Петра Великого не изменялся*(325) до царствования Петра III, принесшего царствующему дому известные права на некоторые немецкие земли балтийского поморья и Норвегии - права, не имеющие теперь практического значения. Как сын герцога голштинского, супруга старшей дочери Петра Великого, Анны Петровны, он заключил в императорский титул (после слов "государь псковский и великий князь смоленский слова: "наследник норвежский, герцог шлезвиг-голштинский, стормарнский и дитмарский, граф ольденбургский и дельменгорстский"*(326).

Слова эти не встречаются в форме полного титула, утвержденного Екатериною II*(327). Но за то императрица включила в титул название некоторых земель, действительно приобретенных Россиею, именно Курляндии, Семигалии, пильтенского округа и Крыма. Эти приобретения обозначены словами: "Царица Херсониса таврического и княгиня курляндская и семигальская"*(328). В царствование Павла I в титул вставлены слова, исключенные потом его преемником: "великий магистр державного ордена св. Иоанна Иерусалимского"*(329). Кроме того, в новой форме титула помещены слова: "князь самогицкий" и великий князь "витебский, мстиславский"*(330).

В царствование императора Александра I, вместе с приобретением Белостокской области*(331), Финляндии*(332) бывшего герцогства Варшавского*(333), в титуле явились слова "великий князь финляндский, князь белостокский и царь польский"*(334). Кроме того, в новом титуле, как и в титуле Павла I, особо названы приобретенные еще при Екатерине II Волынь, Подолия и Литва*(335).

Форма нынешнего титула утверждена императором Николаем I в 1825 г.*(336). В 1828 г. он увеличен вставкою "Армянскою областью" и вошел в Свод Законов*(337). По ст. 37 Осн. зак., он имеет следующую форму:

"Божиею поспешествующею милостию, Мы, NN, Император и Самодержец Всероссийский, Московский, Киевский, Владимирский, Новогородский; Царь Казанский, Царь Астраханский, Царь Польский, Царь Сибирский, Царь Херсониса Таврического, Царь Грузинский; Государь Псковский и Великий Князь Смоленский, Литовский, Волынский, Подольский и Финляндский; Князь Эстляндский, Лифляндский, Курляндский и Семигальский, Самогитский, Белостокский, Корельский, Тверской, Югорский, Пермский, Вятский, Болгарский и иных; Государь и Великий Князь Новагорода-Низовския земли, Черниговский, Рязанский, Полоцкий, Ростовский, Ярославский, Белозерский, Удорский, Обдорский, Кондийский, Витебский, Мстиславский и всея северные страны Повелитель; и Государь Иверские, Карталинские и Кабардинские земли и области Арменския; Черкасских и Горских Князей и иных наследный Государь и Обладатель; Наследник Норвежский, Герцог Шлезвиг-Голштинский, Стормарнский, Дитмарсенский и Ольденбургский, и прочая, и прочая, и прочая"*(338).

Полный императорский титул употребляется только в чрезвычайных случаях. В обыкновенных же сношениях император пользуется следующим кратким титулом: "Божиею милостию Мы, NN, Император и Самодержец Всероссийский, Царь Польский, Великий Князь Финляндский и прочая, и прочая, и прочая"*(339).

Отличие краткого титула от полного установилось уже с Ивана III, и форма его постоянно изменялась. Иван III писал: "Божиею милостию Государь всея Русии и Великий Князь"*(340). Иван IV писался: "Царем и Великим Князем всея Русии"*(341). При Федоре Ивановиче писали: "Божиею милостию Государь Царь и Великий Князь, всея Русии Самодержец"*(342). Также писали Борис Годунов, Василий Шуйский и Михаил Федорович. Алексей Михайлович с 1654 г. вместо слов: "всея Русии Самодержец", стал писать: "всея Великия и Малыя России Самодержец", а с 1656 г. "Великия, Малыя и Белыя Руси Самодержец".

При Петре Великом форма малого титула изменялась чаще всего. Первоначально, в особенности в соцарствование Ивана Алексеевича, он пользовался прежним титулом. Но в 1707 г. встречается уже следующая форма: "Божиею поспешествующею милостию, Мы, Пресветлейший и Державнейший Великий Государь Царь и Великий Князь Петр Алексеевич, Самодержец Всероссийский"*(343). Скоро затем были прибавлены слова и прочая*(344). Рядом с этим употреблялись и прежние формы*(345), впрочем, более присутственными местами, чем самим царем. Последний в указах и манифестах, издаваемых от его имени, любил пользоваться более краткими формами. Так, в 1710 г. встречается краткая и оригинальная для того времени форма: "Божиею милостию, Мы, Петр I, Царь Россиян и проч., и проч."*(346). В универсале Эстляндскому княжеству он писался: "Мы, Петр I, Божиею милостию, Царь и Император Всероссийский"*(347). Но до 1721 г. самою употребительною формою была следующая: "Мы, Петр I, Божиею милостию, Царь и Самодержец Всероссийский"*(348).

С 1721 г. Петр Великий пишется: "Мы, Петр Первый, Император и Самодержец Всероссийский, и прочая, и прочая, и прочая"*(349). Такая форма утверждена при Екатерине I*(350) и осталась без перемен до царствования Николая I*(351). Впоследствии в состав малого титула вошли слова: "Царь Польский и Великий Князь Финляндский".

Кроме полного и краткого титула, русские императоры пользуются, в некоторых случаях, титулом сокращенным или средним, в следующей редакции: "Божиею поспешествующею милостию, Мы, NN, Император и Самодержец Всероссийский, Московский, Киевский, Владимирский, Новгородский; царь Казанский, царь Астраханский, царь Польский, царь Сибирский, царь Херсонеса-Таврического, царь Грузинский, великий князь Финляндский, и прочая, и прочая, и прочая"*(352).

Обычай употребления среднего титула возник еще в московские времена. Цари в сношениях своих с татарскими ханами и иными восточными князьями обыкновенно не писались полным титулом, употреблявшимся во внешних сношениях. Но и сокращенное наименование государя, писавшееся во внутренних сношениях, признавалось недостаточным. Отсюда возникла следующая, средняя форма титула: "Божиею милостию, Великий Государь, Царь и Великий Князь, NN, всея Великия, Малыя и Белыя России Самодержец, и земель восточных и западных и северных отчич и дедич и наследник и Государь и Обладатель"*(353).

3) Почетных наименований в русском титуле нет, так как подобные наименования давались другим государям папою за услуги, оказанные католической церкви. Таковы названия "христианнейший", данный прежним королям французским; "защитник веры", данный Генриху VIII английскому, "католический" - королям испанским и т. д.

Б. Герб есть внешний символ, знак государства, изображаемый на государственной печати, монете, казенных зданиях и т. д.

В качестве внешнего символа герб выражает идею государственного могущества или какую-нибудь религиозную идею. Часто он выражает и то, и другое.

Основные элементы нашего герба - византийский двуглавый орел, и московский герб - св. победоносец Георгий, поражающий змия. Византийский герб принят Иваном III после брака его с Софиею Палеолог, племянницею последнего византийского императора. До Феодора Ивановича оба герба изображались раздельно, на двух сторонах печати. При Феодоре Ивановиче всадник стал изображаться на груди орла. После разных перемен в течение ХVIII столетия окончательная форма герба установлена в 1857 г. Основными чертами герба признаны: черный двуглавый орел с поднятыми вверх крыльями, на золотом щите; главы орла украшены императорскими коронами; над ними изображена третья большая, с двумя развевающимися концами ленты голубого цвета; в когтях правой ноги орла - императорский золотой скипетр, в когтях левой - золотая держава. На груди орла герб московский: в червленном с золотыми краями щите изображен св. Георгий, поражающий дракона золотым копьем. К этим основным изображениям присоединяются другие. По количеству их основные законы различают большой, средний и малый государственный герб*(354).

Малый государственный герб есть в то же время личный герб Его Императорского Величества, с некоторыми лишь изменениями*(355).

 

Отдел второй. О преемстве верховной власти

 

§ 136. Государственная власть, по существу своему, непрерывна, т. е. действие ее не прекращается со смертью данного ее представителя; силою закона права ее немедленно переносятся на другое лицо.

Юридический процесс перехода государственной власти мы обозначаем термином преемство, как наиболее общим. Наследование есть один из возможных видов преемства, а в особенности это должно сказать о наследовании по закону. Кроме наследования по закону, в истории существовали еще наследование по завещанию последне-царствовавшего монарха и преемство по избранию народному.

Для оценки всех этих видов преемства необходимо остановиться на исследовании общих условий и цели преемства престола вообще*(356).

 

Глава первая. Общие начала преемства престола

 

§ 137. При исследовании условий преемства престола необходимо иметь в виду, что речь идет о переходе прав государственной власти в одной из форм правления, именно в монархии; что, следовательно, в данном случае не может быть речи о применении условий, свойственных другим формам правления.

Но, несмотря на эту специальность вопроса, нельзя забывать, что его разрешение зависит и от общих условий государства, от его идеи, независимо от данной его формы.

С этой двоякой точки зрения мы и рассмотрим занимающий нас вопрос.

§ 138. Порядок преемства государственной власти вообще определяется коренными ее признаками и началами публичного права, в противоположность его праву частному.

1) Один из существенных признаков государственной власти есть ее единство и нераздельность. Этому коренному признаку власти, являющемуся вместе с тем и требованием государственной пользы, должен соответствовать порядок преемства престола. Государственная власть не может быть делима между преемниками данного ее представителя, подобно частному имуществу между наследниками частного лица. Условия государственного единства не должны быть нарушаемы порядком престолонаследия.

2) Законы, определяющие преемство государственной власти, должны иметь в виду большую или меньшую способность лица к государственному управлению. Законы, определяющие право наследования в гражданском праве, не справляются с хозяйственными способностями наследников: государственная польза требует другого начала. Начало это может быть приведено на практике в различной форме.

а) Законы о преемстве власти могут иметь в виду субъективные способности и условия каждого данного лица, претендующего сделаться представителем власти. Проводя этот принцип во всей строгости, мы логически придем к необходимости выборного начала, потому что оно больше всего обеспечивает возможность оценки политических способностей каждого лица, имеющего взять в свои руки государственную власть. Среднею мерою представляется наследование по завещанию, когда царствующему монарху предоставляется право избрать наиболее достойного себе преемника.

б) Но подобный способ оценки неприменим ко всякой форме правления, особенно неудобен он в монархиях. Поэтому закон может остановиться на общих условиях политической правоспособности, определить, какие лица вообще способны или неспособны к управлению государством. На этом общем предположении основано исключение женщин от наследования престола, или предпочтение мужского поколения женскому.

3) Преемство государственной власти должно иметь в виду и религиозные требования там, где с исповеданием данной религии связаны существенные интересы государства. Так, некоторые европейские конституции прямо постановляют, что глава государства должен принадлежать к известному вероисповеданию и защищать его интересы всеми зависящими от него мерами*(357). 4) Преемство власти должно быть согласно, как мы видели, с началом государственного единства. Во имя этого же принципа необходимо ограничить возможность соединения, путем наследства, нескольких престолов в одном и том же лице. Правильный ход государственного управления предполагает полное единство интересов страны с интересами правящего лица. При соединении двух или трех государств под личным главенством одного лица может произойти раздвоение государственных интересов и политики. Монарх, как государь страны А., может действовать в ущерб стране В. и наоборот. Эти неудобства устраняются или а) слиянием двух стран, соединенных наследством, в одно государство, что, конечно, не всегда возможно, или б) ограничением наследственного права в том смысле, что одно и то же лицо не может быть одновременно государем двух самостоятельных государств, или безусловно или без согласия народных представителей. К этой мере прибегают многие европейские конституции*(358).

§ 139. Порядок преемства власти в монархиях определяется не только вышеизложенными общими условиями государственного блага, но и специальными условиями, присущими монархической форме правления.

Монархия, по идее своей, предполагает сосредоточение всей государственной власти или известных ее функций в руках одного лица, действующего самостоятельно, в силу собственного права, ни от кого не заимствованного. Монархическая власть не есть совокупность прав, делегированных монарху народом; она не основана на поручении народном, данном тому или другому представителю монархической власти.

1) Понятно, само собою, что с идеею монархической власти не согласно преемство по избранию народному. Избрание главы государства есть отличительная черта республиканского образа правления. И действительно, избирательные монархии были монархиями только по имени; старая польская монархия в сущности была республикою с пожизненным главою; она даже официально носила это название.

Монархия, по внутренним своим условиям, предполагает наследственность власти; возражая против наследственного преемства власти, мы возражаем против того, что составляет логическое последствие этой формы правления. Требуя избирательного преемства, мы требуем в сущности республиканского правления, и, с точки зрения государственной пользы, всегда лучше применить республиканский принцип во всей его чистоте, чем прибегать к компромиссам, искажающим начала отдельных форм правления. Опыт избирательных монархий показывает, что они по удобству своему стояли ниже республик. В республиках глава государства избирается не на всю жизнь, а на известный срок, более или менее непродолжительный; он не обставлен блеском и священным характером монархической власти: он просто первое должностное лицо республики. Поэтому избирательная борьба между партиями, происки лиц, добивающихся власти, в республике не принимают крайне ожесточенного характера, редко ведут между собой войны. Напротив, избирательные монархии обыкновенно отданы на жертву внутренним смутам и междоусобиям, как это показал пример Польши. Затем, избирательная система уничтожает те выгодные стороны монархии, на которые указывают защитники этой формы правления. Монархия, по существу своему, предполагает независимость главы государства от какой бы то ни было партии; только при этом условии он может действовать с пользою. Напротив, при избирательной форме он всегда почти служит орудием известной партии, доставившей ему престол, что особенно вредно потому, что такое господство приобретается партиею не на определенный срок (как в республике), а на все время царствования монарха.

Поэтому избрание монарха возможно и необходимо только в случае прекращения царствующей династии, т. е. всего круга лиц, имеющих по закону право на престол.

2) Столь же мало удовлетворяет условиям монархии и наследование по завещанию. Во-первых, при нормальном ходе вещей результаты этого способа преемства престола будут тождественны с результатами наследования по закону: престол будет переходить к законному наследнику, т. е. останется в семействе монарха. Но даже и в этом случае такой способ представляет свои неудобства. Он дает возможность царствующему монарху выбирать между несколькими членами своего семейства, из которых каждый, при завещательной системе, может рассчитывать на престол. Поэтому монарх может сделаться центром происков, исходящих из собственного его семейства. При неблагоприятных условиях эти происки принимают обширные размеры, возбуждая страсти всех придворных партий. Если в избирательных монархиях можно опасаться междоусобной войны, - при завещательной системе всегда открыто широкое поле так называемым дворцовым переворотам.

§ 140. Под влиянием исторического опыта в современных монархиях установилось наследование по закону. Этот порядок предполагает: а) наследственность власти в определенном круге лиц, связанных между собою кровным родством, т. е. в известной династии; б) указание закона, кто из этого круга лиц должен быть наследником престола, причем порядок престолонаследия определяется по началу первородства, т. е. право на престол принадлежит старшему лицу в старшей линии дома (jus primogeniturae); в) право представления (jus represantationis), в силу которого право на наследование престола, принадлежащее определенной линии царствующего дома, остается в ней, несмотря на смерть лица, основавшего эту линию. Так, в случае кончины наследника престола, при жизни царствующего императора, его право переносится на его нисходящее потомство по принципу заступления.

В силу такого порядка наследник приобретает право па престол в самый момент своего рождения. и осуществляет это право в момент кончины своего предшественника. Другими словами, право наследника престола на преемство установляется не после смерти царствующего монарха, т. е. не в момент открытия наследства, а при жизни монарха.

§ 141. Порядок законного престолонаследия не везде одинаков. Главное из условий, которым определяется разнообразие систем престолонаследия, есть различие взглядов на относительные права лиц мужского и женского пола на престол.

Вообще, все европейские конституции предпочитают лиц мужского пола лицам женского пола. Но должно различать: а) между предпочтением мужчин женщинам во всех линиях царствующего дома и б) между предпочтением мужского поколения (агнатов) женскому (когнатам). Предпочтение лиц мужского пола лицам женского вообще не предполагает исключения когнатов мужского пола от престолонаследия, и, наоборот, исключение когнатов не предполагает недопущения к престолу женщин, представляющих линию мужскую. Но обыкновенно эти обе формы предпочтения соединяются и обусловливают друг друга.

§ 142. Современные европейские конституции представляют три системы престолонаследия; а) систему совершенного исключения женщин и женских поколений от престолонаследия, т. е. строго агнатическую систему. б) систему условного допущения женщин и женских поколений, так что когнатическое преемство является добавочным к агнатическому; в) систему, по которой лица мужского пола предпочитаются лицам женского только в одной и той же линии, но не в целом роде, так что женщина, происходящая от старшего агната, предпочитается мужчине, происходящему от младшего. Эту систему нельзя назвать, как это часто делают, когнатической, потому, во-1-х, что право на наследование престола предоставляется прежде всего мужским линиям и женщины занимают престол главным образом тогда, когда она представляют старшую мужскую линию; во-2-х, потому, что в одной и той же линии лица мужского пола предпочитаются женскому. Таким образом, мы можем назвать эту систему когнатической разве ввиду практических удобств, для отличия ее от строго агнатической.

а) Система агнатическая развилась раньше и полнее во Франции и потому носит название салической (салические франки). Салический закон одинаково применялся и к частному, и к государственному наследственному праву. "De terra vero salica nulla portio hereditatis mulieri veniat: sed ad virilem sexum tota terrae haereditas perveniat"*(359). Ho этот принцип удержался главным образом в государственном праве; отсюда поговорка: la couronne de France ne tombe pas en quenouille (quenouille - прялка), т. е. французская корона не переходит в женское поколение. Эта система в настоящее время применяется в Бельгии, Швеции и Норвегии, Италии, Дании и Пруссии*(360).

б) При системе условного допущения женщин и женских поколений к престолонаследию лица женского пола и женские поколения получают право на престол за совершенным отсутствием лиц мужского пола во всех линиях агнатов. В этом случае право на престол принадлежит прежде всего женщинам, происходящим от мужского поколения, и затем престол переходит уже в женские поколения, с предпочтением и в этом случае лиц мужского пола лицам женского. Эта система носит название германо-голландской, хотя Пруссия и держится противоположных начал. Действительно, Голландия применяет эту систему вполне. Но название германской происходит оттого, что она применяется в стране, стоявшей некогда во главе Германии, - в Австрии. Кроме Голландии и Австрии названная система действует в России, Греции, Баварии и Виртемберге*(361).

в) Система когнатическая носит название английской, так как в Англии она получила полное свое развитие. Основание ныне действующего английского закона о престолонаследии лежит в старых феодальных законах страны. По английскому феодальному праву признается право первородства в том смысле, что старший брат исключает от наследования младших братьев и сестер. Но когда в данной семье нет сыновей, наследство переходит к дочерям, которые исключают лиц мужского пола других линий, т. е. за ними признано право представления того мужского поколения, к которому они принадлежат*(362). Существующий порядок престолонаследия утвердился в Англии с XIII ст., с тем отличием от феодального права, что в силу последнего лен, при отсутствии сыновей, делится между всеми дочерями, а государственное наследство переходит нераздельно к старшей дочери. Кроме Англии та же система применяется в Испания Португалии и Бразилии.

 

Глава вторая. Порядок престолонаследия по русскому праву

 

§ 143. Специально русская система престолонаследия относится к типу германо-голландскому. В настоящем своем виде она установлена актом императора Павла I 5 апреля 1797 года.

Раньше того Россия испытала разные способы преемства престола*(363).

§ 144. До усиления Москвы, т. е. в течение Киевского периода нашей истории, не было никакой твердо установленной системы престолонаследия. По общему праву, наследство Русской земли принадлежало всему княжескому роду; каждый брат имел право на часть земли, на волость; старший, киевский стол, с великокняжеским достоинством переходил к старшему представителю рода, старшему брату. Но этот принцип не мог быть применен вполне к условиям тогдашнего юридического быта. Во-первых, при многочисленности рода князей понятие о старшинстве затемнялось, родовые счеты спутывались и разрешались вооруженною борьбою, в которой старший нередко уступал место младшему. Во-вторых, уже с давних пор является стремление заменить преемство по боковым линиям (от брата к брату) наследием вотчинным, по нисходящей линии. В-третьих, князья нередко пытаются передавать свои столы по завещанию (завещание Всеволода Ольговича 1146 г. относительно киевского стола). В-четвертых, некоторые князья прямо отрицают всякое наследственное право, предоставляя себе свободу добывать волости, им пригодные (поговорка знаменитого Изяслава Мстиславича: "Не голова к месту, а место к голове"). Наконец, при такой неопределенности преемства престола развилось и утвердилось право волостного народонаселения на избрание князей.

Таким образом, столы в Древней Руси фактически не были наследственны. "Столы, - справедливо замечает г. Сергеевич, - не наследовались, а добывались".

§ 145. В период московский постепенно вырабатывается система единонаследия в нисходящей линии. Условия, под влиянием которых сложилась эта система, были следующие. Во-первых, отдельные линии князей делаются оседлыми в разных областях Северо-Восточной Руси, следовательно, образуются местные династии, которых мы не видим в древнейшей Руси. Понятие вотчины торжествует над прежними родовыми понятиями. При усилении княжеской власти сравнительно с прежним временем, князья получают возможности передавать свою волость по завещанию, посредством так называемых духовных грамот*(364). Преемство по завещанию было сильным средством в деле уничтожения уделов и водворения единонаследия. Начиная с Ивана Калиты (1328 - 1340) князья, распределяя волости между своими детьми, систематически усиливают власть старшего брата. Ему дается больший удел, младшим приказывается его слушать*(365). Ко времени Ивана III, эти стремления окрепли настолько, что в сознании князя явилось уже понятие о праве представления. Когда старший сын Ивана III, и законный наследник великокняжеского стола, Иван умер, великий князь объявил, что наследником престола должен быть внук его и сын скончавшегося, Дмитрий, который и был венчан на царство. Правда, впоследствии сам великий князь отставил назначенного им наследника и передал власть другому сыну своему, Василию Ивановичу. Но в этом случае важно было уже то, что Иван III старался оправдать свой поступок, выставить Дмитрия Ивановича преступником, отставленным от престолонаследия за непочтение к деду*(366).

§ 146. После Ивана III духовные грамоты сделались бесполезны: они сыграли свою роль. Хотя, по старому обычаю, последующие государи писали свои завещания, но они уже не изменяли раз принятой системы. Единонаследие по началу первородства утвердилось вместе с единодержавием; хотя Иван Грозный еще назначил "удел" сыну своему Дмитрию, но этот удел был слишком ничтожен в государственном отношении. Он был, если можно так выразиться, прожиточною волостью, данною на содержание царской вдове и царевичу. По смерти Федора Ивановича (1598 г.) угас царственный род Рюриковичей. Поэтому земля должна бы выбрать новую династию. Земский собор 1598 г. остановился на Борисе Годунове. Ему наследовал сын его Федор, низвергнутый самозванцем, выдававшим себя за законного наследника Федора Ивановича. По низложении самозванца, в Смутное время, земские соборы избирают Василия Шуйского, затем королевича Владислава. Наконец, в 1613, по освобождении России от поляков и домашних "воров", избрана на царство династия Романовых. С 1613 по 1682 г. престол беспрепятственно переходит от отца к сыну, по праву первородства (цари: Михаил Федорович, Алексей Михайлович, Федор Алексеевич). Но в 1682 г. в порядке престолонаследия возникло некоторое затруднение. По смерти Федора Алексеевича (27-го апреля 1682 г.) в царствующем доме остались: Иван Алексеевич, сын Алексея Михайловича от первой жены (Милославской), и Петр Алексеевич, от Натальи Кирилловны Нарышкиной. Иван Алексеевич был, как говорили тогда, слаб телом и духом, а потому неспособен к великому делу управления. Напротив, в Петре уже видны были качества будущего преобразователя России. Поэтому духовенство, Боярская дума и другие высшие чины решились отступить от законного порядка престолонаследия и выбрать одного из двух сыновей царя Алексея. Выбор пал на десятилетнего Петра*(367). Но в выборной грамоте не были указаны мотивы, побудившие к такому чрезвычайному поступку. Впоследствии уже (в приговоре 26 мая 1682 г.) делу дан был такой вид, что Иван Алексеевич сам отказался от престола, на том основании, что у Петра Алексеевича "здравствует мать его, благоверная государыня царица и великая княгиня Наталья Кирилловна". Но, вследствие разных причин, главным образом благодаря проискам Милославских и сестры государей Софьи Алексеевны, мера государственных чинов возбудила народное волнение и смуту. Тогда государственные чины придумали особенную комбинацию. Они провозгласили Ивана и Петра совместно царствующими государями, а правительство государством вверили царевне Софье*(368). Только в 1689 г. Петр Великий устранил царевну, а с 1696 г., после кончины Ивана Алексеевича, сделался единодержавным*(369).

§ 147. Петр Великий обратился к системе наследования по завещанию. Ближайшим поводом к этой мере было поведение старшего сына Петра, Алексея Петровича, как это видно из Манифеста о новом порядке престолонаследия (5-го февраля 1722 г.). Этот манифест начинается словами: "Объявляем, понеже всем ведомо есть, какою Авессаломскою злостью надмен был сын наш Алексей" и т. д.*(370). Но, кроме этого факта, Петр Великий руководился и более общими соображениями государственной пользы. В поведении своего сына он видел ясное для себя доказательство неудобства наследования по закону вообще. Он рассуждал таким образом: царевич вел бы себя иначе, если бы не надеялся на свою неприкосновенность в качестве законного наследника престола*(371). От этого соображения он прямо перешел к разбору состоятельности наследования по закону и отверг его, как неудобный с точки зрения государственной пользы. Не излагая этих соображений в Манифесте 1722, он поручил изложить свои воззрения в особой книге, известной под заглавием "Правда воли монаршей". Эта книга принадлежит искусному перу Феофана Прокоповича*(372). Право монарха распоряжаться престолом посредством завещания эта замечательная книга выводит из обязанностей, лежащих на монархе по отношению к государству. "А еще когда рассудим, - говорит Правда, - кое долженство на царех лежит, от самого Бога возложенное на них, то не токмо и от того познаем, что не грех им по воле своей избирать себе наследника, но грех не избирать. Царей должность содержать своих подданных в беспечалии и промышлять им всякое лучшее наставление, как к благочестию, так и к честному жительству... А если о добре общем народа себе подданного толико пещись должен самодержец, то како не должен есть прилежно смотреть, дабы по нем наследник был добрый, бодрый, искусный и таковый, который бы доброе отечества состояние не токмо сохранил в целости, но и паче бы утвердил и укрепил, и если бы что недовершенное застал, тщился бы привести в совершенство".

Петр Великий дал широкий простор воле завещателя: "Чего для за благо рассудили Мы сей устав учинить, дабы сие было всегда в воле правительствующего Государя, кому оный захочет, тому и определит наследство, и определенному, видя какое непотребство, паки отменить, дабы дети и потомки не впали в такую злость, как выше писано, имея узду на себе".

Но исторический опыт показал всю несостоятельность этих великодушных, во всяком случае, намерений Петра.

§ 148. Сам Петр Великий скончался без завещания. По старому обычаю, наследство принадлежало сыну Алексея Петровича, Петру Алексеевичу. Но "синод, сенат и генералитет" выбрали на престол супругу Петра Великого, Екатерину I, основываясь на том, что "в 1724 г. он удостоил ее коронованием и помазанием за ее услуги государству"*(373). Императрица Екатерина I завещанием своим (вскрытым 5 мая 1727 г.) передала престол Петру Алексеевичу II, с тем чтобы, в случае его бездетной кончины, наследовала дочь ее Анна Голштинская с потомством, а за неимением такого потомства - вторая дочь, Елисавета Петровна*(374). Но завещанию императрицы не суждено было исполниться, и престол на время должен был выйти из рода Петра Великого. После бездетной кончины Петра II (7 января 1730 г.), всемогущий верховный тайный совет выбрал на царство герцогиню курляндскую Анну Ивановну, дочь Ивана Алексеевича, и воспользовался этим случаем, чтобы ограничить в свою пользу права самодержавия. В манифесте даже ничего не упоминается о завещании Екатерины I*(375). Императрица Анна поспешила подтвердить силу Манифеста 1722 г., чтобы беспрепятственно назначить себе наследника*(376). Действительно, по воле императрицы престол, после ее смерти, перешел к ее двоюродному внуку (от брака родной ее племянницы, Анны Леопольдовны с герцогом Брауншвейг-Люнебургским), Ивану Антоновичу. Императору было всего несколько месяцев, и регентство досталось сначала Бирону, а после ссылки его - матери Ивана Антоновича (1740 - 1741 г., 25 ноября). Но вторая дочь Петра Великого, Елисавета Петровна, при помощи своих приверженцев, заняла престол, арестовав юного императора и его родителей. Мотивом этого новая императрица выставила беспорядки и беспокойства, бывшие во время двух регентств. "Того ради, - говорит дальше манифест, - все наши как духовного, так и светского чина верные подданные, а особливо лейб-гвардии наши полки всеподданнейше и единогласно просили нас, дабы Мы, для пресечения всех тех происшедших и впредь опасаемых беспокойств и непорядков, яко по крови ближняя, отеческий наш престол вcемилостивейше восприять соизволили, и по тому нашему законному праву, по близости крови к самодержавным нашим вседражайшим родителям... тот наш отеческий всероссийский престол всемилостивейше восприять соизволили"*(377). Таким образом, императрица снова провозгласила право законного престолонаследия, право кровной близости к царствовавшим монархам. В другом манифесте права императрицы подтверждаются ссылкою на завещание Екатерины I*(378). Самый период времени государствования Ивана Антоновича вычеркнут из официальных актов. Время от 17 октября до 9 ноября 1740 г. велено называть правлением герцога курляндского (Бирона), а время от 9 ноября 1740 до 25 ноября 1741 правлением принцессы Анны Брауншвейг-Люнебургской."Там же, N 8,478."

Во имя этих начал Елисавета Петровна в 1742 г. издала Манифест, объявлявший наследником престола Петра, герцога голштинского, сына Анны Петровны Голштинской, "яко по крови ближайшего к императрице". "Там же, N 8,658." По-видимому, начало наследования по закону готово было вступить в силу. 25 декабря 1761 г. император Петр III, вступая на престол, объявляет в своем манифесте, что императрица Елисавета скончалась, "оставя ему в самодержавство прародительский всероссийский императорский престол, яко сущему наследнику по правам, преимуществам и узаконениям принадлежащий". Но в форме клятвенного обещания, по которой должны были присягать новому императору подданные, признано во всей силе завещательное начало. Именно подданные присягали императору Петру Федоровичу "и по нем, по самодержавной его императорского величества власти и по высочайшей его воле избираемым и определяемым наследникам". "Там же, NN 11,390, 11,891." Новый государственный переворот отдал русский престол супруге Петра III, Екатерине II, которая и вступила на него 28-го июня 1762. По форме новой присяги подданные клялись в верности и ее сыну, великому князю Павлу Петровичу, законному всероссийского престола наследнику"."Там же, N 11,582."

Великий князь Павел Петровач, вместе с супругой своей великой княгиней Марией Феодоровной, задолго до своего вступления на престол, именно 4 января 1788 г., составил духовное завещание, которым определил порядок преемства престола в своем нисходящем поколении. В этом акте изложены и мотивы, побудившие великого князя составить его. Они суть следующие: "Дабы государство не было без наследника. Дабы наследник был всегда назначен законом самим. Дабы не было ни малейшего сомнения, кому наследовать. Дабы сохранить право родов в наследстве, не нарушая права естественного, и избежать затруднений из рода в род". Далее в акте сказано, что будущие наследники должны обязаться свято соблюдать сей закон о наследстве при вступлении на престол и помазании*(379). Другими словами, акт о престолонаследии должен был получить силу основного государственного закона - и он получил ее 5-го апреля 1797 г., в день коронации императора Павла I.

С дополнениями, совершенными императорами Александром I и Николаем I, акт императора Павла I есть действующий ныне закон о престолонаследии, к рассмотрению начал которого мы и обратимся.

§ 149. Русская система престолонаследия основана на следующих началах:

1) Порядок наследования установляется законом, обязательным для всех лиц царствующего дома. "Император или императрица, наследующие престол при вступлении на оный и миропомазании, обязуются свято наблюдать законы о наследии престола"*(380).

2) По силе закона право на наследование престола принадлежит определенной династии, т. е. членам ныне царствующего императорского дома. Членами царствующего дома, с правами на престолонаследие, признаются лица, происшедшие от императорской крови в законном браке.

Условия законности брака, в этом государственном смысле, сложнее условий законности брака частных лиц. Для полной законности брака члена императорского дома требуется: а) дозволение императора; дети, происшедшие от брака, не дозволенного императором, хотя и законного в обыкновенном смысле, не пользуются никакими преимуществами, в том числе и правом на престолонаследие; б) совершение брака с лицом равнородным, т. е. принадлежащим к одному из царствующих или владетельных домов. Дети, происшедшие от брака с лицом неравнородным, не имеют права на наследие престола*(381).

3) Закон о престолонаследии имеет в виду обеспечить единство государства и единство государственных интересов в управлении. Поэтому а) престолы Царства Польского и Великого княжества Финляндского признаются нераздельными с престолом русским; б) поколение женское, царствующее на другом престоле, когда до него дойдет наследство престола русского, должно отречься от веры и престола. Впрочем, отречение от другого престола требуется не безусловно, но только в том случае, если обладание иностранным престолом связано с исповеданием иной веры, кроме православной*(382).

4) Право на наследование престола обусловливается исповеданием православной веры*(383).

5) К наследованию допускаются оба пола, но с предпочтением мужеского пола, вследствие чего поколение женское допускается к наследованию престола только за пресечением последнего мужеского поколения*(384).

6) Мужеские поколения наследуют по праву первородства, в нисходящей линии последне-царствовавшего императора; поэтому право наследования принадлежит прежде всех старшему сыну царствующего императора, а по нем всего его мужескому поколению. По пресечении этого поколения, наследство переходит в род второго сына императора и т.д.*(385).

7) Когда, за пресечением мужеского поколения сыновей императора, наследство должно перейти в поколения женские, то это право принадлежит прежде всего женскому поколению последне-царствовавшего императора, как ближайшему к престолу. За пресечением этого поколения наследство идет в восходящей линии, т. е. переходит в женское поколение старшего сына императора-родоначальника, затем второго, третьего и т. д. Далее наследство переходит в мужеское поколение старшей дочери императора-родоначальника, а за пресечением его в женское; за пресечением мужеского и женского поколения старшей дочери императора-родоначальника наследование переходит на тех же основаниях в род второй его дочери и т.д.*(386).

8) При переходе наследства в женские поколения, ближайшее право на престол имеет то лицо женского пола, через которое право наследования перешло в означенное поколение. Так, дочь последне-царствовавшего императора занимает престол раньше своего сына. "Младшая сестра, хотя бы и сыновей имела, не отъемлет права у старшей, хотя бы и незамужней"*(387).

9) Каждое лицо, имеющее непосредственное право на наследование престола, может от него отречься, но при соблюдении двух условий: а) отречение может иметь место, когда за сим не предстоит никаких затруднений в наследовании престола; б) когда отречение последовало, было обнародовано и обращено в закон, оно признается невозвратным*(388).

§ 150. При соблюдении означенных выше условий, наследник, по кончине императора, вступает на престол силою закона; начало нового царствования считается со дня кончины прежнего императора. Новый император объявляет о восшествии своем на престол всенародно особым манифестом. В манифесте возвещается и законный наследник престола, если таковой уже существует.

По издании манифеста, возвещающего о воцарении императора, все подданные Русского государства приводятся к присяге. Распоряжение о приведении к присяге делается правительствующим сенатом, который рассылает присяжные листы ко всем подчиненным, военным и гражданским властям. К присяге приводятся все подданные мужского пола. достигшие 12-летнего возраста; каждый присягает по своей вере. Присяга приносится воцарившемуся императору и его законному наследнику, хотя бы он не был поименован в манифесте*(389).

§ 151. Над воцарившимся императором совершается церковный обряд коронования и миропомазания по чину православной церкви*(390). Время коронации назначается самим государем и возвещается особым манифестом. Закон определяет только: а) место, где должен происходить обряд; он совершается в московском Успенском соборе; б) в силу закона, обряд происходит в присутствии высших государственных правительств и сословий, призываемых к этому верховною властью; в) по смыслу закона, император произносит вслух символ веры и особую молитву, призывающую на него благодать Божию; г) закон постановляет, что коронование императоров русских, как царей польских, заключается в одном и том же обряде.

 

Глава третья. Несовершеннолетие императора; опека и правительство

 

§ 152. Законный наследник вступает на престол в силу собственного права; с момента кончины своего предшественника он признается царствующим государем. Но его право непосредственного управления государством ограничивается в случае его несовершеннолетия.

Публичное право всех европейских государств предусматривает этот случай. Исключение составляет одна Англия. В силу английских законов король, по общему правилу, не бывает несовершеннолетним, т. е. несовершеннолетие не составляет условия, ограничивающего его права пользования королевской прерогативой, если только специальный парламентский акт в данном случае не признал необходимости регентства.

§ 153. Ввиду признанной опытом невыгоды слишком долгого периода регентств, основные законы всех государств определяют срок совершеннолетия государей раньше сравнительно с обыкновенным гражданским совершеннолетием (21 год). Европейские конституции признают монарха совершеннолетним в 18 лет. Русские основные законы полагают совершеннолетие государям обоего пола и наследнику престола в 16 лет.

§ 154. Вступление на престол несовершеннолетнего императора влечет за собою учреждение опеки и правительства. Опека назначается для попечения над особой малолетнего государя, т. е. для забот об его воспитании; правительство (регентство) - для заведывания государственными делами.

Учреждение опеки и правительства совершается или завещанием царствовавшего императора, или силою закона. Закон назначает опекуна и правителя в том только случае, если император не оставил завещания.

§ 155. Воле завещателя предоставляется организовать опеку и правительство по своему усмотрению. Именно монарх может: а) монарх может отделить опеку от правительства, назначив для этого двух особых лиц, тогда как по законному порядку опека и правительство соединяются в одном лице; б) по закону, при правителе полагается совет из особ первых двух классов, но монарх может сделать другое распоряжение, "ибо оному, - как говорит закон, - должны быть известны обстоятельства и люди"*(391).

§ 156. Законный порядок учреждения опеки и правительства состоит в следующем:

1) Право на правительство и опеку прежде всего принадлежит отцу или матери императора. Исключаются отчим и мачеха. За неимением отца или матери, опека и правительство принадлежат ближайшему к наследованию престола родственнику императора, если он сам достиг совершеннолетия. При этом закон допускает к опеке и правительству особ обоего пола одинаково.

2) Все означенные лица теряют право на опеку и правительство, если бы а) их постигло безумие, хотя бы временное, и б) если бы вдовые, во время правительства и опеки, вступили во второй брак.

Правитель действует единолично только по делам, касающимся опеки над малолетним императором; но в управлении государственном он действует совместно с особо учрежденным советом.

4) Совет составляется из шести особ первых двух классов, по выбору правителя. В состав совета могут входить по выбору правителя и совершеннолетние особы императорского дома, но с тем, чтобы не находились в числе шести особ, составляющих совет по закону.

5) Компетенция совета простирается на все дела, требующие высочайшего разрешения, т. е. все подобные дела, без изъятия, поступают на его рассмотрение. Но совет имеет только голос совещательный; решительный принадлежит правителю.

 

Отдел третий. Учреждение императорской фамилии

 

§ 157. Преимущества монарха распространяются и на лица, связанные с ним семейными и родственными узами. Эти лица составляют в государстве особенный, привилегированный класс, преимущества которого обусловливаются или а) тем, что его члены, при известных условиях, могут быть призваны к наследованию престола, или б) тем, что они связаны браком с лицами, имеющими право на престол. Вся совокупность этих лиц, с точки зрения их прав и обязанностей, представляет одно целое, один царствующий дом (императорскую фамилию).

§ 158. Учреждение императорской фамилии издано в 1797 г. апреля 5-го, императором Павлом I. С небольшими видоизменениями оно вошло в состав основных законов империи.

На основании этого учреждения членами императорского дома признаются "все лица, происшедшие от императорской крови, в законном браке, дозволенном царствующим императором". Но это определение не обнимает всего круга лиц, пользующихся различными прерогативами, в качестве членов императорского дома. 82 ст. имеет в виду нисходящее потомство императора. Но к императорскому дому должны быть причислены лица, состоящие в брачном союзе с царствующим лицом. Сюда относятся: 1) супруга царствующего императора; 2) супруг царствующей императрицы и 3) вдовствующая императрица. Затем членами императорского дома признаются лица, приобревшие эти права 1) рождением и 2) браком.

Рассмотрению нашему подлежат: I. условия вступления в число членов императорского дома; II. различные права, им присвоенные, и III. отношение их к царствующему императору.

§ 159. Общим условием приобретения прав члена императорской фамилии законы наши признают законный брак с членом царствующего дома и происхождение от такого брака. Поэтому нам прежде всего предстоит определить, при каких условиях брак члена императорского дома считается законным. Для разрешения этого вопроса необходимо иметь в виду, что понятие законного брака, в применении его к императорскому дому, гораздо специальнее понятия обыкновенного законного брака, установленного для всех подданных. Законным браком члена царствующего дома должно считать брак, влекущий за собою приобретение прерогатив, из которых первая есть возможность быть призванным к наследованию престола. Брак может быть законным с точки зрения обыкновенных гражданских законов, но не сообщает никаких преимуществ, присвоенных членам царствующего дома.

Законным браком в последнем, специальном смысле, наши основные законы признают брак, заключенный 1) с дозволения царствующего императора*(392); 2) с лицом равнородным, т. е. принадлежащим к одному из владетельных домов, и 3) с лицом православного вероисповедания (если член императорского дома мужеского пола и может иметь право на наследование престола). Значение этих трех условий неодинаково.

1) Дозволение царствующего императора необходимо безусловно; брак, заключенный без такого дозволения, не признается законными вообще, т. е. и в отношении к императорскому дому, и в общем гражданском смысле. Таков смысл 140 ст. Осн. зак. Правда, он смягчается ст. 90, в которой изображено, что "дети, рожденные от брака, на который не было соизволения царствующего императора, не пользуются никакими преимуществами, членам императорского дома принадлежащими". Отсюда можно заключить, что 140 ст. признает означенный брак незаконным с точки зрения приобретения прав члена императорской фамилии, но что в гражданском смысле брак может быть признан законным. Впрочем, основные законы оставляют этот вопрос неразрешенным.

2) Требование равнородности лиц, вступающих в брак, не касается общих условий законности брака: оно касается только сообщения прав члена императорского дома. Член царствующего дома может, с разрешения императора, вступить в брак и с лицом неравнородным, не сообщая ему, однако, никаких преимуществ. Так, Е. И. В. герцог Евгений Максимилианович Лейхтенбергский вступил в брак с девицею Опочининою, которая после того, по высочайшему соизволению, именовалась графинею Богарне.

3) Наконец, принятие православной веры требуется только от лица, вступающего в брак с мужским лицом императорского дома. Следовательно, великие княжны могут вступать и вступают в брак с иноверными принцами. Брак Великого Князя Владимира Александровича с принцессою Мекленбург-Шверинскою, ныне в Великою Княгинею Мариею Павловною, не принявшею православия, должен дать повод к тому толкованию, что принятие православной веры требуется от иноверных особ женского пола только в случае вступления их в брак с лицом, имеющим непосредственное право на престолонаследие. Впрочем, означенный брак есть первый случай этого рода по издании учреждения императорской фамилии. До того времени история представляет один прецедент: именно брак царевича Алексея Петровича с иноверною принцессою, не принявшей православия.

§ 160. Права членов императорского дома распространяются посредством брака и рождения не на всех лиц одинаково. Основные законы, установляя первенство мужеского пола пред женским в порядке престолонаследия, приводят преимущества агнатов пред когнатами и учреждении императорской фамилии.

Различие это можно формулировать следующим образом: права и преимущества членов императорской фамилии переходят в нисходящей линии только в мужском поколении.

Лица женского пола пользуются этими преимуществами лично, и то под условием происхождения от мужеского поколения царствующего дома.

Таким образом, императорский дом представляет а) совокупность агнатов, пользующихся определенными преимуществами потомственно, в мужском поколении, и б) когнатов, пользующихся этими преимуществами лично. Взаимные отношения тех и других представляют некоторые подробности, требующие рассмотрения.

§ 161. Взаимные отношения агнатов и лиц женского пола, происшедших от мужеского поколения, определяются следующим началом:

Права каждого из них обусловливаются степенью родства с тем императором, от которого они прямою линиею происходят. Эта степень родства и сопряженные с нею права не утрачивают своего значения и после восшествия на престол другого императора. Так, юридическое положение сыновей императора Николая I не изменилось с восшествием на престол императора Александра II; они сохранили право сыновей государя по титулу, содержанию и т. д. Другими словами, близость к царствующему императору не дает никаких преимуществ пред лицами, состоящими в одинаковых степенях родства к последне-царствовавшему. Из всех агнатов наибольшими преимуществами пользуется наследник престола*(393).

§ 162. Лица женского пола лично пользуются определенными им преимуществами и сохраняют их и по выходе замуж, если супруг их не имеет титула высшего (царствующего короля, королевского наследника).

Чужестранные принцы, вступившие в брак с особами императорского дома, не приобретают никаких новых прав и пользуются преимуществами, принадлежащими их званию.

Потомство лиц женского пола пользуется правами, принадлежащими их отцу, а потому на него не простираются преимущества членов императорского дома*(394).

Из этого общего правила были делаемы в разное время исключения, заносившиеся в этом качестве и в основные законы. Так, во-первых, сыну Великой Княгини Екатерины Павловны и принца Георгия Ольденбургского, принцу Петру и супруге его пожалован титул императорских высочеств лично; во-вторых, потомству Великой Княгини Марии Николаевны и герцога Максимилиана Лейхтенбергского в мужском поколении пожалован тот же титул до праправнуков императора Николая I включительно. В-третьих, Великой Княгине Екатерине Павловне, при вступлении ее в брак, пожалован был лично особый удел; наконец, Великой Княгине Марии Николаевне в 1839 г., при вступлении ее в брак, предоставлен ежегодный потомственный доход из удельных сумм*(395).

§ 163. Преимущества, принадлежащие членам императорского дома, состоят: а) в особом титуле; б) в праве на известные ордена; в) в праве на определенные почести и отличия и в) в праве на содержание.

1) Титулы, предоставляемые законом членам императорской фамилии, суть общие и особенные. Общие титулы суть: великий князь (княжна) и императорское высочество; князь (княжна) императорской крови и высочество. Особые титулы предоставляются императрице и наследнику престола.

2) Ордена, на которые члены императорской фамилии имеют право по своему рождению, суть: а) для лиц мужского пола: св. ап. Андрея Первозванного, св. Александра Невского, Белого Орла и св. Анны 1-й степени; б) для лиц женского пола - св. великомученицы Екатерины.

3) Особые отличия и почести, присвоенные членам царствующего дома, суть: а) право государственного герба; б) право на особый флаг; в) право на воинские почести и г) право на особый придворный штат, мундиры и ливреи для служителей*(396).

4) Членам императорской фамилии производится содержание в размере, определенном законом. Источники этого содержания двоякие. Главным фондом считаются особые недвижимые имения и денежный капитал, известные под именем удельных. Удельные имущества образованы императором Павлом I в 1797 г., причем учреждено было особое установление для заведывания ими (сначала министерство, а после департамент уделов, состоящий ныне в ведомстве министерства императорского двора). Затем из государственного казначейства выдается известная сумма в качестве пособия удельным имуществам*(397).

§ 164. Все члены царствующего дома пользуются означенными преимуществами в различной степени. Из общего состава императорской фамилии выделяются, во-первых, императрица и, во-вторых, наследник престола и его супруга.

Затем, остальные члены императорского дома пользуются определенными преимуществами по степени родства с императором, от которого они происходят, и полу, к коему они принадлежат.

1) Императрица, супруга царствующего императора, пользуется титулом императорского величества и, по усмотрению императора, коронуется вместе с ним. Особенные права ее суть:

а) Относительно содержания. Императрица получает по шестисот тысяч в год, кроме содержания двора*(398).

б) Право пользоваться средним государственным гербом как своим личным*(399).

в) Императрица, равно как и супруга наследника престола, в случае отъезда их во вдовственном состоянии за границу, могут вывозить с собою все свое движимое имущество, тогда как прочие члены императорской фамилии имеют право вывозить один миллион рублей, кроме вещей*(400).

г) Императрице предоставляется полная свобода распоряжаться своим движимым и недвижимым имуществом*(401).

Вдовствующая императрица сохраняет преимущества, которыми она пользовалась в царствование своего супруга. В собраниях и тому подобных случаях она имеет даже председание пред супругою царствующего императора*(402). Но, в случае отъезда вдовствующей императрицы за границу, содержание ее уменьшается наполовину.

Наконец, супруг царствующей императрицы пользуется почестями и преимуществами наравне с супругами государя, кроме титула.

§ 165. Преимущества наследника престола и его супруги состоят в следующем:

а) Наследник один носит титул цесаревича, а его супруга цесаревны*(403). По особому усмотрению царствующего императора, титул цесаревича может быть пожалован и другому лицу императорской фамилии, в награду за особенные заслуги. Так, император Павел I пожаловал титул цесаревича великому князю Константину Павловичу*(404).

б) Наследник имеет государственный герб, установленный для средней государственной печати*(405).

в) При проезде через губернии наследнику представляются рапорты по гражданской части наравне с коронованными особами*(406).

г) Наследник престола получает содержание из сумм государственного казначейства в 300,000 р., кроме содержания двора. Супруге его во время замужества выдается также из сумм государственного казначейства по 150,000 р., во вдовстве пенсии 300,000 р., кроме содержания двора. Детям обоего пола до совершеннолетия, или до брака, по 50,000 р.*(407).

д) Служителям наследника престола, составляющим его двор, присвояются мундиры и ливреи, установленные для большого императорского двора*(408).

§ 166. Прочие члены императорского дома пользуются установленными для них преимуществами и содержанием на следующих условиях:

1-е. Мужское поколение каждого царствовавшего императора пользуется всеми правами члена императорской фамилии до праправнуков императора включительно.

Именно:

а) они носят титул великих князей и императорских высочеств.

б) Получают при крещении ордена, означенные выше.

в) Пользуются флагами, почестями при проезде через крепости и т.д.

г) Получают содержание в размерах, определенных степенями родства с императором-родоначальником*(409).

2-е. Поколение праправнуков императора в мужском поколении пользуется правами членов императорской фамилии с следующими ограничениями:

а) Они титулуются князьями (княжнами) крови императорской и высочествами.

б) Ордена, возлагаемые на великих князей и великих княжен при крещении, даются князьям и княжнам крови императорской по достижении ими установленного совершеннолетия.

в) Они не имеют флагов, коими пользуются великие князья.

г) Содержание князьям и княжнам крови императорской полагается в уменьшенном размере*(410).

3-е. Лица женского пола пользуются преимуществами членов императорского дома лично и сообразно степени родства с императором-родоначальником. Главное отличие этих лиц от лиц мужского поколения и пола полагается в содержании.

Лицам женского пола полагается до замужества денежное содержание, а при замужестве единовременно приданое награждение, чем и пресекается уже всякое дальнейшее с их стороны требование. Размер содержания и приданого определяется степенью родства с императором-родоначальником*(411).

4) Наконец, основные законы содержат в себе особые постановления относительно супруг членов царствующего дома. Супруги наследника, великих князей и князей крови императорской вообще пользуются титулом и почестями своих мужей*(412). Относительно содержания основные законы постановляют следующее: супруги великих князей и князей крови императорской получают содержание, размер которого определяется местом, занимаемым в императорской фамилии их мужьями. Содержание это во вдовстве обращается им в пенсию*(413).

§ 167. Кроме всех преимуществ, исчисленных в основных законах, необходимо указать на другие, определяемые законами уголовными. Уголовные законы охраняют жизнь, свободу, здоровье и честь членов императорского дома особенно строгими наказаниями. Злоумышления или преступные действия против наследника престола, супруги государя императора и прочих членов императорского дома отнесены к разряду преступлений государственных и обложены наказаниями, соответствующими этому разряду*(414).

§ 168. Нам остается сказать несколько слов об отношении членов императорской фамилии к царствующему императору. Прерогативы, дарованные законом царствующему дому, не только не ослабляют верноподданнических обязанностей его членов по отношению к царствующему императору, но даже усугубляют их. Пользуясь различными преимуществами как члены императорского дома, они обязываются особенным повиновением и преданностью к императору, главе всей фамилии*(415). Таким образом, для каждого члена императорского дома по отношению к императору установляются обязанности двоякого рода: как к самодержавному государю и как к главе дома*(416). Царствующий император, на основании закона, всегда имеет право, в случае неповиновения, обнаруженного членом царствующего дома, лишить его изложенных выше прав*(417). "Ненарушимым залогом всех данных каждому члену императорского дома преимуществ, - говорит 201 ст. Осн. зак., - поставляется миролюбивое обращение и хранение семейной тишины и согласия".

Каждый член императорской фамилии состоит под покровительством государя. До совершеннолетия особы обоего пола состоят под опекой. Совершеннолетие полагается в 20 лет, если только несовершеннолетний не вступит до тех пор в брак: тогда совершеннолетие считается со дня брака. Несовершеннолетний находится под опекой. Если опекун не назначен отцом или матерью несовершеннолетнего - он назначается государем. По достижении 20-летнего возраста члены императорского дома могут сами заведывать своими делами, но под наблюдением попечителя, назначаемого государем. Попечительство прекращается по достижении лицом, ему подлежащим, 25-летнего возраста. При объявлении совершеннолетия (т. е. 20 лет) члены императорского дома присягают в верности государю и отечеству, в соблюдении прав наследства и фамильного распорядка*(418).

§ 169. Мы не касаемся здесь постановлений о порядке заключения брака, о способах приобретения и передачи разных имуществ императорской фамилии и т. д., так как эти постановления составляют особый вид гражданских законов, особое частное право, установленное для членов императорского дома.

 

Книга третья. О подданстве и правах состояния

 

Отдел первый. О подданстве вообще

 

Глава первая. Существо подданства

 

§ 170. Под именем подданства или гражданства разумеется совокупность отношений, связывающих человеческую личность исключительно с данною страною и ее правительством*(419). Каждый человек может принадлежать только одному известному политическому обществу. По справедливому замечанию Гер. Шульце, "обязанность верности и повиновения, по своей природе, не может быть разделена между несколькими государствами. Множественное подданство есть ненормальное явление, противоречащее развитому понятию о государстве".

§ 171. Исключительность отношений подданства вытекает прежде всего из самого существа некоторых политических прав и обязанностей гражданина. Эти последние предполагают совокупность таких действий со стороны подданного, в силу которых он, вместе с государством, которому служит, становится в резкую противоположность к иным государствам и их подданным. Таково, например, существо воинской повинности. Она обусловливается необходимостью вооруженной защиты отечества в случае посягательства на его права или территорию со стороны других государств. Понятно, что отбывание этой повинности немыслимо без тесной и исключительной связи лица с интересами защищаемой им родины. Государство не может полагаться на защиту таких лиц, для которых благо данной страны есть нечто постороннее. Действуя исключительно под влиянием национальных интересов, верховная власть страны естественно может придти в столкновение с интересами других народностей. В силу этого различия, верховная власть определенной страны должна быть поставлена совершенно независимо от отношений своих подданных ко всем верховным властям других государств. Отсюда прямо следует, что и политические права могут принадлежать в данном государстве только таким лицам, которые по своим интересам, по своему политическому миросозерцанию способны руководиться в управлении интересами своего отечества. Государство, давая гражданам право участия в политических делах, призывая их к управлению через представителей, делает из этих последних как бы часть верховной власти. Палаты конституционных государств разделяют с главой государства некоторые функции самодержавия. Ясно, что участники в верховной власти должны быть безусловно и исключительно связаны своими интересами с интересами той страны, к управлению которою они призваны. - Таким представляется вопрос, рассматриваемый с политической точки зрения.

Но и в области гражданского права можно указать отношения, предполагающие исключительную принадлежность человека только к данной стране. Гражданское законодательство каждого государства определяет условия право- и дееспособности с своей точки зрения, руководясь своими бытовыми и историческими условиями. Определение срока совершеннолетия, условия брачного союза и вообще большинство тех начал, совокупность которых образует status лица, есть национальное достояние каждой страны, и всякий гражданин носит свой личный status даже в иностранных государствах.

§ 172. Природа различных прав и обязанностей, как политических, так и гражданских, требует исключительной принадлежности лица к одному известному государству.

Эта исключительность, конечно, обнаруживается более всего в отношениях политических. Гражданином страны, подданным ее в полном смысле слова признается именно лицо, могущее быть допущенным к участию в делах государственного управления и, вместе с тем, обязанное нести важнейшую из политических повинностей - повинность воинскую. Место, где человек осуществляет свои политические права и где он несет свои политические обязанности, является практическим критериумом при определении принадлежности лица к той или другой стране, как подданного ее.

Таким образом, возникает юридическая двойственность лиц, различие между гражданином государства и иностранцем, подданным другой страны, временно пребывающим в пределах чужой территории. Это различие не предполагает, однако, полной бесправности иностранца в чужеземном государстве.

В древнейшие времена действительно иностранец, de jure, являлся вполне бесправною личностью, до такой степени, что, например, римляне отождествляли названия иностранца и врага; и тот и другой одинаково назывался "hostis". Только благодаря фактическим смягчениям этого сурового принципа чужеземец мог пользоваться какою-либо защитой в иностранной территории. Напротив, современные европейские законодательства все, без исключения, признают за иностранцами известную долю правоспособности и, следовательно, право на защиту приобретенных ими даже в чужом государстве прав. В настоящее время, по справедливому замечанию Иеринга, ни одно цивилизованное государство не признает в своих пределах личности без прав. Оно окружает, как он говорит, атмосферою права каждое лицо, вступающее в пределы его территории*(420).

§ 173. Права, которыми может пользоваться иностранец на чужеземной территории, точнее всего формулируются французским законодательством. С изданием знаменитого code civil (1803 r.) было проведено резкое различие между правами политическими (droits politiques) и частными правами (droits civils)*(421). Пользование политическими правами определяется конституционным законом. Порядок же пользования правами частными определен в гражданском уложении. Иностранцам, водворившимся во Франции, дозволяется пользование всеми гражданскими правами, но они не допускаются к участию в правах политических, так как это участие предполагает полное слияние интересов лица с интересами данного государства*(422). Вместе с тем, справедливость требует, чтобы на иностранцев не налагались и политические обязанности, например, отбывание воинской повинности*(423).

§ 174. Понятия иностранца и подданного не исчерпывают, однако, всех различий между лицами, находящимися в пределах данного государства. Между иностранцами, живущими на чужой территории, следует различать: а) лиц, временно пребывающих в данной стране, лиц, которые не приобрели здесь оседлости, и б) иностранцев, владеющих недвижимою собственностью, где это допущено гражданским законом. Последние имеют право оседлости в данном государстве и подчиняются всем постановлениям гражданских законов страны относительно уплаты повинностей с земельной собственности, приобретения ее, передачи и т. д.

Отношения государства к лицам, находящимся на его территории, вообще могут быть сведены к следующим группам:

1) Природные подданные (regnicoles, indigenae, Staatsangehorige) вполне подчиняются законам страны и пользуются всеми правами гражданскими и политическими.

2) Иностранцы подлежат действию законов государства только в некоторых отношениях (subditi secundum quid). Сюда относятся: a) иностранцы, владеющие недвижимою собственностью в стране (foreuses, forauei); они подчиняются законам государства со стороны имущественных отношений; б) иностранцы, временно пребывающие в чужой территории (albinagii. aubains), пользуются некоторыми личными и имущественными правами*(424).

Полное подчинение законам государства, отбывание в пользу его всех повинностей предполагает, вместе с тем, и пользование всею полнотою прав, которые предоставляются природным подданным страны. В этом случае нет места различию лиц по происхождению, вероисповеданию и т. д. Таков идеал, к которому стремится всякое развитое государство и который оно осуществляет. Этот принцип установился, однако, далеко не сразу. Пока политическое развитие дошло именно до этой степени, мы видим крайнее разнообразие отношений государства к лицам, равно подчиненным его власти.

 

Глава вторая. Условия приобретения подданства

 

А. Исторический очерк этих условий

 

§ 175. Условия принадлежности к государству и пользование в нем гражданскими и политическими правами определялись в разные эпохи истории различно, под влиянием двух противоположных принципов, из которых один может быть назван личным, второй территориальным. Первый из них выразился особенно ярко в государстве Римском; развитие второго совпадает с успехами феодализма.

§ 176. В Римском государстве*(425) право гражданства являлось привилегией только тех лиц, которые первоначально принадлежали к гражданам Рима, как муниципии (civitatis Romanae). Остальные лица подчинялись власти Рима (imperio Romano), не входя в состав его граждан. К ним относились провинциалы (peregrini), считавшиеся, по выражению Цицерона, бесправною добычею римлян*(426). Они не были подчинены действию римских законов и не пользовались вытекавшими из этого подчинения преимуществами. Права полного римского гражданства разделялись на две группы: а) права политические и б) права гражданские. К первым относились - право участия в народном собрании (jus suftпagii) и право занимать общественные должности (jus honorum). Права гражданские составляли: право заключения брака ex jure Quivitium, т. е. такого брака, из которого возникал ряд семейных отношений, установленных специально национальным римским правом (jus commbii); право приобретения собственности ex jure civile, в особенности же посредством так называемого mancipationis (jus commercii). Все эти разряды прав составляли исключительную принадлежность природных римских подданных (cives Romani). Пepeгрины не имели даже права квиритской собственности. Они могли владеть имуществом только в форме так называемого possessio in bonis, которая явилась смягчением начал строгого римского права, уступкой, вытекавшей ex jure frentium.

Между cives и peregrini стоял ряд лиц, которым предоставлялись лишь некоторые права римского гражданства, но без политических прав. Ближе всего подходили под тип полноправного римского гражданин, так называемые latini, древнейшие союзники Рима, которым были даны некоторые права только после огромных усилий и жестокой борьбы. Затем следовали latini coloniarii и др. лица, пользовавшиеся правами далеко не в одинаковой степени с римскими гражданами. В этом отношении Римское государство не было крепким национальным целым, признающим одинаковые права за всеми лицами, которые подчинены его власти. Различие в правах подданных было особенно резко во времена Республики, когда права римского гражданства ценились особенно дорого, когда даже иноземные цари считали за честь принадлежать к римским гражданам. С упадком свободы Рима утратили свое значение и права римского подданства. Они стали сообщаться без всякого затруднения всем и каждому и окончательно распространились на всех, даже провинциалов, эдиктом Каракаллы*(427). Последние различия между гражданами и подданными Рима были сглажены при императоре Юстиниане, различия, фактически потерявшие всякое значение, так как с правом гражданина не соединялось уже право участия в политических делах государства*(428).

Из приведенных фактов можно вывести то заключение, что принадлежность к римскому гражданству была, так сказать, личной привилегией, передававшейся по общему правилу рождением и, только в виде исключения, другими способами, именно - отпущением на волю при известных условиях и, в чрезвычайных случаях, пожалованием*(429).

Господство личного принципа продолжалось и после падения Римской империи. В законодательстве варварских народов он был проведен, может быть, еще строже, чем в Древнем Риме. Законодательство варваров признавало тот принцип, что каждый живет по своим законам и что принадлежность к тому или другому роду людей определяется происхождением. "Когда готы, бургунды, франки и ломбарды, - говорит Савиньи, - основывали новые государства, где римляне не могли уже владычествовать - они могли поступить с побежденными различным образом. Они могли уничтожить нацию, истребив или поработив свободных людей; они могли, ради увеличения количества собственного народа, навязать им свои нравы, государственное устройство и законы. Ни того ни другого не случилось: хотя бесчисленное количество Римлян было убито, изгнано или порабощено, но этот жребий постиг только отдельных лиц, но никак не нацию в массе, по однообразному началу. Напротив, обе национальности, смешанные по месту жительства, но различные по нравам и праву, жили вместе, и из этого возникло состояние гражданского права, которое мы называем личным правом, или законом личным, в противоположность праву территориальному. Мы, новые (народы), исходим именно из того основного начала, что род права определяется территорией; кто живет на ней, тот должен предоставить определение своей собственности и своих договоров ее праву. Различие между гражданином и иностранцем здесь незначительно, а национальное происхождение не имеет никакого значения. Не так было в средние века, когда в одной и той же стране, в одном и том же городе Лонгобард жил по закону лонгобардскому, Римлянин по закону римскому. Это же различие права имело значение и для германцев разных племен; Франк, Бургунд, Гот жили на одном месте каждый по иному праву. Этим объясняется то, что епископ Агобард говорит в одном письме к Людовику-Благочестивому: "Часто случается, что пять человек идут или сидят вместе и из них каждый живет по иному закону"*(430).

§ 177. Конец господству личного принципа был положен феодальной системой, которая перешла к прямо противоположному началу*(431).

В основании всей феодальной системы легло начало территориального верховенства. Господство над известною совокупностью лиц, принадлежавших феодальному владельцу, основывалось на праве владения землею, где жили эти лица. Всякий, вступивший на территорию феодала, считался принадлежностью ленного владельца, его подданным (droit du couchant et du levant). Таким образом, обязанность подданства выводилась из местожительства лица. Принадлежность подданного тому или другому владению рассматривалась по тому, на каком месте человек родился, где он живет.

Последствия этого принципа до известной степени были благотворны. Правда, в самых своих основаниях начало территориального верховенства заключало в себе много унизительного для человеческой личности, но из этого принципа выросло современное государство. Оно было унизительно для достоинства человека в том смысле, что лицо рассматривалось как принадлежность земли, как одно из ее произведений, составляющих собственность феодального владельца. Но, с другой стороны, в силу этого принципа выработалось понятие равенства всех тех лиц, которые несут государственные повинности и которые поэтому должны пользоваться одинаковыми правами, как гражданскими, так и политическими. Старое римское начало, проводившее резкие различия в правах подданных, уступило место принципу равенства всех граждан, подчиненных одной и той же государственной власти*(432).

Но если римский принцип представлял большие неудобства во внутренних государственных отношениях, то принцип феодальный заключал в себе довольно суровые условия с точки зрения международного права. "Оба принципа, личный и территориальный, - говорит знаменитый историк и публицист Ф. Лоран, - были ложны, хотя каждый из них содержал в себе долю истины. Они были ложны, потому что личные законы варваров не принимали в расчет государства и его прав - они знали только личность. Реальные законы феодализма делали из человека принадлежность почвы и подчиняли его территориальному суверенитету". Прирожденность прав гражданства вела к тому, что все народонаселение одного и того же государства дробилось на несколько разрядов неравноправных лиц, не было внутреннего народного единства в политическом смысле. - Устраняя этот недостаток, территориальное верховенство вместе с тем условливало важные неудобства в международных отношениях. Если бы каждое законодательство проводило логически принцип феодального порядка, то между государствами возникли бы и возникали действительно важные недоразумения. В крайних своих последствиях феодальный принцип требовал, чтобы каждое лицо, родившееся в пределах известной территории или даже в месте, которое фиктивно относилось к этой территории в силу начала внеземельности (напр., в доме дипломатического агента, на военном или купеческом корабле и т. д.), считалось природным подданным того государства, которому принадлежит данная местность. Таким образом, француз, родившийся на английском корабле или в пределах одной из областей Соединенного королевства Англии, признавался природным английским подданным, причем никакая натурализация не могла уничтожить прав государства на данную личность; верность своему сюзерену была обязанностью бесконечной, не покрываемой никакой давностью, по известной английской поговорке: "Оnce а subject, always а subject" (раз подданный - навсегда подданный). Наоборот, англичанин, родившийся на французской территории, не считался английским подданным*(433). Эти суровые последствия территориального принципа мало мирились с требованиями международного общения. Проведенные до конца, они вызывали серьезные столкновения между государствами*(434). Отсюда сама собою явилась необходимость смягчить строгие требования феодального права.

 

Б. Постановления современных законодательств

 

§ 178. Ранее других государств Европы выступила на рациональный путь Франция. В основание способов приобретения права гражданства она положила прежде всего происхождение. По французскому законодательству, каждое лицо, рожденное от подданных Франции, хотя бы и в иностранном государстве, следует состоянию своих родителей*(435). Дети иностранцев, родившиеся во Франции, не считаются французскими подданными. Им предоставляется на волю потребовать для себя прав французского гражданства по достижении совершеннолетия и при условии водворения во Франции. Но, затем, французское законодательство признает и противоположное начало. Оно дозволяет французам, имеющим водворение за границей и не желающим возвратиться во Францию, принять подданство иностранного государства, кроме происхождения. Права французского подданства приобретаются браком: всякая иностранка, вышедшая за подданного Франции, следует состоянию своего мужа*(436). Наконец, к способам приобретения французского гражданства надо отнести натурализацию, т. е. искусственное, так сказать, сообщение прав французского подданного иностранцу, ходатайствующему об этом у французского правительства. На основании последнего закона о натурализации (29 июня 1867 г.), иностранец, достигший 21 года и получивший право на водворение во Франции, согласно 13 ст. гражданского кодекса, или пробывший во Франции с дозволения правительства 3 года, может быть допущен к пользованию всеми правами французского подданного. Правительство может, однако, и не уважить просьбы иностранца. Вместе с тем, оно имеет право сократить срок предварительного водворения (до одного года) в том случае, если иностранец оказал какие-либо важные услуги Франции - политические, ученые или промышленные, например, затратил большие капиталы на основание какого-либо полезного предприятия во Франции*(437).

§ 179. Англия отказалась от принципа территориального подданства первоначально в особом договоре с Америкой (1868 г.), вследствие многочисленных столкновений с правительством этой страны. Затем, в 1870 г. в Англии был издан закон, в силу которого каждый иностранец, причисленный на основании прежде действовавших правил к разряду английских подданных, получил право восстановить свое природное гражданство посредством декларации внеземельности пред мировым судьей, если он находится к пределах соединенного королевства; пред судьями судов гражданских и уголовных, если местом его пребывания являются другие английские владения, и, наконец, пред дипломатическим агентом Англии - если иностранец живет за пределами английских владений. - Иностранцы, не состоящие в подданстве Англии, могут просить статс-секретаря внутренних дел об удостоверения в натурализации. Просьба эта должна быть подана по прошествии срока предварительного водворения, определяемого как законом, так и циркулярами министра внутренних дел. Иностранец, ходатайствующий о натурализации, обязан сообщить все сведения о своей личности, которые может от него потребовать статс-секретарь. Затем, министр внутренних дел имеет право отказать в ходатайстве, даже без объяснения мотивов. Решение его в этом случае безапелляционно. Но если лицо получит удостоверение, то через это приобретает все права природного английского подданного, под тем, однако, условием, чтобы прежнее его отечество отказалось от его подданства. Отсюда видно, что смешанное подданство не допускается английским законодательством*(438).

§ 180. Приобретение прав германского гражданства определяется законом 1 июня 1870 г., изданным первоначально законодательною властью Северо-Германского союза, но потом сделавшимся имперским законом. Мы не будем входить в рассмотрение подробностей этого закона, поскольку они касаются различия между общегерманским гражданством и гражданством сепаратным. Заметим только, что приобретение общегерманского подданства немыслимо без приобретения прав гражданина в одном из государств, входящих в состав Германской империя*(439).

На основании 2-й ст. названного закона вообще условия принадлежности граждан к каждому отдельному Германскому государству определяются: а) происхождением от германских подданных; б) усыновлением лица, хотя бы родившегося в чужой территории, одним из немецких граждан; в) браком иностранки с германским подданным; г) принятием (Aufnahme), которое касается лиц, переходящих из подданства одного немецкого государства в подданство другого, наконец, д) натурализацией.

Натурализация, по 8 ст. имперского закона 1870 г., имеет место при следующих условиях: а) если лицо пользуется правом и дееспособностью; б) если оно ведет честную жизнь; в) имеет собственное жилище или принято в дом к одному из подданных в том месте, где лицо желает поселиться, и г) способно содержать себя и свое семейство. Последнее ограничение установлено ввиду того, что каждая община обязана помогать своим бедным. Было бы несправедливо, конечно, заставлять общину принимать к себе таких лиц, которые, вступая в нее по своей охоте, не имеют никакой имущественной самостоятельности. При отсутствии перечисленных условий в натурализации может быть отказано. Затем, как австрийский закон 1867 г., так и имперский закон, рядом с натурализацией, устанавливают еще один способ приобретения гражданства. Именно - акт натурализации заменяется для иностранцев назначением, сделанным или утвержденным правительственною или административною центральною властью, на одну из должностей общественных, духовных, городских или учебных. Следовательно, ни одна из подобного рода должностей не может быть занята без принятия подданства. Начало это до известной степени рационально, так как, в особенности в школах желательно, иметь лиц, окончательно слившихся с интересами той страны, юношество которой они хотят поучать.

§ 181. Из сделанного очерка условий приобретения прав гражданства в различных государствах Европы можно вывести то заключение, что большинство современных законодательств склоняется к началу личному, допуская, однако, при известных условиях, и принцип территориального верховенства. Таким образом, приобретение прав подданства определяется прежде всего рождением. Затем, для иностранцев, родившихся в пределах данной страны, не устанавливается обязанности принадлежать к подданным этой страны, но дается на волю, по достижении совершеннолетия, избрать или не избрать гражданство того государства, где они имеют пребывание. Наконец, остальные иностранцы могут сделаться подданными совершенно чуждой для них страны посредством натурализации на известных условиях и в некоторых государствах - принятием должности на службе гражданской, духовной или учебной.

Вместе с тем, большинство европейских государств не признает, по крайней мере в пределах своих коренных владений, никаких других различий, кроме различия между иностранцами и природными подданными. Природные подданные, все без исключения, пользуются одинаковыми гражданскими и политическими правами. Государства, имеющие обширные колонии, по самой необходимости признают силу местных прав. В английских колониях, в особенности в Индии, применяется старый римский принцип, в силу которого подчинение власти Англии, отбывание в пользу ее различных повинностей, не сообщает колониальным подданным прав английского гражданства.

 

Глава третья. Приобретение прав русского подданства

 

§ 182. Вследствие разнообразия народонаселения России и обширности ее территории, русское законодательство устанавливает больше градаций между лицами, пребывающими в пределах империи, чем другие государства. Оно различает: а) природных русских подданных; б) инородцев и в) иностранцев. Под именем природного русского подданного разумеется лицо, принадлежащее к одному из сословий, установленных государством. Таких сословий четыре: 1) дворянство, 2) духовенство, 3) городские обыватели с их многочисленными разрядами и 4) сельские обыватели*(440).

К инородцам относятся все лица нерусского происхождения, однако вполне подвластные России. Таковы башкиры, киргизы, калмыки, самоеды и др. народы, занимающие восточную и северо-восточные окраины России, наконец евреи*(441). Из них некоторые пользуются выгодными привилегиями (избавлены от гербовых пошлин, имеют некоторые льготы по отношению к воинской повинности и т. д.); напротив, евреи ограничены в своих правах.

Наконец, иностранцы, пребывающие в России, пользуются известными правами и могут сделаться русскими подданными посредством натурализации.

Права русского гражданства приобретаются прежде всего происхождением от лиц, приписанных к одному из состояний, признанных русским законодательством. Всякое лицо, происшедшее от русского подданного, несмотря на место его рождения, считается подданным России до тех пор, пока не будет узаконенным порядком уволено из русского подданства. Инородцы могут приобрести права природного подданства через вступление в одно из русских состояний, причем они освобождены от всяких формальностей. Для иностранцев, например, принятие подданства сопровождается присягой, которая не требуется от инородцев, так как они присягают на подданство вместе с природными русскими подданными. Иностранцы могут быть допущены к принятию подданства только на известных условиях, изложенных окончательно в Законе 10 февраля 1864 г. Этот закон составлен применительно к постановлениям по этому вопросу других государств.

§ 183. Подобно иностранным законодательствам, и наше различает натурализацию обыкновенную и чрезвычайную.

Условия обыкновенной натурализации состоят в следующем:

а) Принятию подданства должно предшествовать водворение иностранца в пределах империи. Прошение о водворении подается начальнику губернии, в которой иностранец желает поселиться. Начальник губернии выдает ему свидетельство, которое и служит доказательством водворения в России. Срок водворения - пятилетний, считая со дня выдачи свидетельства*(442).

б) По истечении этого времени иностранец, желающий вступить в русское подданство, подает министру внутренних дел прошение с указанием состояния или общества, к которому он хочет и вправе приписаться. К прошению должно быть приложено свидетельство об образе жизни иностранца, свидетельство об его водворении и акт состояния просителя, составленный по форме, требуемой в его отечестве*(443).

в) От иностранца мужеского пола, подлежащего воинской повинности в своем отечестве, требуется свидетельство в том, что он отбыл эту повинность или свободен от нее. Впрочем, это свидетельство требуется только от подданных тех государств, с которыми Россия заключила картельные конвенции о выдаче лиц, подлежащих конскрипции.

Министр внутренних дел может удовлетворить просителя или отказать ему, хотя бы и были соблюдены все формальности*(444).

Принятие в подданство сопровождается присягой, которая приносится в присутствии губернского правления и при участии духовного лица того вероисповедания, к которому принадлежит иностранец. Но если такого лица не окажется в данной местности, то в этом случае присяга может быть принята старшим членом губернского правления*(445).

Иностранец, принявший присягу, приобретает права того состояния, к которому он вновь приписан. Последствия принятия в подданство распространяются только лично на того, кто принес присягу, и на его жену, потому что она следует состоянию своего мужа. Дети иностранца, рожденные до принятия присяги, хотя бы они были несовершеннолетними, не признаются русскими подданными. По справедливому замечанию Фукара, натурализация есть как бы контракт между государством и лицом, которое принесло присягу, а потому этот договор распространяется только на лиц, которые его заключили, и затем на его нисходящее потомство. Совершеннолетние дети могут сами заявить о своем желании вступить в русское подданство и самостоятельно принести присягу на льготных условиях, указанных ниже, в 184 §. Несовершеннолетние оставляются in suspenso до совершеннолетия, и затем им предоставляется объявить, желают ли они вступить в русское подданство или нет*(446).

Исключение составляют жены иностранцев, принявших русское подданство. Они следуют состоянию своих мужей. С изменением состояния мужа, изменяется и состояние жены, если только это изменение не ограничивает прав мужа. Так, если он лишается всех прав состояния, то в этом случае, при несогласии жены следовать за мужем, самый брак расторгается. Но перемена подданства не может быть рассматриваема как ограничение прав лица. Напротив, с точки зрения нашего и всякого другого государства, сообщение прав подданства является льготой, и потому нет никакого основания, чтобы жена не следовала в данном случае состоянию мужа. Она считается присягнувшею вместе со своим мужем*(447).

§ 184. Чрезвычайная натурализация по русским законам, подобно иностранным законодательствам, предполагает сокращение срока предварительного водворения, даже совершенное его уничтожение. Этот срок сокращается:

а) Для иностранцев, оказавших России особенные услуги или известных замечательными талантами, особенными учеными познаниями, или же поместивших значительные капиталы в общеполезные русские предприятия; срок предварительного водворения в этих случаях может быть сокращен по усмотрению министра внутренних дел*(448).

б) Дети русских подданных, бывших замужем за иностранцами, но овдовевших или разведенных, и дети иностранцев, прижитые и получившие воспитание в России или же хотя родившиеся заграницей, но окончившие курс наук в русских высших или средних учебных заведениях, приобретают право принять присягу на подданство России, если того пожелают, или поступить на русскую службу в течение года по достижении ими совершеннолетия. Если они пропустят этот срок, то подчиняются правилам обыкновенной натурализации*(449).

в) Во всякое время и без всякого срока могут принимать русское подданство иностранцы, состоящие на русской службе*(450).

г) Русская подданная, вступившая в брак с иностранцем и через это принявшая иностранное подданство, по смерти мужа или по расторжении брака может во всякое время возвратиться в подданство России. Единственное условие, требуемое от нее государством, состоит в том, что она должна представить начальнику этой губернии, где будет ее местожительство, удостоверение о прекращении ее брака. Начальник губернии выдает ей свидетельство в том, что удостоверение было ему предъявлено. Это свидетельство и служит доказательством возвращения в русское подданство. Присяги в этом случае не требуется*(451).

 

Отдел второй. Образование сословий в России*(452)

 

Глава первая. Русские сословия до Петра Великого

 

§ 185. Под именем сословий разумеются отдельные группы подданных, между которыми сам закон установил наследственные преимущественно различия в правах и обязанностях. Следовательно, сословия, по самой своей природе, являются учреждением государственным. Этим они отличаются, во-1-х, от каст, во-2-х, от классов*(453). Касты в том виде, как они установились в Индии, в Египте и других странах, являются учреждениями религиозными. Они могут иметь политическое и экономическое значение, но по своим общим началам они тесно связаны с религиозными воззрениями и установлениями страны.

Различие классов основывается на естественных условиях, не подлежащих действию государственного законодательства. Различие классов возникает, во-1-х - из различия занятий (класс военных, духовных, ученых, промышленников и т. д.), во-2-х - из условий величины имущества (богатые, бедные), в-3-х - из качества собственности (землевладельцы, капиталисты), в-4-х - из условий количественно-нравственных (образованные и необразованные), в-5-х - из роли, которую играют отдельные лица в экономическом производстве (предприниматели, рабочие).

Различие классов стоит вне государственного законодательства и может на нем не отражаться. С точки зрения государства, все лица, к каким бы классам общества они ни принадлежали, могут быть объявлены юридически равноправными относительно отбывания повинностей, равенства пред судом и уголовным законом и т. д. Следовательно, все классы общества могут составлять однородную массу граждан. Напротив, сословия суть явление государственное. Образование их объясняется именно тем, что государство создает различные права и обязанности, независимо от того, существуют или не существуют известные классы общества.

Называя сословия явлением государственным, мы, однако, не хотим сказать этим, чтобы действительно государству всегда и везде принадлежала инициатива в деле установления сословных различий. Мы говорим только, что различия сословий получают свою санкцию от государственного законодательства и носят характер чисто политический, не имеющий связи с различием классов или с какими-либо религиозными воззрениями.

§ 186. Сословия образуются под влиянием различных условий. В Западной Европе государство только освятило юридические различия, установившиеся гораздо ранее между классами привилегированными и непривилегированными. Феодальные владельцы, имевшие огромное политическое значение до развития центральной государственной власти, вошли в состав нового государства на особых правах. Государство конфисковало в свою пользу их политическую автономию, но узаконило те привилегии, которыми они пользовались в эпоху своего могущества.

В России сословия явились результатом государственной политики, сложились по воле государственной власти. Поэтому сословия могли явиться в России только после окончательного образования государственной власти, после того, как княжеская власть взяла верх над элементами вечевыми и удельными; словом, после того, как московские князья получили действительное первенство, сделались фактически самодержавными.

§ 187. Древняя, домосковская Россия не знала сословий; в ней не было юридически организованных состояний с различными правами и обязанностями*(454). Правда, в древнейшей России, кроме свободных лиц, существовали рабы и так называемые зависимые, т. е. закупы, наймиты и др. Но основание этого различия должно искать не в государственном праве; оно установлено не государственною властью и не по политическим соображениям. Несвободные и зависимые состояния были институтом частного права. Мы даже не имеем права говорить о сословии закупов в том смысле, как мы говорим, напр., о сословии крепостных крестьян: закупничество было, так сказать, индивидуальным состоянием отдельных лиц. Оно возникало из индивидуального гражданского отношения, из договора займа, обеспечиваемого свободою должника. Рабство точно так же было установлением частного права.

§ 188. История образования русских сословий тесно связана с политикою Московского государства. В Древней России сословные различия не могли установиться вследствие отсутствия начал территориального подданства, т. е. подчинения данной массы людей определенной местной государственной власти. Даже сами князья в то время не были оседлы. Бояре и служилые люди были связаны с князем личным соглашением и пользовались правом оставлять князя во всякое время. Им принадлежало право отъезда, которое подтверждалось даже в начале московского периода договорными грамотами, гласившими: "А боярам и слугам межи нас вольным воля". Понятно, что при существовании такой исключительно личной связи каждого служилого человека с князем не могло возникнуть корпорации служилых людей, каких-либо корпоративных стремлений. Каждый договаривается с князем лично за себя. Если он недоволен, то отъезжает и нисколько не заботится о судьбе оставшихся товарищей*(455).

В таком же положении находились и прочие классы народонаселения. Они пользовались правом перехода и могли оставить известное княжество во всякое время.

Отсюда легко понять тот процесс, которым впоследствии стали образовываться сословия, и те условия, при которых возникли сословные различия.

§ 189. История образования наших сословий тесно связана с историей закрепощения народа, которое началось в московском периоде. Московские князья для достижения своих целей нуждались в бессменной службе бояр и в исправном отбывании плательщиками податей и повинностей. Страна требовала полного напряжения всех своих сил для того, чтобы она могла во время татарского ига добиться самостоятельности, после свержения этого ига - добиться своих естественных границ, объединить русскую землю, получить доступ к морям, необходимым для русской торговли и т. д.

Едва только представилась возможность, князья (с Ивана III) воспрещают служилым людям отъезд под страхом уголовного наказания. Со всех тех лиц, которых подозревали в желании уехать из Москвы, стали брать крестные и поручные записи*(456).

Вместе с тем в Московском государстве произошла радикальная перемена относительно экономического положения служилого класса. Старая дружина княжеская (в киевском периоде) содержалась на счет прибытков князя. Князь делился с нею своей казной, одевал, кормил ее. В московское время средства содержания дружины стали иные. На содержание служилых людей князья отдавали известную часть земель. Каждый служилый человек получал так называемое поместье, с которого он и должен был отбывать государеву службу. Таким образом, поместье имело двоякое значение. Во-1-х, оно заменяло служилому человеку денежное жалованье, во-2-х, имело характер тяглого участка, от которого служилый человек не мог отказаться по своей воле. Как только служилый человек "поспевал" на службу, делался "новиком", он должен был явиться на смотр к своему ближайшему начальству, которое и распоряжалось о верстании его поместьем. Дворянин не мог сбежать с поместья*(457). Первоначальная обязанность служить с поместья впоследствии перешла в обязанность служить со всякого недвижимого имущества, следовательно и с вотчин. В этом смысле поместная и вотчинная собственности окончательно смешались.

§ 190. Так постепенно организовалось сословие, которое несло служебное тягло. Этому сословию были противоположны другие сословия, несшие подати и разные повинности с земли, торгов и промыслов. Предметом податного обложения были земля и дворы - особый разряд имуществ, отличный от земель и дворов, которые отбывали повинности государству службой. Это были так называемые тяглые черные земли. Правительство, нуждавшееся в своевременном поступлении податей и в исправном отбывании повинностей, должно было озаботиться тем, чтобы эти земли и дворы не пустели, т. е. чтобы на каждом тяглом участке был свой плательщик. Об этом впоследствии стали заботиться и сами члены общины, связанные круговой порукой. Правительство налагало подати и повинности огулом на целый округ, предоставляя затем раскладку их самой общине, которая отвечала за всю сумму налогов и, при опустении дворов, платила на так называемых убылых людей. Вот почему сами общины ходатайствовали пред правительством о предоставлении им права возвращать тяглых. Строгие правительственные меры помогали им, и закрепощение сельчан и горожан в XVII столетии было уже фактом совершившимся.

В особенности это относится к сельчанам. В деле закрепощения их наше законодательство шло довольно постепенно. Первоначально крестьяне имели право сходить с тех земель, на которых они сидели, во всякое время, бессрочно. Впоследствии, как в княжестве Московском, так и в народоправствах Новгородском и Псковском, начали установляться сроки, по прошествии которых можно было переходить с одной земли на другую. Великокняжеский судебник 1497 г. обобщил разнообразие этих сроков, назначив Юрьев день (осенний) как срок, в который можно было отказываться из-за помещиков, монастырей, вообще из-за всех тех земель, где кто жил. Сравнительно с прежним временем Юрьев день был ограничением, но впоследствии, когда сложилось крепостное право, на него смотрели как на льготу.

§ 191. К концу XVI столетия закрепощение распространилось на всех горожан и сельских обывателей. Но в этой массе закрепощенных черных людей еще не выделяются городские и сельские обыватели. Еще в начале ХVI века название крестьян применялось и к жителям городов*(458). Но с усилением крепостного права городские и сельские общины стремились к разделению. Причины этого стремления кроются, по справедливому замечанию покойного Беляева, в различии капиталов, доставлявших доход здесь и там. "В уездах таким капиталом была земля, в городах - промысел. Земля, по сущности своей, не могла допускать сильного различия в ценности, и поэтому уездные сохи в отношении к качеству земли не могли увеличиваться более как на половину; промысел же, как плод и поприще способностей человека, разнообразился в огромных размерах, ибо и гость, торговавший с Ганзою, Константинополем и Персией, был так же промышленник, как и бобыль, выносивший лапти, сплетенные им накануне". Вследствие этого необходимость индивидуального различия членов городских общин в деле разверстки податей и повинностей выступила наглядно. Городские люди не выдержали бы равномерности уездных сох, имевших ввиду приблизительно однородный и одинаковый капитал. Затем, смешение городов с селами привело бы к тому невыгодному для первых результату, что уездный человек мог бы тогда заниматься всякими промыслами, а подати нести с одной земли; горожанин же должен был нести подати и с земли, и с промыслов. С другой стороны, уездные люди избегали смешения с городами по той причине, что посадские любили сбрасывать лежащее на них бремя на других и привлекать разные слободы и волости к своему тяглу, не позволяя пользоваться его выгодами. В XVII столетии городские и уездные люди строго разграничиваются*(459).

§ 192. Рядом с установлением государственного крепостного права установлялось крепостное право частное. Оно постигло людей, сидевших на владельческих и монастырских землях. Частное крепостное право возникло также из общих государственных соображений, из финансовых нужд правительства, и этим оно отличалось от старого закупничества и позднейшего кабального холопства, как явлений частного права*(460). Действительно, крепостное право в собственном смысле слова было последствием общей системы государственных тягл. Два рода тягла обращали на себя внимание правительства: тягло служебное и, затем, разного рода подати, повинности и оброки. Тягло служебное специально обеспечивалось поместной землей, с которой помещики несли свою службу и доставляли правительству, кроме того, известное количество так называемых даточных людей в размере, исчисленном в московском Поместном приказе и разряде. Поэтому правительство должно было принять меры к тому, чтобы поместья не пустели: иначе помещику не с чего будет служить службу, а государству брать повинности. Крепостное право явилось, таким образом, обеспечением материальных средств владельца, обязанного служить и, кроме того, средством обеспечения исправного отбывания повинностей, лежавших на крестьянах. Впоследствии из факта прикрепления крестьян к земле развилось право в позднейшем смысле этого слова, т. е. как частная власть лица одного сословия над совокупностью лиц другого сословия.

§ 193. Таковы главнейшие фактические данные, объясняющие процесс образования сословий в Московском государстве. Сделаем общие выводы из этих фактов.

Процесс образования сословий в царскую эпоху выражается в закрепощении разных разрядов лиц. Это закрепощение имело двоякий смысл. Во-первых, московские государи организовали систему разных тягл, повинностей, наложением в пользу государства на различные классы общества. Всю массу этих тягл можно подвести под две группы: а) тягл служебных и б) тягл, состоявших в отбывании разных податей и повинностей. Первого рода тягло было наложено на старую дружину, второе - на остальную массу народонаселения. Во-вторых, наложение этих государственных повинностей имело своим последствием ограничение личной свободы тяглых людей, которое явилось средством обеспечения исправного отбывания государственных тягостей. Первоначально ограничение личной свободы имело целью укрепить начала территориального подданства. Оно было направлено против старинного права оставлять княжение и государственную территорию в случае личного неудовольствия на князя или государя. Такой смысл имела борьба против боярского отъезда. Народонаселение делалось, таким образом, частью государственной территории, которую оно не могло оставлять произвольно; затем, ограничения личной свободы пошли дальше. Они направились против права избирать свободно род занятий и переменять место жительства даже в пределах государства. Каждый должен был нести тягло, наложенное на него государством. Он не мог его оставлять, не имел права перейти в другое сословие. Каждый обязан был отбывать свои повинности там, где находился его тяглый участок (земля, двор, поместье), и не мог самовольно оставлять его, чтобы он "не пустовал". Следовательно, каждый чин людей был как бы приписан к особому роду имущества, с которого он нес свои повинности. Тяглу служебному соответствовало поместье, тяглу городскому - тяглый двор, лавка, тяглу сельскому - выть, обжа, вообще земельный участок в уездной земле. В этой системе тягл и заключается разгадка образования сословий и, затем, установления между ними известных иерархических отношений.

§ 194. Повинностям, наложенным на каждый чин людей, соответствовало и различие в правах, которыми они пользовались в государстве. Достоинство сословия определялось достоинством повинности. С государственной точки зрения, больше всего прав должно было давать тягло, имеющее ближайшее отношение к власти, - тягло служебное. Кроме близости к государю, преимущества служилого класса определялись еще и другими обстоятельствами. 1) Служилое сословие несло свое тягло с особого рода имущества - с поместных и вотчинных земель, поэтому оно скоро получило исключительную привилегию владеть такими землями. Мало-помалу правительство формально запретило лицам других сословий приобретение поместий и вотчин, мотивируя это тем, чтобы "земля из службы не выходила". 2) Поместья и вотчины были населены крестьянами, сидевшими на этих землях - первоначально по добровольному соглашению с владельцами, но со времени всеобщего прикрепления сословий к земле крестьяне поступили под частную власть землевладельца, т. е., кроме общего крепостного права, они подчинились еще частному крепостному праву. 3) По общему принципу сословных тягл, установленному в московском периоде, одно тягло не могло быть смешиваемо с другим. Поэтому дворянство, несшее служилое тягло, не могло уже нести никакого другого, т. е. оно было избавлено от прочих податей и повинностей.

Городской и сельский классы составляли вместе разряд податных сословий. Но, как мы видели, постепенно между ними установилось резкое различие.

Городские обыватели несли повинности: а) с тяглых городских дворов и б) с торговых промыслов. Поэтому уже с XVII ст. установилось общее правило, что владеть тяглым двором, производить торг и заниматься промыслом в городе мог только тот, кто состоял в городском тягле. Но попасть в городское тягло при закрепощении сословий было уже трудно. Для этого прежде всего надо было выйти из другого тягла, т. е. из другого сословия. Вот почему городские обыватели приобрели права если не на исключительное, то на преимущественное производство торговли и промыслов в городах, но зато им не принадлежало право поступления на государственную службу.

Наименее привилегий и наиболее повинностей лежало на крестьянах. Крестьянство обратилось в сословие, приписанное преимущественно к земледелию. Но затем на него возлагались и разного рода другие тягла. Можно сказать, что каждая государственная потребность удовлетворялась обыкновенно средствами натуральных повинностей. Поэтому уже в Московском государстве мы встречаем чрезвычайно много разрядов крестьян, приписанных к какому-либо делу, напр., каменному (каменщики), ямскому (ямщики) и т. д.

Таковы перемены, происшедшие с массой прежде свободных людей. Но в Московском государстве удержались и прежние несвободные состояния - кабальные холопы и холопы полные. Они различались самим законодательством от крепостных крестьян*(461). Так Уложение царя Алексея Михайловича признает за крестьянами личные имущественные права, которых у холопов не было. Смешение холопов и крепостных крестьян было результатом ревизии 1719 г.

§ 195. Изложивши, таким образом, процесс закрепощения всех земских сословий, необходимо сказать несколько слов о том положении, которое занимало в древней России сословие, по самому принципу своему отличавшееся от сословий земских. При всеобщем расчленении общества, при образовании более или менее замкнутых корпораций, несших свое особое тягло, прикрепленных до известной степени к своему месту, невольно рождается вопрос, какое же положение занимало среди этих чинов Московского государства духовное сословие, юридическое положение которого, как сословия, до тех пор не было определено.

§ 196. С принятием христианства церковь явилась в Россию с особыми привилегиями, которые обыкновенно принадлежали ей и церковным людям на Западе - в Европе и в Византии. Объяснять, почему церковь должна была занять у нас привилегированное положение, вряд ли представляется необходимым*(462). Церкви предстояло переделать языческое общество не только с формальной стороны, но и со стороны его нравственной природы, из общества языческого сделать общество, живущее идеалами христианскими. С этой точки зрения она должна была приобрести влияние на все слои общества, даже на князей, так как церковь поставила себе задачей внести начала христианства и в область государственной политики. Вот почему церковь постоянно стремилась занять привилегированное положение в государстве, стать вне зависимости от светской юрисдикции, составить из себя особую корпорацию, подчиненную исключительно духовной власти. Это требование было признано князьями и выразилось уже в Церковном уставе Владимира Святого*(463). Пространство духовного суда определялось двумя началами: а) в отношении некоторых дел суду церкви были подчинены все классы общества*(464), , и б) церковному суду подлежали во всех делах так называемые церковные люди. Сюда относятся два разряда лиц: во-1-х, духовные в собственном смысле, т. е. служащие при церкви*(465), и, во-2-х, лица светские, поставленные под защиту церкви, наприм. лекари, слепые, хромые, вдовы и др. Эти люди подчинялись святительскому суду во всяких делах. Ни князь, ни наместники, ни судьи, ни тиуны не должны были вмешиваться в область церковного суда*(466).

Эти начала подтверждались и церковными уставами Ярослава Новгородского, князя Всеволода Мстиславича (1137 г.) и Ростислава Мстиславича Смоленского (1150 г.)*(467).

§ 197. Но все те привилегии, которые установлены церковными уставами, касались единственно церковных людей, т. е. тех лиц, которые так или иначе счислялись между духовными чинами или черного или белого духовенства. Отсюда еще никак не следует, чтобы духовенство представляло из себя такую замкнутую корпорацию, какою оно явилось впоследствии. При отсутствии сословных различий в Древней России даже вряд ли мог быть поставлен вопрос, к какому званию будет принадлежать потомство священно- и церковнослужителей. Если светская власть и касалась духовенства, то главным образом со стороны имущественных отношений. Имущества, владеемые церковью, по общему правилу, не были освобождены от государственных податей и повинностей. Крестьяне, сидевшие на так называемых монастырских землях, должны были отбывать всякие подати в пользу государства. Что таково было действительно общее правило, об этом свидетельствуют жалованные грамоты, освобождающие многие монастыри от обязанности платить что-либо с своих земель в государственную казну. Если бы церковные имущества не облагались сборами в пользу государства, то не для чего было бы издавать эти грамоты.

§ 198. Итак, церковь, как совокупность лиц, имеющих степени священства и принадлежащих к монашескому чину, представляла особую, но не наследственную корпорацию, подчиненную исключительно духовному суду. Этого мало. В духовенстве того времени мы замечаем довольно оригинальное движение: оно само стремится стать по подсудности в непосредственные отношения к князю*(468). Разгадка этого явления заключается в том, что духовенство, в особенности же монастыри, чрезвычайно тяготились местным судом, как светским, так и духовным. Это соображение подтверждают акты Стоглавого собора. Из них мы видим, что высшее духовенство настаивало на том, чтобы епископы, по-прежнему судили в своих епархиях. Монастыри же, напротив, тяготятся епископским судом. Изъятия от этого последнего установлены жалованными грамотами. В них говорится обыкновенно: "А кому будет искати чего на игумене или братии, ино сужу аз сам князь великий или кому я прикажу". Таким образом, для дел духовенства установилась фактически великокняжеская юрисдикция. Заведывание этими делами сосредоточилось в Большом дворце, в особом отделении, которое получило название "приказа переносных дел", потому что сюда переносились дела из областных приказов. Впоследствии это отделение стало называться Монастырским приказом. Церковная юрисдикция передается чисто светскому установлению, которое и судит весь священнический и иноческий чин, главным образом в его гражданских делах, по законам светским*(469).

Это движение законодательства не обошлось без сильного протеста со стороны духовенства, в особенности со стороны патриарха Никона. Борьба его, правда, была неудачна: Собор 1666 г. низложил его. Но в следующем году государство сделало уступку духовенству. Собор 1667 г. настоял на уничтожении Монастырского приказа и установил следующий принцип: "Да не вовлачают отныне священников и монахов в мирские судилища, ниже да судят мирские люди освященного монашеского чина и всякого церковного причта, яко же запрещают правила Св. апостол и Св. отец". Но нельзя сказать, чтобы постановления Собора 1667 г. провели точные границы между церковной и светской юрисдикцией. Отношения между духовным чином - с одной, и государством, с другой стороны, остались вообще довольно неопределенными.

§ 199. В таком же положении находилось и самое духовное сословие. Мы должны прежде всего спросить себя, было ли оно наследственно в том смысле, как оно сделалось наследственным после? Здесь, разумеется, должно отличать факт от права. По праву, как каноническому, так и светскому, духовное звание не было наследственно. Оно не было таковым и в Киевской Руси. Духовенство возбудило вопрос о наследственности своего звания только тогда, когда уже начали образовываться твердые сословные различия между разными разрядами лиц. Со стороны фактической вопрос решается иначе. С одной стороны, наследственности духовного звания препятствовало выборное начало, признаваемое нашею церковью и практикой при замещении приходом священнических и причетнических должностей. Право прихожан выбирать священников и причетников подтверждается Духовным регламентом (1721 года). Множество фактов свидетельствуют о том, что прихожане осуществляли это право. Они выбирали то или другое лицо в кандидаты на священническую должность и затем, вместе с грамотой об избрании, отсылали к епископу, который и рукополагал выбранного*(470). Впоследствии с выборным началом стало конкурировать то, что можно назвать правом патроната. С развитием крепостничества, право представления кандидатов на замещение церковных должностей перешло к владельцу*(471). С другой стороны, нельзя не обратить внимания на стремление самого духовенства сделать свое звание наследственным. Наследственность, можно сказать, сама собою устанавливается в первобытных обществах. Занятия отца естественно переходят и на сына. В особенности это применимо к духовным должностям, требующим предварительной подготовки - грамотности, некоторой начитанности в Священном Писании и т. д. Понятно само собой, что священники наставляли своих детей Священному Писанию, с юных лет учили грамоте и объясняли им порядок церковной службы. Вот почему прихожане и само законодательство смотрели на них как на естественных преемников своих отцов*(472). Прихожане выбирали на церковные должности предпочтительно детей церковно- и священнослужителей.

§ 200. По мере закрепощения сословий круг тех лиц, из которых могли замещаться приходские места, постепенно сокращался. Князья с давних пор старались поставить преграду выходу из разряда податных людей в священство ради тех привилегий, которыми пользовались лица духовного звания. Выпустить кого-либо из черных людей в священнический чин значило потерять плательщика. Поэтому в грамотах, которые давали князья святителям, оговаривалось, чтобы слуг и данных людей в попы или диаконы не ставить. Актами Собора 1667 г. запрещалось также посвящать в попы крепостных людей; если же кто из них и был посвящен, то дети его оставались в крестьянстве*(473). Сами тяглые общины неохотно отпускали от себя в священство, так как они были заинтересованы в том, чтобы земля их не пустовала, иначе им бы пришлось платить излишние подати и повинности.

Стремление духовенства сделать свои места наследственными прямо вытекало из тех привилегий, которые давало священство, и тех материальных выгод, которые можно было получать с прихода. Мало-помалу церковные должности в глазах духовенства становятся частною собственностью того или другого священника или причетника, которую можно передать своим детям по наследству. Приходские места делаются даже предметом гражданских сделок: их продают, отдают в аренду и т. п.*(474) Протест против юридической наследственности прихода, впрочем довольно слабый, возникает только со стороны епископской власти. При этом она руководствовалась тем соображением, что приходы должны замещаться достойными людьми, а не лицами, права которых основываются только на том, что они происходят от лица, в данное время занимающего известную церковную должность.

§ 201. Несмотря, однако, на то, что наследственность духовного звания успела укрепиться довольно сильно, судьба потомства священнического оставалась долгое время неопределенной. Юридическое положение детей священно- и церковнослужителей определилось окончательно только в 1869 году. Во времена же московские этому препятствовало то обстоятельство, что количество приходов, которое могло занимать потомство наличного духовенства, было до известной степени ограничено. Многие из лиц духовного звания оставались без места. Они числились при церкви, фактически не неся никаких определенных занятий. По родителям же своим они не были записаны ни в какое тягло. Из этого-то, между прочим, разряда лиц и образовались государевы вольные, гулящие люди.

В царствование Алексея Михайловича мы встречаем уже попытки правительства так или иначе сделать вольных гулящих людей полезными государству. В 1659 г. вышел грозный указ, повелевавший всех священнических и причетнических сыновей, которые не умеют грамоте, брать на службу*(475). Указ этот возбудил крайнее неудовольствие в духовенстве, и правительство поспешило его отменить. В указе об отмене помещены и мотивы издания первого указа. Они прямо свидетельствуют о приближении будущей бури*(476).

§ 202. Организация сословий в Московском государстве, несмотря на различие отдельных состояний, представляла, однако, полное единство основания. Вся система сословий была основана на начале тягл. Каждое сословное различие объяснялось различием тягл. В оправдание всякого права можно было привести хоть какую-нибудь, хотя бы самую ничтожную, повинность. Поэтому в московское время мы не можем говорить о привилегиях в тесном смысле слова, не можем потому, что привилегия, по самому существу своему, есть право, основанное не на общих началах государственного законодательства, а на начале, отличном от него. Привилегия есть изъятие из общего права. История образования привилегированных сословий в собственном смысле слова открывается с Петра Великого. Конечно, не Петр Великий создал то сословное различие, какое мы видим в XVIII ст., но его меры в значительной степени подготовили его.

 

Глава вторая. Образование русских сословий со времени Петра Великого

 

А. Отношение Петра Великого к сословиям вообще

 

§ 203. Петр Великий нуждался в закрепощенных сословиях даже больше, чем московское правительство. Реформа, задуманная им, требовала беспримерного напряжения всех государственных сил. Поэтому преобразователь оставил сословную организацию почти в том же виде, в каком получил ее от своих предшественников. При нем дворянство должно было служить еще больше, чем служило прежде. В прежнее время оно отбывало служебное тягло далеко не постоянно. На дворянстве лежала обязанность являться на службу только во время войны. Затем от войны до войны большинство служилого сословия распускалось. С развитием поместной системы, как способа вознаграждения за службу, у служилого сословия в местности начинают являться интересы, которых не имела старая "дружина", кормившаяся подле князя. Только часть служилого люда направлялась в Москву с целью составить себе выгодное общественное положение службою. Другие стремились к себе в поместья*(477). Петр Великий преобразовал войско, организовал постоянную армию, которая прежде всего должна была наполняться служилым сословием, дворянством. - За уклонение от службы грозили штрафы, телесные наказания, конфискация имущества*(478). В 1722 г. нетчикам дворянам и недорослям грозит лишение всех прав состояния - шельмование. "Неявившиеся на срок будут шельмованы и с добрыми людьми ни на какое дело причтены быть не могут, а ежели кто таковых ограбит, ранит, что у них отымет или до смерти убьет, то челобитья не принимать и суда не давать, а движимое и недвижимое их имения отписаны будут на нас бесповоротно"*(479). Тягла других сословий также увеличились.

Но если общая организация сословий оставалась та же, то в частностях произошли важные перемены, влиявшие на будущую судьбу наших сословий.

§ 204. Главная из этих перемен состояла в новой организации податной системы. Финансовая система Московского государства не обеспечивала, по мнению Петра, интересов казны. Он видел недостаток ее в предмете податного обложения. В те времена облагались податями и повинностями земельные участки, дворы, лавки и т. д. Следовательно, для того, чтобы брать подати с определенного лица, надо было приписать его к известному тяглу - земле, промыслу и т. п. Но далеко не все лица были расписаны по тяглам. Вольные гулящие люди, как не имеющие определенных занятий, не несли государственных повинностей. Холопы, как несвободные, как частная принадлежность владельцев, были также избавлены от податей. При беспрерывно увеличивавшемся размере повинностей становилось невыгодным владеть тяглым имуществом. Отсюда - всеобщее бегство. Все это, конечно, отзывалось на интересах государства. - Петр Великий обложил податями самую личность плательщика. Он ввел подушную подать, которая ложилась на всякого, где бы он ни был. Благодаря ей перемешались холопы и крестьяне, исчезли прежние гулящие люди. Ревизия 1719 г. образовала настоящий податной класс, резко отличавшийся от неподатного. С этого времени явились так называемые ревизские души, занесенные в подушный оклад, отличные от других, не записанных сюда. Платеж подати сделался отличительным признаком каждого лица, принадлежащего к податному классу. Свобода от повинностей стала означать благородного человека, в отличие от низшего, обложенного податями. Подушная подать установила существеннейший признак отличия лиц привилегированных от непривилегированных, именно класса податных от неподатных*(480). Различие этих классов постепенно узаконяется самим Петром Великим, хотя, по-видимому, законодательство его и было направлено против старого недостатка московской России, именно - замещения различных служебных мест по породе, - принцип, который прямо вел за собой явление, известное под именем местничества.

 

Б. Образование привилегий дворянства

 

§ 205. Петр Великий нанес, по-видимому, решительный удар породе учреждением Табели о рангах (24 января 1722 г.). Табель о рангах, т. е. роспись чинов, которые постепенно должен был проходить всякий служилый человек, имела двоякое значение. Во-1-х, она устраняла, в принципе, замещение тех или других должностей по породе, дававшей в прежнее время право без предварительной службы занимать высшие места в государстве. Петр объявил, что никто не может получить высшего чина, а следовательно, и места, не пройдя низших степеней. С чином соединялись известные общественные преимущества и различные почетные привилегии. Таким образом, даже социальное положение человека определялось не его породой, а чином. Вот почему прежнее чванство происхождением весьма скоро заменилось чванством чинами. Затем, табель о рангах заключала в себе еще одно существенное условие, поколебавшее понятие того родового дворянства, которое образовалось в московское время: чин открывал доступ к дворянству*(481). В Табели о рангах установлено различие между военной и гражданской службой. Обер-офицерский чин давал право потомственного дворянства*(482). Чины статские сообщали потомственное дворянство только с восьмого класса*(483). Прочие чины вели к личному дворянству*(484).

Итак, круг тех лиц, которые могли приобрести дворянское звание, чрезвычайно расширился. Каждый чин давал право на дворянство, которое, таким образом, не могло сделаться замкнутым сословием.

Но если Петр Великий расширил способы приобретения дворянского звания, то из этого не следует, чтобы он не сообщал дворянам новых привилегий. Эти последние усваивались собственно за чинами, но через посредство их переходили на дворянина и его нисходящее потомство.

Законодательство Петра Великого, если можно так выразиться, оформило "корпус" дворянства. До него служилый класс состоял из разных "чинов" людей, бояр, окольничьих, думных дворян, стольников, жильцов и дворян разных разрядов. Теперь оно получает общее наименование шляхетства*(485), с прибавкою благородного названия, до тех пор присвоенного только членам царского дома*(486). Дворянским фамилиям сообщаются и внешние знаки отличия, свойственные западно-европейскому рыцарству - гербы*(487). Вместе с тем установляется пожалование титулами княжеским, графским и баронским. До Петра Великого у нас не было титулов, в собственном смысле слова, т. е. наименований, влекущих за собою известные преимущества, например, право титуловаться сиятельством и т. д. Название князя было, по верному замечанию г. Романовича-Славатинского, породным. Оно усваивалось потомками бывших удельных князей - Рюриковичей, князей литовских - Гедиминовичей, князей азиатских. Титул этот не жаловался вновь никому. "А вновь московский царь, - говорит Котошихин, - из бояр и из ближних и из иных чинов людей, князем учинити не может никого, кроме боярств и иных чинов людей*(488), потому что не обычай тому есть и не повелось". Петр Великий начал жаловать новые титулы графа*(489) барона*(490) и старый титул князя*(491). Вместе с титулами явились и их предикаты: сиятельство, светлость*(492). К этим почетным преимуществам не замедлили присоединиться и реальные.

Как при самом Петре Великом, так и впоследствии подтверждается право дворян на исключительное владение крепостными крестьянами*(493). Затем служебное тягло, во имя которого дворянство пользовалось различными привилегиями, стало постепенно смягчаться, пока не дошло до полного уничтожения. После смерти Петра Великого тотчас же раздались голоса в пользу того, что дворянство не следует держать на службе, что это вредит хозяйству*(494). Смягчения правил дворянской службы не замедлили явиться. Указом 1736 года установлены следующие правила: один из братьев или сыновей шляхетских всегда остается в доме, и ему дается на волю служить по гражданской службе в местности или не служить, но под условием - послать за себя на службу крепостного человека, остальные кадеты - от 7 до 20 лет должны учиться; с 20 лет они поступают на службу и служат 25 лет, после чего получают отставку, возвращаются домой, но вместо себя посылают даточных людей*(495). Этот указ был шагом к совершенному освобождению дворянства от службы.

§ 206. Привилегированность дворянского состояния начинает проявляться и во многих других отношениях. Образуются особые шляхетные корпуса для специальной подготовки детей дворян к военной службе*(496). Затем, мало-помалу развился обычай записывать дворянских детей на службу с самых юных лет, вследствие чего они выслуживались ранее лиц других сословий*(497). Помимо того, высшая аристократия могла приобретать придворные чины и затем занимать высшие места на службе военной и гражданской без предварительного прохождения низших степеней этой службы*(498). К числу условий, подготовивших привилегированное положение дворянства, относится и указ об единонаследии 1714 г. Он был издан с целью: во-1-х, предохранить дворянские имущества от раздробления, и, во-2-х, привлечь кадетов, не наследующих после отца, на службу*(499). Этот указ имел чрезвычайно важные последствия. До издания его в принципе оставалось различие между поместьем и вотчиной. Поместье считалось такою землею, в которой владелец должен был нести службу. Указ об единонаследии смешал поместья и вотчины. В 1730 г., после отмены единонаследия, эти понятия окончательно исчезли: остались только недвижимые имущества, исключительно владеемые дворянством*(500).

§ 207. Решительное влияние на образование наших сословий имело законодательство Екатерины II. Задача его заключалась в том, чтобы создать сословие, пользующееся известными привилегиями независимо от какого бы то ни было тягла, и, затем, в податных классах установить почетные и менее почетные занятия и, сообразно этому, распределить между ними права.

В деле организации привилегированного дворянского сословия императрица фактически была предупреждена Петром III. Он издал 18 февраля 1762 г.*(501) жалованную дворянству грамоту, освободившую дворян от обязательной службы. Вместе с тем, им дано право поступать на службу иностранных государств. Мотивы издания грамоты следующие: Петр Великий побуждал дворянство учиться и служить; но в настоящее время дворянство так привыкло к своему служебному значению, так охотно идет на службу, что нет уже никакой необходимости в тех суровых мерах, к которым прибегал преобразователь России; на этом основании и ввиду оказанных дворянством прежних услуг, с него снимается обязанность службы. Это был последний акт в ряду предшествовавших царствованию Екатерины II. Привилегированность дворянского сословия сложилась окончательно.

Екатерина II подтвердила вольности дворянства. В Наказе комиссии для составления нового уложения, воспроизводящем в значительной степени идеи Монтескье, прямо указывается, во-1-х, на необходимость дворянского сословия, во-2-х, на необходимость привилегированного его положения. По идее Монтескье, дворянство есть именно посредствующая власть между монархом и остальным народом; это тот посредствующий корпус, который делает монархию умеренной и сообщает ей характер законности. В этом отношении Монтескье выражается чрезвычайно категорично: нет монархии, говорит он, нет и дворянства; уничтожьте дворянство, и вы будете иметь или деспотию, или республику*(502).

Так же смотрела на дворянство и Екатерина II. По ее мнению, дворянское название есть особенное нарицание в чести (un titre d'honneur), отличающее простых людей от тех, кои оным украшены*(503). Следовательно, дворянству сообщается особенная сословная честь как следствие благородного происхождения*(504). Идеи, высказанные Екатериной в Наказе и в Жалованной грамоте, вполне совпали с мыслями депутатов, собранных в комиссию для составления нового уложения. Все они настаивали на том, что в России по необходимости должно быть проведено строгое различие между всеми состояниями и что в особенности дворянство должно быть отличено от других всевозможными привилегиями, которые бы действительно сообщили ему то достоинство, какое оно должно иметь, в монархии*(505).

§ 208. Раз императрица установила тот принцип, что дворянские привилегии все вытекают из начала сословной чести, законодательством о дворянском сословии должно было снять с дворянина то, что не согласовалось с достоинством крови, благородством происхождения.

1) Дворянское достоинство не допускало применения к дворянину общих законов о государственных повинностях: дворянин был изъят от служебной повинности, от личных податей и квартирной повинности*(506).

2) Дворянское достоинство не допускало применения к дворянину общих уголовных законов: дворянин был изъят от телесного наказания в обширном смысле кнута - бритья головы, заключения в кандалы и пр.*(507). Он не мог быть лишен своего звания без высочайшей конфирмации*(508).

3) Дворянское достоинство требовало, чтобы с дворянами, служащими в нижних воинских чинах, поступали как с обер-офицерами*(509).

4) Имущество дворянина, которое прежде принадлежало ему под условием службы, стало теперь свободной и полной его собственностью*(510).

5) Все эти привилегии были объявлены наследственными, т. е. независимыми от личной службы потомков дворянина*(511):

Дворянские привилегии, организованные императрицей Екатериной II, явились идеалом для остальных сословий. Выйти в дворянство значило достигнуть всего того, чего мог желать тяглый человек, именно - полного освобождения от тягла, полного обеспечения своей личности. Но выход в дворянство был возможен только для отдельных лиц, и то при благоприятных условиях. Остальные сословия в целом их составе должны были довольствоваться лишь некоторыми из привилегий дворянства, по степени их чести. Понятие сословной чести явилось мерилом степени сообщения дворянских привилегий. Оно провело различие между вполне и отчасти привилегированными сословиями и так называемым подлым народом.

 

В. Сословие городских обывателей

 

а) Городские обыватели при Петре Великом

§ 209. Некоторые дворянские привилегия были распространены на сословие горожан. Города, как центры промышленности и торговли, считались источником народного и государственного богатства. Обеспечивая привилегированность торгового класса, государство вместе с тем думало улучшить условия торговли и тем увеличить средства казны. Поэтому еще в царскую эпоху принимались многие меры в этом направлении. Но систематический вид они приняли со времени Петра, с изданием Регламента коммерц-коллегии, 1719 г., и Регламента главному магистрату, 1721 г.

Петр Великий, во время своих заграничных поездок, убедился в том влиянии, какое имели западные города на богатство страны. Поднять русскую торговлю сделалось одною из его главных забот. Этой цели он думал достигнуть двумя способами: во-1-х, правительственным попечением о торговом флоте, и, во-2-х, о купечестве*(512). С правительственной точки зрения, попечение о купечестве должно было состоять в лучшей его организации, т. е. в обеспечении условий его внешнего устройства, "в улучшении торговых уставов и устройстве гильдий и полиции"*(513). Купечеству давались привилегии настолько, насколько это нужно было для интересов торговли. Рассматривая торговый класс как средство для достижения фискальных целей, Петр Великий продолжал смотреть на городских обывателей как на исключительно тяглое сословие*(514). Промышленность и торговля являлись как бы некоторой службой государству, принадлежность к тяглу горожан считалась обязательной.

Меры Петра для образования промышленного и торгового класса имели важное последствие в том отношении, что они отделили сословие городских обывателей от жителей городских вообще*(515). Затем, все горожане в теснейшем смысле или так называемые регулярные граждане разделены на две гильдии. В первой должны были состоять банкиры, знатные купцы, городские доктора, аптекари, шкиперы купеческих кораблей и "сим подобные, из которой первой гильдии или первостатейные состоят и от другого подлого гражданства привилегиями и преимуществы суть отменны". Во вторую гильдию поступали те, которые "мелочными товарами и харчевыми всякими припасами торгуют, также рукомесленные, резчики, токари, столяры, портные, сапожники и сим подобные". Это были собственно гильдейские люди. По образцу западноевропейских государств, они отделялись от массы простого народа, живущего дневным трудом*(516).

 

б) Законодательство Екатерины II и ее преемников

§ 210. Если Петр Великий думал поднять города через лучшую организацию торгового состояния, заимствованную им из Западной Европы, то Екатерина II хотела провести самую идею западноевропейского среднего сословия, которое она отождествляла с сословием городских обывателей. По мнению ее, среднее сословие, или, как она называла его, средний род людей есть класс лиц, выдвинувшихся из остальной массы разными достоинствами, кроме служебных, ведущих к дворянству. Если основанием дворянской чести является доблесть служебная, основанием прав среднего сословия должно быть добронравие и трудолюбие, проявленные в занятиях городскими промыслами. К городским занятиям и промыслам "Наказ" 1767 г. относит: художества, науки, мореплавание, торговлю и ремесла*(517).

Городские депутаты, преимущественно от купечества, принимавшие участие в комиссии для составления нового уложения, очень настойчиво требовали для себя разных привилегий. В особенности же они настаивали на том, чтобы, во-1-х, городское сословие было избавлено от некоторых общих государственных повинностей, и, во-2-х, чтобы городскому сословию было присвоено исключительно право торговли и промыслов. Многие из этих требований и были в действительности удовлетворены последующим законодательством*(518).

§ 211. По городовому положению 1785 г.*(519) средний род людей является состоянием привилегированным во имя добронравия и трудолюбия*(520). Эти качества оцениваются с точки зрения государственной пользы*(521). Не должно думать, однако, что городские обыватели суть именно лица, которые по своим правам и обязанностям подходят под понятие среднего рода людей. По некоторой непоследовательности, - и в этом заключается важная услуга Екатерины всему последующему законодательству, - городовое положение определило понятие городского обывателя не вполне согласно со своим основным началом. Под городскими обывателями оно разумеет всех тех, "кои в том городе или старожилы, или родились, или поселились, или домы, или иное строение или места, или землю имеют, или в гильдии, или в цехи записаны, или городскую службу отправляли, или в оклад записаны и по тому городу носят службу или тягость"*(522). Отсюда видно, что понятие городского обывателя распространяется далеко не на одних среднего рода людей. Мало того; Екатерина называет настоящими городскими обывателями именно тех, которые имеют в городе дом или иное строение, или место, или землю, вообще недвижимую собственность. Но владение недвижимостью есть признак, независимый ни от каких сословных различий.

§ 212. Установляя такое обширное понятие городской общины, Екатерина II по необходимости должна была разграничить городских обывателей, т. е. отличить городского обывателя вообще, настоящего горожанина, который владеет в городе недвижимостью, от тех, которые по правам своего состояния подводятся под понятие среднего рода людей. Это отличие и выразилось в разграничении городских обывателей вообще от городских обывателей в особенности.

Последние образовали из себя сословие городских обывателей. Вся масса их не представляла, однако, однородного целого. Городовое положение распространило между ними права не в одинаковой степени. Привилегии, данные городским обывателям, распадались на два разряда: одни из них касались прав дворянского состояния, распространяемых и на городских обывателей; другие относились к производству торговли и городских промыслов. И те, и другие распространялись между отдельными группами городских обывателей по следующим основаниям:

1) По объявлению капитала, с которого объявивший обязывался платить пошлины в казну и тем приобретал право на поступление в гильдию.

2) По приписке к организованному ремеслу, через что приобретались права и обязанности цехового.

3) По особенным занятиям и отличиям, сообщавшим обывателю право именитого (впоследствии почетного) гражданства.

4) По принадлежности к низшему разряду городских обывателей - к посадским людям*(523).

§ 213. На этих основаниях легко уже установить различие между городскими обывателями и их разрядами.

а) Лица, не объявившие капитала, не приписавшиеся к цеху и не посвятившие себя особенно почетному, с точки зрения закона, занятию, составляли однообразную массу посадских, впоследствии мещан в тесном смысле слова. Мещанское общество каждого города было вполне тяглою единицею. Посадские люди не были избавлены от податей и повинностей и не пользовались никакими преимуществами, исключая прав на некоторые мелкие промыслы и торги*(524).

б) Лица, записавшиеся в цехи, не получали через это особых прав состояния. Они состояли или в мещанстве, если не объявили капитала, или в гильдейском купечестве, по объявлении капитала. Но они приобретали исключительное право на производство ремесл; только цеховой мастер имел право открыть ремесленное заведение, с определенным количеством подмастерий и учеников и с вывеской*(525).

в) Лица, объявившие за собой капитал выше 1,000 руб., поступали в одну из трех купеческих гильдий, которые пользовались уже разными преимуществами, как по торговле, так и по изъятию от действия общих законов*(526). Но эти преимущества не были наследственны. Они принадлежали купцу только до тех пор, пока он состоял в гильдии*(527).

г) Городовое положение открыло доступ к некоторым особым привилегиям лицам, получавшим название именитых граждан. Именитое гражданство по Городовому положению приобреталось: 1) продолжительною и беспорочною службой по городским выборам; 2) значительными капиталами и торговыми оборотами (капиталисты, объявившие капитал на 50 т. p., банкиры, занимающиеся переводом денег и объявившие за собою капитал от 100 до 200 т. руб., оптовые торговцы, судохозяева, отправляющие за море свои корабли); 3) образованием (ученые, имеющие академические или университетские аттестаты, художники трех художеств: живописцы, скульптуры и композиторы, состоящие членами академии или имеющие академические свидетельства о своем звании и искусстве). Эти основания давали именитым гражданам некоторые права дворянского состояния - свободу от податей, различные права по торговле и т. д. без записки в гильдии*(528).

Именитое гражданство уничтожено манифестом императора Александра I в 1807 г.*(529). Но император Александр I вовсе не желал умалить значения купеческого состояния. Напротив, манифест 1807 г. исходит из желания дать купечеству вообще особенные права, притом такие, наличность которых исключала бы необходимость существования именитого гражданства. С этою целью манифест учреждает первостатейное купечество*(530). Император Николай I, возвратясь к мысли Екатерины II, учредил почетное гражданство Законом 10 апреля 1832 г.*(531). Отсюда видно, что все городские обыватели, в собственном смысле (кроме иностранных гостей), подразделялись на четыре разряда: 1) именитых граждан; 2) гильдейское купечество; 3) цеховых или ремесленников и 4) посадских или мещан. Таким образом городское общество соединяло в себе все разряды лиц, начиная с тяглых и кончая людьми, которые по своим вольностям приближались к дворянскому состоянию.

 

Г. Судьба крестьянского сословия

 

§ 214. ХVIII столетие застало крестьян в самых различных видах. Крепостное право, установленное первоначально государственными мерами, прикрепило крестьян к тем землям, на которых они сидели до того времени. Сообразно различию этих земель и сами крестьяне получили разные наименования; мы встречаем крестьян дворцовых, черносошных (государственных), монастырских, помещичьих, вoтчинных и т. д. Кроме того, были разного рода приписанные крестьяне, количество которых возросло в особенности с XVIII столетия, когда Петр Великий стал приписывать поселян к горному делу, фабрикам и т. д. Словом, крестьяне обращаются в тяглую силу, несущую все государственные повинности. Рядом с этим ухудшается и юридическое их положение. Они постепенно теряют и те права, которые в прежнее время предоставлялись всем крестьянам, не исключая помещичьих, крепостных.

Ревизия 1719 г., даже независимо от намерений Петра Великого, имела решительное влияние на усиление крепостного права, и пространственно и качественно. Частное крепостное право распространилось на большее количество лиц, и затем само положение крепостных сделалось хуже, чем оно было до ревизии*(532).

Ближайшие последствия ревизии заключались в том, что она уничтожила различие между двумя разрядами лиц, строго различавшихся еще по Уложению царя Алексея Михайловича, именно между крепостными крестьянами и полными и кабальными холопами. Ревизия как бы приравняла крестьян к холопам, и этим содействовала развитию помещичьей власти. Правда, через это бывшие холопы возвысились до положения крестьян, следовательно ревизия уничтожила существование полного рабства в России. Но дальнейшее развитие одного из этих двух последствий зависело от условий времени, а они были таковы, что дали возможность развиться именно дурным последствиям.

Пространственное развитие крепостного права вытекало, кроме того, из общего стремления правительства уничтожить разряд тех людей, которые не были записаны ни в какое определенное тягло; таковы государевы вольные гулящие люди и кабальные холопы, т. е. полусвободные лица, не принадлежащие ни к холопству, ни к крестьянству, но временно ограниченные в правах своего состояния в видах обеспечения долга. Нуждаясь в тяглом народонаселении, стремясь к тому, чтобы подушная подать легла по возможности на всех, еще Петр Великий начал борьбу с вольными гулящими людьми.

Указом 1722 г. велено было всех гулящих писать в солдаты; негодные к службе должны были искать себе какого-нибудь определенного занятия; иначе им грозили галерные работы*(533). Дальнейшие меры закрепощения явились в последующие царствования. В 1729 г. отменено прежнее кабальное холопство. Правительство издало распоряжение: всех кабальных людей вместе с их детьми немедленно писать в подушный оклад за теми помещиками, к которым они приняты в услужение*(534). Та же участь постигла и так называемых государевых вольных гулящих людей. Через несколько месяцев после издания только что приведенного указа о кабальных людях последовало предписание, чтобы вольные гулящие люди или поступали в военную службу, или, за негодностью, записывались за кого-либо в подушный оклад; в противном случае их ссылали в Сибирь на поселение*(535). То же самое подтверждено и при второй ревизии*(536). Таким образом, закрепощение идет чрезвычайно быстро. Прежние вольные гулящие люди и полусвободные уже не признаются законом. Самое их имя исчезает из законодательства. Остаются только крестьяне, записанные в подушный оклад.

§ 215. Вместе с распространением крепостного права количественным происходило ограничение прав крестьян, как помещичьих, так и непомещичьих. Во-первых, вообще всем крестьянам было запрещено приобретать недвижимые имения, даже ненаселенные. В 1730 г. 25 октября вышел указ, подтверждающий старое правило, которое запрещало боярским людям, монастырским слугам и крестьянам приобретать недвижимые имения, как в городах, так и в уездах*(537). В 1746 г. это постановление было обобщено*(538). Межевая инструкция 1754 г. воспрещает владеть землями разночинцам. В 1758 г. предписывалось тем владельцам, которым запрещено иметь недвижимости, продать их в полугодовой срок*(539). ж во владении, такие недвижимые отписать на Ее Императорское Величество". (Беляев, 284 - 285)" Воспрещение крестьянам приобретать недвижимые имения отменено только в царствование Александра I*(540).

Затем, регламентом каммер-коллегии 1731 г. крестьяне лишены права вступать в подряды и откупа*(541). Это ограничение просуществовало до 1774 г.*(542). Нечего говорить о том, что наше законодательство постоянно подтверждало ограничения для всех свободных людей, кроме дворян, относительно права покупки крестьян для каких бы то ни было целей. Между крестьянством со времени Петра Великого было в обычае покупать людей для поставки за себя в рекруты. С 1739 г. у всех монастырских и дворцовых крестьян отнято это право.

Затем, крестьянам всех наименований безусловно запрещено обязываться векселями*(543). Но ограничения гражданских прав наиболее коснулись крестьян крепостных. Должно заметить, что еще по Уложению царя Алексея Михайловича крепостные крестьяне отличены от холопов как полных, так и кабальных. Отличие это состояло в том, что за крестьянами признавались известные гражданские права. Крестьяне до Петра Великого были поставлены в крепостную зависимость от помещика ради обеспечения доходов последнего, чтобы помещик мог бездоимочно отбывать государеву службу.

Следовательно, помещик имел право на известные доходы с крестьян. Но для крестьянства не вытекало отсюда лишения каких бы то ни было гражданских прав. Поэтому уложение 1649 г. признает за крестьянами собственность, право вступать в различные подряды от своего имени или имени общества и т. д. Мало того, так как поместья и вотчины рассматривались государством как тяглые участки, с которых помещик должен отбывать государеву службу, так как исправное отбывание крестьянством тех повинностей, которые оно несло по отношению к государству, обусловливалось благосостоянием крестьян, то само правительство было заинтересовано в том, чтобы помещики не пустошили свои поместья, не разоряли их. По свидетельству Котошихина, правительство строго следило за тем, чтобы помещики не грабили своих крестьян. В случае злоупотреблений помещичьей власти, оно отбирало от них поместья и "отдавало добрым людям, а не таким разорителям"*(544). Крестьяне имели возможность подавать жалобы на злоупотребления со стороны помещиков*(545). Следовательно, правительство не прерывало связи с крестьянством.

§ 216. С введением подушной подати отношение крестьян к правительству видоизменилось коренным образом. Причина этого изменения заключалась в перенесении ответственности за исправное отбывание податей с крестьян на помещика. Правительство как бы договорилось с помещиком, что если он будет исправно вносить в государственную казну все подати, причитающиеся с его имения, то остается полным хозяином своей земли и крестьян и правительство не имеет никакого основания вступаться в его дела*(546). При таком условии должны были быстро ограничиться права крестьянства и по закону и в особенности на практике.

Правда, de jure, еще во времена Петра Великого крестьяне пользовались некоторыми правами и преимуществами. Петр Великий неоднократно и резко восставал против злоупотреблений помещичьей власти, например против продажи крестьян без земли и враздробь. Крепостные могли самостоятельно заниматься различными крестьянскими промыслами, вступать в подряды с казною и т. д. Но на практике злоупотребления помещичьей власти развились чрезвычайно сильно*(547). Петр Великий, нуждаясь в армии, оставил крестьянам одну льготу - право поступать на военную службу. Ввиду злоупотреблений помещичьей власти эта льгота была очень важна для крестьян. Указ 1742 г. отменяет ее*(548). В 1747 г. разрешено помещикам продавать своих крестьян в рекруты*(549); следовательно, дано право на продажу людей врознь, против чего восставал Петр Великий.

Чтобы еще более укрепить власть помещиков, в 1760 г. им предоставлено право ссылать крестьян на поселение в Сибирь*(550). Затем, на основании указа 17 января 1765 г., помещики получили право отдавать своих крепостных людей в каторжные работы*(551). Наконец, в 1767 г. у крестьян отнято единственное средство оградить себя от произвола помещичьей власти - право подавать челобитные на помещиков*(552).

§ 217. Говоря об усилении крепостного права при Екатерине II, нельзя не обратить внимания на постановку этого вопроса в знаменитой "Комиссии для составления нового уложения" 1767 г. Мнения, высказанные здесь, могут служить довольно верным мерилом политического миросозерцания тогдашнего русского общества в лице влиятeльнейших его представителей.

Сама императрица довольно прозрачно высказала свои мнения о крепостных крестьянах в своем "Наказе". Можно безошибочно сказать, что она была против освобождения крестьян в той форме, как оно совершилось в 1861 г., т. е. в виде одновременной эманципации крепостных, посредством общей законодательной меры. "Не должно, - говорит "Наказ", - вдруг и через узаконение общее делать великого числа освобожденных"*(553). "Но, - продолжает императрица, - законы могут учредить нечто полезное для собственного рабов имущества*(554). Французский подлинник "Наказа" объясняет нам смысл этого "собственного рабов имущества"; во французском подлиннике помещено выражение pecule, равное латинскому peculium.

Это место "Наказа" наводит на то заключение, что императрица желала возбудить реакцию против неограниченности помещичьей власти, в силу которой крестьянин утратил всякие имущественные права, всякую возможность работать на себя, иметь что-нибудь свое. Правильность такого заключения подтверждается другими местами "Наказа".

Императрица возражает против имущественной бесправности земледельцев, во-первых, по общим экономическим соображениям. "Не может быть, - говорит она, - хорошо обработанных земель там, где земледелец не имеет ничего собственного"*(555). "Это, - продолжает "Наказ", -основано на очень простом правиле: "каждый человек заботится о том, что принадлежит ему, больше, чем о том, что принадлежит другому, и он вовсе не заботится о том, в чем опасаться может, что другой у него отнимет"*(556). Подобное же мнение высказывает императрица и при рассмотрении условий размножения народонаселения в государстве. По ее мнению, система оброков, налагаемых помещиками на своих крестьян, гибельно отражается и на интересах земледелия, и на росте народонаселения*(557). "Весьма было бы нужно", говорит "Наказ", "предписать помещикам законом, чтобы они с большим рассмотрением располагали свои поборы и те бы поборы брали, которые менее мужика отлучают от его дома и семейства: тем бы распространилось больше земледелие, и число бы народа в государстве умножилось"*(558). "Наказ" говорит на эту тему довольно долго и в тоне грозного предостережения законодательной комиссии. Нельзя не привести здесь этих превосходных замечаний, тем более что они вряд ли когда-нибудь потеряют свое значение.

"Везде, - говорит "Наказ", - где есть место, в котором можно выгодно жить, тут люди размножаются. Но страна, которая податями столь отягчена, что рачением и трудолюбием своим люди с великою нуждою могут найти себе пропитание, со временем должна обезлюдеть. Где люди не для чего иного убоги, как только что живут под тяжкими законами, а земли свои почитают не столько за основание к содержанию своему, как за предлог к удручению, в таких местах люди не размножаются... Многие, пользуясь удобностию говорить, но не будучи в силах испытать в тонкость о том, о чем говорят, сказывают: "Чем в большем подданные живут убожестве, тем многочисленнее их семьи". Так же и то: "Чем большия на них наложены дани, тем больше они приходят в состояние платить оные". Сии суть два мудрования (sophismes), которые всегда пагубу наносили и всегда будут причинять погибель монархиям"*(559).

§ 218. Но эти идеи "Наказа" не произвели должного впечатления на "Комиссию", члены которой боролись главным образом за привилегии высших сословий. Немногие голоса раздались здесь в пользу крепостных. Таково мнение депутата*(560) Михаила Тошкевича, предлагавшего воспретить продажу крестьян без земли, как несогласную с достоинством европейского государства*(561). Затем депутат Алейников*(562) внес в комиссию предложение о воспрещении, по крайней мере, купцам, приказным и казакам владеть дворовыми людьми*(563). Алейников имел в виду, главным образом, предотвратить распространение крепостного права в Малороссии. По поводу сделанных ему возражений*(564), он нашел повод высказаться вообще против крепостного права в следующих красноречивых словах: "Хотя помянутые господа депутаты и представляют, что казачьим войсковым атаманам и полковым командирам без крестьян быть предосудительно; но это они показывают напрасно; ибо мы видим целую Европу, которая в крепостных крестьянах никакой нужды не имеет*(565). И не большее ли будет предосуждение всем господам депутатам и всему нашему государству перед другими европейскими странами, когда, по окончании сей высокославной комиссии, узаконено будет покупать и продавать крестьян как скотину, да еще таких же христиан, как мы сами?"

Оратор напомнил, затем, некоторые статьи "Наказа" о цели государства, о равенстве пред законом и т.д.*(566), и продолжал: "Вникая в данный от ее императорского величества "Наказ", мне кажется, что прошения господ депутатов о крестьянах противны приведенным мною правилам, потому что их желание клонится не к государственной и не к общественной пользе, а к собственной их шляхетской и старшинской корысти"*(567).

Большинство комиссии не только не говорило ничего против крепостного права, но даже явно стремилось к его распространению. Купечество энергически настаивало на сообщении ему права владеть крепостными людьми, в особенности для выгод заводского и фабричного дела*(568). Затем оно всемерно старалось отнять у крестьян вообще право торговли, даже в самых скромных размерах.

§ 219. По прекращении собраний Большой Комиссии в Москве (14 декабря 1767 г.) она была переведена в Петербург*(569). Здесь депутат Коробьин*(570), сославшись на известные нам статьи "Наказа"*(571), предложил ограничить власть помещиков над имением их крестьян и оградить законом собственность последних. Мнение Коробьина было подано по поводу рассмотрения вопроса о бегстве помещичьих крестьян и о мерах к его прекращению. Депутат объяснял, "что есть много таких помещиков, которые берут с крестьян большие подати, чем бы следовало; есть и такие, которые, войдя в значительные долги, отдают людей своих для зарабатывания денег на уплату одних процентов и через то отлучают их от земледелия; находятся, наконец, и такие, которые, увидев у крестьян какое-либо небольшое, своим трудом добытое имущество, его отнимают. Все эти случаи, по мнению депутата, и бывают причиною, что крестьяне, желая избавиться от отягощения, оставляют и свои дома, и помещика"*(572).

По поводу мнения Коробьина высказалось двадцать депутатов, из которых 18 было против его предложения, а только 3 за. Большинство признавало предлагаемую меру вредною государству. Кроме того, они напали на действительно слабую сторону проекта, грешившего тем, чем вообще грешат все полумеры. Именно Коробьин, полагая нужным ограничить власть помещика над имуществом крестьянина, полагал, однако, нужным сохранить владельческие права на личность крепостных. Большинство полагало невозможным разъединить эти два вида прав. "Один из возражателей, депутат Протасов*(573), сказал, между прочим, что если принять мнение Коробьина, то не останется другого способа, как сделать крестьян свободными, если бы на то монаршее было соизволение; но и в таком случае, по его мнению, это нужно сделать исподволь"*(574).

После знаменитой "Комиссии" правительство осталось на почве полумер.

§ 220. Итак, чем сильнее развивались привилегии сословий, построенных на понятии особой, западноевропейской чести, тем туже и туже завязывался узел крепостного права. Эта политика правительства не замедлила сказаться повсеместными волнениями крестьян, поставившими государство на край гибели. Правда, впоследствии Екатерина II принимала некоторые меры для обуздания произвола помещичьей власти. Так, можно привести немалое количество указов, где императрица с негодованием говорит о злоупотреблениях помещиков, предписывая надлежащим властям обуздывать виновных. В учреждении о губерниях наместникам повелевалось наистрожайше следить за тем, чтобы тиранства и жестокости во вверенных им областях не было. Но все эти меры имели более нравственный, чем юридический характер.

Манифест императора Павла I, от 5 апреля 1797 г., изданный им в день коронации, впервые положил некоторую границу власти помещика над трудом крестьянина. Манифест воспрещал принуждать крестьян к работе в воскресные дни, а остальные дни недели разделял поровну между помещиком и крестьянином*(575). Конечно, исполнение закона о трехдневной работе, равно как и других правил, ограничивающих власть помещика, обусловливалось бдительным надзором со стороны правительства и правом жалоб со стороны крестьян. Ни то ни другое условие не было, однако, обеспечено как следует. Долгое время еще реакция против крепостного права выражалась в виде пресечения отдельных случаев вопиющего злоупотребления власти помещиков.

При тогдашних условиях должно было считать весьма важным успехом появление небольшого кружка людей, открыто выступивших против крепостного права, в самом его принципе. Сначала эти протесты исходили от отдельных лиц. Таков был Радищев*(576). При Александре I, оппозиция приняла более правильный, систематический характер*(577). Сам император от души ненавидел это учреждение. Противники и защитники крепостного права высказывали свои мнения открыто и письменно*(578). Нельзя не признать благотворного влияния этой полемики на развитие общества. Но она не привела пока к серьезным практическим результатам. Немногие в то время понимали, что единственное средство против крепостного права есть полная его отмена актом законодательной власти. Еще меньшее число лиц понимало, что возможность общественного развития России обусловливается предварительным освобождением крестьян. Либеральное большинство времен Александра I добивалось прежде всего политических вольностей для высших классов*(579). Едва ли не одни братья Тургеневы видели в отмене крепостного права краеугольный камень будущих реформ*(580). Но и эти аболиционисты видели в занимавшей их реформе только ее юридическую, так сказать, сторону, т. е. освобождение личности крестьянина. Экономическая сторона вопроса, т. е. наделение крестьян землею, осталась пока в стороне. Наконец, огромное большинство тогдашней либеральной партии настаивало на постепенности и величайшей осторожности, с какими, по его мнению, должно было освободить крестьян*(581).

§ 221. Под влиянием таких воззрений, при оппозиции таких сильных защитников крепостного права, император Александр I не решился приступить к его уничтожению определенными, активными мерами. Он пожелал вызвать реакцию против этого института в среде самого дворянства. Инициатива в деле постепенного освобождения крестьян должна была принадлежать помещикам: закон должен был только указать к тому способы. Такой смысл имел известный закон о свободных хлебопашцах*(582), 20 февраля 1803 г.*(583).

Указ 1803 г. состоялся по поводу записки графа Румянцева, пожелавшего освободить своих крестьян на известных условиях, выраженных в форме договора между владельцем и крестьянами. Утвердив представление Румянцева, император предоставил делать то же и другим владельцам, находя, "что утверждение таковое земель в собственность (крестьянам) может во многих случаях представить помещикам разные выгоды и иметь полезное действие на ободрение земледелия и других частей государственного хозяйства". Но помещики туго пользовались этим правом. До 1855 г., следовательно в 52 года, уволено в разряд свободных хлебопашцев всего 115,734 души 384 владельцами*(584). Понятно, что не с этой стороны можно было ждать отмены крепостного права. Кроме малоплодотворного Указа 1803 г., при Александре I последовала эманципация крестьян в Остзейском крае (1819 г.). Но освобождение здесь состоялось без земли, что и привело местных крестьян в неудовлетворительное положение.

Испытав неудачу в деле совершенной отмены крепостного права, правительство Александра I решилось остаться на почве паллиативных мер - ограничения прав помещичьей власти и пресечения жестокого обращения с крестьянами. Еще Екатерина II, в своем учреждении о губерниях, возложила на государева наместника обязанность "пресекать всякого рода злоупотребления, а наипаче роскошь безмерную и разорительную, обуздывать излишества, банкротство, беспутство, мотовство, тиранство и жестокости"*(585). Мало того, еще Петр Великий предписывал брать в опеку ("под-начал") лиц, мучающих и разоряющих своих крестьян*(586). Но это предписание осталось без действия, как это видно из 256 ст. "Наказа" Екатерины II: "Петр I узаконил в 1722 г., чтобы безумные и подданных своих мучащие были под смотрением опекунов. По первой статье сего указа чинится исполнение; а последняя для чего без действа осталось - неизвестно"*(587). Ho и учреждение о губерниях не открыло прямых способов для приведения "в действо" закона Петра. Александр I в начале своего царствования обуздывал жестокости экстралегальными мерами. Так, некто Яцына был признан недостойным владеть имением во всю свою жизнь, и имение его было разделено между его детьми*(588). Позже, в 1817 г. были установлены общие, недостаточные впрочем, правила о наложении опек за жестокое обращение с крестьянами*(589). Понятно, само собою, что эти меры не достигали цели. Не говоря уже о том, что местная администрация неохотно боролась с дворянством, самое понятие крепостного права было до такой степени неопределенно, что отыскать в действиях помещика признаки злоупотребления своею властью было довольно трудно*(590).

§ 222. Царствование императора Николая I началось при неблагоприятных политических условиях. Новый император встретился с вооруженным восстанием; в связи с этим движением находились и народные толки о скором освобождении крестьян. Подавив восстание, император счел необходимым положить конец и слухам о свободе крестьян. В 1826 г. был издан манифест, торжественно объявивший, что "всякие толки о свободе казенных крестьян от платежа податей, а помещичьих крестьян и дворцовых людей от повиновения их господам, суть слухи ложные, выдуманные и разглаженные злонамеренными людьми из одного корыстолюбия, с тем, чтобы посредством сих слухов обогатиться на счет крестьян, по их простодушию"*(591). Манифест велено было читать в воскресные и праздничные дни по церквам, на торгах и ярмарках в течение шести месяцев со дня его получения. Начальникам же губерний и полиции предписано принимать строгие меры против лиц, распускающих ложные слухи.

Но из этого никак не следует, чтобы император Николай не имел серьезного намерения облегчить участь крестьян. Напротив, в его царствование издано столько распоряжений об ограждении крестьян против помещиков, как ни в одно из предшествующих царствований. Всего, с 1826 по 1855 г., издано до 108 различных постановлений*(592). Деятельность правительства за это время еще ждет подробной исторической оценки. Но, насколько позволяют судить известные уже факты, можно придти к следующему заключению. Правительство решилось не ставить вопроса об освобождении крестьян открыто и принципиально, как это сделано в нынешнее царствование. Но, затем, вопрос о положении крепостных был постоянным предметом негласного суждения особых комитетов, учреждавшихся по высочайшим повелениям*(593). Результатом этих совещаний были постановления различного содержания: одни из них клонились к определению порядка наблюдения за жестокими помещиками и взыскания с них; другие - к ограничению прав помещика в частностях; третьи - имели в виду открыть дворянству возможность, по доброй его воле, вступить на путь постепенного улучшения быта крестьян и их освобождения от крепостной зависимости.

История этих мер представляет два периода, раздельным пунктом которых служит вступление в дело графа Киселева, то есть 1835 год. До 1835 г. правительство ограничивалось изданием некоторых мер для ограничения помещичьей власти и контроля над нею. Первая из них явилась почти одновременно с упомянутым выше манифестом императора Николая. Именно 19 июня и 6 сентября 1826 г. изданы были два рескрипта на имя министра внутренних дел. Поводом к рескрипту 19 июня были сведения, дошедшие до государя о поступках некоторых помещиков, "несогласных с примерами, которыми помещики должны быть руководимы, их обязанностями христиан и верноподданных". Рескрипт предписывает дворянам "христианское и законное обращение с крестьянами"; наблюдение за этим возлагалось на предводителей дворянства, под строгою их ответственностью. Рескрипт 6 сентября посвящен подробному определению порядка наблюдения за действиями помещиков*(594). В том же году, 6 декабря, был учрежден, под непосредственным ведением государя, негласный комитет с весьма широкою задачею: пересмотра законов о всех государственных состояниях, в том числе и о крепостных крестьянах*(595). В этот комитет поступила, между прочим, записка графа Сперанского о крепостном состоянии. Комитет действовал до 1830 г. Сохранилось известие, что он выработал целое положение о новом устройстве всех состояний в государстве. Но, вследствие оппозиции великого князя Константина Павловича, событий польской и французской революций, проект остался без утверждения и дальнейшего движения. Насколько известно его содержание, он не обещал никакого коренного изменения в быте крестьян. Он заключал в себе 1) облегчительные правила для отпуска крестьян на волю, т. е. дальнейшее развитие начал известного нам указа 1803 г., и 2) некоторые ограничения помещичьей власти, например воспрещение продажи крестьян без земли, на своз и т. д. Несмотря на неудачу этого комитета, в период времени от 1826 по 1834 г. издано несколько узаконений, направленных к ограничению власти помещиков. Таковы: новые правила о наложении на дворян опеки за жестокое обращение с крестьянами; запрещение принимать крепостных без земли в обеспечение и удовлетворение частных долгов и отчуждать их по купчим и дарственным записям отдельно от семейств их и т. д.

§ 223. Второй период в истории законодательных мер по крестьянскому делу открывается прибытием графа Киселева из княжеств Молдавии и Валахии, которыми он управлял несколько лет и где ему удалось устроить быт сельского состояния. Граф явился в Россию с обширными замыслами о коренном преобразовании крестьянского быта. Прежде всего его идеи была применены к устройству быта государственных крестьян. Положение этой обширной отрасли русского крестьянства, находившейся в заведывании министерства финансов и органов полиции, было действительно жалко. Правительство пришло к мысли подчинить их особому ведомству, облеченному обязанностью попечительства над государственными крестьянами, на твердом основании специальных законов. Результатом этого плана было образование сначала V Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, а затем, 26 декабря 1837 г., министерства государственных имуществ*(596). Таким образом, крестьянский вопрос был поднят с иной стороны, и деятельность нового управления должна была отразиться и на судьбе крестьян владельческих. В 1839 г. был составлен второй секретный комитет для пересмотра известного закона о свободных хлебопашцах*(597). Основанием для всех суждений названного комитета был проект графа Киселева об обязанных поселянах, составленный им применительно к началам, принятым уже при устройстве сельского сословия в Валахии. Цель, указанная комитету, была двоякая: 1) определить, на каком основании можно впредь дозволять помещикам увольнять своих крестьян, и 2) рассмотреть, какие меры будут признаны решительнейшими для составления инвентарей по каждой губернии. Прежде всего, конечно, возник вопрос, должно ли новое положение о крестьянах быть общим и обязательным законом или же должно остаться на почве указа 1803 года, т. е. предоставить установление новых отношений доброй воле владельцев? Мнения в комитете разделились. В 1841 г. государь объявил. что он не имел намерения дать предполагаемому дополнению к указу 1803 г. силу обязательного закона, и повелел принять главным его основанием собственное желание помещиков. Результатом деятельности комитета был указ 2 апреля 1842 г. об обязанных поселянах*(598), которым предоставлено помещикам заключать с крестьянами договоры на отдачу им участков земли в пользование за условные повинности, с принятием крестьянами, заключавшими договор, название обязанных крестьян. Но им воспользовалось всего три лица*(599).

В последний раз вопрос о крепостном праве, в общем его объеме, был поднят в 1846 г., когда был составлен пятый, по счету, комитет для рассмотрения записки министра внутренних дел Перовского об уничтожении крепостного права в России*(600). Основные положения проекта заключались в следующем. Освобождение крестьян должно быть осуществлено через постепенное ограничение прав владельца, но, во всяком случае эта свобода не может быть полной. Крестьянин должен быть привязан к земле, а помещик сохранит над ним известную степень "политической" власти. Комитет имел всего одно заседание, и постановления его остались без последствий.

Остальные комитеты (2, 3 и 6) были учреждаемы для отдельных вопросов. Именно 2-й и 3-й комитеты имели целью обсуждение мер к улучшению быта дворовых людей и уменьшению их числа*(601). Суждение всех означенных комитетов, как общих, так и специальных, не остались без полезных практических последствий. Власть помещиков потерпела некоторые ограничения. Так, в 1841 г. воспрещено продавать крепостных людей отдельно от семейств, а в 1843 г. без земли. С другой стороны, несколько расширены права крестьян. Закон старался, во-первых, облегчить им выход из крепостного состояния. Так, в 1847 г. крестьянам имений, продающихся с публичных торгов за долги, предоставлено право выкупать себя с землею. По выкупе они имели право поступить в разряд государственных крестьян и приобретали право собственности на землю. Это начало подтверждено и развито в положении о порядке описи, оценки и публичной продажи имуществ, изданном в 1849 г. Мера эта грозила сделаться весьма серьезной, так как, кроме дозволения крестьянам выкупать себя при продаже имения, 11-го августа 1847 г. министерству государственных имуществ было предоставлено покупать на счет правительства продающиеся с публичных торгов частные населенные имения*(602). Но эта мера продержалась недолго. Тульский губернский предводитель дворянства представил государю о вреде "кредиту дворянства", причиняемом означенным постановлением. Записка предводителя послужила поводом к образованию шестого комитета (1848), который положил отменить правила 1847 г.*(603).

Затем, по истечении многих лет, за крестьянами была признана некоторая доля имущественной правоспособности. В 1848 г. крепостным крестьянам предоставлено покупать и приобретать, с согласия их помещиков, в собственность недвижимые имущества (кроме населенных).

Узаконения сороковых годов были последними важными мерами времен императора Николая. Февральская революция, политическое брожение в Германии и несчастная Крымская война отвлекли внимание правительства от внутренних дел. Крепостное право перешло в новое царствование несколько ограниченное, подчиненное известному контролю, но не потрясенное в своих основах. Оглядываясь в настоящее время назад, нельзя, быть может, не радоваться, что освобождение крестьян не совершилось при господстве тогдашних воззрений. Во-первых, ни один из государственных людей того времени не помышлял об освобождении крестьян с землею. Понятие крестьянина-собственника было чуждо тогдашним воззрениям. Во-вторых, если бы даже освобождение крестьян и совершилось, если не с выкупом их надела в собственность, а с наделом в пользование, то и в этом случае возникал серьезный вопрос об устройстве быта освобожденных, об организации их управления. Принципы, господствовавшие в то время, внушали серьезные опасения, как это доказал опыт. Идеи одного из либеральнейших людей той эпохи, графа Киселева, воплотились в устройстве управления государственными крестьянами. Трудно найти образчик большей государственной регламентации не только начал общего благочиния, но и сельской промышленности, даже домашней жизни крестьянина. Применение этой системы было предоставлено всемогущей администрации, под влиянием которой государственные крестьяне пришли в положение, мало отличавшееся от положения крепостных крестьян. Нельзя не радоваться, что не это положение послужило образцом для устройства быта крестьян помещичьих, а, напротив, положение 1861 г. послужило образчиком для преобразования управления государственными крестьянами.

§ 224. В несколько иные условия было поставлено крестьянское дело в северо-западном и юго-западном краях. В этих, возвращенных от Польши, губерниях общая важность крестьянского вопроса увеличивалась политическими соображениями. Православный крестьянин-малоросс или белорус был здесь естественным союзником русского правительства против католических шляхты и духовенства. Поддержать крестьянина - значило создать надежный оплот против всегда возможного здесь мятежа. Важность крестьянского вопроса в этих местностях сознавалась, но, к сожалению, практическое выражение этого сознания не везде было удовлетворительно. По усмирении польского мятежа признано было необходимым ослабить в западном крае влияние дворянства и, с этою целью, точнее определить взаимные отношения крестьян и владельцев. С этою целью правительство решилось восстановить в этих местностях старую систему инвентарей. В юго-западном крае, находившемся в управлении энергического генерал-губернатора Д. Г. Бибикова, означенное намерение осуществилось в 1848 г. Но в Белоруссии и Литве, несмотря на страшное положение крестьян, несмотря на энергические настояния Бибикова, сделавшегося с 1852 г. министром внутренних дел, вопрос затянулся. Приведение в действие правил, составленных уже в 1842 г., было приостановлено; дело длилось до 1855 г., когда, 14 мая, было предписано составить новые инвентарные правила. Но эта работа также не имела успеха. Высочайшее повеление 14 мая имеет, однако, важный исторический интерес по связи этого дела со всеобщим крестьянского вопроса в 1857 г. Об этом будет сказано ниже.

§ 225. Император Николай I сошел в могилу в самый разгар несчастной Крымской войны. Преемнику его предстояла задача вывести Россию из ее трудного положения. Конечно, до окончания войны нечего было и думать о внутренних реформах, как бы настоятельны они ни были. Но настоятельность крестьянской реформы была такова, что ее необходимо было ожидать в ближайшем будущем. Еще во время войны слухи о близком освобождении были распространены в массе крестьянства. Манифест о народном ополчении (29 января 1855 г.) дал результаты довольно грозного характера. "По прочтении его в церквах и после особого воззвания Синода в народе распространился слух, что помещичьи крестьяне, которые добровольно пойдут в ополчение, получат через это волю с их семействами". Слух этот усердно поддерживался и распространялся разными неблагонамеренными людьми. Он сделался источником многочисленных волнений в разных местностях России.

Ничто, однако, не предвещало не только близкой развязки вопроса, но и возбуждения его. По отзыву современников, масса дворянства была убеждена, что в новое царствование крепостное право будет крепче, чем когда-нибудь. Уверенность эта продолжалась довольно долго, ибо никто не знал истинных намерений нового государя. Нужно, однако, заметить, что дворянство не осталось без некоторого предварения. По заключении Парижского мира*(604), в дворянство начали проникать слухи о намерении государя отменить крепостное право. Слухи эти сопровождались разными нелепыми и обидными для чести России комментариями; утверждали, что отмена крепостного права предписана одною секретною статьею Парижского трактата.

Прибыв в конце марта 1856 г. в Москву, государь обратился к местным предводителям дворянства с следующими знаменательными словами: "Я узнал, господа, что между вами разнеслись слухи о намерении моем уничтожить крепостное право. В отвращение разных неосновательных толков по предмету столь важному, я считаю нужным объявить вам, что я не имею намерения сделать это теперь. Но, конечно, и сами вы знаете, что существующий порядок владения душами не может оставаться неизменным. Лучше отменить крепостное право сверху, нежели дожидаться того времени, когда оно само собою начнет отменяться снизу. Прошу вас, господа, думать о том, как бы привести это в исполнение. Передайте мои слова дворянству для соображения".

Нельзя было не видеть в этих словах доказательства бесповоротного намерения государя не только улучшить быт крестьян, но отменить крепостное право. Между тем прошло еще полтора года, прежде чем общество поняло всю их силу. Остаток 1856 г. посвящен был необходимым приготовительным действиям*(605). В начале 1857 г. (3 января), открыты были, под личным председательством Государя, заседания особого комитета по крестьянскому делу*(606). Появились и частные проекты об отмене крепостного права*(607). В течение 1857 г. их набралось до 100. Благодаря настойчивости великого князя Константина Николаевича, в комитете выработались определенные воззрения на крепостное право, хотя срок, с которого должно было приступить к улучшению быта крестьян*(608), еще не был назначен. Но решительный толчок дан был делу побочным, по-видимому, обстоятельством.

§ 226. Еще во время коронации министр внутренних дел вел негласные переговоры с предводителями дворянства о предстоящей реформе. Наиболее склонными к этому делу оказались предводители северо-западных губерний. Вследствие этого виленский генерал-губернатор Назимов получил секретную инструкцию войти в соглашение с местным дворянством по данному вопросу. Осенью 1857 г. Назимов явился в Петербург с результатами довольно неудовлетворительными в отношении начала Крестьянской реформы, предложенных дворянством*(609), но удовлетворительными в том смысле, что правительство могло призвать местное дворянство к более официальному и гласному обсуждению вопроса. Этого случая оно и не упустило. 20 ноября 1857 г. последовал на имя Назимова высочайший рескрипт следующего содержания: "Убедившись, что намерения представителей дворянства губерний Ковенской, Виленской и Гродненской соответствуют видам правительства", государь разрешил дворянским сословиям приступить к составлению проектов об улучшении быта крестьян. В каждой губернии должен быть открыт приуготовительный комитет*(610), работы которого, по окончании их, передаются в общую комиссию в г. Вильне*(611). При работах своих комитеты должны руководиться следующими началами: 1) помещикам сохраняется право собственности на всю землю, но крестьянам оставляется их усадебная оседлость, которую они, в течение определенного времени, приобретают в собственность посредством выкупа. Сверх того, им предоставляется в пользование определенное количество полевой земли, за которую они платят оброк или отбывают работу помещику; 2) крестьяне должны быть распределены на сельские общества, помещикам же предоставляется вотчинная полиция, и 3) при устройстве крестьян должно быть обеспечено исправное отбывание ими податей и повинностей*(612). Этот оборот дела был неожиданностью для общества. Но не прошло месяца, как эта частная, по-видимому, мера сделалась общею. Правительство сочло полезным, при особом циркуляре министра внутренних дел*(613), препроводить ко всем начальникам губерний копию с рескрипта Назимову и дополнявшего его министерского циркуляра "на случай, если бы дворянство N губернии изъявило желание", подобное желаниям дворянства виленского. Вместе с тем правительство деликатно, но ясно показало, что означенные копии посылаются не для одного "сведения" дворянства. Во-первых, Государь, в разговоре с представлявшимся ему воронежским губернатором Синельниковым*(614), упомянув о своем рескрипте Назимову, присовокупил: "Я решился привести это дело к концу и надеюсь, что вы уговорите ваших дворян мне в этом помочь"*(615). Затем поступило ходатайство от петербургского дворянства о дозволении ему приступить к составлению предположений об улучшении быта крестьян*(616). Оно послужило поводом к образованию комитета дворян С.-Петербургской губернии, которому дан был наказ, сходный с началами, изложенными в рескрипте Назимову*(617).

После этих мер нельзя было уже сомневаться в исходе дела. Освобождение крестьян сделалось как бы фактом совершившимся. Не все ему радовались, но почти никто в нем не сомневался. Литература и общество оживились после долгого сна. Журналы, старые и вновь основавшиеся*(618) получили возможность обсуждать все стороны предстоявшей реформы, и все*(619) сошлись на следующих началах: необходимости немедленной отмены крепостного права, наделении крестьян усадебною и полевою землею, организации мирского самоуправлении и совершенном устранении помещичьей власти.

§ 227. Дворянские общества также не могли медлить. Первым отозвалось на призыв государя нижегородское дворянство*(620). За ним последовало московское, хотя с довольно странною оговоркою*(621). Прочие дворянские общества присоединились к ним в течение 1858 г. По получении ответных рескриптов государя повсеместно были открыты предварительные губернские комитеты, а 21 апреля 1858 г. к начальникам губерний препровождена была подробная программа занятий комитетов, составленная и одобренная в главном комитете по крестьянскому делу*(622). Сущность этой программы состояла в следующем. На губернские комитеты первоначально возлагались обязанности: 1) изыскать способы к улучшению быта помещичьих крестьян на основаниях, указанных в высочайших рескриптах, и 2) начертать общее об этом положение. Засим в программе говорилось, что по исполнении этой работы и по высочайшем утверждении положений комитеты будут призваны к приведению их в действие; наконец, им же, но в уменьшенном составе, предполагалось поручить составление общего сельского устава. Ввиду этих задач деятельность губернских комитетов должна была разделиться на три периода: 1) определение в особом проекте главных начал для улучшения быта помещичьих крестьян; 2) действительное исполнение этого положения по высочайшем его утверждении; 3) составление сельского устава*(623).

Но комитеты пережили только первый период и выполнили первую часть предположенной задачи. Приведение в действие положения возложено было на другие учреждения*(624). Но первая часть работы была выполнена весьма быстро. Шесть комитетов кончили свои работы к 1 января 1859 г. Последний комитет, пермский, был закрыт 4 сентября 1859 г.*(625).

§ 228. "Положения", выработанные в комитетах, должны были подвергнуться пересмотру в главном комитете по крестьянскому делу. Предварительное рассмотрение их положено было возложить на особую комиссию, составленную из 4 лиц*(626). В тот момент, когда одни губернские комитеты уже представили свои работы, а другие доканчивали их, 18 октября 1858 г., под личным председательством государя, состоялось первое заседание главного комитета, имевшее целью определить порядок занятий как самого комитета, так и комиссии. Заседания 19, 24 и 29 ноября того же года замечательны тем, что комиссии указаны были основания, которыми она должна была руководствоваться при рассмотрении проектов губернских комитетов. Они важны в том отношении, что из них видно, к каким воззрениям пришло правительство после годового размышления и предварительного ознакомления с предметом. Главные из этих начал суть следующие: 1) крестьяне по освобождении их должны перейти в разряд свободных сельских обывателей; 2) они распределяются в сельские общества с своим мирским управлением; 3) власть над личностью крестьянина сосредоточивается в мире и его избранных; 4) необходимо стараться, чтобы крестьяне постепенно делались поземельными собственниками. Для этого следует: а) сообразить, какие именно способы могут быть предоставлены со стороны правительства для содействия крестьянам к выкупу поземельных их угодий, и б) определить условия прекращения срочно-обязанного положения крестьян*(627).

Вместе с утверждением этих начал, обнаружилось одно важное обстоятельство. Работы, представленные губернскими комитетами, по несогласию основных своих положений*(628) и по неудовлетворительности начал, выставленных во многих из них, не могли служить основанием для составления общего положения*(629). Для приведения их в систему, для изготовления общего положения, нужны были труды, которых нельзя было возложить на комитет и состоявшую при нем комиссию. Посему для этой особой цели 17 февраля 1859 г. положено было учредить редакционные комиссии*(630). Это обстоятельство открывало широкий простор для деятельности человека, искренно преданного крестьянскому делу, - Якову Ивановичу Ростовцеву*(631). Он был назначен председателем комиссий и сразу окружил себя лучшими силами того времени, в числе которых достаточно назвать Н. А. Милютина, Ю. Ф. Самарина, кн. Б. А. Черкасского и других. Составленная из таких лиц, опираясь на горячо преданного делу и пользовавшегося заслуженным доверием государя председателя, комиссии могли действовать прямо и смело. По существу различных вопросов, подлежавших рассмотрению комиссий, они были вновь разделены следующим образом: первая комиссия разделена на отделения юридическое*(632) и административное*(633); вторая комиссия получила название хозяйственной*(634).

Я. И. Ростовцев не успел довести возложенной на него задачи до конца. Он скончался, после тяжкой болезни, 7 февраля 1860 г. Место его занял граф В. Н. Панин*(635). Комиссии работали при довольно трудных обстоятельствах; кроме объема и сложности своей задачи, им приходилось преодолевать много внешних препятствий, отражать разные интриги, иногда хитро и искусно направленные. Несмотря на это, в сентябре 1860 г. комиссии кончили свои предварительные работы и приступили к кодификации нового "Положения". Для этой, чисто, впрочем, внешней цели к редакционным комиссиям был прикомандирован от II Отд. Соб. Е. И. В. канцерии A. H. Попов. В начале октября задача комиссий была окончена, и 10 этого месяца последовало их закрытие.

Заседания Главного комитета, на рассмотрение которого должны были поступить работы редакционных комиссий, начались 10 октября, т. е. в день, назначенный для закрытия комиссий. Видно, что правительство решилось не терять ни одного дня. Председателем комитета, за болезнью кн. Орлова, сделался В. кн. Константин Николаевич, энергии которого крестьянское дело было многим обязано в самом начале. Ta же энергия была обнаружена им и теперь. Заседания комитета происходили почти ежедневно до января 1861 г. Журнал Главного комитета, в окончательном его виде, был подписан 14 января и поступил в государственный совет. Рассмотрение "Положений" началось здесь 28 января, под личным председательством государя. Февраля 16 работы были окончены, а 19 февраля Государственный секретарь поднес к подписи государя знаменитый и всем памятный манифест. Наконец, 5 марта, в воскресенье, Манифест был прочтен в церквах столицы, и русский народ узнал, что крепостное право, существовавшее у нас двести шестьдесят восемь лет, отменено навсегда и для всех.

§ 229. Новые начала, проведенные в "Положении" о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, имели решительное влияние и на крестьян других наименований. Во-первых, еще до освобождения крепостных крестьян, указом 20 июня 1858 г. удельные крестьяне были сравнены в личных и имущественных правах со всеми свободными сельскими обывателями. Затем, 26 августа 1859 г. эти права распространены на крестьян государевых и дворцовых имений. С изданием "Положения" 1861 года преобразования пошли еще глубже. Административное и экономическое устройство вновь освобожденных крестьян сделалось типом для переустройства быта всех других поселян. Правительство заявило, что устройство и управление всего сельского или крестьянского состояния в государстве должно быть приведено к одним общим началам. С этою целью в составе Государственного совета был учрежден в 1861 г. Главный комитет об устройстве сельского состояния*(636). Плоды этой политики не замедлили обнаружиться. Так, 18 января 1866 г. состоялся указ о передаче управления государственными крестьянами в ведомство общих учреждений. Затем, 24 ноября 1866 г. повелено было приступить к поземельной реформе государственных крестьян, на началах, сходных с положением бывших крепостных крестьян*(637).

 

Е. Духовенство

 

а) Черное духовенство

§ 230. Русское духовенство разделяется на монашествующее, или черное, и приходское, или белое. Мы уже видели, в каком неопределенном положении застала духовенство реформа Петра Великого. Стремясь к строгой организации сословий, преобразователь так или иначе должен был покончить с этой неопределенностью. Определить юридически положение черного духовенства не представлялось затруднительным, потому что это состояние не наследственно. Монашествующее духовенство в отдельности не получало никаких особенных привилегий: на него распространялись те же права, которые были даруемы духовенству белому (напр., свобода от личных податей, изъятие от телесного наказания и т. д.). Для законодательства имел значение только вопрос о приобретении прав монашествующего духовенства. Важность этого вопроса определялась чисто финансовыми соображениями. Правительство заботилось о том, чтобы никто из тягла своею волею не выходил, чтобы в податях и службе государству ни в чем убыли не было. Поэтому все указы, касавшиеся монашествующего духовенства, в сущности имели один смысл - подчинить процесс поступления в черное духовенство строжайшему контролю правительства, и не только правительства местного, напр. местной епархиальной власти, но власти центральной, облеченной почти законодательными правами, Синода. Так, еще в 1723 г., 28 января, вышел указ, которым запрещалось поступать в монашество лицам всех состояний*(638). Этот указ, в сильно измененном виде, был подтвержден в 1725 г. Екатериною I. Новым указом воспрещалось лицам всех состояний (за исключением вдовых священников и дьяконов) поступать в монашество без разрешения Синода*(639). В царствование Анны Ивановны ограничения права поступать в монашество сделались еще сильнее. Правительство, по-видимому , возвратилось к мысли Петра Великого - искоренить монашество. На основании указа 1734 г.*(640) постановлено не постригать в монашество никого, кроме вдовых священников и дьяконов и отставных солдат. Воспрещение это было подкреплено угрозой ссылки и конфискации имущества, Для большего контроля в местностях повелевалось самый обряд пострижения производить не иначе, как настоятелями и соборно, ввиду того что до правительства дошли слухи, будто иеромонахи постригают в монашество собственною властью, отчего происходят многие злоупотребления. В 1738 г., специально по отношению к Киево-Печерскому монастырю, дозволено принимать в монашество с разрешения кабинета ее величества и Синода. В царствование императрицы Екатерины II, именно с 1762 г.*(641), возвратились к прежней системе, т. е. лицам всех состояний дозволено поступать в черное духовенство под условием синодского разрешения*(642). Указ 1778 г. воспретил постригать в монашество несовершеннолетних, ввиду того, что вследствие излишнего благочестия зачастую отдавались в монастыри лица самого юного возраста.

Все эти указы в сущности выражали ту же мысль, которая впоследствии формулирована в Своде законов, т. е. что никто не может поступить в монашествующее духовенство: во-1-х, без разрешения Святейшего Синода, во-2-х, без дозволения своего начальства или разрешительного приговора своего общества, и в-3-х, не достигнув совершеннолетнего возраста. Эти постановления, как увидим ниже, изменены в последнее время.

Таким образом, история собственно монашествующего духовенства не представляется и не могла представиться особенно пространною. Правительство не имело тех сложных мотивов, которые бы побуждали его более строго следить за условиями приобретения монашеского сана.

б) Духовенство белое, или приходское

§ 231. В иное положение было поставлено белое духовенство*(643). Во-1-х, оно имело потомство, положение которого нуждалось в определении ввиду начавшегося разбора сословий и строгого разграничения сословных обязанностей. Во-2-х, в среде самого духовенства насчитывалось очень много лиц, не отнесенных законом к духовному званию; таковы, например, церковнослужители, причетники. С точки зрения государства, организующего сословия, представлялось чрезвычайно важным решить вопрос о том положении, которое должно занять белое духовенство с своим потомством в ряду других состояний. В этом случае правительство руководилось, прежде всего, финансовыми интересами, обеспечением доходов казны.

Мы рассмотрим, прежде всего, порядок приобретения духовных должностей; затем - вопрос о наследственности духовного звания и условиях выхода из этого сословия и, наконец, развитие гражданских прав духовенства.

§ 232. Относительно порядка замещения духовных должностей в допетровской Руси не было никаких строго установившихся правил. Это было время борьбы самых различных начал выборного, наследственного и, наконец, в виде исключения, назначения со стороны местной иерархии. Тот и другой порядок определения в церковные должности, по выбору прихожан и по праву наследственному, перешли и в XVIII век. "Трудно сказать, который из них был употребительнее и сильнее в практике; на огромном пространстве России, в различных местностях, под влиянием разнообразных местных условий, отношения между ними были чрезвычайно разнообразны. Все-таки к концу XVIII века уже ясно можно видеть, что наследственность церковных мест рано или поздно должна была непременно восторжествовать над выборным порядком"*(644). Действительно, возможность выборов фактически ограничивалась образованием тяглых сословий. Выбор прихожан, по самой необходимости, должен был падать на лиц духовного знания. К этому условию в XVIII веке присоединилось еще одно чрезвычайно важное обстоятельство - требование специального образования, получаемого в духовных школах. Духовные школы, в свою очередь, скоро обратились в замкнутое сословное установление*(645). Требование это повело к положительному воспрещению возводить на священнослужительские степени неученых, хотя бы об этом и били челом прихожане. Напротив, получивших образование в духовных школах дозволено ставить и помимо выбора прихожан. Таким образом, выборное начало должно было постепенно вымирать, хотя его и признает духовный регламент. Первоначально, в царствование Петра Великого, само правительство до известной степени поддерживало начало выбора, но не ради признания автономии прихода, а в силу чисто фискальных соображений*(646). В выборах первоначально видели гарантию против обмана со стороны лиц, которые, по выражению Духовного регламента, "желают водраться в духовный чин". Это начало подтверждено Духовным регламентом и признавалось еще и впоследствии*(647). Но иерархи постепенно ослабляют значение его, настаивая на праве поставлять священнослужителей своей властью, сообразно с достоинством и степенью образования каждого лица. Выборное начало еще более утратило свое значение в царствование императора Павла I. По поводу происходивших тогда волнений крестьян, в распространении которых были заподозрены и многие духовные лица, Святейший Синод получил именной указ, повелевавший духовному начальству наблюдать за тем, чтобы священнический сан получали люди совершенно надежные, учительные и благонравные; развратные в таком сане отнюдь терпимы не были*(648). На этом основании постановлено, чтобы назначение на священнические должности зависело исключительно от епархиального начальства. Мало того, Синод применил общее политическое запрещение подавать просьбы скопом и заговором и к заручным прошениям прихожан 24 июня 1797 г.*(649); все постановления духовного регламента о заручных выборах и челобитьях прихожан были отменены; прошения об определении на церковные места велено было подавать за подписанием одних только желающих поступить в священно- и церковнослужительские чины, с приложением от прихожан одобрений о честном их поведении. Впоследствии и самые одобрения как со стороны прихожан, так и местного землевладельца потеряли всякое значение. Совокупность всех этих постановлений привела к 74 ст. Уст. консистории, где сказано, что "рукоположение в священнический сан есть дело, принадлежащее непосредственному рассмотрению и разрешению епархиального архиерея".

§ 233. Результат этого чисто духовно-административного назначения на священнические и дьяконские должности выразился в установлении наследственности духовного звания, но наследственности весьма условной. Потомство священно- и церковно-служителей долгое время не получало каких бы то ни было особенных гражданских прав, и положение его в обществе было крайне неопределенно.

Собственно законодательство Петра Великого не признавало наследственности мест в том виде, как она развивалась первоначально*(650). Как Духовный регламент, так и основанные на нем указы противодействовали началу наследственности духовных должностей ввиду недостойности тех лиц, к которым часто переходили эти должности. Правительство хотело, чтобы они замещались людьми учеными, в пении и чтении искусными, и, ввиду этого, узаконяло право выборов прихожан. Но принцип личного достоинства, за который стояло законодательство, противоречил финансовым интересам государства. Он не мог иметь широкого применения, потому что доступ в духовное звание был закрыт, по крайней мере, для лиц податного класса. Так, в 1744 г. сам Св. Синод ходатайствовал пред сенатом, чтобы праздные места в приходах велено было замещать только духовными людьми. С другой стороны, правительство воспрещало выход из податного состояния. Единственным сословием, из которого могло еще пополняться духовенство, оставалось дворянское сословие. Но это последнее считало для себя унизительным принадлежать к духовному чину*(651). Отсюда понятно, что самый контингент тех лиц, из которых могли выбираться духовные, был очень невелик. Развитию наследственности духовных мест много способствовало фактическое укрепление их за сиротами духовного звания, т. е. за дочерями тех лиц, которые были священниками или дьяконами в известном приходе*(652). Это была одна из мер общественного призрения*(653).

§ 234. Несмотря на замкнутость духовного сословия, вопрос о том, могли ли быть уверены все те лица, которые находились в духовном звании и из которых замещались церковнические и священнослужительские места, что они и их дети навсегда останутся в священстве, был в высшей степени спорен в ХVIII столетии. Первоначально церковнослужители не считались даже духовными лицами. На них распространялось бритье бороды (1705 г.), они состояли в окладах наравне с другими светскими лицами. Церковники были утверждены в духовном звании только в 1722 г. Затем, вследствие того, что еще не были изданы надлежащие церковные штаты, которые бы привели в соответствие число духовных лиц с действительными церковными нуждами, самое юридическое положение духовенства, имевшего священнический или дьяконский сан, было далеко неопределенно. Отсутствие штатов повело к тому, что при многих церквах состояло излишнее количество духовных лиц. Священники без мест образовали многочисленный класс, так называемый "волочащихся", "крестовых попов". Излишнее накопление людей в духовном чине вело ко многим злоупотреблениям, обращавшим серьезное внимание правительства*(654). Оно установило принципом, что только действительная служба дает право принадлежать к духовному званию. Этот принцип логически вел к необходимости определить, сколько должно состоять притом или другом приходе священников и церковников, т. е. установить штаты*(655). Издание штатов мотивировалось при Петре Великом тем, чтобы "государеве службе в настоящих нуждах не было умаления", В 1718 г. вышло высочайшее повеление, "чтобы быть церквам определенным у скольких дворов". Это повеление получило силу только в 1722 г., когда вышли первые приходские штаты.

Штатные разборы духовенства сошлись с другим, более серьезным разбором, именно ревизией 1719 г. При этом правительство преследовало две цели: во-1-х, записать как можно большее количество лиц в подушный оклад, во-2-х, всех лиц, которые не были приписаны к тяглу, завербовать в солдаты. Первая ревизия ясно показала всю неопределенность положения, с одной стороны, детей священно- и церковнослужителей, с другой - волочащихся попов, которые не были в действительной службе*(656).

По мысли Петра Великого, наличное духовенство, найденное ревизиею на действительной службе, и его потомство должно было составить единственный контингент для замещения церковных должностей. Все лишнее должно было поступить в подушный оклад. Для отделения этого необходимого от "лишнего" ревизоры должны были произвести строгий разбор духовенству. Ревность ревизоров увлекла их далеко за пределы указанной им цели, к очевидному ущербу даже служащего духовенства. Св. Синод вступился за его права. Он указывал правительству на то, что его разборы ведут к оскудению духовного чина. Синод имел основание ссылаться на это, потому что исполнители петровских указов записывали в подушный оклад даже духовных лиц, занимающих места. Разборы духовенства назначались и после Петра. Правительство не выработало никаких определенных правил о выходе из духовного звания; на службу дети священнослужителей и церковников принимались неохотно. Вследствие этого в среде духовного сословия накоплялось чрезвычайно много лишних людей. Противодействием этому накоплению и служили разборы. Особенно страшный разгром духовного чина произошел в царствование Анны Ивановны, суровость которого была вызвана не только финансовыми соображениями государства, но и политическими мотивами "бироновщины"*(657). Не менее тяжело отразилась на духовенстве и вторая ревизия, произведенная при императрице Елисавете, в 1743 г. Ревизорам велено было произвести строгий разбор между действительно служащим духовенством и его потомством, с одной стороны, и "мнимыми" церковниками, волочащимися попами и т. д., с другой стороны. Последних и велено положить в оклад.

§ 235. Несмотря на это стремление духовной администрации к обособлению подведомственного ей сословия, светская администрация, издавна, за великим недостатком людей, принуждена привлекать юношей из духовного состояния в другие школы и на иные поприща государственной службы. В особенности нуждалась в людях медицинская профессия. Случались "вызовы" и от других ведомств*(658). Императрица Екатерина II предоставила детям священнослужителей возможность выхода из духовного звания (16-го ноября 1779). С изданием учреждения о губерниях 1775 г. открылось множество новых мест, вместе с тем явилась крайняя нужда в лицах для замещения новых должностей. Вследствие этого, в 1779 г. вышел именной указ императрицы, предписывающий лишних церковнослужительских детей и семинаристов определять в наместнические канцелярии по сношению с одними епархиальными архиереями, с тем, однако, важным ограничением, что из семинаристов епархиальной власти дозволялось увольнять только тех, которые дошли до риторического класса*(659). Масса духовного юношества устремилась на эти вновь открытые должности. Затем, от времени до времени правительство приглашало лиц духовного звания поступать в медицинские факультеты и академию для замещения большого числа вакантных мест врачей в войсках.

Эти меры правительства в значительной степени парализовались нежеланием духовного начальства увольнять из своего ведомства учащееся юношество. Кроме того, даже за открытием возможности выхода в гражданскую службу, в среде духовенства все еще оставалась масса лиц, не принадлежащих собственно ни к какому званию*(660). Если разборы духовенства не грозили уже детям священнослужителей и церковникам в той мере, как это было прежде, но нечто вроде разборов встречается и после Екатерины II. Так, в царствование императора Павла I издаются распоряжения, снова ограничивающие выход из духовного звания. В 1797 г. у епархиального начальства отнято право увольнять церковников без разрешения Синода. Впрочем, это ограничение касалось, главным образом, студентов философии и богословия. Впоследствии, и Синод лишился права дозволять выход из духовного звания без разрешения верховной власти. Лишние церковники стали забираться в военную службу*(661). Внезапные наборы из лиц духовного звания предпринимались и в последующие царствования, до императора Николая I, когда был произведен последний такого рода набор*(662) (1831 г.). Прежние разборы духовенства заменились обязанностью уволенных из духовного звания людей избирать себе род жизни, под страхом известных невыгодных последствий за неисполнение этой обязанности*(663).

§ 236. Политику правительства до отношению к духовенству можно резюмировать следующим образом. Во-первых, право поступления в духовное звание ограничивалось тем, что никто не мог поступать в это звание из податных классов без увольнения от своего общества и разрешения епархиального архиерея, который мог дать это разрешение по соображении личных качеств просителя и потребностей в священно- и церковнослужителях. Во-вторых, выход из духовного звания был обставлен следующими условиями: 1) лица, обучающиеся в духовно-учебных заведениях, не могли быть уволены без особенного разрешения епархиального начальства; 2) лица, живущие при отцах своих праздно, а также исключенные из духовных училищ за тупость и нерадение, должны были избирать себе род жизни, т. е. поступать в одно из податных сословий, что, конечно, рассматривалось как невыгода для этих лиц*(664). Все эти начала оставались не тронутыми до Реформы 1869 г.

§ 237. Если при определении состава духовенства и условий принадлежности к нему законодательство наше часто колебалось, то при определении содержания его прав правительство держалось политики довольно однообразной. Начиная еще со времени Петра Вeликого, духовенство становится сословием привилегированным; на него распространяются некоторые права дворянского состояния*(665). Так, еще при Петре оно было избавлено от подушного оклада и рекрутства. Первоначально, при введении подушной подати и народной переписи, повелено было внести в оклад всех церковников и детей священнослужителей; самих же священников и дьяконов писать пока на особых списках*(666). В 1721 г. потребовалось, однако, окончательно решить вопрос о последних. По представлению военной коллегии, на вопрос: класть ли в оклад "градских и уездных протопопов, попов и дьяконов", сенат отвечал: "согласно в расположение на полки протопопов, попов и дьяконов в оклад до указа не класть, а доложить о том Царского Величества"*(667). Вопрос остался поэтому нерешенным окончательно, и действительно, служащее духовенство могло быть новым указом зачислено "в оклад". Синод, в том же году, представил сенату энергическое возражение, в котором полагал необходимым исключить из оклада не только служащих духовных лиц, но и их детей. С подобным же ходатайством Синод обратился и к государю*(668). Вследствие этого состоялся известный нам Указ 1722 г.*(669).

Означенное представление Синода замечательно еще в том отношении, что в нем весьма определенно проводится мысль о приравнении духовенства к "шляхетству", т. е. о причислении его к привилегированным сословиям. Но на первый раз Синоду удалось отстоять свободу духовенства только от подушного оклада. Оно продолжало нести еще некоторые повинности. К числу их принадлежал тяжелый воинский постой. Он был снят в 1724 г. по тому соображению, что "во время отправления правила к священнослужению такому постою быть неприлично"*(670). Не успело духовенство избавиться от постоя, как по поводу введения нового устройства полиции*(671) оно было обременено разными полицейскими службами. Так, еще в 1726 г. московское духовенство представляло своему начальству, что "московская полицеймейстерская канцелярия наряжает их как в ночное, так и в денное время, по караулам к рогаткам; окроме того, они должны являться с пожарными орудиями на пожары и исполнять обязаны вкупе с гражданством по полицеймейстерской инструкции все другие полицейские обязанности; потому в служениях во св. Божиих храмах и мирских требах бывает не без остановки и т. д. Московская дикастерия, препровождая это прошение в Синод, замечала: "За назначением священно- и церковнослужителей к рогаточным караулам в бытность попов, дьяконов и церковников в караулах чинится зазрение духовенству от инославных"*(672). Но прошло еще десять лет, прежде чем Синод успел выхлопотать освобождение духовенства по крайней мере от "дневок и ночевок" на съезжие дворы и "посылок к колодникам и к офицерам в домы для работ". Повинности же караульная и пожарная оставались на духовенстве до царствования Елисаветы*(673).

В течение этого времени развиваются постепенно различные привилегии духовенства по суду*(674). Но, несмотря на эти преимущества вопрос о сословном положении духовенства, в самом принципе, оставался неразрешенным и в таком виде перешел в царствование Екатерины II. Созванная ею "Комиссия для составления нового уложения" должна была, между прочим, рассуждать и о сословиях. Ей предстояло решить трудный вопрос: куда надлежит отнести духовенство? "Наказ" самой императрицы говорит об этом вопросе вскользь. Она, очевидно, имела намерение причислить духовенство к среднему роду людей, т. е. к городскому состоянию, как это видно, между прочим, из 381 ст. "Наказа"*(675). Мнения депутатов о жесте, приличном духовенству, сходились с воззрениями "Наказа". Специальная комиссия "О государственных родах"*(676) в проекте своем разделила всех жителей государства на три рода: благородный, средний, или мещанский, и нижний. В состав среднего рода должно было войти и белое духовенство*(677).

Но против этих воззрений восстал депутат от Синода, а вместе и от всего духовенства*(678), митрополит Гавриил*(679). Он, вместе с Синодом, требовал исключения духовенства из среднего класса и поставления его наряду с дворянством. Синод поддерживал свое требование теми соображениями, что "духовные, по самому званию своему, суть пастыри и учители народа, и потому должны пользоваться особым почетом и уважением; византийскими императорами духовные поставлены в число благородных и т. д.". К этим соображениям Гавриил прибавил от себя следующие: "Не честолюбие и не тщеславие заставляют духовенство добиваться общественных прав и преимуществ, а прямая, житейская необходимость. Как ни желательно, чтобы всякий помышлял о том, что он сын церкви и обязан чтить своих духовных пастырей, но опыт показывает, как далеки бывают люди от подобного настроения, особенно когда в них действует страсть, и духовному лицу, в ответ на слово увещания и назидания, не раз придется услышать: "Да ты то же, что кузнец, что рыболов и т. п.". Унижение, с которой стороны ни будь, всегда унижает, и подавленные духом теряют нравственную силу и не могут приносить обществу той пользы, которой она вправе была бы ожидать при других, более благоприятных условиях"*(680).

"Неблагоприятные условия", о которых говорил митрополит, очевидны. История XVIII века полна известиями о тех унижениях и оскорблениях, каким подвергалось духовенство. Многие из светских людей "отваживаются попам и дьяконам не только словами причинять бесчестье, но и бить их немилосердо, но и многие чинить ругательства, как-то неоднократно таковые экземпели по делам оказались", гласили мнения некоторых членов Синода*(681). Ради ограждения духовенства от подобных "экземпелев" духовно-гражданская комиссия предлагала даже сравнить, в отношении взысканий за обиды, митрополитов с фельдмаршалами, архиепископов с генерал-аншефами, епископов с генерал-поручиками, иеромонахов и протопопов соборных с секунд-майорами, белых священников с поручиками, дьяконов с прапорщиками и т.д.*(682).

Вопрос, поднятый в комиссии, остался без определенного разрешения, но привилегии духовенства продолжали расти. За избавлением от личных податей и повинностей последовало избавление иеромонахов и священников от телесного наказания. На первый раз эти лица были ограждены от телесного наказания со стороны своего собственного, духовного начальства, в 1767 г. Именно Синод, усмотрев, "что во многих епархиях и монастырях священнослужителям за происходящие от них проступки, от духовных командиров, как бы и в светских командах подлому народу, телесные чинятся наказания и пристрастные расспросы, через что духовенство, а особливо священнослужители, теряют должное по характеру своему от общества почтение, пастве же их подается немалый соблазн и причина к презрению", воспретил чинить телесные наказания означенным лицам*(683). В 1771 г. это запрещение было распространено и на дьяконов*(684). Но духовенство не избавилось через это от телесных наказаний по приговорам светских судов, не избавилось даже после издания жалованной грамоты городам, по которой именитые граждане и купцы освобождались от него. Уже при Павле I Синод представил государю ходатайство об избавлении священников и дьяконов от кнута, "ибо чинимое им наказание в виду самых тех прихожан, кои получают от них спасительные тайны, располагает народные мысли к презрению священства"*(685). Павел утвердил это представление, но оно не было приведено в исполнение, так как вскоре после того телесное наказание было восстановлено и для дворянства*(686). Окончательное освобождение священников и дьяконов от телесного наказания последовало при императоре Александре I в 1801 г.*(687). В 1808 г. льгота эта распространена и на их семейства*(688). Но церковнослужители не воспользовались привилегиею старшего духовенства. Она не распространена на них и Св. зак. изд. 1857 г.*(689). Только в 1863 г. церковники и дети их отнесены к лицам, избавленным от телесного наказания*(690).

При Павле I установилась и новая привилегия духовенства - право получать ордена. Привилегия эта была весьма важна в том отношении, что пожалование ордена сообщало потомственное дворянство, а следовательно, и право владеть населенными имениями. Совокупность преимуществ духовного состояния, в ее целости, по ныне действующему праву, будет рассмотрена ниже. Но и из приведенных фактов ясна причина, по которой духовенство, в Своде законов, поставлено непосредственно после дворянства и выше остальных сословий.

 

Отдел третий. О приобретении и утрате прав состояния

 

Глава первая. О приобретении и сообщении прав состояния

 

А) О приобретении и сообщении прав дворянского состояния

 

а) Отдельные разряды дворянского состояния

§ 238. Понятие о дворянском состоянии вообще дает 14 ст. IX т. Св. зак. "Сюда вошли 1 и 91 ст. жал. дв. гр. 1785 г." Первая часть ее определяет самый принцип дворянского состояния. Здесь мы читаем:

"Дворянское название есть следствие, истекающее от качеств и добродетели начальствовавших в древности мужей, чем обращая самую службу в заслугу,*(691), приобрели потомству своему нарицание благородное".

Из этих слов можно, по-видимому, вывести то заключение, что наше законодательство хотело создать из дворянства замкнутое наследственное сословие*(692). Но такому заключению противоречит 91 ст. жалов. дв. гр., где говорится: "Багородными разумеются все те, кои или от предков благородных рождены, или монархом сим достоинством пожалованы"*(693). Затем, как жалованная грамота, так и Свод законов признают еще и те виды дворянства, которые приобретаются на основании Табели о рангах 1722 г. Жалованная грамота открыла доступ к дворянству всем тем лицам, которые получили установленный чин. Кроме того, она признает и пожалование орденами как условие приобретения дворянского звания. Из этих разнообразных элементов составилось потомственное дворянство.

Помимо потомственного дворянства, жалованная грамота установила еще так называемое личное дворянство. Понятие о нем возникло вследствие предложенного Екатериной II толкования 15 п. Табели о рангах. Здесь говорится о тех лицах не из дворянского звания, которые состоят в первых восьми рангах гражданской службы. Дети этих лиц, по табели, не суть дворяне. Отсюда жалованная грамота и вывела то заключение, что существует разряд лиц, которые пользуются преимуществами дворян, не сообщая их своим детям. Личное дворянство не имеет степеней.

Потомственные дворяне, согласно способу приобретения своего звания, подразделяются на шесть разрядов: в первую книгу, или первый разряд, велено записывать лиц, которые пожалованы в дворянское достоинство монархом; это так называемое действительное дворянство; во вторую книгу вносятся лица, приобревшие дворянство чинами по службе военной; в третью - дворяне по чинам, полученным на гражданской службе; к четвертому разряду отнесено так называемое иностранное дворянство, то есть те дворянские роды, которые вышли из иностранных государств и были признаны в своем дворянском достоинстве русскими государями; пятый разряд составляют титулами отличенные роды*(694); в шестую книгу записываются древние благородные дворянские роды.

Древним родом жалованная грамота признавала всякий дворянский род, могущий доказать свою принадлежность к дворянскому сословию в течение ста лет; при этом предполагается, что первоначальное происхождение дворянского рода скрыто во мраке времени. Столетний срок считается до момента издания жалов. двор. гр.*(695). Следовательно, появление новых древних дворянских родов невозможно.

Ни жалованная дворянская грамота, ни Свод законов не проводят никакого юридического различия между поименованными разрядами дворян. Различие между ними проявляется разве только в учебном ведомстве; уставами наших привилегированных учебных заведений: пажеского корпуса, лицея и училища правоведения - разрешено принимать сюда только детей лиц, записанных в шестую родословную книгу дворянства, и сыновей чиновников не ниже четвертого класса.

б) Способы приобретения дворянства

§ 239. Первоначальных способов приобретения потомственного дворянского звания, т. е. имеющих значение для первого приобретателя дворянства, три: пожалование, получение чина и пожалование российского ордена.

Пожалование от монарха не может быть определено никакими юридическими условиями, так как это есть акт милости. Монарх может возводить в дворянское состояние всякое лицо, оказавшее какие-либо услуги государю и государству.

Порядок приобретения дворянства чином обставлен различными требованиями, которые с издания Табели о рангах постепенно повышались нашим законодательством. По Табели о рангах каждое лицо, получившее на военной службе первый обер-офицерский чин, приобретало вместе с тем потомственное дворянство. Лица, состоящие на гражданской службе, с получением первого классного чина переходили в разряд личных дворян. Чин коллежского асессора сообщал право потомственного дворянства. Эти начала удержаны в общих чертах жалованною дворянскою грамотою и оставались без изменения до царствования императора Николая I. Правда, по проекту графа Сперанского, утвержденному императором Александром I, доступ к потомственному дворянству был несколько затруднен тем, что для получения чина коллежского ассессора предписывалось сдать особенный экзамен. Но мера эта вызвала всеобщее неудовольствие и была скоро отменена*(696).

Условия приобретения дворянства через чин изменены манифестом 1845 г. На основании новых правил первый классный чин по службе гражданской давал право на почетное гражданство. Лица, получившие чин девятого класса при отставке, делались личными дворянами. Чин пятого класса на действительной службе сообщал право потомственного дворянства. В 1856 г. эти условия вновь подверглись изменению и выразились в 19 ст. IX т. Св. ак. На основании последней потомственное дворянство приобретается на действительной службе военной - получением чина полковника, по флоту - капитана 1-го ранга, по гражданской службе - чином действительного статского советника. Эти чины дают дворянство сами собою, "без особливого подтверждения в сем состоянии"*(697).

Пожалование орденом также считается одним из условий приобретения дворянского состояния. В жалованной грамоте к числу доказательств, свидетельствующих о принадлежности лица к дворянам, отнесен и тот факт, что "кавалерский российский орден особу украшал"*(698). По 36 ст. IX т. Св. Зак., потомственное дворянство приобретается пожалованием российского ордена. При этом не поясняется, какие именно ордена и каких степеней имеет в виду означенная статья. Относящиеся сюда условия можно вывести как из статутов орденов, так и из различных постановлений об отдельных правах состояния.

Некоторые ордена безусловно сообщают право потомственного дворянства. Так, напр., орден Св. Владимира, даваемый за особые заслуги, по статуту этого ордена, без различия степеней, ведет к потомственному дворянству. Затем, все ордена первой степени (Андрея Первозванного, Александра Невского и Белого Орла) дают потомственное дворянство, потому что они жалуются только лицам первых трех классов. Относительно низших степеней, Анны и Станислава, законодательство наше долго колебалось, пока не установилось того общего правила, что пожалование орденов Станислава и Анны второй и третьей степеней сообщает личное дворянство.

Независимо от этого, наше законодательство устанавливает известные ограничения по разрядам лиц, которые могут быть пожалованы орденами. Так, наприм., все лица, принадлежащие к римско-католическому духовенству, какой бы орден они ни получили, приобретают через это только личное дворянство. Те же последствия установлены и для чинов башкирского войска. Лица купеческого звания, вследствие пожалования их орденами, получают права почетного гражданства*(699).

К специальным условиям приобретения потомственного дворянства надо отнести следующие. Когда отец и дед состояли на службе и приобрели на ней чины, дающие звание личного дворянства, и служили не менее 20 лет каждый, то внуку, по достижении 17-летнего возраста, при поступлении на службу, дозволяется просить о возведении его в потомственные дворяне. Затем, о возведении в потомственное дворянство могут просить старшие султаны сибирских калмыков, прослужившие три трехлетия по выборам*(700). Что касается иностранных дворян, т. е. лиц, имеющих диплом на дворянское звание от чужеземных государей, то они могут просить о признании их русскими дворянами: во-1-х, в случае каких-либо услуг, оказанных ими на службе русскому государю и государству; во-2-х, под непременным условием принятия русского подданства*(701). Без этого последнего условия иностранец не приобретает дворянства, хотя бы он состоял на службе и получил чин, дающий право быть дворянином.

§ 240. Дворянское состояние сообщается рождением и браком*(702).

Лица, приобревшие потомственное дворянство одним из указанных выше способов, передают его всем своим законным детям. До 1874 т. наше законодательство распространяло, однако, силу этого правила только на тех лиц, которые родились после приобретения их отцом прав дворянского состояния. В особенности же это ограничение касалось лиц, вышедших из податного состояния. Они не сообщали дворянства тем из детей своих, которые родились в податном состоянии. Высочайше утвержденным мнением Государственного совета, 4 апреля 1874 г., эти ограничения отменены как по отношению к дворянству, так и относительно почетного гражданства. Ранее еще этого они были отменены по отношению к духовенству. Таким образом, каждое лицо, ставшее в привилегированное по своему званию положение, сообщает его своим детям, в каком бы состоянии они ни родились.

Наше законодательство предусматривает и тот случай, когда лицо утверждается в чине действительного статского советника после своей смерти. В этом случае дворянство сообщается детям умершего под тем только условием. чтобы лицо, получившее чин, приобрело его на действительной службе и затем, по годам своей службы, имело законное право на этот чин. Те же правила соблюдаются и при пожаловании орденом*(703).

Дворянское звание сообщается браком жене, из какого бы состояния она ни происходила*(704). Правила, установленные относительно сыновей в случае смерти их отца, применяются и относительно жены и дочерей*(705).

§ 241. Что касается способов приобретения личного дворянства, то по Табели о рангах оно сообщалось первым классным чином, полученным на гражданской службе. Манифест 1845 г. видоизменил эти условия. В настоящее время личное дворянство приобретается, во-1-х, через пожалование по особенному Высочайшему усмотрению*(706); во-2-х, получением на действительной службе: военной - чина обер-офицера, гражданской - чина 9-го класса или при отставке чина действительного статского советника, полковника или капитана 1-го ранга; в 3-х, через пожалование орденов - Анны второй, третьей и четвертой степеней, Станислава - второй и третьей степеней.

Личное дворянство составляет принадлежность только того лица, которое его получило. Оно не может распространяться на детей. Закон делает исключение из этого правила в пользу жены на том основании, что она следует по состоянию своего мужа. Брак личного дворянина на недворянке сообщает ей право личного дворянства, которое не утрачивается ею и по выходе замуж за лицо недворянского происхождения. Затем личный дворянин, при соблюдении известных условий, может ходатайствовать о возведении в дворянство одного из своих сыновей*(707). Вообще же, дети личного дворянина получают право почетного гражданства*(708).

 

Б. О приобретении прав духовного состояния

 

§ 242. Наше духовное сословие с давних времен разделяется на 1) монашествующее, или черное, и 2) белое, или приходское духовенство. Эти два разряда духовных лиц различаются Сводом законов, и различие их отражается, между прочим, на приобретении прав духовного состояния.

а) О поступлении в монашествующее духовенство

§ 243. Черное духовенство состоит из лиц, которые по закону, как каноническому, так и светскому, отреклись от мира и прекратили с ним все отношения. Наше законодательство признает силу монашеских обетов. Юридические последствия принятия монашества выражаются в прекращении для монашествующего всех его имущественных отношений к частным лицам и финансовых обязанностей к государству. Ввиду важности этих последствий, законодательство обставляет поступление в монашество известными ограничительными условиями:

1) В прежнее время принятие монашеского сана обусловливалось разрешением Святейшего Синода. Это правило вошло и в Свод законов*(709), но впоследствии было отменено*(710). В настоящее время пострижение в монашество поставлено в зависимость от согласия епархиального архиерея.

2) Лица, желающие поступить в монашество, должны иметь определенный возраст, именно - мужчины 30, а женщины 40 л.*(711). В этом возрасте предполагается вполне строгое отношение лица ко всем своим действиям.

3) Законодательство требует, чтобы принятие монашеского обета не принесло ущерба семейным отношениям постригающегося, гражданским обязательствам и интересам самого государства. Поэтому желающие принять монашество, буде они принадлежат к податному классу, должны иметь увольнительные приговоры от своих обществ, которые выдаются только в том случае, если на этих лицах нет казенных и частных взысканий, если они не состоят на воинской очереди и если родители их согласны на такой приговор*(712). Служащие должны представить увольнение от своего начальства. Затем, безусловно воспрещается принимать в монашество мужа при живой жене, впредь до расторжения брака на законном основании. Если муж и жена желают постричься вместе, то принимается в расчет, нет ли у них детей, не достигших совершеннолетия. Запрещено также принимать малолетних детей, которые в старину часто отдавались в монастыри, и лиц, обязанных долгами и состоящих под судом*(713).

Как ни строги эти условия, тем не менее наше законодательство дает возможность на поступление в монастыри даже в противность тем ограничениям, которые указаны выше. Оно дозволяет епархиальным архиереям своею властью и по собственному усмотрению разрешать принятие известного лица в монастырь в качестве послушника*(714).

б) Приобретение прав белого духовенства

§ 244. Поступление в белое духовенство разрешается лицам всех вообще свободных состояний*(715). Но затем наше законодательство проводит существенное различие между податными и неподатными классами. На основании 270 ст. IX т. Св. зак., "лица податных состояний допускаются к поступлению в белое духовенство не иначе как по удостоверению епархиального начальства: 1) в недостатке по его ведомству лиц духовного звания к замещению должностей, 2) в том, что поведение и образование желающего поступить в оное соответствуют духовному званию". Эта статья закрыла доступ в духовное звание лицам из податного класса или, по крайней мере, сделала его затруднительным. Исключение из этого правила установлено только для Якутской и Приморской областей Восточной Сибири, где дозволено принимать в духовное звание туземцев податного состояния*(716). Вообще, духовное звание приобретается посвящением в одну из степеней священства. По закону 1869 г., к духовным должностям отнесена также должность псаломщика. Затем, права белого духовенства приобретают лица, принятые в число штатных церковников (дьячков, пономарей и др.).

Духовное состояние сообщается через брак жене и через рождение детям. По ст. 272, "священно- и церковнослужители через законный брак сообщают права их состояния своим женам, которые сохраняют сие звание и во вдовстве, пока не переменят оного новым замужеством". Редакция этой статьи не совсем ясна. Из нее не видно, что собственно должно разуметь под новым браком: замужество ли с лицом высшего состояния, или брак с человеком податного класса?

Это сомнение должно бы разрешаться 5 ст. IX т. Св. зак., относящеюся ко всем состояниям. Здесь говорится:

"Муж высшего состояния сообщает права сего состояния жене, если она только не из лиц, лишенных по судебным приговорам всех прав состояния или всех особенных, лично и по состоянию присвоенных им, прав и преимуществ. Жена не сообщает своего состояния ни мужу, ни детям; но сама, в определенных законом случаях. сохраняет, вполне или с некоторыми ограничениями, права высшего состояния, если они принадлежали ей до замужества, по происхождению, или приобретены ею через брак".

Но сила 5-й статьи ограничивается, по-видимому, в применении к духовенству. Именно разд. II т. IX Св., в отделе о правах духовенства, постановлял между прочим, что освобождение священнослужителей от телесного наказания распространяется и на их жен и вдов, "доколе сии последние новым супружеством состояния своего не переменят"*(717). Постановление это утратило свое специальное значение ввиду освобождения от телесного наказания лиц женского пола вообще*(718). Но дух, в котором оно было составлено, изъясняет 272 ст. в том смысле, что вдовы духовных лиц, через второе замужество с лицом низшего состояния, теряют прежние права.

Священно- и церковнослужители сообщают известные права состояния и своему законному потомству. По закону 1869 г. дети их не обязаны, как прежде, избирать себе рода жизни. Они принадлежат, по самому праву рождения, к потомственным почетным гражданам*(719). Дети причетников, не имеющих ученых степеней и звания, по окончании полного курса в семинарии и академии приобретают права личного почетного гражданства*(720).

 

B. Условия приобретения прав городских обывателей

 

§ 245. Мысль Екатерины II создать городское общество, в смысле юридического лица, осуществилась не вполне. Относительно условий участия в общественном управлении города, действительно, все лица, принадлежащие к составу городских обывателей, образуют однородную массу граждан. Но, по отношению к отдельным правам состояния, наш закон различает понятие городского обывателя вообще от так называемых городских обывателей в особенности. Права городских обывателей вообще приобретаются: а) давнею оседлостью, причем предполагается, что и предки данного лица принадлежали к этому разряду горожан; б) рождением; в) поселением; г) местом нахождения недвижимой собственности; д) запискою в гильдии и цехи и е) отбыванием в пользу города службы или повинности*(721). Из этой массы городских обывателей вообще выделяются городские обыватели в особенности. К ним относится совокупность тех лиц, которые, по правам своего состояния, образуют разряд так называемых среднего рода людей*(722). Сюда входят: 1) почетные граждане, 2) гильдейское купечество, 3) ремесленники или цеховые, 4) мещане или посадские и, наконец, 5) в некоторых городах западного края так называемые вольные люди, а в столицах - рабочие. - Эти разряды лиц составляют собственно класс городских обывателей*(723).

До издания городового положения 1870 г. это означало, что только лица, причисленные к среднему роду людей, пользуются правами городских обывателей личными и по имуществу и одни только участвуют в общественном управлении. Они составляли как бы городскую корпорацию, которой вверялось управление городом. Вот почему наше городское управление до 1870 г. имело совершенно сословный характер. Участие в городских выборах обусловливалось принадлежностью к одному из разрядов городских обывателей в особенности. Дворянин или лицо духовного звания могли иметь в городе собственность, нести с нее различные повинности в пользу города и, несмотря на это, не пользовались правом участия в городском управлении. А между тем как приведенная статья, так и Городовое положение 1785 г. вовсе не имели того смысла, какой придало им наше законодательство. Отдавая управление городом исключительно в руки "среднего рода людей", оно смежало права личные, принадлежащие каждому состоянию лиц особо, с правами корпоративными, общественными. Личные права городских обывателей, конечно, должны принадлежать тем разрядам лиц, которых сам закон относит к "действительным гражданам". Лица других званий, имеющие в городе собственность, оседлость и т. п., сохраняют права своего состояния, но через это не лишаются права участия в местном управлении. Допустить противное было бы несправедливо по той причине, что городское общественное управление организуется ввиду удовлетворения разным хозяйственным нуждам и пользам города и его благоустройства, т. е. таких интересов, которые одинаково близки всем городским обывателям безотносительно к их сословным различиям. Притом, 425 ст. причисляет лиц, поименованных в 423 ст., к составу городского общества; следовательно уже самая логика требовала признания за ними права участия в общественном управлении города. Новое городское положение изменило значение 425 ст. В настоящее время городовое общество, со стороны участия его в общественном управлении, слагается из всей массы лиц, владеющих в городе собственностью, обложенною какими-либо сборами в пользу городской казны (1 ст. гор. пол.). 425 ст. имеет ныне практическое применение только в том смысле, что права личные и по имуществу городских обывателей принадлежат исключительно тем лицам, которые составляют сословие среднего рода людей.

а) Почетные граждане

§ 246. Почетное гражданство учреждено в 1832 г. Сущность его заключается в том, что лицам, входящим в состав этого звания, предоставляются известные личные льготы первостатейного купечества, без предварительной записки в гильдии. Вот почему права почетного гражданства могут сообщаться потомственно.

Идея почетного гражданства находится в теснейшей связи с идеями именитого гражданства, установленного еще Екатериной II.

При этом Екатерина имела в виду возможность образования в России особого рода среднего состояния, по примеру среднего сословия Западной Европы, в особенности Франции.

Почетное гражданство разделяется на потомственное и личное*(724). Рассматривая условия приобретения потомственного почетного гражданства, надо различать, во-1-х, между способами первоначального приобретения и, во-2-х, способами производными, по рождению.

1) Закон знает некоторые разряды лиц, которые, по самому своему рождению, записываются в потомственное почетное гражданство. Сюда относятся: а) законные дети личных дворян; б) дети священнослужителей, в каком бы звании они ни родились*(725); в) дети церковнослужителей, если последние окончили полный курс в академии или семинарии с известными степенями или званием; г) дети чиновников, получивших известные ордена, сообщающие личное дворянство.

2) Некоторые лица пользуются правом ходатайствовать*(726) о причислении себя к потомственным почетным гражданам. Эта привилегия установлена для лиц торгового сословия, ради поощрения тех, которые состояли в торговом звании беспорочно в течение многих лет и приобрели себе известное отличие от правительства за услуги, оказанные государству. О причислении к потомственному почетному гражданству могут ходатайствовать: а) коммерц- и мануфактур-советники, их вдовы и дети; б) лица, получившие орден после указа 1826 г., 30 октября; в) купцы, пробывшие 20 лет в первой гильдии*(727) и г) лица купеческого звания, получившие вне порядка службы чин. Эта льгота распространяется и на лиц, имеющих ученые степени доктора или магистра, приобретенные в одном из русских университетов, на артистов и художников, по истечении известного срока после получения диплома, и на иностранных ученых и художников.

Личное почетное гражданство приобретается, во-первых, образованием*(728), во-вторых, рождением*(729), в-третьих, чинами, полученными на гражданской службе*(730). Самое зачисление в почетное гражданство производится через Правительствующий Сенат*(731).

Лица, имеющие права потомственных почетных граждан, передают свое звание детям и женам; личное почетное гражданство составляет индивидуальную принадлежность того, кто им пользуется, - оно не сообщается детям. Последние, на основании общих постановлений, обязаны избрать себе род жизни, т. е. приписаться к одному из податных состояний, если они по образованию или по другим условиям не приобрели права причислиться к привилегированным сословиям.

б) Купечество

§ 247. Купеческое состояние, по самому существу своему, не наследственно; оно не может сообщаться рождением. Приобретение его условливается взятием установленного торгового свидетельства. Вообще, свидетельства на право торговли разделяются на два разряда: на свидетельства купеческие и промысловые. Первые отличаются тем, что кроме прав торговых, т. е. права производить торговлю в тех или других размерах, сообщают еще права купеческого состояния. За некоторыми исключениями, купеческие свидетельства могут выдаваться всем лицам*(732), под условием платежа особой пошлины. Закон различает два рода сборов за право торговли: купцы первой гильдии должны платить повсеместно 265 p., лица, записанные во вторую гильдию, вносят плату по особенным пяти разрядам местности, где они производят торговлю. Купечество пользуется особыми правами, исчисленными как в IX т. Св. зак., так и в торговом уставе.

Если купеческое звание не наследственно, т. е. не сообщается потомству, то, с другой стороны, в одном купеческом свидетельстве может быть записано очень много лиц, связанных между собою известными родственными отношениями. Здесь могут числиться: 1) жена*(733); 2) сыновья неотделенные, т. е. не взявшие самостоятельно купеческих свидетельств; 3) незамужние дочери; 4) усыновленные приемыши до совершеннолетия*(734); по достижении же совершеннолетнего возраста они обязаны или приписаться к тому состоянию, к которому принадлежат по рождению, или взять самостоятельное купеческое свидетельство; 5) внуки от сыновей; 6) незамужние сестры; 7) дети от первого брака - сыновья до совершеннолетия, а дочери до замужества*(735). В случае смерти главы семейства, юридическое положение тех лиц, которые числились в одном с ним свидетельстве, видоизменяется. Если после умершего остались несовершеннолетние и малолетние дети, им предоставляется право, через своих опекунов, взять общее на всех свидетельство*(736). Взрослые сын или дочь, по смерти отца, могут перевести его свидетельство на свое имя и записать сюда всех лиц, подходящих под правила 67 ст.*(737). Счет родственных отношений идет в этом случае от них, а не от лица умершего родителя; вследствие этого многие лица должны отпасть сами собою. В полном своем составе они могут сохраниться только в том случае, когда вдова покойного возьмет купеческое свидетельство на свое имя*(738). Если отец при жизни передаст торговлю в руки одного из своих сыновей, то он может быть записан в одно с ним свидетельство*(739).

Признавая купеческое состояние ненаследственным, "Положение о пошлинах" установляет, однако, различие между а) лицами мужского пола и б) лицами женского пола. Первые, с выбытием из купеческого свидетельства, перестают пользоваться как торговыми, так и личными правами, пока не возьмут торгового свидетельства на свое имя. Вторые (вдова и дочери), оставшись вне купеческого свидетельства, сохраняют личные, принадлежавшие им по свидетельству, права; но они не могут пользоваться торговыми правами, пока не возьмут установленного свидетельства на свое имя*(740). Права купеческого состояния сообщаются и усыновлением. Порядок усыновления обставлен следующими условиями:

1) Право усыновления принадлежит купцу, купеческому брату или сыну, числящимся в купеческом свидетельстве и не имеющим детей.

2) Предметом усыновления может быть приемыш, находящийся на воспитании у одного из означенных лиц.

Притом приемыш должен быть или подкидышем неизвестного происхождения, или воспитанником, отданным его родителями на воспитание усыновляющему. Следовательно, лица, означенные в 1-м п., не могут усыновить своих собственных незаконнорожденных детей.

3) Окончательное разрешение на усыновление дается Правительствующим Сенатом.

4) Усыновленные указанным порядком вступают во все права законных детей усыновивших их лиц. Исключения установляются, однако, для купцов, имеющих звание потомственного почетного гражданства. Они могут сообщать усыновленным права состояния купечества, но не почетного гражданства, которые приобретаются исключительно порядком, указанным выше*(741).

в) Мещане

§ 248. Мещанское общество каждого города представляет совокупность податных лиц, связанных круговой порукой для обеспечения исправного отбывания в пользу государства податей и повинностей. Ясно само собою, что приписка к податному сословию обставлена иными требованиями, чем приобретение прав привилегированных состояний. Во-первых, по общему принципу нашего законодательства, каждое лицо, не принадлежащее к одному из привилегированных званий, обязано избрать себе род жизни, т. е. причислиться к какому-нибудь податному классу. Эта обязанность простирается на всех лиц, не лишенных прав состояния по судебному приговору, ссылкою в Сибирь. Но, с другой стороны, каждое податное общество, как совокупность лиц, связанных круговой порукой по отношению к отбыванию государственных повинностей, обязанных содержать бедных, следить за нравственностью членов общества и имеющих право исключать из своей среды лиц явно порочных, - самим законом ставится в возможность делать выбор между желающими поступить в его состав. Необходимость примирить эти два противоположные начала и определяет постановления нашего законодательства об условиях приписки к податному сословию. По общему правилу, к городскому состоянию могут приписываться все лица, имеющие право или обязанность избрать себе род жизни. Но для зачисления в мещанское общество требуется: а) увольнительный приговор от того податного класса, в котором прежде состоял желающий причислиться, и б) приемный приговор мещанского общества.

На основании 437 ст. IX т. Св. зак. (по прод. 1871 г.), в тех местностях, где приведено в действие новое городовое положение, на причисление к городскому состоянию требуется согласие подлежащего мещанского или ремесленного общества. Все дела этого рода производятся через ремесленную и мещанскую управы. - Но, затем, закон указывает целый ряд лиц, которые, при известных условиях, могут приписываться к мещанству без приемного приговора от мещанского общества. Во-1-х, мещанское общество не вправе отказать в приеме тем лицам, которые внесут годовую подать вперед. Женщины точно так же освобождаются от испрошения приемного приговора*(742). Затем, сюда относятся - ямщики, уволенные из этого звания*(743), питомцы воспитательного дома, незаконнорожденные, не приписанные ни к какому податному состоянию, иноверцы, принявшие православие, лица бывшей польской шляхты, дети приказнослужителей, уволенные церковники, получившие отставку нижние воинские чины, и исключенные из придворного ведомства*(744). Все эти лица обязаны, однако, 1) внести вперед годовую подать; 2) представить за себя поручительство нескольких благонадежных граждан, мнения которых принимаются в расчет мещанскою управою при перенесении дела на сход мещанского общества. Кроме того, означенные лица подлежат условиям предварительного водворения. Если в течение срока испытания за ними окажутся какие-либо явные пороки или экономическая несостоятельность, общество может отказать в приеме.

Мещанское звание наследственно. Оно сообщается жене, если она не принадлежала к высшему сословию, и детям. Затем, мещане могут передавать права своего состояния подкидышам и приемышам через приписку их к своим семействам*(745).

г) Цеховые

§ 249. Ремесленное общество не везде подразделяется на цехи; в некоторых местностях, где введено упрощенное цеховое устройство, оно существует без подразделения на разряды, составляет однообразную массу ремесленников. Приобретение прав цехового обставлено, во-1-х, общими условиями поступления в мещанское состояние, к которому собственно и причисляются цеховые; во-2-х, началами ремесленной полиции, во имя которой учреждены цехи, следующими особыми требованиями ремесленного устава, без соблюдения которых никто не может быть принят ни в число полноправных граждан цеха мастеров, ни в подмастерья.

Цехи подразделяются на вечные и временные. Приписка к первым совершается на неопределенное время. Зачисление во временный цех может быть произведено, во-1-х, без изменения прав состояния, во-2-х, оно, по существу своему, срочно. - Условия поступления в цеховые определяются именно тем, на каких основаниях лицо желает принадлежать к ремесленному обществу. На неограниченное время могут поступать сюда те лица, которые имеют право зачислиться в мещанство. С этой стороны приписка к цеху обставлена теми же самими условиями, как и поступление в мещанское общество. От лица, желающего причислиться к вечному цеху, требуется увольнительное свидетельство от прежнего общества и приемный приговор общества ремесленного. Самая процедура приписки производится через ремесленную управу, состоящую под заведыванием ремесленного старшины*(746). Для приобретения звания мастера известного ремесла лицо подвергается особому предварительному испытанию.

Временно, без перемены прав состояния, в цехи могут записываться: 1) мещане и разночинцы; 2) крестьяне на срок своих паспортов и 3) иностранцы*(747). Купцам дано то преимущество, что они могут приписываться к цеху и производить разного рода ремесла при помощи работников, не изменяя своего состояния*(748). В этом случае купец, не становясь цеховым, имеет право самостоятельно управлять своим заведением; но не должен держать учеников, так как для этого требуется приобретение звания мастера. При вступлении в цех ремесленник приносит особую присягу*(749).

 

Г. Порядок приобретения прав сельских обывателей

 

§ 250. До 1861 г. вся масса сельских обывателей подразделялась на многочисленные разряды; они различались по земле, на которой были поселены, и по тяглу, к которому были приписаны. Наиболее крупное деление составляли: а) крестьяне, водворенные на землях казенных, и б) крестьяне, приписанные к землям частных владельцев. Первые носили общее наименование государственных крестьян, вторые назывались помещичьими или крепостными крестьянами. В состав тех и других входили более мелкие подразделения. Некоторые крестьяне были поселены на землях монастырей и архиерейских домов и отбывали в их пользу разные повинности - это крестьяне монастырские и архиерейские. Далее, со времени Петра Великого, крестьяне приписывались к различным коллегиям, казенным фабрикам и заводам. Приписанные к адмиралтейств-коллегии для охранения лесов, принадлежащих казне, назывались лашманами. Затем, ямщики составляли особенное общество для отбывания государственного ямского тягла. Они существовали в Новгородской, Петербургской, Псковской и Тверской губерниях. В Западном крае те из крестьян, которые несли службу при польских королях, назывались панцырными боярами. В царствование Алексея Михайловича образовался особый разряд сельских обывателей, под именем пахотных солдат и т. д. - Крестьяне, водворенные на владельческих землях, точно так же носили разные наименования, смотря по степени зависимости от помещика, по месту поселения, губерниям, областям и т. п. Особенный разряд сельчан отбывал повинность непосредственно на содержание императорской фамилии, это именно удельные крестьяне*(750).

После издания Положения 19 февраля 1861 г. разнообразие разрядов сельских обывателей значительно сокращено. Образцовое управление, выработанное Положением 19 февраля для крестьян, вышедших из крепостной зависимости, по мысли законодателя, должно было распространиться и на другие разряды государственных крестьян. Вследствие этого главному комитету по устройству сельского состояния в России*(751) вменено в обязанность выработать единообразные условия для крестьян всех наименований. Указом 18 января 1866 г. все крестьяне разных наименований, состоявшие в заведывании министерства государственных имуществ, в губерниях, управляемых на общем основании, были переданы в ведение общегубернских и уездных установлений, а также местных по крестьянским делам учреждений, на следующих основаниях:

1) Означенные крестьяне сохраняют все те права, коими они пользовались до издания постановления 18 января 1866 г., а равно не отменяются и те особые преимущества, которые дарованы некоторым из состоящих в ведении управления государственными имуществами разрядам сельских обывателей, на основании особых о каждом из них положений.

Сюда относятся: панцырные бояре, однодворцы и многие другие сельские обыватели, получившие особые привилегии еще при прежней разверстке сословий.

Многие из отдельных разрядов лиц, причислявшихся в прежнее время к служилому классу, при размещении по новым сословиям не могли доказать своей принадлежности к дворянству. Поэтому они были отчислены в разряд податных состояний, но на особых правах. Эти привилегированные классы крестьян, конечно, не могли распространяться дальше, т. е. приписка к ним новых лиц невозможна.

2) В селениях означенных (государственных) крестьян образованы сельские общества и волости, на основании Положения 19 февраля*(752). Отсюда понятно, что и порядок приобретения прав состояния государственных крестьян поставлен в те же условия, как и приобретение прав сельского состояния для крестьян, вышедших из крепостной зависимости.

В 1862 и следующих годах постепенно уничтожаются различные привилегии и других разрядов крестьян. Так, напр., коннозаводские крестьяне уравниваются во всех своих правах с крестьянами государственными*(753).

Той же участи подверглись пахотные солдаты, охтенские поселенцы и лашные крестьяне. Ямщики также получили общее устройство со всеми другими разрядами сельских обывателей*(754). Следовательно, в настоящее время можно говорить приблизительно об общем порядке приобретения прав крестьянского состояния, указанном в Положении 19 февраля 1861 года*(755).

Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, установляет двоякий род поступления в разряд сельских обывателей. Оно различает: 1) поступление в разряд сельских обывателей вообще и 2) приобретение прав сельского состояния, с причислением поступающего лица к составу определенного сельского общества.

Крестьянство, как совокупность податных обществ, члены которых связаны между собой круговою порукою при отбывании государственных повинностей, должны иметь известное ручательство в том, что лицо, желающее приписаться к данному сельскому обществу, не затруднит его по отбыванию повинностей. Притом общество обязано наделить вновь поступающего члена известным участком земли. Отсюда понятно, что каждое лицо, приписывающееся к сельскому обществу, должно заручиться согласием этого последнего на принятие; это согласие выражается в формальном приемном приговоре*(756).

Некоторые разряды лиц могут, однако, приписываться к сельским обществам и без приемного приговора. Сюда относятся крестьяне-собственники, т. е. те из сельских обывателей, которые, не принадлежа к определенному сельскому обществу или выйдя из него, приобрели себе самостоятельно участки земли на праве личной собственности. Такие крестьяне могут приписываться для отбывания государственных податей и повинностей к известным сельским обществам прямо через волостного старшину, но с тем условием, чтобы владеемые ими участки земли не были ниже нормального крестьянского надела, как он определен Положением 19 февраля, и не отстояли далее 15 верст от того общества, к которому приписывается лицо*(757).

Затем, положение о крестьянах знает разряд лиц, которые могут, не причисляясь к сельскому обществу, прямо приписываться к волостям. Эта самостоятельная приписка к волости установляется, во-1-х, для нижних военных чинов, как отставных, так и бессрочно-отпускных; во-2-х, для лиц всех вообще свободных податных состояний, мещан, бывших дворовых людей и т.д.*(758).

Причисление к волостям обставляется некоторыми общими для всех лиц податных состояний условиями и некоторыми льготными условиями для особых разрядов податных людей.

От всех лиц податного состояния требуется: 1) увольнительный приговор от того общества, где они состояли прежде. Приговор об увольнении выдается по свидетельству волостного старшины той волости, к которой желает приписаться лицо, в том, что волостной сход согласен принять поступающего; 2) для окончательного перечисления из одного оклада в другой необходим приемный приговор волостного суда, который представляется в казенную палату. Особенные льготы установлены для безземельных крестьян и дворовых людей. Они могут приписываться ко всякой волости без увольнительного приговора от прежних своих обществ. Кроме того, если они желают вновь поступить в ту волость, где состояли прежде, то не требуется и предварительного согласия волостного схода*(759).

Крестьянское состояние сообщается, во-1-х, всем законным детям податного лица; во-2-х, жене, если она не принадлежала к одному из привилегированных сословий; в-3-х, приемышам, следовательно, и незаконнорожденным детям, лишь бы они были приписаны к семейству крестьянина*(760).

 

Глава вторая. Об утрате, ограничении, восстановлении и перемене прав
состояния

 

§ 251. Потеря и ограничение прав состояния являются последствиями судебного приговора за преступление. По общему правилу, изображенному в 9 ст. IX т. Св. зак., "никто не может быть лишен прав состояния или ограничен в сих правах иначе как по суду за преступление".

Лишение и ограничение прав состояния впервые введено в наше законодательство Петром Великим. Уложение царя Алексея Михайловича не знало такого наказания. В то время самые тяжкие преступления не влекли за собой извержения из гражданского общества. С Петра Великого явилось так называемое шельмование. То начало, о котором говорит 9 ст. IX т. Св. зак., ясно выражено в дворянской жалованной грамоте и городовом положении Екатерины II. Отсюда оно перешло в другие части законодательства, касающиеся прочих состояний*(761). Приговор о лишении прав состояния поражает исключительно то лицо, по поводу которого он состоялся. Он не простирается ни на жену, ни на детей осужденного, если они не участвовали в соделанном им преступлении. Эти лица сохраняют права своего состояния даже в том случае, если они последуют в ссылку за своим отцом или мужем*(762).

Ограничение в правах состояния имеет последствием утрату права: а) поступать в государственную или общественную службу*(763); б) быть свидетелем; в) третейским судьей; г) опекуном или попечителем и д) поверенным в чьих либо делах*(764). Кроме этих общих последствий, ограничение в правах состояния влечет за собой и утрату прав привилегированного состояния. По ст. 238 IX т. Св. зак. "преступления, разрушающие дворянское достоинство, суть те, за которые виновные приговариваются к лишению всех прав состояния или к потере всех особенных, лично и по состоянию обвиняемого присвоенных ему, прав и преимуществ". То же самое относится и к почетным гражданам*(765). Уложение о наказаниях подтверждает, что, с потерею всех особенных прав и преимуществ, обвиняемый лишается почетных титулов, дворянства, чинов и всяких знаков отличия*(766). Кроме того, ему воспрещается "записываться в гильдии и получать какого-либо рода свидетельства на торговлю"*(767).

От потери всех особенных прав и преимуществ законодательство наше отличает еще потерю некоторых личных прав и преимуществ. Наказание это далеко не равномерно для лиц отдельных состояний. Так, для священнослужителей оно ведет за собою утрату духовного звания навсегда, а для церковнослужителей - исключение из духовного звания. Для лиц прочих состояний означенное наказание состоит в ограничении права вступать в государственную службу (для дворян), также участвовать в выборах и занимать общественные должности*(768).

От потери и ограничения прав состояния должно отличать приостановку этих прав. Она имеет место по отношению к личным правам и преимуществам: 1) вследствие безумия или сумасшествия, законным порядком засвидетельствованного; 2) по причине так называемого безвестного отсутствия. Некоторые общественные права приостанавливаются по отношению к лицам, находящимся под следствием и судом, и несостоятельным должникам, которые впредь до определения рода несостоятельности, лишаются права участвовать в общественных выборах. Подобные же последствия влечет за собою исключение из состава дворянских, мещанских и сельских обществ за пороки*(769). Лица, подвергшиеся исключению по приговорам своих сословных обществ, не могут участвовать в земских избирательных съездах*(770), в городских выборах*(771) и дворянских собраниях*(772).

§ 252. Восстановление права состояния, утраченного по суду за преступление, зависит от верховной власти, которая одна облечена правом помилования. В качестве акта свободного милосердия, объем и порядок восстановления прав не подчиняются никаким легальным условиям; пределы и пространство восстановления прав определяются каждый раз особо, в самом акте помилования, который и является сингулярным законом, простирающим свое действие или на одно лицо, или на определенный разряд лиц*(773).

Исключительные права верховной власти в этом отношении определены еще законодательством Петра Великого. Именно 18 ст. Табели о рангах постановляла следующее: "Те, которые за тяжкие преступления отставлены, публично на площади наказаны или хотя только обнажены или пытаны были, оные лишены от имевшего титла и ранга, разве они от Нас за какие выслуги паки за собственною Нашею рукою и печатью в совершенную их честь восстановлены: и о том публично объявлено будет"*(774) В том же году были опубликованы правила "О публичном прощении" офицеров*(775). Затем, в 1730 г., в инструкции канцелярии конфискации, было объяснено, что хотя суды и коллегии могут на основании законов налагать штрафы, "однако ж облегчение и отставление штрафов токмо от Е. И. В. высочайшей власти зависит, ибо сие к случаям милости принадлежит и часть права помилования в себе содержит"*(776). Эти и следовавшие за ними постановления в Уложении о наказаниях*(777) Уложение о наказаниях признает тот общий принцип, что помилование может быть только действием монаршего милосердия, а потому исходит непосредственно от верховной власти. "Сила и пространство действий сего милосердия, как изъятия из законов общих, определяются в том самом высочайшем указе, коим смягчается участь виновных или же даруется им совершенное прощение".

§ 253. Перемена прав состояния вытекает из факта перехода лица в другое сословие. Условия перехода из одного состояния в другое касаются главным образом лиц податных классов и духовенства, как белого, так и монашествующего.

а) Условия выхода из духовного звания

1) Наше законодательство признает юридическую силу монашеских обетов. Права и обязанности, вытекающие из этих обетов по отношению к государству, считаются принудительными для самих монахов. Вот почему выход из монашеского звания влечет за собою невыгодные последствия. На основании 254 ст. IX т. Св. зак. По просьбам о сложении монашества поступается следующим образом: 1) просящий о снятии монашеского сана увещевается о сохранении обета, во-первых, через монастырского настоятеля с старшею братиею; во-вторых, через особенно от епархиального начальства назначенных по дознанной способности лиц; в-третьих, в полном присутствии консистории. 2) На сии увещания употребляется шесть месяцев. 3) Тот, с кого снято монашество по его непреклонному желанию, поступая в первобытное гражданское состояние, не может уже быть определен в гражданскую службу*(778). 4) Он не может иметь также жительства, ни приписаться к какому-либо обществу в той губернии, где жил монахом, равно как и в обеих столицах, во все то время, в продолжение которого, по церковным правилам, состоит он под эпитимиею для очищения своего поступка, т. е. в течение семи лет. 5) В выполнение всего этого берется с него подписка, под опасением за нарушение оной быть отосланным в Сибирь на всегдашнее пребывание, без разрешения и там вступить в службу".

2) Белое духовенство, по отношению к выходу из своего звания, поставлено в те же условия, как и монашествующее. Священнослужители, пожелавшие оставить свой сан, подвергаются трехмесячному предварительному увещанию. После этого им дозволяется выйти из духовного состояния с разрешения Св. Синода. Затем, они не могут занимать никаких общественных и государственных должностей - диаконы в течение 6 лет, священники - 10 лет. Они возвращаются в то состояние, которое им принадлежало первоначально; вместе с тем от них отнимаются все преимущества и отличия (ордена, чины и пр.), которые они приобрели по службе.

Церковные причетники (дьячки, псаломщики и пономари) и церковные служители (певчие, звонари, сторожа), уволенные из духовного звания по собственному желанию, или за излишеством и неспособностью, или по одному только подозрению в преступлении или проступке, возвращаются в то состояние, к которому принадлежат по рождению или права которого приобрели по образованию; притом те из них, которые по рождению не пользуются правами дворянства или почетного гражданства, а по образованию не приобрели права на вступление в гражданскую службу, обязаны приписываться к городскому или сельскому состоянию*(779).

Отсюда видно, что для церковных причетников и церковных служителей последствия одинаковы и в том случае, когда они добровольно покидают свое звание, и тогда, когда они исключаются из него по подозрению в каких-либо пороках. Но по отношению к священникам и диаконам законодательство наше установляет другие последствия. Священнослужители, увольняемые из духовного звания, подлежат действию особых правил, помещенных в Уставе о предупреждении и пресечении преступлений (Св. зак. т. ХIУ). На основании 282 ст. этого Устава (по прод. 1872 г.) "священнослужители, лишенные за пороки и неблагочинные поступки духовного сана, на основании законов церковных, по приговору духовного начальства, отсылаются, в случае неисправления в низших должностях дьячков, пономарей и псаломщиков, в местное губернское правление, с подробным объяснением вины, за которую лишены священнослужительского сана. Губернские правления сообщают казенным палатам о записке сих людей, буде они не из дворян и не пользуются правами почетного гражданства, в мещане или крестьяне, по их желанию, а тем, которые в духовном звании были из дворян или пользуются правами почетного гражданства, или же кои получили дворянское достоинство по орденам, оставляются принадлежащие им права состояния, но не возвращаются только чины, до поступления в духовное звание полученные. Им запрещается как въезд в обе столицы и жительство в оных, так и поступление в государственную или общественную по выборам дворянским и городским службу; в военную же службу могут они быть принимаемы только рядовыми. Сии запрещения имеют силу: в отношении въезда и жительства в столицах в течение 7 лет, и в отношении поступления в службу: для диаконов - в течение 12-ти и для священников - в течение 20 лет". Если мещанские или крестьянские общества не согласятся принять указанных в этой статье лиц, тогда последние водворяются в Якутской области*(780).

б) Перемена прав купеческого звания

Права городского состояния изменяются через переход в другое состояние*(781). Прежде они видоизменялись через поступление на службу, по правилам, указанным в уставах о службе (см. ниже). Засим, права купеческого состояния утрачиваются 1) невозобновлением в срок торгового свидетельства и 2) вследствие торговой несостоятельности.

в) Перемена податного состояния*(782) До издания нового устава о воинской повинности, права лиц податного состояния изменялись вследствие взятия их на военную службу. В настоящее время закон признал иное начало. Именно, по 25 ст. Уст. о воинской повинности, все лица, состоящие на действительной службе, сохраняют все личные и имущественные права своего состояния. Вследствие этого лица податных сословий продолжают числиться в составе своих обществ. Тем не менее, они освобождаются во время нахождения на службе от подушных податей и сборов и от отбывания натуральных повинностей*(783). Добровольный переход и выход из податного состояния подчиняется следующим условиям:

1) Желающий выйти из состава своего общества и поступить в другое, обязан получить увольнительный приговор от первого. Этот приговор дается только в том случае, когда на просителе нет: а) казенных недоимок до 1 января следующего года; б) частных взысканий, предъявленных на крестьян волостному правлению; в) желающий уволиться должен быть свободен от суда и следствия; г) на переход в другое общество должно быть дано согласие родителей увольняемого; д) семейство увольняемого (малолетние и лица, неспособные к работе) должны быть обеспечены в своем содержании.

2) Для перехода в другое общество необходим приемный приговор этого общества.

Особенные льготные условия установлены для тех лиц податного звания, которые желают перейти в купечество. Ст. 562 говорит: "Переход мещан в купечество своего или других городов совершается по взятии ими на свое имя купеческого свидетельства и по предъявлении, при взятии оного, квитанции, свидетельствующей о полной уплате ими всех следующих с них, по первоначальному их званию, повинностей"*(784). Это правило распространено и на лиц других податных состояний*(785). Особая льгота установлена также для лиц, имеющих право, на основании 462 и 463 ст. IX т. (см. выше), причисляться к мещанским обществам без согласия последних. Им предоставляется право переходить в другие общества и сословия без увольнительных приговоров обществ, по удостоверениям одних дум и заменяющих их учреждений, что к перечислению означенных лиц не имеется препятствий*(786).

 

Отдел четвертый. О правах подданных вообще и по состояниям в
особенности

 

Глава первая. Предварительные замечания

 

§ 254. Права подданных, как они выражаются в действующем русском законодательстве, могут быть разделены на две группы: на права, принадлежащие всем лицам, без различия состояний, и на права, условливаемые принадлежностью их обладателя к тому или другому сословию. Для доказательства того, что мы имеем право рассматривать занимающий нас вопрос именно с такой двоякой точки зрения, необходимо определить значение, какое имели в России привилегии. Надо решить вопрос: составляют ли наши сословия совершенно замкнутые классы общества, разделенные законодателем в отношении их прав и обязанностей, или мы можем найти некоторые точки соприкосновения между отдельными состояниями, можем говорить о правах, общих для всех подданных?

Историческая роль привилегий в русском законодательстве резко отличается от роли этих привилегий в законодательствах западноевропейских государств. Сословия Западной Европы в сущности были остатками старого феодального суверенитета, принадлежавшего, до образования государства в новом смысле слова, духовенству и дворянству как высшим классам общества, т. е. совокупности разных феодальных владельцев, и, кроме того, привилегированным разрядам лиц в отдельных городах, напр. цеховым мастерам, гильдейскому купечеству, в противоположность низшим классам городского населения. Королевская власть, подчиняя себе феодальное общество, на первый раз была сильна настолько, чтобы сломить политическое могущество феодальной аристократии, конфисковать ее державные права - право законодательства, различные финансовые права, напр. право чеканки монеты, установление податей, право на суд и т. д. Но за феодальными владельцами и другими привилегированными классами, имевшими прежде такое политическое могущество, была оставлена совокупность прав, не относящихся существенно к атрибутам верховной государственной власти, в качестве уступки привилегированному обществу. Поэтому можно сказать, что привилегии высших классов западноевропейского общества были не чем иным, как остатком прежнего полновластия массы феодальных владельцев над низшими классами народонаселения.

Напротив, в русской истории мы не видим таких классов общества, которые мешали бы развитию государственной власти, с которыми она должна была бы вести борьбу, лишать их политического могущества. У нас не было сильной землевладельческой аристократии, которая бы составляла одну корпорацию и отстаивала свои права против верховной власти, точно так же, как не было бюргерства, этой цеховой аристократии, не было духовенства как политической силы. Если наши государи и вели борьбу за утверждение самодержавия, то вели ее против земской силы, т. е. веча, которое не было совокупностью различных сословных корпораций; вече представляло весь народ. Затем установилось крепостное право для всех классов общества одинаково. Из этого государственного крепостного права, из системы тягл выросли и наши сословные различия. Личная свобода исчезла из законодательства. На место прежней дружины, вообще вольного народонаселения, явилось служилое сословие, тяглые люди, сироты или холопы.

С XVIII ст. начинается у нас развитие сословных привилегий. Если первоначальный процесс образования наших сословий мы можем назвать процессом закрепощения народа, то движение, начавшееся с издания первой жалованной грамоты дворянству (18 февр. 1762 г.), может быть названо откреплением, постепенным снятием с разных сословий государственных тягл, в том смысле, как они были выработаны старым законодательством. С дворянства снимается обязательная служба. Ему сообщается особая сословная честь. Сословию городских обывателей также дается своего рода честь, выделяющая его из других сословий. И та, и другая честь сообщается сверху; она есть нечто пожалованное от монархов, путем законодательства.

Правда, привилегированное положение одних классов ухудшило положение других, не имевших "чести"; но эта последняя была первым проблеском личной свободы в русском обществе. Начала, выраженные в жалованных грамотах дворянству и городам, должны были делать все большие и большие успехи вместе с развитием русского законодательства*(787). Так, Екатерина II в жалованной грамоте дворянству сказала: "Телесное наказание да не коснется до благородного". Отсюда естественный переход к словам: "Телесное наказание да не коснется человека, во имя его человеческого достоинства". Можно сказать, что закон 17 апр. 1863 г., уничтоживший телесные наказания как уголовную меру, был логическим последствием привилегий, выставленных в жалов. двор. грам. Самое появление лиц, избавленных, в силу своей сословной чести, от всех податей и повинностей, разложило старое податное население на свободных и несвободных и показало всю несостоятельность различий между податным и неподатным классами. Совокупность привилегий создала тип свободного человека, воплотившийся в "дворянине". Мало-помалу эти привилегии должны были распространиться на все классы общества, из привилегий сделаться общим правом. И действительно, мы видим, что они сообщаются все большей и большей массе лиц и постепенно становятся достоянием всех и каждого*(788). Сословные различия мало-помалу сглаживаются нашим законодательством. Совокупность так назыв. прав состояния, выражавших первоначально привилегии разных лиц, переходит в общие права всех подданных. Таково первое основание, по которому мы должны говорить о правах подданных вообще.

Второе основание заключается в том, что наше законодательство, в особенности в последнее время, признало за обществом много таких прав, которые не выражаются и не могут быть выражены в форме прав состояния. Постановления о печати, степень признания веротерпимости в государстве, свобода экономической деятельности - все эти вопросы касаются подданных вообще и потому должны быть рассмотрены безотносительно к различиям состояний.

Но, затем, нельзя сказать, чтобы в нашем законодательстве изгладились все сословные привилегии; некоторые из них удержались до настоящего времени. Самым капитальным различием, до сих пор разделяющим наши состояния, является различие между податными и неподатными классами. С этим различием связаны почти все остальные.

Мы изложим прежде всего личные и имущественные права всех подданных, без различия состояния; затем рассмотрим отличия между состояниями, сохранившиеся между отдельными классами общества.

Но законодательство наше, кроме личных и имущественных прав, признает за лицами всех состояний еще общественные, корпоративные права, именно право участия в местном управлении - сословном (дворянском и крестьянском) и общественном (земском и волостном). Роль обществ, которым предоставляются эти права, будет рассмотрена во второй части этого курса, в учении об органах управления.

 

Глава вторая. Права и обязанности русских подданных вообще

 

§ 255. Излагая общие права всех состояний, необходимо указать: а) признанные законом меры к ограждению личных и имущественных прав всех и каждого; б) те формы, в которых, по нашему законодательству, может проявляться деятельность отдельного человека как к в области экономической, так и в области умственной и религиозной.

A. Обеспечение прав личности

 

§ 256. По общему принципу, признанному всеми законодательствами, каждое лицо должно пользоваться всеми правами, приобретенными им по закону, до тех пор, пока не совершит поступка, нарушающего существенные условия общежития. При наличности такого поступка, следующее за него возмездие должно быть определено судом.

Это начало выражается русским правом в 9 ст. IX т. Св. зак., где сказано, что никто не может быть лишен принадлежащих ему прав или ограничен в своих правах иначе как по суду за преступление. По силе 90 ст. Улож. о наказ., "наказания за преступления и проступки определяются не иначе как на точном основании постановлений закона".

Следовательно, лишение или ограничение чьих-либо прав может быть результатом одного из действий, предусмотренных уголовным законодательством и обложенных тою формою наказания, которая называется лишением или ограничением прав состояния. Применение уголовного закона предоставляется суду, т. е. тому органу государственной власти, компетенция которого простирается на все случаи, предусмотренные уголовными законами.

Этим наше законодательство признает, во-1-х, тот существенный принцип каждого развитого законодательства, что никто не может быть изъят из компетенции своих естественных судей (les juges naturels), никто не может подлежать за свои деяния какой-либо исключительной юрисдикции*(789); во-2-х, что сами органы суда в деятельности своей связаны известными формами, установленными в видах ограждения личных прав.

§ 257. Суд есть единственное компетентное место для рассмотрения всех действий, заключающих в себе признаки преступления*(790). Этот общий принцип ограничивается: 1) существованием так называемой административной юстиции и 2) специальной подсудностью некоторых дел и лиц.

1) Закон признает за разными административными и общественными установлениями известную долю карательной власти, применяемой главным образом к так называемым полицейским нарушениям, которые не влекут за собой ограничения каких-либо прав.

На основании 1124 ст. Уст. угол. суд., административному ведомству подлежат нарушения уставов казенного управления, т. е. нарушения административных правил, ограждающих интересы казны. Они не влекут за собой лишения или ограничения прав. По Уст. угол. суд. они не требуют даже предварительного следствия. Наличность их может быть засвидетельствована простым протоколом, составленным известными должностными лицами административного управления на месте совершения проступка. Сюда относятся: 1) нарушения по управлению акцизным сбором с питей, табака и свеклосахарного песка; 2) нарушения по управлению таможенному; 3) по местному управлению; 4) по ведомству почтовому; 5) по уставу о производстве торговли и промыслов. Все эти нарушения должны быть прекращаемы административною властью без предварительного следствия и влекут за собой взыскание штрафа.

По силе 1214 ст. того же устава, ведению администрации подлежат нарушения общественного благоустройства и благочиния. Взыскания в этих случаях налагаются или административными учреждениями, или установлениями общественными. Сюда относятся разные случаи: 1) нарушения устава врачебного; 2) нарушения устава карантинного; 3) нарушения постановлений о торговом мореплавании; 4) устава биржевого; 5) устава ремесленного; 6) правил о порядке собраний общественных и сословных; 7) устава о народной переписи; 8) устава о содержащихся под стражей; 9) устава о частной золотой промышленности*(791).

2) Кроме исключительной юрисдикции имеются еще специальные законы, применяемые установлениями специальных же ведомств. Так, общие судебные учреждения могут придти в столкновение с компетенцией судов военных, духовных и т. д. Эти изъятия признаются всеми законодательствами, так как каждое из них допускает известную долю административной юрисдикции и исключительную подсудность разного звания людей по специальному роду дел. При известных условиях они могут стать в противоречие с выставленным выше общим принципом.

Кроме указанных изъятий, установленных законом в пользу административной власти, последняя облечена еще одним важным правом, ограничивающим силу 9 ст. IX т., 90 ст. Улож. о наказ. и 1 ст. Уст. уг. суд. Именно XIV т. Св. зак. относит к мерам предупреждения и пресечения преступлений, следовательно не к мерам наказания, следующие акты: отдачу под надзор полиции, воспрещение жительства в столицах и иных местах и высылку иностранцев за границу. При таком взгляде законодательства на означенные меры оно могло предоставить и предоставило принятие их администрации, "без формального производства суда"*(792).

Ввиду этих ограничений общего, выставленного выше, начала нам предстоит рассмотреть, как относится юрисдикция общих судов к компетенции судов специальных в случае их столкновения. Разрешение этого вопроса зависит от разрешения другого: кто является судьею компетенции того или другого установления в случае пререкания общих судов с судами специальными? Наше законодательство, подобно другим, исходит из того правила, что общий суд имеет преимущество пред всеми остальными судами, т. е. что всякое дело подлежит действию общего закона и ведению общего суда, donec probatur contrarium. Отсюда понятно, что общие суды должны быть сами судьями своей компетенции. Ни одно административное ведомство, ни военные, ни духовные суды, не вправе изъять дело из ведомства общего суда, пока этот последний сам не откажется от его производства.

Это начало составляет главное условие силы и достоинства суда, а равно тех гарантий, которые суд может дать всем подданным.

Указанный принцип установляется во всей подробности 231 ст. Уст. уг. суд. Здесь мы читаем: "Каждое судебное место само решает, подлежит ли дело его ведомству, и ни в каком случае не должно представлять суду высшему о разрешении своих сомнений о подсудности". Окончательное разрешение пререканий между судами общими и специальными (военного или духовного ведомств) предоставлено Общему собранию кассационных департаментов Правительствующего Сената*(793). То же самое начало проводит наше законодательство и относительно пререканий между судебными установлениями и правительственными местами.

"Всякое сомнение о том: подлежит ли возникшее в суде дело рассмотрению правительственных или судебных установлений, разрешается судом, от коего зависит принять дело или признать его не подлежащим судебному производству*(794). Раз известное дело принято судом к своему производству, административное установление, претендующее на свою компетенцию в этом деле, может возбудить пререкание о подсудности через прокурора суда, с указанием оснований, по которым оно считает дело подлежащим своему разбирательству*(795).

Последствия возбужденного пререкания состоят в следующем: 1) дело по протесту правительственного установления поступает на рассмотрение судебной палаты, если оно возбуждено в одном из судов, состоящих в ее округе; 2) производство дела в том суде, где пререкание возникло, приостанавливается впредь до разрешения его; 3) в судебной палате для разбора пререканий составляется особое присутствие под председательством старшего председателя палаты, из членов как судебного, так и административного ведомств. Это смешанное присутствие разрешает дело окончательно.

Если пререкание возбуждено в судебной палате, то дело переносится в Правительствующий сенат, где и разрешается окончательно в общем собрании первого и кассационных департаментов. Первый департамент есть представитель административного ведомства. Решения Общего собрания первого и кассационного департаментов публикуются во всеобщее сведение наравне с решениями кассационных департаментов.

§ 258. Суд в действиях своих должен быть связан известными формами, ограждающими личность подозреваемого в преступлении от произвола судебной власти.

1) Наибольшее внимание законодателя должно быть обращено на права лиц, производящих предварительное следствие. Ничто так не способно поколебать права личной свободы, как дурно организованная следственная власть. Суд имеет дело с определенным кругом лиц, привлеченных к ответственности после должной проверки оснований, давших повод к составлению обвинительного акта. Напротив, власть следователя и вообще лиц, имеющих целью раскрыть следы преступления и виновного, распространяется на неопределенное число граждан. Никто не может быть уверен в том, что лицо, производящее дознание или следствие, не привлечет его по какому-либо поводу к делу. Вдвойне законодательство должно обращать внимание на этот предмет именно там, где самое следствие построено на принципе инквизиционном, как в России.

Наше законодательство, полагая в основание судопроизводства устность и гласность, не применило этих начал к предварительному следствию. Они проведены довольно последовательно преимущественно в английском законодательстве*(796). В Англии следователь поставлен в положение судьи. Его деятельность вовсе не имеет характера самостоятельного добывания доказательств совершенного преступления. Это дело полиции и частных лиц, возбудивших преследование. Напротив, инквизиционное следствие строится именно на том предположении, чтобы следственная власть во что бы то ни стало должна найти виновного, подыскать соответствующие улики и, на основании добытых данных, передать дело на рассмотрение прокурорского надзора. При таком розыскном характере нашего следствия необходимы известные гарантии по отношению к личной свободе подданных. Они выражены в уставе уг. суд.

При рассмотрении начал, принятых в этом отношении нашим законом, необходимо иметь в виду два рода установлений, имеющих участие в дознании и в производстве предварительного следствия: 1) полицию и 2) учреждение судебных следователей.

§ 259. До 1860 г. предварительное следствие в полном его составе производилось органами полиции. В 1860 г. в России повсеместно введено учреждение судебных следователей, с целью большего разграничения судебной и административной власти. С изданием судебных уставов 1864 г. это разделение утвердилось еще более. Но полиция все-таки сохранила некоторое отношение к следствию. На нее возложены следующие обязанности: 1) извещать следователя, прокурора или его товарища о каждом событии, заключающем в себе признаки преступления; 2) до прибытия судебного следователя она производит так называемое дознание, т. е. собирает известные данные, на которых могло бы основаться последующее затем предварительное следствие; отсюда само собою вытекает, что полиции даются некоторые права, необходимые как для производства дознания, так и для охранения следов преступления до прибытия следственной власти.

На основании 254 ст. Уст. уг. суд.:

"При производстве дознания, полиция все нужные ей сведения собирает посредством розысков, словесными расспросами и негласным наблюдением, не производя ни обысков, ни выемок в домах".

Для сохранения следов преступления полиции дается право принять те меры, на которые в сущности уполномочивается только судебный следователь. Сюда относятся меры, во-1-х, необходимые для того, чтобы предупредить уничтожение следов преступления; во-2-х, меры пресечения подозреваемому способов уклониться от следствия.

Меры второго рода принимаются полицией:

1) Когда подозреваемый застигнут при совершении преступного деяния или тотчас после его совершения.

2) Когда потерпевшие от преступления или очевидцы укажут прямо на подозреваемое лицо.

3) Когда на подозреваемом или в его жилище найдены будут явные следы преступления.

4) Когда вещи, служащие доказательством преступного деяния, принадлежат подозреваемому или оказались при нем.

5) Когда он сделал покушение на побег или пойман во время или после побега, и

6) Когда подозреваемый не имеет постоянного жительства или оседлости*(797).

По общему принципу, действия полиции не переходят в деятельность следственной власти. Она уполномочивается настолько, насколько это необходимо для подготовки почвы для судебного следствия. Но судебный следователь может отменить все распоряжения полиции; кроме того, наше законодательство устанавливает известные меры взыскания против чинов полицейского ведомства, в случае если они переступают за пределы своих полномочий.

До 1871 г. производство предварительного следствия по так называемым государственным преступлениям стояло в совершенно особом положении. Оно входило в круг ведомства органов III Отделения Собственной Его Величества канцелярии. Правила 19 мая 1871 г. стремятся помирить порядок следствия по государственным преступлениям с общими началами судебных уставов. По этим правилам участие в производстве предварительного следствия по государственным преступлениям дается жандармским чинам не иначе как по распоряжению или под наблюдением прокурора судебной палаты*(798).

§ 260. В нашем законодательстве, как сказано выше, характер следствия остался инквизиционным, розыскным. Следовательно, необходимо было установить точные границы тех прав, которыми следователь может пользоваться над личностью подозреваемого. К самым существенным из этих прав относятся: 1) право следователя на арест подозреваемого и 2) на производство так называемого домашнего обыска.

Наше законодательство, во-1-х, предусматривает случаи, когда судебный следователь вправе прибегнуть к аресту; во-2-х, определяет порядок, которым должен совершиться арест, и в-3-х, способ исполнения предписания об аресте.

По общему правилу, предварительный арест, т. е. взятие под стражу, есть самая крайняя мера, к какой только может прибегнуть следователь для пресечения обвиняемому возможности уклониться от следствия и суда. В 416 ст. Уст. угол. судопр., где перечисляются все средства этого рода, взятие под стражу занимает последнее место*(799). Определяя, таким образом, место, которое занимает арест в ряду других мер, данных в руки судебному следователю, закон, вместе с тем, установляет minimum тех условий, при которых возможно применение ее.

На основании 419 ст. Уст. угол. судопр. "против обвиняемых в преступлениях или в проступках, подвергающих содержанию в рабочем доме или арестантских ротах, или ссылке на житье в сибирские или другие отдаленные губернии, с лишением всех особенных прав и преимуществ (Улож. о наказ., ст. 31 и 33), или же наказаниям уголовным, как-то: ссылке на поселение или в каторжные работы, с лишением всех прав состояния (ст. 17, 19 и 20), высшею мерою обеспечения может быть содержание под стражею".

Но и при этих условиях судебному следователю открывается полная возможность не применять такой суровой меры. Он должен принимать в соображение не только строгость угрожающего обвиняемому наказания, но также силу представляющихся против него улик, возможность скрыть следы преступления, состояние здоровья, пол, возраст и положение его в обществе*(800). Кроме того, "всякое состоятельное лицо, общество или управление может взять обвиняемого на поруки, с принятием на себя денежной ответственности в случае уклонения его от следствия"*(801). Следующее требование, выставляемое в 419 ст., далеко не безусловно.

Исключение из этих общих правил установляется относительно лиц, не имеющих оседлости. Они могут подвергнуться аресту и в том случае, когда обвиняются в преступлениях менее важных, чем какие означены в 419 ст.*(802).

Порядок предварительного ареста определяется следующими правилами. Во-первых, предписание об аресте должно исходить от компетентной власти*(803). Затем, всякое постановление об аресте должно заключать в себе указание: 1) кем именно и когда сделано постановление; 2) звания, имени, отечества и фамилии или прозвища задержанного лица; 3) преступления, в котором задержанный обвиняется или подозревается, и 4) оснований ареста*(804). "Постановление о взятии под стражу предъявляется обвиняемому при самом отправлении его в место заключения, и во всяком случае до истечения суток от времени его задержания. Копия сего постановления доставляется в место заключения обвиняемого*(805).

Все эти требования имеют одну общую цель - доставить обвиняемому возможность знать, за что он арестован, кем и какие основания дали повод к обвинению. В случае нарушения этих правил, арестованное лицо вправе обратиться с жалобою к прокурорскому надзору, обязанному следить в своем округе за законностью арестов*(806). Лица, подвергшиеся предварительному заключению под стражу, должны содержаться в местах, указанных законом*(807). Эти места должны быть устроены по плану, утвержденному правительством, и должны быть специально назначены для заключения подвергающихся предварительному аресту. Заключение кого-либо в место, не подходящее под эти условия, в особенности же если оно вредно в санитарном отношении, считается незаконным*(808) и на обязанность прокурора или судьи возлагается принять меры к восстановлению закона*(809).

§ 261. При определении прав судебного следователя на производство домашних обысков наше законодательство вообще исходит из того начала, что эта мера носит исключительный характер. Поэтому нужны весьма сильные основания для того, чтобы следственная власть могла нарушить такое существенное право, как право домашней неприкосновенности. Таков именно смысл 357 ст. Уст. уг. суд.: "Обыски и выемки в домах и других жилых помещениях производятся лишь в случае основательного подозрения, что в этих местах скрыты: обвиняемый, или предмет преступления, или вещественные доказательства, необходимые для объяснения дела".

Согласно с характером этой меры определяется и самый порядок применения ее. Следственная власть не может издать общих предписаний об обыске. Предписание должно быть специализировано: 1) в постановлении об обыске должны быть точно означены основания, по которым применяется эта мера; 2) домашний обыск производится в присутствии сторонних лиц, понятых, приглашаемых следственною властью. Им также объявляется, по какому делу предпринимается обыск и с какою именно целью. При обыске во всяком случае присутствует хозяин дома или помещения, или жена его, или кто-либо из его домашних. В видах гарантии хозяина ему предоставляется право приглашать для присутствования при обыске всех лиц, которых он найдет нужным пригласить*(810); 3) запрещается без крайней необходимости производить обыск ночью*(811).

§ 262. Облекая следователя розыскною властью, т. е. возлагая на него обязанность добыть все сведения, касающиеся преступления, как оправдывающие, так и обвиняющие лицо, закон вместе с тем определяет положение лица на следствии, т. е. отношение следственной власти к подозреваемому во время производства допроса и других актов розыска. Общий принцип, определяющий это отношение, заключается в том, что все сведения, которые следователь пожелает добыть по данному делу, не могут быть добываемы им через какое-либо насилие - физическое или нравственное, над подозреваемым. Следовательно, личность обвиняемого гарантируется в том отношении, что следственная власть не может сделать его самого средством для разъяснения дела. Для возможности осуществить это начало является чрезвычайно важным то обстоятельство, что судебные уставы отказались от теории прямых, легальных улик, между которыми первое место занимало собственное признание подсудимого. Понятно, что это важнейшее доказательство виновности вымогалось всевозможными средствами. Уставы 20-го ноября 1864 г. отменили необходимость добывать во что бы то ни стало собственного сознания. Признание теории косвенных улик, свобода суда руководствоваться внутренним убеждением, наконец, наличность суда присяжных - все это делает вымогательство каких-либо показаний со стороны подсудимого излишним. Он может молчать во все время следствия*(812). Следователь не вправе оставлять подозреваемое лицо, призванное уже к следствию, без допроса в течение долгого времени. На основании 398 ст. Уст. уг. судопр. "судебный следователь обязан снять с обвиняемого первоначальный допрос немедленно и никак не позже суток после явки или привода его".

§ 263. Самый порядок судопроизводства также заключает в себе известные начала, ограждающие положение обвиняемого на суде. Наш процесс построен в настоящее время на начале состязательном. Пред лицом суда сторона обвиняющая, т. е. прокурорский надзор, и сторона обвиняемая являются тяжущимися сторонами, поставленными по закону приблизительно в одинаковое положение. Они одинаково уполномочиваются на все акты, совершающиеся на суде*(813).

Но обвиняемому, ввиду фактической невыгоды его положения сравнительно со стороной обвиняющей, должны быть предоставлены некоторые преимущества. Поэтому подсудимый, избравший себе защитника, пользуется правом отказываться от дачи показания на суде. Молчание его не принимается за сознание*(814). Наконец, ему всегда предоставляется последнее слово.

 

Б. Обеспечение имущественной неприкосновенности лица

 

§ 264. Постановления об имущественной неприкосновенности лица должны быть построены на совершенно иных началах, чем гарантии личных прав граждан. В случаях, предусмотренных законом, личное право каждого может быть уничтожено государством. Напротив, имущественные права лиц не подлежат изъятию в пользу государства, так как всякое имущественное право возобновляется в лице наследника. Вот почему лишения имущественных прав почти исчезли из европейских законодательств.

Отношение государственной власти к имущественным правам граждан формулируется следующим образом.

1) Никто не может быть лишен принадлежащих ему имущественных прав.

2) Если объект этого права потребуется на общественную пользу, то собственник должен получить предварительное и справедливое вознаграждение, предварительное в том смысле, что права целого государства на известный объект собственности начинаются только с момента этого вознаграждения.

Этот общий принцип прежде всего противоречит так называемой конфискации имуществ, т. е. обращению частной собственности в государственную без вознаграждения владельца.

В прежнее время конфискация имуществ применялась в весьма широких размерах во всех государствах. Источник этого конфискационного права государства в Западной Европе коренится в феодальной системе. По феодальному праву верховным владельцем земли являлся сюзерен, отдававший известные участки в пользование вассалам под условием сохранения феодальной верности. Нарушение этой последней вело за собой конфискацию имущества, т. е. отнятие лена.

В России конфискация недвижимой собственности коренится в поместном праве. Поместья в старину были тяглыми участками земли, с которых известное лицо обязывалось отбывать в пользу государства служебные повинности. Нарушение лицом долга службы влекло за собой отписку поместья или вотчины*(815). С укреплением принципа частной собственности, с заменой начала собственности феодальной или поместной собственностью свободной конфискация должна была утратить свое значение, и действительно утратила его в качестве уголовного наказания. Конфискация не дозволяется в настоящее время большинством иностранных законодательств.

У нас IX т. Св. зак. содержит в себе постановление, что, в случае лишения кого-либо всех прав состояния, его имущество переходит к законным его наследникам как бы после его естественной смерти*(816). По общему правилу, наше законодательство не признает конфискации и в случае совершения лицом государственного преступления. Это видно из 255 ст. Улож. о нак. Она помещена в разряде статей, предусматривающих государственные преступления, за которые, в большинстве случаев, полагается лишение всех прав состояния и смертная казнь. 255 ст. гласит:

"За участие в бунте или заговоре против власти верховной, или же в государственной измене, в каком бы то ни было из означенных выше сего видов сих преступлений, сверх определяемых виновным ст. 241, 244, 249 - 252 и 254 наказаний, в некоторых особенных обстоятельствах и вследствие особых о том постановлений или распоряжений правительства, делаемых повсюду или токмо в одной какой-либо части Империи, перед началом войны, или при внутренних смятениях, или же на случай возобновления или возбуждения оных, полагается и конфискация всего родового и благоприобретенного виновным имущества на основании установляемых в то время для сего подробных правил".

Отсюда ясно, что конфискация не допускается в России, как общая мера, и не есть одна из тех форм наказания, которые налагаются обыкновенным судом. Конфискация применяется, по силе приведенной статьи, только в некоторых чрезвычайных случаях и вследствие особых о сем постановлений. Право судов применять это наказание установляется особым распоряжением верховной власти, изданным ввиду каких-либо специальных условий. В этом распоряжении указываются: 1) те местности, в пределах которых может быть применена конфискация, в случае совершения здесь каких-либо государственных преступлений; 2) объем или пространство конфискации. Поэтому, правила о конфискации являются специальным законом, устанавливаемым на известное время и действующим в пределах местности, указанных властью, их издавшею*(817).

§ 265. Наш закон признает, затем, всю силу изложенного выше принципа, по которому имущество не может быть изъято из частного владения без предварительного и справедливого вознаграждения. Что законодательство наше держится именно этого начала, видно уже из самого места, которое занимают статьи, касающиеся правил отчуждения частных имуществ на общественное пользование (экспроприации). Они помещены в разделе 1 ч. X т. Св. зак., определяющем порядок вознаграждения за вред и убытки, понесенные частным лицом. Таким образом, экспроприация подводится под разряд фактов, из которых вытекает обязанность вознаграждения*(818). Еще более подтверждает этот взгляд нашего законодательства самое содержание правил, касающихся экспроприации.

575 ст. X т. ч. 1, гласит: "Когда частное недвижимое имущество потребуется для какой-либо государственной или общественной пользы или необходимого употребления, тогда владельцу оного должно быть определено в то же время приличное вознаграждение".

Установляя такой принцип, закон, конечно, должен дать и соответствующие способы его осуществления и обеспечения. Сама по себе приведенная статья не охранила бы прав частных лиц от произвольного и безвозмездного отчуждения частной собственности на общественную пользу. Гарантии этого принципа заключаются в самом порядке экспроприации, который должен вполне соответствовать важности начала, о котором идет речь, т. е. неприкосновенности имущественных прав граждан.

Процедура отчуждения частной собственности на общественное пользование заключает в себе два момента: 1) признание, что известное имущество должно быть отчуждено на общественное употребление, следовательно предписание об отчуждении этого имущества, и 2) самое производство вознаграждения.

С юридической точки зрения, наибольшую важность представляет первый момент. Кто может предписать отчуждение частного имущества на общественное пользование? Наше право признает этот момент одним из моментов власти законодательной. Только законодательная власть может признать необходимость отчуждения данного частного имущества на общественное употребление и издать соответствующее предписание, хотя бы речь шла о самом ничтожном клочке земли. Акт отчуждения должен быть основан на мнении Государственного совета, высочайше утвержденном*(819). Порядок самого отчуждения предполагает предварительную оценку имущества. Первоначально административной власти, по принадлежности, предоставляется войти в соглашение о цене имущества с частными лицами. Если соглашение состоится, тогда самый акт отчуждения происходит в форме обыкновенной купли-продажи между тем ведомством, в пользу которого производится отчуждение, и первоначальными владельцами. Если же назначенная частным лицом цена будет признана несоразмерной, тогда оценка производится через особо составленную оценочную комиссию. Когда сумма вознаграждения, назначенная комиссией, не превышает 3.000 руб. и владельцы на сделанную оценку изъявили согласие, дело оканчивается с утверждения министров и главноуправляющих; в противном случае дело, на основ. 23 ст. п. 9. Учр. госуд. сов., восходит на высочайшее утверждение.

Особый порядок экспроприации, к сожалению, не вполне выработанный нашим законодательством, касается отчуждения частной собственности под железные дороги. Та процедура, о которой мы говорили выше, не может быть применена к экспроприации частной собственности под железную дорогу, так как последняя захватывает целую линию, проходящую через множество частных владений. Она представляется в данном случае неудобной во многих отношениях, в особенности ввиду того, что частные компании, которым дано право на устройство железной дороги, обязаны немедленно начать работы на линии; а между тем, подчиняясь общему порядку отчуждения частной собственности, они были бы задержаны в их производстве.

Вот почему с 1860 г. начали издаваться известные льготные правила относительно порядка отчуждения частных земель под железные дороги*(820). Они не уничтожают того общего начала, что самый акт отчуждения принадлежит верховной власти, но оно имеет здесь особенную форму, именно в уставе каждого железнодорожного общества значится, что ему предоставлено отчуждать под железную дорогу все те участки земли, через которые она проходит. Следовательно, с высочайшего утверждения эти компании получают право на отчуждение в силу самого своего устава. Новые правила изменили только порядок оценки и выдачи вознаграждения владельцам. Нельзя не пожелать, однако, чтобы в этом отношении установились более общие и подробные правила и, во всяком случае, более определенные для владельцев, чем какие существуют в настоящее время.

 

Глава третья. Право передвижения

 

А. Отношение государства к передвижению населения вообще

 

§ 266. Возможность изменять свое местопребывание - временное и постоянное - есть одно из существенных условий правильного экономического развития народа. Свобода передвижения должна быть рассматриваема как одно из существенных условий практического осуществления начала экономической свободы*(821). Но передвижение народонаселения представляет известные стороны, в силу которых законодательство каждой страны не остается к нему равнодушным и подчиняет его известным условиям, характер которых весьма различен в разных государствах Европы. Мы должны прежде всего указать на причины, по которым правительственная деятельность может и, в некоторых случаях, должна касаться передвижения народонаселения.

Лучший авторитет по этому предмету, Л. Штейн*(822), говорит, что перемена местопребывания есть прежде всего акт свободного самоопределения каждого и касается только интересов неделимого. Поэтому означенный акт сам по себе свободен и не имеет никакого отношения к деятельности правительственной власти. Но, рассматривая перемену местожительства с точки зрения интересов других лиц, которые могут быть затронуты этим актом, мы увидим иное. Перемена местожительства предполагает, во-первых, прекращение местных отношений неделимого, которые могут быть связаны с самыми разнообразными интересами; таковы, напр., различные семейные обязанности лица, оставившего место своего постоянного пребывания, отношения чисто кредитные, хозяйственные и т. п. Затем, перемена местожительства, в особенности отлучка в какие-либо отдаленные местности государства, или, наконец, отлучка в другое государство может возбудить в этих местах сомнение в тождестве лица, самоличности его. Далее, известность местопребывания во многих случаях есть первое условие осуществления разнообразных прав, обеспечения важнейших интересов. Для вызова в суд, для взыскания долгов, для разных других гражданских и уголовных актов, конечно, необходимо знать местожительство лица, прикосновенного к тому или другому делу. Во всех этих случаях переменой местожительства прямо затрагиваются интересы частных лиц и даже общества. Но эта перемена затрагивает косвенно и духовную и экономическую жизнь разных местностей государства. Во-первых, в том случае, когда подданный данного государства оставляет свою страну на время, отправляясь в чужие края, - для государства по отношению к нему возникает целый ряд обязанностей, вытекающий именно из того, что он находится в чужом государстве, что в некоторых случаях он должен иметь твердую опору для охраны своих прав, и эту опору он может найти в защите своего государства. С другой стороны, при въезде иностранца для временного пребывания в чужую землю для государства опять возникает целый ряд разнообразных отношений, именно из того факта, что иностранец представляется элементом чуждым в стране. Этот элемент может быть полезным; но нельзя сказать этого во всех случаях. Для государства вытекает необходимость защиты интересов своей страны против таких элементов, которые могут вредно отозваться на правильном ходе политической и общественной жизни.

Отсюда следует, что государство не может остаться равнодушным к перемене оседлости и места пребывания. Весь вопрос заключается только в том, какого рода меры примет оно по отношению к лицам, желающим изменить свое местожительство? При рассмотрении этих мер нужно иметь в виду различие между формами, в которых проявляется перемена местожительства. С этой точки зрения должно различать 1) между переменою оседлости, т. е. изменением одного постоянного местопребывания на другое, также постоянное, и 2) временной отлучкой из места своего постоянного жительства.

§ 267. Перемена оседлости может совершиться в пределах отечества или в форме перемены подданства. Временная отлучка проявляется в трех формах: а) в форме пребывания иностранца в нашем государстве; б) в форме отлучки туземца в иностранное государство и в) в форме путешествия туземца в пределах своей страны.

Все эти формы вызывали и различные меры со стороны государственной власти. В сущности, вся система надзора за путешествующими и вся политика относительно движения народонаселения представляют известные общие начала, но, для удобства, мы рассмотрим все эти вопросы в отдельности. Мы будем говорить: а) о перемене оседлости и временных отлучках в пределах своего отечества; б) об оставлении государства на время или навсегда и в) о порядке въезда иностранца в Россию.

 

Б. Перемена местопребывания в пределах государства

 

§ 268. Вообще, в истории всех европейских государств замечается довольно однообразное явление, именно, что с падением феодальной системы и развитием так называемого полицейского государства законодательства Западной Европы принимали различные меры для контролирования движения народонаселения и для обеспечения финансовых целей и целей полицейских (предупреждения и пресечения преступлений). Наиболее резко выразилась эта правительственная политика в форме недозволения отлучки с места своего постоянного жительства: во-1-х, без разрешения или ведома своего начальства и, во-2-х, без взятия установленного законом вида, который должен был служить доказательством самоличности и, следовательно, средством контроля над всеми путешествующими; кроме того, эти виды являлись источником государственных доходов, так как они облагались известными сборами.

От этих форм современные европейские государства переходят к совершенно другой системе, именно - системе так называемой легитимации (удостоверения). Они исходят из того взгляда, что 1) оставление своего постоянного местожительства не должно быть стесняемо никакими запретительными нормами, не должно быть связано никакими разрешениями и дозволениями; 2) если в настоящее время полицейская власть и должна быть вооружена какими-либо средствами для надзора за путешествующими, то эти средства исчерпываются правом ее потребовать от каждого объяснения об его звании и занятиях. Для удостоверения в самоличности известного лица вовсе не требуется взятия какого-либо установленного правительством вида. Самоличность может быть доказана свидетельскими показаниями, письмами и т. д.; с другой стороны, это не исключает права отдельного лица, отправляющегося в отъезд, брать для себя вид, так как во многих государствах еще не отменена паспортная система. Но это нисколько не предполагает обязанности брать паспорт или права правительства отказать в выдаче паспорта. Взятие установленного вида есть совершенно добровольный акт каждого лица, отправляющегося в путешествие.

На этом принципе построено самое либеральное из всех континентальных европейских законодательств - законодательство германское*(823). В основание его положено следующее начало: никто не обязан испрашивать разрешения на отлучку и запасаться какими бы то ни было видами. Затем, в чрезвычайных случаях, напр. войны, возмущения и т. д., императору предоставляется право в тех именно местностях, которым грозит существенная опасность, восстановить паспортную систему. Во всяком случае, правительство вправе отобрать от каждого все сведения, касающиеся звания и занятий лица. Поводом к этому служат обвинение кого-либо в совершившемся преступлении или подозрение в этом, а также подозрение в бродяжничестве - в проступке, предусмотренном уголовным кодексом.

На тех же началах системы легитимации построено австрийское законодательство и вообще всех тех государств континентальной Европы, в которых формы полицейского государства наиболее устарели*(824).

§ 269. Россия осталась в этом отношении на степени развития полицейского государства. В современной паспортной системе, в том виде, как она изложена в XIV т. Св. зак., ясно отразились начала полицейского законодательства. Наша система паспортов возникла при Петре Великом, перешла без изменений к его преемникам, и выразилась окончательно в уставе о паспортах и беглых. Вдумываясь в смысл означенных узаконений, нельзя не заметить, что развитие законодательства о паспортах находилось в теснейшей связи с установлением подушной подати и рекрутства, с одной стороны, и с увеличением числа беглых, уходивших от рекрутства и отбывавших от податей, разбойников и т. п. лиц, с которыми государство должно было вступить в борьбу, с другой стороны. Паспорты служили средством контроля над путешествующими. Этим путем правительство думало открыть гулящих и подозрительных людей и приписать их к тяглу. Воеводам предписывалось не пропускать никого без "проезжих писем"*(825). Лица, не имевшие таких писем, признавались за "недобрых или за прямых воров"*(826). Кто не может представить письменного свидетельства, удостоверяющего его самоличность и дозволение ему отлучиться из места своей оседлости, тот подлежал розыску*(827). Эти предварительные меры выразились, наконец, в особом манифесте, или плакате, 26 июня 1724 г.*(828). Плакат касался разных предметов. Он говорит "о сборе подушных денег, о повинностях земских обывателей в пользу квартирующих войск и о наблюдении полковым начальством благочиния и порядка в селениях, войсками занимаемых". Здесь же содержатся и постановления о паспортах. Отсюда ясно видно, что эта мера стояла в связи с новыми финансовыми мерами государства и его полицейскими потребностями*(829). Правительству необходимо было учредить контроль над плательщиками. Ввиду этого оно постановило, чтоб тяглые люди не отлучались с своего местожительства без дозволения начальства и без определенных видов. Плакат различает: 1) покормежные письма и 2) пропускные письма. Первые выдавались крестьянам, отлучавшимся на работы в своем уезде, но не далее как на 30 верст от места их оседлости*(830). Затем, если крестьянин хотел отправиться в другой уезд, то должен был получить от своего начальства пропускное письмо. С этим последним он являлся к уездному начальнику (земскому комиссару), который выдавал ему новое письмо. В "отпусках" велено писать срок отлучки. Он не мог быть долее трех лет. Затем, велено было писать приметы отпускаемого, и установлена индивидуальность каждого паспорта, т. е. взрослое лицо должно было иметь паспорт только на себя. Первоначально сюда не дозволялось вписывать даже жены и малолетних детей, но впоследствии это запрещение было отменено. Каждое лицо, получившее паспорт, должно было явиться в срок, под угрозою поступления с ним как с беглым. Кроме того, еще при Петре Великом паспорты сами по себе сделались источником государственного дохода: при выдаче их взимался определенного размера сбор.

Если, таким образом, паспортная система в нынешнем своем виде возникла из финансовых и полицейских потребностей государства, то она должна была коснуться главным образом податных классов, так как над ними государство более всего должно было учреждать контроль ради исправного отбывания податей и повинностей. Но затем и остальные подданные подчинились этой системе, хотя и не в равной степени.

§ 270. На основании ныне действующего устава о паспортах и беглых "никто не может отлучиться с места своего постоянного жительства без узаконенного вида или паспорта"*(831). Постоянное местожительство определяется 1) вообще по отношению ко всем состояниям и 2) относительно каждого состояния в отдельности.

По отношению ко всем состояниям начало оседлости определяется: а) службою, где кто состоит на службе; б) местом нахождения недвижимого имущества, если оно в то же самое время является местом постоянного пребывания лица; в) запискою в обывательские книги (дворянские, городовые и ревизские).

Постоянное место жительства лиц белого духовенства полагается при церквах, где они состоят в должности, а монашествующих в их монастырях. Местом оседлости лиц податных классов признаются те волости и те общества, к которым они приписаны. Купцы и мещане считаются живущими постоянно в тех городах, где они записаны в городские обывательские книги.

Какую же форму должны иметь те виды, о которых говорит Устав о паспортах? Говорит ли он о том, что каждый при отлучке своей должен иметь какой-либо документ, доказывающий его самоличность? Если бы в нашем законодательстве проводилось только это начало, наша паспортная система весьма близко подходила бы к законодательству о паспортах в Германии. Тогда каждое лицо могло бы запастись видом на всю жизнь. Но отличительная черта паспортной системы характера полицейского заключается именно в том, что каждая отлучка обусловливается взятием такого вида, который имеет действие только в течение определенного срока.

Наше законодательство, по общему правилу, признает только срочные паспорты. Исключением пользуются 1) чиновники, уволенные от службы, 2) их вдовы и дочери и 3) отставные нижние воинские чины и их жены. Им могут выдаваться бессрочные паспорты*(832). Для лиц купеческого звания установлена та привилегия, что они могут иметь вместо паспортов особые годовые свидетельства о принадлежности к купеческому семейству*(833). Срочные паспорты установлены для лиц прочих состояний, куда-либо временно отлучающихся. Взятие вида обусловливается дозволением со стороны правительственного или общественного установления, ведающего тот или другой класс лиц. На эти установления налагается обязанность отказывать в выдаче паспорта, если имеются к тому какие-либо законные препятствия.

Самый порядок выдачи паспортов различается по разрядам лиц.

Лица, находящиеся на службе воинской или гражданской, не могут отлучаться без разрешения своего начальства*(834). Священнослужители и монахи также не могут отлучаться без дозволения своего духовного начальства*(835). В особенности же строгими правилами обставлен въезд в обе столицы*(836).

Для податных классов установлены три рода паспортов: 1) простые письменные; 2) билеты, выдаваемые на обыкновенной гербовой бумаге, и 3) печатные плакатные паспорты*(837).

Письменные виды выдаются отпускаемым для работ и обыкновенных потребностей, в отлучку в свой уезд и не далее 30-ти верст расстояния от мест их жительства. В этих видах должны быть означены имя и приметы отпускаемого, срок отпуска и место, куда известное лицо отпускается.

На простой гербовой бумаге выдаются паспорты далее чем на 30 верст, и сроком менее чем на полгода. Они бывают трех разрядов: месячные, двумесячные и трехмесячные*(838). Каждый из этих паспортов индивидуален в том смысле, что взрослых детей нельзя писать в паспорты их отцов; но жену и малолетних детей дозволяется помещать в том же билете, который выдается мужу*(839). Каждое лицо должно возвратиться по паспорту в срок. Для большей верности такого возвращения начальству воспрещается высылать новые простые билеты тем лицам, паспортам которых вышел срок.

Лица, желающие отлучиться более чем на полгода, должны брать плакатные паспорты. Последние отличаются тем, что пишутся на печатных бланках, утвержденных правительством. Первоначально выдача этих паспортов сосредоточивалась исключительно в местных казначействах. Отсюда они получались по удостоверению волостного правления и городской думы. Впоследствии было сделано то облегчение, что дозволено самим волостным правлениям и городским управам (прежде думам) запасаться плакатными паспортами из казначейства и выдавать их от себя. При этом волостные правления руководствуются указаниями сельских старост относительно того, нет ли каких законных препятствий к выдаче паспорта. В тех городах, где введено городовое положение 1870 г., выдача паспортов вверяется мещанским и ремесленным управам*(840). Плакатные паспорты выдаются на полгода, год, два и три года. Более чем на три года паспорты, согласно петровским узаконениям, никому не выдаются.

Таким образом, в порядке взятия паспортов податные классы резко отличаются от классов неподатных. Первые поставлены под наибольший контроль именно потому, что правительство желает быть обеспеченным по отношению к исправному отбыванию с их стороны податей и повинностей и, в прежнее время, рекрутства. Но последнее в настоящее время заменено всеобщею воинскою повинностью. Вследствие этого как волостные правления, так и мещанские и ремесленные управы при выдаче паспортов должны соблюдать известные правила, обеспечивающие отбывание воинской повинности. Устав о воинской повинности не содержит в себе этих правил. Временные правила по этому предмету установлены для классов податных и купеческого сословия высочайше утвержденным мнением Государственного совета 14 мая 1874 г.*(841). На основании этого указа, всем лицам податного звания, перешедшим восемнадцатилетний возраст и не отбывшим еще воинской повинности, паспорты выдаются на бумаге особого цвета; здесь прописывается срок, на который лицо должно отбыть свою повинность или на который ему дана отсрочка. Эти паспорты сохраняют свою силу только в том случае, если означенные лица отбыли свою повинность или избавлены от нее каким-либо другим способом. Годовые свидетельства о принадлежности к купеческому сословию (см. выше) могут быть выдаваемы: а) лицам, родившимся после 1852 г. по достижении ими 20-летнего возраста, не иначе как по предъявлении свидетельств о приписке к призывному участку, и б) лицам, перешедшим призывной возраст или отбывшим воинскую повинность в качестве вольноопределяющихся, - по предъявлении свидетельств о явке к исполнению воинской повинности или иного удостоверения в исполнении ее.

§ 271. В виду того, что наша паспортная система является средством финансового и полицейского контроля, законодательство должно было озаботиться тем, чтобы паспорты имели действительное значение для обеспечения означенных интересов. Этой цели удовлетворяет второй момент паспортной системы - явка паспортов. Лицо, путешествующее с паспортом, должно предъявлять его во время путешествия - на заставах, где они еще существуют; при въезде в город - полицейскому начальству. Последнее обязано, прописав паспорт, возвратить его назад без всякого вознаграждения*(842). Исключение установлено с 1868 г. для Москвы и Петербурга, где за прописку видов на жительство и паспортов взимается от 3 до 40 коп. Первоначально этот сбор введен как временная мера, но имеет силу и до настоящего времени; явка паспортов возлагается на домохозяев. Каждый из них обязан объявить полиции о лице, прибывшем в его дом или выбывшем из него*(843). С другой стороны, каждый, переменяющий свое местожительство и поселяющийся в новом месте, должен заявить об этом хозяину дома и отдать ему свой паспорт для прописки*(844). Та же обязанность, под опасением штрафа, возлагается на хозяев трактирных заведений. Штраф этот сначала введен был в Москве, Петербурге и некоторых других важнейших городах; но в 1872 г. министру внутренних дел дозволено распространять его на все города губернские и уездные, по своему усмотрению.

Независимо от этой простой явки, в столичных городах России установлена еще сложная явка специально для лиц рабочего класса, не имеющих постоянного места жительства. В столицах рабочие не имеют права жить по своим паспортам, хотя бы и явленным в полиции. Они обязаны предъявлять свои плакатные паспорты в адресную экспедицию. Отсюда они получают адресный билет на срок паспорта, причем взимаются новые сборы в пользу больниц и т. п. учреждений.

§ 272. Постановления о паспортах имеют свою санкцию не только в уставе о предупреждении и пресечении преступлений*(845), но и в уголовных законах; именно, каждой определительной статье устава о паспортах соответствует известная статья улож. о наказ.*(846). Мы остановимся главным образом на последствиях неимения паспорта.

Мы уже знаем, как относилось к этому факту законодательство Петра. Оно считало за подозрительного каждое лицо, не имевшее узаконенного вида, предписывало разыскивать, кто он есть, и, в случае надобности, поступать по закону. Современное законодательство, именно Уст. о пасп. и улож. о наказ., также предусматривает случаи неимения установленных видов. Лица, не имеющие паспортов, подводятся под понятие беглых или бродяг.

Между этими двумя понятиями надо проводить различие. Беглым называется лицо, отлучившееся с места своего постоянного жительства без узаконенного вида и без разрешения своего общественного или правительственного начальства. Под именем бродяги разумеется лицо, которое не только не имеет узаконенного вида, но и не может доказать своего состояния или упорно отказывается от этого. Поэтому в законодательстве является презумпция, что такие лица совершили какие-либо преступления. Мы не станем определять здесь всех последствий, которые влечет за собой бродяжничество. Достаточно сказать, что как Устав о паспортах, так и Улож. о наказ. предписывают чрезвычайно строгие меры относительно бродяг и беглых, начиная с обязанности жителей ловить их и оканчивая Правилами о распределении бродяг по разным местам Российской империи.

Таковы условия, которыми обставляет наше законодательство временные отлучки с места жительства.

§ 273. Условия перемены оседлости для большинства народонаселения, т. е. для податных классов, подходят под условие перемены состояния. Лицо, желающее изменить место своей оседлости, то есть перейти из одного податного общества в другое, обязано представить увольнительный приговор первого и получить согласие на прием от второго.

Помимо собственного желания лица переменить место своего жительства, эта перемена может последовать, во-1-х, по судебному приговору*(847); во-2-х, вследствие исключения из общества за явные пороки*(848); в-3-х, наконец, со стороны административной власти может последовать воспрещение тому или другому лицу жить в известном месте. Эта последняя мера известна в общежитии под именем административной высылки. Она относится к числу предупредительных мер, а потому не ведет к ограничению прав состояния*(849).

 

В. Отъезд в иностранные государства

 

§ 274. Отлучка русских подданных за границу может быть постоянной и временной.

а) Под именем отъезда за границу навсегда разумеется изменение самого подданства, эмиграция. Относительно этого права в русском законодательстве не содержится точных указаний. Наш закон нигде не формулирует права перехода из подданства России в подданство других государств. Уст. о пасп., говоря об отлучках за границу, различает паспорты с возвратом и паспорты без возврата*(850). Последние выдаются только иностранцам, первые русским подданным. Следовательно, для перехода из русского подданства нужна особенная процедура, особенное дозволение. Косвенные указания на возможность этого акта содержатся в уставе о воинской повинности.

Ст. 3 этого устава гласит:

"Лица мужского пола, имеющие от роду более пятнадцати лет, могут быть увольняемы из русского подданства лишь по совершенном отбытии ими воинской повинности, или же по вынутии жеребия, освобождающего их от службы в постоянных войсках".

Но порядок этого увольнения не выражен определенно в действующем праве. Напротив, закон строго воспрещает недозволенное оставление отечества, неявку лица из заграницы по вызову правительства и подговор к переселению в иностранные государства*(851).

Свод законов содержит в себе только подробные правила о перечислении русских подданных в Царство Польское и Великое Княжество Финляндское.

б) Временная отлучка за границу дозволяется по взятии узаконенного паспорта. Закон об иностранных паспортах явился в 1817 г.; затем он изменялся в разные времена; последнее изменение последовало в 1861 и 1867 г. Желающий отбыть за границу должен иметь 25 лет от роду*(852). Прошение о выдаче заграничного паспорта подается начальнику губернии; последний удовлетворяет просьбу не иначе, как по свидетельству полиции в том, что никакого законного препятствия к отъезду данного лица нет. Лицо, получившее паспорт, облагается пошлиной в 5 руб. и имеет право жить по паспорту в течение пяти лет. Впрочем, отъехавшим за границу не воспрещается оставаться там и долее пяти лет, при том, конечно, условии, если они не получат от правительства предписания явиться обратно. При возвращении, лица, просрочившие свои паспорты, обязаны уплатить 4 р. 50 к. за каждые полгода.

Г. Порядок въезда иностранцев в Россию

Иностранец может приехать в Россию: 1) в качестве временного путешественника; 2) как переселенец.

а) Для въезда в Россию в качестве временного путешественника иностранец должен иметь паспорт своего государства, визированный русским посольством. По прибытии в Россию иностранец должен предъявить его губернатору той губернии, где он останавливается. Этот паспорт отбирается и взамен его выдается новый. Иностранец во все время пребывания в России подлежит постоянному надзору со стороны административной власти.

б) Иностранцы, переселенцы принимаются не иначе как по предъявлении ими особенных кордонных свидетельств от своих начальств. Неимение такого кордонного свидетельства влечет за собою разного рода невыгодные последствия, предусмотренные улож. о наказ., Уст. о предупреждении и пресечении преступлений и т. д. Затем, иностранцы могут быть во всякое время высланы обратно за границу; некоторые из них могут быть даже вовсе не допущены в Россию и в случае приезда сюда, несмотря на запрещение правительства, подвергаются суровому наказанию, наравне с бродягами*(853).

 

Глава четвертая. Право торговли и ремесл

 

А. Монополии и правительственная регламентация

 

§ 275. Экономическая свобода с юридической точки зрения предполагает: 1) устранение монополий, препятствующих всем лицам заниматься торговлей и промыслами; 2) отсутствие излишнего правительственного контроля, государственной регламентации, стесняющей частную предприимчивость.

Что касается монополий, стесняющих право выбора занятий, то в этом отношении наше законодательство издавна не знало таких ограничений, какие выработались в Западной Европе, благодаря корпоративным монополиям. Конечно, и у нас встречаются начатки монополий, но они никогда не доходили до такого размера, как на Западе. В западноевропейских государствах система монополий стесняла промышленность и торговлю в двояком отношении. Должно различать: 1) систему общественных монополий, монополии гильдейские и цеховые, сосредоточивавшие право торговли и промыслов в руках тесного круга лиц и устранявшие от него все остальное народонаселение, и 2) правительственные монополии, сущность которых заключается в том, что известные отрасли торговли и промышленности объявляются регалией правительства, т. е. последнее признает за собой исключительное право на производство известного рода торгов и промыслов и, таким образом, устраняет конкуренцию частных лиц.

В нашем законодательстве еще в московский период развилось и то и другое начало. Мы встречаем в это время разные правительственные монополии, казенные торги, производившиеся не иначе как через гостей, назначенных от правительства. Правительство удерживало за собой исключительное право на производство торговли некоторыми статьями. Затем, в силу характера самого городского тягла, городские люди должны были требовать, чтобы они, отбывающие повинности с торгов и промыслов, имели исключительное право торговать в городах, не допуская к этому других лиц, так называемых беломестцев, которые не несут городских тягостей. Правительство с своей стороны то удовлетворяло этим требованиям, то есть вводило различные запретительные меры, то, напротив, разрешало торговать в городах всем и каждому. Так, еще Петр Великий, учредивший гильдии и цехи, ввел, с другой стороны, различные облегчения в области торговой и промышленной для всех классов.

Монополии в западноевропейском смысле вводятся жалованною городам грамотою 1785 г. Последняя построена на том начале, что право производства торговли есть право купца, как посредника между производителем и потребителем, и потому сосредоточивается в особом торговом классе. Поступление в это сословие обусловливалось объявлением капитала в известном размере. Затем, остальные классы могут заниматься торговлей лишь в определенном размере и с разными стеснительными условиями. Точно так же были регламентированы и ремесла*(854).

Последующее законодательство в корне видоизменило положение о торговле, но оставило почти без изменения ремесленный устав. Между тем как положение о пошлинах за право торговли и других промыслов построено на началах, прямо противоположных прежней системе казенных и общественных монополий, ремесленный устав сохранил в значительной степени старое цеховое устройство, заимствованное из Западной Европы в то время, когда оно вызывало там повсеместные протесты и вырождалось*(855).

Нельзя, впрочем, сказать, чтобы и полож. о пошл. за право торговли совершенно отрешилось от прежних воззрений и удовлетворяло более или менее строгим экономическим требованиям. Первый и самый существенный недостаток его заключается в том, что оно не проводит вполне различия между торговлей и продажей*(856).

 

Б. Право торговли

 

Под торговлей разумеется экономическое посредничество между производителями и потребителями, покупка товаров у производителей с целью перепродажи потребителям. Продажей называется сбыт своих произведений, как сельскохозяйственных, так и всяких других, следовательно, сбыт продуктов, добытых всякого рода промышленностью. Понятно само собой, что последняя должна быть поставлена в более льготное условие, нежели торговля. Она не должна в иных случаях облагаться пошлинами, потому что иначе будут стеснены различные промыслы и возвысится цена на предметы первой необходимости.

Устав о пошлинах подводит под понятие торговли не только торговлю в собственном смысле, но и различные другие виды экономической деятельности, известные под именем торговых действий. Торговля разделяется на оптовую, розничную и мелочную. Оптовая торговля производится из купеческих контор, амбаров, складов и судов и состоит в продаже всяких товаров партиями. Розничной торговлей называется раздробительная продажа товаров, производимая из лавок, магазинов и других т. п. заведений. Наконец, под именем мелочной торговли разумеется: 1) раздробительная продажа особых товаров, поименованных в особых росписях, из определенных помещений (ср. роспись Е, прилож. к ст. 40 и роспись Ж, к той же ст.); 2) разносная и развозная торговля мануфактурными и колониальными товарами, производимая в назначенных для него пределах*(857). Развозная торговля может производиться за чертою в городе, в уезде.

Затем, к торговым действиям причисляется целая масса различных операций. Сюда относятся, напр., разные банкирские операции, содержание различных ремесленных заведений, фабрик и заводов, извозничество, содержание контор для транспортов, кладей и пассажиров, подряды с казенными учреждениями, земскими, городскими и сельскими общественными и сословными управлениями. Под это же понятие подводится исполнение обязанностей торговых приказчиков и т.д.*(858).

§ 276. Все виды торговли производятся или беспошлинно, или с платой особых пошлин.

Из общего смысла постановлений о беспошлинной торговле*(859) видно, что в данном случае наше законодательство имело в виду главным образом: 1) продажу в смысле сбыта произведений сельской промышленности и всякого рода примитивных продуктов (льна, пеньки, скота, птицы, соли, шерсти, волоса, щетины, пуха, невыделанных шкур, леса, дров и т. п.), если она производится не из закрытых помещений, каковы, напр., различные склады, дворы, амбары или лавки; 2) сюда же относятся и разные другие действия, напр. некоторые виды разносной продажи (съестных припасов, фруктов и лакомств), фабричной и заводской промышленности, смотря по устройству фабрики и количеству находящихся на ней работников*(860).

Все остальные виды промышленных и торговых действий требуют взятия: 1) свидетельства, 2) особенного билета.

В постановлениях о торговле беспошлинной и с пошлинами наше законодательство, начиная с 1863 г., держится начал, выгодных в экономическом отношении. Оно установляет правила, общие для всех состояний. В настоящее время нельзя уже говорить о торговом классе в смысле сословия, которому принадлежит исключительное право на производство торгов и промыслов; нельзя говорить и о каких-либо льготах в этом отношении, обусловливаемых принадлежностью к тому или другому состоянию. Так, напр., прежде дворянам дозволялось устраивать на своей земле фабрики и заводы без платежа гильдейских и промысловых сборов*(861). На основании 6 ст. пол. о пошл. эта привилегия отнята от дворянства; оно подведено в этом отношении под условия всех других состояний, именно - лицам всех сословий, владеющим землей, одинаково дозволено открывать сельскохозяйственные заведения - беспошлинно при одних условиях, и с платою пошлины при других.

Таким образом, сословные различия изгнаны из полож. о пошл., по крайней мере по отношению к производству торговли. Но они удержались в том отношении, что приобретение свидетельств известного рода сообщает особые права состояния. Наше законодательство различает свидетельства купеческие и гильдейские от свидетельств промысловых. Первые отличаются тем, что, кроме сообщения прав торговых, влекут за собой известные привилегии по состоянию. Свидетельства промысловые сообщают только торговые права; лица, взявшие такое свидетельство, не изменяют прав своего состояния.

От торговых свидетельств надо отличать билеты. Свидетельство дает право на производство торговли вообще. Билет дает право на открытие определенного промышленного или торгового заведения. Отсюда понятно, что билет служит как бы дополнением к свидетельству на право торговли. Закон, однако, не всегда требует взятия билета для лица, которое уже имеет свидетельство. Так, по одному купеческому свидетельству первой гильдии разрешено содержать неограниченное число промышленных и торговых заведений, со взятием лишь на каждое из этих заведений особого билета, если только оно по закону не избавлено от билетного сбора. Вместе с купеческим свидетельством по первой или второй гильдии надлежит взять за установленную плату, по крайней мере, один билет на торговое или промышленное заведение*(862). Затем, 24 ст. полож. о пошл. исчисляет, какие именно заведения не могут быть открыты иначе, как со взятием билета. 25 ст. указывает исключения из предыдущей статьи*(863).

Торговые права различаются по двум гильдиям.

На основании 32 ст. пол. о пошл.: "По свидетельству первой гильдии предоставляется: а) право производить оптовую торговлю по всей империи русскими и иностранными товарами, лично и через приказчиков, и содержать для сего в городах и селениях конторы, склады и амбары, без ограничения в числе оных, с платою установленного билетного сбора за каждое таковое заведение, не изъятое от оного по закону; б) право производить во всех городских и сельских поселениях того уезда, где взято свидетельство, розничную торговлю русскими и иностранными товарами из лавок или магазинов, а также содержать там фабрики, заводы и ремесленные заведения, с платежом установленного билетного сбора за каждое торговое или промышленное заведение, и в) право принимать повсеместно, без ограничения суммы, подряды, поставки и откупа".

По свидетельству второй гильдии предоставляется: а) право производить в том уезде, на который взято свидетельство, розничную торговлю русскими и иностранными товарами из лавок или магазинов, а также содержать фабрики, заводы и ремесленные заведения, причем число торговых и промышленных заведений, по свидетельству второй гильдии, согласно ст. 16, должно соответствовать числу билетов не более десяти, и б) право принимать подряды, поставки и откупа на сумму не свыше 15 рублей каждый (ст. 33).

По свидетельству на мелочной торг (промысловому свидетельству) предоставляется в том уезде, на который взято свидетельство: 1) содержать лавки в гостинных дворах, рядах и других публичных помещениях для продажи товаров, поименованных в особой росписи; так называемые мелочные лавочки, для продажи товаров, также особо поименованных; торговые бани, рыбные садки, трактирные заведения (платящие в городской доход менее 200 рубл.), а также фабричные и ремесленные заведения или мастерские на особых основаниях, и 2) принимать подряды, поставки и откупа на сумму не свыше 1.200 рубл.*(864).

Наконец, по свидетельствам на развозный и разносный торг дозволяется торговать мануфактурными и колониальными товарами только вне городов, посадов и местечек. Торгующий означенными товарами обязан иметь на свое имя свидетельство, без различия, торгует ли он от себя, или по поручению хозяина, или просто в качестве возчика*(865).

Из этих постановлений видно, что торговые свидетельства дают право на содержание фабрик, заводов и различных ремесленных заведений, так как промышленность подведена под общее понятие о торговых действиях.

К занятиям торговым допускаются одинаково лица всех состояний. Ст. 20 говорит:

"Свидетельства, как купеческие, так и промысловые, могут быть выдаваемы лицам обоего пола, русским подданным всех состояний и иностранцам".

Этим постановлением уничтожены все изъятия по торговле, сохранявшиеся еще от прежнего времени, напр. существовавшее весьма долгое время воспрещение лицам, состоящим на государственной службе, брать купеческие или промысловые свидетельства.

Исключения остались для следующих лиц: а) священно- и церковнослужителей; это исключение не распространяется на оставшихся после смерти их вдов и незамужних дочерей; б) протестантских проповедников, находящихся при должностях; в) нижних воинских чинов, состоящих на действительной службе.

 

В. Организация ремесл

 

§ 277. Ремесленное положение построено на совершенно иных основаниях. Оно осталось в том же виде, как создала его Екатерина II. В древней России мы не находим и следов цехового устройства. Наши артели ни по своему характеру, ни по своей форме не напоминали западноевропейских цехов и не содержали в себе духа сословно-корпоративных монополий. Екатерина II, учреждая цехи, руководилась следующими соображениями. Она имела в виду поднять наши ремесла посредством государственной регламентации, организацией строгой торговой полиции и, в качестве дополнительной меры, поощрением ремесленников монополиями*(866). Эти начала удержались до настоящего времени. Вот почему самое понятие о ремесле наше законодательство выделяет из общего понятия о торговых и промышленных действиях.

"Под именем ремесла разумеются занятия, имеющие предметом обработывание вещей, посредством ручной работы"*(867). Если эти занятия производятся в ремесленном заведении, тогда они причисляются к торговым действиям. Для права занятия ремеслами, по общему принципу, не выдержанному, однако, в нашем законодательстве, надо принадлежать к определенному цеху, являющемуся, с точки зрения закона, особым юридическим лицом, обществом. Полное цеховое устройство введено, однако, далеко не во всех городах. Само законодательство ограничивает возможность учреждения цехов требованием, чтобы цех состоял не менее как из пяти мастеров того же ремесла. Цеховое устройство вводится особым порядком с разрешения министра внутренних дел. Для городов, в которых не могут быть введены полные цехи, допускается, на основании позднейших узаконений, упрощенное ремесленное устройство. Наконец, в селениях вовсе нет цехов*(868). Закон оставляет вне цехового устройства тот разряд наших ремесленников, который образует наибольшее число их в России, так как ремесленная промышленность до настоящего времени держится главным образом в селениях. Она известна под именем кустарной промышленности, чрезвычайно распространенной и дающей государству значительные доходы.

Таким образом, цеховое устройство существует сравнительно для немногих лиц.

а) Полное цеховое устройство

Цель учреждения цехов выражается 6 ст. полож. о пошл. за пр. торг. следующим образом: общество, известное под именем цеха, учреждается "для усовершенствования известного промысла, управления им и соблюдения должного порядка". Следовательно, цехи учреждены с целью поднятия ремесленного искусства, внутренней их администрации и ремесленной полиции. Ввиду этого в тех местах, где введено цеховое устройство, все желающие заниматься известным ремеслом, как промыслом, должны принадлежать к цеху. Однако цех или ремесленное управление не может никому запретить дневного пропитания работою. Каждый может производить всякое ремесло, но без открытия заведения, без вывески и без именования себя мастером. Кроме того, от записки в цех освобождаются: мостовщики, землекопы, каменщики, каменотесы, плотники, штукатуры и нанимающиеся в услужение люди.

"В каждом городе мастерство, рукоделия и ремесла разделяются на столько родов, сколько существует различных к пропитанию оными способов"*(869). Следовательно, собственно говоря, каждое ремесло может представлять особый цех. Но для образования цеха необходима наличность пяти мастеров одного и того же ремесла. Где недостает этого числа, там мастера разных ремесл могут быть соединены в один сложный цех. Разделение ремесл на цехи производится городскою думою.

Каждое цеховое общество составляется из людей, производящих одинаковое ремесло, а все ремесленное сословие делится на три разряда: 1) мастеров, 2) подмастерьев и 3) учеников.

1) Мастера одни только являются полноправными членами цеха. На основании 114 ст. ремесл. уст.: "Запрещается в городе, где которого ремесла цех учрежден, не учась у записного мастера и не имея управного свидетельства, называться того ремесла мастером, иметь подмастерьев или учеников и вывеску того ремесла". Немастера могут работать только в одиночку: они лишены права открывать ремесленное заведение. Мастером называется лицо, вполне знающее свое ремесло. Это знание испытывается особым порядком. Желающий получить звание мастера представляет цеховой управе пробную работу. Последняя свидетельствуется лучшими мастерами данного цеха, и на основании их отзывов управа постановляет свое решение. На решение цеховой управы могут приносить жалобы общей ремесленной управе, которая, назначив в своем присутствии вновь испытание, может отменить первое постановление. На общую ремесленную управу могут жаловаться городской думе. В случае, если цеховая управа признает достоинство пробной работы, она представляет общей ремесленной управе о выдаче просителю аттестата. Для того, чтобы иметь право представить пробную работу, необходимо пробыть по крайней мере три года в подмастерьях, иметь не менее 21 г. от роду, представить аттестаты мастеров, у которых происходило обучение и работа, быть в состоянии завести мастерскую и иметь в ней столько инструментов, сколько нужно, по крайней мере для одного подмастерья. Кроме того, надо быть беспорочного поведения, так как в цехи не принимаются люди, имеющие за собой явные пороки*(870). Только такие лица могут заводить мастерские, держать в найме или в обучении подмастерьев и учеников, производить в своем заведении работы и продажу. Права мастера могут перейти на его вдову. Но последняя ставится в некоторую опеку от ремесленной управы, т. е. от цехового старшины и его товарищей*(871).

2) Подмастерья. В юридическом смысле подмастерьем называется ремесленник, научившийся своему ремеслу, но еще не приобревший опытности, достаточной для получения звания мастера*(872). В подмастерьях каждый должен пробыть по крайней мере три года. Ученикам, обучившимся известному ремеслу, выдается подмастерское свидетельство, и затем ему предоставляется приобрести права мастера. По правам своего состояния подмастерья принадлежат к мещанскому сословию. Подмастерьям запрещается, как всяким простым работникам, открывать заведения, иметь в найме для своих работ подмастерьев и учеников и соединяться между собою в товарищества с целью производства ремесл. Но подмастерье может управлять ремесленным заведением самостоятельно, по поручению хозяина.

3) Ученики. Этот разряд лиц не имеет в цехе особенных прав. Ученики вполне подчиняются мастерам*(873). "Цеховой старшина приказывает ученику быть верным, послушным, почтительным к мастеру и учиться ремеслу прилежно".

Срок, полагаемый законом ученику для обучения, колеблется между 5 годами maximum и 3 minimum. Этот последний срок, "буде ученик знал что ни на есть касающееся до ремесла", может быть сокращен по усмотрению ремесленного старшины с товарищами.

6) Упрощенное устройство цехов

В тех городах, где нет возможности ввести полные цехи, допущено, в 1852 г., упрощенное цеховое устройство. Сущность его определяется по закону следующим образом: 1) занимающиеся мастерствами не разделяются на цехи; 2) вся совокупность лиц, производящих известные ремесла, образует одно ремесленное сословие, под начальством ремесленной управы; 3) упрощенное цеховое устройство допускает различие только между ремесленниками и работниками: здесь нет ни мастеров, ни подмастерьев, ни учеников. Ремесленники не имеют права называться мастерами.

Условия приобретения звания ремесленника или работника приблизительно те же самые, что и для приобретения звания мастера и подмастерья при полном цеховом устройстве, хотя и с некоторыми облегчениями*(874).

В существе, упрощенное цеховое устройство не представляет большого развития и распространения, хотя содержит в себе ту же самую мысль, как и общее устройство цехов, т. е. организацию разных ремесленных обществ, подчиненных, в видах ремесленной полиции, особому управлению, и имеющих вместе с тем исключительное право на производство ремесл в том округе, к которому они приписаны. В этом отношении наше цеховое устройство не отошло от времен Екатерины II и соответствует городским учреждениям Западной Европы во время их довольно сильного упадка.

 

Глава пятая. Законодательство по делам печати*(875)

 

А. Общие начала и история русской цензуры

 

§ 278. Под именем свободы печати, в обширном смысле, разумеется право беспрепятственного распространения своих мнений различными механическими способами, под условием ответственности за злоупотребления. К числу таких способов относятся печать и литография. Но мысль может быть выражена не только в форме произведения письменного, но и в форме художественного произведения, напр. картины, которая может быть воспроизведена в гравюре, фотографии и т. д. Все эти виды воспроизведения и распространения идей и мнений, в форме произведений художественных, музыкальных и письменных или печатных, издавна, как в Западной Европе, так, и у нас, подчинялись различным условиям и правилам. Для освещения ныне действующих в России правил по делам печати необходимо: 1) изложить некоторые общие научные начала и представить, для сравнения, некоторые постановления иностранных законодательств, касающиеся данного вопроса, и 2) рассмотреть развитие наших цензурных постановлений путем историческим.

§ 279. Логическим последствием выставленного выше определения свободы печати является то начало, что отношение государства к произведениям человеческой мысли, о которых идет речь, должно быть чисто отрицательным. Каждый может беспрепятственно распространять свои мнения до тех пор, пока не совершит какого-либо преступления или проступка, какие только могут быть совершены путем печати. Сюда относятся оскорбления чьей-либо чести, непосредственное воззвание к беспорядкам и т. п. действия, прямо предусмотренные уголовным законом. Решение вопроса о преступности известного произведения должно принадлежать суду.

Отсюда видно, что в последнем своем развитии понятие свободы слова предполагает систему карательной цензуры, применяемой судами. Но история законодательства по делам печати представляет различные ступени. Первоначальное отношение государства к этому вопросу выразилось в форме предварительной цензуры. Последняя не признает указанных выше начал. Она требует, чтобы каждое печатное произведение выходило в свет не иначе как по предварительном одобрении надлежащей цензурной власти. После отмены предварительной цензуры в большинстве западноевропейских государств возникли новые формы ограничения свободы печатного слова. Преимущественное внимание полицейского законодательства было обращено на периодическую печать, ввиду того, что путем таких изданий можно, как говорили, "распространять в обществе известные вредные направления", с которыми правительства считали долгом вести борьбу. Стеснительные условия, в которые была поставлена печать, выразились, во-первых, в системе так называемых концессий, в силу которой никто не мог открыть заведения, предназначенного к воспроизведению тем или другим путем печатных сочинений без предварительного разрешения правительственной власти. Таким образом, типографии и литографии были подчинены условиям предварительного разрешения, за которым, кроме того, следовал еще особый полицейский надзор. Та же самая система была применена к изданиям журналов и газет; никто не мог основать периодического издания без предварительного разрешения. Во-вторых, для ограничения числа лиц, которые могли бы основать периодическое издание, а также для обеспечения возможности взыскания штрафов, которые будут налагаться судами, требовалось, чтобы каждый издатель журнала или газеты внес известную сумму залога*(876). Затем следовали еще и другие ограничения, как-то: штемпельная пошлина с каждого экземпляра периодического издания и т. д. Во Франции ко всем этим условиям присоединилось еще одно. Сохраняя сущность карательной цензуры, т. е. признавая тот принцип, что ни одно произведение печати не должно подлежать предварительному просмотру прежде напечатания, под условием последующей ответственности за злоупотребления, система Наполеона III, отмененная в 1868 г., основала, кроме того, иной способ взыскания. Рядом с карательною властью, предоставленной судам, она установила систему административных кар, которые, по употребительности своей, совершенно вытеснили случаи привлечения, в особенности журналистики, к суду*(877).

В Западной Европе постепенно отменялись эти ограничения. Много таких льгот принес и германский имперский закон, вотированный в начале 1874 г.*(878).

§ 280. История русской печати и вместе с тем история русской цензуры нераздельно связаны между собой. Л. Штейн, в своем "Die Verwaltungslehre", делает различение между цензурой духовной и светской. Он доказывает, что первые ограничения свободы печати вышли от духовного управления и что цензура, даже после принятия ее в заведывание светской власти, долгое время еще служила интересам церковным, т. е. преследовала так называемые еретические сочинения. Произведения же светской печати первоначально оставались свободными. На основании внешних фактов можно бы применить это же начало и к истории нашей цензуры. Именно из того, что первые ограничения печати явились в России в области литературы церковной, можно вывести заключение, что и у нас цензура развивалась по тем же самым началам, как и в Западной Европе. Но это было бы заблуждением. Действительно, в России цензура установилась первоначально в области законодательства церковного, но это произошло единственно потому, что у нас не было другой литературы, кроме литературы духовной. При слабом развитии грамотности до Петра Великого не могло быть и речи о произведениях светской печати, которые надо было бы подчинять какому-либо надзору. Там, где произведения печати явились, именно в области церковной, они и были подчинены цензуре. Притом необходимо заметить, что в России первоначально даже светские произведения печатались в синодальных типографиях. До Екатерины II у нас не было ни одной частной типографии. Типографии существовали при Синоде, впоследствии при академии наук, при сенате и некоторых монастырях. Таким образом, задача цензуры была немногосложна.

Первое официальное известие об учреждении некоторого цензурного надзора явилось в 1720 г., по совершенно частному случаю. До сведения Синода и государя дошло, что в Киево-Печерской лавре и черниговских монастырях печатаются книги, не согласные с теми, которые издаются под ведением духовной коллегии*(879). Ради этого было предписано те книги исправить, "а других никаких книг, ни прежних, ни новых изданий, не объявя об оных в духовной коллегии и не взяв от оной дозволения, в тех монастырях не печатать"...

В духовном регламенте явилось уже общее постановление, делавшее из Синода некоторую цензурную инстанцию, которая должна рассматривать, прежде выхода в свет, все богословские сочинения*(880). Это же начало подтверждено Екатериной I в 1726 г.*(881).

При Петре II оно подтвердилось еще с большею силою.

Из указа, сюда относящегося, видно, что в России в то время не было ни одной частной типографии. Из казенных типографий, существовавших в Петербурге, оставлены только две: одна при сенате, для печатания указов, другая при академии; она должна была печатать переведенные с иностранных языков исторические сочинения, но не иначе как с апробацией Синода. Все остальные типографии, бывшие при Синоде и Александро-Невском монастыре, велено "перевесть в Москву со всеми инструментами и печатать только одне церковные книги, как издревле бывало, в одном месте на Москве, под ведением синодским, и чтоб никаких в печатании тех книг погрешений и противности, как закону, так и церкви, быть не могло того Синоду по должности своего звания смотреть прилежно"*(882).

Первым чисто светским изданием в России были академические ведомости, издававшиеся при Академии наук. Первоначально академии дано было право печатать их под собственной своей цензурой. Но в царствование Елизаветы Петровны издание российских ведомостей поставлено под надзор сенатской конторы*(883).

До царствования Екатерины II мы не видим особенного развития цензуры, вероятно потому, что в то время не печаталось в большом количестве книг и не существовало вольных типографий. Поэтому меры цензуры направлялись против привоза некоторых иностранных сочинений и на истребление вредных русских книг, привезенных из заграницы*(884).

§ 281. Эти разрозненные меры приводятся в систему в царствование Екатерины II. В это же время учреждаются у нас и вольные (частные) типографии. Первая вольная типография в России основана Гартунгом в 1771 г. Ему дана привилегия печатать книги только на иностранных языках и с тем, чтобы в них не было ничего противного правилам веры, правительству и добрым нравам. Поэтому он должен был печатать сочинения, освидетельствованные правительственной властью и дозволенные к печати. Затем, на всех книгах, выходящих из его типографии, должно быть означено: "Печатано в вольной Гартунговой типографии"*(885).

В 1776 г., августа 22-го, дана подобная же привилегия иностранцам Вейтбрехту и Шнору; им дозволено печатать книги на всех языках, под указанными выше условиями*(886).

Вообще, фактически в течение большей половины царствования императрицы Екатерины II печать находилась в очень благоприятных условиях. Особенно выгодное положение создано для нее указом 1783 г., не только хорошим для того времени, но, можно сказать, смелым, потому что в нем до известной степени выражены такие начала, которые в европейских государствах осуществлены лишь в последнее время. Указ этот содержит в себе дозволение во всех городах и столицах заводить типографии и печатать книги на русском и иностранных языках. Это дозволение дано всем лицам, которые бы пожелали учредить типографии и т. п. заведения. Превосходство начал, выраженных в указе 1783 г., заключается именно в том, что открытие типографий подведено под общие условия учреждения фабрик и ремесленных заведений, т. е. дозволено заводить их без предварительного разрешения правительства, но с уведомлением управы благочиния об открытии. На управу благочиния возложена обязанность свидетельствовать книги прежде их печатания.

Разрешение открывать вольные типографии послужило благоприятным толчком к развитию нашего просвещения. В те 13 лет, пока действовал Указ 1783 г., у нас вышло чрезвычайно много полезных книг (Новиков). События Французской революции неблагоприятно отозвались в России. Должно сказать, впрочем, что императрица уступила всеобщему реакционному движению, начавшемуся тогда в Европе, только незадолго до своей смерти. Она скончалась 6 ноября 1796 г., а 16 сентября 1796 г. издан был временный указ сенату, ограничивший свободу печати. Частные типографии упразднены во всех городах за весьма немногими исключениями. В Петербурге, Москве, Риге, Одессе и при Радзивиловской таможне учреждены особые цензурные начальства из одного духовного и двух светских особ. Книги не могли издаваться иначе как с дозволения цензуры. Последняя должна была следить за сочинениями, как выходящими в России, так и привозимыми из заграницы.

В короткое царствование императора Павла эти меры еще более усилились. Они отменены в 1802 г., 9 февраля*(887). Император Александр I дозволил открывать вольные типографии на началах указа 1783 г., причем обязанность просматривать печатные книги была возложена на губернаторов. Эти начала действовали, однако, недолго. Уже в 1803 г. возникла мысль об учреждении цензуры, которая и вводится вместе с университетскими уставами. С этого времени начинает определяться то начало, что цензура должна принадлежать министерству народного просвещения*(888). Но, несмотря на сосредоточение цензуры в университетах, от времени до времени учреждались особые цензурные управления. После 1815 г., под влиянием начавшейся во всей Европе реакции, явилось сильное ограничение свободы русской печати, в особенности же под управлением министра народного просвещения Шишкова*(889).

 

Б. Действующее законодательство

 

§ 283. Закон 6 апреля 1865 г. не создал какой-либо общей системы по делам печати. Во-1-х, должно заметить, что правила 1865 г. изданы в виде временных, впредь до дальнейших указаний опыта, как сказано в высочайшем указе Правительствующему Сенату; во-2-х, они распространены лишь на некоторые издания и при некоторых условиях. Вследствие этого в России существует в настоящее время несколько систем, имеющих каждая самостоятельное значение.

Во-первых, осталось прежнее деление цензуры на светскую и духовную. Цензура духовная не изменила своего основания и до известной степени простирает свое действие даже на издания, подходящие под правила 1865 г. Затем, на прежнем же основании действует иностранная цензура, учрежденная для книг, привозимых из заграницы, хотя она и соединена с общим цензурным ведомством. Наконец, для весьма многих изданий оставлена система предварительной цензуры, в общих чертах согласная с началами цензурного устава 1828 г., но с известными дополнениями и изменениями, последовавшими в позднейшее время.

Таким образом, закон о печати 1865 г. установляет как бы некоторые изъятия из общего правила, распространяющиеся на издания как периодические, так и непериодические.

§ 284. По правилам 6-го апреля 1865 г., на основании высочайшего указа, данного сенату, от предварительной цензуры освобождены в обеих столицах все оригинальные сочинения, объемом не менее 10-печатных листов, и все переводы, объемом не менее 20-ти печатных листов. Выход их в свет обставлен следующими условиями: 1) на указанных сочинениях и переводах должны быть выставлены имя и адрес типографии, в которой они напечатаны*(896) 2) по окончании печатания они представляются в цензурный комитет за неделю до выхода в свет*(897). Этот срок установлен для того, чтобы дать цензорам время рассмотреть сочинение и, если оно будет признано вредным или несоответствующим цензурным правилам, доставить средства привлечения к ответственности виновных лиц.

Ответственность эта, по правилам 1865 г., согласно с общими началами карательной цензуры, т. е. за конфискацией книги, в случае усмотренного в ней злоупотребления, виновное лицо предается суду по правилам, выраженным в уставе о печати*(898). Но это основное начало видоизменено высочайше утвержденным 7 июня 1872 г. мнением Государственного совета. Государственный совет постановил следующее:

"Если распространение освобожденной от предварительной цензуры книги или номера повременного издания, выходящего без цензуры реже одного раза в неделю, министром внутренних дел признано будет особенно вредным, то он может, сделав распоряжение о предварительном задержании такого произведения, представить о воспрещении выпуска оного в свет на окончательное разрешение комитета министров"*(899).

По постановлению заключений по делам этого рода, комитету министров предоставлена исполнительная власть, т. е. эти заключения получают силу без утверждения императора.

Экземпляры вредного сочинения должны быть немедленно отобраны и уничтожены*(900). Затем, означенное мнение Государственного совета различает случаи вредного направления, обнаруженного в известном сочинении, от положительного преступления, совершенного путем печати. В 4-м пункте этого мнения говорится:

"Если в задержанном сочинении или номере повременного издания усматривается преступление, то, независимо от задержания экземпляров подобных изданий, может быть возбуждено судебное преследование виновных общеустановленным в законе порядком".

Таким образом, в силу закона 1872 г. ответственность по суду является исключением из общего правила, имеющим место в том случае, когда в книге будет найдено не только вредное направление, но и преступление.

Наше законодательство признает последовательную ответственность за злоупотребления печати. Прежде всего привлекается к суду сочинитель, если он не докажет, что книга его вышла в свет без его ведома и согласия. Затем, если автор произведения докажет это, или если имя и место жительства его неизвестны, или он выбывал за границу, тогда ответственность падает на издателя. Типограф или литограф подлежат ответственности в том случае, когда ни издатель, ни сочинитель не могут быть привлечены к суду по неизвестности их имен и места пребывания или вследствие отъезда из России. Наконец, книгопродавец призывается к суду в том случае, если на продаваемом экземпляре сочинения не выставлено имени и места жительства типографа или литографа*(901). Кроме сочинений и переводов указанного объема, от предварительной цензуры освобождаются повсеместно: 1) все правительственные издания; 2) все издания университетов, академий и судебных обществ и установлений. Все эти установления имеют свою внутреннюю цензуру, и им предоставлено право одобрять к печати сочинения, издаваемые на их счет и с чисто научною целью. Таким образом, означенные издания подвергаются предварительной цензуре тех ведомств, которые их выпускают в свет.

Повсеместно и совершенно освобождены от предварительной цензуры: все издания на древних классических языках и переводы с сих языков; чертежи, планы и карты, если они не имеют текста; музыкальные произведения при том же условии, визитные карточки, этикетки и т. п. произведения*(902).

§ 285. Под именем повременных изданий разумеются вообще: 1) газеты и журналы, выходящие в свет отдельными номерами, листами или книжками; 2) сборники или собрания новых оригинальных или переводных сочинений разных писателей, издаваемые под одним общим заглавием более чем два раза в год. Исключение отсюда составляют: 1) сборники напечатанных прежде сочинений, напр. хрестоматии; 2) собрания исторических актов и 3) словари*(903).

Выход в свет повременных изданий обусловливается концессией. Начало концессии проведено в нашем законодательстве весьма последовательно и подробно. Во-первых, ни одно издание не может быть основано без разрешения министра внутренних дел. От министра зависит как дозволить выпуск в свет известное повременное издание, так и определить условия его издания, т. е. или без цензуры, или под условием предварительной цензуры*(904).

Во-вторых, каждое повременное издание должно иметь одного или нескольких ответственных редакторов, которые также должны быть утверждены министром внутренних дел*(905). Звание редактора не может быть возложено и затем сохранено в случае, если лицо, носящее или желающее его принять: 1) подвергнется лишению или ограничению прав состояния или отдаче под надзор полиции по судебному приговору; 2) лишится общей гражданской правоспособности вследствие каких-либо других причин; 3) выедет за границу без уведомления главного управления или не возвратится по приглашению управления или же другой власти*(906). Разрешение, выданное министром внутренних дел на право издания и право редакторства, не бессрочно. Оно сохраняет свою силу в течение годичного срока со дня выдачи его. После пропуска этого времени выданное разрешение теряет силу*(907). Если повременное издание выходило некоторое время, но потом приостановилось и приостановка эта продолжалась более года, тогда на возобновление издания требуется новое разрешение. В случае перехода повременного издания от одного. издателя к другому главное управление должно быть о том своевременно уведомлено за подписью прежнего и нового издателей. Но на перемену редактора испрашивается разрешение порядком, указанным выше*(908).

Второе условие для повременных изданий, выходящих без цензуры, есть представление залога*(909).

"Залог ответствует за денежные взыскания, налагаемые на повременное издание"*(910). Такова официальная цель установления системы залогов. Залог вносится в следующих размерах: а) для ежедневной газеты, или выходящей в свет не менее шести раз в неделю - 5000 рубл.; б) для прочих повременных изданий - 2500 р.*(911).

Обязанность представления залога лежит только на повременных изданиях, желающих выходить без предварительной цензуры. Поэтому от нее освобождаются: 1) издания, выходящие с разрешения цензуры, 2) все те, содержание которых будут чисто ученое, хозяйственное или техническое; 3) издания правительственные, университетов, академий и ученых обществ и установлений*(912).

Для осуществления надзора за повременными изданиями, выходящими без предварительной цензуры, требуется, чтобы на каждом номере газеты, на каждой книжке журнала или на каждом выпуске сборника должны быть означены имена издателя, ответственного редактора и типографии и подписная цена; если же издание выходит с предварительной цензурой, то и цензурное дозволение*(913). Кроме того, издатели повременных изданий обязываются представить их в цензурные комитеты в следующие сроки: а) экземпляры каждого номера газеты и вообще издания, выходящего не менее одного раза в неделю, одновременно с приступом к окончательному печатанию того номера; б) экземпляры каждого выпуска издания, выходящего в свет реже одного раза в неделю, не позже как за четыре дня до рассылки подписчикам или выпуска в продажу*(914).

§ 286. Для изданий, выходящих без предварительной цензуры, установлена особая карательная система, которую можно назвать смешанной. Под понятие злоупотребления свободою печати в широком смысле подходят не только преступления, совершаемые путем печатного слова, но и так называемое "вредное направление", т. е. действие, которое не заключает в себе определенных признаков преступления, действие, сущность которого обнаруживается из сопоставления отдельных мест книги и общего ее духа. Такое широкое толкование злоупотребления, по делам печати, ведет за собой логически два рода карательных мер: 1) ответственностью по суду, если сочинение содержит в себе признаки преступного действия, и 2) административную расправу, применяемую к "вредным направлениям".

В этом духе карательная система была развита во Франции законодательством Наполеона III*(915). В других государствах Европы она существовала очень короткое время*(916). Та же самая система развита в России по правилам 1865 г.

На основании этих правил, суду подлежат те произведения печати, которые содержат в себе точные признаки преступления, предусмотренные как во временных правилах 1865 г.*(917), так и в уложении о наказаниях*(918).

Самая главная административная кара по закону 1865 г. есть временное закрытие периодического издания. Эта мера может быть предпринята министром внутр. дел на основании мнения совета главного управления по делам печати. Для того, чтобы сообщить этим закрытиям легальную форму, законодательство обставляет их следующими условиями: 1) министру внутренних дел предоставлено право закрыть издание не прежде как после трех предостережений, данных повременному изданию; 2) в каждом из предостережений должна быть указана статья, подавшая к тому повод; 3) третье предостережение ipso jure влечет за собой закрытие издания на срок, который будет указан министром внутренних дел, но не свыше 6 месяцев*(919). Это правило распространяется и на повременные издания, арендуемые у правительственных или ученых учреждений*(920).

Издания, подвергшиеся предостережению, обязаны напечатать его в ближайшем номере, вышедшем после того, под страхом штрафа в 25 руб. за каждый номер, коих издание выходит более одного раза в месяц, и в 100 p., когда оно выходит раз в месяц и реже.

По истечении срока закрытия издание может быть возобновлено. Но если министр внутренних дел найдет издание особенно вредным, то может войти с представлением о совершенном прекращении его в 1-й департамент Правительствующего Сената. Прекращенное таким образом издание может быть возобновлено не иначе как с особого разрешения министра внутренних дел*(921).

Последующие узаконения предоставили административной власти принимать еще следующие меры. Министр внутренних дел может воспретить продажу отдельных номеров газеты на срок, который будет найден нужным, и без объяснения мотивов этой меры*(922). Затем, отдельные номера каждого журнала и газеты могут быть конфискованы и уничтожены на основании заключения комитета министров*(923).

§ 287. Кроме того, периодические издания подвергаются отдельным ограничительным условиям. Во-первых, в случае появления в журнале или газете ложного известия о каких-либо правительственных действиях, "всякое повременное издание обязано поместить безотлагательно и безденежно, без всяких изменений и примечаний в тексте и без всяких в том же самом номере возражений, сообщенное ему от правительства официальное опровержение или исправление обнародованного тем изданием известия"*(924). То же право принадлежит и частному лицу, если о нем напечатан какой-либо несправедливый слух; но возражение его в этом случае не должно превышать более чем в два раза появившуюся ложную заметку. Возражения должны быть подписаны защищающимся и напечатаны без всяких замечаний и поправок*(925).

Затем, с 1873 г., июня 16-го, периодические издания ограничены в том отношении, что правительству дано право воспрещать обнародование известных слухов и обсуждение известных вопросов в каких-либо чрезвычайных обстоятельствах, когда это может быть признано вредным ввиду дипломатических или политических соображений.

Наконец, некоторые известия, печатающиеся в повременных изданиях, хотя и освобожденных от предварительной цензуры, подчинены предварительному разрешению. Таковы известия, касающиеся особ царского дома, придворных торжеств, съездов и т. п. Они печатаются не иначе, как с разрешения министра Императорского Двора (высоч. пов. 28 апр. 1870 г.). Известия о путешествиях высочайших особ разрешаются к печати местными губернскими начальствами.

§ 288. Все издания, не подходящие под правила, изображенные в высочайшем указе сенату 1865 г., подлежат рассмотрению предварительной цензуры*(926).

Рассмотрению комитетов и отдельных цензоров внутренней светской цензуры подлежат все произведения словесности, наук и искусств, печатаемые внутри государства на русском и иностранных языках, за исключением статей и сочинений духовного содержания. При рассмотрении этих произведений цензура руководствуется чисто отрицательными правилами. Она должна смотреть, чтобы в сочинениях, издаваемых в свет, не было ничего противного началам, указанным в цензурном уставе. На основании 10 ст. этого уст., "во всех вообще произведениях печати цензура не допускает нарушения должного уважения к учению и обрядам христианских исповеданий, охраняет неприкосновенность верховной власти и ее атрибутов, уважение к особам царствующего дома, непоколебимость основных законов, народную нравственность, честь и домашнюю жизнь каждого".

Цензура не допускает к печати также сочинений и статей, излагающих "вредные учения социализма и коммунизма, клонящиеся к потрясению или ниспровержению существующего порядка и к водворению анархии"*(927). Затем, под влиянием закона о печати 1865 г., новые цензурные правила довольно подробно определяют границы, в которых сочинители могут обсуждать различные предметы государственного устройства и управления. "При рассмотрении статей, в которых обсуживаются как отдельные законы и целые законодательства, так и распубликованные правительственные распоряжения, цензура наблюдает, чтобы в них не заключались возбуждения к неповиновению законам, не оспаривалась обязательная их сила и не заключались выражения, оскорбительные для установленных властей"*(928). В этих пределах допускается обсуждение законодательства не только в отдельных его частях, но и в целом объеме. Далее, цензура не допускает к печати статей, в которых "возбуждается неприязнь и ненависть одного сословия к другому, и в которых заключаются оскорбительные насмешки над целым сословием и должностями правительственными и общественными".

Вместе с тем авторам дается некоторая возможность отстаивать свои сочинения, делать различные замечания, принимаемые в соображение цензурой.

Рукопись и книга считаются одобренными, когда на них находится разрешительная подпись цензора: "Дозволено цензурой, такого-то числа, месяца и года". Это разрешение остается действительным для однотомных сочинений в течение года, двутомных - двух лет и для сочинений более обширных в продолжение 3-х лет.

§ 289. Рассмотрению комитетов внутренней духовной цензуры подлежат все вообще сочинения и переводы, на русском и славянском языках, духовного содержания. Духовная цензура рассматривает их на основании особых и притом более строгих правил, чем постановления о светской цензуре. Запрещению ее подлежат не только сочинения, прямо противные началам христианства, догматам его, основаниям государственного устройства и т. д., но она не одобряет к напечатанию "сочинения большие или малые, с большими недостатками в основательности мыслей, чистоте христианских чувств, доброте слога, ясности и правильности изложения". Переводы вообще не одобряются по важным недостаткам изложения, как-то: "темноте, погрешностям, нечистоте языка и безрассудным опущениям, нарушающим связь сочинения".

Духовная цензура имеет довольно близкое отношение к сочинениям светским, издаваемым непериодически и периодически и выходящим в свет без предварительной цензуры, потому что на основании высочайшего указа, данного Сенату 6 апреля 1865 г., все сочинения, переводы и издания, а также места в них, подходящие под понятие рассуждения духовного характера, подлежат духовной цензуре. Смысл этого законоположения заключается в том, что рассмотрению духовной цензуры подлежат книги собственно духовного содержания и сочинения, относящиеся к нравственности, но заключающие в себе места совершенно духовного содержания. Что же касается книг, которые прежде подлежали светской цензуре, но в случае сомнения ее могли возбудить сношение с духовною цензурою, то такие книги не должны быть причисляемы к изъятым из действия означенного законоположения; равным образом и сочинения, переводы и издания, в которых заключаются места, требующие разрешения духовной цензуры, подлежат предварительному цензурованию только в этих местах, а не в целом составе или объеме издания. Следовательно, если в означенных сочинениях и переводах встретятся места, касающиеся церковного служения, жизнеописания святых, изъяснения Святого писания, изложения истин, относящихся к основаниям христианской веры, равно догматов православной церкви и предметов церковного управления, то места эти подлежат рассмотрению духовной цензуры*(929).

§ 290. Рассмотрению комитета иностранной цензуры, который состоит при главном управлении по делам печати, подлежат все выписываемые из заграницы книги, гравюры, карты, планы, ландкарты, ноты с словами, кем бы они ни выписывались, как казенными местами, так и книгопродавцами и частными лицами. Она дозволяет к обращению в целом составе или с исключением некоторых мест те сочинения, которые не противны началам Св. Писания, нравственности, государственным законам и т. д.

Некоторым установлениям прямо дозволено получать произведения заграничной литературы без разрешения в цензурном комитете. Сюда относятся все университеты, Императорская академия наук, Пулковская обсерватория, военно-ученый комитет военного министерства, специальные классы Лазаревского института восточных языков в Москве, лицей цесаревича Николая в Москве и др. Затем, некоторым редакциям предоставляется выписывать без просмотра цензуры иностранные газеты для того, чтобы дать им возможность следить за событиями в иноземных государствах.

§ 291. По отношению к средствам механического воспроизведения художественных, словесных и т. п. произведений печати, следовательно типографиям, литографиям и словолитням, а также к средствам распространения печатных сочинений, т. е. к книжной торговле, наше законодательство держится того же начала концессий и надзора полиции. Желающие завести типографию, литографию, металлографию или другое подобное заведение для тиснения букв и изображений должны получить дозволение от главного местного начальства (генерал-губернатора, губернатора). При этом необходимо представить установленное промысловое свидетельство и затем указать размер скоропечатных машин и станков, какие предполагается завести в типографии или литографии. Разрешение это выдается по удостоверении в благонадежности просителя. Типография или литография, открытая без разрешения начальства, считается тайною, и виновные в открытии ее подвергаются штрафу не свыше 300 рублей, аресту не свыше 3-х месяцев или заключению в тюрьме. Означенное разрешение имеет силу в течение двух лет, после чего, если заведение не открыто, требуется новое разрешение.

Те же самые правила установлены относительно перехода типографии из одних рук в другие посредством передачи или наследства. Передача типографии, литографии или металлографии допускается не иначе как с разрешения того же начальства, которое дает дозволение на открытие их; получившие одно из этих заведений в наследство обязаны взять на себя разрешение. Если они не исполнят этого в течение полугодичного срока, то должны передать доставшиеся им заведения, на том же условии, кому-либо другому.

Правительство установляет особенный надзор за типографиями, литографиями и т. п. заведениями. Инспекторам типографий должны быть известны числа и размер скоропечатных машин и все шрифты, имеющиеся в типографии. Каждая типография должна иметь особую шнуровую книгу, скрепленную по листам в столице инспекторами, а в других городах особыми чиновниками, назначенными от губернатора; сюда записываются предназначаемые к печатанию работы. Поверка этих книг означенными лицами может быть произведена во всякое время. Обязанность доводить до сведения инспекторов книгопечатания об изменении числа машин и станков распространяется как на частные типографии, так и на присутственные места.

Типографии, литографии и металлографии, по отпечатании всякого издания, обязаны, до выпуска его в свет, представлять в местный цензурный комитет определенное цензурным уставом число экземпляров. От этого избавляются лишь объявления присутственных мест и произведения, имеющие предметом общежитейские и домашние потребности, как-то: свадебные и разные другие пригласительные билеты, визитные карточки, этикетки, прейскуранты, объявления о продаже вещей, о перемене квартиры и т. п. На каждом произведении, выходящем из типографии, должны быть означены имя и место жительства типографа, литографа или металлографа.

§ 292. Подобным же условиям подчинены словолитни и другие заведения, изготовляющие орудия печати, с тем только различием, что владельцы их не подчинены началам концессий в такой степени, как типографии, литографии и металлографии. "Дозволение на учреждение заведений, производящих и продающих принадлежности тиснения, дается на основании устава о промышленности фабричной и устава торгового и ремесленного всем лицам без различия, имеющим право заниматься торговлею и ремеслом"*(930). Деятельность этих заведений подчиняется некоторым правилам, установленным ввиду возможности наблюдения за шрифтами и машинами, расходящимися в империи. Каждое из заведений, производящее или продающее принадлежности тиснения, должно иметь шнуровую книгу, скрепленную по листам вышеозначенными чиновниками. В книгу вносится всякая продажа шрифта или машины, с означением имени, звания и места жительства покупателя. Печатные станки и шрифты могут быть продаваемы внутри империи только типографам; но шрифты могут приобретаться и лицами, получившими право иметь ручной станок, каковое право дается на основании концессии*(931). В случае привоза скоропечатных машин, печатных станков и шрифтов из заграницы, таможни должны сообщить об этом тем учреждениям, которые имеют надзор за печатным делом.

Книжная торговля подчинена общим началам концессии. Право заводить книжные магазины, лавки, библиотеки и кабинеты для чтения предоставляется частным лицам или обществам тем же порядком, который определен для открытия типографий, литографий и т. п. заведений. Лица, получившие право учредить книжные магазины, обязаны заявить, где будет помещаться их заведение и кто будет управлять им в качестве ответственного лица. Затем, им предоставляется продавать и выдавать для чтения только те книги, которые не запрещены цензурой.

Особым правилам подчиняется разносная продажа газет и всякого рода сочинений. В столицах она разрешается лишь некоторым лицам, по усмотрению градоначальника. Торгующие от них разносчики носят особые бляхи. Не получившим означенного разрешения торговля вразнос печатными произведениями воспрещается.

 

Глава шестая. О веротерпимости*(932)

 

§ 293. Понятие свободы совести или вероисповедания в полном своем составе заключает в себе следующие признаки: а) свободу публичного отправления богослужения по обрядам своей веры; б) свободу избрания вероисповедания; в) свободу проповеди с целью как обращения лица, принадлежащего к другому вероисповеданию, в свою веру, так и основания новой церкви, и г) возможность пользоваться всеми политическими и гражданскими правами, несмотря на принадлежность к той или другой церкви.

Таковы начала веротерпимости, выработанные общественным сознанием и теориею в разных государствах Европы, но осуществившиеся вполне далеко не во всех из них. Последние ограничения относительно свободы вероисповеданий в Германии, напр., отменены только по учреждении Северогерманского союза и затем Германской империи.

По русскому законодательству свобода веры предоставляется всем лицам, не принадлежащим к господствующей церкви, как природным подданным, так и принятым в подданство или временно в России пребывающим. Та же свобода предоставлена магометанам, евреям и язычникам*(933). Вопрос о пространстве веротерпимости по русскому праву должен быть рассмотрен на основании как исторических данных, так и существующих законоположений, рассеянных в разных местах Свода законов, улож. о наказаниях и т. д.

Первым из узаконений, предоставлявших свободу исповедания иноверцам, является Манифест Петра Великого 1721 г. Манифест этот приглашал пленных шведов на русскую службу, чтобы пополнить вакантные места по различным отраслям администрации, для которых Петр не имел своих людей. Приглашая этих лиц на службу, надо было дать им особенные льготы. Действительно, император обнадежил всех таковых подданных своею милостью и высокою протекцией, "что они, дети их и потомки в природной своей вере пребудут, собственные кирхи и пасторов содержать могут и все те привилегии получить имеют, которые мы прочим чужеземцам уже пожаловали, или вперед пожалуем"*(934). Указом 1735 г., февраля 22, разъяснено, что свобода веры, предоставленная иноверцам, означает только свободу отправления богослужения, но отнюдь не право проповеди с целью обращения русских подданных в свою веру*(935). Указ этот положил начала тому правилу, что только православная церковь пользуется правом обращать иноверных в христианство. В том же смысле начала веротерпимости выражены в жалованной грамоте СПб. римско-католической церкви 1769 г. и регламенте, данном той же церкви*(936), и подтверждены в 1782 г., января 17-го, при учреждении Могилевского римско-католического архиепископства*(937). В уставе благочиния 1782 г. говорится, что "управа благочиния не запрещает иноверцам, обитающим в городе, отправление их различных вер"*(938). Наконец, в 124 ст. городовой грамоты 1785 г. читаем: "Дозволяется иноверцам, иногородным и иностранным, свободное отправление веры, как от достойные памяти премудрых российских государей, предков наших, и нас самих уже установлено и подтверждено, да все народы, в России пребывающие, славят Бога всемогущего различными языками, по закону и исповеданию праотцев своих, благословляя царствование наше и моля Творца вселенной об умножении благоденствия и укрепления силы империи всероссийской"*(939). Все приведенные правила касались иноверцев, природных русских подданных и принятых в русское подданстве без перехода в православие; к последним относятся колонисты, которые, начиная с царствования Елизаветы Петровны, вызывались в Россию для заселения пустопорожних земель. Переселенцам гарантировалась свобода веры*(940). Наконец, иностранцы, состоящие в русской службе и временно пребывающие в России, также пользуются свободой отправления богослужения*(941).

§ 294. Таким образом, правила веротерпимости, как они выражены в русском законодательстве, сводятся в сущности к праву отправлять богослужение. Затем, свобода проповеди, свобода избрания веры и, наконец, различные права лиц, принадлежащих к разным исповеданиям, ограничиваются следующими началами.

По общему принципу, свобода проповеди, т. е. право обращения инославных в православие принадлежит исключительно православной церкви, как господствующей, следовательно привилегированной и пользующейся особенным покровительством в России*(942). Отсюда вытекает, во-первых, то последствие, что инославные не могут обращать в свою веру православных. Всякое отпадение от православия и отвлечение от него считаются преступлениями, против которых принимаются как предупредительные, так и карательные меры. Во-вторых, русское законодательство принимает под свою защиту вообще все христианские исповедания против вероисповеданий нехристианских. Совращение с христианства вообще и отступление от него признается также преступлением.

На основании 114 ст. Уст. о пред. и пресеч. прест., "иноверец, совративший кого-либо из других российских подданных в свою веру, каким бы образом, под каким бы образом и под каким бы предлогом сие ни было, к какой бы вере он сам и совращенный им ни принадлежали, взимается под стражу и отсылается вместе с совращенным к суду".

Факт возбуждения судебного преследования в данном случае показывает, что в нашем уголовном законодательстве должны быть определенные постановления, защищающие христианство вообще и православие в частности. Действительно, в Уложении о наказаниях, по изданию 1866 г., мы имеем ряд статей этого характера.

§ 295. Уголовное законодательство прежде всего предвидит внешние действия, направленные против христианской и православной веры, и затем действия субъективные.

К действиям первого рода относятся: 1) отвращение от христианского исповедания вообще в нехристианское*(943); 2) совращение православного в иное христианское, но неправославное исповедание*(944); 3) проповедь, направленная против православия*(945); 4) воспитание детей в нехристианской или неправославной вере со стороны лиц, на которых лежит прямая обязанность воспитывать их в православии или христианстве. В данном случае имеются в виду преимущественно дети, прижитые в так называемых смешанных браках. По закону, они должны быть воспитываемы в началах христианской веры*(946).

Ко второму разряду относятся отступления от православия и христианства. Они влекут за собой, во-1-х, ряд известных мер, направленных к тому, чтобы возвратить отступника в лоно церкви; во-2-х, невыгодные последствия в экономическом отношении (имущество совратившегося отдается в опеку и т. п.).

Сюда относятся: 1) отступление от православия или другого христианского исповедания в нехристианскую веру*(947); 2) отступление от православного в иное христианское вероисповедание*(948).

Означенные меры направлены главным образом к ограждению православия и христианства. Но, затем, переход из нехристианских исповеданий в христианство не возбраняется. Лица каких бы то ни было нехристианских исповеданий могут изменять свою веру по усмотрению.

§ 296. Начала господствующей церкви проводятся и в постановлениях нашего законодательства о браках. По ст. 85, 1 ч. X т. Св. зак., лица христианского исповедания не могут вступать в брак с нехристианами. Исключением пользуются лишь протестанты, которым дозволено вступать в брак с нехристианами, но не с язычниками. Если же кто-либо из лиц, принадлежащих к нехристианскому вероисповеданию, состоя уже в супружестве, перейдет в христианскую веру, в таком случае брак не расторгается*(949). При этом законодательство принимает различные меры к тому, чтобы сторона, оставшаяся в своей вере, не стесняла другую, обратившуюся в христианство. Далее, по общему правилу, в случае смешанных браков, т. е. православного с лицами каких-либо инославных вероисповеданий, дети должны быть воспитываемы в православии*(950). До 1721 г. у нас вовсе были запрещены браки христиан с неправославными, на основании постановления 6-го Вселенского собора. В 1721 г. пленные шведы, отправленные на службу в восточные губернии, обратились в берг-коллегию с прошением, чтобы им дозволено было жениться на православных. Жалкое положение шведов убедило берг-коллегию. Она вошла с представлением в синод, который и издал замечательный по своему времени указ. Синод очень верно ставит вопрос. Он говорит, что запрещение, наложенное 6-м Вселенским собором, основано на том предположении, что брак с еретичкою будет опасен для стороны, исповедующей православие, но если есть средство предупредить зло, в таком случае нечего бояться его. Ввиду этого изданы следующие постановления: 1) супруг, вступающий в брак с лицом православного исповедания, обязывается не совращать его с православия; 2) дети от такого брака должны быть воспитываемы в православной вере. Исключение сделано только для Финляндии*(951).

§ 297. Ограждая таким образом православие от внешних посягательств, закон охраняет его и от внутреннего распадения, т. е. порождения новых сект. Образование новых сект безусловно воспрещается.*(952). Но, как известно, в России существует целый ряд сект, до известной степени признанных и терпимых в государстве. Мы говорим об обширной массе русского народонаселения, принадлежащей к расколу. Говоря о расколе, необходимо коснуться последнего признака, входящего в полное понятие свободы вероисповедания, именно, что исповедание той или другой веры не влечет за собой никаких невыгодных юридических последствий для верующего. Наше законодательство не признает этого начала. Оно допускает равноправность в этом отношении только для известных исповеданий, преимущественно христианских, и установляет ряд невыгодных юридических последствий, во-1-х, для евреев, во-2-х, для раскольников. (О евреях см. в V отделе).

Под именем раскольников разумеется ряд сект, отлучившихся в свое время от православия, не признаваемых государством и отчасти нетерпимых. Мы не имеем здесь в виду такие секты, которые подлежат преследованию, напр. скопцов; преследования их обусловливаются не религиозною нетерпимостью, но общими полицейскими соображениями В данном случае речь идет о юридическом положении раскольников. В ст. 60 Уст. о пред. и пресеч. прест. читаем:

"Раскольники не преследуются за мнения их о вере; но запрещается им совращать и склонять кого-либо в раскол свой под каким бы то видом ни было"*(953). Затем, раскольники не пользуются правом публичного отправления их богослужения*(954). Им запрещено строить церкви, заводить скиты, а существующие даже чинить*(955), а равно издавать какие-либо книги, по которым совершаются их обряды*(956). С принадлежностью к расколу связан ряд невыгодных последствий. В прежнее время положение раскольников было в высшей степени тяжело. Во-1-х, они не пользовались семейственным правом, браки их не признавались законными, потому что, с точки зрения нашего законодательства, брак есть таинство, совершаемое признанною церковью, к которой не принадлежали раскольники; дети их были незаконнорожденными. Во-2-х. с принадлежностью к расколу связывались известные невыгодные последствия и в общественном отношении, напр. при занятии общественных должностей. Первое из этих ограничений в настоящее время в значительной степени утратило свое значение вследствие вышедшего, 15 октября 1874 г., законоположения об установлении метрических книг для записки браков, рождения и смерти раскольников*(957).

Особенность нового закона заключается в том, что по отношению к раскольникам ведение всех метрических книг передано из духовного ведомства в гражданское, иначе говоря, для раскольников введен так называемый гражданский брак.

"Браки раскольников приобретают в гражданском отношении, через записание в установленные для сего особые метрические книги, силу и последствия законного брака"*(958).

Означенный закон распространяется: 1) на лиц, которые рождены в расколе, существовавшем и признанном в государстве до издания новых правил; 2) условия заключения брака между раскольниками определяются по началам общегражданского брака, заимствованным из канонических правил.

"Воспрещаются и не подлежат записи в метрические книги такие браки раскольников, кои возбранены законами гражданскими (т. X ч. 1, ст. 3, 4, 5, 12 по прод. 1863 г., 20, 21 и 23)"*(959). Все эти статьи имеют общегражданское значение (запрещают, напр., заключение брака с сумасшедшими, при живой жене и т. д.). Здесь же упоминается 23 ст., запрещающая вступление в супружество в близких степенях родства и свойства; она заимствована из канонических правил, а потому довольно трудно определить, в какой степени она применяется к раскольникам, какими степенями считать свойство для раскольников.

Дети раскольников подлежат записи в метрическую книгу в таком только случае, если брак их родителей записан в такой книге. Но те из них, которые рождены от раскольнических браков до издания рассматриваемого закона, также в течение первых двух лет после издания его могут быть записываемы в метрическую книгу и в том случае, когда родились прежде записи брака их родителей, если происхождение их от брачного союза, впоследствии записанного, равно как время их рождения, будут удостоверены не менее как двумя свидетелями*(960).

Записанные в метрической книге дети раскольников признаются законными*(961).

Метрические книги ведутся в городах и уездах местными полицейскими управлениями, а в столицах - участковыми и частными приставами, по формам, утвержденным министром внутренних дел*(962).

Введение означенного закона, хотя действие его довольно ограниченно, в высшей степени благотворно. Он представляет первый шаг к признанию раскола, сообщает доселе бесправной массе народонаселения, по крайней мере, некоторые гражданские права. Общественные права раскольников по участию их в выборном управлении будут изложены во второй части курса.

 

Глава седьмая. Об общих обязанностях русских подданных

 

§ 298. Объединение русских сословий в отношении их прав предшествовало уравнению их относительно обязанностей. Гораздо легче было распространить различные привилегии, принадлежавшие прежде высшим сословиям, например изъятие от телесного наказания, на все разряды лиц, чем обложить их равными повинностями. Вот почему и до настоящего времени существенным различием между русскими сословиями остается различие их по обязанностям. Но и это различие начинает понемногу сглаживаться. Чрезвычайно важный шаг в этом отношении сделан нашим законодательством в уставе о воинской повинности 1874 года, который распространил отбывание этой повинности, составлявшей прежде величайшую тягость собственно для крестьянского населения, на все сословия.

§ 299. Одним из основных начал новой воинской повинности должно считать ее всесословность. В 1-й ст. высоч. утвержд. полож. о воинск. повин. читаем: "Защита престола и отечества есть священная обязанность каждого русского подданного. Мужское население, без различия состояний, подлежит воинской повинности".

Но начало всесословности не предполагает еще всеобщности, поголовности воинской повинности. Наше законодательство не признает системы поголовности. Ежегодно вся масса народонаселения должна выставить лишь определенное число лиц, подлежащих воинской повинности. Размер призыва определяется каждый год законодательным порядком, по представлению военного министра*(963).

Второе начало, положенное в основание устава о воинской повинности, есть принцип личного отбывания повинности. Каждый вынувший жребий обязан отбывать воинскую повинность сам, лично. На основании 2-й ст. Уст. "денежный выкуп от воинской повинности и замена охотником не допускаются".

Поступление в ряды войска определяется жребием, который вынимается единожды на всю жизнь*(964). Независимо от этого, воинская повинность может быть отбываема на правах вольноопределяющегося.

Относительно состава русской армии наше законодательство руководствовалось старым прусским законом о воинской повинности и разделило войско по тем же категориям, какие существовали в прежнее время в Пруссии. Прусская армия состояла 1) из Heer (войска), 2) Landwehr (то, что мы называем запасом) и 3) Landsturm (ополчения). У нас различаются: 1) постоянные войска и 2) ополчение. Постоянные войска состоят: а) из армии, пополняемой ежегодными наборами людей со всей империи, б) запаса армии; он состоит из лиц, уволенных от действительной службы по отбытии известного срока ее, но призываемых, в случае нужды, для пополнения постоянных войск; наконец, ополчение составляется из лиц, вовсе не числящихся в постоянных войсках, но способных носить оружие, от призывного (20 л.) до сорокалетнего возраста. В случае призыва, ополчение является самостоятельным войском. Лица, входящие в него, называются ратниками и делятся на два разряда. К первому принадлежат младшие четыре возраста, т. е. лица, зачисленные в ополчение при последних четырех призывах. Отсюда пополняются постоянные войска, в случае истощения их запаса. Ко второму разряду принадлежат все остальные возрасты.

§ 300. Такова троякая форма, в которой должна быть отбываема воинская повинность. Отсюда видно, что все лица, начиная с 20-летнего возраста, будут принадлежать прежде всего к ополчениям. Затем, некоторые из них поступают в состав постоянных войск. Вопрос о поступлении в постоянное войско решается, по общему правилу, жребием. Годные из таких лиц, в числе, положенном для каждого призывного участка, зачисляются в военную службу. Остальные, за исключением неоказавшихся, по наружному виду, способными носить оружие, зачисляются в ополчение*(965). Все лица, принятые на службу, обязаны отбыть ее в течение определенного срока. Он различен для сухопутных постоянных войск и для флота. Общий срок службы для первых определяется в 15 лет, из которых 6 лет действительной службы и 9 лет в запасе*(966). Общий срок службы для флота полагается в 10 лет, из них 7 лет действительной службы и 3 года в запасе.

§ 301. Таковы общие начала, по которым должны отбывать воинскую повинность все русские подданные. В этом отношении наше законодательство не допускает никаких сословных различий. Это начало в высшей степени строго проведено во всем законе. Но устав о воинской повинности допускает различные изъятия из общих правил, которыми могут пользоваться лица всех состояний при соблюдении известных условий. Общий смысл этих исключений виден из следующих слов высочайшего Манифеста 1 января 1874 г.: "Даруемые же ныне важные преимущества молодым людям, получившим образование, да будут новым орудием к распространению в народе нашем истинного просвещения, в котором мы видим основание и залог его будущего благоденствия".

Устав о воинской повинности различает так называемые изъятия, отсрочки и льготы по воинской повинности. Под именем изъятий разумеется совершенное освобождение известных лиц от повинности. Отсрочками называются льготы, даваемые некоторым лицам, в том, что они могут ходатайствовать о перенесении сроков отбывания повинности. Наконец, льгота означает сокращение сроков отбывания повинности, установленных для армии и флота.

§ 302. Первое и главное изъятие сделано для лиц, страдающих какими бы то ни было телесными недостатками*(967). Насколько тот или другой недостаток препятствует поступлению в военную службу, определяется осмотром экспертов-медиков, но заключение их не безусловно обязательно для присутствия по делам о воинской повинности, которое может принимать в расчет и другие соображения. Умышленные членовредители во всяком случае обращаются в войска. Болезнь может служить поводом и к отсрочке отбывания воинской повинности, именно в том случае, когда она делает невозможным поступление на службу в момент призыва. Прием в войска таких лиц отсрочивается на один год.

По семейному положению установляются три разряда льгот.

Первый разряд: а) для единственно способного к труду сына при отце, к труду неспособном, или при матери вдове; б) для единственно способного к труду брата, при одном или нескольких круглых сиротах, братьях или сестрах; в) для единственно способного к труду внука, при деде или бабке, не имеющих способного к труду сына, и г) для единственного сына в семье, хотя бы при отце, способном к труду.

Второй разряд: для единственно способного к труду сына, при отце, также способном к труду, и братьях моложе 18 лет.

Третий разряд: для лица, непосредственно следующего по возрасту за братом, находящимся по призыву на действительной службе или умершим на оной*(968). Имеющие право на льготу по семейному положению назначаются на службу в таком только случае, если для выполнения набора недостанет прочих людей, призванных к жеребью*(969).

Отсрочка по отбыванию воинской повинности, кроме болезни, дается еще по следующим основаниям: 1) для устройства имущественных и хозяйственных дел тем лицам, которые лично управляют собственным недвижимым имуществом или принадлежащими им торговыми и фабричными заведениями, за исключением заведений, производящих раздробительную продажу крепких напитков; отсрочка дается не более как на 2 года*(970); 2) для лиц, находящихся в учебных заведениях, впредь до окончания курса. Эта льгота установлена в 53 ст. Уст. о воинской повинности.

"Воспитанники учебных заведений, означенных в приложении к сей статье, призываются к исполнению воинской повинности по достижении определенного для того возраста наравне с прочими; но, для окончания образования, поступление их на службу в войска по вынутому жеребью, в случае заявленного ими желания, отсрочивается".

Минимум отсрочки в этом случае полагается 2 года; максимум 8 лет.

Минимум отсрочки дается "обучающимся в учебных заведениях второго разряда и воспитанникам Императорской академии художеств, Московского училища живописи, ваяния и зодчества, С.-Петербургской и Московской консерваторий, Императорского музыкального общества и учительских институтов, семинарий и школ"*(971).

Maximum отсрочки, т. е. до достижения двадцати восьми лет от роду, предоставляется: "воспитанникам духовных православных и римско-католических академий; лицам, избранным, по окончании университетского курса, для приготовления на профессорские должности и воспитанникам Императорской академии художеств, удостоенным серебряной медали ранее достижения 22-летнего возраста и продолжающим свое художественное образование в академии"*(972).

Кроме того, образование дает право на сокращение срока службы в армии. Лица, окончившие курс в университетах и других учебных заведениях первого разряда, в случае вынутия ими жребия, обязаны прослужить в армии 6 месяцев, а в запасе 14 лет и 6 месяцев. Это maximum льготы. Minimum установлен для лиц, кончивших курс начальных народных училищ, вообще учебных заведений 4-го разряда; они должны состоять на службе 4 года и в запасе армии 11 лет*(973).

Некоторые лица, получившие образование, вовсе освобождаются от поступления на службу, т. е. прямо зачисляются в запас на 15 лет. Сюда относятся: имеющие степень доктора медицины или лекаря, преподаватели в учебных заведениях и другие лица*(974).

Некоторые лица освобождаются от воинской повинности по самому их званию, именно 1) священнослужители всех христианских вероисповеданий и 2) православные псаломщики, окончившие курс в духовных академиях и семинариях или в духовных училищах,

§ 303. Независимо от всего сказанного, образование дает возможность избежать отбывания воинской повинности в общем установленном порядке и поступить на службу на правах так называемых вольноопределяющихся*(975).

12 ст. Уст. о воинской повинности гласит:

"Лицам, удовлетворяющим определенным условиям образования, предоставляется отбыть воинскую повинность без жеребья, в качестве вольноопределяющихся".

Для того, чтобы воспользоваться этой льготой, необходимо 1) иметь от роду не менее 17 лет и, в случае несовершеннолетия, представить удостоверение о согласии своих родителей, опекунов или попечителей на поступление в службу вольноопределяющимся; 2) соответствовать по своему здоровью и телосложению условиям, установленным для приема в военную службу, и 3) представить надлежащее свидетельство о выдержании испытания из полного курса или одного из учебных заведений первых двух разрядов, или из курса шести классов гимназий или реальных училищ, или, наконец, о выдержании испытания по программе, установляемой по взаимному соглашению министров военного и народного просвещения.

Соответственно образованию, вольноопределяющиеся разделяются на три разряда: 1) выдержавшие испытание из курса учебных заведений 1-го разряда обязаны прослужить в армии три месяца; 2) окончившие курс шести классов гимназии - шесть месяцев и 3) выдержавшие испытание по особой программе - два года. По выслуге этих сроков, вольноопределяющийся зачисляется в запас на девять лет и может быть призван для пополнения действующей армии. Вместе с тем, вольноопределяющиеся пользуются следующими привилегиями.

По выдержании установленных испытаний, в случае удостоения ближайшего начальства, они производятся: 1) в унтер-офицеры, по выслуге рядовым из вольноопределяющихся первого разряда двух месяцев, второго разряда - четырех месяцев и третьего разряда - одного года; 2) в офицеры, по выслуге в нижнем звании вольноопределяющимися первого разряда - трех месяцев; второго - шести месяцев и третьего - трех лет. Для производства в офицеры требуется, сверх того, прослужение в войсках всеми вообще вольноопределяющимися по крайней мере одного лагерного сбора.

Последний разряд льгот заключается в том, что вольноопределяющиеся пользуются правом иметь свое собственное платье, жить на квартире и т.п.*(976).

Вольноопределяющиеся во флот обязаны пробыть на действительной службе два года и в запасе пять лет.

К общим обязанностям, которую несут также все русские подданные, надо отнести обязанность отправлять должность присяжного заседателя*(977).

§ 304. По общему правилу, к отправлению обязанностей присяжного заседателя призываются "местные обыватели всех сословий". Но затем судебные уставы указывают на многочисленные ограничения этого правила и изъятия из него. Изъятия эти определяются основаниями двоякого рода. С одной стороны, законодательство наше смотрит на участие в суде в качестве присяжного заседателя как на право, пользование которым должно быть обставлено различными условиями. С другой стороны, должность присяжного рассматривается как тяжелая обязанность, от исправления которой должны быть освобождены многие лица, по различным основаниям.

§ 305. Во-первых, само собою разумеется, что закон лишает права быть присяжным заседателем лиц, не удовлетворяющих известным нравственным условиям, необходимым для отправления всякой общественной должности. Сюда относятся: 1) лица, не могущие пользоваться доверием общества по своим порокам или легкомыслию; таковы: а) состоящие под следствием или судом за важные преступления*(978); б) исключенные из службы по суду, или из духовного ведомства за пороки, или из среды обществ и дворянских собраний по их приговорам; в) объявленные несостоятельными должниками и г) состоящие под опекою за расточительность*(979); 2) лица, неспособные к отправлению означенной должности по своим физическим и духовным недостаткам; таковы: слепые, глухие, немые и лишенные рассудка*(980). Неспособными признаны также лица, не знающие русского языка*(981). Кроме этих субъективных, отрицательных условий, препятствующих отправлению должности присяжного, закон знает и некоторые объективные, общественные условия лиц, с которыми несовместна должность присяжного, требующая независимого положения. Сюда относятся: 1) лица, находящиеся в услужении у частных лиц*(982); 2) лица, занимающие некоторые должности на службе военной и гражданской, как по административному, так и по судебному ведомствам*(983). От условий отрицательных, препятствующих отправлять должность присяжного, отличаются условия положительные, которых наличность требуется для права быть внесенным в общий список.

Такими условиями являются:

1) Возраст. Судебные уставы приняли высшую норму возраста, требуемой нашими законами*(984) для отправления разных общественных обязанностей, именно двадцатипятилетний.

2) Русское подданство. Иностранцы не допускаются, по общему правилу*(985), к занятию общественных должностей*(986).

3) Оседлость. Присяжные избираются из лиц, жительствующих не менее двух лет в том уезде, где производится избрание*(987).

4) Имущественная обеспеченность. Судебные уставы не обусловливают право быть присяжным принадлежностью к тому или другому привилегированному сословию. Но они признают то правило, что присяжные должны принадлежать к имущественным классам. С этой целью право на внесение в общий список присяжных обусловливается цензом. Основания означенного ценза суть: а) владение недвижимым имуществом. Размер земельного недвижимого имущества полагается в сто десятин; всякое другое недвижимое имущество должно представлять ценность в 2000 р. в столицах, в 1000 р. в губернских городах и градоначальствах и в 500 р. в прочих местах; б) жалованье или доход с капитала, занятия, ремесла или промысла в столицах не менее 500 р., а в прочих местах не менее 200 р.*(988). Требование личной недвижимой собственности или довольно значительного дохода с капиталов и занятий или жалованья, конечно, устраняет от права быть присяжным массу крестьянства, особенно в местностях, где господствует общинное землевладение. Крестьяне имеют право быть внесенными в общие списки только по исключению; именно означенное право предоставляется: 1) крестьянам, избранным в очередные судьи волостных судов; 2) занимавшим беспорочно, не менее 3 лет, должности волостных старшин, сельских старост или другие соответствующие должности в общественном управлении крестьян; 3) крестьянам, бывшим церковными старостами*(989).

Общественная служба вообще дает право на внесение в общие списки лицам других состояний*(990).

§ 306. Условиями, означенными выше, определяется право на внесение в общий список присяжных. Но мы заметили уже, что должность присяжного рассматривается нашим законом не только как право, но и как обязанность, довольно тяжелая, а потому несовместная с некоторыми условиями возраста, общественного положения, службы и т. п. На этом основании судебные уставы освобождают от исправления обязанности присяжного заседателя:

1) Лиц, достигших возраста свыше семидесяти лет*(991).

2) Священнослужителей и монашествующих*(992).

3) Лиц, занимающих на государственной службе, по определению от правительства, должности четвертого и высших классов*(993).

4) Городских голов*(994).

5) Учителей народных школ*(995).

 

Глава восьмая. О различии сословий по правам и обязанностям

 

А. О различии по правам

 

§ 307. Различия в правах по имуществу. Самая важная привилегия дворянства в имущественном отношении состояла в том, что оно пользовалось исключительным правом владеть населенными имениями, которых не могли приобретать даже личные дворяне. Конечно, с отменою крепостного права эта привилегия должна была рушиться. Но, до известной степени, она не потеряла своего значения и в настоящее время. В тех населенных имениях, где уже окончились все обязательные отношения между помещиками и крестьянами, оставшаяся часть земли может быть продаваема всякому свободному обывателю, без различия состояний. Но прежнее различие, установленное для дворянских имений, осталось в тех местностях, где еще не кончился выкуп земли крестьянами. На основании 228 и 229 ст. IX т. Св. зак., приобретение дворянских имений предоставлено всем лицам куплей, наследством или закладом, но с тем, чтобы новый владелец, прежде чем вступит во владение имуществом, покончил обязательные отношения крестьян к бывшему помещику. Эти обязательные отношения могут покончиться по добровольному соглашению с крестьянами, по общему положению о выкупе, когда правительство уплачивает 4/5 всей выкупной суммы, оставляя 1/5 на ответственности крестьян, или на основании особых правил, когда владелец отказывается от 1/5 части выкупных денег в пользу крестьян и требует выкупа на основании одностороннего акта, по собственному своему желанию.

К имущественным привилегиям дворян надо отнести и право их на учреждение так называемых заповедных имений, т. е. таких, которые переходят от одного лица к другому в особом порядке наследования*(996).

За этими исключениями, право приобретения недвижимой собственности распространено в настоящее время на все сословия, кроме лиц, по самому званию своему ограниченных в имущественной правоспособности. Сюда относятся монашествующие. Они не могут приобретать недвижимых имений. Но им дозволено, в пределах обители, устраивать для себя кельи, которые, после смерти их владельца, поступают в монастырскую собственность. Затем, монашествующие могут иметь денежные капиталы, делать вклады в различные кредитные учреждения по своей воле, но с некоторыми ограничениями. Монашествующие, кроме духовных властей (архиереев, игуменов и друг.), лишены права оставлять завещания. Все их имущество должно поступать в монастырскую казну. Духовные власти не могут делать завещания в пользу монашествующих, но могут завещать им драгоценные кресты, образа и другие священные предметы. (Св. зак. т. IX, ст. 259, 262, 266 и 267, по прод.).

Белое духовенство, относительно приобретения имущества, в настоящее время окончательно уравнено с прочими сословиями. Оно ограничено лишь в обязательственных правах, именно - лица белого духовенства не могут быть поручителями по подрядам и поставкам, ходатаями по делам, не имеют права обязываться векселями и т. п.

§ 309. Различия по семейственным правам. В области семейственных отношений существует различие сословий специально по праву усыновления. Для дворянства в этом отношении установлены некоторые ограничительные привилегии. Права дворянства передаются только рождением и браком. Отсюда понятно, что наше законодательство не могло предоставить дворянам тех льгот относительно передачи своего звания через усыновление, какие оно предоставило лицам податных состояний. Усыновление дозволено лишь беспотомственным дворянам, т. е. не имеющим ни нисходящих, ни боковых родственников, ни свойственников той же фамилии. Они могут усыновлять ближайших своих родственников (законнорожденных) или одного из родственников своей жены. Усыновляемому передается только фамилия и герб усыновителя, но отсюда не вытекает никаких прав по наследованию. Усыновление должно быть высочайше разрешено.

На более широких основаниях предоставлено право усыновления купцам. Для лиц податных классов в этом отношении не существует никаких ограничений.

§ 310. По правам торговли и промыслов наше законодательство установляет некоторые ограничительные привилегии 1) для духовенства. Свидетельства купеческие и промысловые не могут быть выдаваемы лицам духовного звания всех вероисповеданий. Но их могут брать оставшиеся после них вдовы и дочери. Затем, лица духовного звания, владеющие недвижимыми имуществами, не могут заниматься в них винокурением; они имеют, однако, право сдавать винокуренные заводы в аренду. 2) Для евреев установлены многочисленные запрещения, как относительно имущественных прав, так и прав торговых. В последнее время возобновлено старое постановление относительно права заниматься раздробительной продажей крепких напитков*(997).

г) Различия по суду. Общая для всех высших состояний привилегия по суду установлена 945 ст. Уст. уг. суд. "Приговоры суда, вошедшие в законную силу прежде обращения их к исполнению, представляются через министра юстиции на усмотрение императорского величества:

1) Когда дворяне, чиновники, священнослужителя всех степеней духовной иерархии или лица, имеющие ордена и знаки отличия, снимаемые лишь с высочайшего соизволения, присуждаются к наказаниям, соединенным с лишением всех прав состояния или всех особенных прав и преимуществ". Независимо от этого установлены известные привилегии по суду для духовенства. До издания судебных уставов, в случае привлечения духовного лица к светскому суду по делам уголовным, суд и следствие могли производиться не иначе как при депутате от духовного ведомства*(998). Эта льгота видоизменена новым уставом уголовного судопроизводства. На основании его некоторые проступки, совершаемые лицами духовного звания, прямо исключены из-под ведомства суда светского и предоставлены духовному суду, на основании общих положений устава духовных консисторий. Но иск о вознаграждении за вред и убытки, по окончании суда духовного, может быть вчинен в общих судах*(999). Если же лицо духовного звания совершает преступление, подлежащее общему суду, то следственная и судебная власть подлежат некоторым ограничениям. На судебного следователя возлагается обязанность о всех своих действиях уведомлять непосредственное духовное начальство подсудимого*(1000). По окончании следствия все следственные акты отсылаются прокурорам на рассмотрение того же начальства, которое возвращает их с своим мнением*(1001). При производстве судебного следствия стороны, участвующие в процессе, могут просить, чтобы заключение духовного начальства было прочитано на суде, но заключение это не стесняет уголовный суд в постановлении приговора по решению присяжных заседателей*(1002). Приговоры, влекущие за собой потерю или ограничение прав состояния духовных лиц, для снятия с осужденных духовного сана, сообщаются подлежащему духовному начальству, с назначением срока, в течение которого должно быть доставлено уведомление о снятии с осужденного его сана*(1003).

Затем, наш закон установляет некоторые изъятия при предварительном заключении в тюрьму. Лица привилегированных состояний должны содержаться в особых помещениях*(1004). Кроме того, лица высшего звания изъемлются от телесных наказаний. Первоначально это изъятие было чисто сословною льготою. Прежде всего оно распространилось на дворянство, а впоследствии и на лиц других состояний. Под именем телесных наказаний общих разумеются в настоящее время бритье головы, наложение оков и наказание розгами. Все эти меры не могут быть применяемы к некоторым лицам 1) по правам их состояния (дворяне, священно- и церковнослужители, почетные граждане и мн. др.)*(1005); 2) по полу (все женщины)*(1006); 3) по образованию (воспитанники высших учебных заведений, кончившие курс в уездных училищах, учителя народных школ и др.)*(1007); 4) по занимаемой должности, хотя бы лица, состоящие в ней и происходили из податного состояния (волостные старшины, сельские старосты, гласные земских собраний на все время отправления своей должности)*(1008); наконец, 5) по возрасту - лица, перешедшие за 70-летний возраст*(1009).

§ 311. Различия состояний по правам поступления на государственную службу. Право поступления на государственную службу в Московской России готово было сделаться сословным правом, правом исключительно служилых людей, из которых впоследствии образовалось наше дворянство. Но нельзя сказать, чтобы это начало когда-либо выдерживалось строго; законодательство всегда должно было прибегать к известным ограничениям этого правила, допускать всевозможные исключения из него. Количество этих исключений дошло в настоящее время до весьма почтенной цифры.

По общему правилу, при поступлении на гражданскую службу известного лица, начальство его должно принять во внимание три обстоятельства: 1) состояние определяющегося на службу, 2) его возраст и 3) познания*(1010). Мы должны рассмотреть соотношения двух начал - состояния и познания. Должно ли начальство, принимающее известное лицо на службу, руководиться исключительно сведениями о состоянии поступающего или другой элемент - образование - уничтожает силу сословных различий?

Наше законодательство соединяет с известными состояниями преимущественные права на поступление в государственную службу. Право поступать на службу принадлежит: 1) детям потомственных и личных дворян; 2) детям чиновников, получивших по чинам право личного почетного гражданства (чин XIV кл.); 3) сыновьям священников, диаконов и церковных причетников; 4) детям коммерц-советников и купцов первой гильдии; 5) сыновьям служителей придворного ведомства и 6) детям канцелярских служителей, ученых художников*(1011). Эти лица, по самому своему состоянию, имеют право поступать на службу. Запрещается принимать на службу: 1) иностранцев; 2) купцов 2-й гильдии и детей их; 3) личных почетных граждан и детей их; 4) почетных граждан из бывшей польской шляхты; 5) мещан и вообще людей, принадлежащих к податным состояниям, 6) церковно-служительских детей, кои ни по рождению, ни по воспитанию не пользуются правом поступления на государственную службу*(1012).

Сила этих чисто сословных различий смягчается тем, что все означенные выше препятствия могут быть устранены получением в одном из учебных заведений надлежащего диплома, с которым соединяется право поступления на государственную службу*(1013). Из этого, конечно, не следует, чтобы образование открывало самый широкий путь к поступлению на службу или вообще к выходу из податного состояния. Правда, приведенное правило соединяет все преимущества с получением диплома и ученой степени. Тем не менее, для поступления в известные учебные заведения для лиц податных классов установлены некоторые ограничения, напр. требуется увольнительный приговор обществ, не особенно благоприятствующих переходу в привилегированное звание.

Затем, Уст. о службе гражданской установляет много изъятий из этих общих правил*(1014). Условия образования все более и более вытесняют прежде установленное различие по состояниям, именно - права лица, имеющего диплом об окончании курса в высшем учебном заведении, по отношению к службе стоят выше прав человека, хотя и привилегированного класса, но не получившего образования. Чтобы указать на сословные различия по правам поступления на государственную службу, необходимо обратиться к такому виду этого поступления, в котором не существует элемента, вытесняющего сословные права. Мы должны рассмотреть постановления нашего законодательства, определяющие поступление в государственную службу на правах канцелярских служителей, без каких-либо преимуществ, даваемых образованием*(1015).

Все те лица, которые поступают в государственную службу по одному праву их происхождения, принимаются в оную в звании канцелярских служителей*(1016).

Канцелярские служители в настоящее время разделяются на три разряда: 1) дворяне потомственные; 2) дети личных дворян, офицеров и чиновников, в каком бы звании они ни родились; 3) сыновья священнослужителей, дьяконов и причетников, поступивших в это звание по окончании курса в академии или в семинарии, а также сыновья пасторов. В прежнее время существовал еще четвертый разряд, к которому относились дети разночинцев, но теперь этот разряд закрывается. С каждым из означенных разрядов соединяются особые преимущества по службе. Преимущества эти главным образом выражаются в сроке, по истечении которого канцелярские служители могут быть произведены в первый классный чин. Лица первого разряда получают этот чин по выслуге 2-х лет, второго разряда - по выслуге 3-х лет и третьего - от 8 до 10-ти лет*(1017).

 

Б. Сословные отличия по обязанностям

 

§ 312. Различие по платежу прямых налогов. Это различие возникло у нас со времени введения Петром Великим подушной подати. Первоначально Петр установил ее как временную меру и вовсе не видел в ней учреждения безусловно необходимого. Напротив, в некоторых его законах прямо можно видеть, что первым условием равномерности подати он видел правильное отношение ее к имущественной состоятельности плательщика. Как бы то ни было, подушная подать, введенная первоначально в качестве временной, существует и до настоящего времени.

Подушная подать есть прямой налог, или так называемая окладная подать. Под именем окладных податей наш закон разумеет сборы, взимаемые с разных лиц, определенные количественно и в установленные сроки. К числу государственных окладных налогов относятся подушная и оброчная подати (поземельный налог). Подушная подать падает непосредственно на лицо и разверстывается по лицам. Оброчная подать падает на имущество, но разверстывается также по лицам*(1018). К этим же сборам относится особенный налог в городах, посадах и местечках, утверждаемый на каждый год общим законодательным порядком. Для мещан эта подать отменена везде, кроме сибирских городов. К числу прямых податей относятся также налоги разных наименований, взимаемые вместо той или другой из означенных выше податей, напр. подымная, поземельная подать и др. Подушная подать разделяется на главную и накладную. Под последней разумеются различные добавочные сборы, распределяемые по душам*(1019).

С точки зрения вышеозначенных налогов все состояния разделяются на податные и неподатные*(1020). Подушной подати в настоящее время подлежат все сельские обыватели. Мещане городов Европейской России исключены из подушного оклада; но вместо того здесь введена другая подать, называющаяся налогом на недвижимые имущества, в городах, посадах и местечках; мещане городов сибирских, впредь до введения здесь также этого налога, оставлены в подушном окладе. Затем, от подушной подати освобождается целая масса лиц по различным основаниям. Главным из них является состояние. Прежде всего, освобождаются от подати дворяне потомственные и личные. Впоследствии это освобождение было распространено на многих других лиц. К дворянству приравнены князья и мурзы татарского происхождения, если они могут доказать установленным порядком свое благородство. Далее, от подушной подати освобождены духовенство, купцы до тех пор, пока они записаны в гильдии, и все лица, состоящие на государственной службе, т. е. занимающие одну из классных должностей*(1021). В прежнее время из подушного оклада исключались и нижние воинские чины с момента поступления их на службу и навсегда. Но новый устав о воинской повинности не признает этого начала*(1022), однако во время состояния своего на действительной службе лица податных классов не платят следующих с них государственных повинностей, т. е. они освобождаются от государственных, земских и общественных соборов и всех натуральных повинностей*(1023). Отсюда следует, что лица, принадлежащие к податному классу, во время нахождения их в действительной службе освобождаются только от тех налогов, которые падают на них лично. Но, затем, по отношению к принадлежащим им имуществам они обязаны нести все следуемые с них подати и повинности. По окончании действительной службы, т. е. с момента зачисления в запас, они возвращаются в состав податных обществ и продолжают отбывать все повинности по прежнему порядку.

Из податных классов исключаются также почетные граждане. Они составляют привилегированный неподатной класс, наравне с дворянством и духовенством. Император Александр I, положением 1807 г., заменил прежнее именитое гражданство первостатейным купечеством, сделав из него привилегированное состояние. В ныне действующем законодательстве первостатейное купечество также не числится в разряде податных состояний, но это положение его в настоящее время не имеет практического значения, так как все преимущества, даже первостатейного, связаны с нахождением в гильдии*(1024).

Наконец, к неподатному классу относятся лица, приобревшие ученую степень, следовательно могут быть зачислены в одно из привилегированных состояний, преимущественно в почетное гражданство.

§ 313. Различие в отношении денежных и натуральных повинностей. Под именем повинностей разумеются различные сборы, предназначенные на удовлетворение разных государственных потребностей и различные услуги граждан натурой*(1025). Таким образом, повинности разделяются на денежные и натуральные. Из них последние лежат главным образом на податных классах*(1026). Правда, наше законодательство, со времени введения земских учреждений, стремится к тому, чтобы натуральные повинности переложить на денежные, а денежные распределить между всеми классами общества одинаково*(1027) Но разрешение этого вопроса до настоящего времени идет медленно. В последнее время последовал перевод натуральной повинности в денежную только в тех сферах, которые непосредственно зависят от центрального правительства, именно в отношении воинской квартирной повинности или постоя. Воинский постой в том виде, как он отбывался в прежнее время, отменен; вместо того воинским чинам, по особой росписи, дается особое вознаграждение, из которого они и обязаны нанимать себе квартиры*(1028). Кроме того, как земства, так и правительство вступили в настоящее время на путь, который практически должен уничтожить самую необходимость квартирного постоя: мы говорим об устройстве в городах постоянных казарм.

 

Отдел пятый. Об инородцах и иностранцах

 

Глава первая. Об инородцах*(1029)

 

§ 314. Под именем инородцев разумеются некоторые племена, поставленные по их правам состояния и по управлению ими в особое положение. К числу инородцев относятся: а) некоторые монгольские, тюркские и финские племена, обитающие на востоке и севере России, и б) евреи. В состав первого разряда племен входят: 1) сибирские инородцы, между которыми главное место занимают киргизы; 2) самоеды в Мезенском уезде Архангельской губ.; 3) кочевые инородцы Ставропольской губ.; сюда относятся: во-1-х, нагайцы, кочующие в разных местностях Ставропольского и Пятигорского уездов; во-2-х, каранагайцы и едишкульцы в Кизлярском уезде, и, в-3-х, трухменцы и киргизы, обитающие в зимнее время в уезде Кизлярском, а в летнее на землях калмыцких; 4) калмыки*(1030). В последнее время к составу сих инородцев присоединились инородцы Закаспийского края, положение которых определено временными правилами 9 марта 1874 г.*(1031).

 

А. Инородцы восточные

 

§ 315. Восточные инородцы, поставленные в настоящее время в особенное юридическое положение, представляют остаток тех многочисленных инородческих племен, которые постепенно входили в состав России и постепенно ассимилировались с основным народонаселением империи. Число этих инородцев собственно в Европейской России весьма не велико. В Сибири же, напротив, число инородцев представляет значительный процент народонаселения; так, одних киргизов числится здесь 1,450,000. Затем, многочисленными представляются племена бурят (260,000), якутов (210,000). Численность остальных племен обыкновенно не превышает 20,000. Общее число инородцев в Сибири доходит до 3,000,000. - В Европейской России племена, поставленные в привилегированное положение, не многочисленны; таковы киргизы (153,000), калмыки (89,000), самоеды (4,000)*(1032).

Если означенные инородцы являются последним остатком минувшего прошлого, то вместе с тем и привилегии, им данные, суть также остаток прошлого, воспоминание о том времени, когда Московское государство было еще слишком слабо, чтобы окончательно ассимилировать эти племена в этнографическом и политическом отношении. Киевская Россия утратила свою политическую самостоятельность под наплывом инородческого населения, непрерывно подвигавшегося в Европу из степей Средней Азии. Москва, как новый политический центр России выросла в тяжелое время монгольского ига. Во второй половине XV в. она успела свергнуть это иго и с этого времени изменила свою оборонительную политику на наступательную. В XVI ст. она подчинила себе оба важнейшие центра татарства и магометанства - царства Казанское и Астраханское. Но из этого никак не следует, чтобы инородческое население этих местностей, равно как и местностей, приобретенных в конце XVI и начале XVII в., слилось в политическом отношении с народонаселением остального государства. Обрусение шло чрезвычайно медленно. Туго прививался в покоренных странах новый государственный порядок вещей. Инородческое население, несмотря на то что оно было поставлено в довольно выгодные условия, в особенности в финансовом отношении, всегда готово было подняться против власти Московского государства. Осторожная и неторопливая политика Москвы довольствовалась обыкновенно внешними знаками покорности, и то весьма условной. Московское правительство было довольно, если ему удавалось поставить инородческое население по крайней мере в мирные отношения к русской торговле, к русскому землевладению, водворявшемуся в отдаленных местностях России, и к русской администрации, обладавшей весьма слабыми средствами для защиты государства. Этим объясняются те льготные условия, которыми пользовались инородцы татарского и финского племени, искони обитавшие на землях царств Казанского и Астраханского.

Не успело, однако, московское правительство сколько-нибудь справиться с этими старинными инородцами, как настало Смутное время, когда все, что было недовольно государственным порядком Москвы, восстало. Поднялось и инородческое население, едва усмиренное впоследствии. Не успела Россия оправиться от всех потрясений Смутного времени, как из Средний Азии явились новые орды, напоминавшие полчища Батыя. По справедливому замечанию нашего ориенталиста, г. Григорьева, России угрожало новое монгольское завоевание. Из той же Средний Азии, откуда некогда вышли татары, явился новый, одноплеменный с ними народ, с завоевательными наклонностями, и сразу сделался чрезвычайно опасным для всех наших восточных окраин. Это были калмыки*(1033). Не имея воинской организации орд, некогда покоривших Россию, ни предводителей, подобных генералам Батые, калмыки, конечно, не могли завоевать московского государства, но, благодаря их набегам, уничтожилась всякая безопасность в областях Астраханского царства. Первоначально не было никакой возможности защититься от их набегов; не было, конечно, и речи об их подданстве, хотя московские государи и принимали от калмыцких тайшей послов с изъявлением будто бы покорности и просьбами о государевом жаловании*(1034). По крайней мере, калмыцкие тайши, на упреки со стороны московской администрации в том, что они грабят и жгут села, уводят людей и теснят торговлю, отвечали, что "мы послов своих не посылали с челобитьем, чтоб быть нам в неволе, а посылали мы бить челом, чтобы быть с Государем в мире, нам на его города войною не ходить, а ему на нас своих ратных людей не посылать и дать нам под своими городами торг". Далее, они доказывали свое право кочевать на всех землях государевых. "Земля и воды Божьи, - говорили они, - а прежде та земля, на которой мы теперь с Ногайцами кочуем, была ногайская, а не Государева. А как мы под Астраханью ногайских и едисанских мурз за саблею взяли, то и кочуем с ними пополам по этим рекам и урочищам, потому что они теперь стали наши холопья; нам в этих местах зачем не кочевать?" Наконец, и то, что Москва называла "жалованьем", калмыки называли "данью": "Великий Государь, - говорил один из тайшей, - спрашивает на нас службы, а жалованья посылает нам мало, тогда как мне говорили, что будет мне жалованье такое, как крымскому хану".

§ 316. При царе Алексее Михайловиче устанавливаются более правильные переговоры, но нельзя сказать, чтобы установились более правильные отношения. "Полное собрание законов" представляет чрезвычайно много так называемых шертных (присяжных) записей разных калмыцких тайшей, но не видно, чтобы эти шерти исполнялись как следует. Так, в 1655 г. послы разных тайшей клялись "быть у государя в вечном послушании, не сноситься с государевыми изменниками, государевых городов, сел, деревень и учугов не жечь, людей не побивать, в полон не имать и не грабить, и, когда Государь укажет быть на своей государевой службе с своими государевыми ратными людьми, вместе идти". Затем, послы обещаются отдать людей, взятых в прежние калмыцкие набеги в плен, вместе с их имуществом, и не держать беглых из московской земли инородцев. Но, как видно из последующих шертей, все пункты приведенной клятвы систематически нарушались, хотя последующие присяги обставлялись всевозможными торжественными формами. Так, в 1661 г. калмыцкий тайша, Бунчук, дал шертную запись, утвержденную в следующих клятвах: "А буде мы у него, Великого Государя, в послушании быть не учнем и шерть свою и утверженье нарушим: и на нас, тайшах, и на наших детех, и на мурзах и на их детех, и на всех улусных людех буди Божий гнев и огненный меч, и тем ножем, который я, Бунчук тайша, вынув из ножен, лизал и к горлу прикладывал, от неприятеля своего буду я зарезан по горлу своему, и будем мы прокляты по своей Калмыцкой вере в сем веце и в будущем*(1035). Такой же характер имеет шертная запись, данная в 1673 г. тайшей Аюкаем Мончаковым*(1036), и им же в 1676 г.*(1037). Как соблюдалась эта запись, видно из новой записи того же тайши, данной в 1683 г.*(1038). Здесь встречаем следующее стереотипное место: "А что в прошлых годех по 190 год, и во 190 и во 191 году (1682 и 1683 г.) я, Аюкай, и мы, замсы тайши с ратными людьми, с калмыки и с татары прежнюю шерть нарушали, под городы великих государей с изменники башкирцы казанские и уфимские уезды ходили, также и под иные украинские города и села и деревни разоряли и т. д., и тех взятых русских людей всех нам тайшам, собрав в улусех своих, прислать в Астрахань; а башкирцев и черемису отпустить на прежние их места, где кто жил; а ворам, которые русских людей побрали на Волге за договором, учинить казнь и разоренье без всякие поноровки, и впредь самим нам отнюдь так не делать". Как ни скромны были права московского правительства по указанным выше шертям, но из других договорных грамот видно, что иные калмыцкие улусы не знали даже и такой фиктивной зависимости и договаривались с московским государством, как равные с равными*(1039).

§ 317. Роль, разыгранную калмыками в XVII ст., в XVIII, в царствование Анны Ивановны, разыграли киргизы с башкирами*(1040). Царствование Петра Великого отличалось нивелирующими стремлениями правительства по отношению к инородцам, по крайней мере тем, которые принадлежали к исконным обитателям наших восточных окраин. Обособленное положение инородцев рушилось главным образом вследствие введения подушной подати, распространенной и на прежних ясачных инородцев. В полном собрании законов содержится любопытное указание на число инородцев, перешедших в царствование Петра Великого из ясачных в тяглые, т. е. податные, именно - в расписании губерний и расположении по ним полков*(1041).

Но эти нивелирующие стремления остановились со смертью Петра, и преемникам его было чрезвычайно трудно удержать дело даже в тех границах, в каких оставил его преобразователь. Инородцы, не подчиненные еще всем формам русской администрации, грозили постоянным возмущением, и каждую минуту к ним готовы были присоединиться инородцы, легально вошедшие в состав природного народонаселения. Вообще инородцы принимали деятельное участие во всех смутах, подымавшихся против Русского государства. Известно деятельное их участие в бунте Стеньки Разина. Известны многочисленные инородческие бунты в царствование Анны Ивановны. Известно также, что Пугачевщина приняла обширные размеры, между прочим, благодаря участию в ней инородцев.

§ 318. При таком характере инородческого народонаселения понятно само собой, что правительство должно было исподволь воспитать его в гражданственности и налагать на него государственные тягости с величайшею постепенностью. Вековые предания русской политики по отношению к инородцам сохранили свою силу и до настоящего времени. Так, в духе этих преданий составлены и новые "Временные правила" об управлении Закаспийским краем. Этими соображениями объясняются два обстоятельства: 1) что некоторые из инородцев до настоящего времени пользуются своим особым управлением, приноровленным к их местным нуждам и обычаям; 2) что некоторые из них пользуются известными, главным образом финансовыми льготами, сравнительно с природными подданными России. Конечно, главная доля этих изъятий приходится на сибирских инородцев, так как процент инородческого народонаселения в этой стране больше и средства администрации гораздо слабее, чем в Европейской России. В последней привилегиями пользуются калмыцкое народонаселение, часть киргизов, ногайские орды и самоеды.

Вообще сибирские инородцы, по положению 1822 г.*(1042), соответственно "степени гражданского их образования и образа жизни" разделены на три разряда: 1) на оседлых, 2) кочевых и 3) бродячих. Эти три разряда соответствуют вместе с тем степени подчинения означенных инородцев условиям русского управления и гражданским законам России*(1043).

§ 319. Оседлые инородцы сравниваются с природными русскими подданными во всех правах и обязанностях, смотря по сословиям, к которым они приписаны, с следующими двумя изъятиями:

1) в управлении ими допущены некоторые уклонения от общего правила, которому они, однако, в принципе подчиняются; 2) в прежнее время они были совершенно изъяты от рекрутской повинности*(1044). Инородцы кочевые сравниваются в правах и обязанностях с крестьянским состоянием. К этому же состоянию относятся и самоеды Мезенского уезда*(1045).

Затем, отличие кочевых инородцев от природных русских подданных состоит в следующем:

а) Кочевые инородцы управляются по их собственным степным обычаям и законам, каждому племени свойственным*(1046).

б) Эти обычаи служат основанием и для суждения инородцев в их гражданских и отчасти уголовных делах.

в) Кочевые инородцы, равно как и оседлые, были изъяты от отбывания рекрутской повинности. С введением устава всеобщей воинской повинности означенное положение инородцев изменилось следующим образом. В распорядительном указе о введении в действие воинской повинности повелено не распространять силы нового устава на некоторые местности ввиду того, что для них имеет быть издано особое положение, именно: 1) на Закавказский и Туркестанский края, на Приморскую и Амурскую области, на некоторые округи Якутской области*(1047), на некоторые отделения Енисейской губернии*(1048), тогурское отделение Томской губернии и на некоторые округи Тобольской губернии*(1049); 2) на неотбывавшее до сих пор рекрутской повинности ни натурою, ни деньгами инородческое население Северного Кавказа, Астраханской губернии, Тургайской и Уральской областей и всех губерний и областей Западной и Восточной Сибири, равно как на самоедов, обитающих в Мезенском уезде Архангельской губернии*(1050).

г) Вместо подушной подати инородцы облагаются особенным сбором, под именем ясака*(1051). Означенный ясак инородцы имеют право платить или наличными деньгами, или обыкновенною рухлядью. Кочевники Закаспийского края, признавшие власть России, по силе Временных правил 1874 г., обложены особым кибиточным сбором, размер которого определен для киргизов в 3 р., а для туркмен в 1 р. 50. Кроме того, они подчинены особому земскому сбору и натуральным повинностям.

д) Инородцы избавляются от употребления гербовой бумаги*(1052). Кочевым и бродячим инородцам отводятся в пользование и владение земли. Границы этих земель и права пользования ими, предоставленные инородцам, защищаются законом, именно - природным русским подданным воспрещается самовольно селиться на отведенных в пользование инородцев землях*(1053). Бродячие инородцы пользуются, кроме того, следующими привилегиями*(1054).

а) Земли, отводимые им в пользование, не разделяются по племенам и участкам; для удобства, им назначаются целые полосы земли, разграниченные от земель, принадлежащих оседлым и кочевым инородцам.

б) Инородцы освобождаются от участия в денежных земских повинностях и расходах на содержание степного управления.

в) Им предоставляется, в границах отведенной полосы, беспрепятственно переходить из одного округа в другой, из одной губернии в другую без всякого стеснения.

§ 320. Общие права инородцев представляют некоторые изменения по отношению к инородцам, не состоящим еще в полном подданстве России (Св. зак. т. IX, ст. 1251 - 1258), к киргизам и, преимущественно, калмыкам. Остановимся главным образом на киргизах и калмыках. Хотя сибирские киргизы отнесены к разряду кочевых инородцев, но они также 1) избавлены от участия в общих по области повинностях и содержании степного управления, а также для них установлены изъятия в порядке сбора ясака*(1055); 2) киргизам предоставляется беспрепятственно поступать в другое государственное сословие, определяться на службу и записываться в гильдию, где кто пожелает, причем, вступая в податное сословие, они пользуются пятилетнею льготою от платежа податей; 3) каждому киргизу предоставляется право отдавать своих детей во все учебные заведения империи; 4) киргизские султаны освобождены от телесных наказаний и пользуются правом посылать депутатов в столицу на счет округа и по желанию народа.

Относительно устройства калмыцкого народа должно заметить следующие особенности.

Калмыцкий народ разделяется на 6 разрядов: 1) высшее сословие - нойонов, владеющих улусами*(1056); 2) владельцев, имеющих по несколько кибиток или семейств; 3) зайсангов, владеющих аймаками; 4) зайсангов - безаймачных*(1057); 5) духовных, к которым принадлежит лама и др. лица, и 6) простолюдинов*(1058). В пользу калмыков отведены земли от казны, состоящие у них на праве общего пользования. Дальнейшее распределение земель производится по улусам. Людям посторонним, без дозволения правительства, воспрещено ceлиться на отведенной калмыкам земле, под опасением отобрания заведенных строений и скота и продажи их в пользу калмыцкого общественного капитала*(1059).

Личные права калмыков различаются по сословиям. Нойоны, владельцы и зайсанги могут поступать в военную и гражданскую службу наравне с дворянами. Нойоны и зайсанги, пожалованные чинами или орденами, пользуются всеми правами, сопряженными с этим пожалованием. Зайсанги, хотя бы они не имели чинов, пользуются правами потомственных почетных граждан, а зайсанги безаймачные - личных почетных граждан.

Простолюдины-калмыки ограничены в некоторых своих правах. Вообще калмыки не изъяты от гербового сбора; затем, простые калмыки не могут вступать в заемные обязательства без поручительства зайсанга, если сумма займа не превышает 30 рублей, а свыше этой суммы - без поручительства владельца или правителя. По общему правилу, изображенному в основных законах, калмыкам предоставляется полная свобода вероисповедания, именно - ламайского.

 

Б. О евреях

 

a) Исторический очерк законодательства о евреях*(1060)

 

§ 321. Со времени образования христианских государств еврейский народ во всей Европе был поставлен в исключительное положение. Конечно, основанием всех мер, принимавшихся в разное время против Евреев, были религиозные взгляды на эту нацию, как на прирожденную противницу христианства, которая силою своего прозелитизма могла будто бы отвратить от церкви многих верующих. Под влиянием исключительного положения, Евреи сделались элементом чуждым в каждом месте своего пребывания. Не имея права приобретать недвижимой собственности, не допускаемая к занятию общественных и государственных должностей, стесненная в самом праве избрания места жительства, обставленная другими исключительными условиями, еврейская нация не могла слиться с местным народонаселением и утратить свой особенный тип. Исключенная от разных общественных занятий, от земледелия и землевладения, она посвятила все свои силы главным образом на торговлю, как потому, что торговля и всякие денежные обороты были единственным доступным для нее родом занятий, так и потому, что, ввиду преследования, всегда грозившего еврейской нации, в особенности в средние века, движимая собственность представляла для еврея особенную привлекательность.

Под влиянием этих условий в евреях действительно развились свойства и наклонности, во многих государствах Европы грозившие правильному ходу экономической жизни. Рядом с обвинением этого народа во вражде к христианству, скоро явились обвинения еврейской нации в ее вредных экономических свойствах. По общему убеждению, еврейская нация не была склонна ни к какому производительному труду. Напротив, экономическое хищничество сделалось, как говорили, главным ее промыслом. Лишенный отечества, или, точнее сказать, правильных и прочных связей с местом своего пребывания, еврей-промышленник и капиталист не имел никакой гражданской связи с природным народонаселением страны, которая подвергалась его эксплуатации. Еврейская "эксплуатация" и еврейский "космополитизм" скоро сделались ходячими местами в разговорном языке, в литературе и даже в правительственных актах.

Под влиянием сказанных двух воззрений - воззрения религиозного и воззрения экономического - в законодательствах западной Европы явился ряд тех исключительных мер относительно еврейства, которые начинают исчезать только в последнее время. Ранее других приступило к эмансипации Евреев французское законодательство, под влиянием идей 1789 г. Но в Германии и Австрии до последнего времени удерживались следующие ограничения прав евреев: 1) запрещение приобретать недвижимую собственность; 2) исключение их из ремесленных союзов и цехов; 3) недозволение держать христианскую прислугу; 4) различные ограничения в праве передвижения и оседлости; 5) ограничения в праве вступать в брак.

Само собой разумеется, что евреи подвергались, кроме того, многочисленным ограничениям относительно права поступления на государственную службу, участия в народном представительстве, как государственном, так и местном и т. п. Эти ограничения исчезли и исчезают только под влиянием политических событий последнего времени.

§ 322. Еврейский вопрос в России имеет свою обширную и сложную историю. Еврейская нация в московские времена не имела доступа в наше отечество, но зато, благодаря политике польского короля Казимира Великого, она в весьма больших массах сосредоточилась как собственно в областях нынешнего Царства Польского, так и в старых русских областях, впоследствии возвращенных от Польши. Вместе с присоединением этих губерний Россия получила в наследство от старой Польши значительную массу евреев, которых в настоящее время, за исключением обитающих в привислянских губерниях, числится до 11/2 миллиона. Вместе с тем возник для Русского государства и народа еврейский вопрос, более сложный, чем в Западной Европе, благодаря большему сравнительно количеству евреев, имеющихся в России.

§ 323. В московские времена, как сказано, евреи совершенно не допускались в Россию, а лица еврейского закона, приезжавшие в Москву тайком, подлежали высылке из государства*(1061). В царствование Петра Великого не имеется общих постановлений относительно евреев. Запретительные меры начались в царствование императрицы Екатерины I. В 1727 г., указом, объявленным из Верховного Тайного совета, велено выслать "жидов, как мужеска, так и женска пола, которые обретаются на Украйне и в других российских городах, и впредь их ни под какими образы в Россию не впускать и того предостерегать во всех местах накрепко"*(1062). В царствование Петра II эта суровая мера была отменена, по крайней мере по отношению к Малороссии; именно - евреям дозволено приезжать сюда на ярмарки, с тем, однако, чтобы они не вывозили из России серебряных и золотых монет, ни даже медных копеек. Указ заключается: "А житье жидам в Малой России, и чтоб никто их не принимал, запрещается, и имеет то быть по силе указа прошлого 1727 года"*(1063). При Анне Ивановне снова дозволено евреям приезжать для оптового купеческого промысла в Россию*(1064). Под конец царствования Анны правительство возвратилось к прежним запретительным мерам, именно - в 1739 г. евреям запрещено содержать в Малороссии корчмы и брать что-либо в аренду, по силе Указа 1727 г. Но по случаю Турецкой войны велено приостановиться с означенною мерою, которая приведена в действие в 1740 г.*(1065). Решительные меры против Евреев начинаются с царствования Елизаветы Петровны, причем императрица открыто заявила о мотивах, побудивших ее к этому. В 1742 г. издан указ, повелевавший привести в действие известное постановление 1727 г. Указ напоминает о повелении императрицы Екатерины I, воспрещавшем жить Евреям как в великороссийских, так и в малороссийских городах: "Но ныне, продолжает указ, нам известно учинилось, что оные жиды еще в нашей империи, а наипаче в Малороссии под разными видами, яко то торгами и содержанием корчем и шинков жительство свое продолжают, от чего не иного какого плода, но токмо, яко от таковых имени Христа Спасителя ненавистников, нашим верноподданным крайнего вреда ожидать должно"*(1066). Приведение в действие означенного указа встретило, впрочем, некоторые затруднения со стороны администрации, именно - в 1743 г. Сенат представлял императрице о различных хозяйственных неудобствах и убытках, могущих возникнуть вследствие высылки евреев из России. Сенат говорил, что "если оным жидам ярмарочной временной торг всеконечно пресечен будет, то не токмо вашего императорского величества подданным в купечестве их великий убыток, но и высочайшим вашего императорского величества интересам не малой ущерб приключиться может". На этот доклад последовала высочайшая резолюция: "От врагов Христовых не желаю интересной прибыли"*(1067).

§ 324. С царствования Екатерины II еврейский вопрос принимает новую форму, именно вследствие того, что, благодаря военным успехам, императрице удалось присоединить от Польши некоторые губернии, сделавшиеся уже местом постоянного пребывания многочисленного еврейского народонаселения. До Первого раздела Польши (1774 г.) императрица держалась приблизительно политики своих предшественников. В манифестах, вызывавших иностранцев для поселения в Россию, исключались евреи. В таком смысле написан манифест 1762 г.*(1068). Позднее, в 1769 г., Евреи поименованы в числе иностранцев, коим дозволен въезд в Россию, но с тем, чтобы они селились в одной новороссийской губернии*(1069). Указ 1769 г. положил начало знаменитой черте оседлости, которая до настоящего времени составляет главное ограничение, установленное для евреев. После Первого раздела Польши, с присоединением к России белорусских губерний, правительству предстояло так или иначе определить права новых подданных Русского государства. Будут ли они признаны подданными России наравне с коренными ее обитателями, или останутся в том исключительном положении, в каком застало их русское завоевание, под господством старых польских законов?

§ 325. Нельзя не видеть, что все законодательные меры, издававшиеся со времени Екатерины II по отношению к евреям, исходили из следующих двух основных предположений: 1) что евреи, по самому существу своей религии, суть противники христианства, и притом противники опасные для господствующей церкви, ввиду предполагаемого в них прозелитизма; 2) что евреи, по роду своей жизни и занятиям, суть непроизводительный и вредный элемент народонаселения, который предстоит обратить к полезному для государства и общества труду. Этими двумя началами объясняется весь ряд многочисленных мер, принятых относительно евреев как в царствование Екатерины II, так и в позднейшие времена. Царствование Екатерины II не принесло, впрочем, особенного стеснения еврейской народности. Все законодательные меры этого периода до самого конца царствования Екатерины II можно подвести под следующие два начала: 1) евреи в тех местностях, где застал их раздел Польши, пользуются почти всеми правами природных русских подданных; 2) въезд и переселение евреев в другие местности империи, где их до тех пор не было, ограничивается разными запретительными правилами. ,

§ 326. Относительно первого нельзя не привести указов, дозволявших евреям Могилевской и Полоцкой губерний записываться на общих основаниях в купечество*(1070), о подчинении купечества, без различия вероисповедания, однообразному сбору с капитала*(1071), об ограждении прав евреев в России касательно их подсудности, торговли и промышленности*(1072). Мало того, черта первоначальной еврейской оседлости расширена новыми местностями, именно - к прежнему Екатеринославскому наместничеству присоединена Таврическая область, где евреям даровано "полное право гражданства и мещанства"*(1073). В конце царствования Екатерины явились уже, впрочем, некоторые исключительные меры. Таков закон 1794 г., повелевавший с евреев, записавшихся по городам в мещанство и купечество, взыскивать подати вдвое противу положенных с мещан и купцов христианского закона разных исповеданий*(1074). От действия этой меры исключен, впрочем, особенный разряд еврейского народа, известный под именем караимов*(1075). Со времени Екатерины II он стал под особенное покровительство закона.

Кратковременное царствование Павла I принесло довольно мало изменений в законодательство об Евреях. Заметим только, что в течение этого времени оставлены без изменения правила о двойной подати, наложенной на евреев еще в 1794 г., и приняты строгие меры против лиц еврейского закона за неплатеж ими податей*(1076).

§ 327. В царствование императора Александра I правительство решилось, наконец, приступить к изданию общего положения относительно евреев. Самый факт издания этого общего положения доказывает, что законодательство стало смотреть на еврейскую нацию, как на исключительный, особый элемент народонаселения империи, относительно которого правительство имело свои виды и преследовало особые цели. В 1802 г. учрежден особый комитет для выработки общего положения об евреях. Комитет этот, по официальному заявлению, был учрежден "по жалобам, многократно к нам и в Правительствующий Сенат доходившим на разные злоупотребления и беспорядки во вред земледелия и промышленности обывателей в тех губерниях, где евреи обитают". Комитету указано рассмотреть дела, относящиеся к этому предмету, и избрать средства к исправлению настоящего положения евреев. В 1804 г. издано самое положение*(1077). Положение исходит, по-видимому, из желания дать Евреям общие права со всеми русскими подданными. На основании 42 ст. положения, "все Евреи в России обитающие, вновь поселяющиеся, или по коммерческим делам из других стран прибывающие, суть свободны и состоят под точным покровительством законов, наравне со всеми другими российскими подданными". Тем не менее, положение содержит в себе постановления, имеющие в виду особенности еврейской нации. В нем нельзя не заметить двух элементов: 1) стремления определить точнее гражданские права евреев и, посредством определения гражданских прав, слить этот народ с общим населением России; 2) направить, сколь возможно, евреев к полезному труду и устранить их от занятий, соединенных на практике с эксплуатацией местного народонаселения, в особенности низшего, и потому вызывавших постоянные жалобы, о которых сказано выше.

§ 328. При определении гражданских прав законодательство установляет следующее общее начало. Каждый еврей должен записаться в одно из существующих в России состояний: земледельческое, купеческое или мещанское*(1078). Срок для этой приписки установлен двухлетний*(1079). Предписывая евреям вступить в одно из существующих государственных состояний, закон не уничтожает, однако, их исключительного положения. По записке в одно из указанных состояний, они продолжали составлять особые общества, состоящие под ведением особых управлений. Евреи разделены на четыре класса: 1) земледельцев, 2) фабрикантов и ремесленников, 3) купцов и 4) мещан. Отсюда видно, что Положение 1804 г. создает в среде еврейского народа класс, прежде у нас не существовавший, - класс земледельцев, установленный исключительно с целью обратить евреев к полезным занятиям. Ввиду этого евреям-земледельцам предоставляются различные льготы*(1080). Дозволяя, затем, различные промыслы и все виды торговли, наравне с другими русскими подданными, положение строжайше воспрещает евреям во всех губерниях содержать в деревнях и селах аренды, шинки, кабаки и постоялые дворы ни под своим, ни под чужим именем, продавать в них вино и даже жить в них, под каким бы то видом ни было, разве проездом*(1081). Последующие статьи ясно указывают мотив такого запрещения. Торговля вином, которой предавались евреи, давала им возможность эксплуатировать низшие классы народонаселения. Этим объясняется постановление 38 ст. полож., в силу которой "все долги поселян и другого рода людей в шинках, Евреями содержимых, ничтожны и взыскания по ним нет".

Последнею мерою, способною привлечь евреев к полезному роду деятельности, мерою действительно существенною, является попечение закона о просвещении их. Статьями о просвещении и начинается Положение 1804 г. Детям всех евреев предоставлено обучаться, без всякого различия от других детей, во всех российских народных училищах, гимназиях и университетах*(1082) Евреям, отличившимся в университетах познаниями в медицине, хирургии, физике, математике и др. науках, дано обещание производить в университетские степени наравне с прочими подданными*(1083). Правительство, впрочем, предполагало, что евреи, ввиду своей религиозной исключительности, не пожелают отдать детей в общие училища, и потому постановило, что "если, невзирая на все сии побуждения, евреи не захотят отдавать детей своих в общие народные училища, тогда установить на счет их особенные школы, где бы дети их были обучаемы, определив на сие, по рассмотрению правительства, нужную подать"*(1084).

§ 329. Положение 1804 г. было, можно сказать, исходною точкою всех дальнейших мер относительно евреев. В нем заключается, мы уже заметили выше, два элемента: 1) стремление слить евреев с остальным народонаселением путем распространения на них общих гражданских прав; 2) желание привлечь евреев к занятиям полезным и отстранить от занятий вредных для местного хозяйства. Этими началами проникнуты все отдельные узаконения, выходившие в царствование императора Александра I. Законодательные меры в течение этого периода направлялись, во-первых, к поощрению евреев к принятию христианства. Такой смысл имел знаменитый Указ об учреждении особого "Комитета для всех обращающихся в христианство евреев". Закон предполагал доставить им различные права и выгоды гражданские, с отведением к поселению их земель в южных и северных губерниях. Обращенные Евреи должны были получить особенное название "израильских христиан"*(1085). С этими же мерами находятся в теснейшей связи постановления, воспрещавшие евреям держать прислугу из христиан*(1086), покупать и арендовать помещичьи имения с крестьянами, под именем кресценций*(1087), курить вино и торговать им в корчмах, шинках и т. п. помещениях. Должно, впрочем, заметить, что правительство беспрерывно отступало от этих запретительных мер ввиду желания местных землевладельцев, которые боялись лишиться выгод от аренд, отдаваемых евреям. Кроме того, правительство допускало даже евреев к винокурению в великороссийских губерниях, "впредь до усовершенствования в оных русских мастеров"*(1088).

Приведенные меры касались евреев, поселенных в так называемой черте оседлости. По Положению 1804 г. она определялась следующим образом. Земледельцам из евреев, так же как и фабрикантам, ремесленникам, купцам и мещанам, дозволено жить в губерниях литовских, белорусских. малороссийских, Киевской, Минской, Волынской, Подольской, Астраханской, Кавказской, Екатеринославской, Херсонской и Таврической*(1089).

Отсюда видно, что черта оседлости, именно - со стороны собственно русских губерний, расширилась сравнительно с постановлениями императрицы Екатерины II. Но, с другой стороны, в видах устранения евреев от контрабанды, которою, по заявлению правительства, они особенно усердно занимались, евреям предписано селиться на 50-верстном расстоянии от границ империи*(1090). К концу царствования императора Александра I, черта оседлости, установленная положением 1804 г., сократилась, именно - в 1825 г. издано высочайше утвержденное положение комитета министров, запрещавшее евреям селиться в губернии Астраханской и в Кавказской области*(1091).

Вообще, запретительные меры относительно Евреев, изданные под конец царствования Александра, находились в связи с открытой правительством, как светским, так и духовным, известной жидовствующей сектой, под названием "субботников", распространенной в то время в разных местностях России, напр. в губерниях Воронежской, Орловской, Тульской, Саратовской и др. С целью прекратить распространение этой секты вообще затруднено передвижение евреев и запрещено даже временное их пребывание во внутренних губерниях. Так, в 1825 г. вышел Указ, воспрещающий евреям отправлять свои товары из пограничных таможен по комиссиям в великороссийские губернии.

§ 330. При таких обстоятельствах началось царствование императора Николая I, решившегося дать Евреям определенное положение в государстве. Но в течение 30-летнего царствования этого государя политика правительства относительно Евреев также значительно колебалась. Вообще, все законодательное движение по вопросу об еврействе в рассматриваемое время должно разделить на два периода,

В первые десять лет царствования императора Николая законодательство развивало в отдельных актах общие начала, установленные еще положением 1804 г. Но затем, в 1835 г. издано новое Положение о евреях, внесшее новые принципы, не изменившие, впрочем, значительно существа дела. Правительство осталось верно началам, выставленным выше. Как и прежде, оно стремилось: 1) всеми возможными мерами поощрять евреев к так называемому полезному труду и отвлечь их разными запрещениями от занятий, вредных для местного народонаселения; 2) оно старалось, признав "еврейство" некоторым болезненным явлением русского общества, ограничить, по возможности, распространение его на внутренние губернии России посредством его локализации. Таким образом, первый разряд мер, к которым направилось законодательство императора Николая, касался точного определения черты оседлости.

В этом отношении законодательство не внесло ничего нового в узаконения уже существовавшие, кроме того, что были установлены более точные правила касательно приезда евреев в города, где они не имеют постоянного пребывания. Закон разрешил приезд евреев во внутренние города, но на известных условиях*(1092). Им дозволено приезжать для дел коммерческих, т. е. по делам вексельным, исковым, по подрядам и поставкам, если к оным будут допущены правительством. Под именем мастеров, они могут приезжать для усовершенствования себя в цеховых мастерских. При въезде во внутренние губернии, евреи должны иметь, сверх обыкновенных плакатных паспортов, паспорты губернаторские; по общему правилу, пребывание их в означенных городах должно продолжаться не более шести недель, и если после распоряжения правительства об их выезде они не выедут или возвратятся, то с ними предписано поступать, как с бродягами.

В самой черте оседлости право евреев на избрание места жительства потерпело существенные ограничения. Прежде всего, им воспрещено постоянное пребывание в городе Киеве. Правительство предписало выслать отсюда всех евреев*(1093), но приведение в действие этой меры беспрерывно отсрочивалось*(1094). Точно так же воспрещено им жительство в городах Севастополе и Николаеве*(1095) и, наконец, в некоторых улицах города Вильны*(1096). Рядом с этим состоялось воспрещение выхода в русские губернии евреев из Царства Польского, которое в этом отношении было подведено под общие правила о заграничных государствах*(1097). Вместе с тем они были поставлены в исключительные условия на месте своего пребывания относительно порядка отбывания рекрутской повинности, от которой они прежде были свободны*(1098). Затем, обобщено недозволение евреям поступать на государственную службу, хотя впоследствии это общее запрещение потерпело некоторые изъятия, именно - по части медицинской*(1099) и отчасти учебной.

До издания Положения 1835 г. внимание правительства было в особенности направлено на два предмета. Во-первых, правительство старалось привлечь евреев к принятию христианства. Первое из таких постановлений, особенно характерных, относится к 1827 г.*(1100); на основании его Евреи, желающие принять христианство, должны быть крестимы непременно в воскресные дни и со всевозможною публичностью*(1101). Затем, правительство подтверждало известное нам ограничение права евреев заниматься курением вина и торговать им.

§ 331. В 1835 г. вышло новое положение об евреях*(1102). Руководящая мысль этого положения изложена в именном Указе Сенату, повелевавшем привести его в действие. Главная цель нового закона состояла в том, чтобы "устроить положение евреев на таких правилах, кои бы, открывая им свободный путь к снисканию безбедного содержания упражнениями в земледелии и промышленности и к постепенному образованию их юношества, в то же время преграждали им поводы к праздности и промыслам незаконным".

Положение установляет то общее начало, что евреи подчиняются общим законам империи, но, конечно, с изъятиями, установленными специально для них. Самыми важными из таких изъятий остаются постановления о черте оседлости, в новом законе определенные приблизительно в том виде, как они действуют в настоящее время. В этом положении проведено уже различие между местностями, где евреям дозволено постоянное жительство без ограничительных условий, и местностями, где им дозволено пребывание с некоторыми ограничениями*(1103). Определения о 50-верстном расстоянии оставлены в той же силе*(1104). Положение обобщает и некоторые смягчения, установленные по этому предмету в прежнее время. Именно: евреям дозволено отлучаться в местности, лежащие вне черты оседлости, для принятия наследства, для отыскивания законных прав собственности и для торговых дел, с тем, однако, чтобы пребывание их в этих местностях продолжалось не долее шести недель, причем губернским правлениям предоставлено делать им отсрочки, но не более как до двух месяцев, с разрешения высшего начальства. В этих видах евреи подчинены действиям особого паспортного закона, именно - всякая отлучка еврея за черту оседлости обязывала его брать, кроме плакатного паспорта, еще губернаторский.

§ 332. Гражданские права евреев определены применительно к началам, изложенным в положении 1804 г. и развитым впоследствии. Положение 1835 г. удержало правило, что каждый еврей должен быть приписан к одному из установленных законом состояний. В случае несоблюдения этого правила, с виновным предписано поступать, как с бродягою. В отношении имущественных прав, им дозволено приобретать всякого рода собственность, исключая населенных имений, и вести всякого рода торговлю на правах, одинаковых с прочими русскими подданными*(1105). Остались и некоторые ограничения прежнего времени, установленные в видах отвлечения евреев от вредных промыслов; на основании § 50 Положения, "евреи, купцы и мещане, производя дозволенную торговлю, не должны, однако, продавать крестьянам в долг вина и других крепких напитков, под опасением уничтожения долга. Равно считаются ничтожными все долги, сделанные крестьянами, работниками и дворовыми людьми у евреев под залог одежды, домашней утвари, домашнего скота, земледельческих орудий и хлеба на корне". Явились и новые льготы, напр. отменено старое запрещение, по которому евреям не дозволялось вести с внутренними губерниями даже комиссионную торговлю*(1106). Кроме того, евреям-купцам первой гильдии положительно дозволено приезжать на важнейшие ярмарки во внутренние губернии России, как-то: на Нижегородскую, Ирбитскую, Коренную, Харьковскую и Сумскую. Евреям-фабрикантам предоставлено право привозить на ярмарки произведения и изделия своих собственных фабрик. Затем, в положении развиты и прежние постановления, имевшие целью привлечения этого народа к полезному труду. Таковы постановления об Евреях-земледельцах*(1107), Евреям-фабрикантам даровано освобождение от платежа крепостных пошлин за покупаемые ими под фабрики и заводы строения в течение десяти лет от издания положения*(1108).

§ 333. Соображая означенные постановления, можно думать, что законодательство имело в виду произвести постепенное слияние евреев с остальным народонаселением империи, так как 1) евреи, в принципе, поставлены под действие общих законов; 2) запретительные меры направлены главным образом на те стороны еврейской промышленности, которые казались правительству особенно вредными для местного народонаселения, и 3) законодательство содержит в себе обильные постановления относительно привлечения их к полезному труду. Нельзя сказать, однако, чтобы эта цель законодательства была достигнута. Во-первых, в самом Положении 1835 г. удержана особенность общественного устройства евреев, именно: а) сельские общества евреев велено учреждать "отдельно от поселян другой веры"*(1109); б) в городах евреи хотя и признаны членами тамошних обществ, но для управления делами, особенно касающимися до них по раскладке податей и повинностей, им предоставлено избирать из среды своей особенных уполномоченных от 3 до 5, которые составляют кагал. Это официальное кагальное устройство прикрыло существование старинного еврейского кагала, сила и значение которого в деле обособления евреев от остального христианского народонаселения только в настоящее время начинает выясняться как следует*(1110).

При этой обособленности и, можно сказать, замкнутости еврейского общественного управления и быта, не могла быть достигнута цель законодательства и остались без всякого действия все меры, установленные положением ради слияния евреев с остальным населением и привлечения их к труду, считавшемуся полезным. Правда, кагальное устройство уничтожено в 1844 г., высочайше утвержденным Положением 19 декабря*(1111), но, несмотря на это, под влиянием исключительности законодательства об евреях по всем частям, обособленность их не уничтожилась и все меры правительства в этом направлении оставались бесплодными; может быть, это обстоятельство и повлияло на суровость постановлений относительно этого народа, с которой мы снова встречаемся после издания Положения 1835 г.

О безуспешности мер, означенных выше, свидетельствует само законодательство. Так, конечно, одной из самых надежных мер к перевоспитанию евреев было дозволение поступать им во все училища империи, как высшие, так и низшие, с предоставлением лицам, достигшим ученой степени, различных привилегий*(1112). Но в 1844 г. состоялся именной указ, данный министру народного просвещения, об учреждении особых училищ для образования еврейского юношества. Мотив, приведенный в этом указе, весьма характеристичен. Здесь мы читаем: "Для распространения между евреями гражданского образования и доставления им через то надежнейших способов пользоваться присвоенными их состоянию выгодами, Положениями 1804 и 1835 годов повелено было допускать еврейское юношество в общие учебные заведения империи. Но, к сожалению, мера сия не имела желаемого успеха. Оставаясь постоянно в той мысли, что образование и происходящее от того убеждение в пользе производительного труда должно содействовать к улучшению быта евреев, мы признали за благо обратить на это дело особенное внимание и вследствие того поручили вам учредить, под непосредственным руководством вашим, комиссию из раввинов, дабы определить меры к водворению между евреями нужных для их благосостояния сведений". Результатом трудов этой комиссии было учреждение особых училищ для евреев*(1113). Для содержания этих училищ был предназначен, между прочим, преобразованный в царствование императора Николая старинный коробочный сбор. Такая же неудача постигла и другую меру правительства, именно искусственное привлечение евреев к земледелию. Как ни старательно были написаны различные положения об евреях-земледельцах*(1114), переданных с 1837 г. в ведение министерства государственных имуществ, но положение этих еврейских колоний, по общему свидетельству, было далеко неудовлетворительно.

§ 334. Под конец царствования императора Николая правительство обращается к прежним запретительным мерам. Так, в 1841 г. евреям воспрещено участвовать в торгах при продаже казенного имущества. В 1853 г. вышли новые правила о порядке приобретения евреями земель вне городов и местечек. Во главе этих правил поставлено следующее начало. "Приобретение и владение земляными участками, вне городов и местечек, дозволяется евреям не иначе как с условием непременного перехода их в земледельческое состояние и с соблюдением притом в точности предписанных правил о евреях-земледельцах. Сие ограничение не распространяется, однако же, на евреев-купцов, которые могут, без перехода в земледельческое состояние, приобретать земли: для поселения своих единоверцев, для учреждения хозяйственных и промышленных заведений (кроме выделки всякого рода горячих напитков), и для скотоводства на следующих основаниях" и т.д.*(1115). Таким образом ,ограничено право приобретения евреями имений даже ненаселенных. Затем, в 1851 г. вышел закон, доказывавший, что правительство твердо решилось вступить в борьбу с непроизводительною частью еврейского народонаселения. Мы имеем в виду правила о разборе Евреев*(1116). Мотивы, выставляемые этим законом, следующие. Евреям, как известно, велено было приписаться к одному из существующих в государстве состояний, с тем чтобы таким образом сама собою уничтожилась праздношатающаяся часть еврейского населения. Предписания об этом Положений 1804 и 1835 г., как видно, оставались безуспешными, так как в 1846 г. было оповещено особым объявлением для евреев, "чтобы они не откладывали далее вступления своего в указанные им сословия, предварив их, что, в случае безуспешности этой меры, правительство само уже произведет им разбор; причем, отделив евреев, не имеющих производительного труда, подвергнет их, как тягостных для общества, разным ограничениям". Это оповещение правительства также осталось безуспешным, ибо закон 1851 г. повелевает привести в действие именно этот правительственный разбор. Ст. 1-я Временных правил гласит: "Для побуждения вреев к оседлости и полезному труду, все они в губерниях, где дозволено им постоянное жительство, разделяются на пять разрядов: 1) купцов, 2) земледельцев, 3) ремесленников, 4) мещан оседлых и 5) мещан неоседлых". Первые четыре разряда сохраняют все права и преимущества, коими они пользовались до сего времени, на основании общих узаконений об евреях*(1117). Евреи пятого разряда, т. е. мещане неоседлые, как не имеющие производительного труда, подвергаются, на основании особого о том положения, разным в правах состояния ограничениям, и в том числе усиленной рекрутской повинности*(1118) Затем, закон установляет подробно основания для производства разбора и самый его порядок. Рядом с этими узаконениями продолжаются старые постановления о мерах поощрения евреев к принятию христианской веры, причем, в изъятие от общих начал нашего законодательства, признающего право обращения привилегией исключительно православной церкви, евреев дозволено принимать во всякое терпимое в государстве вероисповедание*(1119). Были приняты и некоторые меры к уничтожению по крайней мере внешних отличий их от остального народонаселения. Так, в 1850 г., им повсеместно воспрещено носить особую еврейскую одежду, а в 1851 г. женщинам Еврейкам запрещено бритье голов*(1120).

§ 335. С самого начала ныне царствующего Государя законодательство снова обратилось к еврейскому вопросу. Принятие новых правительственных мер представляло удобный случай проверить критически все меры, до сих пор действовавшие относительно этой части народонаселения. 31 марта 1856 г. государь повелел "пересмотреть все существующие о евреях постановления, для соглашения их с общими видами слияния сего народа с коренными жителями, поколику нравственное состояние евреев может сие дозволить, для чего предоставить министрам, участвующим в занятиях еврейского комитета, составить, каждому по своей части, полные предположения касательно соглашения постановлений о евреях, и предположения сии внести в комитет для предварительного обсуждения и представления потом на высочайшее благоусмотрение". В числе вопросов, поднятых по этому предмету, председательствовавший в еврейском комитете, гр. П. Д. Киселев, обратил внимание комитета на ограничения, существующие для Евреев в ремесленной промышленности.

По этому поводу признано было полезным предоставить министру внутренних дел "собрать об этих и всех подобных ограничениях, препятствующих распространению полезных промыслов между Евреями, подробные сведения". Министр внутренних дел*(1121), вошел в сношения с генерал-губернаторами и начальниками губерний мест оседлости евреев, которые доставили ему сведения, чрезвычайно характерные для оценки всех прежних постановлений.

Начальники губерний Витебской, Могилевской и Минской изъяснили, что хотя в губерниях этих не существует никаких ограничений, которые бы стесняли ремесленную промышленность евреев, хотя между евреями, напр., Могилевской губернии оказывается много отличных мастеров, но их искусство остается бесплодным. Бесплодность эта зависит, во-1-х, оттого, что они "не пользуются всеми правами, предоставленными мастеровым людям внутренних губерний, и во-2-х, вследствие весьма значительного числа мастеров, несоразмерного с потребностями тамошнего бедного края; таким образом, мастера-евреи не только не в состоянии выказать свое искусство, но от недостатка заказов терпят большую нужду и, при получении работы, вынуждены прибегать к обману. От этого происходит, что они часто делаются вредными членами общества, тогда как при других условиях евреи-ремесленники могли бы быть полезными и для себя, и для общества". Начальник Полтавской губернии, излагая ограничения, существующие вообще для евреев по торговле, подрядам, откупам и т. п., объясняет, что "в малороссийских губерниях евреи разительно отличаются наречием, одеждою и образом жизни от евреев других губерний и почти совершенно слились с туземными жителями, и потому он полагает, что для евреев малороссийских губерний следует ныне же отменить все существующие ограничения". Киевский генерал-губернатор, князь Васильчиков, объяснял, что "в городах западного края, переполненных евреями, находится большое количество мастеровых, которые, вследствие чрезмерной конкуренции, образуют, так сказать, класс праздношатающихся. Лишенные всех средств к честному труду, они готовы на всякое предприятие, лишь бы добыть себе пропитание". Поэтому, по мнению князя, "позволение еврейским мастерам, имеющим установленные свидетельства о своем звании, заниматься производством ремесл во внутренних губерниях России, освободило бы еврейские общества от тягостного бремени при уплате податей и доставило бы рабочие руки тем местностям, которые в них нуждаются, и вместе с тем, что особенно важно, эта мера лишила бы польскую пропаганду возможности, посредством денег и льстивых обещаний, действовать во вред правительству на праздную толпу, как это имеет место в настоящее время". В том же смысле высказался и исправлявший тогда должность остзейского генерал-губернатора гр. П. А. Шувалов.

§ 336. По рассмотрении истребованных мнений генерал-губернаторов и начальников губерний относительно существующих ограничений в ремесленной промышленности евреев, оказалось, что "настоящее крайне неудовлетворительное положение этой промышленности в западном крае происходит не от каких-либо особых стеснительных для нее в этой местности правил, а от чрезмерного скопления ремесленников во всех губерниях, назначенных для еврейской оседлости". При рассмотрении всего этого дела уже в 1865 г. министерство внутренних дел пришло к заключению, что "причину упадка ремесленной промышленности между евреями надобно искать в тех общих ограничениях гражданских прав этого народа, которые существуют в нашем законодательстве, и всего более в воспрещении евреям иметь жительство вне мест, назначенных для их оседлости. Еврейские ремесленники, скопленные в местах их постоянной оседлости, среди населения, большею частью бедного, нуждаясь в заказах, выпрашивают за работу крайне низкую плату, в ущерб прочности и изяществу отделки, стараясь лишь о том, чтобы дешевизна изделия сделала их доступными массе потребителей; стремление христианских ремесленников к той же цели и теми же путями порождает между ними и евреями преувеличенное соперничество, вредно действующее на благосостояние тех и других. Этим обстоятельством объясняется, между прочим, и постоянное накопление на евреях неоплатных недоимок, и несмотря на то, что подушная подать с мещан отменена еще с начала 1863 года и что из коробочного сбора отчисляются ежегодно значительные суммы на покрытие следующих с евреев казенных платежей, податные недоимки не уплачены еврейскими обществами и по настоящее время". При появлении таких новых воззрений в правительственных и законодательных сферах естественно было ожидать, что меры, направленные к ассимилизации Евреев с остальным народонаселением империи, примут другой характер. Действительно, в течение царствования императора Александра II издано довольно много постановлений, клонящихся к устранению прежних ограничений гражданских прав евреев.

§ 337. Во-первых, еще в начале нового царствования обобщены льготы, установленные в прежнее время относительно караимов. Мы заметили уже выше, что караимы вообще пользовались большими льготами сравнительно с евреями-талмудистами. Мотив этих изъятий определен в журнале комитета об устройстве евреев 1855 г., где обозначено, что "караимы, не принадлежа к еврейскому населению и не разделяя с ними талмудических заблуждений, следуют учению Ветхого Завета и известны по своим правилам и трудолюбию". Этот мотив верно выразил официальный взгляд на означенную часть еврейского народонаселения. Вследствие этого, евреи-караимы, как мы видели, уже с самого начала были освобождены от ограничительных правил, установленных для евреев-талмудистов. Так, в 1795 г. они были изъяты от двойной подати, наложенной тогда на евреев. Затем, в 1839 г. иностранным караимам дозволено приезжать в Россию и принимать русское подданство. Им разрешено также иметь в услужении христиан. В 1850 г. на них не распространено установленное для прочих евреев запрещение продажи горячих напитков. Манифестом о 9-й ревизии духовенство караимов освобождено от записки в ревизию. Затем, караимы изъяты от ограничений для приезда евреев в столицы. Закон, о котором мы говорим в настоящее время, постановил не распространять на караимов, получивших ученые степени, ограничений, которым подлежали все евреи относительно поступления на службу. Правила, касающиеся остального еврейского народонаселения, видоизменялись и видоизменяются в течение настоящего царствования, хотя в главных своих основаниях, несмотря на частные облегчения, законодательство об евреях осталось без изменений.

 

б) Действующее законодательство о евреях

 

§ 338. Главные запретительные постановления, касающиеся евреев, группируются подле вопросов о месте их жительства. Черта оседлости, предназначенная для евреев, до настоящего времени является существенным признаком, отличающим эту часть народонаселения от остальных подданных. В настоящее время эта черта оседлости определяется следующим образом. Евреям дозволяется повсеместно жительство в губерниях: Виленской, Волынской, Гродненской, Екатеринославской, Ковенской, Минской, Подольской, Полтавской и Черниговской. Затем им дозволено пребывание и в некоторых других губерниях, но с известными ограничениями.

Во-1-х, в губерниях Витебской и Могилевской евреям запрещено водворяться в селениях в качестве оседлых жителей. Если закон и дозволяет им временное пребывание в этих селениях, то не иначе как по особым билетам. Во-2-х, в западных пограничных губерниях и Бессарабской области новое поселение евреев на 50-верстном расстоянии от границы воспрещается, в видах предотвращения контрабанды. Действующее законодательство оставило на 50-верстном расстоянии только тех евреев, которые поселились здесь до 27 октября 1858 года. В-3-х, в Киевской губернии евреям воспрещается постоянное жительство в городе Киеве. Исключение установлено только для евреев-купцов; именно евреям-купцам 1-й гильдии, не опороченным судебными приговорами, не замеченным по делам о контрабанде и не состоящим под надзором полиции, дозволяется на общих основаниях приезжать в Киев*(1122). В-4-х, в губернии Таврической евреям воспрещается постоянное водворение в городе Севастополе. Исключение установлено в пользу евреев - почетных граждан, потомственных и личных, производящих торговлю с запискою в гильдию, и мещанам, занимающимся производством ремесл. В-5-х, в губернии Херсонской установлены ограничительные правила относительно водворения и приобретения недвижимой собственности в городе Николаеве. В 6-х, в губернии Курляндской постоянное жительство дозволяется только евреям, записанным там по ревизии до издания еврейского положения 1835 г. Новое же переселение сюда евреев воспрещается. Подобные же правила действуют относительно городов Шлока (Лифляндской губернии) и Риги.

§ 339. Впрочем, эти общие запрещения в течение нынешнего царствования подверглись существенным изменениям. Во-первых, отменено старое постановление, воспрещавшее переселение евреев из Царства Польского в губернии русские. Евреям привисленских губерний*(1123) дозволено перечисление во все места империи, приписанные к черте еврейской оседлости*(1124). Во-вторых, евреям-купцам 1-й гильдии как Российской империи, так и Царства Польского, дозволено приписываться и вне черты еврейской оседлости к купечеству первой же гильдии. Вместе с тем они приобретают право постоянного жительства в этих местностях. В-третьих, евреи, получившие ученые степени: доктора медицины - по медицинскому факультету и доктора, магистра или кандидата - по другим факультетам университета, могут иметь постоянное пребывание во всех губерниях и областях империи для занятия торговлею и промышленностью, причем означенные лица пользуются следующими льготами: а) свободою поступления на государственную службу по всем ведомствам; б) правом иметь при себе, кроме членов своего семейства, домашних слуг из своих единоверцев, но не более двух. Тем из них, которые запишутся в купцы 2-й гильдии, дозволяется, сверх того, иметь одного приказчика или конторщика из своих единоверцев, с тем, однако, чтобы этим приказчикам или конторщикам не было даваемо поручений по управлению подрядами, взятыми евреями-купцами во внутренние губернии. Та же льгота распространяется*(1125) на евреев-врачей, хотя бы они не имели высшей ученой степени. Означенные евреи могут быть определяемы на службу как по ведомству военному, так и по ведомству министерства народного просвещения и внутренних дел, с тем, однако, чтобы лица, желающие занять место по ведомству министерства внутренних дел, не были определяемы в столичные города с их губерниями.

Ограничения в черте оседлости не распространяются также на лиц, желающих получить высшее образование, именно на лиц, поступающих в медицинскую академию, университеты и технологический институт*(1126). Евреям-ремесленникам и цеховым дозволено вступать в цехи на общем основании в местностях и вне черты оседлости. Евреям-механикам, пивоварам и винокурам и вообще ремесленникам разрешено*(1127) проживать повсеместно в империи*(1128).

Иностранным евреям, имеющим надобность по делам торговли, исковым или тяжебным приезжать в Россию, предписывается предъявлять те заграничные паспорты, которые требуются от других иностранцев, состоящих в одном с ними подданстве. Им дозволяется (особенно комиссионерам значительных заграничных купеческих домов) посещать в России особенно известные мануфактурные и торговые места и, с разрешения министра внутренних дел, оставаться там в течение известного времени. Иностранные евреи могут быть допускаемы и к постоянному водворению в России, но в черте оседлости, и притом далеко не все. К водворению допускаются лица, вызванные самим правительством для занятия должности раввинов, медики, выписанные по усмотрению правительства, мастера, выписанные фабрикантами из евреев.

§ 340. Евреи пользуются следующими гражданскими правами. Действующее законодательство подтверждает старое, знакомое нам правило, что "евреи, состоящие в подданстве России, подлежат общим законам во всех тех случаях, в коих не постановлено особых о них правил". - В общей черте оседлости евреям предоставлены все торговые права наравне с прочими подданными. До последнего польского мятежа они имели право приобретать в западных губерниях всякого рода недвижимую собственность не только в городах, но и в селениях. Но после событий 1863 г. евреям, равно как и лицам польского происхождения, приобретение недвижимости в западном крае воспрещено. И взамен того, лица, имеющие, на основании изложенных выше постановлений, право водворяться во внутренних губерниях России, могут покупкою и иным способом приобретать всякого рода недвижимое имущество, кроме помещичьих имений, в которых обязательные отношения крестьян к владельцам окончательно не прекращены.

Если еврею достанется в наследство имение, в котором обязательные отношения владельца к крестьянам не прекращены, то с ним поступается по правилам, изложенным в 228 и 229 ст. IX т. Св. зак. по прод. 1863 и 1868 гг. Еврей, не имеющий права водворяться во внутренних губерниях, в случае получения им по наследству имения недвижимого, хотя бы и ненаселенного, обязывается продать его в течение шести месяцев. Это же правило распространяется и на иностранных евреев, получивших в России по наследству недвижимое имение.

§ 341. Действующее законодательство подтверждает то правило, что каждый еврей должен быть приписан к одному из установленных в государстве состояний, под страхом ответственности, определенной для бродяг. Евреи, приписанные к определенному состоянию, пользуются общими его правами, в том числе и правом на возведение в личное и потомственное почетное гражданство, с некоторыми лишь ограничениями*(1129), которые не распространяются на караимов. Затем, каждый из таких евреев обязан навсегда сохранять, ради целей ревизии, наследственную или на основании закона принятую фамилию, без перемены. Эта фамилия не изменяется евреями и по принятии христианской веры. Относительно правил брачного союза евреи подвергаются следующим ограничениям. По общему принципу, изложенному в 79 ст. законов гражданских, "лицо нехристианского исповедания, по восприятии Св. крещения, может пребывать в единобрачном сожительстве с некрещеною женою; брак их остается в своей силе и без утверждения оного венчанием по правилам православной церкви". Для евреев установлены, кроме того, следующие правила. 1-е. Если один из супругов-евреев обратится в православие, а другой останется в прежнем законе, но не пожелает разойтись с обратившимся, тогда брак не расторгается; в этом случае и та и другая сторона обязываются подпиской: принявшая православие - в том, что она будет иметь попечение о приведении супруга-нехристианина к принятию православной веры, а второй - в том, что он не будет совращать в еврейскую веру ни новокрещенную, ни детей, родившихся после принятия православия. 2-е. Мужу и жене, по обращении одного из супругов, если они не желают остаться в брачном союзе, предоставляется расторгнуть брак, с правом обратившемуся лицу вступить в супружество с лицом православным. 3-е. В случае, если брак не расторгнут, ни мужу, ни жене не дозволяется иметь постоянное жительство в губерниях, где евреям воспрещена оседлость*(1130).

§ 342. Еврейское народонаселение, жительствующее в означенных выше русских губерниях, не должно отличаться от христианского населения своею одеждою*(1131). Женщины-еврейки лишены права брить головы*(1132). Те же правила распространены и на евреев Царства Польского, отправляющихся в те губернии империи, в которых жительство им воспрещено. Они также обязаны носить одежду, употребляемую христианским народонаселением, и не могут отличаться от него никакими наружными признаками, свойственными евреям*(1133).

§ 343. В отношении к договору найма осталось в силе прежнее правило, воспрещавшее евреям держать христиан для постоянных домашних услуг. Так как правило это установлено в видах препятствования евреям обращать в свою религию лиц, от них зависящих, то оно и не распространяется на христиан, не находящихся с ними в постоянных сношениях. Поэтому евреям дозволено нанимать христиан для всяких работ и должностей, кроме домашней услуги*(1134).

§ 344. Евреи, по общему правилу, не могут поступать на государственную службу*(1135). Изъятия установлены для евреев, получивших от университета степень доктора, магистра или кандидата*(1136), равно как и для евреев-врачей, на основаниях, указанных выше*(1137). По отношению к службе по общественным выборам, для евреев, наравне с другими нехристианами, городовое положение 1870 г. установляет следующие ограничения: 1) в городской думе число гласных из нехристиан не должно превышать одной трети общего числа гласных*(1138); 2) Евреи не могут быть избираемы в городские головы, ни исправлять их должности; 3) число членов городской управы из нехристиан не должно превышать одной трети всего ее состава*(1139).

§ 345. Торговые права евреев в 1874 г. подверглись существенному ограничению. Мнением Государственного совета 19 мая этого года постановлено: "Евреям дозволяется питейная торговля только в местностях, определенных для их постоянной оседлости, и притом не иначе как в собственных домах. Сидельцы-евреи могут быть только в заведениях своих единоверцев*(1140).

§ 346. Действующее законодательство удержало также правила прежнего времени, направленные к привлечению Евреев к так называемым полезным занятиям. Во-первых, закон удержал прежние постановления касательно учения или образования евреев. Еврейских детей дозволено принимать и обучать в общих уездных и приходских училищах, гимназиях и частных училищах и пансионах тех мест, где дозволено жительство их отцам*(1141). Мало того, обучение детей Евреев-купцов и почетных граждан или в общих казенных учебных заведениях, или в еврейских казенных училищах обязательно*(1142). Рядом с дозволением и даже предписанием обучать детей евреев в общих училищах, на основании известных уже нам правил, учреждены для образования еврейского юношества особого рода училища: первоначальные, или первого разряда, соответствующие приходским, и второстепенные, преимущественно реальные, в объеме уездных училищ*(1143). Чиновникам и учителям из христиан, определяемым в еврейские учебные заведения, присвоены права и преимущества государственной службы*(1144). Сверх казенных училищ, евреям дозволено отдавать своих детей в свои частные или общественные училища, учрежденные для образования еврейского юношества в науках и искусствах и для изучения правил их вероисповедания. Эти училища учреждаются на основании особых правил и под надзором правительства*(1145). Евреям, окончившим курс в гимназиях, предоставлено поступать в университеты, академии и вообще высшие учебные заведения империи*(1146). Лицам еврейского закона, кончившим курс в академиях и университетах, присвояются особые привилегии*(1147). Затем, законодательство содержит в себе обширные постановления об евреях-земледельцах*(1148). Для привлечения евреев в этот разряд лиц последнему предоставлены следующие льготы. Евреям, поселившимся на казенных землях, предоставлялась льгота на 10 лет от платежа всех податей и повинностей и от исправления земских натуральных повинностей, кроме частных; освобождение на 25 лет от рекрутской повинности и всех недоимок по прежнему состоянию*(1149). Лицам, отличившимся в земледельческой промышленности, обещались особенные награды: похвальные листы, денежные выдачи, премии, форменные кафтаны, почетные кафтаны, серебряные и золотые медали*(1150) и, кроме того, различные денежные вспомоществования от казны. Нельзя, впрочем, не заметить, что все означенные меры не достигали своей цели.

§ 347. До настоящего царствования евреи в отношении отбывания воинской повинности были поставлены в исключительные условия; в 1856 г. многие из стеснений этого рода отменены*(1151). С выходом нового закона о воинской повинности (1874 г.) евреи в этом отношении поставлены в одинаковые условия со всем народонаселением империи.

 

Глава вторая. Об иностранцах

 

§ 348. Общее определение состояния иностранцев дано нами выше. В настоящей главе нам предстоит определить подробности юридического положения иностранцев в России.

Русское законодательство в своем отношении к иностранцам следовало началам, установившимся вообще в государствах Европейского международного союза*(1152). По коренному началу, признанному в настоящее время международным правом и законодательством всех цивилизованных народов, каждый человек, независимо от его принадлежности к той или другой национальности, есть субъект права, и, следовательно, за ним должна быть признана способность к приобретению частных прав и пользованию ими. Вместе с тем, он должен иметь возможность осуществлять законно приобретенные им права и для того находить защиту в судах того государства, в котором он имеет свое пребывание. С этой точки зрения ни одно европейское государство не признает в своей среде бесправных личностей, какими в прежнее время, в особенности в средние века, были иностранцы, не пользовавшиеся защитою законов или пользовавшиеся ею весьма условно*(1153).

Само собою разумеется, что права, предоставляемые иностранцу, должны иметь в виду главным образом обеспечение его имущественной правоспособности по следующим основаниям: 1) пользование политическими правами естественно может быть предоставлено только лицам, тесно связанным всеми своими интересами с данным государством и его народом*(1154); 2) иностранец, вступая на чужеземную территорию, продолжает подчиняться действию законов своего отечества, определяющих его личные и семейственные права (statuta persoualia); действие означенных статутов, по началу международной взаимности, признается всеми европейскими государствами; 3) признание и обеспечение за иностранцем имущественных прав удовлетворяет и той главнейшей цели, для которой иностранцы, как таковые, являются в чуждое для них государство. Цель эта - торговые сношения и сделки, открытие различных промышленных и мануфактурных заведений, различные частно- и государственно-хозяйственные предприятия (разработка каменноугольных копей, проведение железных дорог и т. п.). Понятно само собой, что, отказывая иностранцам в признании за ними известных гражданских прав, государство с тем вместе остановило бы наплыв в свою страну чужеземных капиталов и иностранных предпринимательских сил, к явной своей экономической невыгоде.

§ 349. Иностранцы в России всегда пользовались защитою закона, равною со всеми природными подданными. Мало того, в некоторые периоды нашей истории иностранцы пользовались даже привилегиями. Таково, напр., было положение англичан при Иване Грозном. Петр Великий и его преемники открывали иностранцам свободный доступ в государство и обещали им полную защиту законов*(1155). В царствование Екатерины II положение иностранцев было определено, кроме означенных выше узаконений, еще торговыми договорами с иностранными государствами. Таковы, напр., торговые договоры с Францией 31 декабря 1786 г. и с королевством Обеих Сицилий 6 января 1787 г. и др.*(1156). Совокупность этих постановлений удержалась, и начала, в них заключающиеся, развиты в последующее время.

Под именем иностранца разумеется лицо, не принесшее присяги на подданство России*(1157). Иностранцы подлежат действию русских законов как лично, так и по имуществу*(1158). На основании этого общего правила им предоставляются следующие права. 1) В видах привлечения иностранных экономических и ученых сил в страну: а) иностранцам дозволяется вступать в купеческие гильдии наравне с природными подданными империи. Лица, вступившие в означенные гильдии, пользуются всеми торговыми правами, предоставленными русскому купечеству*(1159). б) Иностранным ремесленникам дозволяется вступать в цехи, но временно*(1160). в) Иностранцы, имеющие в России фабрики и заводы, но не состоящие в гильдиях и не избравшие другого рода жизни, могут быть, однако, поставщиками изделий, производимых на их фабриках*(1161). г) Иностранные ученые, художники, торгующие капиталисты и хозяева значительных мануфактурных заведений могут быть причисляемы к званию почетных граждан на следующих основаниях: 1) оно даруется этим особам лично; 2) ходатайство о причислении означенных лиц к почетному гражданству предоставляется министерству по принадлежности; 3) почетное гражданство сообщается Высочайшим указом, объявленным сенату*(1162). д) Иностранцам предоставляется приобретать всякое движимое и недвижимое имущество*(1163). На основании закона 1865 г. иностранцы могут приобретать помещичьи недвижимые имения, расположенные в пределах России, как те, в которых крестьянский надел уже поступил в собственность крестьян, так и те, в которых обязательные отношения крестьян к владельцам не прекращены. Но в этом случае иностранцы подчиняются правилам, установленным в 1861 г. для русских подданных, не принадлежащих к потомственному дворянству, именно - одновременно с совершением акта на приобретение земли они обязаны предоставить водворенным на ней крестьянам в собственность усадебные и полевые земли и прочие угодья, составляющие по уставной грамоте их надел*(1164). Приведенное правило распространено и на русских подданных, владеющих в России населенными имениями и вышедших замуж за иностранца. Они также, по заключении брака, должны прекратить все обязательные отношения к себе крестьян*(1165). е) Иностранцы не устраняются от наследования имуществами, находящимися в России*(1166), ни от права делать в России завещания, которые свидетельствуются общим порядком*(1167). 2) Русское законодательство признает также действие иностранных законов, определяющих личное положение иностранца, находящегося в пределах России. Так, напр., иностранные дворяне, подданные других государств, не подвергаются телесному наказанию, если они докажут свое дворянство*(1168).

§ 350. Предоставляя иностранцам приобретение и пользование гражданскими правами, законодательство ограничивает их права относительно государственной и общественной службы, хотя и в этом отношении иностранцы пользуются значительными льготами. Так, иностранцы, без перемены подданства, могут быть принимаемы на военную службу*(1169). Поступление на гражданскую службу иностранцам воспрещено*(1170), хотя и здесь допущены некоторые изъятия, разрежающие принимать их на различные виды гражданской службы, напр. по ведомству министерства народного просвещения. То же начало, но полнее, проведено при издании земских положений и городового положения 1870 г.; именно - иностранцы, не присягнувшие на подданство России, исключаются из участия в выборах как по земским учреждениям*(1171), так и по городским*(1172). Означенное правило применяется и к составлению списков присяжных заседателей. Первым условием для внесения сюда закон выставляет состояние в русском подданстве*(1173).

 

Том II. Органы управления

 

Предисловие

 

Желая представить, по возможности, подробную разработку наших государственных учреждений, я решился разделить учение об органах управления на два тома. Предлагаемый том содержит в себе общее учение о должностях и обозрение высших государственных установлений. Третий том будет заключать в себе обзор установлений местных и учение о службе гражданской.

Конечно, и при этом объеме в курсе моем могут найтись пропуски и недостатки. Извинением их отчасти может служить отсутствие монографических работ и кодификационные несовершенства нашего законодательства. Я буду ожидать указаний на недостатки моего курса, чтобы иметь возможность исправить их при втором издании тома, если оно понадобится.

Считаю долгом принести искреннюю мою благодарность лицам, сообщавшим мне различные сведения относительно современного состояния наших государственных установлений. Значительную помощь оказали мне также предшествовавшие труды моих товарищей: И. Е. Андреевского и A. B. Романовича-Славотинского.

А. Градовский

15 октября 1876 г.

С.-Петербург.

 

Книга первая. Существо и классификация государственных должностей

 

§ 1. Учение о государственном управлении есть учение об осуществлении верховных прав, принадлежащих государственной власти, и тех целей государства, к достижению которых оно стремится*(1174).

В государствах конституционных учение об осуществлении верховных прав государственной власти не может быть подведено под общее понятие управления, вследствие разграничения законов и распоряжений, прав законодательной и прав административной власти, причем права законодательной власти предоставляются совместному осуществлению главы государства и народного представительства; вот почему там учение об осуществлении прав законодательной власти входит в учение о государственном устройстве, составляя как бы часть основных законов страны. Напротив, в монархиях неограниченных, где права законодательной и административной власти соединены в одном лице, где между законодательными и распорядительными установлениями гораздо труднее провести черту различия,- учение об осуществлении как прав законодательной, так и прав административной власти может быть соединено. Таково основание, по которому в этой части нашего курса мы будем говорить как о тех учреждениях, которым вверено осуществление разных административных задач, так и о тех, которые участвуют в составлении и обсуждении законов*(1175).

§ 2. Учение об управлении, как мы сказали, есть, кроме того, учение об осуществлении целей, преследуемых каждым государством. В этом отношении должно точнее определить задачу государственного права. Учение об осуществлении государственных целей может быть рассматриваемо, с одной стороны, с точки зрения практических мер и способов, необходимых для достижения разных целей государственного управления; учение об этих практических мерах и способах и составляет науку об управлении, или полицейское право. Государственное право, принимая также в расчет те цели, к осуществлению которых стремится государство, не говорит, однако, о практических мерах к их осуществлению. Оно имеет в виду: во-первых, распределение этих задач между разными государственными установлениями, и, во-вторых, организацию установлений, соответствующую предположенным целям.

Не подлежит сомнению, что организация установлений, на которых лежат чисто исполнительные задачи администрации, должна быть иная, чем устройство мест, в руках которых находится власть действительного управления тою или другою частью; что устройство административных органов должно быть иное, чем устройство органов законодательных. Но правильная организация государственных установлений, определение их юридического положения, их отношений к верховной власти и к обществу невозможны без уяснения идеи государственных учреждений вообще. Смысл и значение всех государственных установлений определяется идеею должности (officium, Amt), выражением которой являются отдельные учреждения. Уяснению этой идеи, как в теоретическом ее определении, так и в историческом развитии, будет посвящена эта книга.

 

Глава первая. О государственных должностях вообще

 

§ 3. Государственная должность, в современном смысле этого слова, есть постоянное установление, предназначенное к непрерывному осуществлению определенных целей государства*(1176). Рассматривая это определение, мы находим:

1) что государственная должность есть установление постоянное, по крайней мере созданное законом в смысле постоянного. Этим признаком права и обязанности, соединяемые с должностью, отличаются от случайных и временных поручений (комиссий), которые всякое частное лицо может получить от государственной власти. Таковы, например, поручения, даваемые известным медикам, - исследовать санитарные условия той или другой местности; ученым - исследовать состояние школьного дела за границей и т. д.

2) должность предназначена к осуществлению определенных задач государства. В понятие должности входит, в качестве существенного, признак круга ведомства (компетенции), т. е. определенной области задач, возложенных законом на данное установление до тех пор, пока они, в силу нового закона, не будут переданы иному установлению. Через подобный акт законодательной власти, заведование данным кругом дел становится исключительным правом установления, которое может требовать от других мест и лиц невмешательства в его область. Компетенция государственных учреждений определяется основаниями троякого рода, именно: а) родом дел, предоставляемых установлению. В силу этого основания мы различаем три большие отрасли государственной власти: законодательную, судебную и административную, с подразделениями последней. Это так называемая объективная или реальная компетенция. б) Компетенция определяется также пространством действия власти (общегосударственные, местные установления). в) Наконец, она определяется взаимным отношением высших и низших установлений одной и той же отрасли управления или суда (иерархическая компетенция).

3) Государственные должности предназначены к осуществлению известных целей государства, как определенного юридического лица, как политической общности данной массы людей. Этот признак ведет к важным последствиям. Предназначенные к осуществлению целей государства, в его отличие от других общественных союзов, государственные должности противополагаются:

а) должностям общественным. Каждая сложная и постоянная форма человеческого общения имеет свои определенные и также постоянные задачи; поэтому каждая из них нуждается и в своих должностях. Таковы: церковь, общины, сельская и городская, другие общественные единицы.

Церковь издавна выработала систему своих должностей; в иных церквах система эта так же сложна, как система должностей государственных. Признавая принцип разделения церкви и государства, необходимо стремиться и к отделению церковных должностей от правительственных. Разделение это, в принципе, должно бы руководствовать всеми законодательствами европейских государств, особенно тех из них, где признается свобода вероисповеданий. Но под влиянием весьма сложных исторических обстоятельств, рассматривать которые здесь не место, европейские законодательства, в большинстве случаев, далеки от осуществления этого начала. Там, где имеются государственные церкви, где государственной власти принадлежит некоторое главенство над церковью, существует и тесная связь между установлениями церковными и государственными. В Англии духовные должности входят в состав государственных. В России духовенство не считается состоящим на государственной службе. Но духовные установления (Синод) отнесены к разряду государственных, и лица прокурорского при них надзора, чины канцелярий пользуются правами службы государственной. Прусское общее Земское улож. причисляет духовных лиц признанных и покровительствуемых государством вероисповеданий к лицам, состоящим на государственной службе. Ронне, комментируя это постановление, замечает, что отсюда никак не следует, чтобы духовные принадлежали к непосредственным*(1177).

Общественные должности, поскольку они осуществляют цели данных общественных единиц, отличаются от установлений государственных. Но из этого, конечно, не следует, чтобы на них не могло быть возлагаемо осуществление целей государственных. Для достижения государственных целей, особенно по части внутреннего управления, при современном развитии общественных потребностей, недостаточны средства установлений правительственных. Задачи общественного призрения, народного образования, медицинской помощи, народного продовольствия и т. д. требуют совместного действия сил правительственных и общественных. Правительства современных государств Европы призывают последние к участию в главных отраслях внутреннего управления. В компетенции сельских и городских общин, окружных и провинциальных установлений, можно различить два рода прав и обязанностей: одни из них вытекают, так сказать, из внутренних потребностей этих корпораций и союзов; другие возлагаются на них государством, ради общих административных удобств. Так, различается естественная компетенция общественных установлений от компетенции возложенной или перенесенной*(1178). То, что мы называем самоуправлением, имеет в виду двоякую цель: 1) дать возможность различным общественным организмам осуществить свои, им присущие цели; 2) организовать участие общества в государственной администрации. Передавая органам самоуправления часть своих задач, государство должно дать и дает им определенное юридическое положение, создает из них действительную власть с особыми правами и обязанностями. Из этого следует, что учение об органах самоуправления входит в круг государственного права, в общее учение об управлении. Но это не уничтожает различия между должностями государственными, построенными на непосредственной делегации от верховной власти, и органами самоуправления, члены которого, по общему правилу, не пользуются правами государственной службы.

б) В силу того же принципа, не могут считаться государственными должностные лица, предназначенные исключительно для личных услуг монарху. Государственное право европейских государств признает, однако, публичный характер за известными должностными лицами, состоящими при особе монарха и совокупность которых образует Двор. Это отступление объясняется тремя основаниями: 1) желанием окружить монарха особым почетом и блеском; 2) тем, что в организации монархических государств сохранились еще предания старого времени, когда придворные должности имели общегосударственное значение; 3) тем, что с придворным управлением соединяется иногда заведование разными предметами, имеющими общегосударственное значение (театры, музеи, библиотеки и т. д.).

4) Должности, имея своим назначением осуществление государственных целей, не могут быть рассматриваемы как пассивное орудие личных целей того или другого представителя власти. Нравственное существо должности выражается в сознании должностного лица, что оно служит высшим интересам политического общества, интересам, независимым от частного произвола. Это сознание сообщает должности и занимающему лицу действительный авторитет и направляет последнее к исполнению лежащего на нем долга.

Свое юридическое выражение и обеспечение эта идея находит в том, что задача, права и обязанности должностных лиц определяются законом, являющимся нормою правительственной деятельности. Конечно, принцип подчинения должностных лиц только закону может быть проведен далеко не во всех частях правительственного организма. Полное свое применение он может и должен найти в области судебных установлений. Суд не может быть направляем инструкциями начальствующих. В области административной, где право распоряжений имеет свое разумное и законное основание, деятельность должностных лиц направляется инструкциями и циркулярами высших властей. Но из этого не следует, чтобы право распоряжений могло наносить ущерб верховным правам закона. Согласие распоряжений с законом поддерживается, как мы видели, началом закономерного повиновения и ответственностью служащих.

5) Последний вывод является результатом предыдущего. Должностное лицо, осуществляя государственный интерес и действуя на основании закона, является не пассивным исполнителем чьего-либо личного поручения. Определенная отрасль государственного управления вверяется ему для самостоятельного осуществления указанных задач. Государство требует от него самостоятельных служебных актов, совершаемых им в пределах закона и под своею ответственностью.

§ 4. Система государственных должностей, в том виде, как она существует в настоящее время, есть результат долгого исторического процесса. Развитие ее находится в тесной связи с развитием самого государства. Элементы этой истории представляют повсеместно некоторые общие черты, но в частностях история каждого государства представляет известные особенности. Наиболее резкое различие представляет история должностей в Западной Европе и в России. Основанием этого различия является капитальный исторический факт - существование феодализма на западе Европы и отсутствие его в России. Этим фактом определяется ход развития государственных установлений на западе и востоке Европы; поэтому история должностей здесь и там требует отдельного рассмотрения. Из этого, конечно, не следует, чтобы развитие русских установлений не находилось под влиянием учреждений западных, особенно с Петра Великого. Результаты этого влияния будут указаны в своем месте.

 

Глава вторая. Развитие должностей на западе Европы

 

§ 5. Система государственных должностей на западе Европы вообще является результатом победы королевской власти над элементами феодального общества. Французская революция только довершила дело королей и видоизменила характер государственной службы, но, в общих чертах, чиновничество осталось тем, чем оно сделалось во время борьбы королевской власти с феодализмом. Условиями этой борьбы, - следовательно, силою феодализма - с одной, напряжением королевской власти и дружественных ей сил, с другой стороны - определялась и организация должностей.

Не везде этот процесс имел совершенно одинаковые исходные точки и привел к одинаковым результатам. В Англии нормандское завоевание не принесло с собою феодальной системы в том виде, как она господствовала на континенте. Вильгельм-Завоеватель объявил себя полным господином всей земли*(1179). Затем, рознь победителей и побежденных заставляла тех и других искать спасения в силе королевской власти. Поэтому личное управление короля через его непосредственные органы отличает эпоху первых нормандских королей. Нормандское государство видело сильное развитие бюрократии в то время, как феодальная Европа с презрением смотрела на центральную власть. Смутное время короля Стефана*(1180) расшатало прежнюю систему. Вассалы почуяли свое значение, и Англия увидела даже господство кулачного права. Но первые Плантагенеты*(1181) снова подняли значение короны, и централизация, особенно при Генрихе II, сделала быстрые успехи*(1182). Борьба вассалов и народа с Иоанном Безземельным*(1183) повела к изданию Великой хартии вольностей в 1215 году. Но Великая хартия не ослабила монархического принципа; она ввела его только в законные границы*(1184). Несмотря на смуты несчастного времени Генриха III*(1185), королевская прерогатива вышла непоколебленною из борьбы и дала свои плоды в знаменитую эпоху трех Эдуардов*(1186). Эдуард I и его преемники опирались на новую силу - "среднего рыцарства" в графствах, в противоположность великим вассалам короны*(1187). При взаимодействии этих сил в английском праве утвердились следующие начала: 1) король есть первый магистрат нации и источник всех других властей*(1188); 2) поэтому всякая должность есть королевская комиссия, отправляемая для общих государственных целей*(1189); комиссии даются лицам, как бы заранее рекомендованным короне по их общественному положению и отправляющим свою службу безвозмездно; эта система почетных должностей есть основа английского самоуправления*(1190); 4) должностные лица действуют на основании закона*(1191), под контролем независимого суда и парламента. Этими началами определяется государственный характер английских должностей, основанных на обычном праве (common law). Конечно, в последнее время и бюрократическая система сделала успехи в этом отечестве самоуправления*(1192), но совокупность весьма многочисленных административных должностей не сведена еще в цельную систему и не подчинена общим началам, способным иметь влияние на прочие государства Европы. Ниже мы возвратимся еще к этому вопросу.

§ 6. История должностей на континенте Европы зависела главным образом от комбинации общественных ее условий. Политические учреждения отражали на себе склад общества, которому они служили. Общественные условия континентальной Европы сложились под влиянием феодальной системы.

Два начала, одинаково важные, лежат в основании этой системы: 1) соединение прав государственного верховенства с землевладением; 2) отсутствие верховных прав в иерархических отношениях феодальных владельцев. Каждый владелец был суверенен в пределах своей территории*(1193); права верховенства составляли как бы часть его поземельных прав*(1194). С другой стороны, над вассалом не было власти суверенной; король, глава феодальной иерархии, не имел прав государя. Его сюзеренитет был совокупностью довольно скромных и весьма условных прав*(1195). Если он и имел державные права, то они простирались исключительно на его домены, коронные владения.

Соединенные с частным правом, верховные права в феодальную эпоху осуществлялись на началах частного хозяйства, поэтому и администрация носила вотчинный характер. Вся система должностей была соединена с двором владельца, и придворные должности были органами управления. Таковы должности коннетабля, канцлера, сенешаля, кравчего, ловчего и т.д.*(1196). Не должно, впрочем, думать, чтобы эта придворная администрация делала местного "государя" действительным главою управления. Этому противоречило бы все существо феодализма. Если большие коронные вассалы стремились расширить свои верховные права на счет власти короля (Франция) или императора (Германия), то вассалы второй руки поступали так же со своими сюзеренами. Права и обязанности суда, полиции, воинской власти, финансового управления соединялись с местным землевладением. Придворные должности связывались с важнейшими аристократическими родами. Права администрации и суда соединялись в руках вассалов второй и третьей степени, которые и были настоящими господами массы, заслоняя ее от короля и даже больших вассалов. Этого мало. Верховные права, поскольку они оставались в непосредственном распоряжении государей и крупных вассалов, отдавались сами по себе в лень, ввиду доходов, соединенных с отправлением должности. Государственное начало, выработанное и оставленное в наследство Европе Древним Римом, рассеялось в массе феодальных участков, так сказать материализовалось, по удачному выражению Лафферьера*(1197). От этой материализации не ушла сама церковь.

§ 7. Этими данными определился процесс образования новой королевской власти, отразившийся и на развитии системы государственных должностей. Процесс этот слагался из следующих моментов:

1) постепенной конфискации верховных прав феодальных владельцев в пользу короля, следовательно в постепенной концентрации политической власти;

2) подчинения королям всей массы народонаселения, которая через это была эмансипирована от местной зависимости;

3) распространения действия королевских установлений и должностей на всю территорию, с устранением местных правительств от задач управления*(1198).

В связи с этим процессом и история должностей представляет несколько резко определенных моментов. Первый момент соответствует той эпохе, когда королевская власть не выделилась еще из массы феодальных установлений, как учреждение sui generis. Второй соответствует эпохе постепенного развития и торжества королевской власти. Третий - эпохе образования правомерного государства, торжеству конституционных начал.

§ 8. Во время полного и бесспорного господства феодальной системы, когда короли входили, так сказать, в состав феодального общества, должностные лица, окружавшие короля, находились в одинаковом положении со слугами всякого вотчинника. Они были слугами короля, Защита его личных прав, попечение об его личных интересах были их единственною задачею. Начала вотчинного государства проникали королевскую администрацию так же, как и администрацию каждого феодального владельца.

Положение ее видоизменяется с переменою отношений королей к феодальному обществу, с того времени, как они выступили против него во имя новых идей. Для преобразования этих отношений, королям нужно было найти для себя точку опоры сие феодального строя. Первоначально эта точка опоры указана была церковью. Она выдвинула вперед некоторые нравственные требования, извлеченные из священного писания. Так она провозгласила обязанность короля защищать слабых против сильных и т.п.*(1199). Как ни общи были эти требования, но они имели огромное значение для зарождавшейся государственной власти. Они возвысили королевскую власть над их прежним вотчинным миросозерцанием; они расширили их требования по отношению к вассалам, показав всю недостаточность номинального "сюзеренитета" для осуществления новых задач. Короли начинают сознавать иное свое призвание, становятся на служение новой идее*(1200).

Но решительное влияние на преобразование королевского управления имела внутренняя борьба элементов феодального общества, т. е. движение общие. Из-под феодальной иерархии вдруг высвободилась новая сила, непохожая на "вассальство", объявила последнему непримиримую войну и заключила союз с королевскою властью. Это движение имело важные последствия. Во-первых, оно подорвало могущество феодальной аристократии и тем облегчило задачу королей. Во-вторых, оно дало новое, реальное основание для королевской власти. До сих пор король стоял во главе феодального общества как его бессильный сюзерен. Движение общин выдвинуло вперед нацию*(1201), становясь во главе которой короли превращаются в действительных государей. Они могут уже противополагать задачи своего правительства частным интересам, во имя общего блага. В-третьих, развитие городского самоуправления имело неотразимое влияние на политическое развитие Европы. В их среде практически и даже теоретически выработались новые начала государственного управления. Здесь, в противоположность феодальному порядку, общий интерес в первый раз выступает на первый план. Власть впервые делается общественною и ответственною должностью. Оживление торговли и ремесел, образования, изучение римского права, сложные отношения и новые потребности, неизвестные первобытному "хозяйству", повели к уяснению новых отраслей администрации. Новая организация суда, сложные полицейские установления, мудрое финансовое управление - все это родилось в городах*(1202). Если города не могли остаться полунезависимыми государствами, если они должны были подчиниться требованиям более широкого национального единства, то выработанные ими начала и учреждения не умерли. Они были внесены в новое государство общественным классом, вышедшим из городов, буржуазиею, составлявшею долгое время опору королевской власти*(1203).

§ 9. Под влиянием нового движения зарождается и укрепляется идея государственных должностей. Должностные лица остаются слугами короля, в том смысле, что они видят в силе королевской власти точку опоры для разрешения всех общественных и политических вопросов своего времени. Они понимают, что только королевский суверенитет может подчинить себе и объединить все элементы общества; они проповедуют безусловное повиновение власти короля потому что в этом повиновении - опора их собственной власти. Все усилия их направлены к тому, чтобы утвердить в общем сознании суверенитет короля; королевская власть выводится из слов священного писания, из мнений римских юристов и из философских соображений*(1204). Полное и ясное отражение этих идей можно найти в знаменитом сочинении Бодена*(1205). Здесь впервые представляется полное и всеобъемлющее учение о суверенитете*(1206) и о государственных должностях, как органах этого суверенитета. К этим светским, так сказать, условиям возвышения королевской администрации, в значительной части Европы присоединились и религиозные. Реформация в своей борьбе с папским престолом опиралась на светскую власть, которую она старалась возвысить всеми силами*(1207). Поэтому абсолютизм сделал большие успехи в протестантских государствах континентальной Европы.

Но во всех этих аргументах проглядывает новое стремление. Королевская власть, в глазах новых ее слуг, является как бы средством для осуществления разнообразных задач государства. На место прежнего вотчинника становится носитель известной идеи. Он служит ей вместе с органами своими - должностными лицами. Правительственное всемогущество является средством обеспечения благосостояния и безопасности государства*(1208). Новое чиновничество воплощает в себе идею полицейского государства.

§ 10. Проявление и применение этой идеи были весьма различны. Она сослужила большую службу народным интересам. Но в дальнейшем развитии обнаружились ее несостоятельность и великий практический вред.

С одной стороны, в убеждениях должностных лиц и в науке утверждается начало, что должностное лицо есть нейтральный и бесстрастный орган государства. В XVII столетии Myler ab Ehrenbach в сочинении своем Hyparchaeologia писал: "magisratus sive officialis est praefectus societatis, cui a majestate, aut ab eo qui publica regendi potestate pollet, sub certo salario concessa est potestas de negotiis reipublicae cognoscendi, judicandi etc... ad utilitatem regendae reipublicae, ut ipsum imperantem in oneribus reipublicae sublevet"*(1209).

Согласно этим началам, совокупность государственных должностей явилась особым организмом, а совокупность служащих, особым общественным классом, с своими правами и обязанностями*(1210). Эта общественная сила в свое время много сделала для утверждения новых государственных начал. Но невыгодные стороны полицейского государства не замедлили обнаружиться.

§ 11. Разложение начал государственной администрации в эпоху, предшествовавшую Французской революции во Франции и революционному движению XIX ст. в остальных государствах западной Европы, зависело от многих причин.

1. Начало правительственного всемогущества, как средства государственного благосостояния, было оружием чрезвычайно опасным. Оно давало хорошие плоды только в руках таких людей, как Кольбер, Фридрих II и т. д. В руках же дюжинных представителей государственной силы оно сделалось средством обеспечения не всеобщего блага, a казенного интереса, которому приносились в жертву самые законные частные и общественные интересы. Сила бюрократии долгое время подавляла развитие общественных сил. Она не знала общественного контроля и не останавливалась пред чьими-нибудь правами. Особенно печальны были последствия этого порядка вещей во Франции. Один из лучших историков французского права замечает следующее: "Ничто так не способствовало к подавлению и порче нации, никакая сторона не действовала так могущественно на соседние государства, как пример, подаваемый им полным развитием господства чиновничества (Beamtenherrschaft) во Франции. Ни одно государство не наметило так скоро основные черты централизации и не допустило поглощения всей жизни государства чиновничеством, как Франция"*(1211).

2. Понятно, само собою, что при всемогуществе государственных должностей деятельность их не могла быть подчинена строгим, законным нормам. Господство закона - вещь неслыханная в дореволюционной Европе. То, что считается теперь отличительным признаком правомерного государства: отличие закона и административного распоряжения, не могло установиться при старом порядке. Инструкции, предписания, распоряжения занимали место закона, подчиняя себе волю служащего*(1212).

3. Магистратура и бюрократия, некогда союзники королевской власти, добровольно наложившие на себя долг безусловного повиновения, скоро сделались пассивными орудиями в руках высшего правительства. Положение служащего не было обеспечено. Произвольные смещения и другие меры, столь же произвольные, обратили служащего в "слугу" в худшем смысле этого слова. Недаром раздались в это время горькие жалобы такого человека, как Мозер*(1213).

4. Хотя начало новой системы должностей и образовалось в противоположность вотчинному началу, но в свою очередь оно приняло в себя некоторые элементы вотчинного права. Одним из таких явлений была продажность должностей, развившаяся как во Франции, так и в Германии*(1214). По некоторой иронии судьбы, некоторые писатели даже защищали продажность должностей*(1215); действительно, она была некоторым оплотом против произвола в распоряжении судьбою служащих.

§ 12. Политическое движение, начавшееся на континенте Европы с 1789 года, обновило начала государственной администрации в монархических государствах. Процесс перерождения должностей зависел от следующих условий: 1) от признания определенных прав личной свободы граждан, прав, занесенных в основные законы страны; 2) от разделения властей законодательной, судебной и административной; 3) от установления новых оснований ответственности администрации при неответственности главы государства.

§ 13. Признание прав личной и политической свободы граждан видоизменило положение администрации во многих отношениях. Провозглашением свободы промыслов, печати, совести и передвижения, установлением мер против произвольных арестов, самовольного отчуждения частных имуществ и т. д.- были определены более точные границы государственной власти вообще. Изменились формы деятельности государственной администрации и, отчасти, предмет ее. Администрация не могла уже позволять себе тех произвольных мер над личностью и собственностью гражданина, как прежде; явились такие общественные сферы, где правительственное вмешательство значительно уменьшилось, а права личной предприимчивости усилились. До 1789 года отношение государства к управляемой массе фактически определялось как отношение казенного, правительственного интереса, защищаемого всемогущею администрациею, к интересу частному, терпимому в весьма узких пределах. С 1789 г. понятия об "общем интересе" изменились и расширились. Вместе с тем установилась и утвердилась, под влиянием политической свободы, большая связь между администрациею и обществом. Постепенно развивавшееся право граждан на участие в государственном управлении, влияние народного представительства, вносило в государственную администрацию новые и важные интересы. XIX ст. видело и видит быстрое развитие задач внутреннего управления, тогда как старое государство жило фискальными, узкополицейскими и внешними политическими интересами. Развитие промышленности, раздоры между трудом и капиталом, рабочий вопрос, банковое дело, задачи общественной гигиены, народного продовольствия и образования, железные дороги, телеграфы - все это потребовало сильного развития средств внутреннего управления. Вместе с тем и администрация получила, в значительной степени, общественный характер. Должность сделалась не только политическою, но и общественною функциею, и служба получила значение общественного призвания. Вместе с идеею государства и понятие должности обогатилось новым содержанием; оно сделалось и самостоятельнее, т. е. менее зависимым от исключительно политического интереса. Деятельность служащего не только de jure, но de facto может направляться не только правительственными соображениями, но и интересами общественной жизни*(1216).

§ 14. Торжество новых начал влияло на утверждение начал законности в управлении. Они нисколько не устранили административных распоряжений, направляющих деятельность разных органов управления. Напротив, новый порядок, проведя определенную черту различия между законодательною и исполнительною властью, указал последней ряд самостоятельных задач с правом самостоятельного их осуществления. Самостоятельное же административное действие немыслимо без права распоряжения, в котором выражается воля исполнительной власти. Но вместе с признанием свободы администрации явилась необходимость поставить ее в законные пределы, подчинить ее законам, определяющим компетенцию властей и права частных лиц.

Соглашение права распоряжений с силою закона есть одна из важнейших задач современного европейского государства. Для разрешения этой задачи установляется между прочим принцип юридической ответственности администрации за ее действия, противные закону*(1217). Начала этой ответственности ни в чем не напоминают ответственности должностных лиц старого порядка.

При старом порядке, допускавшем смешение законодательной и исполнительной властей, когда между волею главы государства, выразившейся в законодательном порядке, и тою же волею, проявившеюся в порядке исполнительном, нельзя было провести строгого различия, нельзя было и говорить об ответственности администрации пред законом. Речь могла идти только об ответственности за неисполнение воли главы государства или высшего правительства, в какой бы форме она ни выразилась. Только с выделением закона и законодательной власти явилась возможность установить особую ответственность должностных лиц пред законом. Она должна была получить и особый характер.

С установлением начал законного управления установляется и принцип самостоятельной ответственности администрации за ее действия. Монарх как глава государства, т. е. как вершина и законодательной и административной властей, выделяется из правительственного организма и покрывается фикциею непогрешимости и безответственности. Вся тяжесть ответственности падает на советников короны и на подчиненную администрацию.

Принцип самостоятельной ответственности администрации проводится в следующих отношениях: 1) высшие представители административной власти ответствуют за законность распоряжений, исходящих от короны и скрепленные (контрасигнированные) ими; 2) они ответствуют за собственные распоряжения, издаваемые в силу данных им прав; 3) подобно тому, как советники короны не могут быть покрыты безответственностью короля, подчиненные органы администрации не могут быть покрыты ответственностью своего начальства. Лицо, исполнившее незаконное предписание, отвечает наравне с лицом, давшим его; 4) наконец, каждое должностное лицо отвечает за собственные свои распоряжения.

Начало самостоятельной ответственности устранило принцип пассивного повиновения из области администрации, заменив его началом повиновения закономерного. Вместе с тем должность, в принципе по крайней мере, перестала быть пассивным орудием в руках начальствующего лица. Каждому должностному лицу открылась возможность, в законных пределах и не расходясь с общим направлением правительства, следовать собственным убеждениям и понятиям о пользах государства. Еще при господстве старого порядка, знаменитый прусский министр Штейн писал в 1808 году: "Должностные лица (die Beamten) должны быть не мертвыми орудиями в руках власти, исполняющими ее приказания без собственной воли, как это было до сих пор, но они должны пещись о делах самодеятельно и самостоятельно, с полною ответственностью". Назначение их - "работать для государства в духе короля". Желание прусского реформатора могло осуществиться только в новое время. Конечно, практическое выражение этих начал в различных государствах Европы далеко от совершенства. Но это нисколько не уменьшает достоинства принципов, выработанных новоевропейскими государствами.

§ 15. С установлением новых начал управления явилась возможность и правильной организации должностей, сообразно роду предоставленной им власти и характеру возложенных на них функций. Явилось точное различие между областью законодательства, предоставленного совместной деятельности короны и народного представительства, от области исполнения в обширном смысле слова.

Законодательные функции выделились из сферы должностной, в собственном смысле. Установления законодательные в государствах конституционных сделались частью верховной власти. Область исполнения разделилась между двумя порядками должностей - судебными и административными. Сообразно назначению судебной власти, призванной к самостоятельному применению закона в области гражданского и уголовного процесса, общая цель организации судебных должностей - обеспечение независимости судебных установлений. Суды суть установления подзаконные, в специальном смысле этого слова. Они призваны к разрешению тяжб и дел уголовных при помощи наличных постановлений закона; каждое судебное решение может быть только применением общего закона к данному случаю. Поэтому суд не может руководствоваться соображениями целесообразности, политических и общественных удобств, следовать духу партий и политике министерства. Все эти соображения требуют независимости судебной власти. Она обеспечивается: 1) коллегиальным составом коронных судов; 2) несменяемостью судей, в силу которой член судебного установления может быть отрешен от должности не иначе, как за преступление и по суду, и, без собственного согласия, не может быть перемещен с одного места на другое; 3) неответственностью судей за постановленные ими решения, если, конечно, не будет доказано по суду, что оно постановлено из-за корыстных побуждений; 4) изъятием судей из общего порядка служебной дисциплины, наград, повышений и т. д.

Административные власти поставлены в иные условия. Закон определяет их задачи, компетенцию, степень власти. Но способ осуществления задач, совокупность мер, необходимых для известной цели, определяются обстоятельствами времени, места, коротко говоря - соображениями целесообразности. Этим объясняется значение административных распоряжений, руководствующих действиями правительственных властей. Этого мало. Администрация удовлетворяет не только целям управления, но и высшим политическим целям. "Политическая власть,- говорит Вивьен,- сообщает администрации свой общий дух, свою мысль, так сказать, свое знамя". Правительство республиканское иначе будет направлять свою администрацию, чем правительство монархическое; строго-конституционная монархия потребует от нее иных услуг, чем правительство, стремящееся к военной диктатуре. Потребность политического направления администрации в государствах конституционных, где власть фактически принадлежит данному парламентскому большинству, быть может сильнее, чем в монархиях неограниченных. Отсюда понятно, что администрации обеспечивается большая свобода действий, что от нее требуется больше единства и быстроты, чем от власти судебной. Этим целям удовлетворяет единоличный характер административных властей, большая дисциплина в отношении начальствующих к подчиненным. Но эти же условия требуют и более определенной и строгой ответственности органов исполнительной власти. Законы об ответственности являются главным условием нормальных отношений между исполнительною и прочими властями, главным обеспечением закономерности управления.

Применение этих общих начал к отдельным законодательствам Европы определяется, конечно, историческими условиями каждой страны. Мы рассмотрим их ниже, поскольку это будет необходимо для уяснения начал русского права.

 

Глава третья. Образование должностей в России

 

§ 16. История должностей в России представляет свои особенности, уже в силу того факта, что Россия не знала феодализма, следовательно и вотчинного государства средних веков. Гипотеза о господстве начал частного права в государственном строе древней России вряд ли может быть принята*(1218). Древняя Россия не знала территориального подданства, столь развитого в средневековой Европе; князь не был господином земли, входившей в состав волости; народонаселение не было частью этой земли. Право отъезда и перехода поддерживало личную свободу дружины и остального народонаселения. Вечевой обычай сдерживал долгое время развитие княжеской власти*(1219). Вот почему нельзя согласиться с мнением Неволина, выставляющего следующую, между прочим, черту древнего управления: "Оно (управление) было устроено по примеру и в духе домашнего управления. Князь управлял своим княжеством так же, как частный человек управляет своим домом, потому что князья смотрели на свои владения как на частную собственность. Таким образом, для управления делами княжества существовали те же чины и должности, какие могли быть у всякого богатого владельца"*(1220).

Исследователи нашей старины были введены в заблуждение формою древнего управления, во многих отношениях сходного с управлением феодальных владений. Действительно, управление было устроено приблизительно по примеру домашнего управления. Но причину этой формы администрации должно искать вовсе не в том, "что князья смотрели на свои владения как на частную собственность". По весьма многим причинам князья не могли видеть в волостях своих частную собственность своего дома*(1221).

При исследовании существа древнего управления, т. е. управления домосковского, должно иметь в виду начало, проникавшее все общественные отношения того времени. Это личное начало, препятствовавшее строгому разграничению права частного и права публичного, начало, в силу которого мы видим смешение уголовного и гражданского процесса, отождествление преступления с личною обидою и т.д.*(1222).

Господство субъективного начала отразилось и на форме управления. Управление вообще было личною задачею и личным правом князя, который в принципе осуществлял его непосредственно. В глазах общества, в глазах самих князей наилучшим князем был тот, кто непосредственно, не доверяясь никому, отправлял правосудие и правил своею волостью*(1223). Источники наши наполнены свидетельствами о таком непосредственном княжеском суде и управлении*(1224). Начало это не было фикциею; при небольшом объеме княжеств и при несложных задачах управления князь легко мог быть судьею, военачальником и правителем своей волости.

§ 17. Если все акты власти исходили от князя, то отсюда уже понятно, почему управление образовалось "по примеру управления домашнего". Прежде всего князь, "сам творящий суд и расправу", не нуждался в постоянных установлениях, с строго определенною компетенциею.

Конечно, князь нуждался в помощниках, в исполнителях его воли. Но права и обязанности этих лиц были основаны на личном поручении князя, дававшемся обыкновенно в каждом отдельном случае. В этом отношении справедливо замечание Неволина: "Повсюду для управления существовали только известные лица, а не места присутственные". Степень власти этих лиц была весьма различна. При определении ее должно иметь в виду различие между стольным городом княжества с его округом и теми местностями, которые ради удобства составляли особый административный округ.

По справедливому замечанию проф. Сергеевича*(1225), князь имел двоякое значение в княжестве: во-первых, он был центральною властью для всей своей волости; во-вторых, по отношению к стольному городу и его округу он являлся местною властью, непосредственно заведовавшею всеми частями управления. Понятно само собою, что при князе в том и в другом отношении не могло образоваться никаких самостоятельных должностей. Кроме совещательного органа, княжеской думы при князе состояли только чисто исполнительные власти - приставы, разные чиновники для сбора податей и пошлин (даньщики, бельщики, мытники, пятеньщики, мостовщики и т.д.). Более определенное значение имели придворные должности, имевшие, конечно, и общее административное значение*(1226), именно дворские, дворецкие и казначеи.

Во всяком случае, компетенция означенных должностных лиц не была и не могла быть определена с точностью. Все виды власти одинаково соединялись в руках князя, и исполнение отдельных поручений одинаково могло быть предоставляемо всем состоявшим при нем лицам. Не только судебная власть соединялась с исполнительною, но даже военное управление не было отделено от гражданского.

§ 18. Местности, отдаленные от округа стольного города, поручались на праве кормления наместникам и волостелям*(1227). При определении существа этих должностей необходимо совершенно устранить нынешние представления о местных властях. В настоящее время местные установления представляют особую инстанцию в общем государственном управлении. В древнейшее время не было речи о правильной иерархии должностей. Наместник получал от князя поручение управлять вместо себя и пользоваться доходами с отправления своей должности*(1228). Наместник заменял князя в данной местности. Следовательно: 1) подведомственные ему дела решались им окончательно, без доклада князю; 2) если, в виде льготы, князь освобождал отдельных лиц или целую совокупность лиц от подчинения местному суду - относительно их восстановлялась непосредственная власть князя. Так, в жалованной грамоте Ивану Петелину говорится: "А ведает свои люди всех сам Иван или кому прикажет... а кому будет чего искать на Иване или его прикащике ино их сужу яз сам князь великий или мой боярин введеной*(1229)". То же повторяется в многочисленных жалованных грамотах монастырям; 3) в случае въезда князя в округ наместника полномочие его как бы прекращалось и он сам делался местною властью*(1230). То же самое должно сказать и о волостелях. Отношение между волостелями и наместниками не напоминает отношений между нынешними губернскими и уездными властями. Волостель так же заменял князя в волости, как наместник в городском округе. Предметы их ведомства были те же, за известными исключениями, но и они, по-видимому, установились в позднейшее время.

Таковы последствия личного начала, господствовавшего в древней администрации: отсутствие правильно организованных должностей; смешение властей и ведомств; отсутствие точных иерархических отношений между должностными лицами. Древняя администрация, не достигшая до сознания о различии властей, тем менее могла различать степени власти. Лицо, исполнявшее поручение высшего, прямо заступало его место. Наместник или волостель заменял князя; наместничий тиун до известной степени заменял наместника*(1231). Только в чисто исполнительных должностях замечается некоторая специализация.

§ 19. Характер управления находился в полном согласии и с характером службы. Напрасно будем мы искать в юридическом положении служащих существенных признаков нынешних служебных отношений. Лицо, служившее князю, было соединено с ним чисто личными, договорными отношениями*(1232). Древняя Россия не знала служебной повинности, с такою силою развившейся впоследствии. Княжеская дружина составлялась из лиц, добровольно поступивших на службу и остававшихся на ней, пока им было угодно. Удаление от службы, отъезд к другому князю был ее полным правом, признававшимся и договорными грамотами*(1233). Мало того. Князья обыкновенно находились в значительной зависимости от дружины. Князь, обыкновенно человек чужой в своей волости, старался привлечь на свою службу "лучших", влиятельнейших людей княжества. Эти "мужи" и составляли главный его оплот. Само Московское княжество обязано возвышением своим, между прочим, могущественному и искусному боярству, значение которого признавалось и Симеоном Гордым, и Дмитрием Донским*(1234). Летописи наполнены свидетельствами самостоятельности дружины*(1235). Понятно само собою, что "муж", являвшийся к князю, не подчинялся правилам служебной дисциплины и постепенного прохождения всех ступеней иерархии. Место на службе определялось общественным положением новобранца. Верно указание былины: "Ты скажись, молодец, кто твой род и племень? По роду тебе место дать, по племени жаловати"*(1236). Знатный муж сознает свое право на почетное место в дружине и смотрит на службу как на средство удовлетворить своему честолюбию, показать свою удаль, побиться за землю. Составленная из таких лиц, дружина ничем не напоминает дисциплинированное чиновничество позднейшего времени. Иная организация службы требовала коренного преобразования служилого сословия.

§ 20. Соединение всех княжеств Северо-Восточной Руси под властью московского князя имело, как известно, решительное влияние на судьбу служилого сословия. Лучше сказать: сословие это сложилось под влиянием политики московских государей*(1237). Уничтожение права отъезда и поместная система закрепили старую дружину, боярство, прежних удельных князей на государеву службу. Прежние "вольные слуги", которым обеспечивалась полная воля*(1238), превращаются в холопов великого государя, пишутся уничижительными именами. Отъезд преследуется как государственная измена. Закон с точностью определяет, какое количество службы обязан нести каждый служилый человек с своего поместья*(1239) и с вотчины. Отставка от службы допускается только при известных условиях*(1240), также как и отпуска. За исправным отбыванием службы следит особое всесильное учреждение - разряд*(1241). Уклонение от службы карается строго. Карательные меры этого рода следующим образом сгруппированы в Уложении 1649 года. Оно грозит за первый побег из полка кнутом, за второй - кнутом, убавкою поместного и денежного оклада, за третий - кнутом и отнятием поместья. За побег домой с бою - кнутом нещадным и отнятием половины поместных и денежных окладов; сотенному голове, отпустившему служилого человека без государева указа и воеводского ведома, - батогами и тюрьмой; воеводе также жестоким наказанием, "что государь укажет*(1242)".

С изменением юридического положения служилого сословия видоизменяется и самая идея службы. Она становится теперь повинностью, отбываемою на государя и государство. Воеводы мало напоминают прежних наместников. "В значительной степени справедливы слова г. Чичерина: "Наместник заведовал делами на себя, воевода на царя"*(1243). Наместники и волостели были уничтожены при Иване Грозном именно потому, что они не удовлетворяли, с точки зрения правительства, потребностям местного народонаселения*(1244). В воеводских наказах первою обязанностью служащего выставляется попечение о царском интересе*(1245). "Государево и земское дело" выдвигается на первый план. Судебники настаивают на точном и бескорыстном исполнении служащими своих обязанностей. Они воспрещают посулы*(1246) и отказ в правосудии*(1247). То же делает и уложение*(1248).

§ 21. Реформа служилого сословия соединялась с другою переменою, чрезвычайно важной. Мы говорим об изменении отношений царской власти к администрации и суду. Власть московских царей без сомнения была сильнее власти князей древней России; последние не владели закрепощенными сословиями и имели пред собою свободное вече. Московские государи добили вечевой обычай в Новгороде, в Пскове и стали во главе тяглых сословий. Но древние князья имели больше непосредственного влияния на суд и управление, чем цари московские. Личный, непосредственный суд князя, в принципе, по крайней мере был общим правилом. В царской России непосредственное управление и суд царя становятся исключением. Цари, владея государством обширным, имея дело с усложнившимися задачами управления, не могли обходиться случайною и не регулированною помощью некоторых должностных лиц. Князь разделял свою власть с дружиною, посадниками и наместниками. Говоря языком экономистов, древнерусская администрация знала только простое сотрудничество, раздробление труда. В царской России зарождается сотрудничество сложное, некоторое разделение труда, специализация занятий.

Явление это было последствием нового, неизвестного древней России начала, именно начала поручения, начала приказного. Начало поручения (приказа) предполагает, что верховная власть вверяет определенному учреждению известный род дел или лиц, с тем, что учреждение это ведает порученные ему предметы самостоятельно, на основании уставов, докладывая государю только о тех делах, которых зачем- либо вершить "не мочно".

Приказное начало довольно определенно выступает еще в судебнике Ивана III. Во-первых, судебник прямо поручает отправление правосудия боярам и окольничим*(1249), почему они являются не пособниками князя в отправлении правосудия, но самостоятельными органами правосудия. Далее, предполагалось, что каждый "судья" будет иметь свою компетенцию; каждый боярин обязывался "давати всем жалобникам управа во всем, которым пригоже; а которого жалобника а не пригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати". То же и еще определеннее говорит царский судебник*(1250). Термин, употребленный в первый раз по отношению к суду, сделался родовым вскоре после Ивана III: именем приказов обозначались места центрального управления*(1251). Хотя рядом с названием "приказ" существовали и другие названия, например четверть*(1252), дворец*(1253), изба*(1254), двор*(1255), но слово "приказ" сделалось родовым. Так, Котошихин все места центрального управления называет общим именем "приказы", хотя при исчислении отдельных приказов употребляет и другие названия*(1256).

§ 22. Прямыми последствиями приказного начала должно признать следующие: 1) разделение дел между отдельными установлениями по их роду и виду, 2) появление понятия о компетенции учреждений*(1257), 3) признание известной самостоятельности учреждений, в круг деле, им порученных. Личные, непосредственные распоряжения царя имеют место: а) по тем делам, которых за чем-либо в приказах вершить "немочно", и которые потому требовали доклада государю*(1258); б) в случае жалобы частных лиц государю на злоупотребления приказов и неправый суд*(1259); в) по делам, прямо изъятым из ведомства общих установлений и взятых в непосредственное ведение царя*(1260); 4) определяя компетенцию известных учреждений, правительство должно было определить порядок их деятельности известными уставами или наказами. Впрочем, эта сторона законодательства была мало развита в московской России. Одни только судебные места имели пред собою определенный, писаный закон. Таковы судебники и Уложение. Прочие места если и руководствовались общими правилами, то правилами, выработанными практически, путем приказного обычая. Местные начальства, воеводы, получали свои наказы, но они были составлены в довольно общих выражениях*(1261); 5) с развитием приказного начала явилась и возможность установить некоторую служебную иерархию. Явилось разделение должностей на местные, центральные и высшие. В конце XVI и в XVII веке установилось уже известное отношение и различие между царскою думою, приказами и местными должностями*(1262).

§ 23. Новые начала государственного управления, зародившиеся в Московском государстве, не получили, однако, должного развития и применения. Много причин препятствовало старой администрации получить строго государственный характер. Главнейшие из них были 1) особый склад служилого сословия; 2) сохранившаяся сила личного начала, не устраненного системою приказных должностей; 3) отсутствие надзора за деятельностью административных лиц и отсутствие правильных начал их ответственности.

§ 24. Великим князьям московским удалось вполне закрепостить прежнюю дружину. Исчезла ее прежняя свобода, исчезли, особенно во время Ивана Грозного, старые роды бояр, которых Дмитрий Донской приказывал слушать своим детям. "Прежние большие роды князей и бояр,- писал Котошихин,- многие без остатку миновались"*(1263). Несмотря на это многие остатки старины уцелели в позднейшее время, не поддаваясь силе новых законов и задерживая развитие государственного управления.

Сила старого "породного" начала выразилась в обычае местничества. Служилый класс, потомки старых боярских и княжеских родов, беспрекословно несли государеву службу, писались царскими холопами и уничижительными именами. Но царская власть, при назначении на должности, при раздаче наград должна была сообразоваться с породою лица. Боярин А. не мог служить под боярином Б. или вместе с окольничьим В. Он не мог довольствоваться тою же наградою, какую получил другой его товарищ, если последний не равнялся с ним породою. Местничество было не только обычаем, но правом, и в разряде велись формальные процессы для охранения этого права, если оно было нарушено в том или другом случае. В этих спорах, становившихся с каждым годом смешнее и тягостнее, в этом "богопротивном" местничестве выразилось, однако, старое начало, что известный круг лиц порождению своему имеет право на особенную близость к государю, на особенный почет в государстве. Сожжение разрядных книг в 1682 году*(1264) не искоренило окончательно старого обычая. Нужны были крутые меры и личный пример Петра, чтобы ввести в государственную службу другие начала.

Продолжавшееся господство личного начала выразилось: а) в организации приказов и б) в распределении между ними предметов ведомства. В приказ сажали обыкновенно несколько лиц, но из этого не следует, чтобы приказы были коллегиями*(1265). Первенство "старшего боярина" давало ему перевес над "товарищами"*(1266). Нередко эти "товарищи" были связаны с ним кровным родством, иногда чрезвычайно близким*(1267). Самая иерархия приказов определялась "породою" и общественным положением лица, ими управлявшего*(1268).

Понятно, как при этих условиях плохо были определены границы и задачи властей. Одному и тому же лицу или установлению "приказывались" самые различные вещи*(1269). Например, в Разрядном приказе, по общему правилу, ведомы были "всякие воинские дела, и городы строением и крепостьми и починкою и ружьем и служилыми людьми"*(1270). В то же время он имел и другие административные и даже судебные обязанности*(1271). В приказе большого дворца ведалось дворцовое хозяйство: "да в том же приказе ведомы больши 40 городов, посадские люди, тяглом и податьми"; да в том же приказе ведомы печать и собирают печатные пошлины с грамот и с иных дел*(1272). В Приказе большой казны были ведомы: "гости, и гостиная и суконная сотни, и серебреного дела мастеры и многих городов торговые люди... и денежный двор... и железного дела завод, от Москвы 90 верст, под Тулою: и делают железо, и пушки, и ядра льют про царя". Отсутствие правильной системы в распределении задач вело к чрезмерному размножению приказов, которые сами не знали своей компетенции*(1273). Путаница приказных отношений гибельно действовала и на местное управление.

При отсутствии правильной системы распределения задач самое число приказов было неопределенно. Они возникали из чисто случайных поручений, и количество их то уменьшалось, то увеличивалось без всякого плана. Меры к упрощению приказного управления состояли в соединении приказов в одно управление. Иные приказы сливались с другими; другие, не уничтожаясь, подчинялись высшему заведованию одного, в качестве присудных ему. Но законодательство не всегда руководствовалось правилом "соединять однородное и разделять разнородное". Например, Земский приказ соединился с стрелецким; костромскою четвертью, в 1698 г., управляли те же судьи, что и Стрелецким приказом. В местном управлении путаница была еще ужаснее. Жители под конец не знали, y какого начальства искать им управы.

§ 25. Неудовлетворительность и злоупотребления администрации зависели также от недостаточности средств надзора за нею и слабого развития ответственности должностных лиц. Средствами сдерживать злоупотребления служащих были: 1) частая смена их; 2) страх царской опалы; 3) челобитья местных жителей. Но все они не приводили к удовлетворительному результату. Воеводы, назначаемые на краткий срок, спешили воспользоваться им для личного обогащения; челобитья редко доходили до государя, и еще реже постигала виновных опала. Только правильная система контроля и ответственность могла уменьшить злоупотребления. Но их не выработала Москва*(1274).

 

Глава четвертая. Образование должностей с Петра Великого

 

§ 26. Реформа Петра Великого положила основание системе органических должностей, отличной от системы приказной*(1275). Система органических должностей в России явилась не в качестве реакции против вотчинно-феодального порядка, а как средство внести начало законности и порядка в область всесильного управления, как средство упорядочить, так сказать, само государство. В таком духе задумал свою реформу Петр Великий. Понятие органической должности предполагает существование определенного и постоянного установления, с указанным для него в законе кругом ведомства и степенью власти. Поэтому совокупность прав и обязанностей, соединенных с должностью, не зависит от лица, ее занимающего; она является прямым последствием существа и рода дел, ей предоставленных. Здесь не место останавливаться на подробностях истории должностей со времени Петра I. Для нашей цели достаточно будет остановиться на главных началах, внесенных реформою этого государя и постепенно развивавшихся до настоящего времени.

§ 27. Система законом организованных должностей предполагает разграничение между деятельностью главы государства и управлением учрежденных им мест. Каждое установление действует на основании данного ему законом полномочия, следовательно имеет право на самостоятельное и, при известных условиях, окончательное решение предоставленных ему дел, под условием ответственности за нарушения своей законной обязанности. Следовательно, власть главы государства обнаруживается только в известном круге дел, ему непосредственно подведомственных. Законодательство Петра Великого положило основание строгому разделению двух сфер: области непосредственного действия монарха и области управления, вверенного разным государственным установлениям. Идеи преобразователя нагляднее всего выразились в законах, касавшихся отправления правосудия. Они были вызваны практическими неудобствами, раздражавшими Петра, - именно старым обычаем обращаться прямо к государю по своим тяжебным делам. Этот обычай вызвал множество запретительных указов*(1276). Между ними особенно замечателен указ 1718 года*(1277), установивший следующие начала, подтверждавшиеся и впоследствии: первое, чтобы никакого чина люди о делах, принадлежащих до расправы на то учрежденного правительства, отнюдь самому Его Царскому Величеству прошения своего не подавали; второе, чтобы челобитчики при подаче прошений соблюдали порядок установленных инстанций*(1278); 3-е, крайним пределом для всех челобитных должен быть Сенат, на который уже воспрещается приносить жалобы*(1279).

В более спокойных выражениях, но также ясно высказано начало самостоятельности коллегий и других установлений в их регламентах. Не говорим уже о Сенате, указы которого, по силе своей, были приравнены к указам самого государя*(1280), но и другим коллегиям дано право самостоятельно ведать свои части, в пределах регламентов. Так, в Манифесте об учреждении духовной коллегии сказано: "Повелеваем всем верным подданным Нашим всякого чина, духовным и мирским, имети сие за важное и сильное правительство, и у него крайния дел духовным управы, решения и вершения просить, и судом его определенным довольствоваться, и указов его слушать во всем, под великим за противление и ослушание наказанием против прочих коллегий". По общему правилу, обращение подчиненных установлений к верховной власти допускалось в том случае, если законы и регламенты оказывались недостаточными и требовалось дополнение их новыми узаконениям и правилами*(1281). С некоторыми изменениями и ограничениями, начала, установленные Петром Великим, дошли до нас и выражены в основных законах, равно как и установлениях мест судебных*(1282). Отправление правосудия предоставлено судебным установлениям; так, по 213 ст. учрежд. мин. "власть судебная во всем ее пространстве принадлежит сенату и властям судебным"*(1283). Функции управления распределяются следующим образом: "Власть управления во всем ее пространстве принадлежит государю. В управлении верховном власть его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него местам и лицам, действующим его именем и по его повелению"*(1284). Компетенция и степень власти каждого установления определяются законом.

§ 28. Система органических должностей предполагает распределение между ними предметов ведомств сообразно их роду и виду. Другими словами, каждой должности соответствует определенная компетенция, определяемая а) родом дел и б) степенью власти.

1. Различие компетенции по роду дел, в высшем своем выражении, должно подчиняться началу разделения властей, законодательной, судебной и административной. Но признание и практическое применение этого начала предполагает значительное политическое развитие страны, какого, конечно, не имела Россия не только во время Петра Великого, но и долгое время после него. Поэтому разграничение компетенции разных установлений на первый раз определилось не родом власти, a родом дел.

а) Генеральный регламент, данный учрежденным в 1717 и след. годах комиссиям, разделяет их именно по роду предоставленных им дел. Таковы были: 1-я, коллегия иностранных дел, для внешних сношений*(1285); 2-я, камер-коллегия, ведавшая "всякое расположение и ведение доходов денежных всего государства"*(1286); 3-я, юстиц-коллегия, ведавшая "судные и розыскные дела"; в той же коллегии в ведении и Поместный приказ"*(1287); 4-я, ревизион. коллегия - "счет всех государственных приходов и расходов"; 5-я, воинская - "армии и гарнизоны и все воинские дела"; 6-я, адмиралтейская - "флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлении); 7-я, коммерц-коллегия - "смотреть над всеми торгами и торговыми действии"; 8-я, штатс-контора (казенный дом) - "ведение всех государственных расходов"; 9-я, берг-коллегия и мануфактур-коллегия - для заведования горным делом и попечения над ремеслами и рукоделиями. Задачи местного управления были распределены между многочисленными, вновь учрежденными должностями*(1288). Каждой коллегии воспрещено вмешиваться в компетенцию другой*(1289).

Классификация, установленная Петром Великим, послужила основанием для дальнейшего развития разных отраслей управления. Она должна была испытать, впрочем, множество превратностей. Особенно пострадали местные должности*(1290). Вскоре после смерти Петра, созданная им система местных должностей была уничтожена и не вызвала существенных улучшений до Екатерины II. В манифесте об учреждении губерний императрица жаловалась, что "в одном и том же месте, где ведомо правление губернии, и казенные доходы и счеты, обще с благочинием или полициею и, сверх того, еще уголовные дела и гражданские суды отправляются, а таковым же неудобствам тех же губерний в провинциях и уездах правления не меньше подвержены; ибо в одной воеводской канцелярии совокуплены находятся дела всякого рода и звания"*(1291). Учреждение о губерниях исправило это неудобство и положило основания правильному разделению труда в местном управлении, но зато система высшего управления осталась без должной организации. Правда, Екатерина II думала сосредоточить силу управления в управлении местном. Местные палаты должны были заменить прежние коллегии*(1292). Но de facto мысль Екатерины не осуществилась и не могла осуществиться. Многие задачи администрации по-прежнему требовали действия высшего правительства. Для разрешения их сосредоточивались обширные полномочия в руках генерал-прокурора*(1293); императрица прибегала и к началу личных поручений. Рядом с управлением генерал-прокурора и системою личных поручений остались и некоторые коллегии*(1294). Все это, вместе взятое, должно было привести к большим беспорядкам, от которых администрация спасалась только организаторскими способностями Екатерины. Но уже при ближайших ее преемниках запутанность высшего управления приняла угрожающие размеры*(1295). При императоре Александре I учреждение министерств вызвано было именно необходимостью "разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою"*(1296). Хотя эта мысль и не была осуществлена сразу и компетенция министерств менялась и меняется до сих пор, но в общих чертах начало разделения труда осуществлено в этой системе.

б) С большим трудом прокладывало себе дорогу начало разделения властей - законодательной, судебной и административной. При Петре Великом в высших установлениях можно видеть соединение всех трех функций. Сенату поручаются управление государством и судебные обязанности; в то же время ему принадлежит инициатива и обсуждение законодательных вопросов*(1297). Не меньшими правами облечены и коллегии. Несмотря на то, что юстиц-коллегия была учреждена специально для расправы*(1298), но каждая из коллегий имела известную долю судебной власти. Нечего говорить уже о том, что три коллегии, военная, адмиралтейская и духовная (святейший синод), по необходимости имеют свою специальную юрисдикцию. Но затем камер- и штатс-контор коллегии имеют право суда "по делам, касающимся казны, различных переборов денег, провианта, растраты их" и т. д. Главный магистрат судит купечество; Берг- и мануфактур коллегии - лиц, владеющих фабриками и заводами, с подчиненными им лицами и крестьянами"*(1299). Наконец, коллегиям дозволялось "ежели что усмотрит к произведению какой государственной пользы доносить Его Величеству, тако ж и сенату с подлинными обстоятельствы на письме, со приложением своей коллегии мнения"*(1300). В местном управлении предполагалось отделить юстицию от администрации*(1301); но это намерение не осуществилось*(1302).

При Екатерине II некоторое разграничение двух функций было приведено Учреждением о губерниях. Учреждены суды разных инстанций и начальникам губерний запрещено вмешиваться в отправление правосудия*(1303). Тем не менее им была открыта широкая дорога для влияния на суды и обеспечена некоторая доля участия в правосудии, что уцелело до последнего времени. Независимо от этого, административные установления имели много судебных функций, как, например, губернское правление и земские суды. В области высших установлений, судебная власть все более и более сосредоточивалась в руках Сената*(1304), пока, наконец, при Александре I не было объявлено его исключительною принадлежностью*(1305). Но провозглашение такого принципа не устранило участия посторонних элементов в отправлении правосудия. Во-первых, по существу прежних форм процесса, весьма многие судебные дела должны были восходить на разрешение верховной власти через законодательное учреждение - Государственный совет*(1306); во-вторых, министерствам открывалось участие в судопроизводстве по некоторым делам*(1307). Такой порядок продолжался до издания судебных уставов.

Еще труднее было провести резкую границу между законодательною и исполнительною властями, следовательно между законом и распоряжением. XVIII столетие не приступало к этой задаче. В XIX веке разграничение между этими властями, по-видимому, установлено было учреждением Государственного совета как законодательного и министерств - как исполнительного установлений. Как осуществилось это предположение, будет сказано ниже.

§ 29. Третий признак органических должностей состоит в том, что деятельность их основывается на законе, и притом в двояком смысле : 1) на всей совокупности законодательных норм, определяющих права и обязанности подданных, общие права и обязанности правительства, и 2) на уставах, наказах и т.д., определяющих специально компетенцию данного установления*(1308).

Петр Великий, при издании уставов, регламентов и т. д. для вновь учрежденных должностей, первоначально руководствовался тем мотивом, "дабы всякой чин знал свою должность, и обязан был своим званием и неведением не отговаривался"*(1309). Но впоследствии, с дальнейшим развитием должностей, начало это повело к более важным результатам. В общих чертах они состояли в следующем:

1) В организации государственных установлений по началам, наиболее, с точки зрения преобразователя, удовлетворявшим условиям законности. Организация принимает коллегиальную форму. Уже в 1713 году, при учреждении по губерниям ландратов, Петр Великий ясно высказал, почему он предпочитает коллегиальное начало всем другим. "А дело их то, что им все дела с губернатором делать и подписывать, а губернатор у них не яко властитель, но яко президент" и т. д. Следовательно, Петр заботился, чтобы в губернии не было самовластных властителей, какие были в приказах и на воеводских должностях. Личное начало отождествляется в его глазах с принципом произвола. В 1718 году он писал о коллегиях: "коллегии, т. е. собрание многих персон, в которых президенты или председатели не такую мочь имеют, как старые судьи, делали что хотели; в коллегиях же президент не может без соизволения товарищей своих ничего учинить". Наконец, в 1721 году, по поводу учреждения духовной коллегии, Петр объяснил весьма подробно все выгоды коллежского управления*(1310).

При системе коллегиального управления начало законности обеспечивается а) самостоятельностью коллегий, т. е. началом закономерного повиновения относительно их начальств, и б) системою надзора за деятельностью коллегий. Начало ответственности, столь важное при системе единоличных должностей, не применяется в такой мере к коллегиям, где оно является средством добавочным*(1311).

2) Самостоятельность коллегий, осуществление начала закономерного повиновения, должна быть рассматриваема с двоякой точки зрения: а) в отношениях всей коллегии к высшему правительству и б) в отношениях отдельных членов коллегии (и служащих при коллегии) к президенту. И тот и другой вопрос был разрешен Петром Великим.

а) Подчиняя коллегию сенату, Петр дал им, однако, право не чинить исполнения по указам, "противным его величества указам и высокому интересу", и представлять о том сенату*(1312). Это право, в измененном виде, вошло и в свод действующих законов*(1313).

б) Самостоятельность отдельных членов коллегии выразилась: а) в свободе мнений при рассмотрении дел; б) в праве и обязанности неисполнения незаконных предписаний.

в) Генеральный регламент, говоря о подаче голосов в коллегиях, постановил, между прочим: "причем каждый член по своей присяге и должности обязан, пока о котором деле рассуждают, мнение свое свободно и явственно объявлять, по правому своему разумению и совести, не взирая на персону, так как в том пред его величеством и пред самим Богом ответ дать может" и т.д.*(1314). Начало это принято в действующее законодательство и считается основным правилом для всех тех мест, где удержалось коллегиальное делопроизводство. Свобода мнений обеспечивается сенаторам*(1315), членам государственного совета*(1316), членам местных установлений*(1317).

г) Указ 1724 года, января 20, предписал всем служащим в коллегиях повиноваться своим начальникам во всем, что "не противно указам".

Отсюда "возникала обязанность неисполнения" противных законам предписаний, под страхом ответственности*(1318) и обязанность представления по начальству. Развитие этих начал в действующем законодательстве уже рассмотрено нами в I томе*(1319).

3) При системе коллежского управления, интересы государства и законность действий обеспечиваются средствами надзора, теперь правильно устроенного. Петр Великий обратил особенное внимание на этот предмет. В его царствование были испытаны две системы надзора: система фискалов и прокуратура*(1320).

Система фискалов соответствует периоду областных реформ Петра, когда вся сила администрации была сосредоточена в губернских должностях, действовавших под верховным надзором и руководством сената. Назначение фискалов не состояло только в наблюдении за порядком и законностью делопроизводства в присутственных местах. Они не имели прямого и определенного законом участия в производстве дел. Обязанность фискала определяется так: "Должен он над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего, и кто неправду учинит, то должен обер-фискал позвать его пред Сенат (какой высокой степени ни есть) и тамо его уличить*(1321). Подобным же образом определены обязанности прочих фискалов. Итак, фискал есть как бы публичный обвинитель, действующий скрытными средствами, "тайно" надсматривающий и "проведывающий". Из самого характера фискальской должности понятно, почему она возбудило всеобщее неудовольствие. Сам Петр сознавался, что чин фискальский "зело ненавидим". Учреждение это пало, не дожив до преобразований Екатерины II*(1322).

Прокуратура явилась в конце царствования Петра, с развитием коллежского управления. Начало ей было положено учреждением знаменитой должности генерал-прокурора, в 1722 году. Обязанность его должна была состоять: 1) в надзирании за тем, чтобы Сенат свою должность хранил и в своем звании праведно и нелицемерно исполнял*(1323); 2) в наблюдении за тем, чтобы сенатские указы исполнялись подчиненными местами; 3) в наблюдении за деятельностью других коллегий, через подчиненных ему прокуроров. Последние, каждый относительно своей коллегии, были облечены правами генерал-прокурора. Средства прокурорского надзора не состояли уже в "тайном" проведывании о неправде; члены его состояли каждый при определенном установлении и пользовались явными, самим законом указанными средствами для противодействия беспорядкам и незаконным решениям. Главнейшим из них было право протеста, с правом представления высшему установлению и даже государю*(1324).

Система прокурорского надзора не только удержалась в последующем законодательстве, но и получила дальнейшее развитие. С изданием учреждения о губерниях и перенесением в них коллегий, прокурорскому надзору дан был весьма сложный вид*(1325). В общих чертах он уцелел до последнего времени*(1326), когда судебные уставы 1864 года преобразовали прокуратуру и дали ей иное назначение. Но, вместе с тем, права местного надзора сосредоточиваются в руках губернатора*(1327). В высших установлениях, должность генерал-прокурора (министра юстиции) сохранила часть своего прежнего значения.

4. Коллегиальное начало, как общий принцип для всех частей управления, не удержалось в России. Со второй половины XVIII столетия начало личное делает неудержимые успехи. В начале XIX века оно получает торжественное признание и выражается в учреждении министерств. Коллегиальная форма уцелела только в сенате и в местных установлениях, преимущественно в судебных*(1328). Следовательно, исчезла возможность и тех способов обеспечения законности управления, какие представляла коллегиальная форма. Самостоятельность членов коллегий заменилась строгим иерархическим подчинением своему начальству, подчинением, столь свойственным бюрократической форме. Средства надзора были уже неприменимы к системе министерств, оставалось обратиться к другому средству поддержания законности - именно к развитию ответственности должностных лиц. При первом учреждении министерств вопрос этот, по-видимому, был разрешен тем, что министры были поставлены под надзор сената, которому дано было право привлекать их к ответственности*(1329). Но, по замечанию Сперанского, закон 1802 года не достиг своей цели*(1330). В 1810 г., в пространной записке, поданной государю, он говорил, что недостатки системы 1802 года заключались, между прочим, в недостатке ответственности, которая "не должна состоять только в словах, но быть вместе и существенною*(1331). Действительно, новое учреждение министерств, 1811 года, говорит об ответственности министров гораздо пространнее*(1332). Свод учреждений губернских содержит в себе также много постановлений об этом предмете. Здесь содержатся а) постановления общие, касающиеся всех служащих в губернских установлениях*(1333), и б) правила об ответственности некоторых лиц и мест в особенности*(1334). Насколько осуществилась мысль Сперанского, мы увидим при изучении отдельных установлений.

§ 30. Распределение предметов ведомства и разделение властей тесно связано и с разграничением отдельных моментов - суда и администрации, т. е. с установлением инстанций в управлении, отличающихся друг от друга степенью власти и пространством действия. "Самою главною причиною неопределенности старинных инстанций,- говорит г. Дмитриев,- было неправильное разделение территории... для одних городов приказы составляли только вторую, а для других третью и даже четвертую инстанцию"*(1335). Попытки более правильного разделения территории, а вместе с тем и установления инстанций, начинаются с Петра Великого. Но его попытки не увенчались успехом. Только учреждение о губерниях дало твердое основание и для разделения территории, и для иерархического отношения должностей*(1336). Само учреждение о губерниях, после смерти Екатерины II, подверглось существенным изменениям. С одной стороны, некоторые инстанции, учрежденные Екатериною в местности, были уничтожены; с другой - появление министерств ввело в систему наших установлений новую инстанцию, устранив возможность непосредственного отношения верховной власти и Сената к местному управлению, о чем думала Екатерина II.

Основными инстанциями для общего управления остались: 1) уездные установления; 2) установления губернские; 3) министерства; 4) Правительствующий Сенат. Независимо от общего управления, некоторые части представляют особые деления, которые будут рассмотрены ниже.

На основании этих исторических данных здесь возможно будет представить классификацию наших учреждений.

 

Глава пятая. Классификация русских государственных установлений

 

Для классификации государственных установлений представляются следующие основания: 1) степень власти, вверенной тому или другому установлению, 2) пространство действий власти, 3) роль власти и 4) состав установлений.

I. По степени власти все установления империи разделяются на установления управления верховного и управления подчиненного. Основанием такого деления служат ст. 80 и 81 наших Основн. зак. Из них составляется IX отдел основн. закон., озаглавленный "О власти верховного управления". По смыслу приведенных статей, в управлении верховном власть государя действует непосредственно, в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется местам и лицам, действующим от его имени и по его повелению. Поэтому наши установления могут быть разделены на два разряда: одни из них участвуют вместе с монархом в непосредственном отправлении им власти верховного управления, другие ведают самостоятельно разные предметы администрации. Отсюда понятно, что первый разряд установлений, участвуя в непосредственных действиях неограниченного монарха, не может иметь и не имеет самостоятельной доли власти, следовательно, все этого рода установления имеют значение совещательных учреждений при императоре. Постановления их имеют значение мнений, ни в чем не связывающих императора, мнений, которые получают силу только после Высочайшего утверждения. Сюда относятся: Государственный совет, Совет министров и Комитет министров.

Отличительная черта мест управления подчиненного состоит именно в том, что они облечены известною долею власти, почему, в пределах своей компетенции, они могут делать постановления, обязательные для управляемого ведомства. Юридическое положение подчиненного управления определяется 81 ст. Основных законов, где сказано: "предметы управления подчиненного, образ его действия, степень и пределы власти, оному вверяемой, во всех вообще установлениях, как высших государственных, так и низших, им подведомых, определяются подробно в учреждениях и уставах сих установлений". Отсюда следует, что компетенция каждого подчиненного установления вообще определяется актом законодательной власти. "Устав" или "учреждение", данные установлению, являются специальными узаконениями, на основании которых каждое место определяет круг своих задач, свои иерархические отношения к прочим местам и лицам, объем своих прав при разрешении вопросов управления и т. д. Основанная на законе, власть каждого подчиненного учреждения является и самостоятельною, в пределах ему указанных. Во главе подчиненного управления поставлен правительствующий сенат, которому, на основании 1-й ст. его учреждения, в порядке гражданского суда и управления и исполнения подчиняются все вообще места и лица, кроме тех, которые изъяты из этого подчинения особенными постановлениями. В области управления духовного, те же права принадлежат Святейшему Синоду. Высшими же установлениями, на основании их учреждения, являются и министерства. Задачи подчиненного порядка вверены местным установлениям, губернским и уездным, действующим под контролем Сената и министерств.

Указанное здесь различие между установлениями управления верховного - с одной, и подчиненного, с другой стороны, составляет отличительную особенность русского государственного права, как права неограниченной монархии. В государствах конституционных этого основания для различия управления мы не находим.

Но деление это не совпадает с разделением установлений на высшие и низшие, т. е. с делением, которое основывается на иерархических их отношениях. Выражения "верховные" и "подчиненные" указывают на отношения установлений к правам верховной власти, названия же "низшие" и "высшие" указывают на взаимные иерархические отношения этих установлений; так, напр., Сенат и комитет министров по отношению к губернским установлениям суть одинаково высшие установления, хотя Сенат относится к местам управления подчиненного, а Комитет министров - к области управления верховного.

II. Разделение установлений в иерархическом отношении, в общих чертах, совпадает с их делением по пространству действия. В самом деле, высшими мы привыкли считать установления общегосударственные (сенат, министерства), низшими - установления местные. Но этот признак не общий и не единственный. Некоторые установления по пространству своего действия относятся к местным, a по роду дел - к высшим. Таков Кавказский комитет. Он предназначен для рассмотрения дел, возникающих в наместничестве кавказском. Но дела эти, по роду своему, относятся к числу тех, которые превышают власть кавказского наместника, министров, и требуют высочайшего разрешения. Оставаясь, по пространству действия, установлением местным, комитет причисляется к учреждениям управления верховного. Таковы и Сенат, и статс-секретариат Вел. кн. Финляндского, собственная Е. И. В. канцелярия по делам Царства Польского и т. д.

Иерархические отношения установлений определяются двумя условиями, далеко не всегда совпадающими: 1) характером власти, предоставленной установлению или лицу; 2) пространством их действия.

При определении характера власти каждого установления или лица должно иметь в виду различие моментов, содержащихся в составе как административной, так и судебной власти вообще.

В общем составе административной власти должно различать три момента: 1) момент приведения в действие распоряжений начальствующих лиц. Этот момент предполагает деятельность чисто пассивную и совокупность лиц, которым она поручена, составляет, так сказать, физическую силу администрации. Таковы органы исполнительной полиции, сборщики податей, таможенные служители и т. д. Им не предоставляется право самостоятельных распоряжений; они не призваны к предварительному обсуждению правительственных мер. Они облекаются только тою степенью власти, которая необходима для приведения в действие распоряжений высших мест и лиц. С этою задачею сходна и другая - именно совершение различных приготовительных и исполнительных актов в делопроизводстве различных установлений: изготовление бумаг, докладов и т. д. по указанию начальствующих лиц. Канцелярские обязанности предполагают также деятельность пассивную и подчиненную.

2) Момент принятия мер, необходимых для осуществления отдельных и конкретных задач каждой части управления. Совокупность этих мер основывается: а) на общих законах; б) на специальных узаконениях, касающихся каждой части; в) на общих распоряжениях центральных властей; г) на местных условиях и удобствах. Власть этого рода, которую можно назвать властью действительного управления, по общему правилу, вверяется местным (губернским) установлениям, поставленным в непосредственное соприкосновение с жизнью и со всеми ее условиями. Но из этого не следует, чтобы наши центральные установления были устранены от задач этого рода, как это будет указано в своем месте.

3) Момент надзора за администрациею и сообщения ей определенного направления в общих видах правительства. В этом моменте администрация переходит за круг задач чисто исполнительной власти и соприкасается с задачами власти политической. Этим объясняется, почему власть этого рода вверяется министерствам и сенату, как об этом подробно будет сказано в своем месте. Но, вместе с тем, законодательство наше организует правительственный надзор и в местности, в лице генерал-губернаторов и губернаторов.

Деятельность судебных мест распадается на следующие моменты: 1) рассмотрение дела и постановления решения; 2) проверка решения по жалобе тяжущегося или подсудимого, по протесту прокурора или ex lege (ревизия). Согласно этим моментам, прежнее судоустройство (действующее и теперь в местностях, где не введены судебные уставы 1864 года) предполагало три основные инстанции: а) уездные суды, магистраты (или ратуши) для рассмотрения дела в 1-й инстанции; б) палаты гражданского и уголовного суда в губерниях; в) правительствующий сенат. Новые уставы, с введением кассационного порядка, признали необходимым учреждение двух инстанций, для рассмотрения дела по существу и одну инстанцию кассационную, для рассмотрения просьб об отмене решений. Этими инстанциями являются: а) в кругу судов правительственных: б) окружные суды; в) судебные палаты, в качестве апелляционных судов; г) правительствующий сенат, в качестве верховного кассационного суда; б) в кругу мировой юстиции: б) мировые судьи; в) съезды мировых судей; г) правительствующий сенат.

Разграничение указанных моментов лишь в общих чертах, как уже сказано, совпадает с разделением установлений по пространству их действия. С этой точки зрения, все установления разделяются на общегосударственные, власть которых действует на всем пространстве империи, и - местные, власть которых ограничивается пределами данного округа. Местные установления соответствуют различным единицам, на которые распадается империя*(1337). Единицы эти суть:

1. Губерния (область). По первоначальному учреждению о губерниях 1775 г. предполагалось сосредоточить здесь все действительное управление, под надзором Сената и верховной власти, не допуская между ними никаких посредствующих инстанций. Поэтому главные части тогдашних администраций и суда были разделены между вновь созданными губернскими установлениями, обязанными действовать под главным начальством государевых наместников. Совокупность этих установлений образовала круг учреждений губернских, в собственном смысле слова. Впоследствии, с дальнейшим развитием центральных управлений, в губернии явились органы этих установлений, не причислявшиеся к кругу губернских учреждений. Но это не изменяло общего плана территориального деления. Затем, однако, ввиду удобств различных центральных управлений, явились специальные деления империи, под именем округов и т. п. Такие деления существуют в настоящее время для ведомств военного, судебного, таможенного, народного просвещения и т. д.

2. Уезды. Уезд есть подразделение губернии. Поэтому и уездные установления должны бы являться органами установлений губернских, низшими инстанциями последних. Действительно, до реформ нашего времени уезд был отделом губернии во всех отношениях. Губернское правление имело здесь свой орган - земский суд; казенная палата - уездное казначейство; различные губернские комитеты - свои отделы; палата государственных имуществ - окружные управления; низшими судебными инстанциями являлись уездный суд для всех состояний, кроме городского, магистраты для городских обывателей и т. д. Реформы настоящего царствования изменили характер уезда. В некоторых отношениях уезд остался подчиненным отделом губернии, именно в отношении управления полицейского и казенного. В других отношениях уезд является единицею самостоятельною. Так, уезд представляет самостоятельный округ мировой юстиции, самостоятельную единицу земских установлений, лишь в некоторых отношениях подчиненную учреждениям губернским.

3. Города, станы и волости. При неравномерном распределении городского народонаселения и различном значении городов иерархическое положение их среди других единиц неодинаково. Иные города, по значению своему, конкурируют с губерниями, имея особое управление под именем градоначальств. Другие конкурируют с уездами, составляя самостоятельные полицейские и мировые округа. Города менее значительные, т. е. большинство русских городов, входят в состав уезда, подчиняясь уездному полицейскому управлению, съезду мировых судей, уездным земским установлениям и т. д. Только в отношении своего общественного управления города повсеместно являются единицами самостоятельными.

Для общих административных целей уезды подразделяются на станы и волости. Станы суть подразделения обще-полицейские; волости суть деления, приспособленные к условиям крестьянских установлений. По 17 ст. общ. п. о кр., крестьяне, для заведования хозяйственными делами их соединяются в сельские общества, a для ближайшего управления и суда - в волости. Конечно, волостное управление не свободно и от хозяйственных задач, как мы увидим в своем месте, но обязанности волостного старшины и волостного суда удовлетворяют общей цели, указанной Положением о крестьянах. Волостной суд есть установление для домашнего, так сказать, суда над крестьянами. Но права и обязанности волостного старшины, как полицейской власти, имеют общее административное значение. Хотя сельские установления и предназначены для хозяйственных целей, но принцип этот далеко не выдержан в подробностях. Так, сельским старостам принадлежат многие полицейские обязанности, и в этом отношении они подчинены волостным старшинам.

III. По роду власти учреждения наши разделяются на законодательные, судебные и административные. Таково по крайней мере намерение законодательства. Мы указали выше на историческое развитие этих стремлений. Теперь нам должно рассмотреть, насколько они осуществились в действующем праве.

По учреждению государственного совета, установление это должно было получить характер законодательный. Общее определение его, перешедшее и в ныне действующее законодательство, гласит: "в порядке государственных установлений, совет составляет сословие, в коем все части управления, в главных их отношениях к законодательству, соображаются и через него восходят к верховной императорской власти". Но этот принцип не мог быть выдержан по следующим основаниям:

1. Государственный совет не может быть назван законодательным учреждением в точном смысле этого слова, так как члены его не пользуются правом инициативы законов, предоставленной, по 49 ст. Осн. зак., установлениям порядка исполнительного.

2. Совету принадлежит право рассмотрения внесенных в него законопроектов, но и это право не составляет его исключительного достояния. Так, некоторые законопроекты поступают на высочайшее утверждение из военного и адмиралтейств советов.

3. Рассмотрению совета подлежат не одни законодательные вопросы. Ему подлежат в некоторых случаях вопросы административные и судебные.

Поэтому законодательный характер в правах и обязанностях государственного совета является только преобладающим, но не исключительным.

Разграничение судебной и административной власти проведено полнее и точнее, в особенности после издания Судебных уставов 1864 г. Судебная власть, во всем ее пространстве, предоставлена сенату и зависящим от него установлениям*(1338). Но из этого не следует, чтобы Сенат был установлением только судебным. В нем сосредоточиваются и некоторые дела управления, предоставленные департаментам 1-му и герольдии. Исполнительная власть вверена министерствам и зависящим от них органам. Насколько эти начала выдержаны в подробностях, мы увидим ниже, при рассмотрении отдельных установлений.

IV. Четвертым основанием для классификации установлений является их организация. При рассмотрении организации каждого установления должно определить, кому принадлежит совокупность прав, присвоенных установлению, и власть их осуществления. С этой точки зрения, все установления разделяются на 1) единоличные, 2) коллегиальные и 3) бюрократические.

Единоличные установления предполагают, что вся совокупность власти находится в руках одного лица, которое осуществляет ее непосредственно; такова должность мирового судьи.

Коллегиальные учреждения, напротив, предполагают, что вся сумма власти, предоставленная установлению, осуществляется совместно несколькими лицами, составляющими присутствие установления. Этим лицам предоставляется решать дела или единогласно, как, напр., в судебных департаментах сената, или по большинству голосов, так что каждый член коллегии имеет известную долю власти из той суммы, которая предоставлена целому установлению; его мнение считается необходимым для принятия решения.

Но между установлениями коллегиальными и единоличными, как двумя крайними точками, имеется третья форма, которая называется бюрократическою. Бюрократическая форма имеет тесное сродство с формою единоличной, в том смысле, что вся сумма власти или, вернее, право окончательного решения предоставляется одному лицу; но, затем, решение этого лица, по воле самого закона, должно быть основано на предварительном докладе компетентного установления, которое обязано привести дело в ясность, собрать все нужные справки и изготовить проект решения, и, кроме того, в случаях особенной важности, оно должно быть основано на предварительном совещании с особым установлением, советом, который на основании собранных справок излагается мнение по данному вопросу. Бюрократическая форма принята в наших министерствах. В министерстве вся сумма власти принадлежит министру, но, во-первых, по воле самого закона, каждый вопрос должен быть разработан департаментом или канцеляриею и на основании доклада решается министром; во-вторых, некоторые дела, на основании 97 ст. учрежд. мин., поступают на предварительное решение совета министров, который обязан его выслушать, хотя, при окончательном решении и не стесняется им.

Но далеко не все учреждения представляют то или другое начало в чистой форме. Самый яркий тип власти единоличной есть власть мирового судьи, решающего дело по собственному усмотрению. Коллегиальными учреждениями являются судебные установления, правительствующий сенат, а бюрократическими - министерства. Но есть установления, в которых эти формы видоизменяются, смотря по роду дел. Так, напр., губернское правление ведает, во-первых, так назыв. судные дела, во-вторых, дела административные первого разряда и, в-третьих, дела административные второго разряда. По делам первого рода губернское правление действует как коллегия; по административным делам первого разряда оно является как совещательное учреждение при губернаторе, который в этом случае решает дела как власть бюрократическая; наконец, делами административными второго разряда называются те, которые отдельные члены правления - губернатор, вице-губернатор, советники - решают своею властью. Таким образом, губернское правление является одновременно и коллегией, и бюрократическим учреждением, и совокупностью единоличных властей.

V. Последним основанием для разделения государственных установлений представляется различие государственных и общественных учреждений. В настоящее время русское законодательство признает три рода установлений: 1) учреждения правительственные, 2) сословные и 3) общественные. Деление это образовалось исторически. До реформ нынешнего царствования, рядом с правительственными установлениями, действовали установления сословные, осуществлявшие отчасти цели своих корпораций, отчасти принимавшие участие в общем управлении и суде. Особенными правами пользовалось в этом отношении дворянское сословие, которому было предоставлено замещение, по своему выбору, различных судебных и административных должностей. С изданием земского и городового положений явились органы самоуправления всесословного. В настоящее время учреждения сословного и всесословного управления представляют следующие виды: 1) органы самоуправления дворянского; 2) самоуправления крестьянского; 3) городского общественного управления с частными управлениями для отдельных разрядов городских обывателей; 4) учреждения земского самоуправления. Каждый из этих видов сословных и всесословных должностей представляет свои особенности, изучение которых возможно только при обозрении местных учреждений.

§ 31. Согласно предложенной здесь классификации русских установлений, обозрение их будет расположено в следующем порядке:

I. Установления управления высшего, как верховного, так и подчиненного, будут рассмотрены во второй книге этого тома. Она разделяется на два отдела: А. Установления управления верховного; Б. Высшие установления подчиненного управления.

II. Установления местные составляют предмет третьей книги. Она распадается на три отдела: А. Установления правительственные; Б. Установления сословные и В. Установления всесословные.

III. Четвертая книга будет иметь своим предметом учение о службе гражданской.

 

Книга вторая.

 

Отдел первый. Органы законодательства и верховного управления

 

Глава первая. Государственный совет

 

§ 32. Государственный совет есть вообще установление, призванное подавать свои мнения по вопросам, подлежащим непосредственному разрешению верховной власти. Отсюда само собою следует, что история Государственного совета в европейских государствах находится в тесной связи с историею королевской прерогативы. Совет разделял с королями все могущество их власти, падал вместе с ослаблением прерогативы и теперь везде имеет довольно неопределенное значение, за исключением Франции и стран, взявших ее за образец. Из всех установлений западноевропейских государств Государственный совет едва ли не самое изменчивое. Он является то в виде самостоятельного установления, то сливается с кабинетом или советом министров, то исчезает вовсе; сегодня ему дают одни функции, завтра другие. Неудивительно, что и теоретические воззрения на задачу и значение Государственного совета колеблются. Для уяснения общего взгляда на предмет мы остановимся 1) на теоретических воззрениях на это установление; 2) на историческом развитии и современном значении совета в разных государствах Европы.

§ 33. "Учреждение государственного совета, - говорит Блунчли, - в наше время часто считается ненужным. Говорят, что для обсуждения законов имеются палаты, а важнейшие распоряжения могут быть обсуждены в кабинете (Gesammtministerium). Остальные предметы ведомства государственного совета также могут быть с удобством распределены между отдельными министерскими департаментами".

Между тем главные авторитеты государственной науки, каковы: Моль*(1339), Блунчли и Л. Штейн*(1340) высказываются в пользу этого установления*(1341). Мы остановимся здесь на теории Штейна, самой полной и основанной на всестороннем изучении европейского публичного права. При этом должно заметить, что Штейн, очевидно, имеет в виду государственное право конституционных монархий. Существо его теории заключается в следующем.

Устройство современных конституционных государств предполагает разделение властей законодательной, осуществляемой палатами, и исполнительной, имеющей дело с отдельными задачами государства и сосредоточенной в министерствах. Монарх, как глава государства (Staatsoberhaupt), есть глава и той и другой власти. Он дает свою санкцию как законам, так и распоряжениям. Своею санкциею - и в этом состоит его великая органическая функция - он должен выразить гармонию обеих властей. В санкции должны выразиться не одни потребности администрации и не одна воля народного представительства, но высшее их соотношение. "Его санкция есть поэтому акт, в котором законодательство и управление сливаются в неразрывном единстве". Из этого понятно, что такой важный акт должен быть предварительно обсужден знающими людьми; естественно также, что означенное обсуждение должно быть предоставлено установлению нейтральному и независимому, т. е. не принадлежащему ни к законодательному корпусу, ни к администрации. Подобное обсуждение необходимо прежде, чем закон будет предложен законодательной власти*(1342); оно необходимо для распоряжений, касающихся всех частей администрации и нередко заменяющих закон.

"Орган, имеющий задачею обсуждать по определенным началам эти в высшей степени личные и, тем не менее, объемлющие всю государственную жизнь функции главы государства - составление законопроектов, санкцию обсужденных законов и издание общих распоряжений - и предлагать ему определенное личное решение, и есть государственный совет".

Монарх, продолжает Штейн, именно в силу своей неответственности, нуждается в таком совете. Но из кого должен быть составлен последний? Не достаточно ли для этой целя учреждения совета министров (Ministerrath), тем более что министры, скрепляя (контрасигнируя) королевские распоряжения, берут на себя ответственность за них? Кроме того, они обладают таким знакомством с состоянием государственных дел, какого никогда не может иметь государственный совет.

Против этих возможных аргументов Штейн возражает, что, во-первых, каждый министр знает хорошо только свою часть и склонен рассматривать каждый вопрос со своей, односторонней точки зрения. Оставаясь при "совете министров", монарх не будет иметь совета по вопросам, выходящим за пределы ведомства отдельных министерств. То же должно заметить и относительно законодательных вопросов. Обсуждая каждый вопрос с специальной точки зрения своего ведомства, министры вряд ли придут к удовлетворительному соглашению относительно законопроектов, a монарх, лишенный нейтрального совета, не в состоянии будет решить спора.

Из всех этих соображений обнаруживается двоякое значение государственного совета. Он призван подавать свои мнения относительно вопросов, подлежащих личному решению монарха, и, во-вторых, по делам, выходящим за пределы ведомства каждого отдельного министерства.

Штейн не ограничивается этими общими соображениями. Он указывает на необходимые, по его мнению, начала организации каждого государственного совета. Применяясь к историческим началам действующего права, он желает дать государственному совету двоякую роль: 1) совета по делам законодательным и распорядительным и 2) высшего административного суда (Verwaltungsgerichtshof).

Государственному совету, в собственном смысле, должно быть предоставлено обсуждение законопроектов и общих распоряжений в тех случаях, когда монарх найдет это нужным. Совет должен быть составлен из трех элементов: 1) министров; 2) постоянных членов совета и 3) лиц, призываемых монархом по отдельным вопросам. Совету принадлежит только совещательный голос.

Иное значение должен иметь административный суд, по самому свойству его задачи. Последняя состоит не в образовании права (как задача совета), а в применении его по вопросам, выходящим за пределы ведомств отдельных министерств. Поэтому он должен быть самостоятельным, должностным (amtlicher) установлением, составленным из постоянных и независимых членов*(1343).

Задача этого суда двоякая. Во-первых, его разрешению должны подлежать вопросы права, возникающие из юридических отношений двух или больше министерств, т. е., ближайшим образом, разрешение пререканий между министерствами. Во-вторых, ему должно подлежать в высшей инстанции рассмотрение жалоб, приносимых на действия подчиненных властей, противные общим распоряжениям*(1344) правительства.

Причину неопределенного положения государственного совета в разных государствах Западной Европы Штейн видит в недостаточном разграничении законов и административных распоряжений (Verordnungsrecht), как двух самостоятельных областей. Поэтому государственный совет рассматривается как установление, предназначенное для законодательных, главным образом, вопросов. С этой точки зрения понятны и нападки на это установление, излишнее, как говорят, при условиях конституционного правления.

С исторической точки зрения, взгляды Штейна представляют много верного. Действительно, развитие парламентского управления в одних странах привело к упадку совета; если во Франции установление это развилось с особым значением, то не в силу конституционных начал, а в виде реакции против них, благодаря положению, занятому здесь исполнительною властью.

§ 34. Значение государственного совета в старой Европе обусловливалось соединением в руках короля всех видов власти и началом личного королевского управления. Король в совете был средоточием законодательства и управления. Англия также пережила время королевского абсолютизма, когда тайный совет (Privy Council) стоял во главе законодательства и управления. Но в этой стране, отечестве парламентаризма, рано выработались условия, влиявшие на упадок тайного совета. Условия эти были: 1) обособление законодательной власти, с сосредоточением ее в парламенте (король в парламенте); 2) решительное влияние парламента на управление и установление ответственности исполнительной власти пред палатами; 3) как результат предыдущего - установление для короны фактической необходимости избирать своих ближайших советников (министерство) из членов парламентского большинства.

Двояким путем, следовательно, было ограничено значение тайного совета. Выделение законодательной власти умалило его компетенцию. Затем, фактический совет короны не совпадал с юридическим. По праву, тайный совет оставался и остается совокупностью советников короны; de jure он один имеет такое значение. Но de facto палаты и сами короли перенесли это право на особое учреждение, до сих пор не имеющее легального существования, - на кабинет. Уже при Карле I можно видеть зародыши кабинета, так как Карл из множества членов тайного совета стал избирать ближайших советников, разделявших его виды. Но более всего были заинтересованы образованием кабинета палаты, ради удобств ответственности советников короны. При множестве лиц, составлявших тайный совет, при неопределенности его состава, весьма трудно было осуществить ответственность коронных советников. Палаты нуждались в определенном круге лиц, тесно связанных с парламентским большинством и доступных его контролю. Таков и есть кабинет.

В настоящее время за тайным советом в целом его составе сохранились только некоторые из прежних его прав. Сюда относятся: 1) предварительное обсуждение некоторых королевских манифестов (Proclamations), напр. об объявлении войны, заключении мира, наложении эмбарго и т. д.; 2) обсуждение законов и распоряжений для колоний, не имеющих своих законодательных установлений; 3) обсуждение общих распоряжений, издаваемых в развитие и для лучшего исполнения парламентских статутов, которые часто дают королеве право издавать подобные ордонансы; 4) некоторые дела административной юстиции; 5) некоторые дела по внутреннему управлению, именно: а) чрезвычайные происшествия в королевском доме (браки, кончина короля и т. д.); б) при перемене министерства министры, выходящие в отставку, слагают свои полномочия в совете, а новые получают здесь свои печати; в) королевские повеления о созвании пророгации или роспуске парламента издаются в форме постановлений; г) назначение шерифов Англии и Уэльса; д) дела по народному образованию. Все это, замечает Гнейст, только развалины того, чем некогда был тайный совет. В действительности здесь ничего не обсуждается и не постановляется. Важнейшие действия правительства как в парламенте, так и в управлении заранее предложены, взвешены и приняты в кабинете. Заседания совета суть пустая форма, в которой постановления министерств получают санкцию. Но особенное значение имеют состоящие при нем комитеты, каковы: торговое бюро (Board of Trade), получившее, впрочем, самостоятельное устройство, судебный комитет (judicial Committee of the Privy Council), комитет по народному образованию (G. of thй P. G. fore Education)*(1345).

В старой французской монархии значение государственного совета вполне соответствовало всемогуществу королевской власти, сильной централизации управления. Только судебная власть получила особую организацию - в парламентах. С XIV ст. государственный совет организуется как законодательно-административное установление, с прибавкою некоторых судебных функций - источником обильных пререканий с парламентами. При Филиппе V (1316 - 1322) совет потерял свой прежний феодальный порядок. В нем не заседают уже, как прежде, коронные вассалы, духовные и светские. Он получает резко-бюрократический состав. Окончательную свою организацию совет получил в 1673 г. Он был разделен на пять отделений, (sections): 1) иностранных дел (с. des affaires йtrangиres или conseil d'en haut); 2) внутренних дел (conseil des dйpeches); 3) финансов; 4) торговли (c. de commerce) и 5) большой совет, для судебных дел (conseil des parties), с весьма сложною компетенциею. В таком виде государственный совет сделался действительным средоточием всего тогдашнего управления. "Государственный совет, - говорит Токвиль, - все вместе: высшее судебное установление, верховное административное судилище, совет правительства; он обсуждает и предлагает большинство законов, установляет и распределяет налоги. Он высшее административное место - для определения общих правил, долженствующих руководить агентов правительства"*(1346).

§ 35. Французская революция в корень преобразовала всю систему тамошних учреждений. В 1791 году прежний государственный совет был уничтожен. Он воскрес по мысли Сиейсса и явился одним из важнейших установлений консульской (потом императорской) конституции 1799 г.*(1347). Причины его образования кроются в особом значении исполнительной власти во Франции, которая при Наполеоне была облечена даже исключительным правом законодательного почина. При Наполеоне I компетенция совета определялась этим всемогуществом административной власти, захватившей в свои руки даже существенные атрибуты власти законодательной. По Конституции 1799 г., на государственный совет возлагается: 1) изготовление проектов закона; 2) проектов административных правил (rиglements d'administration) и 3) разрешение затруднений, могущих возникнуть в управлении. Начала, установленные конституциею, развиваются в последующих законоположениях. В его ведомство передаются: толкование законов об администрации, и разрешение пререканий. Во время могущества Наполеона Государственный совет был не только высшим административным, но и политическим установлением, конкурировавшим со всеми органами верховной власти. Реставрация и Июльская монархия удержали это учреждение, лишив его только политического значения, несовместного с правами народного представительства, но Вторая империя восстановила его в прежних правах. Он получил двоякое значение: 1) совещательного установления по делам законодательным и высшим исполнительным и 2) самостоятельного установления по делам административной юстиции. Задачи первого рода осуществлялись в пяти отделениях совета; последняя ведалась особым отделением совета, du contencieux, имевшим и особую организацию.

В настоящее время организация и предметы ведомства Государственного совета определены Законами 24 мая 1872 и Конституциею 25 февраля 1875 г. Участие совета в законодательстве умалилось, благодаря большему развитию конституционных начал в новой конституции; оно факультативно и зависит от усмотрения палат или правительства. Мнение совета по законодательным вопросам может быть испрошено национальным собранием или правительством. В последнем случае членам совета может быть поручено защищать правительственный проект пред палатами. Роль совета осталась неизмененною: а) по делам административным, б) по делам административной юстиции.

Совет состоит из президента (министр юстиции), вице-президента, 22 штатных советников (с. d'йtat en service ordinaire), со включением в это число вице-президента и председателей отделений*(1348), сверхштатных советников (с. d'йtat en service extraordinaire)*(1349), министров, заседающих в совете ex officia, 24 рекетмейстеров*(1350) и 30 аудиторов*(1351). Министры присутствуют в общем собрании совета, но имеют голос только по делам, касающимся их ведомства. Штатные советники, по закону 1872 г., избирались национальным собранием и возобновлялись по 1/3 каждые три года. Определение их зависело от собрания. Конституция 25 февраля 1875 года предоставила президенту республики право назначать и отзывать советников декретами, обсужденными в совете министров. Но советники, назначенные уже собранием, подлежат действию закона 1872 года. Сверхштатные советники суть лица, занимающие иные должности по администрации и не принадлежащие к составу отделений. Они имеют право голоса только по делам ведомства, при котором состоят. По другим делам им предоставляется право совещательного голоса (voix consultative, в отличие от voix dйlibйrative). Они назначаются президентом республики. Рекетмейстеры назначаются правительственными декретами; они имеют право голоса по делам, порученным их докладу, и совещательный голос по прочим. Аудиторы назначаются по конкурсу; они имеют право голоса в своих отделениях и совещательный голос в общем собрании по делам, порученным их докладу.

Для ближайшего рассмотрения дел совет разделяется на отделения (sections). В настоящее время их 4 (вместо прежних 6): 1) внутренних дел, юстиции, народного просвещения, вероисповеданий, искусств; 2) финансов, военных и морских дел; 3) общественных работ, земледелия, торговли и иностранных дел; 4) административной юстиции (du contentieux). Каждое отделение имеет своего председателя, а отделение административной юстиции действует по особому положению.

Некоторые дела рассматриваются окончательно в отделениях, из которых в иных случаях составляются соединенные присутствия. Другие восходят в общее собрание, но не прежде рассмотрения их в соответствующем отделении и соединенном присутствии нескольких отделений. К делопроизводству отделения административной юстиции применяются судебные формы*(1352).

В Пруссии тайный королевский, или Государственный совет, (der Geheime oder Staatstrath) был учрежден в первый раз при курфюрсте Иоакиме Фридрихе (в 1604 г.), когда в курфюршестве бранденбургском утвердились начала нового государственного порядка, отличного от прежнего феодально-вотчинного быта*(1353). С тех пор в историческом развитии государственного совета замечаются два различных направления. Под влиянием одного Государственный совет является не только высшим совещательным установлением при монархе, но и средоточием всего высшего управления; другое направление имеет в виду обратить его в установление только совещательное.

Государственный совет Иоакима Фридриха и его преемников был именно установлением, соответствовавшим потребностям зарождавшейся неограниченной монархии. Обращая его в постоянное установление, курфюрсты хотели сделать из него сильного помощника в управлении. Иоанн-Сигизмунд (1613 г.) дал ему лучшее устройство, разделил на департаменты и объявил, что он "в делах своего дома и страны не желает предпринимать ничего без содействия и согласия тайного совета". При великом курфюрсте Фридрихе-Вильгельме (1640 - 1688) мы находим в совете 19 департаментов, компетенция которых определялась отчасти родом дел, отчасти по провинциям (областная компетенция). Но при короле Фридрихе-Вильгельме I (1713 - 1740) начинается некоторое разложение совета, во-первых, через образование особых коллегиальных установлений для высшего управления, во-вторых, вследствие учреждения королевского кабинета (1728 г.), в котором рассматривались дела, обращавшие на себя особенное внимание короля*(1354). Эта система сделала дальнейшие успехи при Фридрихе Великом и Фридрихе-Вильгельме II*(1355). В 1806 г., пред несчастною войною с Франциею, вызвавшею знаменитые реформы Штейна и его преемника Гарденберга, высшее государственное управление представлялось в следующем виде. Рассмотрение дел, бывших в непосредственном ведении короля, сосредоточивалось в его кабинете. Он состоял из одного или нескольких тайных кабинетских советников, докладывавших королю по делам гражданского управления, и из одного или нескольких генерал-адъютантов, которым был поручен доклад по делам военным. Тайный государственный совет (Der Geheiine Staatsrath) хотя и сохранил номинально свое значение и кажущееся единство, но в действительности он был совокупностью самостоятельных министерств, действовавших под непосредственным руководством короля.

Реформа Штейна, построившая на новых основаниях местное и центральное управление, не определила окончательно положение государственного совета. Известно, однако, что реформатор хотел сделать из него руководящее установление над всею администрациею. Иначе определилось положение совета закономи 1810 и 1817годов. Кабинет остался в своей силе и отчасти сохранил его до настоящего времени. Государственный совет был устранен от всякого влияния на управление, сосредоточенное в получившем новую организацию (1814 г.) государственном министерстве (Staatsministerium). Совет объявлен совещательным установлением.

Организация его определена следующим образом. Он состоит:

1) из принцев королевского дома, достигших 18-летного возраста; 2) членов по должности (министры, президенты обер-трибунала и счетной камеры, тайный кабинетский советник, королевский докладчик по военным делам и, наконец, командующие генералы и обер-президенты провинций в бытность их в Берлине); 3) членов, призванных в совет по особому доверию короля. Совет имеет особого президента и статс-секретаря. Членам совета не полагается особого жалованья.

Обсуждению совета предлагаются: 1) законопроекты и административные распоряжения, превышающие власть отдельных министров

2) пререкания между министерствами о предметах их ведомств; 3) дела, особо предоставленные ведению совета; 4) дела, в отдельности предлагаемые совету королем, по его усмотрению. Но эта компетенция с самого начала не была необходимою. Уже по закону 1817 года ни одно дело не могло быть предложено совету без распоряжения короля. Затем, значение совета ослаблялось тем, что даже законопроекты не всегда предлагались полному его собранию (Plenarversammlung). Король мог поручить обсуждение законов или полному, или сокращенному собранию (engere Versammlung), состоявшему из министров и некоторых других членов совета.

При таких условиях революция 1848 года без особенного труда устранила совет. Он не был уничтожен никаким положительным актом; напротив, в 1848 году для него изданы некоторые дополнительные правила, но он не собирался до 1854 года. И теперь его значение ничтожно, несмотря на старания министерства Мантейфеля (1851 - 1858) оживить его. В 1855 году Мантейфель доказывал палатам, что государственный совет необходим для предварительного обсуждения законопроектов и что это установление не стеснит прав палаты и не противно конституции. Но нижняя палата нашла, что законосовещательные права совета несовместны с принципом ответственности министров и противны духу конституции.

Единственное установление, имеющее теперь значение, есть состоящий при совете суд пререканий между административною и судебною властями (Gerichtshof zur Entscheidung der Kompetenz-konflikte zwischen den Gerichten und Verwaltungs-Behorden), учрежденный 8 апреля 1847 года. Он состоит из председателя Государственного совета, статс-секретаря и 9 членов совета, из которых 5 должны принадлежать к должностным лицам судебного ведомства, а 4 к ведомству административному. Затем при совете, в качестве неофициального, впрочем, учреждения, состоят коронные синдики (Кгоnsyndici), исполняющие обязанность юрисконсультов при короле и верхней палате. Для дел административной юстиции в 1875 г. учрежден особый высший суд (Oberverwaltungsgericht), действующий по особому учреждению.

В Австрии государственный совет не существует, хотя закон 1861 года и пытался дать новую организацию этому установлению. Он отменен в 1868 году. В настоящее время Австрия не имеет Государственного совета, довольствуясь советом министров. Подробнее определяют положение государственного совета конституции южногерманских государств, на которых заметно сильное французское влияние. В Баварии*(1356) организация совета началась с 1808 года и дополнена в 1817, 1821 и 1825 годах. Учреждение баварского государственного совета различает совещательную и совершительную деятельность этого установления; к последней относятся дела административной юстиции. Подобным же образом организован государственный совет и в Виртемберге, где существенные атрибуты его определены самою конституциею*(1357).

Вообще, французское влияние отразилось на государствах, окружающих эту страну, преимущественно на государствах романских. В одной Бельгии нет вовсе Государственного совета, и разрешение пререканий предоставлено здесь кассационному суду*(1358). Напротив, в Италии устройство и круг ведомства совета напоминают свой французский образец. Государственный совет действует по Закону 1865 г. Он состоит из председателя общего собрания, трех председателей отделений, 24 советников, 6 референдариев, секретаря общего собрания и трех секретарей отделений. Совет является совещательным установлением по делам законодательным и административным общим. Самостоятельная юрисдикция предоставлена ему: 1) по разрешению пререканий между судебным и административным ведомствами; 2) по начетам казны и на казну; 3) по делам о духовных имуществах; 4) по другим делам, которые могут быть предоставлены ему законом. С большими или меньшими уклонениями от общего типа, государственный совет существует и в некоторых других государствах*(1359).

Из этого краткого обзора можно вывести следующие заключения: 1) что законосовещательная роль совета ослаблена или устранена конституционными правами палат, но в некоторых государствах ему принадлежит право предварительного рассмотрения проектов, прежде внесения их в палаты или по рассмотрении их в палате, предварительно поднесения их на утверждение короля; 2) что совещательная власть совета по административным вопросам по необходимости конкурирует с советом министров, составленным из ответственных советников короны; 3) что действительное значение совет сохранил в делах административной юстиции и пререканий, где они предоставлены его ведению. Но не везде совет предназначен для этой деятельности. Вообще, организация совета в различных государствах Европы не представляет общего плана.

§ 36. В России государственный совет имеет и должен иметь особую важность, при условиях ныне существующей формы правления. Конечно, значение его ограничивается: 1) существованием комитета и совета министров, как совещательных установлений по высшим административным делам; 2) правительствующего сената, являющегося средоточием административной юстиции, поскольку она развилась в России. Но учреждение государственного совета, по мысли его основателя, и было предназначено для целей законодательных. Мысль эта выражена и в 1-й ст. ныне действующего учреждения. Прочие атрибуты совета явились впоследствии, в виде некоторого придатка к первоначальному учреждению. Особенно это должно сказать о делах судебных. Это первоначальное и основное значение совета должно иметь в виду при изучении его истории и современного состояния. Государственный совет, как установление, предназначенное главным образом для целей законодательных, есть учреждение новое. Напрасно стали бы мы искать его генеалогию в прежних советах, окружавших под разными именами наших государей. При полном смешении властей в прежнее время, деятельность как князей и царей, так и окружавших их дум имела также смешанный характер. Княжеские думы подавали свое мнение по всяким делам, подлежавшим личному решению князя. Вместе с князем они установляли новые законы, они же думали и о разных правительственных мерах*(1360). То же должно сказать о царской думе. Рассмотрению последней подлежали вообще все дела, требовавшие царского решения или утверждения. Но круг этих дел, при общей неопределенности компетенции разных установлений, был также не определен. Сюда поступали, во-первых, дела по личному усмотрению царя. "А лучится царю мысль свою о чем объявити, и он им, объявя, приказывает, чтоб они, бояре и думные люди, помысля тому делу, дали способ", говорит Котошихин. Ноне всякая. царская "мысль" предлагалась думе в полном ее составе. Тот же Котошихин замечает: "а как царю лучится о чем мыслити тайно, и в той думе бывают те бояре и окольничие ближние которые пожалованы из стольников, или которым приказано будет приходит; а иные бояре и окольничие, и думные люди, в тое палату в думу и ни для каких ни буди дел не ходят, разве царь укажет". Даже в этом сокращенном составе дума не всегда ведала царскую мысль. Особо секретные дела при Алексее Михайловиче ведались в Приказе "тайных дел". "А устроен тот приказ при нынешнем царе для того, чтоб его царская мысль и дела исполнялися все по его хотению, а бояре б и думные люди о том ничего не ведали"*(1361).

Затем, в Боярскую думу поступали дела из приказов вследствие: 1) представлений самих приказов и 2) жалоб частных лиц на неправильные решения и действия приказов. По каким делам приказы обязаны были докладывать Боярской думе - не было определено общим правилом. Вообще, приказы вносили в думу те дела, которых зачем-либо "вершит было не мочно", - выражение весьма условное. Челобитчиковы дела также не подчинялись определенному порядку*(1362).

При неопределенности компетенции дума ведала всякие дела. В ней обсуждались и законодательные вопросы и административные дела; в то же время она является установлением судебным. Так же неопределенна была и степень власти думы: иные дела решались ею самостоятельно, другие с утверждения государева*(1363). Организация дум, установившаяся первоначально при Иване Грозном, соответствовала сложной компетенции этого установления. Так, в течение XVI и XVII веков делаются известными особые названия думы: золотая расправная палата, золотая меньшая палата, передняя и ответная палата. Были ли эти термины названиями особых и постоянных отделений думы? Г. Дмитриев склоняется к этому мнению. Г. Кавелин оставляет вопрос нерешенным*(1364). Несомненно, однако, что расправная палата была особым присутствием думы*(1365).

§ 37. Царствование Петра Великого нанесло боярской думе решительный удар. Она уничтожилась как бы сама собой. Мы не знаем даже указа, которым отменяется ее существование*(1366). Есть основание думать, что она на время заменилась "ближнею канцеляриею его царского величества. Это установление оставило по себе мало следов; даже официальные источники упоминают о ней довольно редко*(1367), но с 1711 г. явилось замечательное установление, ставшее надолго средоточием всего государственного управления - Сенат. "Повелеваем всем, кому о том ведать надлежит, как духовным, так и мирским, военного и земского управления высшим и нижним чинам, что Мы, для всегдашних наших в сих войнах отлучках, определили управительный сенат, которому всяк и их указам да будет послушен так, как Нам самому, под жестоким наказанием и смертью, по вине смотря". Так определил власть Сената Указ 2 марта 1711 года. Она распространилась на все части управления; администрация, суд и участие в законодательстве сосредоточились в руках любимого учреждения Петра. Начала его учреждения ничем не напоминали учреждения государственного совета. Сенат был самостоятельною коллегией, Государственный совет - установление совещательное; Сенат сосредоточивал в себе разные виды власти, государственный совет предназначен главным образом для вопросов законодательных*(1368).

Напрасно будем мы искать подобия государственного совета в других установлениях, возникавших в течение бурного XVIII века. Таков Верховный тайный совет, учрежденный вскоре после смерти Петра Великого, 10 февраля 1726 г. Ближайшая цель учреждения совета состояла, очевидно, в умалении значения Сената, в пользу олигархии сначала чиновной, потом родовой. По компетенции своей совет был установлением крайне неопределенным. "Трудно определить, сказал я в другом месте, какие дела предоставил себе совет; очевидно то, что он стремится сосредоточить все управление в своих руках, так что различие между этим установлением и сенатом не качественное, а количественное. Он схож с сенатом по самой своей организации; он не довольствуется ролью старой Боярской думы, качеством ближайших советников государя с совещательным голосом... Узурпируя власть сената, он не мог взять меньше, а старался взять больше... Сначала совет объявил, что будет заниматься исключительно важнейшими государственными делами, но скоро он начал вмешиваться во все части управления, лишая в то же время сенат, теперь уже не правительствующий, а "высокий", участия в тех вопросах, которые подлежали прежде его непосредственному ведению"... Даже судебная власть не ушла от его влияния*(1369).

Известные события при восшествии на престол императрицы Анны Ивановны, когда верховный тайный совет задумал ограничить в свою пользу монархическую власть, повели к его уничтожению. Сенат, на короткое время, был восстановлен в прежнем значении*(1370). Но Остерман, некогда организовавший верховный тайный совет, скоро успел осуществить другой проект. Новая комбинация Остермана носила скромное название кабинета. Это установление учреждено, как объявляет о том манифест, "для лучшего и порядочного управления всех государственных дел и польз подданных". В состав его вошли канцлер граф Головкин, вице-канцлер Остерман и действительный тайный советник князь Черкасский. Самый состав кабинета показывал уже, что он резко будет отличаться от бывшего верховного совета. Он как будто установлен для ведения иностранных дел. Но тогда же кабинету предоставлен надзор за течением дел в государственных установлениях; сенату, синоду, коллегиям и канцеляриям приказано подавать ежемесячные рапорты в кабинет о производящихся в них челобитчиковых делах. Затем, ведению кабинета подчинены другие дела, преимущественно финансового характера*(1371).

§ 38. После воцарения императрицы Елисаветы Петровны уже не было делано попыток умалить до такой степени значение сената. Новая императрица решительно восстановила любимое учреждение своего отца*(1372). Тем не менее как при Елисавете Петровне, так и при ее преемниках учреждались разные совещательные установления при монархе. Так, сама Елисавета учредила "конференцию при высочайшем дворе". Ведению ее подчинены единственно вопросы внешней политики; иногда рассмотрению ее поручались и некоторые дела по внутреннему управлению*(1373). При императоре Петре III, закрывшем "конференцию", учрежден был "совет при высочайшем дворе"*(1374). Новый совет имел более определенный состав, но компетенция его не была указана с точностью. При Екатерине II, в 1769 г., явился другой совет, предназначенный специально для рассмотрения военных дел, по поводу Турецкой войны*(1375). Учрежденный ради временных потребностей, он просуществовал, однако, до императора Александра I. Главный предмет его ведомства оставался тот же: рассуждения о делах, имевших связь с многочисленными войнами времен Екатерины II. Но по связи военных дел с другими вопросами администрации, на рассмотрение его передавались и разные вопросы внутреннего управления*(1376). Наконец рассуждению совета предлагались вопросы общие, не имевшие даже прямого отношения к войне. В Манифесте об учреждении Государственного совета Александр I называет все бывшие до него "советы" временными и преходящими. Вызванные случайными обстоятельствами, предназначенные главным образом для вопросов внешней политики и дел особенных, тайных, советы эти были установлением довольно неопределенным и по организации своей, и по кругу ведомства. Вскоре после вступления на престол императора Александра I образован был непременный совет, вскоре получивший название государственного*(1377). Первоначально он не имел точного устава. Только в 1810 г. явилось "учреждение государственного совета", выработанное графом Сперанским*(1378). Мотивом к изданию учреждения выставляется стремление правительства "к утверждению и распространению единообразия и порядка в государственном управлении". Новое учреждение должно было, по мнению законодателя, удовлетворить сознанной потребности: "учреждать постепенно образ управления на твердых и неприменяемых основаниях закона". Манифест напоминает о желании правительства издать гражданское уложение, "зная, сколь существенно для блага верных наших подданных оградить собственность их добрыми гражданскими законами". Но, продолжает манифест, "законы гражданские, сколь бы они ни были совершенны, без государственных установлений не могут быть тверды".

Таким образом, манифест указывает и на цель, и на главный предмет ведомства государственного совета. Общее его назначение - установление и обеспечение законности в государственном управлении; главный предмет его ведомства - дела законодательные. Мысль о таком государственном совете могла явиться только после предварительных и коренных реформ в нашем внутреннем управлении. Со времени Екатерины II начинается постепенное выделение разных властей, прежде безразлично соединенных в сенате. При ней законодательное значение Сената умаляется; из должности сенатского генерал-прокурора образуется нечто новое. С этого времени он представляет уже не один из элементов общего сенатского учреждения, а постепенно выделяющийся элемент личного управления, основанный на министерском начале. В 1802 г. высшая исполнительная власть получила свою особую организацию в виде министерств. В том же году Сенат получил новое образование в качестве высшего исполнительного и судебного установления. При специализации двух властей, судебной и исполнительной, третья - власть законодательная - потребовала особого органа. Таким образом, явился государственный совет, затем, образование совета на новых началах рассматривалось как средство утверждения законности в нашем управлении. Эта идея весьма ясно выражается в коренных законах государственного совета, предпосланных его учреждению.

§ 39. Главнейшими из этих XVI коренных законов являются следующие. Во-первых, определение государственного совета: "В порядке государственных установлений, совет составляет сословие, в коем все части управления, в главных их отношениях к законодательству, соображаются и через него восходят к верховной императорской власти". Логическим последствием этой статьи является другое постановление: "Посему все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в государственном совете и потом действием верховной власти поступают к предназначенному им совершению"*(1379).

Таким образом, совет признан действительным средоточием законодательной деятельности. Все законопроекты должны быть не только рассматриваемы, но и предлагаемы в государственном совете. Законодательные вопросы только соображаются в совете; законопроекты "поступают к предназначенному им совершению" только после санкции императора, но санкция эта, по учреждению 1810 г., поставлена в особые условия. Во-первых, учреждение это предполагает, что всякий закон может быть издан не иначе, как по предварительном его рассмотрении в совете. Поэтому в формуле императорского утверждения мы и находим знаменитые слова: "Вняв мнению Государственного совета". Этого мало. По точному смыслу Учреждения 1810 г. предполагалось, что император будет иметь дело только с мнением большинства совета, утверждая или отвергая его в полном составе. Мнению меньшинства не дано самостоятельного значения, об особой резолюции императора учреждение умалчивает. Порядок этот изложен в 53 и след. § Учреждения следующим образом: "Когда все статьи рассуждения будут пройдены (во время прений в совете) и предмет довольно уважен, председатель закрывает рассуждение, вопрошает о мнениях и объявляет то, которое большинством голосов будет принято. Сие мнение вносится в журнал. Члены, не согласившиеся с общим заключением, в течение недели доставляют к государственному секретарю их мнения, кои и прилагаются в подлиннике при журнале. В том только случае мнения сии предлагаются совету, когда последует на сие особенное высочайшее повеление, и в сем случае совет полагает по оным вновь свое заключение". Кроме департаментов, при государственном совете были учреждены: 1) комиссия составления законов, преобразованная в 1826 г. во II Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, и 2) комиссия прошений, преобразованная в 1835 г. в особое установление.

В 1812 г. последовало новое учреждение государственного совета. Мотивом к этому акту выставлено предстоявшее новое издание свода законов*(1380). Предполагалось, следовательно, что общие начала прежнего учреждения остались неприкосновенными и что только частные изменения, последовавшие после смерти Александра I, будут внесены в новое издание. Действительно, после смерти императора Александра I многое изменилось в прежнем учреждении. Так, при государственном совете состояли комиссия составления законов и комиссия прошений. Но в 1826 г. комиссия составления законов преобразована во II Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, а в 1835 г. комиссия прошений получила особое устройство; затем произошли частные перемены в круге ведомства совета и т. д. Внося эти перемены, учреждение 1842 г. изменило и некоторые начала прежнего закона. Мы познакомимся с этими изменениями, рассматривая нынешнее устройство совета, основанное на законе 1842 г.

§ 40. Определяя общее значение государственного совета, действующее законодательство остается верным учреждению 1810 г. Ст. 1-я действующего учреждения воспроизводит 1-й "коренной закон" совета, гласящий, что он есть "сословие", в котором соображаются все части управления, в главных их отношениях к законодательству. Законодательное значение совета подтверждается 50 ст. законов основных и 198 ст. учрежд. министерств. Но если главное назначение совета - рассматривать законопроекты, восходящие на утверждение императора, то из этого не следует, чтобы в этом заключалась его единственная цель. При сосредоточении всех видов власти в лице императора, Государственный совет, оставаясь законосовещательным установлением, является советом императора и по другим делам, подлежащим непосредственному ведению верховной власти. В этом смысле 23 ст. учреждения говорит весьма правильно: "В порядке государственных дел, от разрешения и утверждения верховной императорской власти зависящих, следующие предметы поступают предварительно на уважение государственного совета" и т. д. Таким образом, государственный совет есть установление, предварительному рассмотрению которого подлежит известная совокупность дел, разрешение которых зависит от императора. Законодательные дела суть один из таких предметов; конечно они составляют преобладающий элемент в ряду других. Но затем элементы ведомства совета весьма разнообразны. Компетенция его не представляется даже чем-то замкнутым. Ст. 23, исчислив все предметы ведомства совета, заключает, что сюда вносятся и другие дела по особым высочайшим повелениям, следовательно, дела, по которым император вне общего порядка пожелает выслушать мнение совета. Этим общим началом определяются и подробности компетенции государственного совета.

§ 41. Компетенция совета определена 23 ст. его учреждения. Вообще, она составлена из предметов, входящих в круг верховного управления, т. е. в ту область, где власть монарха действует непосредственно. Круг непосредственной компетенции монарха слагается, как мы видели выше, из предметов законодательных, высших исполнительных и некоторых атрибутов власти судебной.

Поэтому предварительному рассмотрению государственного совета подлежат:

I. Дела законодательные. Законодательство наше желает сделать совет единственным местом рассмотрения законодательных вопросов в том смысле, что 1) никакой законопроект не может быть утвержден императором без обсуждения его в совете и 2) никакой законопроект не может быть представлен государю мимо совета. Это видно, во-первых, из 50 ст. осн. законов, где сказано, что все предначертания законов рассматриваются в госуд. совете, и из 198 ст. учр. министерств, где сказано, что Госуд. совет есть средоточие, куда должны вступать все представления министерства по вопросам законодательным. Компетенция госуд. совета простирается не только на законопроекты, содержащие в себе интегральные изменения законодательства, т. е. новые уставы или полную отмену прежних учреждений. Рассмотрению его, по общему правилу, подлежат и частные изменения в законах, равно как и их толкование. Но это общее правило ограничивается следующими положениями. Во-первых, некоторые дополнения и изъяснения закона, по ст. 55 закон. основ., могут быть излагаемы по словесным высочайшим повелениям, без предварительного обсуждения в совете. Затем, ведомства военное и морское пользуются особой привилегией, в том смысле, что дополнения и изъяснения законов, касающиеся исключительно означенных ведомств и не имеющие связи с другими частями управления, представляются государю от военного или адмиралтейств совета по принадлежности*(1381). Наконец, в учреждении министерств имеется постановление, значительно ослабляющее значение изложенного выше принципа. Именно вторая часть 201 ст. Общ. зак. мин., основанная на высочайшем повелении 23 января 1851 г., гласит: "Вообще новые положения, касающиеся предметов двух или нескольких ведомств, представляются за общим подписанием всех министров или главноуправляющих, до управления коих сии положения относятся; в представлении же их на высочайшее утверждение соблюдается установленный законами порядок, исключая только те особенные случаи, когда по собственному благоусмотрению государя императора повелено будет представить дело прямо его величеству*(1382).

Приведенные слова ясно указывают, что некоторые законодательные вопросы могут быть изъяты от рассмотрения их в госуд. совете. Но, затем, нельзя не заметить, что 2-я часть 201 ст. составлена в смысле исключения из общего правила, а потому она подлежит строго ограничительному толкованию. По буквальному ее смыслу, она касается единственно представлений, касающихся нескольких ведомств и подписанных несколькими министрами. Затем, самая инициатива изъятия такого представления от рассмотрения его в государственном совете принадлежит исключительно государю.

II. Мнения государственного совета выслушиваются и по высшим административным вопросам, поскольку они требуют высочайшего разрешения. Сюда относятся: 1) общие распоряжения, издаваемые ввиду успешного исполнения существующих законов; 2) чрезвычайные меры, приемлемые в исключительных случаях (напр., объявление известной местности на военном положении в случае беспорядков и т. д.); 3) важнейшие внешние меры; сюда относятся: объявление войны, заключение мира и другие меры, когда они, "по усмотрению обстоятельств, могут подлежать предварительному общему соображению". При существовании особых внешних исполнительных учреждений, понятно само собою, что компетенция государственного совета по делам этого рода представляется не исключительною, но конкурирующею с компетенциею других мест и лиц. Поэтому не подлежат внесению в совет: 1) дела, подлежащие самостоятельному разрешению силою существующих законов, отдельных исполнительных властей: Сената и министерств; 2) дела, превышающие компетенцию подчиненных властей и требующие высочайшего разрешения, но, по существу своему, подлежащие рассмотрению других установлений верховного управления - комитета министров и комитета кавказского; 3) дела особенно по высочайшему усмотрению, предоставленные непосредственному докладу министров*(1383).

Некоторые из исчисленных выше дел вносятся в совет только по исключению. Таковы важнейшие внешние меры.

III. Права финансового верховенства составляют один из существенных атрибутов государственного самодержавия. Они осуществляются верховною властью непосредственно. Во всех европейских государствах власть финансовая осуществляется тем установлением, в руках которого сосредоточена власть законодательная. Наше законодательство держится того же принципа. Финансовые меры, требующие высочайшего утверждения, подлежат предварительному рассмотрению государственного совета. Сюда относятся: 1) государственная роспись доходов и расходов и финансовые сметы министерств и главных управлений; 2) испрошение сверхсметных кредитов разными управлениями; 3) способы уравнения государственных доходов и расходов; 4) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ в частные руки; 5) все вообще штаты, хотя бы издаваемые временно, в виде опыта; 6) дела о сложении недоимок и казенных взысканий; 7) рассмотрение отчетов о государственных доходах и расходах; 8) чрезвычайные финансовые меры.

IV. Предварительному обсуждению государственного совета подлежат также частные законы, касающиеся юридического положения частных лиц, как физических, так и юридических, и их имуществ. Таковы: 1) дела об учреждении компаний на акциях, когда им испрашиваются особые преимущества или исключительные привилегии, 2) дела об отчуждении частной собственности на государственные нужды; 3) дела об утверждении в почетных достоинствах - княжеском, графском и баронском.

V. Верховной власти принадлежат известные права в области судебной. Некоторые из них осуществляются при содействии государственного совета. Сюда не принадлежат права помилования и смягчения наказания, осуществляемые монархом или по личному его усмотрению, или по представлению судебных мест через министра юстиции (см. ниже, примеч. 54). Но государственному совету, особенно в прежнее время, принадлежало участие в процессе. При прежних формах процесса участие верховной власти в отправлении правосудия не могло быть устранено, несмотря на все желание монархов. По закону, Сенат был последнею инстанцией, на решение которой не допускалось апелляций. Но при апелляционной форме процесса устранение права жалоб на неправильные решения Сената рассматривалось как "лишение избавления у страждущего"; поэтому закон предоставлял его тяжущимся. Затем, перенос судебного дела на высочайшее усмотрение через государственный совет ipso jure имел место: 1) когда в общих собраниях Сената не составлялось узаконенного большинства голосов (2/3) или когда с решением его не соглашался министр юстиции, в качестве генерал-прокурора сената; 2) когда сам Сенат ходатайствовал перед императорским величеством об отмене или пересмотре прежних его решений; 3) в случае разногласия Сената с военным или адмиралтейств-советом*(1384).

С изданием судебных уставов, изменивших форму нашего процесса, исчезло и юридическое основание к переносу судебных дел на высочайшее усмотрение. Новые уставы признают за твердое начало, что рассмотрение дела по существу должно закончиться в двух инстанциях, коррективом же против формально неправильных решений является их отмена (кассация) сенатом. Последствием кассации является передача дела в другой суд равной инстанции для постановки нового решения. Введение нового порядка, конечно, сократило компетенцию государственного совета по делам судебным. В настоящее время прежние правила применяются: 1) для дел, начатых в местностях, где не введены еще новые уставы, и производящихся в старых департаментах Сената*(1385); 2) сила означенных правил сохранилась для постановлений общего собрания по вопросам административным.

Кроме участия в пересмотре окончательных решений, государственному совету принадлежало производство следствия по некоторым делам. Именно ему принадлежало "производство следствий над министрами и генерал-губернаторами, в случае обвинений, удостоенных предварительно высочайшего уважения". Это постановление сохранило свою силу и после издания новых уставов. Но оно дополнено в том смысле, что предварительному уважению совета принадлежат вообще дела о предании суду за преступления по должности высших чинов, занимающих должности первых трех классов*(1386).

VI. Сверх общих дел, совокупность которых составляет нормальную компетенцию совета, он может быть облечен и чрезвычайными полномочиями. Именно, по ст. 98 у. г. с. "в случае продолжительного и дальнего отсутствия императорского величества, государственный совет уполномочивается действовать с тою властью, какая на сей случай присвоена ему будет. Степень и пределы сей власти определяются каждый раз особым высочайшим повелением". Следовательно, в данном случае, чрезвычайная власть совета будет основана уже не на общем его учреждении, a на специальном распоряжении, изданном ad hoc.

§ 42. Состав государственного совета определяется самым существом этого установления. Призванный содействовать монарху в пользовании его непосредственными, державными правами, он составляется из лиц, избранных самим императором и облеченных его доверием. Наше законодательство не знает членов совета, заседающих здесь по праву рождения*(1387). Только некоторые должностные лица заседают здесь ex officio - именно министры. Но так как министры суть члены государственного совета только ex officio, то они не сохраняют, ipso jure, этого знания по увольнении от должности, если только они не имели его независимо от своей должности. Министр, получивший отставку, может сделаться членом совета только в силу особого императорского указа.

Звание членов государственного совета, по 3 ст. учреждения государственного совета, соединимо с другими званиями, в порядке судебном и исполнительном. Следовательно, члены совета могут занимать должности министров, носить звание сенаторов и т. д. Но значение 3-й ст. ограничено 246 ст. учр. суд. уст. 1864 г., в силу которой никто из должностных лиц судебного ведомства не вправе занимать другой должности. Единственным для членов государственного совета исключением из этого правила является должность почетного мирового судьи, которая может быть соединена с другими должностями по государственной и общественной службе*(1388). При вступлении в должность члены совета приносят особую присягу*(1389).

Вся совокупность членов государственного совета разделяется на две категории: одни из них, сверх общего назначения их в совет, получают поручение присутствовать в одном из департаментов совета, другие члены присутствуют только в общем собрании. Могут ли министры быть членами департаментов? - Ст. 10 учреждения государственного совета говорит только, что министры не могут быть председателями департаментов. Но из ср. 35 ст. и других видно, что назначение министров в департаменты противно духу учреждения. Именно, по ст. 35 министры не обязаны присутствовать по делам их в департаментах (за некоторыми исключениями). Мнение департамента и мнение министра рассматриваются как два совершенно различных элемента. Исключение составляет учрежденный при государственном совете главный комитет об устройстве сельского состояния, членами которого являются некоторые министры. То же должно сказать и об особом присутствии по воинской повинности.

§ 43. Организация совета. В составе Госуд. сов. должно различать две инстанции: департаменты и общее собрание. Назначение департаментов двоякое. Некоторые, менее важные дела рассматриваются ими окончательно и представляются на утверждение верховной власти. Другие, более важные и общие рассматриваются департаментами в первой инстанции и изготовляются им к слушанию в общем собрании. В общем собрании имеют место окончательные прения и голосование, после которого дело представляется на высочайшее усмотрение.

Каждый департамент составляется не менее как из трех членов совета, назначенных сюда по непосредственному высочайшему усмотрению. Один из членов облекается званием председателя. Полномочия председателя и членов департаментов возобновляются каждые полгода*(1390). De jure всех департаментов государственного совета четыре. Именно: 1) департамент законов, на предварительное рассмотрение которого поступают все законопроекты, имеющие общее значение; 2) департамент дел военных, предназначенный для рассмотрения дел по ведомствам военному и морскому. Но этот департамент не существует de facto. 3) Департамент дел гражданских и духовных, имевший до издания новых Судебных уставов обширную компетенцию. Именно здесь сосредоточивалось предварительное рассмотрение судебных дел, восходивших в Государственный совет по причинам, указанным выше. Кроме того, здесь рассматриваются дела управления духовного и полиции. 4) Департамент государственной экономии, ведомство которого весьма обширно: именно ему принадлежат предметы общей промышленности, наук, торговли, финансов, земских повинностей, казначейства и счетов.

Впрочем, компетенция каждого из этих департаментов не исключительна и не безусловна. В случае накопления в одном из департаментов большого количества важных дел закон дает право председателю государственного совета передать часть их в другой департамент, менее обремененный.

Общее собрание составляется 1) из членов департаментов, 2) из всех министров, 3) из членов, не присутствующих в департаментах. В принципе, председательство в общем собрании принадлежит государю, но когда он не присутствует лично, место его занимает один из им назначенных членов. Он носит звание председателя государственного совета. Полномочие его возобновляется ежегодно именным указом, даваемым на имя совета. В случае болезни или отсутствия председателя, обязанности его возлагаются на другого члена, по усмотрению императора. Если такого назначения не последовало, должность председателя исправляется старшим по чину из председателей департаментов.

Для целей делопроизводства при совете состоит государственная канцелярия. Главное заведование делопроизводством, а следовательно, и канцелярией, возлагается на государственного секретаря. Канцелярия разделяется на отделения, которые соответствуют департаментам совета; затем, особо существуют: 1) отделение об устройстве сельского состояния; 2) дел государственного секретаря и 3) архив.

Отделениями, состоящими при департаментах, управляют статс-секретари, под ведением которых находятся помощники статс-секретарей, делопроизводители, их помощники и прочие чины*(1391). Отделением по делам сельского состояния наведывает статс-секретарь, управляющий делами главного комитета. Отделение дел государственного секретаря управляется статс-секретарем.

В качестве особого установления при государственном совете действует главный комитет об устройстве сельского состояния, учрежденный в 1861*(1392). С освобождением крепостных крестьян, получивших образцовое устройство своего общественного и частного быта, было признано необходимым распространить действие новых начал и на прочие виды крестьянского сословия, организованные до тех пор весьма различно. Поэтому общая цель комитета есть "приведение к одним общим началам устройства и управления всего сельского или крестьянского состояния в государстве". Согласно с этою целью, на обязанность его возложены: 1) рассмотрение законопроектов, составляемых в дополнение крестьянского "положения"; 2) составление и рассмотрение предположений, касающихся устройства и управления других крестьян разных наименований; 3) наблюдение за приведением в действие Положения 19 февраля и других крестьянских положений, а также "разъяснение могущих возникнуть писем вопросов и недоразумений". Отсюда видно, что комитет имеет обязанности в порядке как законодательном, так и исполнительном, от чего зависят особенности его власти и делопроизводства, как это будет разъяснено ниже.

Члены комитета разделяются на непременных, заседающих здесь ex lege, и назначаемых по высочайшему усмотрению. Непременные члены комитета суть министры: внутренних дел, государственных имуществ, финансов, юстиции, двора, главноуправляющий отделением собственной его императорского величества канцелярии и главный начальник III отделения той же канцелярии. Председательствование возлагается на одного из членов по высочайшему назначению.

Кроме комитета об устройстве сельского состояния, положение о котором введено в Свод законов, при государственном совете состоят:

а) Особое присутствие о воинской повинности, учрежденное 4 января 1874 года. Присутствие учреждено "для предварительного рассмотрения в государственном совете законодательных предметов в связи с установлением общей воинской повинности, а также для разрешения таких вопросов и сомнений по приведении в исполнение высочайше утвержденного устава о сей повинности, которые, по важности своей, будут требовать совокупного обсуждения".

В состав присутствия, под председательством председателя государственного совета, входят председатели департамента законов и государственной экономии, министры внутренних дел, военный, финансов, упр. морским министерством и члены гос. совета, по высочайшему избранию. Прочие министры приглашаются в заседание присутствия по делам, касающимся их ведомств. В этом случае они пользуются всеми правами членов.

Присутствие действует на правах департамента государственного совета.

б) Комитет по делам Царства Польского, Положение о котором утверждено 30 ноября 1866 года.

§ 44. Делопроизводство в государственном совете подробно определяется его учреждением. Мы должны рассмотреть здесь: 1) общие начала делопроизводства и 2) особенные правила, установленные для некоторых дел, для главного комитета об устройстве сельского состояния и особого присутствия о воинской повинности.

I. Правила общего делопроизводства заключают в себе: А) определение условий и порядка заседаний и Б) определение порядка движения, обсуждения дел и поднесения их на высочайшее усмотрение.

А. Заседание департамента почитается законным, если в нем присутствовало не менее трех членов, включая председателя*(1393). Если в департаменте остается по каким-либо причинам менее трех членов, закон предписывает составление временных соединенных департаментов. По смыслу 10 ст. и примечания к ней должно заключать, что законное число определяется наличностью членов департамента, следовательно, министры, явившиеся в департамент, не принимаются в расчет.

Сверх членов департамента, в заседаниях его могут находиться: 1) министры. По общему правилу, они не обязаны присутствовать в этих заседаниях, исключая дел о земских повинностях. Последние рассматриваются в департаменте государственной экономии в присутствии министров внутренних дел, финансов, государственных имуществ и двора. Затем, министры могут, если признают нужным, явиться в заседание департаментов или командировать вместо себя своих товарищей или директоров департаментов по роду дел. Департамент со своей стороны также может пригласить министра для совещания об его представлении. То же право предоставляется и председателю государственного совета. Министры и их товарищи присутствуют в заседаниях департамента на правах членов; директоры же и другие лица, присланные от министра, приглашаются единственно для выслушания их объяснений по данному делу; как скоро эти объяснения будут кончены, они оставляют заседания. 2) Департаментам предоставляется приглашать в свои заседания и посторонних лиц, если от них можно ожидать полезных объяснений.

Закон не определяет сроков для департаментских заседаний; они назначаются их председателями по мере поступления дел и приготовления их к докладу. Кроме обыкновенных заседаний департамента, для важных и сложных дел могут быть назначаемы соединенные заседания двух или трех департаментов. Заседания эти назначаются по соглашению председателей. Председательство в соединенных заседаниях принадлежит председателю того департамента, в котором дело возникло.

В общем собрании, по правилу, должны присутствовать все члены совета. Если кто-либо из членов не может явиться по законной причине, он предваряет о том государственную канцелярию. Имена неявившихся членов отмечают в мемориях заседаний, подносимых на высочайшее усмотрение. Касательно министров учреждение государственного совета содержит подробные постановления. Во-первых, закон обязывает их присутствовать в общих собраниях не только по делам их ведомств, но и по всем другим. Для объяснений по делу они могут, кроме того, командировать своих товарищей или директоров департаментов*(1394). Как те, так и другие не имеют совещательного голоса и оставляют заседание по выслушании их объяснений. Исключение делается для товарищей министра, в том случае, если они командированы министром не для представления объяснений, но для замены его. Эта замена может состояться по соглашению с председателем государственного совета*(1395). В силу обязанности министров присутствовать во всех заседаниях общего собрания, они извещаются обо всех делах, назначаемых к докладу. По желанию министра, в случае если он не может присутствовать в совете по делу, касающемуся его министерства, слушание его может быть отложено до следующего заседания. Если министр не прибудет в заседание без предварения, дело слушается без него.

Заседания общего собрания происходят в определенные дни. Председателю совета предоставляется, впрочем, отменять назначенные заседания, смотря по количеству дел, изготовленных к докладу. От него же зависит назначение, в случае нужды, чрезвычайных заседаний.

Б. При рассмотрении порядка движения дел должно иметь в виду: 1) изготовление дела к докладу; 2) рассмотрение его в департаменте; 3) обсуждение его в общем собрании; 4) представление его на высочайшее усмотрение.

1) Рассмотрение дела в департаментах основывается на докладе, составленном в государственной канцелярии. Принцип этот принят в наше законодательство еще при первом учреждении совета и остался неизмененным до настоящего времени. Он состоит в следующем.

Все дела поступают в Государственный совет через канцелярию и присылаются на имя государственного секретаря, следовательно, даже не на имя председателя. При приеме дел государственный секретарь имеет большое значение: он наблюдает, чтобы в совет не поступали дела, не подлежащие его ведению. Затем, он наблюдает, чтобы при представлении дела были соблюдены все формальности, требуемые законом. Он же собирает и все сведения, необходимые для полного объяснения законопроекта.

После этого государственный секретарь распределяет дела по отделениям, которые изготовляют их к слушанию в департаментах. Обо всех делах, приготовленных к докладу, статс-секретари отделений уведомляют председателей департаментов, которые и назначают их к слушанию. Ответственность за точность сведений, изложенных в докладе, лежит на государственном секретаре, статс-секретарях и их помощниках*(1396).

2) Каждое дело, приготовленное к слушанию, прежде всего поступает в соответствующий департамент. Из этого общего правила исключаются некоторые дела, поступающие прямо в общее собрание, именно чрезвычайные внутренние и важные внешние меры. Кроме того, дело может быть предложено прямо общему собранию по высочайшему повелению.

Право открывать и закрывать заседание департамента, вести прения, поддерживать их порядок и ставить вопросы для рассуждения принадлежит председателю. К его лицу обращаются и речи членов. Рассуждения в департаментах основываются: 1) на существе дела, докладываемого по распоряжению статс-секретаря, его помощником и делопроизводителем; 2) на объяснениях министра или лица, им командированного.

Голосу министра закон придает особенное значение. Если департамент в отсутствие министра постановит заключение, несогласное с его представлением, то он обязан уведомить его об этом. Уведомление совершается или частным образом, через статс-секретаря, или официально, посредством передачи журнала своего заседания через государственного секретаря. В случае согласия своего на изменения, сделанные департаментом, он подписывает журнал вместе с членами. По соглашению с министром дело может быть даже вовсе возвращено ему, и притом с двояким последствием: а) или в качестве несостоявшегося (non avenu), или б) для дополнения его новыми справками. В случае несогласия министра с заключением департамента, ему предоставляется в течение недели представить особое мнение. Получив мнение министра, департамент обязан снова рассмотреть дело. Результатом пересмотра может быть перемена журнала, если департамент согласится с мнением министра. В противном случае мнение министра, смотря по обширности его, или вносится в журнал, или прилагается к нему.

Сверх сношения с министром, обязательного для департамента, он может, с высочайшего разрешения, входить в сношение со II Отделением собственной Его Императорского Величества канцелярии.

Таким образом, роль департаментов напоминает как бы роль постоянных комиссий при законодательных установлениях, обязанных, на основании ближайшего знакомства с делом, представить свое заключение всему собранию. Поэтому мнение департамента должно быть проверено общим собранием, для которого оно служит только исходною точкою прений.

Но этот принцип ограничивается двумя исключениями: а) некоторые дела восходят из департамента на высочайшее усмотрение мимо общего собрания; б) некоторые дела разрешаются собственною властью департамента окончательно, следовательно без высочайшего утверждения.

а) Постановления департаментов, заключающие в себе только изъяснение смысла существующих законов, представляются непосредственно на высочайшее усмотрение. Таким образом, возникает весьма обширный род дел, изъятый из ведомства общего собрания. Но правило это не применяется: б) к делам, по которым в департаменте произойдет разногласие; в) по делам, поступившим из сената, если постановлением департамента отменяется решение Сената или мнение большинства общего его собрания; г) к делам, по которым мнение министра расходится с заключением департамента.

б) Собственною властью департамента разрешаются следующие дела: б) о возвращении министру, по соглашению с ним, его представлений; в) о сообщении делам, независимо от разрешения их по существу, законного направления; г) дела, присылаемые в совет только для сведения.

По каждому делу, рассмотренному в департаменте, составляется особый журнал. Он содержит в себе как общее мнение, принятое департаментом, так и особые мнения не согласившихся с большинством членов*(1397).

3) Правила о заседаниях в общих собраниях касаются: а) размещения присутствующих; б) порядка слушания дела и рассуждений; в) постановления заключений.

а) Лица, присутствующие в общих собраниях, размещаются следующим образом. Председатель занимает место по средине; по правую сторону садятся члены, не присутствующие в департаментах, по левую - министры. Места против председателя занимаются председателями департаментов и членами их. Посредине залы находится стол государственного секретаря. Особые столы предоставляются статс-секретарю департамента, по которому докладываются дела, докладчику (помощнику статс-секретаря) и управляющему отделением дел государственного секретаря*(1398).

б) Назначение дел к слушанию, открытие и закрытие заседаний, руководство прениями зависят от председателя.

Доклад дел предоставляется статс-секретарям или их помощникам. Он состоит в чтении журналов департамента, состоявшегося по данному делу. Следовательно, по общему правилу, члены собрания, не присутствующие в департаментах, ознакомляются с существом дела только из департаментского журнала.

Другие вспомогательные средства, допускаемые законом, довольно скудны. Так, во-первых, ознакомление с делами, поступающими из сената, совершается через рассылку членам печатных записок, при которых эти дела препровождаются в совет. Означенные записки сообщаются членам после того, как дела назначены к слушанию. Затем, председатель совета может, если найдет это нужным, напечатать и разослать членам совета проекты новых законов, если они б) особенно важны и сложны и в) если они не требуют особенной тайны. Ознакомление с делами в подлиннике обставлено разными ограничительными условиями. Члены могут требовать их для прочтения, но не иначе как в самом совете. Сообщение дел вне совета строго воспрещается; оно может иметь место только по особенному высочайшему дозволению. Наконец, сведения, заключающиеся в департаментских журналах, восполняются объяснениями председателя или государственного секретаря. Только в случаях особенно важных председателю дается право отложить суждение дела до следующего заседания, чтобы дать членам возможность ближе ознакомиться с делом.

По прочтении доклада и после постановки вопросов председателем начинаются прения. По смыслу 72 ст., закон не допускает в общем собрании так назыв. общих прений, касающихся предложенного предмета во всем его объеме и в его принципе. Именно означенная статья гласит: "После сего начинаются рассуждения по порядку статей или вопросов, к разрешению подлежащих". Конечно, вопросы, поставленные председателем, могут иметь и общее значение, но определения самого закона весьма недостаточны.

Слово предоставляется членам председателем; если несколько лиц одновременно заявили желание высказать свое мнение, первенство принадлежит старшему по чину. При изложении членами их мнений соблюдается следующий порядок. Все рассуждения обращаются к лицу председателя. Члены излагают свои мнения стоя. Каждый из них пользуется полною свободой мнений, с тем чтобы он не удалялся от вопроса. Дисциплинарная власть принадлежит председателю. В случае отступлений от вопроса он напоминает об этом; при вторичном отступлении он "прекращает самое рассуждение и переходит к предмету последующему". Постановление это весьма неясно. Может ли председатель "прекратить рассуждение и перейти к предмету последующему", когда один член уклонится от вопроса? Не значит ли это лишить других членов возможности высказаться по тому же предмету? Или означенное постановление имеет тот смысл, что член, позволивший себе отступление, лишается слова? Это требовало бы более точных определений.

Заседания не только департаментов, но и общих собраний не публичны. На лиц, служащих в совете, распространяется обязанность строгого хранения служебной тайны.

По окончании прений председатель приступает к окончательному голосованию. В случае различия мнений голоса собираются по печатному списку членов. Помощник статс-секретаря отмечает против имени каждого поданное им мнение. Если в совете не произошло разногласия, то заключение его вносится в журнал, причем оно "излагается так точно, как оно должно перейти потом в окончательное исполнение". В случае разногласия соблюдаются особые правила. Вообще в журнал вносятся только два мнения - большинства и меньшинства. Особые мнения, несогласные ни с большинством, ни с меньшинством, должны быть письменные и присылаются на имя государственного секретаря в течение недели. Они прочитываются после проекта журнала, к которому они относятся, но прежде его подписания. Совету предоставляется право, по выслушании этих мнений, приступить к новому суждению и изменить прежний журнал. При отказе совета обсудить вновь дело каждому члену предоставляется, не стесняясь прежним мнением, присоединиться к особому мнению, что и обозначается в журнале. Журналы заседаний подписываются председателем и всеми членами не иначе как в совете. Рассылка журналов для подписи по делам безусловно запрещена.

4) Мнения государственного совета, как установления совещательного, получают обязательную силу только после высочайшего утверждения. Исключения из этого правила установлены 51 и 52 ст. в пользу департаментов (см. выше, стр. 93, б.).

Все дела, рассмотренные в совете, представляются государю в мемориях, т. е. в кратких отчетах о заседаниях общего собрания*(1399). Это нововведение сделано учреждением 1842 г. По учреждению 1810 г., дела, решаемые в совете, представлялись на высочайшее усмотрение в подлинных журналах для ближайшего ознакомления государя с содержанием прений.

Мемория подносится государю за подписью председателя и государственного секретаря. Ответственность за точное составление мемории возлагается на последнего. К мемориям прилагается и текст положений и законов, рассмотренных в совете. Они подписываются председателем совета*(1400).

Высочайшее утверждение имеет различные формы, смотря по роду дел: одни из них требуют утверждения собственноручною подписью государя, другие утверждаются словесно.

а) Собственноручного утверждения требуют: 1) все новые законы; 2) установление налогов и отмена их; 3) новые постоянные штаты разных управлений и ведомств; 4) государственная роспись; 5) дела об экспроприации.

Законы излагаются в соответствующей форме и подписываются императором. Прочие дела, требующие собственноручного утверждения государя, излагаются в форме мнений государственного совета и утверждаются надписью "быть по сему". Означенная форма утверждения имеет место, когда дело решено в совете единогласно и когда император соглашается с означенным мнением. В случае же разногласия исход может быть различный: б) если император соглашается с мнением большинства, форма изложения не отличается от вышеозначенной. в) Император может согласиться с мнением меньшинства, с мнением отдельных членов или постановить собственную резолюцию. В этом случае исполнение по делу совершается именным указом.

б) Дела, не требующие письменного утверждения государя, исполняются по высочайшим повелениям, объявленным председателем государственного совета. Словесная резолюция императора излагается в двоякой форме. Если император утверждает мнение совета, постановленное единогласно или по большинству голосов, резолюция излагается в следующей форме: "Его императорское величество воспоследовавшее мнение в общем собрании (или департаменте) государственного совета по делу о том-то высочайше утвердить соизволил и повелел исполнить".

Резолюция подписывается председателем совета, скрепляется государственным секретарем и статс-секретарем. Если император примет мнение меньшинства или постановит собственную резолюцию, то такое высочайшее повеление излагается в объявленном указе, по форме, соответствующей указам, по подобным же делам, требующим письменного утверждения.

II. Особенные правила делопроизводства установлены: 1) для рассмотрения в департаменте государственной экономии государственной росписи, финансовых смет министерств и представлений о сверхсметных кредитах; 2) для движения дел в главном комитете об устройстве сельского состояния и особого присутствия о воинской повинности.

А. Правила о порядке составления и рассмотрения государственной росписи и финансовых смет изданы в 1862 году, 22 мая. Они вошли в продолжение к Своду законов 1863 года, в качестве приложения к 221 ст. учреждения министерств*(1401).

Согласно этим правилам, государственная роспись есть исчисление всех предстоящих по государству расходов и источников к их удовлетворению. Общая роспись составляется из частных финансовых смет министерств и главных управлений*(1402). Роспись рассматривается и утверждается законодательным порядком; на основании ее открываются всем ведомствам кредиты из министерства финансов. Сверхсметные кредиты рассматриваются и утверждаются тем же порядком. Исключения установлены только на случай военных и политических обстоятельств, требующих особенной быстроты и тайны. В этих случаях сверхсметные кредиты могут быть испрашиваемы прямыми всеподданнейшими докладами генерал-адмирала и министров военного и иностранных дел.

Так как роспись составляется из частных смет министерств, то каждое из них обязано составить свою смету, по установленной форме*(1403) и представить ее не позже 1 сентября каждого года*(1404). Сметы в печатных экземплярах препровождаются одновременно в министерство финансов, в государственный контроль и в государственный совет.

Государственный совет открывает свои действия после того, как министр финансов, на основании частных смет, составит общую роспись и представит ее совету со своими замечаниями*(1405).

Получив сметы, министерство финансов проверяет их и затем составляет роспись, включив в нее и свою смету. На его обязанности лежит составление предположений о сокращении расходных статей, если они, по его мнению, могут быть сокращены или если исполнение их может быть отложено.

В том случае, когда, несмотря на предположенное сокращение, расходы не покрываются доходами, министр финансов изыскивает источники для покрытия дефицита. Роспись и замечания министерства финансов представляются государственному совету не позже 1 ноября. К тому же сроку представляет совету свои замечания на сметы*(1406) и государственный контроль. Задача последнего состоит в проверке смет со стороны легальной и на основании действительного исполнения предшествовавших смет*(1407). Сверх замечаний своих, государственный контроль представляет государственному совету составленный им общий отчет об исполнении финансовых смет за обревизованный им сметный период.

Деятельность государственного совета, по департаменту экономии, открывается рассмотрением частных смет, причем в заседании департамента присутствуют те министры, на сметы которых последовали замечания*(1408). Если при рассмотрении сметы возникнут вопросы, относящиеся до государственного кредита, то департамент экономии, с высочайшего разрешения, соединяется с комитетом финансов*(1409). По рассмотрению замечаний на частные сметы департамент приступает к общему рассмотрению росписи и государственно-хозяйственных предположений министра финансов. При этом он "обсуждает степень пользы и своевременности предполагаемых расходов в связи с имеющимися для их удовлетворения средствами".

Заключение департамента экономии вносится в общее собрание и представляется на высочайшее утверждение общим порядком. Утвержденные роспись и сметы обнародоваются министром финансов во всеобщее сведение.

Они, как сказано выше, имеют силу закона на все продолжение сметного года. Согласно этому и кредиты открываются министерствам только на год, т. е. с 1 января по 31 декабря каждого года. По прошествии этого срока кредит уничтожается и суммы, оставшиеся неизрасходованными, составляют принадлежность государственного казначейства. Впрочем, для некоторых операций назначаются особые льготные сроки; но крайним пределом действия льготного срока для всех ведомств назначается 30 июня, a для министерства военного - 31 июля года, следующего за сметным.

Изъятием из общего правила, по которому основанием для кредитов всех ведомств являются роспись и сметы, утвержденные указанным выше порядком, составляют сверхсметные кредиты. Правила 1862 года знают два рода сверхсметных кредитов: дополнительные и экстраординарные. Дополнительные кредиты касаются предметов, вошедших в смету; экстраординарные касаются предметов, не поименованных в смете. Поэтому для испрошения экстраординарного кредита требуются два условия: 1) чтобы расход этот не мог быть предусмотрен при составлении и утверждении сметы; 2) чтобы расход, по важности предмета, не мог быть отложен до будущей сметы. Кредиты сверхсметные испрашиваются тем же порядком, как и сметные, т. е. по предварительном сношении с министром финансов, через государственный совет. Отступление от общего правила состоит в том, что заключения департамента экономии по делам этого рода поступают на высочайшее утверждение непосредственно, минуя общее собрание*(1410).

Б. Особенные правила делопроизводства в главном комитете об устройстве сельского состояния определяются существом возложенных на него обязанностей. Обязанности эти, как мы видели, относятся как к порядку законодательному, так и исполнительному. К делам первого рода относятся: 1) рассмотрение законопроектов, составляемых в дополнение положений о бывших крепостных крестьянах; 2) составление и рассмотрение предположений об устройстве быта крестьян государственных, дворцовых, удельных, заводских и других; 3) составление и рассмотрение общего сельского устава и общих предположений, касающихся сельских сословий*(1411). К делам второго рода относятся: 1) высшее наблюдение за введением в действие "Положения о крестьянах" 1861 года и разрешение всех вопросов и недоразумений, которые при этом могут возникнуть; 2) те же обязанности относительно положений, составленные для крестьян других наименований.

Согласно этим разнородным обязанностям, комитет является: 1) установлением, действующим на правах департамента государственного совета и потому подчиняющимся общему порядку. Заключения его по делам законодательным вносятся в общее собрание государственного совета и затем поступают на высочайшее усмотрение; 2) высшим исполнительным учреждением, действующим по правилам, установленным для других подобных комитетов: комитета министров и кавказского. Журналы его, мимо общего собрания совета, представляются государю в подлиннике, и исполнение по ним производится в государственной канцелярии по общим правилам высших исполнительных комитетов.

Подобные же правила установлены и для особого присутствия о воинской повинности. Предположения присутствия по делам законодательным вносятся на уважение общего собрания; прочие представляются непосредственно на высочайшее утверждение в мемориях. Некоторые постановления, по делам меньшей важности, присутствие приводит в исполнение по своим журналам.

 

Глава вторая. Комитет министров и связанные с ним установления

 

§ 45. "Дела, к высшему государственному управлению относящиеся, рассматриваются или в совете министров, в присутствии Е. И. В., или в комитете министров". Кроме того, для рассмотрения высших административных вопросов по наместничеству Кавказскому существует особый кавказский комитет. В этих трех установлениях: комитете министров, совете министров и кавказском комитете сосредоточивается, по закону, рассмотрение высших исполнительных дел, подлежащих высочайшему разрешению. Каждое из них имеет свою компетенцию и организацию, которые нам и предстоит рассмотреть.

 

I. Комитет министров

 

§ 46. История и современное значение комитета министров находятся в тесной связи с учреждением министерств. Первоначально он был некоторым дополнением к этим установлениям; только впоследствии он получил силу особого установления, не теряя, впрочем, своей связи с учреждением министерств.

В первом учреждении министерств, 1802 г., о комитете упоминается вскользь, в XV ст. Манифеста. В силу этой статьи, все министры суть члены совета и присутствуют в сенате. Под именем совета в данном случае разумеется непременный совет, впоследствии получивший название государственного*(1412). Определяя отношение министров к совету, XV ст. постановляет: 1) что совет приступает к рассмотрению дел не иначе как в присутствии по крайней мере пяти министров*(1413); 2) что в совете рассматриваются дела особенной важности*(1414), дела же обыкновенные трактуются в комитете, составленном единственно из министров.

Отсюда видно, что законодатель желал сделать из комитета некоторое подобие теснейшего собрания государственного совета; министры, как ближайшие советники короны, обсуждали бы в нем все дела, не требующие, по особой важности своей, полного (in pleno) собрания совета. Установилось ли практически значение комитета в этом смысле? Лучший знаток государственных установлений того времени, гр. Сперанский*(1415), упоминает о комитете не в связи с советом, а по поводу различных способов доклада министров государю. "Доклад министров, говорит он, был двоякий: отдельный и совокупный. Для отдельного определены были особенные дни и часы. Совокупный доклад производился в общем собрании министров в присутствии государя, что и называлось комитетом. Следовательно, сей комитет не был ни место, ни особое установление - он был только образ доклада"*(1416).

Это свидетельство Сперанского показывает, что практическое значение комитета устанавливалось не под влиянием XV ст. учр. мин., рассматривавшей комитет как особую форму собрания совета, a под влиянием ст. X и XI, где указывается порядок доклада министров государю по делам, превышающим их власть или возбуждающим в них сомнение. Облекая министра правом непосредственного доклада государю, закон 1802 г. обязывает его предлагать такой доклад на предварительное соображение прочим министрам. "В случае нарушения сего порядка, всякий министр имеет право сделать государю о том свое представление".

Но во времена, предшествовавшие окончательному образованию министерств и государственного совета, ни одно установление не имело строго определенного характера. От 1805 и 1808 годов до нас дошли узаконения, в которых комитет рассматривается не только как "образ доклада". Но не должно забывать, что все эти указы, определявшие порядок производства дел в комитете и степень его власти, были издаваемы в чрезвычайных обстоятельствах, именно по случаю отъезда государя из России в 1805 г. на войну*(1417), а в 1808 в Эрфурт*(1418).

Правила 1805 года*(1419), независимо от случайных и временных постановлений, в них заключающихся, представляют особенный интерес потому, что законодатель сгруппировал в них постановления, уже выработанные практикой. Это видно из вступительных слов "правил": Е. П. В., сказано здесь, по случаю отбытия из С.-Петербурга, желая, чтобы, при трактовании дел в комитете министров сохранен был тот же порядок, который наблюдается во время высочайшего присутствия, повелеть соизволил доставить гг. министрам для должного исполнения следующие правила" и т. д.

Компетенция комитета определена следующим образом. В него поступают дела: 1) по которым министр обязан подносить Е. В. всеподданнейшие доклады; 2) из текущих те, которые угодно будет государю императору особым повелением к тому назначить; 3) которые министр, для разрешения собственных своих сомнений, сочтет за нужное туда представить.

Разрешалась ли вся эта совокупность дел единственно верховною властью, причем комитет имел только голос совещательный? Нуждались ли в высочайшем разрешении дела, названные в 3 п. 5 ст.? На это правила не дают положительного ответа. Ст. 8 уполномочивает комитет министров на время отсутствия государя и в случаях, не терпящих отлагательства, разрешать своею властью и такие дела, которые "зависят единственно от высочайшего разрешения". Следовательно, были и дела, разрешаемые собственною властью комитета. К числу их, вероятно, относились и дела, названные в 3 п. 5 ст.

Из правил 1805 г. видно, однако, что, по общему правилу, предварительному обсуждению комитета подлежали дела, требовавшие доклада государю. Этим подтверждено правило XI ст. манифеста 1802 года, что непосредственный доклад министра по делам особой важности должен быть обсужден всеми министрами. Затем, прочие дела вносились в комитет факультативно - или по высочайшему повелению, или по желанию министра. Комитет состоял из одних министров и их товарищей. При комитете не состояло и особой канцелярии, составление журналов заседания возлагалось на одного из товарищей министра. В комитете не было особого председателя. В тех случаях, когда заседание комитета происходило в высочайшем присутствии, председательствование принадлежало государю. Вне высочайшего присутствия члены комитета, начиная с старшего, председательствовали поочередно, каждый в течение четырех заседаний.

Правила, данные комитету в 1808 году, в существе напоминали предыдущие, но представляли и некоторые уклонения. Компетенция комитета, как ее определяла 5 ст. правил 1805 г., осталась та же, за исключением 2 пункта, измененного в том смысле, что министры обязаны были обращаться в комитет по всем текущим делам, требующим высочайшей резолюции*(1420). Затем комитету поручены были в особенности некоторые предметы управления, одни на время отсутствия государя, другие постоянно*(1421).

С изданием нового Учреждения министерств в 1810 году*(1422) значение комитета должно было измениться, вместе с изменением порядка доклада министров. Автор учреждения министерств, Сперанский, излагая существо сделанных им перемен, говорит о докладе следующее: "Обращено особенное внимание на то, чтоб все доклады от министров государю восходили не иначе как через правительствующий сенат. Из сего изъяты одни токмо случаи чрезвычайные и редкие".

Это стремление вытекало, во-первых, из общего воззрения на министерства. Из двух главных начал, положенных в основание учреждения 1810 г., второе гласит: "Министерство считать не средним и отдельным установлением, но самим правительствующим Сенатом, коего министры суть члены, а министерства суть составные части"*(1423). Затем, с учреждением Государственного совета, части законодательная и исполнительная были разделены точнее и отношения министерств к властям законодательной и высшей исполнительной определились яснее. По части законодательной, министры облечены правом инициативы и государственный совет сделан средоточием всех их представлений*(1424). Дела исполнительные разделены на два порядка: одни, превышающие степень власти, данной министру, но могущие быть разрешенными силою существующих законов; другие, где "законы и учреждения недостаточны" или где, в силу самых законов, предмет требует высочайшего разрешения. И те и другие дела одинаково представляются министрами сенату*(1425); первые разрешаются его собственною властью; вторые через Сенат представляются на высочайшее разрешение. Исключение установлено только для дел чрезвычайных и требующих особенной тайны.

При таких условиях комитет потерял всякий смысл; его предположено было вовсе уничтожить*(1426). Но, после ссылки Сперанского практика взяла верх над законоположением. Сперанский, указывая на всеобщую перестройку высшего управления, начатую после 1811 года, говорит о фактическом значении, приобретенном комитетом, хотя никакой закон не определял его роли. "Комитет, говорит он, в сие время сделался местом присутственным, где дела всякого рода, и малые и большие, и судебные и правительственные, решались по голосам и голоса сии издавались во всеобщее сведение. Между тем ни состав сего места, ни порядок, ни власть его, ни пределы, ни отношения к другим установлениям не определены никаким гласным учреждением"*(1427). Этим объясняются многие недостатки в управлении, вызвавшие жалобы Сперанского, гр. Мордвинова и других*(1428).

§ 47. Таким образом в начале своем, комитет имел характер чрезвычайного установления. Учреждение министерств застало его в колеблющемся состоянии. Новым толчком к дальнейшему его развитию был указ 1812 года "Об учреждении комитета министров, с особою властью, по случаю высочайшего отбытия из столицы*(1429). В правилах, данных этому комитету, мы находим уже основные черты ныне действующего положения. Конечно, чрезвычайные полномочия, данные ему по случаю европейской войны, утратились, но главные основания его организации сохранились до настоящего времени. Комитету дан особый председатель*(1430); в состав его введены, кроме министров, председатели департаментов государственного совета, учрежден особый управляющий делами. Род дел, вносимых в комитет, определен приблизительно так же, как и теперь*(1431). Сила положения 1812 года подтверждена указами 1814 и 1816 годов*(1432). С тех пор компетенция комитета расширялась отдельными узаконениями, которыми в особенности богато начало царствования императора Николая I. Но далеко не все они опубликованы и многие не вошли в полное собрание законов, как в первое, так и во второе. Даже такое важное постановление, касающееся состава комитета, именно о назначении в него, сверх лиц, заседающих в нем ex officio, и лиц посторонних, не находится в собрании законов*(1433). То же должно сказать и о статье, определяющей степень власти комитета*(1434).

Во всяком случае, рядом как обнародованных, так и необнародованных узаконений ему создано было особое положение в ряду государственных установлений. Сообразно этому изменилась и редакция 233 § учреждения министерств 1811 года, соответствующего 210 ст. общего нак. мин. по изд. 1857 г. По § 233, как сказано выше, представления министров по делам исполнительным, как общим, так и требующим высочайшего разрешения, одинаково поступают в сенат. По 209 и 210 ст. действующего учреждения проводится различие между делами, представляемыми в сенат, и другими, подведомственными комитету. Легальным основанием к этому различию, кроме приведенных выше узаконений, явились: 1) именной указ 3-го мая 1829 г., данный министру внутренних дел*(1435), где были исчислены: а) дела, представляемые министром непосредственно на высочайшее усмотрение; б) дела, поступающие на высочайшее усмотрение через комитет министров, и в) дела, представленные непосредственному разрешению министра; 2) указ 6-го мая 1831 г., данный комитету министров, которым сокращалось количество дел, производившихся в комитете, с предоставлением большей самостоятельности министерствам*(1436). В связи с этим указом находится ряд других, данных отдельным министрам, где исчислены дела, предоставленные их непосредственному разрешению. Этими указами компетенция комитета определялась, так сказать отрицательно. Впрочем, 233 § бывшего учреждения министерств никогда не был отменен прямо*(1437).

§ 48. Приведенными историческими указаниями объясняется компетенция комитета. Мы рассмотрим здесь I) круг дел, подведомственных комитету, и II) степень предоставленной ему власти.

I. Круг дел, предоставленных комитету, определяется, по общему правилу, не родом их (т. е. не существом или содержанием), а другими, чисто внешними мотивами, главным образом степенью власти, необходимою для их разрешения*(1438). Отсюда следует, что прежде всего комитету министров представляются те дела, разрешение которых превышает степень власти, предоставленной каждому министру в отдельности. Этого рода дела представляются в комитет в том случае, если они не могут быть разрешены на основании законов сенатом и нуждаются в усмотрении верховной власти. Затем, министры входят с представлениями в комитет о делах, которые или 1) возбуждают в них сомнение, или 2) нуждаются в соображении и содействии разных ведомств*(1439). Наконец, рассмотрение известных дел может быть предоставлено комитету особым высочайшим повелением. Совокупность этих дел носит общее название дел текущих, так как по роду своему они производятся первоначально в отдельных министерствах и главных управлениях.

Некоторые дела подлежат ведению комитета по самому их роду. Они являются как бы исключениями из указанного выше общего правила. Они носят название дел, в особенности подлежащих рассмотрению комитета. Сюда принадлежат:

1) "Дела, относящиеся до общего спокойствия и безопасности, до продовольствия народного и по всякому чрезвычайному происшествию"*(1440).

2) Уставы акционерных компаний, если ими не испрашивается особых привилегий*(1441).

3) Проекты нормальных концессий на железные дороги и предположения об окончательной выдаче концессий на проектированные дороги*(1442).

4) Представления министров о наградах за отличие по службе или вне службы, за исключением представлений о наградах орденами за заслуги, определенные статутами орденов, и потому подлежащих рассмотрению орденских дум.

5) Выговоры губернаторам и губернским правлениям по представлениям как министров, так и сената.

6) Штаты временных установлений, учреждаемых на срок.

7) Дела о назначении пенсий и единовременных пособий, когда это назначение превышает власть министров.

8) Высшие административные дела по расколу*(1443).

9) Предположения о разъяснении и развитии устава православного миссионерского общества.

10) Представления министра вн. дел об уничтожении книг, признанных им особенно вредными*(1444).

11) Представления министров об отклонении ходатайств земских собраний*(1445).

12) С уничтожением Сибирского комитета, производившиеся в нем дела повелено представлять в Комитет министров*(1446).

§ 49. Степень власти комитета определяется существом этого установления. В качестве совещательного установления по делам исполнительным, установлением, оставшимся в главных чертах лишь дополнением к учреждению министерств, комитет 1) не имеет инициативы по делам, подлежащим его рассмотрению; 2) его положения не имеют силы без высочайшего утверждения; 3) он не имеет подчиненных ему исполнительных органов.

1. Комитет не имеет инициативы в рассмотрении подлежащих ему дел. Не имея строго определенной и приведенной в систему компетенции, он не может потребовать к своему рассмотрению того или другого вопроса. Внесение дел на рассмотрение комитета зависит: а) от усмотрения министров по принадлежности и б) от высочайшего усмотрения. Закон, как мы видели, указывает с точностью лишь некоторые дела, о которых министры обязаны представлять комитету.

2. Положения комитета не имеют силы без высочайшего утверждения*(1447). Из этого общего правила исключаются только некоторые дела.

а) Еще, по общему учреждению комитета, он имеет решительный голос б) по делам о принятии к сведению каких-либо донесений и в) о назначении пенсий и единовременных пособий, с тем, однако, чтобы положения комитета по этим предметам были единогласны и не составляли изъятия из существующих правил и, тем более, дополнения к ним.

б) В настоящее царствование самостоятельному решению комитета предоставлены: б) представления министров об отклонении ходатайств земских собраний; в) представления министра вн. дел об уничтожении книг, признанных особенно вредными.

3. Комитет не имеет своей исполнительной власти. Приведение в действие его положений предоставляется министрам по принадлежности.

Организация комитета представляет довольно сложные элементы. Некоторые лица заседают здесь ex officio, другие - по особому назначению. По своему званию в состав комитета входят: 1) все министры и главноуправляющие, 2) председатели департаментов госуд. совета. Прочие члены назначаются по непосредственному усмотрению государя. Впрочем, нахождение таких членов в составе комитета не есть необходимость: по выражению 4 ст. Уст. к. м., означенные члены "могут" быть назначаемы. Подобно департаменту госуд. совета, комитету предоставляется приглашать в свои заседания разных должностных лиц "для объяснения или для общего с ними суждения". Председатель комитета назначается императором. Он, по смыслу 2 ст. Уст. к. м., не может принадлежать к числу лиц, заседающих в комитете по своему званию. Полномочия председателя постоянны, следовательно, они не должны быть возобновляемы каждый год, подобно полномочиям председателя госуд. совета*(1448).

Заведование делопроизводством и канцелярией возлагается на управляющего делами комитета. При нем состоят: 1-е помощник управляющего, начальники отделений и их помощники. В заведовании каждого отделения находятся дела одного или нескольких министерств, согласно особому расписанию. Кроме того, в состав канцелярии входят: общая экспедиция и архив*(1449).

§ 50. Делопроизводство в комитете министров представляет значительное сходство с порядком движения дел в госуд. совете. Но правила, сюда относящиеся, менее точны и представляют некоторые особенности.

I. Внешние условия делопроизводства выяснены у. к. м. лишь в общих чертах. В учреждении нельзя даже найти точного указания на число членов, требуемое для законности заседаний. По смыслу относящейся сюда 10 ст., в заседаниях комитета обязаны присутствовать все его члены. Но какие последствия имеет отсутствие большинства? - Этого закон не определяет. На министров возлагается только обязанность извещать комитет, если они не могут присутствовать в нем по каким-либо причинам. В чем состоят последствия такого извещения? - Об этом закон молчит. Затем 32 ст. гласит, что "в решении дел участвуют те только члены комитета, кои при слушании оных и суждении находились". Следовательно, сам закон не определяет quorum'a комитета; по общему духу законодательства должно, однако, думать, что заседания комитета законны при наличности председателя и двух членов.

Точно определяет закон сроки и время заседаний. По общему правилу, комитет заседает два раза в неделю, с 11 ч. утра; в летнее время - раз в неделю, с 10 ч. утра. Председатель имеет право назначать чрезвычайные заседания. Кроме того, по высочайшему соизволению, могут быть назначаемы постоянные заседания в дополнение к дням, назначенным по закону.

II. Движение дел начинается с канцелярии. Все дела присылаются в комитет на имя управляющего делами. Они распределяются по отделениям для приготовления их к докладу. Дела назначаются к слушанию председателем, и притом "не по очереди вступления, а по мере их важности и настоятельности разрешения".

Заседания комитета всегда общие (in pleno): в составе его не имеется двух инстанций, как в государственном совете. Доклад дел производится, по общему правилу, начальниками отделений, причем управляющий делами представляет от себя необходимые объяснения. Управляющему делами предоставляется и лично докладывать важнейшие дела, если он признает это нужным. Председатель руководит прениями и отбирает голоса. Заключение, принятое комитетом, вносится в журнал. При составлении журналов наблюдаются следующие правила. Составление отдельных статей журнала, по каждому доложенному делу, возлагается на начальников отделений по принадлежности. Управляющий делами, просмотрев отдельные статьи, поручает экспедитору составление общего журнала, который и подносится к подписи членов, участвовавших в заседании*(1450).

Доклад государю по делам, требующим его утверждения, совершается представлением ему: 1) журналов комитета в подлиннике и 2) подлинных представлений министров, по которым состоялось определение комитета. Высочайшее утверждение совершается посредством собственноручной подписи "исполнить". После этого журнал возвращается управляющему делами для исполнения.

 

II. Совет министров*(1451)

 

§ 51. В 1861 г. явилось учреждение - совет министров. По существу своему, установление это отнесено законом к совещательным учреждениям по административным вопросам. Но в то же время рассмотрению его подлежат вопросы законодательные. Вследствие этого необходимо определить его отношение к государственному совету и к комитету министров.

1) Учреждение совета министров не ограничивает компетенции государственного совета. Совещания совета министров касаются вопросов, так сказать, предшествующих составлению законопроекта, который впоследствии должен быть представлен государственному совету. Мы знаем, что министры имеют право предлагать отмену существующих и изданий новых законов; но внесение такого проекта в государственный совет требует высочайшего разрешения. Такое разрешение, до учреждения совета министров, давалось министру по личному его докладу государю. Понятно само собою, что при таком порядке чрезвычайно трудно было сохранить единство в законодательных начинаниях. Предположения одного министра не всегда могут быть тождественны с видами других его товарищей. Вследствие этого на рассмотрение государственного совета могли поступать проекты, в самом принципе несогласные с идеями и целями прочих министров, Затем, при общей разрозненности министров, прежняя система поддерживала рознь даже там, где она требуется законом - в общих целях управления. Новая система предполагает, что высочайшему разрешению на составление и внесение проекта, будет предшествовать обсуждение его в совете министров. Этот порядок, конечно, имеет много практических удобств.

2) Совещания комитета министров происходят вне высочайшего присутствия. Хотя журналы комитета и представляются на усмотрение государя в подлиннике, но мера эта недостаточна для уяснения особенно сложных и трудных вопросов. Польза дела требует личного присутствия государя при самых прениях министров и главноуправляющих.

Этими соображениями объясняется значение совета министров. Он предназначен для рассмотрения дел, которые требуют не только высочайшего утверждения, но и личного присутствия государя при обсуждении этих вопросов. Этим путем восстановилось совещание министров по делам особой важности, как этого требовало учреждение 1802 года. Вследствие этого:

1) совет собирается под личным председательством государя*(1452);

2) совет не имеет строго определенной компетенции, т. е. круга дел, ex lege подлежащих его ведению. Хотя закон и указывает на некоторые дела, поступающие на его рассмотрение, но на внесение их требуется каждый раз особое высочайшее разрешение, испрашиваемое непосредственно каждым министром. По смыслу учреждения совета министров, внесение означенных дел составляет каждый раз некоторое изъятие из общего порядка. Император дает разрешение на внесение дела в совет, когда он сочтет полезным рассмотреть его в своем присутствии.

§ 52. Дела, вносимые в совет, если государь изъявит на то свое согласие, относятся к порядку как законодательному, так и административному.

1) По части законодательной сюда поступают: "первоначальные предположения, возникающие в министерствах и главных управлениях, о необходимости отменить или изменить какой-либо из действующих законов". По рассмотрении и утверждении такого "первоначального предположения" самый проект закона должен быть представлен на рассмотрение государственного совета.

2) Дела исполнительные вносятся в совет с различными целями.

а) Для испрошения высочайшего разрешения сюда вносятся: б) виды и предположения к устройству и усовершенствованию разных частей; в) предположения об устранении затруднений, встречающихся при производстве в министерствах работ по усовершенствованию вверенных им частей; г) меры, требующие общего содействия разных ведомств.

б) Для поддержания единства в управлении, в совет вносятся "сведения" о важнейших распоряжениях каждого министерства по его ведомству. Закон сам мотивирует это правило, говоря, что означенные сведения вносятся в совет с тою целью, чтобы "каждому министру и главноуправляющему были известны главнейшие действия и распоряжения других министерств и главных управлений".

в) Совет является средством контроля над деятельностью отдельных министерств. Поэтому сюда вносятся: б) сведения о ходе работ по устройству и усовершенствованию разных частей; в) заключения особых комиссий, учреждаемых по повелению государя для рассмотрения отчетов министров.

Наконец, по усмотрению государя обсуждению совета могут быть предоставлены и другие дела.

Совет министров составляется: 1) из министров и главноуправляющих, пользующихся правами министров; 2) из других лиц, призванных сюда по усмотрению государя.

По связи совещаний совета с деятельностью государственного совета при всех заседаниях совета министров должен находиться государственный секретарь. Он имеет право представлять сведения по предметам, касающимся законодательных вопросов. Сведения эти он заимствует из дел государственного совета и главного комитета об устройстве сельского состояния. Председательство в совете принадлежит государю.

Для делопроизводства совет не имеет собственной канцелярии. Заведование делами совета возлагается на управляющего делами комитета министров.

Порядок заседаний и движение дел в совете определяются следующими правилами:

1) Заседания совета не имеют определенных сроков; они назначаются каждый раз по усмотрению государя.

2) Дела, назначенные императором к докладу, представляются министрами по принадлежности. Они присылаются на имя заведующего делами и должны быть доставлены за три дня до заседания.

3) Доклад дел возлагается на министров; если они не могут принять доклада на себя, обязанность эта возлагается на заведующего делами.

4) В порядке постановления высочайших резолюций должно различать два случая:

а) Резолюция может быть постановлена немедленно по окончании прений. В таком случае она излагается или министром на его докладе, или, в случае многосложности дела и резолюции, управляющим делами, по соглашению с министром. И в том и в другом случае резолюция имеет силу высочайшего повеления, состоявшегося по личному докладу министра. б) Дело, по своей важности и сложности, может быть обращено государем к новому рассмотрению вне высочайшего присутствия. Рассмотрение это поручается особой комиссии из членов совета или других лиц. Результаты совещания представляются государю в виде краткой мемории через управляющего делами: высочайшая резолюция излагается на мемории и объявляется членам совета*(1453).

 

III. Кавказский комитет

 

§ 53. Учреждение Кавказского комитета было результатом реформ, произведенных в 1840 г. в управлении Закавказского края. Именно 10 апреля этого года вышло высочайше утвержденное учреждение для управления Закавказским краем*(1454); 24 апреля был учрежден под председательством графа Чернышева*(1455) особый комитет для вернейшего обеспечения успеха введения в Закавказском крае утвержденных проектов нового гражданского устройства*(1456). Согласно с этою целью, компетенция комитета была не обширная. Именно ему вверен "высший надзор за успешным введением нового устройства", а главному управлению закавказским краем повелено представлять прямо комитету только дела и случаи, относящиеся собственно до этого предмета. Затем, по прочим делам главное управление закавказским краем подчинено общим установлением Империи: сенату, министерствам, комитету министров*(1457) и государственному совету*(1458). Наконец, согласно общей цели своего учреждения, комитет объявлен установлением временным.

Но в 1842 году взгляды законодателя изменились. Комитет с задачею специальною оказался недостаточным. "В видах скорейшего водворения в Закавказском крае прочного устройства" и "признавая необходимым дать более единства и быстроты всем мерам, предпринимаемым по управлению сим краем в порядке законодательном и исполнительном", император учредил особый комитет, с компетенциею обширною и, сверх того, временное отделение в составе собственной Е. И. В. канцелярии*(1459). Комитет учрежден "для предварительного рассмотрения и соображения всех вообще дел по управлению Закавказским краем, подлежащим высочайшему разрешению", а временное отделение для "обработки всех новых предположений по устройству края", и для делопроизводства по комитету.

Закон 1842 г, послужил основанием к дальнейшему развитию комитета. В 1845 году временное отделение С. Е. В. канцелярии кончило свои работы по переустройству управления как Закавказского, так и Кавказского края. Оно было закрыто. Комитет же распространил свое действие как на Закавказье, так и на Кавказскую область. При нем учреждена особая канцелярия. В том же году приведенное положение пополнено распоряжением, гласившим, что "если какое-либо дело требует принятия общих мер во всех частях империи, в том числе в Закавк. крае и Кавк. области, то вопрос о распространении мер на эти местности отделять от общего дела и вносить в Кавказский комитет". Положение комитета, усвоившего теперь название Кавказского, определилось окончательно с изданием, в 1846 году, правил об отношениях кавказского наместника. Все эти узаконения служат (с некоторыми, конечно, изменениями) основанием ныне действующего положения о комитете*(1460).

§ 54. "В Кавказский комитет поступают вообще все дела кавказского и закавказского края (в том числе и по ставропольской губернии), разрешение коих превышает власть наместника кавказского, министров и главноуправляющих"*(1461). Но это общее правило поставлено в известные условия, его ограничивающие. Во-первых, наместнику кавказскому по делам особой важности дозволяется представлять непосредственно государю. Затем, вопросы законодательные поступают на рассмотрение государственного совета; сюда же поступают сметы доходам и расходам по кавказскому и закавказскому краю 256). В Кавказский комитет не вносятся также дела судные. Таким образом в комитете сосредоточивается рассмотрение высших исполнительных дел. В этих пределах имеет силу ст. 203, по которой всякий вопрос о распространении мер общих, проектируемых для всей империи, на наместничество Кавказское отделяется от общего дела и вносится в кавказский комитет*(1462).

Комитет составляется 1) из председателя департ. законов Гос. совета, министров: финансов, гос. имуществ, вн. дел, юстиции; 2) членов, назначаемых по особому высочайшему усмотрению*(1463). Кроме этих лиц, комитету предоставлено приглашать в свои заседания "тех высших лиц, коих участие, по специальным сведениям или по занимаемой должности, может быть полезно при объяснении или общем суждении какого-либо дела"*(1464). Председательство в комитете до 1865 года принадлежало лицу, особо назначенному к тому Государем. Но с означенного года председателем комитета "считается председатель комитета министров, а в отсутствие его - старший член"*(1465).

Для делопроизводств, при комитете состоит особая канцелярия. Она находится под главным начальством председателя и состоит из управляющего делами Кавказского комитета, его помощника, двух делопроизводителей и прочих чиновников по штату. Делопроизводство в комитете установлено на правилах, общих с правилами делопроизводства в комитете министров.

 

Отдел второй. Высшие места подчиненного управления

 

Глава первая. Правительствующий Сенат*(1466)

 

§ 55. Между всеми установлениями подчиненного управления первое место занимает правительствующий сенат. До настоящего времени Сенат определяется как "верховное место, которому в гражданском порядке суда, управления и исполнения подчинены все вообще места и установления Империи, кроме тех, кои особенным законом именно изъяты от сей зависимости". Определение это, имеющее в виду воспроизвести начала старого сенатского учреждения, мысль Петра Великого, конечно, сильно ограничено в своем практическом значении. Но оно указывает на историческое значение сената, без рассмотрения которого непонятно будет и настоящее его учреждение. Поэтому в данной главе будут рассмотрены: а) история Сената и б) настоящее его состояние.

 

А. История Сената

 

§ 56. История Сената представляет несколько отличных эпох, а именно: I) время первоначального его учреждения и развития при Петре Великом (1711 - 1725); II) время упадка Сената вследствие узурпации его прав верховным тайным советом и кабинетом (1726 - 1741); III) время восстановления Сената в его правах (1741 - 1762); IV) время частных преобразований Сената до учреждения министерств (1762 - 1802 ); V) время коренного преобразования Сената (1802 г., до настоящего времени).

Для истинного понимания должности и значения Сената необходимо остановиться на том, что хотел сделать из него Петр Великий, потому что это не только вопрос исторический, но и практический: рано или поздно наше законодательство должно будет вернуться ко многому из того, что задумал Петр Великий и что не осуществлено его преемниками. Остановимся на простом изложении фактов, которые могут говорить сами за себя.

 

a) Сенат при Петре Великом

 

§ 57. Во время великой Северной войны, требовавшей беспрерывных "отлучек" государя, Петр Великий решился создать невиданное прежде установление, с чрезвычайным полномочием управлять государством. Сенат был учрежден 22 февраля 1711 г.*(1467), в один день с объявлением манифеста о войне с Турциею. Через несколько дней, 2 марта, всем местам и лицам указано повиноваться Сенату, как самому государю. Тогда же Сенат получил от государя первую инструкцию, из которой видно, как обширна была компетенция нового установления. Здесь говорится и о "суде нелицемерном", и о "собрании денег", и об "умножении персидского торга", и о собирании дворян в войско, о соли, о векселях и т. д. Круг ведомства Сената развивался чрезвычайно быстро, отчасти по прямым указаниям государя, отчасти по собственной его инициативе. Все отрасли управления, верховный надзор за отправлением правосудия, высшая распорядительная власть и инициатива законов сосредоточились в его руках*(1468).

Первоначально Сенат был поставлен в непосредственное отношение к управлению центральному и местному; между ним и учрежденными в 1708 г. губерниями не было посредствующих инстанций. Представления из губерний поступали прямо в сенат, по губернскому или секретному столам. Для установления правильных сношений между губерниями и сенатом при последнем состояли особые комиссары из губерний*(1469). Надзор Сената за местным и высшим управлением осуществлялся через целую цепь фискалов*(1470).

Сенат владел всеми средствами управления и надзора, но организация его первоначально не представлялась сложною. Всех сенаторов было девять*(1471). Они заседали в одном общем присутствии и решали все дела вместе. Для делопроизводства при сенате состояла канцелярия под управлением обер-секретаря*(1472).

С учреждением коллегий, в 1718 г., устройство Сената потерпело некоторые изменения. Во-первых, между сенатом, как органом верховного управления, и местными установлениями явились посредствующие инстанции; особенно выдвинулись по своему значению для местного управления камер- и юстиц-коллегии*(1473). Конечно, эта перемена нисколько не должна была умалить власти сената; но тогда же некоторые коллегии получают довольно независимое положение. Таковы три коллегии: иностранных дел, военная и адмиралтейская. Они весьма рано успели эмансипироваться из-под прямого влияния Сената. Затем, с учреждением коллегий, временно изменился и состав Сената. Именно, по Указу 1718, г., он должен был состоять из президентов коллегий. Этот порядок оставался в силе до 1722 года. При издании Указа 1718 года предполагалось, что сенат, составленный из президентов коллегий, сольет в одно целое различные ведомства и направит их деятельность к одной цели. Но множество злоупотреблений были результатом такой перемены. Сам император говорит, в Указе 1722 г., что "сие сначала не смотря учинено, что ныне исправить надлежит"*(1474). Мотивом к новому устройству (лучше сказать - к возвращению к старому порядку) выставляется, что президенты коллегий не могут работать в сенате, будучи обременены занятиями каждый по своей коллегии*(1475). Но через несколько строк становится ясно, что не эта причина заставила Петра Великого выслать из Сената коллежских президентов, а именно желание доставить государству независимое, строгое и контролирующее учреждение*(1476). Сенаторами назначены другие сановники государства, а из президентов велено оставить в нем только президентов двух - воинских и иностранной - коллегий*(1477). Г. Петровский основательно доказывает, что 1) указ этот был временной мерой и 2) он касался только тех президентов, "которые были в сенате", т. е. президентов xtnsht[ названных коллегий.*(1478). Этим путем все гражданское управление не только de jure, но de facto было подчинено сенату, и, чтобы усилить его надзирающую власть, государь велел: "ревзион-коллегии быть в сенате, понеже дело едино есть, что Сенат делает". Наконец, хотя над местным управлением стояли коллегии, но скоро убедились в необходимости ревизовать от времени до времени губернские дела во всей их совокупности. Там, на месте, можно было проверить и успешность действий самих коллегий. Такой надзор введен тем, что ежегодно один из сенаторов должен был отправляться в качестве ревизора в губернии*(1479). Последние годы царствования Петра Великого, кроме перемен, указанных выше, принесли сенату несколько новых должностных лиц, дополнивших его учреждение. Таковы: генерал-прокурор, герольдмейстер и рекетмейстер.

§ 58. Учреждение генерал-прокурора и подчиненных ему коллежских прокуроров резко отличается от учреждения фискалов. Фискалы были средством сенатского надзора в губерниях и других местах управления; прокуратура явилась средством контроля над деятельностью Сената и коллегий. Должность генерал-прокурора была вызвана двумя обстоятельствами: во-первых, потребностью посредствующего органа между сенатом и верховною властью; во-вторых, необходимостью надзора за деятельностью сената, часто не оправдывавшего надежд, возложенных на него преобразователем*(1480). Задолго до 1722 г., когда явилась должность генерал-прокуроров, наблюдение за порядком в сенатских заседаниях было поручено генерал-ревизору*(1481), потом сенатскому обер-секретарю*(1482). Незадолго до учреждения генерал-прокурора подобная должность возлагалась на офицеров гвардии по очереди. Наконец, пред отъездом Петра в Персидский поход, был назначен первый генерал-прокурор Ягужинский*(1483); через несколько дней его помощником, обер-прокурором, назначен Скорняков-Писарев*(1484). Вскоре после того вышла и инструкция генерал-прокурору*(1485). На него возложена обязанность наблюдать, "дабы Сенат хранил свою должность" и отправлял ее как следует. Он руководит сенатскими прениями, не допуская сенаторов до излишних разговоров и брани, для чего он вооружен теми же средствами, какие были прежде даны сенатскому обер-секретарю и офицеру гвардии, присутствовавшему при Сенате; именно он назначал по песочным часам срок для обсуждения вопроса, останавливал чересчур пылкие мнения, брал с бранившихся сенаторов штраф, в нужных случаях доносил государю. Он останавливает неправильные, по его мнению, определения сената, по выбору своему дает или новый срок для пересмотра дела, или докладывает его императорскому величеству. В его управлении находится канцелярия сената; под его начальством она приобретает новое значение и вместе с ним резко выделяется, как совершенно особый элемент, из учреждения Сената. Все рапорты и доношения губернаторов и других подчиненных установлений идут через канцелярию, следовательно, все дела проходят через руки генерал-прокурора. Одною из главных его обязанностей было "накрепко смотреть, чтобы в сенате не на столе только дела вершились, но самым действием по указам исполнялись, в чем он должен спрашивать у тех, кто на что указы получил". Как только указ был подписан сенаторами, генерал-прокурор приводил в движение все подчиненные ему органы через экзекутора или с особыми нарочными рассылал он по коллегиям и губерниям; имел у себя книгу, в которую записывал время посылки указа, а в другой графе отмечал время исполнения. Далее, он должен был поддерживать законодательную деятельность сената: "о которых делах указами не изъяснено, о тех предлагать сенату, чтобы учинили на те дела ясные указы... а как составят, доносить нам"; он обращает внимание Сената на все упущения в администрации, представляет ему всякие отношения прокуроров, по которым Сенат должен был делать свои определения.

Наконец, он является посредствующим звеном между государем и сенатом; через него государь удостоверялся, верно ли сенаторы понимают его предначертания и исполняют свои обязанности. "Чин сей яко око наше и стряпчий о делах государственных*(1486).

Учреждение генерал-прокурора умалило власть сенатского присутствия, но не ограничило власти сената, в состав которого он входил. До смерти Петра Великого Сенат оставался средоточием всего верховного управления.

§ 59. При первом же учреждении Сената в его ведение были переданы дела Разрядного приказа, тогда же уничтоженного*(1487). От разряда Сенат наследовал много прав, Старый разряд ведал служилых людей разных чинов и был средоточием всех правительственных распоряжений по служебной части*(1488). Из разряда исходила значительная часть именных указов; прочие места, получив именные указы, должны были сообщать о них разряду*(1489). С учреждением Сената и уничтожением разряда Сенат сделался средоточием распоряжений высшего правительства; затем к нему перешла и специальная задача разряда: "писать в чины", вести списки служилому сословию, вызывать на смотры взрослых и недорослей, смотреть, чтобы никто не уклонялся от службы. Задача эта составила особый род дел при новом сенате, сосредоточенный в особом разрядном столе*(1490). При условиях великой Северной войны Сенат должен был неутомимо и настойчиво требовать от дворян исполнения их тягла, на что указывали многие грозные предписания Петра. В ведение Сената поступили: а) шляхетство в тесном смысле, б) подьячие и иные приказные люди во всем государстве.

Десять лет Сенат непосредственно, при помощи разрядного стола, заведовал служилыми людьми. Но в 1722 году учреждается особый "чин", которому и поручаются разрядные дела*(1491). 5-го февраля 1722 года, герольдмейстеру Колычеву дана инструкция для отправления его обязанности*(1492). По этой инструкции на него возлагается:

1) Ведение списков всем дворянам в государстве. Списки приказано вести троякие: а) общие - поименные и особые - по чинам; б) "кто из них к делам годится и употребляемы будут и каким, порознь, и затем оных останется; в) что у кого детей".

2) Доставление молодым дворянам элементарного образования, необходимого для службы.

3) Наблюдение за тем, чтобы никто из дворян не уклонялся от службы под предлогом "малых дел".

4) Составление гербов дворянству*(1493).

5) Внесение в дворянские списки лиц недворянского происхождения, получивших на службе обер-офицерский чин, и детей их, "рожденных в обер-офицерстве".

Герольдмейстер состоял в ведении Сената и действовал по его распоряжению, но дела чисто исполнительные разрешались непосредственно в его конторе. Герольдмейстерская контора составляла часть сенатской канцелярии. Она была устроена на начале коллегиальном; при ней состояла особая канцелярия*(1494).

§ 60. В первой инструкции Сената ему повелевалось "суд иметь нелицемерный и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения". Должен ли был Сенат сделаться одною из судебных инстанций? Означенные слова указа, по-видимому, хотят сделать из Сената власть, надзирающую за отправлением правосудия. Но при первоначальном учреждении Сената вряд ли можно было думать о точном разграничении суда и управления. До учреждения коллегий, высшею инстанциею по судебным делам была расправная палата - единственный остаток Боярской думы. Она состояла при сенате и имела свой особый состав. Каковы были отношения Сената к палате, этого ни один закон не определял. "Расправная палата, замечает г. Петровский (стр. 251), служила для Сената отводом громадного количества поступавших к нему судебных дел, большинство которых Сенат и передавал в нее, оставляя себе только наиболее важные, или именным указом веленное ему разобрать; или если дело почему-нибудь интересовало кого-нибудь из членов Сената; или, наконец, такие, от решения которых другие судебные места отказываются по неясности или недостаточности законов". При крайнем неустройстве органов правосудия, при неопределенности инстанции Сенат имел непосредственное отношение к отправлению правосудия, хотя и через расправную палату. Некоторые дела он оставляет в своем рассмотрении; по иным он судит в качестве даже не последней, а первой инстанции. Замечательно, что Сенат сам, по собственной своей инициативе установил первый распорядок в тогдашних инстанциях, указав, вместе с тем, расправной палате не принимать к рассмотрению дел, не решенных в низших и средних инстанциях*(1495). В 1714 г. порядок инстанций был установлен самим Петром. Прошения всякого рода велено подавать комендантам, на комендантов губернаторам, на губернаторов сенату. Этим путем Государь думал устранить подачу челобитень непосредственно (т. е. минуя низшие места) ему, хотя подача государю прошений на Сенат и не воспрещалась: "а ежели кому в сенате решенья не учинят, тогда надлежит тому бить челом самому его царскому величеству.

Но в эпоху учреждения коллегий взгляд преобразователя изменился. Речь зашла не только о том, чтобы оградить государя от непосредственной подачи ему просьб, но и о том, чтобы предохранить Сенат от превращения его в судебную инстанцию. Законодательные меры, направленные к этой цели, начались с знаменитого Указа 22 декабря 1718 года и кончились учреждением должности рекстмейстера.

Еще прежде, до учреждения должности рекстмейстера, был установлен порядок подачи челобитень в Сенат и рассмотрение их. Указом 1718 г. юстиц-коллегия объявлена последнею нормальною инстанциею для всего государства. В ведение ее поступили и два высшие установления, подведомственные прежде сенату: Поместный приказ и Расправная палата*(1496). Затем, на решения юстиц-коллегии допускались жалобы в Сенат*(1497). Но в Сенат они поступали не непосредственно. Прием прошений был поручен сенатскому секретарю, который докладывал по ним государю. В Сенат поступали только челобитные, подписанные Государем, В 1720 году Петр решился учредить особую должность для приема челобитных. Должность эта получила название рекстмейстера. Она не была замещена в течение двух лет, но исправление ее было поручено секретарю Молчанову*(1498). В 1722 году состоялось назначение в рекстмейстеры В. К. Павлова. Основные правила отправления этой должности были выяснены в именном указе 13 мая 1720 года, в сенатской резолюции на доклад Молчанова, воспроизведенной и в изданной впоследствии инструкции рекстмейстеру и, наконец, в именном указе о должности Сената*(1499).

Рекстмейстеру подавались жалобы двоякого рода: а) на медленность и волокиту в коллегиях; а) на неправый суд. Правила о том, как должно было поступать с теми и другими, некоторое время колебались. Наконец законодательство остановилось на следующих началах:

1) Получив основательную жалобу на медленность делопроизводства, рекстмейстер сам понуждал коллегию к скорейшему окончанию дела, и только в случае неисполнения его требований докладывал о том сенату*(1500).

2) Жалобы на неправый суд докладывались рекстмейстером Императору, и по его надписи рекстмейстер брал из коллегии дело для доклада сенату. Только в отсутствие Императора жалобы могли быть прямо доложены сенату*(1501).

Отсюда видно, что Петр Великий желал освободить Сенат от "челобитчиковых" дел, оставив за ним только некоторые дела, к которым принадлежали и преступления по должности. Рекстмейстера можно назвать отводом сенатским от судебных дел. Только силою вещей и благодаря тогдашней форме процесса, Сенат с течением времени превратился в судебную инстанцию.

§ 61. С перемещением Сената из Москвы, где он первоначально имел свое пребывание, в Петербург (с 1714 года) является мысль об учреждении в Москве особого отделения сената. Первоначально в Москве устроена канцелярия сенатского правления, состоявшая из нескольких подьячих под управлением дьяка. Она исполняла различные поручения Сената, доставляла ему справки и т. д. В 1722 году, следовательно после учреждения коллегий и преобразования Сената, Государь указал учредить в Москве по конторе от каждой коллегии и над ними сенатскую контору*(1502). Вскоре затем сенатору, управлявшему конторой, дана была инструкция об исправлении его должности. Мотивами к учреждению коллежских и сенатской конторы выставляются удобства местных жителей: необходимо было избавить их от необходимости отправляться в отдаленный Петербург за маловажными делами*(1503). Затем, учреждение контор облегчало сношение центрального правительства с губерниями.

Сенатская контора должна была состоять: 1) из сенатора, менявшегося погодно, и 2) двух асессоров по назначению Сената*(1504). На обязанность ее возлагалось: 1) исполнение всех именных и сенатских указов и понуждение мест и лиц местного управления к исполнению требований высшего правительства*(1505); 2) рассмотрение жалоб на волокиту в надворном суде или в коллежских конторах и понуждение последних к скорейшему решению дел и штрафование неисправных; 3) рассмотрение жалоб на неправые решения означенных выше установлений; 4) надзор за коллежскими конторами; 5) смотр недорослей, имеющих менее 100 душ крестьян. Приговоры сенатской конторы по делам важным представляются на утверждение сената. Сюда же приносятся жалобы на неправильные ее решения.

§ 62. В царствование Петра Великого Сенат был средоточием всего верховного управления, средством надзора за всеми действиями администрации и судебных мест. Название "правительствующий" вполне соответствовало его назначению, Учреждение его выразило мысль Петра, что законная монархия нуждается в коллегиальных установлениях, что воля самого монарха должна выражаться через коллегию, "дабы не клеветали непокорливые человецы, что ce или оное силою паче или по прихотям своим, нежели судом или истиною, заповедает монарх".

Этим и объясняются обширные полномочия сената, который несомненно имел, во-первых, обширную власть в том смысле, что места управления подчиненного были в его ведении и в его руках сосредоточивались назначения на должности; во-2-х, ему принадлежал надзор за отправлением правосудия, наконец, в-3-х, Сенат имел инициативу в законодательных целях. Мало того, Сенат сам издавал указы, которые восполняли пробелы законодательства,- следовательно, он имел власть издавать общие распоряжения. Спрашивается, была ли это законодательная власть? Конечно, законодательство не может быть отделено от власти верховной, которой она составляет самый существенный атрибут, и сенату никогда не принадлежала власть законодательная, но ему принадлежала власть распорядительная, в той форме, в какой она в настоящее время даже в конституционных государствах принадлежит власти исполнительной. В конституционных государствах власть исполнительная по собственному праву и инициативе может, в известных условиях, издавать распоряжения, касающиеся законодательных вопросов. Распоряжения эти получают обязательную силу, под условием утверждения их впоследствии палатами. Точно так же и сенату было дано право издавать разные указы по всем частям управления, с тем, чтобы они представлялись на утверждение императора и только после утверждения становились бы общим правилом*(1506). Из всего сказанного видно, что Сенат на самом деле был первенствующим местом в государственном управлении и, при всех своих тогдашних несовершенствах, должен был положить начало коллегиальному управлению государством. Но не успел преобразователь закрыть глаза, как его любимое учреждение было вытеснено из области верховного управления.

 

б) Упадок сената
(1726 - 1741)

 

§ 63. Два учреждения, следовавшие одно за другим, лишили Сенат прежнего его значения; это были: Верховный тайный совет и кабинет.

Изложение истории возникновения могущества и упадка верховного тайного совета не входит в нашу задачу*(1507). Нам предстоит только определить, как власть этого учреждения отразилась на правах сената. Не подлежит сомнению, что верховный тайный совет установлен в противность сенату. Учреждению его предшествовала жаркая борьба между всесильным Меншиковым и сенатом. Борьба принимала уже угрожающие размеры и Екатерина I согласилась на учреждение совета для умиротворения партии недовольных вельмож*(1508). Указ об устройстве и правах совета состоялся 8-го февраля 1726*(1509). Сенат, на другой день по получении указа, послал экзекутора объявить, что он, "оставаясь в прежнем своем состоянии, принять указа этого не может"*(1510). Императрица послала в Сенат кабинет-секретаря Макарова, чтобы он подтвердил ему поступать непременно по ее указу. Сенат должен был уступить*(1511).

Существо нового учреждения, созданного внезапно, уяснилось не сразу. Первоначальный указ гласит, что совет учрежден для "важных" внутренних и внешних дел. Но род этих дел и отношение их к кругу ведомства Сената не были определены. Особым мнением совета, утвержденным императрицею, были установлены следующие начала: 1) совет не должен считаться особою коллегиею, "потому что он служит только к облегчению Е. В. в тяжком бремени правления"; 2) никаким указам прежде не выходить, пока они в тайном совете совершенно не состоялись*(1512); 3) дела, подлежащие ведению тайного совета, суть: а) чужестранные, б) все, требующие высочайшего разрешения; 4) Сенат и "прочие" коллегии остаются при своих уставах; но о важнейших и требующих высочайшего разрешения должны представлять в совет; 5) первые при коллегии*(1513) объявлены независимыми от сената; 6) дозволено приносить в тайный совет апелляции на Сенат и первые три коллегии; 7) у Сената отнято название "правительствующий"; ему велено называться высоким*(1514). Он посылает в совет доношения, а от него получает указы. Должность генерал-прокурора, игравшего такую роль в царствование Петра, была фактически упразднена. Генерал-прокурор Ягужинский, соперник Меншикова, не получил места в совете и был отправлен резидентом в Польшу*(1515).

Таким образом, уже с самого начала обнаружились стремления партии, создавшей совет: она хотела унизить Сенат в угоду олигархии временщиков; она хотела взять под свою опеку верховную власть, сделав тайный совет как бы частью этой власти*(1516). Царствования Екатерины I и Петра II были благоприятны для этих стремлений; сменялись временщики, но существо дела оставалось то же*(1517). Учрежденный сначала для "важнейших" дел, совет постепенно подчиняет себе все части управления. Он присвоил себе право назначать сенаторов из кандидатов, представляемых сенатом; ограничил право Сената определять на должности, предписав ему представлять кандидатов себе на утверждение. Даже судебное значение Сената было унижено. Должность рекетмейстера уничтожена и исправление ее возложено на сенатского обер-секретаря. Решения Сената по важнейшим уголовным делам поступали на утверждение совета, сделавшегося также апелляционною инстанциею. Ревизион-коллегия, присоединенная к Сенату Петром, восстановлена и поставлена под надзор совета. Сам Сенат должен был представлять ей отчеты. Две коллегии, воинских и иностранных дел, поставлены были даже выше сената: они успели освободиться из-под опеки совета*(1518). Благодаря этим переменам вся система, созданная Петром, разрушилась*(1519). После смерти Петра II претензии в Тайн. Совете зашли дальше. По предложению кн. Д. М. Голицына, он задумал юридически ограничить в свою пользу власть вновь избранной императрицы Анны Ивановны, предложив ей престол на известных "кондициях"*(1520). Но на этот раз противная партия одолела. Феофан Прокопович, Ягужинский, сенат, знатнейшее дворянство, генералитет настояли на отмене кондиций (25 февраля 1730 г.). В одном прошении, поданном императрице дворянством, говорилось, между прочим: "также всеподданнейше в. и. в. просим, чтоб соизволили сочинить вместо верховного совета и высокого Сената один правительствующий сенат, как при Петре I было и исполнить его довольным числом, 21 персоной"*(1521).

Просьба эта была исполнена немедленно: 4 марта последовал указ о восстановлении Сената в прежней его силе и с назначением 21 сенатора*(1522). На другой день, 5 марта, сенаторы присягали и немедленно имели рассуждение, надлежит ли в сенате быть генерал-прокурору, обер-прокурору и рекетмейстеру? "Рассудили, что рекетмейстеру быть надлежит; но от беспокойных блюстителей и напоминателей закона себя освободили"*(1523). Таким образом сенату предстояло занять положение, более самостоятельное, чем даже при Петре Великом. Сенат воспользовался своими правами, чтобы снова сосредоточить все управление в своих руках*(1524). Для надзора за сенатом, императрица прибегла к самому умеренному средству. Каждую субботу он должен был представлять ей два рапорта: один о решенных делах, другой о таких, которые без доклада Е. В. решены быть не могут. Императрица имела, по-видимому, серьезное намерение обеспечить за сенатом его первенствующее значение, дав ему новую организацию*(1525). В первый раз Сенат разделяется на департаменты. Мера эта обусловливается, по ее мнению, необходимостью освободить Сенат из-под влияния канцелярии*(1526). Дела, подведомственные сенату, должны были распределяться следующим образом: в первом - дела духовные, "в чем они могут касаться пр. сената"; во втором - дела военной и морской коллегии; в третьм - дела камер-коллегии; в четвертом - дела челобитчиковы и юстиц-коллегии; в пятом - дела купеческие, о государственных заводах, фабриках и бергверках.

Несмотря на то, что Сенат думал обойтись без генерал-прокурора, должность эта была восстановлена в октябре 1730 года*(1527). Мотивом к этому распоряжению выставляется медленность сенатского делопроизводства, небрежение о государственных делах и значительные остановки. Все эти неудобства предполагалось устранить назначением генерал-прокурора, доверенной должности Петра Великого; "каким же указом оной чин по кончине дяди нашего и государя отставлен и кем отрешен, о том нам неизвестно", прибавляет указ. Сенат был восстановлен, следовательно, в полном комплекте. Но скоро он испытал новую катастрофу.

§ 64. При восстановлении должности генерал-прокурора она была поручена тому же Ягужинскому, смертельному врагу Остермана. Последний скоро низверг его, опираясь на партию иностранцев*(1528). Ягужинский был отправлен в Берлин (1731). Вместе с падением генерал-прокурора, имевшего такое значение для высшей администрации*(1529), явилась мысль об учреждении особого совета, составленного из немногих лиц. В ноябре 1731 года учреждение это и явилось под именем кабинета*(1530). Может быть, образцом для него явился прусский кабинет, учрежденный в 1728 году*(1531). Не имея политических претензий Верховного тайного совета, кабинет получил, однако, большое значение в администрации и сделался самостоятельным учреждением. Первоначальная цель кабинета объяснена в Указе 10 ноября: кабинет, говорилось здесь, учрежден "для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел, к собственному нашему всемилостивейшему разрешению принадлежащих". Но вместе с тем ему вверен надзор за всеми государственными установлениями. Сенату, Синоду, коллегиям, приказам и канцеляриям велено подавать в кабинет ежемесячные рапорты о челобитчиковых делах для усмотрения "безволокитно ль оным решения бывают"*(1532). Затем, ведению его подчинились самые различные дела, преимущественно по воинскому управлению и финансовой части. Значение кабинета увеличилось вследствие того, что указ, подписанный тремя кабинет-министрами, имел силу именного повеления*(1533). Сенат теряет значение даже в глазах собственных своих членов. Старые сенаторы вовсе не ходили в сенат, а граф Головкин не выходил из дому. В Сенат являлись только два лица*(1534). Правда, к концу царствования Анны Ивановны значение Сената как будто поднимается.

В 1740 г. при нем снова появляется генерал-прокурор*(1535); кабинет как бы сливается с Сенатом, и период времени от 1738 - 1740 годов изобилует так называемыми "общими рассуждениями" кабинета с Сенатом. Может быть, дело Артемия Волынского дискредитировало кабинет, а вопрос о регентстве побуждал Бирона ласкать Сенат и его партию*(1536).

По смерти Анны Ивановны и низвержении Бирона кабинет, служивший прежде честолюбию Остермана, сделался орудием в руках Миниха. Он усилил значение кабинета и перенес в него центр администрации. Учреждена была должность "первого министра", которую занял Миних. Кабинет разделен на три департамента. Первый назначался для дел военных и находился в заведовании Миниха, который должен был рапортовать герцогу брауншвейгскому*(1537); во втором Остерман заведовал иностранными сношениями и делами по флоту. В третьем князь Черкасский и граф Головкин ведали внутренние дела*(1538). Наконец, кабинет принял участие и в отправлении правосудия*(1539). Вскоре после этого указа он лишился места первого министра, уступив свое влияние Остерману*(1540). Попытка Миниха была последнею в своем роде. Нельзя сказать, чтобы как она, так и все предыдущие меры содействовали "лучшему и порядочному управлению дел". Партии, восставшие против учреждений Петра Великого, истощили свои силы. Настало время возвратиться к завещанным им идеям.

 

в) Сенат при Елизавете Петровне
(1741 - 1761)

 

§ 65. Указ о восстановлении Сената в прежней его должности, данный Елизаветою Петровною вскоре по вступлении ее на престол*(1541), выражает как бы отречение от политики партий, исказивших учреждения Петра Великого. Он прямо осуждает верховный тайный совет и кабинет, как учреждения, несогласные с государственным порядком, установленным преобразователем. Указ говорит, что верховный тайный совет учрежден вследствие "происков некоторых" и что им нарушен прежний "порядок правления"; что хотя Анна Ивановна и восстановила первоначально прежний порядок, но "в другой год ее ж владения он паки оставлен сочинением кабинета... отчего произошло многое упущение дел государственных, внутренних всякого звания; а правосудие уже и весьма в слабость пришло". "И для того, продолжает указ, повелеваем, к отвращению бывших до сего времени непорядков в правлении государства следующее: правительствующий наш Сенат да будет иметь прежде бывшую свою силу и власть в правлении внутренних всякого звания государственных дел"*(1542).

Восстановление Сената на этот раз было действительно. Внутреннее управление отдано в его распоряжение. Одни иностранные дела отданы в ведение особых лиц, во главе которых стоял государственный канцлер*(1543).

Описание и оценка деятельности Сената за двадцать лет его могущества довольно затруднительны. Она находится в связи со всеми событиями царствования Елизаветы Петровны*(1544). Для нашей цели достаточно представить краткий обзор дел, бывших в ведении Сената, - он уясняет и объем его власти.

Один из первых вопросов, на который Сенат должен был обратить внимание, был вопрос финансовый. Финансовое расстройство в последнее царствование дошло до крайних пределов. Звонкая монета - золотая и серебряная - исчезала из обращения. На Сенат было теперь возложено попечение об удержании звонкой монеты в пределах государства*(1545). Не менее трудное дело, возложенное на сенат, было регулирование соляной промышленности и снабжение народа этим предметом первой необходимости. В связи с этим продажа вина и винокурение также состояли под его непосредственным ведением*(1546). В течение трех последних царствований никто не думал о народной переписи, вопросе чрезвычайно важном как по финансовым соображениям, так и по тому, что сословия в то время не установились окончательно. "Особенно между духовенством и подданными трудно было провести границу; самое брожение народа еще не кончилось. Еще недалеко было то время, когда он толпами бежал из России или бродил с места на место, думая укрыться от преследования беспощадной администрации. При неопределенности юридического положения множества лиц возникало много недоумений. Разрешить все эти недоумения, подчинить разбежавшийся и разогнанный народ переписи, найти каждому званию свое место было теперь задачею сената"*(1547).

Заботы о благосостоянии народном, о содействии торговле, промышленности, во всех их видах, были также предоставлены сенату. П. С. 3. содержит множество его распоряжений относительно предметов внешней торговли и таможен, банков дворянского и коммерческого, мануфактур и заводской промышленности. По его инициативе и под его руководством были положены твердые основания государственному межеванию, организованному при Екатерине II*(1548). По инициативе Сената были уничтожены в 1753 г. внутренние таможенные мелочные сборы. В его ведение был отдан первый наш университет. Скоро после основания университета сенатским указом учреждена Академия художеств. В 1760 г., он велел сочинить и представить себе штаты и план для учреждения гимназий и школ в губерниях*(1549).

Не меньше забот представляли дела внутренней безопасности. В течение царствования Елизаветы Сенат принимает меры для искоренения воров и разбойников, нищенства, для помощи от голода, свирепствовавшего в тогдашней России. Местное управление полнее подчинилось сенату; в его руках сосредоточивалось право назначения воевод*(1550). Военная администрация также не была исключена из его компетенции. Важнейшие вопросы по военному бюджету, о штатах, об отчетности, представлялись на его усмотрение. Укомплектование полков и наборы находятся в его распоряжении. Под его же руководством находились обмундирование и продовольствие армии, равно как и ее вооружение. Образцы оружия присылались обыкновенно в Сенат, который уже распоряжался о делании оружия по этому образцу для всей армии*(1551).

Наконец, и духовное ведомство было поставлено в зависимость от сената. Доклады синодского обер-прокурора шли к императрице через сенатского генерал-прокурора*(1552). Вместе с Синодом, Сенат рассматривал и разрешал многие вопросы духовного управления: по штатам церквей, по ограждению и распространению православия и т. д.*(1553).

§ 66. Такой обширный круг ведомства предполагал и значительную степень власти для разрешения дел, лежавших на попечении сената. Действительно, Сенат в царствование Елисаветы был, выражаясь языком Петра Великого, ее "высокоповеренным". Все части управления были под его строгим контролем и в полной зависимости, переходившей даже необходимые пределы*(1554). Для доказательства объема его полномочий достаточно привести несколько примеров. Известно, что приостановление смертной казни состоялось в 1751 и 1753 годах по распоряжению сената; но раньше того, в 1744 г., Сенат воспретил приводить в исполнение смертные приговоры без сенатского утверждения; этот указ был подтвержден через четыре года*(1555). В 1742 году Сенат признал малолетними лиц обоего пола до 17 лет и освободил их, в случае тяжких преступлений, от пытки и смертной казни. В случае чрезвычайных народных бедствий он разрешал себе чрезвычайные, диктаторские меры. Так, в 1750 году, по случаю голода, он велел описать хлеб у помещиков, купцов и промышленников для раздачи его людям неимущим; вместе с этим, помещикам было запрещено винокурение, и они обязаны были не только кормить крестьян, но и дать им семена на обсеменение полей до будущего урожая хлеба. В 1757 году он своею властью смягчал телесные наказания для лиц женского пола: именно он приказал тяжких преступниц, по наказании кнутом, ссылать в Сибирь, не вырывая у них ноздрей и не ставя на лице знаков. Сила Сената при Елизавете доказывается и "секретнейшим наставлением", данным Екатериною II князю Вяземскому, хотя сила эта и выставляется в виде злоупотребления. "Сенат, говорит она, установлен для исполнения законов, ему предписанных, а он часто выдавал законы, раздавал чины, достоинства, деньги, деревни, одним словом - почти все, и уяснял прочие судебные места в их законах и преимуществах"*(1556).

Учреждение конференции при высочайшем дворе*(1557) не особенно стеснило права сената. Оно, как сказано выше, установлено было для рассуждения о внешних делах. Дела внутренней администрации поручались ей по исключению.

 

г) Реформы Екатерины II и Павла I
(1762 - 1801)

 

§ 67. Кратковременное царствование Петра III не оставило существенных следов на учреждении сената, но царствование Екатерины II готовило ему глубокие изменения. Конечно, общее значение Сената не отменялось никаким законом; напротив, оно признавалось и подтверждалось. Формально правительствующий Сенат оставался высшим судебным и правительственным местом империи. Сподвижники Екатерины любили ссылаться на ее царствование как на время процветания сената, относя упадок его к царствованию Павла I*(1558). Но такой взгляд вряд ли может быть принят. Напротив, под влиянием общих узаконений императрицы, хотя и не касавшихся прямо сената, и отдельных мер, учреждение это видоизменилось в самом его существе.

С самого начала своего царствования Екатерина отнеслась к сенату с недоверием. Это видно и из ее записок, и из ее инструкций генерал-прокурору князю А. А. Вяземскому; это доказывается и многими принятыми ею мерами. Значительная доля недостатков прежнего царствования поставлена на счет сенату. Конечно, на его долю приходилось немало грехов, но, кажется, обвинения преувеличены, Множество беспорядков зависело от того, что о реформе местного управления никто не думал со времени Петра Великого. Созданные им учреждения были отменены или искажены. Не имея хорошей местной администрации, Сенат в значительной степени был парализован. Затем, великая доля беспорядков падает на ответственность временщиков, пользовавшихся доверием императрицы. В пользу их, например, создавались монополии, вредно влиявшие на торговлю*(1559).

Но и не эти беспорядки указали Екатерине план преобразований. Ее личный характер, взгляды, просвещенные знакомством с политическою философиею XVIII века, препятствовали ей помириться с сенатом, сильно напоминавшим Боярскую думу, с его полупатриархальным отношением к управлению. Ее поражала отсталость взглядов, странное иногда невежество членов сената. Затем,- что самое главное,- на русском престоле была теперь женщина с сильной волей, с жаждою деятельности, с решительною наклонностью к личному управлению. Она не напоминала Елисавету, предпочитавшую удовольствия частной жизни тревогам управления. Екатерина не могла довериться какому-либо учреждению, поручив ему бремя администрации. Задуманные ею реформы требовали от нее постоянного и напряженного внимания и личного наблюдения. Этим объясняется многое из сделанного ею по отношению к сенату.

§ 68. В самом начале своего царствования, именно в 1763 г., она решилась исправить недостатки сенатского делопроизводства, зависевшие, по ее мнению, от множества и разнообразия поступающих в Сенат дел, столь великого, "что превосходит силы человеческие все оные решить в надлежащее время"*(1560). Для устранения этого неудобства, императрица разделила Сенат на департаменты, поручив каждому из них особый род дел. Всех департаментов учреждено 6; из них 4 в С.-Петербурге, а 2 в Москве вместо бывшей сенатской конторы. Первому департаменту поручены государственные внутренние и политические дела*(1561), 2-му - судебные, 3-му дела - по губерниям, состоявшим на особом положении*(1562) и некоторым специальным управлениям*(1563), 4-му - по военной и адмиралтейской коллегиям, с зависящими от них установлениями. Из московских департаментов, 1-му поручено "отправление государственных текущих дел, каковы ныне исправляет сенатская контора", 2-му - "апелляционные дела и по герольдии, против 2-го департамента". Все департаменты признаны самостоятельными коллегиями, "в равной силе и достоинстве". Каждый должен был решать дела единогласно; в случае разногласия дело переносилось в общее собрание. Генерал-прокурор состоял при первом департаменте; при прочих состояли обер-прокуроры.

Легко заметить, что в общих чертах указ 1763 года положил основание ныне существующей организации сената. Для порядка делопроизводства новое устройство представляло известные выгоды. Но разделение Сената на отдельные как бы коллегии разрушило целостность и единство этого учреждения, что отразилось и на его иерархическом значении. Сенат не падал, правда, весь разом, как во время Анны, но он падал по частям. Означенное деление не было объявлено чем-то неизменным; оно могло измениться по указаниям опыта. Через несколько времени при сенате учреждена была межевая экспедиция*(1564), преобразованная в 1794 году в межевой департамент. Подтверждено о строгом исполнении сенатских указов, с определением штрафов за неисполнение. В своем "наказе" императрица выразила взгляд, что Сенат есть то "хранилище законов", какое должно существовать в каждом государстве*(1565).

§ 69. Но вся эта обстановка не остановила применения других взглядов на практике. Во-первых, участие Сената в делах законодательных заметно слабеет. С самого начала царствования Екатерины разработка многих важных вопросов была поручена разным комиссиям под непосредственным надзором императрицы*(1566). С 1769 года в рассмотрении законодательных вопросов принимает участие учрежденный в этом году совет*(1567). Затем, что важнее всего, в царствование Екатерины радикально изменяется положение генерал-прокурора. Он перестает быть только "оком государевым" при сенате, но двигателем всего управления. За это время он действительно стал первым министром относительно многих частей управления*(1568). В качестве начальника сенатской канцелярии и всех обер-прокуроров, он без того имел преобладающее значение в сенате. Но к этим общим его правам присоединились другие черты: он сделался единственным посредником между сенатом и верховною властью, и некоторые части управления перешли в его непосредственное заведование. Таковы части: соляная*(1569), вообще финансовая, монетная, ассигнационный банк, впоследствии почтовое управление и т. д.

Генерал-прокурор не был единственным лицом, ведавшим разные части по поручению императрицы и по особому ее доверию. Сосредоточение административной власти в его руках содействовало еще ее единству*(1570), но иные доверенные лица ставились во главе других управлений, с непосредственным подчинением их императрице. Такая система личных поручений установилась, во-первых, по давнишнему желанию государыни освободить коллегии от излишней зависимости их от сената; во-вторых, из желания подчинить известные частя своему личному наблюдению. Это двоякое стремление обнаружилось при поручении камер-коллегии кн. Куракину*(1571), канцелярии опекунства иностранных переселенцев межевой экспедиции и т. д. Нечего повторять о том, что три "первые" коллегии не только сохранили свою независимость, но увеличили ее*(1572). Кроме того, некоторые части управления были специально поручены отдельным лицам, пользовавшимся особым доверием императрицы.

Наконец, новое учреждение о губерниях не замедлило отразиться на положении сената, и именно в двояком отношении. Во первых, в учреждении о губерниях осуществилась заветная мысль Екатерины - сосредоточить ближайшее заведование общими частями администрации в установлениях местных. Еще в 1764 она помышляла о полном преобразовании местных установлений. На первый раз была преобразована должность губернаторов*(1573). Они были поставлены под непосредственное наблюдение Сената и верховной власти, что умалило значение коллегий*(1574). По открытии губерний (1781) коллегии перенесены в местность под именем палат, правлений и т. д.*(1575). Во вторых, во главе местных установлений была поставлена сильная должность государева наместника (генерал-губернатор). И по закону, и de facto наместники были облечены значительными полномочиями. Хотя закон и говорил о подведомственности их как верховной власти, так и сенату, но контроль Сената был скорее номинальный, чем действительный; наместники в большинстве случаев имели дело с верховною властью*(1576).

Таким образом, личное начало торжествует на двух пунктах. Задачи центрального управления сосредоточиваются в руках генерал-прокурора и особых доверенных лиц. Задачи управления местного сосредоточены в губернских установлениях под всесильным контролем наместников. Правительственное значение Сената умалилось, хотя по форме он оставался средоточием всех дел. Известно, что императрица, по введении в действие учреждения о губерниях, думала о преобразовании сената, согласно новым потребностям управления. Департаменты Сената должны были соответствовать разным частям и установлениям новой губернской администрации: 1-й департамент д. б. соответствовать губернскому правлению, 2-й - казенной палате и т. д. Но это предположение осталось без дальнейшего действия.

§ 70. Меры императора Павла I, с одной стороны, закрепили то, что уже совершилось на деле при Екатерине II, с другой - довершили распадение сената.

В самом начале своего царствования Павел I вверил должность генерал-прокурора одному из приближеннейших к нему лиц - кн. Куракину. Вместе с тем он назначен был главным директором ассигнационного банка и заведующим тайною экспедициею и комиссией для сочинения уложения. Затем, в ведение его поступили учрежденные при сенате экспедиции государственного хозяйства, опекунства иностранных переселенцев и сельского домоводства*(1577). Замечательно, что в этих экспедициях генерал-прокурор берет уже юридический перевес над сенаторами; он начальник экспедиции, тогда как сенаторы только члены, наравне с другими назначенными в них лицами. Кроме этих поручений, на генерал-прокурора были возложены и другие*(1578).

В отношении местного управления император отступил от учреждений Екатерины II. Должность государева наместника в большинстве губерний была упразднена. Беспорядки, замеченные в казенных палатах, повели к восстановлению коллегий и некоторых контор в столицах. Но восстановление коллегий не означало восстановления коллегиального начала. Президенты коллегий сделались действительными их начальниками; некоторые из них отданы в распоряжение главных директоров*(1579). Как президенты, так и директоры сносились непосредственно с государем. Для заведования государственным казначейством были учреждены четыре экспедиции под главным начальством государственного казначея. Важнейшие государственные дела сосредоточивались в собственной канцелярии государя. "Государственный чиноначальник, управлявший сею канцеляриею, был действительным министром Е. И. В. по всем общим делам государственного управления"*(1580).

В этих условиях положение Сената должно было ухудшиться. Устраняя его от правительственной части, император обратил внимание на его судебную деятельность. Мы видели, что Сенат не предназначался для отправления правосудия в собственном смысле, но изменения последних лет оставили за ним едва ли не одно судебное значение. Но 2-й департамент, по множеству стекавшихся в него дел, не мог исполнять как следует своих обязанностей. От прошлого царствования осталось в сенате 11476 нерешенных дел. Крутые меры были приняты для ускорения делопроизводства. Так, повелено было чинить исполнение по протоколам, подписанным тремя сенаторами, не дожидаясь подписи прочих, участвовавших в деле. Скоро возник вопрос, как поступать в том случае, если в присутствии будут только два сенатора. В видах быстроты, вопрос этот решился тем, что после подписания протокола двумя наличными подпись третьего может быть дана на дому*(1581). Затем, для облегчения судебного департамента часть дел его дозволено передать в другие, административные*(1582). Кроме того, учреждено три временных департамента, для окончания старых судебных дел. Видоизменился и самый порядок решения. Необходимость единогласного решения, установленная для общих собраний Сената Екатериною II, была отвергнута. "Из дел, в Сенате производимых, говорил Указ 1797 г., усматриваем мы, что по разногласным сенаторов мнениям приводятся в остановку многие дела, и в числе их такие, по коим маловажное только сомнение одного или двух сенаторов изъявляемо бывает". Поэтому указано решать дела в общих собраниях простым большинством голосов. "Иногда случалось, что при переходе дел из департаментов в общее собрание, при получении новых доказательств, сенаторы того департамента, где прежде производилось дело, изменяли свое мнение, поданное в департаменте, при обсуждении его в общем собрании. Это было им теперь запрещено". Но перемены не ограничились этими мерами.

Прежде, когда Сенат был средоточием не только суда, но и администрации, не могло возникнуть серьезных столкновений казенного интереса с правосудием, так как он был высший блюститель того и другого. Теперь, с образованием администрации в новейшем смысле, с своими особенными интересами, неминуемо должно было возникнуть столкновение между правосудием, представителем которого делался сенат, с казенными интересами, перешедшими под защиту разных ведомств. В 1799 г. было указано, чтобы все решения судебных мест касательно казенных имуществ восходили через Сенат на высочайшее утверждение. Дальнейший упадок Сената описывает граф Завадовский в записке, поданной им императору Александру I. "Сенат, говорит он, в первый раз от учреждения своего подвергнут был в своих решениях апелляции, подобно судным местам, и даже опубликован назначенный в годовой срок. Следствием того было, что рекетмейстер, учрежденный от государя Петра I для принятия в Сенат прошения на коллегии, начал принимать просьбы на Сенат и возвышен, так сказать, в судию делам того правительства, которому был подчинен. По выбору и произволу прерывалась очередь течения дел, и Сенат, объятый сильным влиянием на дела его, по нескольку раз перевершывал свои решения. Ce образ порабощенного Сената, в котором молчать было тяжко, говорить было бедственно"*(1583)!

 

д) Реформы Александра I*(1584)

 

§ 71. Молодой государь застал все учреждения высшего управления в крайнем расстройстве. Ни одно из них не могло быть названо средоточием управления. Ни одно не имело строго определенных обязанностей и вытекавшей отсюда ответственности. Ни в одном из них нельзя уже было различить основных начал его устройства. Между тем юный император был проникнут живейшим желанием внести в государственное управление начало законности и ответственности, которых ему издавна недоставало. Осуществление того и другого не могло совершиться без известной системы органических должностей, созданной по определенному плану. Но в хаосе тогдашней администрации для законодателя необходимо было найти какую-нибудь точку опоры. Ее можно было найти, во-первых, или в учреждении одного из существующих установлений, или, во-вторых, в общих идеях о государственном устройстве, выработанных уже на западе Европы.

Из всех наличных установлений один Сенат, несмотря на все пережитые им испытания, сохранил, хотя по внешности, определенные черты в своем устройстве. В нем жила еще идея, вложенная в него великим преобразователем России. Можно сказать, что значение этой идеи, при всеобщем расстройстве государственных установлений, казалось еще величественнее. Безмерность нарушений уставов Петра, достигших апогея своего в царствование Павла I, тем сильнее побуждала сподвижников Екатерины стремиться к восстановлению их. Они идеализировали значение Сената не только времен Петра, но и Екатерины II, когда оно умалилось в сущности. Сам император был проникнут этими воззрениями. Означенным настроением и объясняется указ его, данный сенату 5 июня 1801 года, весьма замечательный и который здесь полезно привести вполне.

"Уважая всегда правительствующий сенат, писал государь, яко верховное место правосудия и исполнения законов, и зная, сколь много права и преимущества, от государей предков моих ему присвоенные, по времени и различным обстоятельствам подверглись перемене, к ослаблению и самой силы закона, всем управлять долженствующего, я желаю восстановить его на прежнюю степень, ему приличную, и для управления мест, ему подвластных, только нужную; и на сей конец требую от сената, чтоб он, собрав, представил мне докладом все то, что составляет существенную должность, права и обязанность его, с отвержением всего того, что в отмену или ослабление оных доселе введено было. Права сии и преимущества правительствующего Сената я намерен поставить на незыблемом основании, как государственный закон, и силою данной мне от Бога власти потщусь подкреплять, сохранять и соделать его на веки непоколебимым"*(1585).

§ 72. Указ 1801 года ясно выразил первоначальные намерения императора. Но к осуществлению этого намерения представились важные препятствия. Во-первых, после многолетней ломки сенатского учреждения довольно трудно было найти самый путь к "восстановлению его прав". В общем хаосе XVIII века они были преданы забвению. Не даром император поручал сенату, чтобы он "собрал все то, что составляет существенную должность его". Ясное доказательство, что само правительство забыло эту "должность" и что речь шла, некоторым образом, об исследованиях археологических. Во-вторых, восстановить "в прежнем значении" один Сенат не представлялось возможным. Реставрация Сената предполагала восстановление всей системы центральных и местных установлений, созданной Петром Великим, или, по крайней мере, согласование новой системы учреждений с "существенною должностью" сената. На такой исход дела трудно было надеяться. Трудно было ожидать, чтобы Сенат обратился в "высокоповеренного" государя, вместе с ним управляющего Россиею, как это было при Петре. Образование "непременного совета" при государе обличало уже намерение отделить власть законодательную от судебной и исполнительной. Затем, относительно организации исполнительной власти в среде лиц, окружавших государя, были в ходу мнения, нисколько не согласные с стремлениями и надеждами сенаторов.

Сенат отнесся к Указу 5 июня с преувеличенными надеждами и восторгом. В докладе, поданном государю, он восклицал: "О, достопамятный Указ 5 июня! Через столетие Александр I с Петром I встречается в единомыслии о правительстве, которое имело бы пространную власть и доверенность своего государя и именем его действовало бы на все дела империи". Затем, проект Сената категорически говорит о возвращении к временам Петра Великого. "Сенат, по основанию своему, есть первое государственное правительство, снабженное от государя и законодателя силою и всею исполнительною властью, потому управляет всеми гражданскими местами империи и высшей власти над собою не имеет, кроме единой самодержавного государя, коего единое же лицо в нем председательствует". Сенат указывал на необходимость восстановить организацию Сената в прежнем виде. Необходимо открыть ему невозбранный доступ к государю. При докладе дел государю должны присутствовать, по крайней мере, два сенатора. Каждый сенатор, в качестве советника короны, имеет право докладывать о каждом усмотренном им злоупотреблении или государственном вреде.

Проекты как всего сената, так и отдельных сенаторов были поручены рассмотрению и докладу известного Новосильцева. Он отнесся к проектам чрезвычайно резко. Сенат, говорил он, не может быть рассматриваем как законодательный корпус. По своему составу, он не может пользоваться доверием нации. Затем, поручение ему исполнительной власти свяжет руки императору в его преобразовательных стремлениях. Критика Новосильцева и других молодых людей, окружавших императора, опиралась на то предположение, что Россию ожидают более широкие преобразования, чем реставрация сената. Ввиду этих широких планов, учреждение, подобное сенату, представлялось скорее помехою делу, чем шагом вперед. Молодая партия желала замкнуть Сенат в область дел судебных, предоставив ему здесь полную самостоятельность, с освобождением от опеки обер-прокурора и генерал-прокурора.

§ 73. Результатом этих совещаний явилось новое учреждение Сената 1802 года*(1586), но оно не может быть понято вне связи с первым учреждением министерств, вышедшим в один день с ним*(1587). Первое учреждение министерств, по справедливому отзыву современников, имеет характер спешной и малообдуманной работы*(1588). Тем же характером отличался и новый закон о сенате. При таких условиях трудно было ожидать согласования двух установлений, различных по духу и цели. Правда, Сенат был признан "верховным местом империи"; новый закон воспроизводит сенатскую записку в главных ее частях. Но влияние Сената на все части гражданского управления не могло иметь места при развитии власти министров. Номинально министры поставлены под надзор сената; последнему поручено было рассмотрение их отчетов*(1589). Но весьма скоро эта отчетность превратилась в одну обрядность. Даже самая отчетность по штатным суммам уничтожена с учреждением должности государственного контролера. Участие Сената в распорядительных действиях правительства имело слабое значение при сильном влиянии комитета министров*(1590), хотя никакой закон не определил еще точно компетенции этого установления. Правда, по новому учреждению министерств, 1811 г., предполагалось уничтожить комитет, сосредоточив в сенате все распорядительные дела, как те, разрешение которых не требовало доклада государю, так и те, по которым требовался такой доклад. Но это предположение не осуществилось. Роль комитета министров росла с каждым годом, особенно при всесильном Аракчееве. Вместе с тем видоизменилось значение и той должности, которая прежде, вместе с сенатом, имела такое влияние на все управление. Генерал-прокурор обратился в министра юстиции, как бы в ознаменование того, что самый Сенат получил значение судебного установления по преимуществу.

Судебное значение Сената осталось нетронутым. Судебные его департаменты получили дальнейшее развитие*(1591). Но сенат, как установление правительственное, не был восстановлен в прежних правах. Его компетенция в этом кругу дел составилась так сказать из отрывочных поручений, не составляющих до настоящего времени одного стройного и систематического целого. Этот недостаток ощущался еще в начале нынешнего столетия; делались предложения об отделении Сената правительствующего от Сената судебного*(1592).

Мысль о преобразовании Сената не только не потеряла своего значения в наше время, но настоятельно представляется каждому, кто знаком с условиями современной администрации. Один важный вопрос об административной юстиции требует для себя новой организации сената. Не говорим о других потребностях, о которых будет сказано в своем месте. Для того, чтобы, начало законности осуществилось не только на бумаге, но и на практике, необходимо, чтобы во главе подзаконного, подчиненного управления было поставлено действительно верховное, правильно устроенное установление, облеченное всеми средствами надзора. Несмотря на все колебания нашего законодательства, учреждение Сената остается твердою точкою опоры для дальнейших усовершенствований. Полтора века колебаний не могли подорвать основной мысли великого Петра.

 

Б. Современное устройство сената

 

I. Организация сената

 

§ 74. При рассмотрении организации Сената должно иметь в виду, во-первых, порядок назначения и положение отдельных сенаторов; во-вторых, коллегии, составляющие сенат, т. е. сенатские департаменты, и, в-треьих, соединенные собрания сенатских департаментов или так называемые общие собрания сената.

§ 75. Порядок назначения сенаторов. По ст. 5 Учр. сен., Сенат составляется из особ первых трех классов, по непосредственному избранию императора; сенаторы избираются как из военных, так и из гражданских чинов. Это постановление подтверждается Указом 1805 г. об образовании департаментов*(1593). Звание сенатора соединимо и с другими должностями в иных установлениях. Под общим выражением "в иных установлениях" закон подразумевает установления как судебные, так и административные*(1594). Исключением из этого общего правила является постановление, по которому сенаторы кассационных департаментов не могут соединять своего звания с другими должностями, ради независимости судебной власти*(1595). Сенаторы кассационных, так же как и сенаторы прочих департаментов, одинаково назначаются по высочайшему избранию. Но при избрании сенаторов кассационных департаментов теряет силу правило, по которому сенаторы могут быть избираемы как из военных, так и гражданских чинов. Закон указывает круг лиц, из которых должны быть избираемы сенаторы кассационных департаментов. Предварительным условием для права занять такое место закон определяет minimum трехлетнее нахождение в должностях обер-прокурора, председателя, члена или прокурора судебной палаты. Если принять в расчет, что занятие этих должностей обусловливается как умственным цензом, так и предварительным нахождением на низших должностях судебного ведомства, то нам будет понятно все различие указанного изъятия из общего правила.

Лица, носящие звание сенаторов, разделяются на 1) сенаторов, присутствующих в департаментах, и 2) - сенаторов, в департаментах не присутствующих.

Кроме лиц, носящих звание сенаторов, в сенате по должности своей (ex officio) присутствуют 1) министры*(1596), товарищи министров, в случае временного исправления ими должности министра, или если министры за другими делами и обязанностями сами присутствовать в сенате не могут, присутствуют в сенате с правом голоса*(1597). По делам военного министерства (где не имеется товарища министра), когда министр не может принять участия в заседаниях сената, вместо него присутствует, на правах товарища министра, один из начальников главных частей министерства*(1598).

Также по праву должности присутствуют в сенате генерал-губернаторы и военные губернаторы. Они занимают свое место в сенате во время нахождения своего в столице и по делам их губерний. По этим делам они присутствуют как в департаментах, так и в общих собраниях*(1599).

Наконец, 4) в Сенат могут быть приглашаемы посторонние лица с правом совещательного голоса. Они присутствуют только по тем делам, по коим они призваны.

§ 76. Департаменты сената. Общее значение департаментов Сената определено в 13 ст. учр. сен., где сказано, что "по различию дел, сенату вверенных, каждый департамент имеет определенное свое ведомство, которое ограничивается или известным числом губерний, или самым родом дел, ему порученных". Всю совокупность дел, вверенных сенату, закон разделяет на четыре группы: во-1-х, дела управления, во-2-х, дела судебные гражданские, в-3-х, судебные уголовные, и, в 4-х, дела межевые. По каждому роду означенных дел департаменту, которому они поручены, при известных условиях, принадлежит право самостоятельного и решительного голоса. Итак, департаменты Сената не напоминают департаменты госуд. совета; в департаментах госуд. совета по общему правилу сосредоточивается только предварительное рассмотрение дел: напротив, деп-ты Сената суть самостоятельные коллегии, могущие по собственному праву решить каждое дело, поступившее на .их рассмотрение, и указы их равны указам всего сената.

По Своду зак. 1857 г., Сенат разделялся на 12 департаментов, из них: 1 - 5-й, а также межевой и герольдии находились в С.-Петербурге, 6, 7 и 8-й - в Москве, 9 и 10-й (или 11 и 12-й по общему счету) в Варшаве. Но по ст. 17 учр. сен., измененной по продолж. 1863 и следующих годов варшавские деп - ты действовали (до закрытия их в 1876 году, по случаю введения Судебной реформы в Царство Польское) по особому учреждению, затем 6, 7 и 8-й деп - ты, действовавшие в Москве, упразднены и дела их переданы в С.-Петербургский. С.-Петербургские департаменты суть: 1-й деп-т, департамент герольдии, межевой и судебные департаменты (2, 3, 4-й гражданские и 5-й уголовный). Независимо от этого в составе Сената образованы два кассац. департамента на основ. учр. суд. установ. 1864 года*(1600). Из них образуются и особые общие собрания (за исключением общ. собраний кассац. д-тов и 1-го).

Каждый департамент составляется из сенаторов, назначенных по высочайшему усмотрению*(1601). В каждом департаменте назначается первоприсутствующий. Первоприсутствующие назначаются Государем из общего списка наличных сенаторов, который представляется ему министром юстиции ежегодно в декабре. Полномочия первоприсутствующего возобновляются ежегодно*(1602). Учреждение первоприсутствующих относится к 1832 г. Высочайшее повеление 1832 г., которым учреждены первоприсутствующие во всех департаментах сената, кроме первого, мотивирует назначение их тем, что разногласие в сенате иногда происходит оттого, что в делах тяжебных гражданских и ревизионных нет лица, которое поставляло бы вопросы, подлежащие решению, и руководило прениями*(1603). Отсутствие назначенного первоприсутствующего в 1-м департаменте мотивировано тем, что "ему вверены собственно дела распорядительные". Учреждение первоприсутствующих не отменяет силы постановления, что "единое лицо Императорского Величества председательствует в сенате"*(1604). Но так как полного собрания Сената не существует, то и постановления 4 ст. не имеет практического значения, Первоприсутствующие в кассационных департаментах назначаются также по высочайшему усмотрению. Назначение это не подлежит ежегодному возобновлению*(1605). В небытность первоприсутствующего в заседании, место его занимает сенатор, старший по чину; в случае же продолжительного его отсутствия, назначается, по высочайшему усмотрению, особый исправляющий должность первоприсутствующего*(1606). Число сенаторов, назначаемых в департаменты, не определено и зависит от императора, но во всяком случае должно быть не менее трех в каждом департаменте. При многочисленности занятий, возлагаемых особенно на судебные департаменты, они требуют не только большого числа сенаторов, но некоторые из них (3 и 5) подразделяются еще на отделения (кроме департаментов 1-го и герольдии). В ст. 11 учр. сен. прямо сказано, что каждый департамент по роду и обширности дел разделяется на отделения. В обыкновенном течении дел каждое отделение составляет особое присутствие, как и каждый департамент. Следовательно, каждое отделение имеет те же права, что и весь департамент в целом составе. Вследствие этого отделения имеют своих первоприсутствующих.

§ 77. При каждом департаменте находятся чины, на которых возложен надзор за правильностью делопроизводства и решения дел и самое производство. На основ. ст. 21 учр. сен. надзор за правильностью делопроизводства возлагается на обер-прокуроров сената, причем обер-прокурор департамента герольдии носит название герольдмейстера, а канцелярские обязанности возлагаются на обер-секретарей, секретарей и их помощников*(1607).

Еще при Петре Великом с назначением генерал-прокурора назначен был помощником ему обер-прокурор. С разделением Сената на департаменты явился обер-прокурор при каждом департаменте. В первом департаменте имеются два товарища обер-прокурора. Назначение обер-прокурора двоякое: во-1-х, он следит за правильностью делопроизводства в Сенате, след., в присутствии каждого департамента. Обер-прокурору принадлежит право протеста в случае неправильного решения дела, и протест его имеет последствием перенос на рассмотрение высшей инстанции - общего собрания сената. Затем, при самом рассмотрении дела сенаторами, обер-прокурор обязан содействовать скорейшему его исходу. Поэтому, в случае разногласных мнений, закон обязывает "соглашать сенаторов к единогласной резолюции". Замечания обер-прокурора излагаются письменно, в виде так наз. согласительного предложения. во-2-х, обер-прокурору принадлежит обязанность наблюдать за порядком делопроизводства, след. он является главным начальником канцелярии, которая находится под его непосредственным ведением, хотя с учреждением первоприсутствующего последнему предоставлено право наблюдать, чтобы в канцелярии не было злоупотреблений. Самая канцелярия состоит в каждом департаменте под начальством обер-секретарей и их помощников. На обязанности канцелярии лежит не только формальное делопроизводство, но и составление доклада, потому что старые департаменты Сената придают главное значение докладу, исходящему из канцелярии.

Нечего говорить, что учреждение обер-прокурора и канцелярии при кассационных департаментах Сената имеет совершенно другое значение, сообразное с большею самостоятельностью присутствий.

§ 78. Общие собрания. В составе Сената, общие собрания его департаментов являются второю и высшею инстанциею для рассмотрения дел, по которым не состоялось или могло вступить в законную силу решение одного из департаментов. Под именем общих собраний не должно, впрочем, разуметь собрания всего сената, in pleno. Такого plenum'a в нем не было со времени разделения его на департаменты. Общим собранием называется соединенное присутствие некоторых департаментов Сената*(1607). Таких соединенных присутствий, в настоящее время (за упразднением московских департаментов), два. Первое составляется из департаментов 1 - 3-й и герольдии; второе - из 4, 5-го и межевого. Каждое общее собрание составляется из сенаторов, присутствующих в соответствующих департаментах, а сверх того, из неопределенного числа сенаторов, в департаментах не присутствующих*(1608). Обязанности первоприсутствующего в общих собраниях исправляются старшим по чину из первоприсутствующих департаментских, находящихся на лицо*(1609). Обязанности прокурорского надзора в обоих общих собраниях возлагаются непосредственно на министра юстиции, которому, при самом учреждении этой должности (в 1802) переданы права и обязанности генерал-прокурора. В качестве генерал-прокурора министр юстиции есть главный начальник прокуратуры и канцелярии при сенате в полном их составе. Но в департаментах органами его являются обер-прокуроры. Непосредственное исправление прокурорских обязанностей возлагается на него только в общих собраниях. Делопроизводство по общим собраниям сосредоточивается в особой и общей для них канцелярии, состоящей под наблюдением одного из обер-прокуроров, по назначению министра юстиции.

Кассационные департаменты также имеют свое общее собрание*(1610). Сверх того, для разрешения вопросов по пререканиям о подсудности между судебными и административными местами и по некоторым другим делам составляется соединенное присутствие кассационных департаментов с 1-м. Общее собрание кассационных департаментов представляет то отличие, что обязанности первоприсутствующего возлагаются не на старшего по чину из департаментских первоприсутствующих, а на особое лицо.

Общие собрания должно отличать от соединенного присутствия, составляемого для вакантного времени на основании приложения к 77 ст. учр. пр. с.

Внешнюю организацию Сената мы заключим определением юридического положения сенаторов.

§ 79. Юридическое положение сенаторов. С легальной стороны за сенаторами сохранилось много старых прав, принадлежавших им тогда, когда Сенат был первым из всех высших установлений в империи, когда сенаторы считались прямыми советниками короны. Формально и в настоящее время на них лежит обязанность хранить интересы государства; закон гласит, что "каждый сенатор имеет долг представлять по всей чистой совести о вреде, происходящем в пределах государства и о нарушителях закона, ему известных"*(1611), следовательно каждый сенатор является как бы советником короны и обязан предостерегать ее от могущего произойти вреда. Отсюда вытекают и другие права сенаторов: И) право объявлять словесные высочайшие повеления*(1612); 2) на сенаторов возлагаются некоторые особенные поручения. Главнейшие из них состоят в сенаторских ревизиях.

Появление сенаторских ревизий относится к временам Петра Великого. Именно указом 4 апреля 1722 г. (П. С. З. N 3931) Петр указал: "Для смотрения всяких дел в губерниях и провинциях, чтоб во всяких делах была правда, посылать на каждый год из сенатских членов по одному, да при нем из каждой коллегии по одному члену". Но до начала нынешнего столетия значение ревизий, права и обязанности ревизующих сенаторов не были определены общим законом, хотя еще Петр Великий думал сделать из сенаторских ревизий правильное и постоянное средство для надзора за губернскими установлениями. Но преемники его не воспользовались этою мыслью. Даже при Елисавете Сенат не прибегал к этому средству. При Екатерине II, в конце ее царствования, были случаи назначения сенаторских ревизий, в случае открывшихся злоупотреблений по губерниям. Таким образом была обревизована Вятская губерния. Павел I, в 1799 году, обратился к мысли установить правильные и периодические сенаторские ревизии по губерниям и столичным присутственным местам. Именно: 1) ревизию предположено производить каждые три года; 2) для производства ревизии назначаются сенаторы, избираемые сенатом и утверждаемые Государем; 3) предметом наблюдения являются: а) течение по присутственным местам правосудия; б) о внутренней полиции; в) о "поборах, лихоимству толь свойственных"*(1613). В начале царствования Александра I, в 1805 году, была составлена и утверждена подробная инструкция сенаторам, назначаемым для осмотра губерний. Ревизии их подлежали как общие губернские установления (судебные и административные), так и места уездные, "равномерно все места и части, вверенные управлению министров по губерниям", т. е. ведомства специальные (части лесная, таможенная и т. д.). Эта инструкция оставалась долгое время без изменений. Но в 1817 году сенату объявлено высочайшее повеление о назначении сенаторов для обревизования губерний на основании закона 1799. Вместе с тем общему собранию Сената поручено пересмотреть инструкции 1805 г. Результатом этого пересмотра явилась высочайше утвержденная инструкция 17 марта 1819 года, дополненная в 1820 году особою инструкциею сенаторам, посылаемым в губернии специально для взыскания недоимок. На основании этих узаконений и составилась 256 ст. учреждения правительствующего Сената с приложениями к ней. В настоящее время сенаторские ревизии рассматриваются как исключительная мера, приемлемая каждый раз по особому высочайшему усмотрению. Сенаторам могут быть поручаемы: 1) временные обозрения губерний "во всех отношениях государственного управления"; 2) поручения по взысканию недоимок, в случае чрезмерного их накопления. Назначение ревизующего сенатора зависит от Государя. В том и в другом случае сенатор действует по инструкциям, в основание которых положены инструкции 1819 и 1820 годов*(1614). Но хотя закон исчисляет только два повода к назначению сенаторских ревизий, однако они назначаются и по другим чрезвычайным происшествиям, напр. в 40-х годах, по случаю голода в Псковской губернии, был назначен сенатор для изыскания средств к прокормлению голодавшего населения. Недавно сенатор Клушин был назначен для ревизии Пермской губернии. В 1875 г. тот же сенатор Клушин назначен был для преследования и прекращения беспорядков между крестьянами Валуйского уезда, Воронежской губернии, и т. д. Таким образом, назначение сенаторской ревизии зависит от верховной власти, которая может назначать, как в случаях, указанных в законе, так и в других, сенаторов для ревизий.

В отношении ответственности своей сенаторы пользуются привилегиею всех должностных лиц первых трех классов, т. е. лиц, назначаемых по непосредственному усмотрению государя. Во-первых, сенаторы предаются суду за преступления по должности не иначе как на основании мнения государственного совета, высочайше утвержденного*(1615); во-вторых, сенаторы, за преступления по должности судятся в кассационных департаментах, в их судебном присутствии*(1616).

 

II. Компетенция сената

 

1) Компетенция Сената в целом его объеме

 

§ 80. Компетенция Сената в целом его объеме. Говорить о компетенции Сената в целом его объеме трудно, потому что он состоит из нескольких департаментов, из которых каждый представляет самостоятельную коллегию, которой вверен определенный круг дел. Следовательно, говоря о компетенции Сената вообще, мы будем иметь в виду самые общие дела, определяющие как круг его деятельности, так и степень его власти. Так: а) сенату принадлежит*(1617) высший надзор в порядке управления и исполнения; б) попечение о повсеместном отправлении правосудия; в) надзор за собиранием податей; г) прекращение незаконных действий администрации, сделавшихся известными сенату; д) попечение о средствах к облегчению народных нужд и е) попечение об охранении общего спокойствия и тишины. Но многие из этих задач на практике имеют фиктивное значение, нисколько не определяя действительной компетенции сената. Последняя может быть определена только при рассмотрении прав и обязанностей отдельных его департаментов.

Степень власти Сената вообще. Мы уже видели, что Сенат есть высшее установление в области управления подчиненного. Отсюда следует: 1) что по всем делам, могущим получить решение на основании существующих законов, постановления Сената рассматриваются как приговор последней инстанции; 2) что закон, признавая Сенат "верховным" установлением, тем самым подчиняет ему все прочие установления империи. От этой зависимости изъяты только некоторые установления, подчиненные непосредственно императорской власти. Таковы: министерство двора, опекунский совет и т.д.*(1618). 3) Постановления сената, в пределах его ведомства, имеют безусловную, обязательную силу. Еще Петр В. определил, что указы Сената должны быть исполняемы как указы самого государя: "понеже Сенат собирается вместо присутствия собственной его величества персоны". В Уложении о наказаниях полагаются особенно строгие взыскания за неисполнение сенатских указов, которые должны быть исполняемы подобно именным повелениям государя*(1619). 4) Только верховная власть ограничивает сенат. И действительно, Сенатский указ может быть приостановлен только именным повелением императора, на подчиненные же места возлагается обязанность: если по одному и тому же роду дел Сенат издал противоречащие постановления, то каждое место должно представить о том Сенату, который, убедившись в справедливости представления, представляет дело на разрешение Государя, так как сам Сенат не может перерешить дело, окончательно им решенное. Но спрашивается, какова же самостоятельность Сената при постановлении подобных решений? По ст. 232 Учр. сен., все вопросы, которые могут быть разрешены на основании существующих законов, Сенат решает сам собою. Отсюда следует, что компетенция Сената ограничивается теми делами и случаями, на которые есть точный и ясный закон. Ст. 227 (соответствует 281 ст. II т.) определяет, что Сенат не приступает к решению дел, на которые не окажется точного закона. Конечно, это общее правило не касается силы 12 и 13 ст. у. у. с., 9 и 10 ст. Уст. гр. суд., воспретивших новым судебным установлениям, следовательно и кассационным департаментам, приостанавливать решение судебных дел, под предлогом неясности, противоречия или неполноты закона. Воспрещая сенату восполнять недостатки законодательства, закон вместе с тем предоставил ему право возбуждения законодательных вопросов. Право инициативы принадлежит ему, однако, в довольно ограниченных размерах. Ст. 49 законов основных уравнивает его, как будто, в этом отношении с министерствами. Но в самом учреждении Сената мы не находим постановления, предоставляющего ему право инициативы так полно и ясно, как это сделано, например, для министерств 197 ст. их учреждения. Закон упоминает об инициативе, предоставленной сенату: 1) по поводу дел, на которых нет точного закона. О каждом таком случае, "требующем издания новых, или пополнения или перемены существующих узаконений", сенат, с проектом своего разрешения казуса, представляет дело установленным порядком на высочайшее разрешение (ст. 227). Это постановление имело свое значение в те времена, когда законодательство наше развивалось и пополнялось казусным, так сказать, порядком, т. е. путем примерных решений частных случаев, возводившихся потом на степень общего правила. Так было при Петре Великом, Елизавете Петровне, даже при Екатерине II. Но с дальнейшим развитием нашего законодательства и законодательной практики, на возбуждение законодательных вопросов влияют не "казусы", встречающиеся в административной или судебной практике, а общие вопросы, соображения высших интересов. По силе 227 ст., инициатива приурочена к таким условиям, которые вряд ли могут иметь значение в наше время и рядом с широким правом инициативы, предоставленной министрам. Не более простора в этом отношении открывает и 228 ст., по которой Сенат имеет право представлять о существующих законах, в следующих случаях: 1) если они сопряжены с неудобствами в исполнении; 2) если по делам частным судным, они противоречат другим узаконениям; 3) если они неясны. Итак, сенату предоставляется ходатайствовать или об отмене закона неудобного, или об истолковании его, в случае неясности или противоречия. Ввиду 227 ст. это постановление оказывается даже лишним. Но оно получает особенное значение при исследовании истинного его смысла. Оно образовалось из 9 п. учреждения Сената 1802 г.*(1620). Пункт этот давал сенату право представлять государю о неудобных указах, в случаях, указанных выше. По характеру и смыслу 9 п. должно заключить, что в данном случае речь идет не об инициативе законов, а о праве представления о неудобствах изданных законов, применительно к праву, предоставленному главным начальникам губерний 75 ст. Осн. зак. Но в 1803 году именным Указом Сенату было разъяснено, что это право Сената распространяется только на законы прежние, не касаясь вновь издаваемых или подтверждаемых верховною властью*(1621). Постановление указа 1803 года вошло в текст 228 ст. Таковы коренные правила, касающиеся степени власти, принадлежащей сенату.

Но, кроме того, власть Сената разбивается на следующие четыре группы*(1622): а) дела управления, б) дела судебные гражданские, в) дела судебные уголовные и г) дела межевые. К этим четырем группам деятельности Сената приноровлена деятельность всех департаментов его, к рассмотрению которой мы обратимся.

 

2) Компетенция отдельных департаментов

 

§ 81. В курсе государственного права преимущественное внимание должно обратить, конечно, на первый департамент, один из всех других поддерживающий предание о "правительствующем" сенате. Поэтому круг ведомства его будет изложен здесь особенно подробно. Компетенция прочих департаментов будет рассмотрена настолько, насколько это требуется условиями полноты и связи в изложении.

 

Первый департамент

 

По взгляду самого законодательства, первый департамент назначен преимущественно для дел управления. Именно 24 ст. У. П. С. по изд. 1857 г. говорит, что дела управления, предоставленные сенату, кроме дел, подлежащих межевому и судебным его департаментам, ведаются в департаментах первом и герольдии. Но если припомнить, сколько перемен произошло со времени последнего издания Свода законов; если принять в соображение, что управление межевою частью отделено от межевого департамента; что дела департамента герольдии не представляют особой важности,- то понятно будет, что только 1-й департамент имеет в ведомстве своем дела управления в собственном смысле слова. Учреждение прав. Сената останавливается на них с некоторою подробностью (ст. 26 - 33). Несмотря на это, законодательные определения компетенции первого департамента не представляют определенной системы. Этот недостаток вытекает, конечно, из всего исторического движения законодательства о сенате. При составлении свода законов, конечно, чрезвычайно трудно было привести в систему те отрывочные права и обязанности, которые остались за сенатом, как за учреждением правительствующим. Трудно было думать о системе, когда утратилась самая идея учреждения. Вообще, все обязанности 1-го департамента распределяются учреждением Сената по следующим рубрикам: 1) обнародование законов (ст. 26 и 28); 2) охранение и удостоверение прав и преимуществ разных состояний (ст. 29); 3) управление разных подчиненных сенату мест и должностей (ст. 30); 4) судебное разбирательство по делам казенного управления (ст. 31); 5) рассмотрение дел по начетам казны и на казну (ст. 32). Эту классификацию сам закон не признавал исчерпывающею. Ст. 33 заключает ее общею ссылкою на учреждение министерств и на другие уставы и положения. Количество последних особенно увеличилось с изданием Судебных уставов 1864 г., земского и городового положений, расширивших значение Первого департамента. Ввиду реформ последнего царствования, департамент этот нуждается в коренной реформе, которая бы привела в систему все его права и обязанности и поставила бы его надлежащим образом среди других установлений.

Насколько, однако, все разнообразные функции первого департамента могут быть приведены в систему, они показывают, что установление это имеет известные права и обязанности: 1) по обнародованию законов; 2) по изданию административных распоряжений; 3) по делам управления подчиненными местами; 4) по делам административной юстиции. Каждый из этих родов дел должен быть рассмотрен особо.

§ 82. Обнародование законов было предоставлено сенату с самого начала его учреждения, т.е. при Петре Великом*(1623).

Это правило подтверждалось и при его преемниках. Основные законы постановляют, что все общие законы, содержащие в себе новое правило или пояснение, дополнение, либо отмену прежних законов, обнародываются во всеобщее известие правительствующим сенатом*(1624). Ст. 26 учр. правительствующего сената, подтверждая это правило, возлагает обязанность обнародования на 1-й департамент. Поэтому каждый новый закон препровождается в Сенат при распорядительном указе от императора на имя сената. Отсюда вытекают следующие права и обязанности департамента: 1) Право обнародования не есть право конкурирующее, но исключительно принадлежит сенату, который не разделяет его ни с каким другим установлением. Министры не могут приводить в исполнение никакого общего закона, не предъявив его сенату и не получив от него указа для дальнейших распоряжений. Сенат наблюдает также, чтобы узаконения и распоряжения правительства не печатались нигде раньше сенатских изданий*(1625). 2) На Сенате лежит обязанность распоряжаться печатанием новых законов и доставлять их к исполнению всем правительственным местам и лицам*(1626). 3) На Сенат возлагается обязанность хранения законов. Поэтому "все законы, хотя бы они содержались в именных повелениях, данных особенно какому-либо лицу или месту", должны быть вносимы в сенат. Исключение сделано для указов, подлежащих особенной тайне*(1627). Правило это установлено еще Петром Великим, часто издававшим повеления во время присутствования своего в разных коллегиях и канцеляриях*(1628). Оно подтверждалось впоследствии. Учреждение Сената 1802 года подтвердило его в полной силе*(1629). Вследствие неточного исполнения означенного правила Сенат напоминал о нем всем местам и лицам подчиненного управления*(1630). К числу особых повелений, представляемых в 1-й департамент, принадлежат и указы: а) о помиловании преступников; б) о разрешении всеподданнейших просьб об узаконении рожденных до брака детей и об усыновлении воспитанников и приемышей*(1631). 4) Как хранилищу законов, сенату принадлежит право разрешения случаев столкновения между законами и распоряжениями. Подчиненные места представляют на окончательное его разрешение: 1) о полученных ими в предписаниях министров высочайших повелениях, не согласных с законами; 2) о предписаниях министров, противных закону; 3) об указах самого сената, если в них усмотрено будет "что-либо противное законам или интересам императорского величества*(1632)".

§ 83. Распорядительная власть предоставляется департаменту в следующих случаях:

1) При обнародовании законов департаменту предоставляется право указывать порядок обнародования законов на месте и разрешать встречающиеся при этом затруднения или недоразумения*(1633).

2) Сенат имеет право и обязанность собственною властью разъяснять смысл действующих узаконений и разрешать сомнения, возникающие при применении законов. Он пользуется своим правом: а) в случае представления от мест и лиц губернского управления*(1634); б) в случае представления от министров. Последние обязаны представлять сенату: б) если разрешение недоразумения зависит не от одного министерства, а "от общего соображения и содействия других"*(1635); в) если действие принятой уже меры преграждается противными предписаниями или мерами противными со стороны начальства подчиненных; г) если потребуется сделать циркулярное подтверждение или пояснение существующих законов; д) "если признано будет усилить исполнение принятых мер понуждениями, штрафами и взысканиями".

Эти постановления, при сильном и недостаточно согласованном с учреждением Сената развитии распорядительной власти министров, не имеет должного практического значения. Нельзя, однако, не признать целесообразности многих из них. Мысль сделать из Сената средоточие представлений низших мест о пояснении и пополнении законов, в существе своем, совершенно правильна. Являясь хранилищем законов, обладая близким знакомством со всеми частями законодательства, равно как и с административною практикою, Сенат мог бы разрешать различные недоумения и затруднения силою существующих законов, не обращаясь беспрерывно к содействию законодательной власти. Этим способом была бы соблюдена известная экономия в самом законодательстве, предотвращено было бы излишнее размножение законов, часто поясняющих и дополняющих узаконения только что изданные. Мысль эта совершенно согласна с духом 202 ст. учреждения министерств, где сказано, между прочим: "Не все неудобства могут быть принимаемы поводом к новым постановлениям. Министр должен испытать прежде все способы исправления, не выходя из порядка существующего, и потом, измерив и сравнив неудобства, кои и от нового закона, по самой новости его, произойти могут, приступать к его предложению". Но эти прекрасные слова останутся нравственным советом, без юридического значения, если в государстве не будет установления, облеченного действительным полномочием "испытывать все способы исправления, не выходя из порядка существующего" и к которому обязаны были бы обращаться все органы исполнительной власти.

Не менее правильною представляется мысль подчинить контролю Сената все общие предписания, в которых могут нуждаться министерства. Вопрос этот получает особенное значение теперь, когда дело идет не только о распоряжениях, разрешающих отдельные недоумения в применении законов, но о распоряжениях, издаваемых в развитие действующего законодательства, например, в развитие устава питейного, учреждения полиции, положения о пошлинах за право торговли, устава гербового и т. д. Иногда эти циркуляры по важности предмета издаются по соглашению двух и больше министерств. Подчинение этих распоряжений контролю Сената представляется существенно необходимым по следующим основаниям: 1) оно обеспечило бы законность распоряжений; 2) оно внесло бы больше единства в область административных мер; 3) оно сообщило бы больше авторитета распоряжениям общим. Само собою разумеется, что точное применение 211 ст. нисколько не поколебало бы значения 194 и 195 ст. учрежд. мин., по которым министрам, в пределах своего ведомства, предоставляется разрешать недоумения и затруднения в исполнении законов и даже, при известных условиях, прибегать к мерам чрезвычайным. Некоторые постановления министерств представляются, впрочем, в прав. Сенат для обнародования. Таковы уставы различных обществ*(1636) и некоторые другие распоряжения*(1637).

§ 84. Под делами управления разных подчиненных сенату мест и должностей 30 ст. у. с. разумеет: 1) общий надзор за действиями разных мест управления и происходящие от сего меры "взыскания, понуждения и поощрения"; 2) разрешение возникающих между этими местами споров и пререканий о власти.

А. Право надзора, предоставляемое сенату 30 ст. в общих выражениях, должно рассмотреть в частностях, не всегда соответствующих общему принципу. Текст 30 ст. основывается на узаконениях, относящихся к тому времени, когда Сенат действительно или формально считался средоточием управления. При Петре Великом надзор Сената за подчиненным управлением осуществлялся через генерал-прокурора, прокуроров и фискалов. С упадком сената, при преемниках Петра, умалилось и значение его как контролирующей власти. С восстановлением сенатского учреждения, при Елисавете Петровне, на Сенат возложены были и прежние обязанности. О точном исполнении их императрица, незадолго до своей смерти, напомнила сенату, по случаю дошедших до нее слухов о злоупотреблениях по разным частям администрации*(1638). Екатерина II, при открытии губерний по новому учреждению (1780 г.), повелела Сенату, "яко месту, силу узаконений Наших охраняющему", подтвердить и предписать о точном исполнении законов и о нечинении поборов и нарядов сверх узаконенных. Эти права и обязанности подтверждены, как учреждением 1802 г., так и последующими узаконениями, вошедшими в состав ныне действующего учреждения*(1639). Но способы осуществления этого начала не всегда ему соответствуют. В данном случае должно различать: 1) права Сената по отношению к министерствам и 2) к губернским установлениям.

I. По отношению к министерствам права Сената довольно неопределенны. Здесь должно различать: а) право рассмотрения жалоб на административные действия министров; б) право возбуждения ответственности этих лиц. Право на принесение жалоб на действия министров предоставляется как частным лицам, так и общественным установлениям. Права последних определены с точностью в положении о земских учреждениях и городовом положении 1870 г., По 11 ст. п. о з. у., земским установлениям предоставляется "на относящиеся до них распоряжения губернатора и высших административных властей приносить жалобы правительствующему сенату (по 1-му департаменту)". Ст. 8 город. полож. постановляет, между прочим: "В случае неправильных действий со стороны губернатора и высших административных властей, городскому общественному управлению предоставляется приносить жалобы непосредственно в правительствующий сенат". Жалобы этого рода не могут касаться распоряжений и действий, заключающих в себе признаки преступления по должности; равным образом, означенные жалобы не могут заключать в себе и просьб о вознаграждении за вред и убытки, причиненные такими преступлениями. По 1085 ст. у. у. суд. в 1-й департамент Сената подаются жалобы на преступления по должности только на должностных лиц, определяемых высочайшею властью, не выше 4-го класса, а также на губернских и уездных предводителей дворянства. Жалобы на действия министров, могущие повлечь за собою уголовную ответственность, подаются на высочайшее имя*(1640). Следовательно, Сенат имеет дело с жалобами, имеющими целью ходатайствовать об отмене неправильного распоряжения*(1641).

Непосредственное привлечение министров к ответственности не предоставляется сенату, так как "министры, в действиях своих подчинены непосредственно верховной власти", и предание их суду зависит от высочайшего усмотрения*(1642). Сенату принадлежат, однако, известные права в возбуждении ответственности министров, хотя правила относительно этого предмета и не определены с точностью. Ст. 229 у. с. постановляет, что Сенат вправе делать представления Государю: а) "если он усмотрит, что по частям, вверенным управлению министров, вкрались важные злоупотребления"; б) "если он откроет в донесениях, представляемых министрами императорскому величеству, обстоятельства, несогласные с настоящим положением дел"*(1643). Постановление это основывается на учреждении министерств 1802 г. и на указе 1803 г., определявшем отношения Сената к законодательной и исполнительной властям*(1644), т. е. на актах, относящихся к тому времени, когда Сенату было поручено рассмотрение отчетов гг. министров. Отсюда понятно, что постановление 229 ст. о "донесениях министров императорскому величеству", не может иметь никакого практического значения. Большее значение может иметь право Сената представлять государю об усмотренных им "важных злоупотреблениях" по частям министерского управления. Но в чем заключаются способы этого "усмотрения"; в чем могут они состоять при отсутствии общей системы контроля Сената над деятельностью министерств?

Поводами к раскрытию злоупотреблений по министерскому управлению могут быть, главным образом, отдельные случаи из управления, дошедшие до сенатского рассмотрения. Таковы: 1) жалобы частных лиц или общественных установлений на неправильные распоряжения или действия министерств. В случае основательности этих жалоб, сенату, по общему смыслу 229 ст., не может быть возбранено, независимо от отмены неправильных распоряжений, представлять о них Государю, если в них будут заключаться признаки важных злоупотреблений; 2) рассмотрение неправильных действий местного начальства, если откроется, что действия эти были вызваны распоряжениями министров; 3) донесения местных начальств о противозаконных распоряжениях министров*(1645); 4) ревизия губерний, поручаемая в некоторых случаях сенаторам*(1646). По окончании ревизии, сенаторы о важнейших результатах ее доносят государю, а о подробностях сенату*(1647).

II. Более точно и подробно определены отношения Сената к местным установлениям. Сенату принадлежит: 1) право рассмотрения жалоб, приносимых на губернские присутственные места; 2) право наложения на них взысканий административным порядком; 3) право отдачи под суд некоторых лиц административного ведомства.

1) Жалобы на неправильные действия губернаторов, губернских правлений*(1648) и равных им присутственных мест приносятся в Первый департамент Сената. Сюда же приносятся жалобы на неправильные распоряжения некоторых общественных установлений*(1649).

2) Сенат, усмотрев из доходящих до него дел, что в местах губернского управления произошли беспорядки или злоупотребления власти, может налагать на них взыскания, в следующей постепенности: 1) в случае маловажного и неумышленного упущения, ему предоставляется: а) поставить о том на вид виновным или б) сделать им замечание без внесения в послужной список и без опубликования*(1650); 2) в случае частого повторения означенных упущений в разных губерниях, Сенат подтверждает о точном соблюдении законного порядка печатными указами, публикуемыми во всеобщее сведение, но без наименования мест и лиц, подавших к тому повод; 3) в особенно важных случаях, заключающих в себе признаки умышленного нарушения законного порядка и злоупотребления власти, сенату предоставляется испросить, через комитет министров, высочайшее разрешение на сделание выговора виновным*(1651). Имена их публикуются, и проступок их вносится в формулярный список*(1652). Впрочем, высочайшее разрешение требуется только на опубликование выговоров губернаторам и губернским правлениям. На прочие присутственные места означенное взыскание налагается самим Сенатом, который, однако, должен ограничиваться одними важными случаями. До издания Судебных уставов 1864 г. Сенату подлежало рассмотрение дел о вознаграждении частных лиц за вред и убытки, причиненные им неправильными действиями должностных лиц. Он испрашивал на то высочайшее разрешение. Но по новым уставам определено следующее различие: 1) вред и убытки, причиненные "нерадением, неосмотрительностью или медленностью" должностного лица административного ведомства, т. е. действиями, не заключающими в себе признаков преступления по должности, составляют предмет обыкновенного гражданского иска. Иски, смотря по классу должности, занимаемой ответчиком, вчиняются или в окружном суде*(1653), или в судебной палате*(1654), или в кассационном департаменте сената. В последнем вчиняются иски против лиц, занимающих должности выше 5-го класса*(1655). Кассационный департамент рассматривает эти дела в соединенном присутствии с 1-м департаментом. На решение этого соединенного присутствия могут быть приносимы апелляционные жалобы общему собранию всех кассационных и 1-го департамента сената; 2) просьбы о вознаграждении за вред и убытки, причиненные преступлениями по должности, приносятся 1-му департаменту Сената в том случае, если виновные занимают должности по высочайшему назначению и не выше четвертого класса*(1656). Но в данном случае 1-му департаменту принадлежит право отдачи обвиняемого под суд. Самое же определение вознаграждения производится судебным порядком, так как по ст. 1070 у. у. с. "взыскание с должностных лиц вознаграждения за вред и убытки, приписываемые преступным их действиям, совершенным вследствие корыстных или иных личных видов, производится не иначе, как по предании обвиняемых суду"*(1657).

3) Первому деп. Сената принадлежит право предания суду: 1) различных должностных лиц административного ведомства; 2) разных должностных лиц сословных и общественных управлений.

а) Первый департамент предает суду должностных лиц, определяемых высочайшею властью на должности не выше четвертого класса. Сюда относятся губернаторы, директоры департаментов министерств*(1658), вице-губернаторы*(1659) и друг.

б) Желая обеспечить независимость некоторых должностных лиц общественного и сословного управлений, законодательство наше предоставило право отдачи их под суд 1-му деп. сената. Сюда относятся не только лица, занимающие должности 4-го класса, как губернские предводители дворянства, но и должностные лица низших классов, даже лица, не имеющие определенного класса. Именно определениями 1-го департамента предаются суду: губернские и уездные предводители дворянства, председатели и члены губернских и уездных земских управ и собраний и там, где введено в действие городовое положение 1870 г., городские головы*(1660). Последние предаются суду по определению Первого департамента, основанному на постановлении городской думы или губернского по городским делам присутствия*(1661).

в) Кроме этих случаев, безусловно подлежащих рассмотрению 1-го департамента, последний участвует в предании суду других лиц условно, именно ему подлежат: б) Пререкания губернских правлений с прокурорами по отдаче под суд чиновников административного ведомства и дела по разномыслиям между административным начальством и прокурором о том, что определяемые губернскими правлениями и министрами чины, по одному из дел, указанных в 1089 ст. y. y. е., вовсе не подлежат ответственности, или что взыскание на них может быть наложено административным порядком*(1662). Дела последнего рода разрешаются в соединенном присутствии 1-го и уголовного кассационного департаментов. в) Первый департамент рассматривает жалобы городских дум на неправильные определения губернского по городским делам присутствия о предании суду должностных лиц городского общественного управления*(1663).

III. Первому департаменту предоставлен высший надзор за вновь созданными общественными установлениями. Поэтому он является высшею инстанцией: 1) относительно представлений о всяком существенном нарушении земскими собраниями законного порядка при производстве выборов*(1664); 2) для жалоб на определения земского собрания по поступившим в него заявлениям: а) на неправильное внесение в список лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, б) на сделанные в нем пропуски, в) на незаконное производство самых выборов в означенные должности и г) жалобы лиц, внесенных в список, но не желающих быть избранными в мировые судьи*(1665); 3) для жалоб лиц, недовольных исключениями из общих списков присяжных заседателей, сделанными губернатором, или на внесение в очередные списки, в противность 104 ст. у. с. у.

§ 85. Б. Разрешение споров и пререканий о власти. Права 1-го департамента по делам этого рода распадаются на два вида: I. дела о пререканиях в собственном смысле (конфликты) и II. дела по протестам губернатора или министра внутренних дел на постановления земских установлений.

I. Пререкания о власти могут возникнуть: 1) между установлениями административными; 2) между установлениями административными и судебными.

1) Разрешение пререканий между административными установлениями местными, т. е. уездными и городскими, принадлежит губернским правлениям*(1666). Пр. сенату принадлежит разрешение пререканий между министерствами и между губернскими установлениями. Пререкания между губернскими установлениями восходят на рассмотрение 1-го департамента в том случае, если пререкания эти возникают между установлениями разных ведомств. Затем, департаменту принадлежит разрешение передачи для производства дел из одного присутственного места в другое*(1667).

2) Пререкания между административными и судебными установлениями разрешаются в общем собрании двух кассационных и первого департаментов. Заключение в данном случае дает обер-прокурор последнего. В случае пререканий между общими судебными установлениями и духовными судами православного исповедания требуется заключение обер-прокурора Святейшего синода. Дела о пререканиях восходят на рассмотрение Сената только в том случае, если они возбуждены в судебных палатах, так как разрешение пререканий между правительственными местами и окружными судами предоставляется окончательному решению особого присутствия судебной палаты*(1668).

II. Рассмотрению Сената подлежат протесты губернаторов и министра внутренних дел по постановлениям земских собраний. Не входя здесь в подробное рассмотрение этого вопроса*(1669), укажем на общий порядок поступления дел этого рода в сенат. Губернаторы и министр внутренних дел входят с своими представлениями в первый департамент в том случае, если земские собрания не согласились с первоначальными возражениями их на сделанные последними постановления. Таким образом, разрешению Сената подлежат протесты по делам особой важности, когда губернатор считает нужным остановить исполнение постановлений земских собраний под личною своею ответственностью*(1670).

Пререкания между губернатором и городскими установлениями не разрешаются правительствующим сенатом непосредственно. По разным соображениям, о которых будет сказано в своем месте, для рассмотрения дел этого рода учреждены губернские по городским делам присутствия. Но "как городскому общественному управлению, так и всем ведомствам и установлениям, а равно и частным лицам, недовольным решением губернского присутствия, предоставляется обжаловать его сенату, по Первому департаменту". То же право предоставляется и губернатору, если он признает решение присутствия неправильным*(1671).

§ 86. Дела по утверждению в должностях и назначении на должности. По мысли Петра Великого, право назначения на должности вообще должно было сосредоточиться в руках сената. Как в учреждении Сената*(1672), так и в инструкции герольдмейстеру*(1673), подробно определен порядок этих назначений. Он состоял в следующем. На все вакантные места, которые должны были замещаться лицами дворянского происхождения, герольдмейстеру велено представлять сенату "по два или по три человека достойных"; на должности, замещавшиеся лицами недворянского происхождения, представлялись по два или по три кандидата от коллегий, "а из прочих мест откуда кто потребует"; кандидаты представлялись за подписью начальника места и его товарищей. Из представленных кандидатов Сенат назначал в высшие чины, от советника коллегии выше посредством баллотирования, в низшие без баллотирования. Выборы Сената на высшие должности требовали высочайшего утверждения. Президенты коллегии назначались по усмотрению Государя, равно как и некоторые другие должностные лица. Из Сената же велено "сказывать чины" как по службе гражданской, так и военной. После смерти Петра Великого, объем прав Сената в этом отношении изменялся беспрерывно. Впрочем, не исключая даже печального для Сената времени верховного тайного совета,- в общих чертах окажется, что Сенат был средоточием назначений на гражданские должности до Екатерины II*(1674). При Екатерине влияние Сената на замещение губернских должностей подробно определено в учреждении о губерниях. Именно первоначально сенату предоставлены: а) представления императрице кандидатов на должности председателей палат*(1675), верхнего земского суда и председателя верхнего надворного суда; б) назначение советников и асессоров палат и губернского правления, директора экономии, губ. казначея, первого и второго председателя верхней расправы и губернского магистрата, городничего, губернского прокурора и прокуроров при средних инстанциях, губернских стряпчих и стряпчих при средних инстанциях, советников и прочих чинов верхнего и нижнего надворных судов. Некоторые из этих лиц определялись сенатом непосредственно, другие по представлению губернских мест, или по предложению генерал-прокурора. Прочие должностные лица назначались местным начальством или избирались сословиями. Не следя здесь за частными переменами, происшедшими как при Екатерине, так и при ее преемниках, должно заметить, что учреждение министерств и уничтожение центральных коллегий окончательно изменили прежний порядок. Назначение на должности зависит ныне от мест губернских, от министерств и высочайшего усмотрения*(1676). В зависимость от Сената поставлено только назначение на некоторые должности, которым закон желал сообщить независимое положение. Так, при учреждении в 1861 г., должностей мировых посредников, первому департаменту было предоставлено утверждение и увольнение мировых посредников и кандидатов к ним*(1677)" В настоящее время департамент утверждает списки лиц, избранных земскими собраниями в мировые судьи*(1678). Ему принадлежит и право назначения мировых судей, за недостатком лиц, которые могли бы быть избраны в участковые мировые судьи*(1679). Назначение производится по представлению министра юстиции и имеет силу до следующих выборов. От 1-го департамента зависит увольнение мировых судей в отпуска на срок свыше месяца и увольнение их от службы по прошениям.

Дела, имеющие своим предметом службу гражданскую, находятся в ведении как 1-го департамента, так и департамента герольдии, о чем будет сказано ниже.

§ 87. К делам управления относятся также дела "об охранении и удостоверении прав и преимуществ разных состояний". Это общее название обнимает много дел разнообразного свойства. По некоторым из них первый департамент конкурирует с департаментом герольдии. Сюда относятся дела о доказательствах прав состояния. Дела об утверждении в дворянстве, в почетных титулах (княжеском, графском и баронском), в почетном гражданстве подлежат рассмотрению департамента герольдии. Ему же принадлежат дела о перемене фамилий. Таким образом, первому департаменту подлежат дела о доказательстве прав состояния городского (за исключением почетных граждан) и сельского. В тесной связи с этими вопросами состоят дела о перечислениях и переходах из одного состояния в другое, в некоторых случаях требующие разрешения сената, вопросы по производству ревизий народонаселения, об актах состояния некоторых сословий и т. п. Наконец, 1-й департамент является высшею инстанциею по рассмотрению и решению дел о выборах к должностям, как это указано выше.

§ 88. Административная юстиция*(1680). Обширною отраслью дел, принадлежащих первому департаменту сената, являются дела административной юстиции. Нам необходимо прежде всего дать правильное определение этому понятию, применяясь, конечно, к условиям русского права. Предметом административной юстиции являются дела, возникающие из нарушенного или спорного права, поскольку они вообще или по взгляду данного законодательства не подлежат рассмотрению общих судебных мест. Отнесение дел этого рода к ведомству административной власти имеет различные основания: 1) принадлежность права. Имущественные права частных лиц определяются нормами права гражданского, охраняются и восстановляются по правилам гражданского судопроизводства общими судами. Законодательство наше не отступает от этого правила и в том случае, если спор возникает между казною, с одной, и частными лицами с другой стороны*(1681). Оно дает только правительственным установлениям известные средства защиты казенного интереса. Совокупность этих средств и составляют изъятия из общего порядка гражданского судопроизводства*(1682). Иначе поставлены споры о казенном имуществе между различными заведующими ими правительственными установлениями. Казна остается собственником имуществ, какое бы установление ими ни заведовало. Следовательно, при разрешении вопроса о принадлежности имущества к тому или другому ведомству имеются в виду не столько общие нормы о праве собственности, сколько соображения удобства и целесообразности управления. Посему и решение этих споров предоставляется установлениям правительственным*(1683). 2) Существо отношений и действий, подавших повод к спору. Все случаи, возникающие из этого основания, могут быть разделены на две группы: а) дела, возникающие из различных действий администрации, при отправлении ею своих обязанностей, и б) дела, возникающие из особых отношений частных лиц к администрации.

а) Органы государственной власти, при осуществлении целей и прав государства, могут придти в столкновение с такими действиями частных лиц, которые, не заключая в себе признаков преступления, подлежащего ведению суда уголовного, способны, однако, нанести ущерб интересам казны или нарушить порядок управления. Сюда относятся, например, различные нарушения уставов казенного управления. Для преследования и пресечения их закон облекает правительственные установления известною долею карательной власти. С другой стороны, органы правительств, при осуществлении своей карательной власти или при определении размера повинностей, лежащих на отдельных лицах по отношению к государству, могут придти к неправильным заключениям и определениям. Этим объясняется необходимость центрального установления, которое разрешало бы в высшей инстанции все дела этого рода.

б) Неправильные действия администрации или бездействие ее могут причинить вред и убытки частному лицу, в его качестве частного человека. Они влекут за собою обязанность вознаграждения, отыскиваемого путем обыкновенного гражданского иска*(1684). Но в иных случаях интересы отдельного лица могут страдать по поводу известных отношений его к администрации. Такими отношениями являются: а) служба; б) принятие на себя известных поручений, подрядов, поставок в пользу казны и т. д. Рассмотрение этих дел вообще или в известных моментах возлагается на высшее правительственное установление, облеченное правами административной юстиции.

§ 89. Всю совокупность указанных выше дел учреждение прав. Сената подводит под рубрику: судебное разбирательство по делам казенного управления*(1685). Но постановления, содержащиеся в этой статье, значительно изменены новыми уставами и дополнены узаконениями, содержащимися в других частях законодательства. В настоящее время Сенату, как органу административной юстиции, подведомственны следующие дела:

1) Споры о казенном имуществе, возникающие между министерствами или главными управлениями. В настоящее время они разрешаются по взаимному соглашению соответствующих министров. Дело представляется на решение первого департамента только в том случае, если соглашения не последует*(1686). Постановление это касается казенного имущества в собственном смысле, не касаясь имуществ удельного и духовного ведомств, споры которых с казенными управлениями решаются по правилам судопроизводства по делам казенного управления*(1687).

2) Сенат является высшею инстанциею относительно правительственных установлений, коим присвоено самостоятельное право наложения взысканий. Сюда приносятся жалобы на постановления департамента неокладных сборов по нарушению устава питейного*(1688), табачного*(1689), жалобы на отобрание торговых мер, на воспрещение торговли разными предметами и т.д.

3) Первому департаменту приносятся жалобы на неправильное привлечение отдельных лиц к отбыванию государственных повинностей. Так, по 211 ст. уст. о воинской пов., на решения губернского или областного присутствия по жалобам на неправильность по назначению льгот или по освидетельствованию лиц относительно способности к военной службе дозволяется приносить жалобы в правит. Сенат (по 1-му департаменту).

4) Жалобы служащих или лиц, оставивших службу, а) на неудовлетворение их жалованьем; б) на лишение их пенсий; в) на невыдачу им аттестатов и вообще на непредоставление им служебных прав.

5) Разрешению 1-го департ. подлежат дела, возникающие между казенными управлениями и частными лицами из договоров подряда, поставки и отдачи в арендное содержание оброчных статей. Судебные уставы ограничивают, впрочем, компетенцию правительственных установлений, в том числе и сената, делами, не могущими быть еще предметом гражданского иска. По общему правилу, от которого судебные уставы и не отступают, гражданские дела между казною и частными лицами, хотя бы они возникали из обязательств в пользу казны, решаются судебным порядком, с известными нам процессуальными изъятиями. Но право иска, согласно 1302 ст. уст. гражд. судопроизводства, возникает с момента выдачи контрагенту окончательного расчета. Руководствуясь этим правилом, судебные уставы постановляют, что распоряжения мест и лиц казенного управления, их медленность или бездействие, допущенные во время исполнения подряда или поставки, могут быть обжалованы в административном порядке. Жалобы приносятся в порядке подчиненности; посему в 1-й департамент Сената приносятся жалобы на распоряжения главного начальства*(1690). После выдачи окончательного расчета контрагенту предоставляется на выбор, или предъявить казне иск судебным порядком, или жаловаться по начальству указанным выше порядком*(1691). Относительно споров по договорам об отдаче арендных статей в оброчное содержание, судебные уставы делают отступление в том смысле, что право альтернативного обжалования по начальству или начатия иска предоставляется контрагенту как во время исполнения договора, так и по объявлении окончательного расчета. Отступление это объясняется тем, что право арендатора есть право вещное, которое он должен иметь право защищать судебным порядком во всякое время.

§ 90. Первый департамент, в ограниченной, конечно, степени, имеет право финансового контроля. Права, предоставленные ему теперь, суть слабый остаток от того времени, когда Сенат был поставлен во главе финансового контроля, когда ревизион-коллегия была подчинена непосредственно этому высшему установлению. Ст. 2 учреждения Сената гласит, что и в настоящее время он "надзирает за собиранием податей и за расходами штатными". Но средства осуществления не соответствуют праву. Ст. 32 возлагает на Первый департамент: 1) рассмотрение заключений совета государственного контроля по делам о начетах на разные ведомства; 2) дела о сложении безнадежных взысканий и недоимок свыше 10,000 рублей*(1692); 3) рассмотрение дел о возврате из казны сумм, поступивших в нее неправильно.

Предоставляя сенату некоторое участие в надзоре за финансовым управлением, законодательство предоставляет ему и известные права по делам казенного управления, т. е. в некоторых хозяйственных операциях разных ведомств. Сюда относятся: 1) разрешение на заключение разными ведомствами контрактов, если контрактная сумма будет превышать полномочия данного ведомства; 2) разрешение: а) на изменение сроков вызовов или торгов, б) на изменение их порядка, в) на замен подряда комиссией или наоборот; 3) толкования контрактов в случае недоумений или затруднений, возникших в заключивших их ведомствах.

§ 91. С введением нового законодательства по делам печати Первому департаменту предоставлено участие в наложении взысканий на периодические издания. Именно по 30 ст. врем. прав. 1865 г., министру внутренних дел предоставляется входить с представлениями в Первый департамент относительно совершенного прекращения изданий, подпершихся уже третьему предостережению и признанных им особенно вредными. С 1865 г. был только один случай такого представления: оно касалось газеты "Москва", издававшейся И. С. Аксаковым. Прекращенное таким образом издание может быть возобновлено не иначе как по особому разрешению министра внутренних дел*(1693). На усмотрение Первого департамента представляются также заключения о прекращении следствия по государственным преступлениям, составленные исполняющим обязанности прокурора при особом присутствии Сената (см. ниже) или прокурором судебной палаты (зак. 7 июня 1872 г., ст. 16).

§ 92. Обширная, хотя и неопределенная компетенция 1-го департамента определяет и особое устройство его канцелярии, более сложное, чем устройство канцелярий других департаментов (действующих по старому порядку). По общему правилу, указанному выше, канцелярия 1-го департамента находится под главным начальством обер-прокурора, при котором состоят два товарища. Она разделяется на 7 экспедиций; первая из них носит название экспедиции обер-прокурорских дел, остальные означаются N (1-6).

Экспедиция обер-прокурорских дел управляется секретарем обер-прокурора. В ведении ее находятся: 1) заведование личным составом департамента (часть инспекторская); 2) личная переписка обер-прокурора и сношение его с лицами, которые должны быть поставлены в известность об указах Сената, но от него непосредственно их не получают*(1694); 3) дела о печатании всех высочайших повелений, именных указов и манифестов. Прочие дела разделены между шестью экспедициями без особенной, впрочем, системы*(1695).

 

Департамент герольдии

 

§ 93. Прежнее значение герольдмейстера должно было измениться с освобождением дворянства от обязательной службы, с изменением условий определения на службу и надзора за служащими. Первоначальное определение герольдмейстера как чина, "который бы дворян ведал и к делам представлял, когда спросят", не применялось уже к временам, следовавшим за изданием Жалованной грамоты дворянству, после сосредоточения назначений и увольнений от должностей в руках министерств и изменения порядка инспекторской части. Герольдия продолжала состоять при Сенате, в качестве особого учреждения, до 1848 года. В начале нынешнего столетия, именно в 1803 г., она получила новое устройство и новые правила делопроизводства*(1696). Правила 1803 года важны в том отношении, что из них видно, что законодатель желал еще сохранить за сенатом право окончательного утверждения в должностях, по представлениям министров. Но с новым учреждением министерств, значение Сената в этом отношении, а следовательно и герольдии - умалилось. После различных изменений, герольдия в 1848 г. была введена в состав Сената в качестве департамента*(1697).

В настоящее время департамент слагается: 1) из присутствия, состоящего из определенного числа сенаторов, 2) герольдмейстера и 3) канцелярии. Герольдмейстер пользуется правами обер-прокурора. Канцелярия управляется товарищами герольдмейстера (соответств. обер-секретарям), старшими секретарями и секретарями. При герольдмейстере полагается особый заведующий делами. Кроме того, при департаменте состоят а) особое гербовое отделение, б) прокотолист, регистратор и экзекутор (он же и казначей).

Предметы ведомства департамента в настоящее время немногосложны. Именно его ведению подлежат:

1) Дела о принадлежности к дворянскому состоянию: а) рассмотрение прав на дворянское достоинство и на почетные титулы; б) выдача грамот, дипломов, свидетельств и т. п. актов на принадлежность как этих прав, так и на высочайше пожалованные села и деревни*(1698); в) дела по ведению списков дворян и рассмотрение жалоб на постановления дворянских депутатских собраний*(1699); г) ведение списков лицам, лишенным дворянского достоинства; д) сочинение гербов и составление гербовника дворянским родам; е) дела о перемене фамилий, и ж) рассмотрение и решение подлежавших ведению упраздненного Госуд. сов. Царства Польского дел о дворянстве и почетных титулах*(1700).

2) Дела о почетном гражданстве: а) рассмотрение прав на почетное гражданство, выдача дипломов и свидетельств на это звание, б) дела о перемене фамилий почетных граждан.

3) Составление гербовника городового.

4) Дела о службе гражданской: а) дела о производствах в гражданские чины до V класса включительно, за выслугу лет; б) дела об утверждении в чинах лиц, поступивших на службу с правом на чин; в) дела о переименовании отставных военных в гражданские чины и о возвращении прежних военных чинов; г) распоряжение о припечатании в сенатских ведомостях всех перемен в отношении личного состава гражданских чинов; д) издание адрес-календаря*(1701); е) составление и рассылка списка гражданских чинов первых четырех классов; ж) дела об определении и увольнении некоторых чиновников в прибалтийских губерниях, дела о награждении пенсиями чиновников, вышедших в отставку до 1-го января 1828 года, и з) дела об определении, перемещении и увольнении некоторых гражданских чиновников*(1702).

5) Пересмотр решений бывшей герольдии империи в случае жалоб на них.

 

Департамент межевой

 

§ 94. Происхождение межевого департамента относится ко временам Екатерины II. При Елисавете Петровне управление межеванием было сосредоточено в руках Сената. Екатерина II, желая подвинуть вперед эту важную часть управления, вместе с изданием знаменитого указа о генеральном межевании учредила при Сенате межевую экспедицию; этой экспедиции были вверены как административные, так и судебные вопросы по межевым делам. В 1794 году экспедиция была преобразована в межевой департамент*(1703). Общие основания устройства межевой части остались нетронутыми и после издания свода законов. Третья часть X тома, по изданию 1857, признает следующие начала, относящиеся к межевому департаменту сената: 1) главное управление государственным межеванием во всех его родах принадлежит прав. сенату, по межевому его департаменту, и министру юстиции. Они действуют посредством управляющего межевым корпусом и зависящих от него учреждений*(1704). Затем департаменту принадлежат: 2) межевой суд, в высшей инстанции, как по тяжбам по генеральному межеванию, так и по делам о преступлении должности межевыми чинами; 3) межевое судебное разбирательство по специальным межеваниям*(1705).

Главнейшие перемены, последовавшие в новейшее время, касались преимущественно порядка управления межевою частью. Во-первых, с 1857 года определение, перемещение и увольнение губернских межевых чинов отдано в зависимость от управляющего межевым корпусом, без представления сенату, чем отменена 261 ст. III ч. Х т.*(1706). Затем, в 1870 г. "управление межевою частью соединено с министерством юстиции в одно неразрывное целое, включено в центральное управление и вверено особому лицу, которому присвоено название управляющего межевою частью".

В настоящее время в межевом департаменте сосредоточиваются: 1) апелляционные дела, переносимые из межевой канцелярии во время генерального межевания; 2) дела по судебному разбирательству при специальном межевании; 3) ревизии следственных дел о преступлениях должностных лиц по межевой части; 4) дела по отводу всемилостивейше пожалованных земель; 5) дела по наделению землями городов, казенных крестьян, колонистов и кочевых инородцев; 6) о выделе участков из въезжих лесов; 7) рассмотрение в апелляционном и ревизионном порядке гражданских дел, поступающих из губерний и областей: Эриванской, Тифлисской, Кутаисской, Бакинской и области Дагестанской*(1707).

 

Судебные департаменты, действующие по старому порядку

 

§ 95. В судебных департаментах, действующих по старому порядку, сосредоточиваются дела, поступающие из местностей, в коих не введены новые судебные установления. Пространство действия каждого из этих департаментов определяется, во-1-х, родом дел. Одним из них вверены дела гражданские, другим дела уголовные. За упразднением московских департаментов*(1708), гражданские дела в настоящее время вверены департаментам 2, 3 и 4-му. Из них третий департамент разделяется на два отделения. В 5-й департамент поступают дела уголовные. Он также разделяется на два отделения*(1709). Во-2-х, известными местностями. Компетенция судебных департаментов распространяется не на все пространство империи. К каждому из них приписано определенное число губерний (областей). Впрочем, с 1865 года, министру юстиции предоставлено, "в видах достижения возможной соразмерности между гражданскими и уголовными департаментами сената", распределять между ними дела по своему усмотрению.

В указанных выше пределах каждый судебный департамент ведает дела двоякого рода: 1) так называемые дела по управлению подчиненными местами, и 2) дела судебные, в собственном смысле. Дела управления состоят в охранении в подчиненных местах установленного порядка по производству дел и исполнению решений. На этом основании в каждый департамент, по принадлежности, поступают и им рассматриваются так называемые частные дела, т. е. прошения, жалобы и протесты на отступления в порядке судопроизводства и исполнения решений. Дела судебные состоят в рассмотрении самого существа дела, поступившего а) в порядке апелляционном или б) в порядке ревизионном.

 

Кассационные департаменты*(1710).

 

§ 96. Старый порядок судопроизводства знал одно нормальное средство исправления решений, постановленных в низших инстанциях, - постановление нового решения высшею инстанцией. К числу значительных неудобств этого порядка, в том виде, как он установился у нас, должно отнести невозможность положить точные пределы процессу, даже замкнуть процесс в кругу установлений судебных. Законодательство наше тщетно стремилось сделать из Сената последнюю судебную инстанцию, провозгласив, что установлению этому принадлежит "верховная ревизия суда" по всем делам и что "на решение Сената нет апелляции"*(1711). Тем не менее, жалобы на решение Сената допускались и, в случае их основательности, дело передавалось на рассмотрение общего собрания. Затем перенос дела на высочайшее усмотрение через государственный совет мог последовать по несогласию генерал-прокурора с решением общего собрания, по разногласию в самом общем собрании*(1712). Наконец, сам Сенат обязан был останавливаться решением и возбуждать законодательный вопрос по таким делам, "на которые не окажется точного закона"*(1713).

При составлении Судебных уставов имелось в виду провести точную границу между властью судебною и другими властями, дать надлежащую силу правилу, выраженному еще в учреждении министерств, что "судебная власть, во всем ее пространстве, принадлежит сенату и зависящим от него установлениям". Для достижения этой цели необходимо было, между прочим, постановить общим правилом, что всякое дело, поступившее на рассмотрение судебных мест, разрешается ими на основании наличных постановлений законодательства, без возбуждения законодательных вопросов. Это правило и выражено в известной нам 13 ст. Устав. угол. Суд. (10 гражд.), по которой "воспрещается останавливать решение дела под предлогом неполноты, неясности или противоречия законов"*(1714). Установив это правило, судебные уставы признали вместе с тем, что для полного и всестороннего рассмотрения деда по существу достаточно двух инстанций. Ст. 11 Уст. гражд. суд. постановляет, что "гражданские дела подлежат разрешению по существу в двух только судебных инстанциях". Посему судебные палаты, в кругу установлений коронных, и мировые съезды, в области учреждений мировых, являются последними апелляционными инстанциями и их решения считаются окончательными.

Но проведение всех этих начал не устраняет вопроса о средствах наблюдения за единообразием и правильностью в применении законов. Напротив, именно большая самостоятельность судов усиливает значение этого вопроса. Значительное количество судов, постановляющих окончательные решения, децентрализация юстиции представляют свои большие выгоды для тяжущихся. Но при отсутствии единообразного руководства, правильного контроля децентрализация может повести к плачевным результатам, открыть широкую возможность для произвола судебных мест, разрушить необходимое единство права. Но как сочетать силу высшего контроля и руководства с началом самостоятельности местных судилищ?

Судебные уставы избрали путь, указанный опытом французского законодательства. Путь этот - отмена решения, при постановлении которого были нарушены существенные формы судопроизводства или допущено неправильное применение закона. Новое же рассмотрение дела по существу предоставляется другому суду, равной степени с судом, постановившим прежнее решение.

Французский кассационный суд был создан законом 1-го декабря 1790 года, вместе с преобразованием всей системы судебных установлений. Правда, зародыши этого установления имелись уже в старом государственном совете, в составе которого было особое отделение для дел судебных (conseil des parties). Ему принадлежало важное право отмены некоторых решений и даже право требовать к своему рассмотрению дела, производившиеся в местах судебных (эвокация). Некоторые законы, касавшиеся этого совета, имеют практическое значение до настоящего времени. Но юрисдикция conseil des parties была орудием подчинения судебных установлений видам правительства. Напротив, учреждение кассационного суда утвердило независимость магистратуры и способствовало отделению власти судебной от административной.

Закон 1 декабря 1790 года создал для кассационного суда обширную компетенцию. Во-первых, ему предоставлено право рассматривать и разрешать все прошения об отмене решений, постановленных в последней инстанции; в качестве кассационной инстанции он не рассматривает дела по существу, но отменяет всякое решение, при постановлении которого были нарушены предписанные формы или содержащее в себе прямое нарушение текста закона*(1715). Затем, ему предоставлены многие права по судебному управлению и наблюдению за порядком судопроизводства. Отличительной чертой французского кассационного суда является учреждение в его составе особой палаты (Chambre des requкtes) для предварительного рассмотрения просьб о пересмотре дел (гражданских) и отклонения тех из них, которые не могут быть признаны основательными.

§ 97. Наши кассационные департаменты являются частью правительствующего сената. Именно ст. 114 учр. суд. уст. гласит, "что в составе правительствующего Сената образуются, для заведования судебною частью, в качестве верховного кассационного суда, два кассационных департамента, один для уголовных, другой для гражданских дел". Отсюда следует, что кассационным департаментам принадлежат вообще все права, какие предоставлены сенату общим его учреждением, относительно иерархического положения (ст. 1), силы указов (ст. 224) и т. п. Но, без всякого сомнения, устройство и круг ведомства этих департаментов представляют известные особенности, вытекающие из общих начал новых судебных установлений.

§ 98. Устройство кассационных департаментов в общих чертах сходно с устройством других департаментов. Присутствие состоит из сенаторов, назначаемых по непосредственному усмотрению государя. Подобно прочим сенаторам, они, по должности, состоят в III классе*(1716). Один из сенаторов назначается первоприсутствующим*(1717). Кроме того, в общее собрание назначается особый первоприсутствующий. Но в условиях назначения и в юридическом положении сенаторов кассационных департаментов имеются некоторые особенности. По 208 ст. Учр. суд. уст. для приобретения права быть назначенным сенатором кассационного департамента требуется предварительное служение в низших должностях судебного ведомства в течение известного срока*(1718). Именно они назначаются из лиц, состоявших не менее трех лет в должностях обер-прокурора, товарища обер-прокурора или же председателя, члена или прокурора судебной палаты. Этим ограничивается сила 6 ст. Общ. учрежд. сената, по которой сенаторы могут быть назначаемы как из гражданских, так и из военных чинов. Значение этого ограничения будет еще больше, если принять в расчет, что для занятия названных судебных должностей, по 202 ст., требуется юридическое образование или вообще доказанные на службе сведения по судебной части. Если указанные статьи ограничивают круг лиц, имеющих право на звание сенатора, то другие расширяют его. Ст. 5 учрежд. правительствующего Сената гласит, что "Сенат составляется из особ первых трех классов". Напротив, 236 ст. учрежд. суд. уст. постановляет, что лица, удовлетворяющие условиям образования и проч., (ст. 200 - 211), могут быть назначаемы по судебному ведомству независимо от их чинов. Затем 243 ст., общая для всех членов новых судебных мест, следовательно и для сенаторов, обеспечивает им несменяемость. Наконец, к сенаторам кассационных департаментов применяется правило, воспрещающее соединение судебных должностей с другими; этим по отношению к ним отменяется 7 ст. учр. правительствующего сената, дозволяющая сенаторам занимать должности и в иных установлениях.

Прокурорский надзор вверен обер-прокурорам и их товарищам. При каждом департаменте полагается особый обер-прокурор; один из них назначается к исправлению обер-прокурорских обязанностей при общем собрании департаментов. Обер-прокуроры определяются именными высочайшими указами, по представлению министра юстиции. Товарищи их определяются по представлениям министра юстиции высочайшею властью. Обязанности обер-прокуроров и их товарищей при кассационных департаментах мало напоминают обязанности обер-прокуроров при департаментах старых; они отличаются и от обязанностей прокуратуры при судах, рассматривающих дела по существу. В последних прокуроры и их товарищи по делам уголовным являются представителями обвинительной власти. На них лежит наблюдение за действиями следственной власти, возбуждение преследований; они поддерживают обвинение на суде, подают протесты на неправильные решения и т. д. По делам гражданским заключение их требуется в законом указанных случаях*(1719). Кроме того, последующие узаконения возложили на них и другие обязанности*(1720). В департаментах кассационных, не решающих дела по существу, от обер-прокуроров и их товарищей требуется заключение об основательности кассационной жалобы ила протеста*(1721). По делам уголовным обер-прокурору, как и лицам, участвующим в деле, при постановке вопросов дозволяется обращать внимание Сената на другие вопросы, сверх предложенных докладывающим сенатором*(1722). В некоторых только случаях обер-прокурор уголовного департамента или его товарищи берут на себя обязанности обвинения. Именно: а) в делах о преступлении по должности, когда они подсудны кассационному департаменту; б) в делах о преступлениях государственных, подсудных особому присутствию правительствующего Сената*(1723); при рассмотрении дел о взысканиях дисциплинарных с лиц судебного ведомства*(1724). В отличие от обер-прокуроров старых департаментов, обер-прокуроры департаментов кассационных не облечены теми правами надзора и протеста, какие до настоящего времени ограничивают значение присутствий старых департаментов. Но между теми и другими есть общая черта. В учреждении канцелярий окружных судов и судебных палат, судебные уставы держатся того начала, что большая самостоятельность присутствий требует подчинения канцелярий судебных мест их председателям. Действительно, председателям окружных судов и судебных палат предоставляется: а) назначение и увольнение секретарей и их помощников; б) надзор за канцеляриею. Правило это не применено к канцелярии кассационных департаментов: обер-секретари кассационных департаментов назначаются министром юстиции, по представлениям обер-прокуроров, а помощники обер-секретарей и прочие чины канцелярии - обер-прокурорами. Им же предоставлен надзор за канцеляриями. Сверх названных канцелярских чинов, при обер-прокурорах имеются их секретари, назначаемые по их усмотрению*(1725).

§ 99. Компетенция кассационных департаментов должна быть рассмотрена: 1) по пространству их действия, и 2) по роду предоставленных им дел.

Пространство действия кассационных департаментов определяется 4 или 5 ст. Учр. суд. уст. Ст. 4 постановляет, что "ведомство правительствующего Сената в отношении к судебной части распространяется на всю империю". То же подтверждает и ст. 5. Но сила означенных статей ограничивается тем фактом, что новые судебные установления введены далеко не во всех местностях империи; значительная часть губерний осталась под ведением старых департаментов. Поэтому вслед за изданием и приведением в действие Судебных уставов предстояло определить отношения кассационных департаментов к местностям, в которых не введены новые уставы. Решением уголовного департамента постановлено, что власть кассационных департаментов распространяется только на судебные места, образованные по уставам 20 ноября 1864 г. Из этого общего правила имеется только одно исключение: именно решения общего собрания кассационных и первого департаментов по вопросам о пререканиях о подсудности между прежними и новыми судами обязательны и для старых судебных мест*(1726).

§ 100. Дела, подведомственные кассационным департаментам, разделяются: 1) на дела по рассмотрению кассационных жалоб и протестов; 2) дела судебные, рассматриваемые департаментами в судебном их присутствии; 3) дела по надзору за судебными установлениями.

I. По ст. 5 учрежд. суд. уст., Сенат "в качестве верховного кассационного суда, не решая дел по существу, наблюдает за охранением точной силы закона и за единообразным его исполнением всеми судебными установлениями империи". Постановление это вытекает из двух начал, признанных новыми уставами: а) что рассмотрение дела по существу должно закончиться в двух инстанциях; б) что жалоба на постановленные решения может последовать не по существу его, а ввиду формальных его недостатков, наличность которых является поводом к отмене решения.

Таким образом, кассационные жалобы могут быть приносимы только на окончательные решения, вступившие уже в законную силу. Этим определяется и круг дел, подведомых кассационным департаментам. Окончательными признаются решения: а) съездов мировых судей*(1727); б) окружных судов, если решения эти постановлены с участием присяжных заседателей; 3) судебных палат*(1728). Они могут быть обжалованы в кассационном порядке. Но из этого не следует, чтобы предметы деятельности кассационных департаментов, как суда кассационного, исчерпывались отменою решений в случае формальных их недостатков. Компетенция их требует ближайшего рассмотрения, и притом отдельно: 1) по делам уголовным и 2) по делам гражданским.

1) Уголовному кассационному департаменту подведомственны : а) рассмотрение жалоб и протестов, поданных на основаниях, указанных в законе; б) рассмотрение представлений и просьб о возобновлении уголовных дел.

а) Жалобы обвиненных и протесты прокуроров на окончательные приговоры допускаются в случае существенных нарушений законов или правил судопроизводства. Само собою разумеется, что закон не может исчислить всех кассационных поводов. Вряд ли подобное исчисление было бы в интересах обвинения или защиты. Каждое производство представляет столько индивидуальных особенностей, что сторонам должен быть предоставлен полный простор в указании формальных недостатков решения. Дело кассационного департамента - обсудить степень основательности поводов, указанных в жалобе или протесте. Закон ограничивается установлением общих категорий, под которые могут быть подведены все кассационные поводы. Эти категории суть:

б) Нарушение постановлений права материального, т. е. явное нарушение закона уголовного и неправильное толкование его при определении преступления и рода наказания.

в) Нарушение постановлений права формального, т. е. "обрядов и форм столь существенных, что без соблюдения их невозможно признать приговор в силе судебного решения".

г) Нарушение пределов ведомств и власти, предоставленной каждому судебному установлению*(1729).

Решения по жалобам и протестам этого рода не подлежат обжалованию. Жалобы на решения Сената никем не могут быть принимаемы. Последствием отмены решения является передача дела в другой суд для постановления нового решения. Суд, которому поручено новое рассмотрение дела, обязан "в изъяснении точного разума закона" подчиниться суждениям сената.

б) Представления и просьбы о возобновлении уголовных дел подаются в кассационный департамент по делам, но коим состоялись приговоры, вступившие в законную силу. К этим приговорам относятся не одни окончательные (ст. 854), но и все приговоры, вступившие в законную силу. Следовательно, прошения о возобновлении дел уголовных могут быть подаваемы: 1) по делам, решенным неокончательно, т. е. с правом апелляции, но по коим не предъявлено, в установленный срок, ни протеста со стороны прокурора, ни отзывов со стороны лиц, участвовавших в деле; 2) по делам, решенным окончательно и не обжалованным в кассационном порядке; 3) по делам, по коим кассационные жалобы оставлены без последствий. В каждом из таких представлений или просьб должны быть указаны законные причины к возобновлению дел. Этими причинами признаются:

б) Судебная ошибка, выразившаяся в осуждении кого-либо за убийство лица, оказавшегося после живым, или за другое не совершившееся преступление, и вообще в осуждении невинного или назначении наказания сверх меры. Сюда же относится:

в) Внутреннее противоречие приговоров, именно: осуждение различными приговорами нескольких лиц за одно и то же преступление, причем совершение означенного преступления одним из осужденных доказывает невозможность совершения его другим.

г) Подложность документов и лживость показаний, на которых основан приговор.

д) Доказанные по суду корыстные или личные виды судей, постановивших приговор.

2. В гражданский департамент обращаются жалобы троякого рода, одинаково носящие названия просьб об отмене решений. Именно под это общее название подведены: а) просьбы о кассации решений; б) просьбы о пересмотре решений и в) просьбы третьих лиц, не участвовавших в деле*(1730). Протесты лиц прокурорского надзора по делам гражданским не допускаются, за исключением дел, сопряженных с казенным интересом и, следовательно, производящихся особым порядком.

а) Поводами к просьбе о кассации решений по делам гражданским тождественны с основаниями для кассации по делам уголовным, указанным выше. При этом само собою разумеется, что кассационные просьбы допускаются только на окончательные решения по существу, а не на определения, состоявшиеся по частным вопросам. Частные определения могут подлежать суждению Сената в кассационном порядке в двух случаях: б) когда ими, вопреки установленному порядку, разрешается существо дела и в) когда тяжущемуся преграждается путь к достижению правосудия.

б) Просьбы о пересмотре решений допускаются в случаях, аналогических с теми, в коих допускаются просьбы о возобновлении дел уголовных. Именно такими случаями являются: б) открытие новых обстоятельств или документов, которые не были и не могли быть в виду у суда, постановившего решение; в) подложность документов, на коих было основано решение и притом подложность, доказанная приговором подлежащего уголовного суда. Но, в отличие от просьб о возобновлении дел уголовных, просьбы о пересмотре могут быть подаваемы только на решения судебных палат, т. е. окончательные, так как решения окружных судов, в случае открытия новых обстоятельств, подлежат рассмотрению судебных палат в порядке апелляционном.

в) Просьбы третьих лиц, т. е. лиц, не участвовавших в деле, допускаются в том случае, если состоявшееся решение нарушает их личные или имущественные права. Просьбы третьих лиц могут быть подаваемы не только на окончательные решения, но вообще на решения, вступившие в законную силу.

Последствия отмены обжалованного решения суть те же, какие указаны выше для дел уголовных, с тою разницею, что по жалобам третьих лиц решение суда может быть отменено только в частях, относящихся до его прав.

II. Кассационные департаменты являются установлением судебным, рассматривающим дело по существу, в следующих случаях: 1) при рассмотрении дел о преступлении по должности. Суду кассационных департаментов подлежат дела о преступлении должностей выше V класса*(1731). Для суждения о них уголовный департамент образует судебное присутствие, в коем обязанность обвинителя возлагается на обер-прокурора этого департамента. Решения департамента не подлежат обжалованию в кассационном порядке; в апелляционном же порядке они могут быть обжалованы в общее собрание кассационных департаментов. Кассационный департамент является также апелляционною инстанциею относительно дел этого рода, решенных в судебной палате. 2) Гражданский департамент, в соединенном присутствии с первым, рассматривает иски о вознаграждении за вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью или медленностью должностных лиц, занимающих должности выше V класса*(1732). Апелляционные жалобы на решение этого присутствия приносятся общему собранию всех кассационных и 1-го департаментов. Гражданский департамент по делам этого рода является апелляционною инстанциею относительно судебной палаты; решения его (с Первым департаментом), по апелляционным жалобам окончательны.

III. Дела судебного управления, т. е. охранения установленного порядка судопроизводства и надзор за правильностью действий лиц судебного ведомства, относятся также к ведомству кассационных департаментов.

Ст. 249 Учр. суд. уст. вверяет им надзор за всеми судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства империи (п. 1-й). Правило это ограничено однако известными пределами. Надзор кассационных департаментов простирается не на все места, не на все лица и применяется не во всех отношениях. Во-первых, как уже замечено выше, надзору их не подчинены старые суды. Затем, чины прокурорского надзора подчинены высшему наблюдению министра юстиции, как генерал-прокурора*(1733). Прокуратура составляет как бы одно целое и особое учреждение, члены которого связаны строгою иерархическою зависимостью. Товарищи обер-прокуроров и прокуроров действуют под руководством своих прокуроров и обер-прокуроров; прокуроры окружных судов подчинены прокурорам судебных палат; эти последние и обер-прокурор "состоят в непосредственной зависимости от министра юстиции". Поэтому судебным местам воспрещается входить в рассмотрение действий прокуратуры. "Неправильные действия прокурорского надзора при даче заключений по делу не могут служить поводом к кассации и даже не подлежат рассмотрению сената"*(1734). Тем не менее судебным местам предоставляется право доводить до сведения министра юстиции о неправильных поступках прокуратуры*(1735). Наконец, по свойству своему, право надзора, предоставленное сенату, относится к течению дел; оно не уполномочивает его вмешиваться в производство дел, если они не поступили к нему на рассмотрение*(1736).

В отдельности компетенция кассационных департаментов слагается из следующих прав.

1. Кассационные департаменты, в общем их собрании, рассматривают составленные судебными местами наказы, если министр юстиции найдет их несогласными с законами или неудобными и сообщит о том Сенату*(1737).

2. Общему собранию департаментов дано право представлять на высочайшее усмотрение (через министра юстиции) о производстве ревизии судебных мест через сенаторов этих департаментов.

3. Сенат облечен дисциплинарною властью по отношению к местам судебного ведомства, именно:

а) Кассационным департаментам принадлежит право делать предостережения и замечания судебному месту в целом его составе или в составе присутствия. Это право принадлежит сенату исключительно.

б) Департаменты ведают дела, подлежащие дисциплинарному производству о председателях и членах судебных палат, обер-прокурорах, прокурорах судебных палат и товарищах их. Они рассматривают также жалобы и протесты, поданные на решения судебных палат в указанных законом случаях.

в) В Сенат приносятся жалобы на определения судебных палат по жалобам на постановления советов присяжных поверенных.

г) В кассационный департамент подаются просьбы о разрешении отыскивать убытки, понесенные вследствие неправильных действий чинов высших судебных установлений*(1738). Департамент, признав просьбу подлежащею удовлетворению, назначает окружной суд, в который проситель может обратиться с иском.

4) Гражданскому департаменту принадлежит право предания суду за преступления по должности: обер-секретарей и их помощников, мировых судей, председателей и членов окружных судов и судебных палат, прокуроров, обер-прокуроров и товарищей их*(1739). Согласно общему правилу, по которому лица прокурорского надзора зависят от министра юстиции и действия их не подлежат рассмотрению судебных мест, гражд. д-т приступает к постановлением о предании их суду не иначе как по предложению министра юстиции. Разрешение Сената требуется на предание суду присяжных заседателей, за преступления, совершенные ими в этом звании. Сенат приступает к преданию суду лиц судебного ведомства: a) по предложению министра юстиции; б) по жалобам и объявлениям частных лиц; г) по представлениям должностных лиц, д) по собственному усмотрению. По собственному усмотрению Сенат может привлечь этих лиц к ответственности только в том случае, если неправильные их действия обнаружены при рассмотрении дел, дошедших до него установленным порядком. Затем, судебные палаты, как камеры предания суду, подлежат надзору уголовного д-та. Он наблюдает за точным применением уголовных законов и за соблюдением пределов компетенции и порядка судопроизводства. Надзор его не осуществляется, впрочем, в кассационном порядке. Он не отменяет неправильных определений палаты, но ограничивается: а) объяснением палате неправильности ее действий или б) возбуждением против нее, в установленном порядке, дисциплинарного уголовного преследования*(1740).

 

Общие собрания

 

§ 101. В составе Сената образуются: 1) общие собрания департаментов, действующих по старому порядку; 2) общие собрания кассационных департаментов; 3) общие собрания кассационных и Первого д-тов; 4) соединенные присутствия 1-го д-та с одним из кассационных.

I. Общих собраний департаментов, действующих по старому порядку, за упразднением д-тов московских, два. Первое общее собрание составляется из д-тов 1 - 3-го и герольдии; второе из д-тов 4-го и межевого. Вообще, ведомство каждого общего собрания определяется родом дел или ведомством тех д-тов, из которых оно составлено*(1741). Но в особенности:

а) К ведомству 1-го собрания относятся: 1) дела, переносимые за разногласием из д-тов 1-го и герольдии*(1742); 2) дела законодательные, возникающие по 227 и 228 ст. учрежд. сен., т. е. требующие постановления нового закона или пояснения закона прежнего*(1743); 3) дела, сопряженные с казенным интересом; 4) дела, передаваемые на рассмотрение общего собрания по 241 ст. учр. с., т. е. жалобы на решения департаментов сената, поданные на высочайшее имя и признанные основательными; 5) дела, переданные на рассмотрение собрания по другим случаям; 6) частные производства по делам, решенным в общем собрании*(1744).

б) Второе общее собрание рассматривает дела, поступающие в него по разногласиям, происходящим в департаментах сената, кроме 1-го и герольдии.

II. Общие собрания кассационных департаментов составляются:

А. По делам судебного управления. 1) Для утверждения наказов для отдельных д-тов и вообще для выслушания определений, касающихся кассационных д-тов*(1745); 2) для рассмотрения наказов, составленных другими судебными местами, если министр юстиции найдет их незаконными или неудобными; 3) для рассмотрения годовых отчетов по департаментам; 4) для рассмотрения просьб об увольнения в отпуска сенаторов и для определения, кто из сенаторов может воспользоваться вакантным временем; затем 5) общее собрание рассматривает жалобы и протесты на решения судебных палат в порядке дисциплинарного производства и рассматривает в дисциплинарном порядке дела, подлежащие рассмотрению сената; 6) жалобы на определения палаты по жалобам на советы присяжных поверенных*(1746); 7) ему подлежат дела: а) об удалении от должности судей, подвергшихся наказанию в уголовном порядке, хотя бы проступок их не относился к службе, а наказание не было соединено с потерею прав на службу, и б) дела об удалении тем же порядком судей, подвергшихся личному задержанию за долги или же объявленных несостоятельными должниками*(1747).

Б. По делам судебным. 1) Кассационные жалобы на приговоры особого присутствия правит. Сената по делам о государственных преступлениях подаются в общее собрание кассац. д-тов. В этом случае, общему собранию, кроме права отмены решения, принадлежит право постановления своего приговора - окончательного и не подлежащего обжалованию*(1748); 2) то же право принадлежит общему собранию по апелляционным жалобам, поданным на решения уг. кассац. д-та по делам о преступлении по должности*(1749); 3) общему собранию подлежит разрешение пререканий о подсудности между судами гражданского, военного и духовного ведомств.

III. Общие собрания 1-го и кассационных департаментов составляются. 1) для окончательного решения вопросов по пререканиям о подсудности между судебными и правительственными местами; 2) для рассмотрения апелляционных жалоб на решение соединенного присутствия кассац. и 1-го деп. Сената по делам о вознаграждении за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства*(1750).

IV. Соединенное присутствие уголовного к. д-та с 1-м составляется для разрешения разномыслий между административными начальствами и прокурорами по вопросу о предании суду обвиняемых в преступлении по должности*(1751). Гражданский департамент образует соединенное присутствие с первым для рассмотрения исков о вознаграждении за вред и убытки, причиненные распоряжениями лиц административного ведомства*(1752).

 

Особое присутствие Сената для суждения дел о государственных преступлениях

 

§ 102. Законом 7 июля 1872 введен новый порядок судопроизводства по государственным преступлениям, вследствие чего отменена прежняя (1864 г.) редакция 2-го разд. III книги устава уг. суд.*(1753). В силу этого закона, госуд. преступления, влекущие за собою лишение или ограничение прав состояния, рассматриваются особым присутствием Сената*(1754). Из этого правила изъемлются общие заговоры против верховной власти или против установленного образа правления или престолонаследия, обнаруженные в разных краях государства. Преступления этого рода могут быть, по высочайшему усмотрению, переданы верховному уголовному суду.

Особое присутствие составляется из первоприсутствующего и пяти сенаторов. Они назначаются государем общим порядком, установленным для назначения сенаторов, и одновременно с распределением сенаторов по департаментам. К составу присутствия, для производства суда, присоединяются члены от сословий, именно: 1) один из губернских предводителей дворянства, 2) один из уездных предводителей дворянства, 3) один из городских голов губернских городов европейской России и 4) один из волостных старшин с.-петербургской губернии. Сословные представители назначаются ежегодно высочайшею властью. Для этой цели на высочайшее усмотрение, через министра юстиции, ежегодно представляются: министром внутр. дел списки предводителей дворянства (губернских и уездных) и городских голов, а с.-петербургским губернатором - списки волостных старшин. Назначенные таким образом лица могут быть отводимы подсудимым, по причинам, определенным для отвода судей*(1755). Прокурорские обязанности при особом присутствии исполняются одним из чинов прокурорского надзора, по назначению министра юстиции. Обязанности секретарские исполняет обер-секретарь уголовного кассац. д-та или его помощник.

Решению особого присутствия подлежат как вопрос о виновности подсудимого, так и наказании, которому он, в случае виновности, подлежит по закону. Таким образом, особое присутствие исполняет функцию как судей, так и присяжных заседателей. Элемент присяжных заседателей как бы заменяется указанными выше сословными представителями. Последние участвуют в решении всех вопросов и голоса их исчисляются наравне с голосами сенаторов.

Приговор присутствия не может быть обжалован по существу, т. е. в порядке апелляционном. Закон допускает одни кассационные жалобы, и то лишь по поводу нарушения закона и неправильного его толкования при определении преступления и рода наказания. Эти жалобы, как сказано выше, приносятся общему собранию кассационных д-тов. В отличие от общего порядка кассации, общему собранию дается право, если жалоба будет найдена им основательною, постановить самостоятельный приговор о наказании подсудимого. Этот приговор не подлежит уже обжалованию.

 

III Делопроизводство в сенате

 

§ 103. Общие правила делопроизводства, установленные учреждением сената, в настоящее время подверглись изменениям под влиянием судебной реформы. Источниками правил для д-тов, действующих по старому порядку, являются: 1) общее учреждение Сената (ст. 64 - 210 и другие); 2) правила 11 октября 1865 о судопроизводстве и делопроизводстве в старых судебных установлениях; 3) высочайшее утв. мнении госуд. сов. 10 марта 1869 о порядке производства дел прежних судебных мест, как в местностях, где вводятся судебные уставы в полном объеме, так и в тех, где вводятся мировые судебные установления отдельно от общих. Делопроизводство в кассационных д-тах основывается: на судебных уставах 1864 года и на особом наказе касс. д-там.

§ 104. Основные начала старого делопроизводства, действующего для всех д-тов, кроме кассационных, определились еще во время Петра Великого. Законы 1763, 1774, 1796, 1802, 1805 гг., дополненные позднейшими узаконениями установили их окончательно*(1756). Началами этими должно признать: 1) приготовление дела к докладу, и самое производство доклада возлагается на канцелярию сената; 2) суждение о делах и решение их производится в присутствии Сената*(1757); 3) как изготовление докладов, так и суждение о них производится под надзором обер-прокуроров, которым вследствие этого принадлежит: а) главный надзор за канцеляриями д-тов, б) право протеста по решениям сената, соединенное с важным правом переноса дел в общие собрания. Само собою разумеется, что министру юстиции, как генерал-прокурору, принадлежат обширные права по части надзора, особенно же по решениям общих собраний; 4) некоторые дела решаются не иначе, как при участии министров, охраняющих интересы своих ведомств.

Согласно этим общим началам, нам должно рассмотреть: 1) первоначальное движение дел в сенате; 2) порядок суждения и решения дел в присутствии д-тов и исполнения по ним. Роль прокуратуры и министров будет указана при рассмотрении общего порядка течения дел.

§ 105. Вступление и первоначальное движение дел. Все дела, по степени их важности, вступают в Сенат двояким путем: или через министерство юстиции, или через канцелярию. Все сношения Сената с властью верховною и с органами управления верховного производятся через министра юстиции. На этом основании Сенат получает через министерство все именные указы и высочайшие повеления, манифесты, мнения госуд. совета и полож. комитета министров, высочайше утвержденные. Прочие дела поступают в канцелярию д-тов*(1758).

После пометы обер-прокурора они поступают в регистратуру, из которой они получаются помощниками секретарей. Затем дела, в каждой экспедиции, распределяются по столам для изготовления доклада. Приготовление дела к докладу состоит: 1) в собрании к нему справок, и 2) в составлении записки. Это общее правило изменено однако законом 11 октября 1865 года для дел уголовных и гражданских. Именно уголовные палаты, при внесении дел в Сенат, представляют подлинные свои приговоры; затем составление докладных записок допускается по тем делам, по которым это будет признано необходимым присутствием или лицами, распоряжающимися докладом. Записки должны заключать в себе краткое изложение обстоятельств дела. Составление их может быть поручаемо и сенаторам*(1759). Те же правила соблюдаются и по отношению к делам гражданским*(1760), с тем дополнением, что дела эти дополняются справками, сведениями и документами только в случае просьбы о том или ссылки на то тяжущихся или их поверенных*(1761).

Назначение дел к слушанию зависит от обер-прокурора, который руководствуется при этом установленною очередью. По делам уголовным и гражданским, разрешаемым по существу, объявление о дне доклада должно быть выставлено в приемной комнате Сената за день до доклада*(1762).

§ 106. При рассмотрении порядка решений дел должно иметь в виду: 1) состав присутствия и порядок заседаний, и 2) порядок рассмотрения дел.

I. По общему закону, установленному вообще для коллегий, Сенат не может приступать к решению дел, если в присутствии его нет трех наличных сенаторов. Министр юстиции обязан наблюдать за исполнением этого правила*(1763). Если в присутственный день в д-те не окажется трех сенаторов, обер-прокурор обязан пригласить в заседание из другого д-та младшего сенатора. Правило это не распространяется на Певрый департамент. Ввиду означенной необходимости, закон обязывает сенаторов непременно являться в заседание. Сенаторы, занятые другими поручениями по службе, обязаны присутствовать в д-тах по крайней мере два раза в неделю, а в общих собраниях каждый раз. Правило это не распространяется на министров, на сенаторов, управляющих отдельными частями в министерствах, товарищей министра, генерал-губернаторов и главных начальников губерний. Они присутствуют в сенате в свободное время или когда сочтут это нужным.

Заседания д-тов должны происходить вообще во все присутственные дни; для общих собраний назначается один день в неделю*(1764). Экстренные собрания могут быть назначаемы министром юстиции.

Правило 11 октября 1865 года сделали заседания гражданских и уголовного депар-та публичными. Именно при докладе гражданских и уголовных дел имеют право присутствовать тяжущиеся, подсудимые, поверенные их и посторонние лица*(1765). Для прочих д-тов сохранила свою силу 75 ст., по которой вход в присутствие посторонним лицам воспрещается*(1766).

II. Суждению о деле предшествует доклад, производимый канцеляриею, на обязанности которой лежит и представление различных сведений и объяснений. В этом отношении даже правила 11 октября не внесли ничего нового в делопроизводство сената. Ст. 13 и 93 этих правил постановили, что доклад производится изустно одним из членов суда или секретарем, по назначению председателя. К сенату эти статьи не применяются. Но, применительно к 14 и 94 ст. прав. 11 октября, тяжущиеся или подсудимые (или поверенные их) по окончании доклада могут представлять свои объяснения, что конечно не означает права состязания сторонам, признанного необходимым условием выяснения существа дела уставами 1864 года. "Объяснения" тяжущихся являются как бы дополнением к докладу, на основании которого присутствие постановляет свою резолюцию. Охранение порядка заседаний, доклада и объяснений лежит на первоприсутствующем Независимо от доклада, сенаторы могут ознакомиться с делом из записок, составленных указанным выше порядком. Они раздаются сенаторам за неделю или две до слушания дела*(1767). Записки эти, в глазах закона, являются, впрочем, средством вспомогательным. По 246 ст. учрежд. сената, дела в сенате должны быть открыты каждому сенатору*(1768). Записки раздаются им заранее с тою целью, чтобы они могли "сообразить ее с делом, в присутствии на столе лежащим, вникнуть во все обстоятельства, и, в случае надобности, объясниться с делопроизводителями".

По окончании доклада, сенаторы приступают к суждению о деле. В делах уголовных и гражданских суждению предшествует постановка вопросов первоприсутствующим, причем каждому сенатору предоставляется делать на них замечания*(1769). При суждении, голоса сенаторов собираются по каждому вопросу отдельно; собирание голосов начинается с младшего сенатора. По прочим делам, каждый сенатор высказывает свое мнение по прочтении доклада. Если мнения сенаторов окажутся единогласными, то данная ими резолюция составляется канцеляриею и вносится в журнал. При разногласии начинается диспут и право голоса дается сенаторам, начиная с младшего. При объявлении своих мнений, сенаторы пользуются свободой*(1770).

III. При постановлении решений, Сенат, до последнего времени, подчинялся следующим общим правилам: в департаментах для силы решения требовалось единогласное постановление сенаторов; в общих собраниях дела решались большинством 2/3 голосов*(1771). Относится ли начало единогласия ко времени Петра Великого? До появления исследования г. Петровского, к этому мнению склонялись все. Но г. Петровский, опираясь, главным образом, на подлинные дела, хранящиеся в московском архиве, доказал, что Сенат при Петре Великом постановлял свои решения по большинству голосов*(1772). Несомненное постановление о единогласии находится в известном нам указе Екатерины II (1763г.), коим в сенате учреждены департаменты и общее их собрание. Как департаменты, так и общее собрание должны были решать дела единогласно. Можно ли назвать это постановление личным распоряжением Екатерины, или императрица только утвердила старый обычай? Для разрешения этого вопроса требуется ближайшее ознакомление с делопроизводством Сената при преемниках Петра Великого. Во всяком случае, знатоки сенатского делопроизводства, как граф Завадовский, считали это правило коренным. Жалуясь (в 1801 г.) на упадок Сената при Павле I, Завадовский говорил: "в таком положении издано повеление решать в нем дела по большинству голосов, в опровержение коренного права, что голос и одного сенатора силен был остановить дело". Настояния Сената не привели, впрочем, к желанному им результату. Учреждение 1802 года, утвердило общим правилом, что в департаментах дела решаются единогласно*(1773); но в общих собраниях велено решать дела если и не простым большинством, то большинством 2/3 голосов. Правило это оставалось неизменным до последнего времени.

Первая перемена последовала в 1869 году, когда повелено было: "дела, производящиеся в правительствующем сенате в частном порядке, а равно дела как по жалобам на присутственные места и на должностные лица административного ведомства, так и по представлениям сих мест и лиц", решать в департаментах Сената окончательно большинством 2/3 голосов*(1774). Постановление это касается, очевидно, главным образом первого департамента, имеющего дело с жалобами на присутственные места и с представлениями мест и лиц административного ведомства*(1775).

Затем, в 1873 году изменен порядок постановления определений в общих собраниях сената. Именно новый закон постановил, что в 1-м и 2 м общих собраниях все дела, кроме поступающих из Первого департамента, решаются окончательно простым большинством голосов. Для 1-го департамента оставлен прежний порядок*(1776).

Таким образом, порядок постановления Сенатом своих решений и определений представляет четыре формы:

1. Для всех вообще дел, решаемых в департаментах, требуется единогласие;

2) для дел, исчисленных в примечании к 127 ст., в департаментах требуется большинство 2/3 голосов;

3) в общих собраниях все вообще дела решаются простым большинством;

4) дела, переносимые в общее собрание из 1-го департамента, по-прежнему решаются большинством 2/3.

Во всяком случае, для департаментов закон постановляет более строгие условия: единогласие или большинство 2/3. При такой строгости форм, закон естественно должен был озаботиться, чтобы разногласие не возникало из обстоятельств ничтожных или из простого недоразумения. Устранение таких разногласий и составляет задачу обер-прокуроров.

В случае разногласия, т. е. в том случае, если в департаменте не составляется единогласия или большинства 2/3, обер-прокурор обязан, в течение 8 дней, дать департаменту письменно согласительное предложение. Цель согласительного предложения - склонить сенаторов к резолюции единогласной или к большинству 2/3*(1777). Предложения докладываются департаменту, но отзывы на них испрашиваются только от тех сенаторов, которые участвовали в решении дела. Следовательно, закон воспрещает подкреплять согласительное предложение новыми голосами, не участвовавшими в деле. Прений по согласительным предложениям не допускается; каждый сенатор должен только объявить согласен ли он с предложением, или остается при прежнем мнении. При несогласии сенаторов с предложением обер-прокурора, дело ipso jure переносится в общее собрание сената; именно обер-прокурор переносит дело, не испрашивая на то предварительного согласия министра юстиции.

При разногласии в общих собраниях, обязанность соглашать мнения возлагается на министра юстиции. Для этой цели, дело передается на предварительное обсуждение консультации, учрежденной при министерстве юстиции*(1778). Согласительное предложение составляется юрисконсультом, на основании журнала консультации*(1779). Оно докладывается общему собранию на том же основании, как и предложения обер-прокуроров департаменту. Прений по предложениям не допускается. При несогласии Сената с предложением, дело вносится министром, через государственный совет, на высочайшее усмотрение.

IV. Решение каждого департамента, постановленное единогласно или по большинству 2/3 голосов, вступает в законную силу, если не последует протеста обер-прокурора. На обязанности обер-прокурора, как мы видели, лежит надзор за решением дела; он "охраняет порядок суждений и правильность в решениях". Таким образом, на его обязанности лежит надзор не только за соблюдением установленных форм делопроизводства и правильностью в избрании и применении закона, но и за правильностью решений в их существе Поэтому закон не определяет существа его протеста какими-либо отдельными предметами; 137 ст. у. с. говорит вообще о несогласии обер-прокурора с резолюциею сенаторов, хотя бы единогласно данною. В случае такого несогласия, обер-прокурору предоставляется, в течение 8 дней, предложить о том сенату. Если сенаторы останутся при прежнем мнении, обер-прокурор представляет дело министру юстиции. Последний, уважив протест обер-прокурора, разрешает перенос дела в общее собрание.

В общих собраниях те же права принадлежат министру юстиции. При несогласии своем с резолюциею собрания министр может дать ему от себя предложение. Если сенаторы останутся при прежнем мнении, дело переносится на высочайшее усмотрение через государственный совет.

Согласие обер-прокурора (в общем собрании - министра юстиции) не есть единственное условие, при котором резолюции Сената вступают в силу. По некоторым делам требуется согласие министров или лиц, пользующихся правами министров. Именно сюда относятся дела административные или сопряженные с казенным интересом, при решении которых требуется участие министров. Участие это выражается в различных формах:

1. В первом департаменте дела этого рода (за указанными ниже исключениями) докладываются не иначе, как в присутствии министра, до которого дело относится, или, в указанных законом случаях, его товарища. Доклад этих дел производится для каждого министерства раз в неделю, в день, назначенный по соглашению с обер-прокурором 1-го департамента*(1780). Мнение министра исчисляется в общем счете голосов сенаторов.

2. Из этого правила исключается ряд дел по жалобам чиновников на действия их начальства, на неправильные постановления губернских правлений, по различным делам казенного управления и т. д. Эти дела докладываются вне присутствия министров, но определения Первого департамента, с подлинными делами, препровождаются, прежде подписания сенаторами, к соответствующим министрам. При несогласии министра подписать определение он представляет сенату свое заключение, которое докладывается в присутствии его или товарища министра. Если затем в департаменте не составится узаконенного числа голосов, дело переносится в общее собрание.

3. Во всех прочих департаментах дела, подлежащие решению при их участии, докладываются без истребования предварительных заключений министерств и вне присутствия министров. Но определения департамента, прежде подписания их сенаторами, препровождаются к министрам, которым, в случае несогласия их, предоставляется давать свои заключения. Заключения докладываются департаменту, и если последний не примет мнения министра, то дело переносится в общее собрание*(1781).

V. Исполнение по делам, решенным в сенате, производится по определениям, подписанным сенаторами и пропущенным обер-прокурорами (или министром юстиции для общих собраний). Исключениями из этого правила являются: 1) дела, по коим особых определений не требуется, но исполнение чинится по одним журнальным постановлениям, и 2) дела, по коим требуется высочайшее разрешение. Мы рассмотрим прежде всего общий порядок исполнения.

По каждому делу, выслушанному в департаменте (или в общем собрании), сенаторы дают словесные резолюции. Составление резолюций в письменной форме возлагается на канцелярии, делопроизводители которых могут дополнять их "существом дела, согласно с разумом и словами закона". Составленная и одобренная сенаторами*(1782) резолюция вносится в журнал. "Журнал делится на две части: в одну вносятся резолюции, по которым должны быть составлены особые определения; во вторую - те, по коим не составляется особых определений". Журнал скрепляется делопроизводителями и подносится к подписи сенаторов, на другой день по одобрении ими резолюции. По резолюциям, внесенным в 1-ю часть журнала, составляются особые определения или приговоры. Определения составляются в канцелярии и скрепляются делопроизводителями. Затем они поступают на просмотр обер-прокуроров (или министра юстиции), которые, в случае согласия с определением, делают надпись: читал. После того определения прочитываются в присутствии и подписываются сенаторами. Определения, подписанные сенаторами, возвращаются к обер-прокурорам (или к министру юстиции); они делают на них надпись исполнить и передают к исполнению. Засим определения, смотря по обстоятельствам дела, излагаются в виде указов*(1783), введений*(1784), всеподданнейших докладов и рапортов*(1785); в иных случаях в виде сообщения копий с указов и определений через министра юстиции*(1786). Указы и ведения Сената исходят за подписью обер-секретаря, скрепою секретаря и справкою помощника секретаря, и записываются в исходящей книге у экзекуторских дел*(1787). Наблюдение за исполнением сенатских указов подчиненными местами возлагается на экзекуторов.

2. По журнальным постановлениям исполняются резолюции, которыми дело не разрешается в существе, но постановляется или возвратить просьбу с надписью, или передать дело в другой д-т Сената и т. п. Но и эти журнальные постановления должны быть просматриваемы и пропускаемы обер-прокурорами.

3. На высочайшее усмотрение, через министра юстиции, восходят следующие определения сената: 1) которыми дворяне или чиновники присуждаются к наказаниям, сопряженным с лишением или ограничением прав состояния, и определения по делам, где дворянство подсудимых сомнительно; 2) определения, заключающие в себе ходатайство о помиловании преступников или о смягчении наказания в размерах, выходящих за пределы власти сената; 3) определения по делам о возведении в дворянское достоинство и об утверждении в этом достоинстве по представленным документам; 4) по делам о перемене фамилий; 5) о дозволении сенату пересмотра его решений; 6) по делам, производимым в сенате вследствие высочайших повелений, если в означенных повелениях предписано будет донести Государю о решении сената.

 

Делопроизводство в кассационных департаментах

 

§ 107. Согласно общим началам, принятым новыми судебными уставами, центр тяжести всего делопроизводства лежит в присутствии, а не в канцелярии. Затем, роль прокурорского надзора значительно изменилась, как мы видели выше. В этом духе составлен и общий наказ кассационным департаментам.

1. Вступление и первоначальное движение дел. В порядке приема прошений, жалоб и всякого рода бумаг, присылаемых по почте, наказ не отступает от общих правил, установленных для сената. Именно: все бумаги и пакеты поступают в главное сенатское дежурство, откуда они принимаются помощниками обер-секретарей, исправляющими должность архивариуса*(1788). Прошения, жалобы и т. п., подаваемые лично, принимаются или первоприсутствующими департаментов*(1789), или сенаторами, по очереди*(1790). Принятые бумаги, с пометою первоприсутствующего, сдаются архивариусу. Все пакеты и бумаги, адресованные в кассационные департаменты, архивариус вносит во входящий реестр; но если они адресованы на имя первоприсутствующего или обер-прокурора, то архивариус обязан немедленно передать их означенным лицам. Затем, передача бумаг и дел сенаторам и обер-прокурорам производится не иначе как через архивариуса.

Доклад дел возлагается на сенаторов, a распределение дел для доклада производится первоприсутствующим, по взаимному соглашению между сенаторами и по установленной очереди. Поэтому каждое вновь поступившее дело, с подписью первоприсутствующего, отсылается к сенатору, которому оно назначено для доклада. Затем все бумаги, следующие к делу, начатому производством, отправляются архивариусом к докладывающему сенатору. Труды по составлению доклада возлагаются, как сказано, на сенаторов; но докладывающий сенатор может поручить обер-секретарю составить справку из прежних решений департамента. По рассмотрении дела сенатором, оно отсылается к обер-прокурору для изготовления заключения. Самый день доклада назначается первоприсутствующим, y которого ведется очередной список дел, назначаемых к слушанию. Объявление о назначении дела к слушанию вывешивается в приемной комнате Сената за неделю до доклада, а за день до этого дня обер-прокурор или его товарищ возвращают дело к докладывающему сенатору.

2. Присутствие кассационного департамента, как всякого судебного места, составляется minimum из трех сенаторов, считая в том числе и первоприсутствующего. При недостатке наличных членов, первоприсутствующий обязан пригласить младшего сенатора из другого департамента. Независимо от присутствующих сенаторов, в каждом заседании должны находиться: 1) обер-прокурор или товарищ его и 2) обер-секретарь. Первоприсутствующий имеет следующие права: 1) он открывает и закрывает заседания; 2) наблюдает за порядком заседания, для чего он вооружен дисциплинарными правами, и за порядком слушания и решения дел. В распоряжении его состоит судебный пристав. В отсутствие первоприсутствующего, место его занимает старший из наличных сенаторов. Заседания департаментов, кроме заседаний распорядительных, публичны. Закон определяет случаи, когда дело слушается при закрытых дверях*(1791).

3. Доклад и решение дел. При докладе и решении дел Сенат руководствуется общими правилами, установленными для судебных установлений. Доклад дела производится сенатором и заключается в изложении: 1) обстоятельств дела, относящихся к предмету жалобы или протеста; 2) обжалованного приговора; 3) причин к ходатайству об отмене приговора; 4) законов, относящихся к делу, и 5) примерных решений Сената*(1792). Кроме того, докладывающий прочитывает особенно важные документы из дела. За докладом следует заключение обер-прокурора и объяснение участвующих в деле лиц, если они находятся в заседании. Постановление это показывает, что в состав процедуры кассационных департаментов не входит состязание сторон. Устранение состязательного начала мотивируется тем, что оно, "будучи наилучшим средством для приведения в ясность существа дела, не может иметь того же значения при кассационном производстве, при котором все вопросы, подлежащие разрешению, сводятся более или менее к толкованию закона и для этого достаточно, если кассационный департамент будет иметь в виду заключение обер-прокурора, как блюстителя за охранением силы законов". Нужно заметить, что этот взгляд нашего законодательства не разделяется законодательствами иностранными. Во Франции при кассационном суде имеются даже особые адвокаты*(1793). По окончании объяснений, присутствию предлагается проект вопросов, подлежащих разрешению. Они составляются и предлагаются докладывающим сенатором, причем обер-прокурору и лицам, участвующим в деле, предоставлено право обратить внимание Сената и на другие вопросы. Постановка вопросов, в окончательной форме, принадлежит присутствию, они провозглашаются первоприсутствующим.

Разрешение вопросов происходит в совещательной комнате, где не могут находиться ни лица прокурорского надзора, ни участвующие в деле лица*(1794). Первоприсутствующий, по каждому вопросу, отбирает мнение сенаторов, начиная с младшего; собственное мнение он объявляет под конец. По отобрании голосов по всем вопросам, первоприсутствующий делает на вопросном листе соответствующие отметки. Вопросы решаются по большинству голосов; при разделении их, голос председателя дает перевес*(1795). Принятое решение провозглашается первоприсутствующим публично.

4. Резолюции кассационных департаментов*(1796) присоединяются к общему журналу, составленному обер-секретарями. Некоторые резолюции, коими не разрешаются жалобы или просьбы в существе,*(1797), исполняются по журнальным постановлениям, для чего они пишутся непосредственно с соображениями, по форме, установленной для частных определений*(1798). Исполнение по резолюциям, которыми разрешены просьбы в существе, производится по особым частным определениям*(1799). Они изготовляются докладывавшим дело сенатором и передаются им первоприсутствующему. По рассмотрении и утверждении их присутствием, они передаются обер-секретарю, который и представляет их сенаторам для подписи.

По делам, где кассационные департаменты действуют в качестве судебной инстанции, составляются подробные решения, приговоры и особые протоколы заседаний.

 

IV. Особые установления при сенате

 

§ 108. Независимо от общих учреждений, входящих в состав сената, при нем, для различных целей, имеются специальные учреждения. Сюда относятся: 1) хозяйственный комитет; 2) сенатское казначейство; 3) сенатский архив; 4) метрика и 5) сенатская типография.

I. Хозяйственный комитет, получивший свое устройство в 1834 году*(1800), предназначен для заведования: 1) суммами, ассигнуемыми вообще на Сенат и принадлежащими к сенатской типографии с книжною лавкою, и 2) содержанием сенатского здания, церкви и служительской команды. В главном ведении комитета находится как приход и расход денег, так и все хозяйственные распоряжения*(1801). Он подчинен министру юстиции и состоит из председателя и членов. Председателем назначается министром юстиции один из обер-прокуроров, а члены - из чиновников, состоящих за обер-прокурорскими столами. В числе членов должен быть и смотритель сенатского здания. При комитете состоит архитектор. Комитету подчинены казначейство и, в хозяйственном отношении, контора типографии и комиссар книжной лавки. Они не могут сделать никакого расхода или хозяйственного распоряжения без ведома и предписания комитета.

II. Сенатское казначейство ведает прием, хранение и распределение всех поступающих в Сенат сумм и бухгалтерию по всем частям. Оно состоит из казначея, контролера, бухгалтера, канцелярских служителей и подчинено хозяйственному комитету.

III. Сенатский архив предназначен для хранения оконченных и не подлежащих более производству дел сената. Именно в него поступают: высочайшие указы, журналы и протоколы Сената и дела. Под главным начальством обер-прокурора первого департамента, он состоит из заведующего архивом, секретарей и архивариусов*(1802).

IV. Метрика есть особый архив, учрежденный в 1803 году*(1803) для хранения разных актов, имевшихся прежде в метриках литовской и коронной. Метрика учреждена при канцелярии 1-го отделения III департамента Сената и состоит под главным начальством обер-прокурора III департамента, из метриканта и его помощников. На обязанность метрики, кроме хранения содержащихся в ней актов, возлагается: 1) выдача, по просьбам частных лиц, выписей из метрических книг и копий с гербов родословных; 2) засвидетельствование представляемых в метрику, для явки, документов*(1804).

V. Сенатская типография предназначена для печатания: 1) всех узаконений, издаваемых от сената; 2) сенатских ведомостей и при них объявлений; 3) объявлений о запрещениях и разрешениях имуществ; 4) записок по делам, докладываемым в сенате. Затем, типографии дозволяется принимать и частные работы, по добровольным условиям. Типография управляется директором под главным ведомством обер-прокурора 1-го департамента*(1805).

 

V. Заключение

 

§ 109. Из обозрения круга дел, предоставленных в настоящее время Сенату, и учреждений, его составляющих, можно придти к следующим заключениям:

1. Элементы правительственный и судебный, первоначально не разграниченные в его учреждении, разделялись все больше и больше и с учреждением кассационных департаментов разграничились окончательно. Сенат слагается из установлений, имеющих различные задачи и даже действующих особым порядком.

2. Следует ли из этого, чтобы законодательству нашему надлежало обратиться к мысли об окончательном разделении сената, об учреждении как бы двух сенатов, одного правительствующего, другого судебного, как это предлагалось часто? Такую мысль следовало бы назвать несчастною. Различаясь в своих специальных целях, департаменты Сената должны быть связаны в одно целое учреждение, в отношении общих целей и общего своего значения. Сенат должен остаться учреждением, поставленным во главе всего подчиненного, т. е. подзаконного управления, местом, поддерживающим силу закона, наблюдающим за действиями мест и лиц подчиненных и охраняющим законные права каждого. Роль учреждения, каким должен был явиться Сенат по мысли Петра Великого, в монархии неограниченной всегда будет весьма велика. Не о разделении, а о лучшем сочетании сенатов правительствующего и судебного следует думать каждому, кто заинтересован успехами нашего управления. Это вызывается настоятельными и вполне современными потребностями. С разделением Сената на правительствующий и судебный увеличится антагонизм между ведомствами судебным и административным, и в кругу наших учреждений не будет уже посредствующего элемента, установления беспристрастного, способного сдержать увлечения разных мест и лиц. Напротив, при надлежащем сочетании элементов сенатского учреждения получится установление, способное разрешать все спорные вопросы не в интересах того или другого ведомства, не в видах той или другой власти, а исключительно в духе закона и для пользы дела. Не должно забывать также, что многие вопросы в настоящее время предоставлены совместному разрешению 1-го и кассационных департаментов; что, по некоторым правам своим, первый департамент имеет ближайшее отношение к интересам судебного ведомства. Задачи и интересы разных департаментов, несмотря на их различие, так тесно связаны между собою, что дать этим департаментам особое существование нельзя, без явного ущерба для дела. Наконец, с расчленением Сената умалится и авторитет разделившихся частей, авторитет, который все с давних пор привыкли соединять с именем сената. В настоящее время департаменты действуют особо, но сила указов каждого из них поддерживается авторитетом целого учреждения, и определения его должны быть исполняемы, как и определения всего сената. При отсутствии такого единства, значение отдельных департаментов потерпит ущерб.

3. Если Сенат и нуждается в преобразовании, то именно в указанном выше духе. Особенно учреждение первого департамента нуждается в реформе, приноровленной к потребностям времени. Земское, городовое, крестьянское положения и судебные уставы возложили на него новые и важные обязанности; прежние права его получили особенное значение с развитием нашей администрации. Поэтому формы, которыми определяется его деятельность, в настоящее время недостаточны. Он должен получить возможность решать подлежащие его рассмотрению вопросы самостоятельно и окончательно. С самостоятельностью не согласны права, предоставленные обер-прокурору и министру юстиции; он не может решать дел окончательно, пока не изменятся правила о переносе дел в общие собрания и даже в государственный совет, по протестам прокурорского надзора. Для преобразования этого важного установления нет нужды изобретать новые правила и взыскивать новые начала. Учреждение кассационных департаментов представляет для этой цели готовый и удовлетворительный образец.

 

Глава вторая. Св. правительствующий синод*(1806).

 

§ 110. В делах управления духовного, Синода облечен правами, равными правам Сената в области управления гражданского. Установление это создано реформою Петра Великого, который не имел готового образца в учреждениях православной церкви. Учреждение синода явилось как реакция против прежнего порядка церковного управления, как отрицание некоторых прежних начал. Поэтому, при рассмотрении истории синода должно уяснить себе: 1) что именно отвергнуто Петром Великим и 2) в чем заключалась цель синодского учреждения. Настоящая глава будет заключать в себе: А. Исторический очерк синодского учреждения и Б. Современное устройство Синода.

 

А. Исторические очерки Синода

 

§ 111. Каноны и законы православной церкви, заимствованные Россиею от Византии, представляли чрезвычайно мало оснований для борьбы духовного авторитета со светскою властью. После того, как при Константине Великом христианская вера признана господствующею, церковь вошла в близкое соприкосновение с государством, на защиту которого она опиралась. Взаимные отношения церкви и государства определились к выгоде последнего. Светская власть принимала деятельное участие в устройстве церковного управления, в определении прав и обязанностей духовной иерархии. В течение шести веков, предшествовавших крещению Руси, Греческая церковь усваивала себе политическое миросозерцание императорского Рима. Духовенство, явившееся в Россию вместе с Владимиром Святым, ничем не напоминало просветителей, посылаемых римским первосвященником в разные страны Западной Европы. Оно не имело точки опоры вне страны; оно не заявляло претензий на господствующее положение в обществе; оно не признавало себя обществом, стоящим вне государства, в качестве особого порядка. Напротив, духовенство с самого начала явилось поборником монархических идей; московское самодержавие развивалось и крепло под его защитой. Политические идеи великих князей и царей заимствовались от церкви, внесшей к нам предания византийского императорства. Таким образом, спор двух авторитетов - светского и духовного - за внешнее преобладание не мог возникнуть на почве православного учения. Церковь наша постоянно была обществом, живущим в государстве, в тесном союзе с ним. Во времена величайшего своего могущества церковь пользовалась только значительною автономиею в делах своего управления и привилегиями в отношении государственном.

§ 112. Спор между церковью и государством мог возникнуть и возник действительно по поводу определения объема привилегий и границ автономии первой. Права церкви определялись отчасти ее задачами в новопросвещенном обществе, отчасти религиозным и благоговейным отношением светского общества к церкви. Так сложились двоякие права и привилегии церкви - юридические и экономические. С одной стороны, установилось освобождение духовенства и церковных людей от светского суда, с другой - церковь обогащается массою земельных имуществ, поставленных также в привилегированное положение. Уже устав Владимира Святого исчисляет массу лиц, "преданных митрополиту по правилам". Сюда относятся как лица, принадлежащие к духовному чину, так и взятые под покровительство церкви, в силу их общественного положения. Затем, благочестие князей и "мужей" было обильным источником материального богатства церкви. Церковные, особенно монастырские, земли росли с поразительною быстротою. Духовенство пользовалось на них также правами юрисдикции. Хотя крестьяне, поселенные на церковных землях и не входили в число "церковных людей" по уставам, но они пользовались различными льготами, в силу так называемых жалованных грамот. Жалованные грамоты, дававшиеся монастырям и иерархам, освобождали их крестьян: 1) от финансовых тягостей; 2) от подчинения суду наместников и волостелей. Конечно, освобождая духовенство и его крестьян от местного суда, князья оставляли за собою суд в последней инстанции. Но независимость церкви, опиравшаяся и на экономическое ее благосостояние, была весьма велика. На почве этих привилегий и возникли все спорные вопросы между церковною и светскою властями.

§ 113. Здесь не место следить за возникновением и развитием этого спора. Достаточно указать на важнейшие его моменты. После того как монгольское иго было свергнуто, Иван III задумал ограничить привилегию церкви в области экономической. Зашла речь о секуляризации церковных имуществ. Но великий князь должен был отступить пред энергическим отпором духовенства. Со времени Ивана III государство идет, однако, к этой цели, хотя довольно медленно. Светское законодательство кладет предел увеличению церковных владений*(1807), постепенно прекращает выдачу жалованных, тарханных и т. п. грамот*(1808), старается подчинить управление церковными имуществами своему контролю и т. д. Еще успешнее идет постепенное подчинение духовенства светскому суду. По важнейшим уголовным делам это подчинение состоялось довольно рано. Но и по делам гражданским развилась юрисдикция приказа большого дворца, который приобрел влияние и на заведование церковными имуществами. Именно в нем сосредоточивались дела о плате с оброчных статей, по сбору денег, хлеба и даточных людей для военной службы, надзор за финансовым состоянием монастырей и судебно-гражданские дела*(1809).

В самом управлении церковью государи издавна принимали участие. Духовенство не только не чуждалось, но искало его. Иначе и быть не могло при стародавнем союзе духовенства с светскою властью. Митрополиты издавна принимали участие в политических делах; с своей стороны, великие князья и цари играли деятельную роль в церковном управлении. При Иване Грозном, московские святители пережили даже ряд унижений от царя и его опричников. Но если вопрос подвигался к своему разрешению путем частных мер, то он далек был от окончательного разрешения. Обстоятельства не позволяли даже поставить его определенно и, так сказать, принципиально.

§ 114. За столетие перед тем, как Петр Великий начал свою преобразовательную деятельность, устройство нашей церкви получило больший блеск. Именно, в 1586 году, царь Федор Иванович говорил совету бояр и духовенства: "Восточные патриархи только имя святителей носят, власти же едва ли не всякой лишены; наша же страна благодатию Божией все больше расширяется, и потому я хочу устроить в Москве превысочайший престол патриаршеской". Через три года после того, 26 января 1589 года, был поставлен первый патриарх Русской церкви Иов. Учреждение патриаршества, конечно, не имело своею ближайшею целью усилить значение церковной власти в России. Русские митрополиты издавна сделались фактически независимыми от константинопольского патриарха. Независимость эта укреплялась все больше, и слова Федора Ивановича ясно показывают, что учреждение патриаршества имело целью узаконить фактическое положение вещей. Россия сделалась независимым патриархатом, получила свой "превысочайший престол патриаршеской". Но престол этот, в государственном отношении, не получил больших прав, чем бывшая кафедра митрополита. Но больший церковный блеск патриарха, большее уважение, которым он был окружен, яснее выдвинули вопрос, издавна назревший, вопрос о двоевластии, о взаимном отношении двух сил, действовавших совместно на поприще как церковном, так и политическом.

События Смутного времени отодвинули этот вопрос на задний план. Патриотизм Гермогена ясно показал, что в патриаршестве были живы предания русских митрополитов. Но с началом "земского строения", все внутренние вопросы выступили наружу. Первая половина царствования Михаила Федоровича (1613 - 1634) видела небывалое развитие государственного значения патриархов. Значение это было приобретено патриархом Филаретом, отцом государя (1619 - 1634). Его обширному уму и сильной воле было много дела в области государственной, после событий смутного времени. Он поддерживал своего сына в деле правления и укрепил его власть. Неудивительно, что патриарх занял место подле государя. Вместе с ним он разделял царские почести, вместе с ним назывался "Великим Государем" и указы писались от имени обоих. Сила нового патриарха отразилась и на блеске патриаршего управления. Его окружал блестящий и многолюдный двор, подобный двору царскому. Управление церковное распределяется между приказами патриаршими. Таковы были: 1) патриарший разряд или патриарший духовный приказ, где сосредоточивались дела по определению к должностям лиц духовного звания, рассмотрение жалоб на них, суд по преступлениям против веры и рассмотрение гражданских исков*(1810); 2) приказ церковных дел, учрежденный для надзора за церковным благочинием*(1811); 3) Казенный приказ, заведовавший различными сборами с вотчин, церквей и монастырей; 4) патриарший двор, управлявший недвижимыми имуществами патриарха*(1812). Затем, в 1625 году, Филарет испросил для патриаршей области новую жалованную грамоту, которою подтверждались привилегии, данные патриархам и митрополитам в прежнее время, и увеличивались новыми.

§ 115. В патриаршество Филарета привилегии церкви достигли высшего своего развития. При преемниках его*(1813) значение церкви не могло удержаться на прежней высоте, благодаря тому, что они не могли наследовать личного его положения. Правда, советы их испрашивались по важнейшим делам; духовные чины призывались на совет в думу и на земские соборы. Но в этом должно видеть знаки уважения скорее, чем признаки настоящего влияния. Между тем, потребности возрождавшегося государства и общества не могли уживаться с привилегиями духовенства. Финансовые потребности государства вынуждали его точнее определить участие духовенства в несении государственных тягостей. Страшная запутанность в гражданской подсудности духовенства вредно отражалась на интересах частных лиц*(1814). Наконец, число церковных имуществ росло, несмотря на все запреты правительства. "Рост" этот совершался всякими путями, не всегда законными. Захватывались земли, принадлежавшие городам. Через это тяглые люди теряли часть своего имущества и средства отбывать лежащие на них тягости. Поместные и вотчинные крестьяне сманивались на монастырские земли, и служилые люди жаловались, что им государевой службы служить не с чего. Напрасно сыскной приказ, учрежденный при Михаиле Федоровиче, употреблял все усилия для возвращения беглых. Все царствование Михаила наполнено частными мерами к исправлению этих недостатков.

Но решительный поворот дела в иную сторону совершен уложением Алексея Михайловича. В составителях его интересы государства и светского общества нашли себе полное выражение. Во-первых, Уложение установило ряд мер к возвращению тяглых земель, неправильно взятых монастырями и духовными властями*(1815). Затем, оно подтвердило прежние указы о не увеличении церковных имуществ. Наконец, Уложение учредило особое учреждение для гражданского суда по искам на духовенство. Учреждение это получило название Монастырского приказа*(1816).

Монастырскому приказу велено было давать "суд во всех истцовых исках на митрополитов, архиепископов, епископов, их приказных и дворовых людей, детей боярских, на монастыри, на архимандритов, игуменов, строителей, келарей, казначеев, на рядовую братью, монастырских слуг и крестьян и на попов и церковный причт*(1817)". Таким образом, хотя монастырский приказ и считался преемником приказа большого дворца, но права его значительно расширились. Далее, подобно самому приказу большого дворца, он ведал не одни судные дела, хотя уложение и создало его установлением судебным. На практике он явился установлением финансовым и административным; именно, ему подлежали распоряжения о сборах с церковных вотчин, о составлении описей церковных имуществ и полицейские распоряжения по церковному ведомству*(1818).

При обширной и далеко не определенной компетенции приказа, при некоторой резкости его действий столкновения его с интересами духовенства сделались неизбежными. Раздались жалобы, что приказ, не довольствуясь делами гражданскими, вступается в суд по делам церковным, вмешивается в самое управление церковью, отменяет распоряжения духовных властей и т. д. Скоро эти жалобы нашли себе могущественный орган в лице патриарха Никона (1605 - 1681 г., патриархом был с 1652 по 1666 г.).

§ 116. Никон принадлежит к числу замечательнейших деятелей не только своей эпохи, но вообще - русской истории. По силе характера в числе его современников ему не было равного. Но не одна сила воли отличала святителя. В нем живо было сознание того дела, за которое он стоял. В среде тогдашнего духовенства, значительно утратившего предания старой русской церкви, трудно было найти человека, подобного Никону. Крестьянский сын, бывший поселянин Никита - Никон внес в церковное движение иной дух*(1819). В жару полемики он высказывал такие положения, которые не ладили с общими преданиями православной церкви. Казалось, что его устами заговорил Иннокентий III. В разгар своей распри с Алексеем Михайловичем, он писал, между прочим: "Не от царей начало священства приемлется, но от священства на царство помазуются. Не давал нам царь прав, но похитил наши права: церковью обладает, святыми вещами богатится; весь священнический чин ему работает, оброки дает, воюет; завладел он церковным судом и пошлинами. Господь двум светилам светить повелел - солнцу и луне, и через них показал нам власть архиерейскую и царскую: архиерейская власть сияет днем, власть эта над душами, царская - в вещах мира сего".

Но эта теория двух светил (или двух мечей), в свое время развитая в папских посланиях и буллах, конечно, не имела почвы в церкви православной. В деле Никона она и не имела существенного значения. Подчинение государства церкви, практическое применение метафоры "двух светил" было бы неслыханною новостью. В действительности Никон стоял на иной почве. В нем воплотились предания Русской церкви, с ее привилегиями, которым грозила опасность, с ее союзническим отношением к светской власти, с воспоминаниями о том времени, когда благословение митрополитов основывало силу московского княжества, а слово их решало распри между князьями.

Никон думал остановить развитие новых требований, вызванных иными условиями. Весьма естественно, что он выступил против того, в чем он видел нарушение церковной пошлины - против некоторых постановлений уложения и деятельности Монастырского приказа.

Еще до патриаршества, Никон доказывал Алексею Михайловичу, что Уложение и созданный им Монастырский приказ противны канонам. В качестве новгородского митрополита, он выпросил y царя несудимую грамоту для своей епархии. Сделавшись патриархом, он решительно выступил против новых учреждений, доказывая, что уложение написано "по страсти, ради многонародного смущения" и что составители Уложения были люди безбожные и презиравшие каноны*(1820). Главным пунктом обвинения остались учреждение и права монастырского приказа. "Никогда, никогда Никон не глаголет, ни хочет, да что будет! Но глаголет Никон: божественные законы не повелевают мирским людям возложенными Господеви обладати, движимыми и недвижимыми вещами, ниже судити".

Известен исход борьбы, предпринятой Никоном. Первоначально он, опираясь на неограниченную дружбу царя, возвел власть патриарха на ту степень, на какой она находилась при Филарете. Он стал титуловаться "великим государем", и это было тем более важно, что Никон назывался "великим государем" не в качестве отца государева, как Филарет, a в качестве патриарха. Патриарший двор получил новый блеск и мирские люди дрожали пред грозным святителем. Но постепенно добрые отношения между двумя "великими государями" расстроились. В 1658 году они сделались так дурны, что Никон добровольно оставил патриаршество и удалился в Воскресенский монастырь. С этого времени начинается, к великому соблазну церкви и к всенародному смущению, жаркая борьба между святителем и царем. Она кончилась осуждением Никона на соборе 1666 - 1667 гг. и заточением его.

Замечательно, однако, что собор, осудивший Никона, не осудил его дел. Он сделал только некоторые ограничения в пользу светской власти. Но коренное требование Никона, чтобы духовенство было свободно от светского суда, было уважено. Собор 1667 года постановил, между прочим: "Да не вовлачат отныне священников и монахов в мирские судилища, ниже да судят мирские люди освященного монашеского чина и всякого церковного причта, якоже запрещают правила св. апостол и св. отец". Эти правила подтверждены и на соборе 1675.

За Монастырским приказом остались только права по финансовому заведованию церковными имуществами. С этими правами он просуществовал до 1677, когда велено его закрыть*(1821). До Петра Великого мир между церковью и государством не был нарушен никакими крупными столкновениями. Они выступили в союзе против раскола и порожденных им церковных смут. Но, несмотря на все постановления собора 1667 г., светское законодательство сделало мало уступок требованиям духовенства. Даже формальные запрещения привлекать духовных к мирскому суду нарушались на практике. Правила, установленные уложением о церковных имуществах, остались в силе. Пользование этими имуществами было не только подчинено надзору светской власти, но последняя указывала и предписывала способы употребления. Так, еще до Петра Великого явилась и осуществилась мысль возлагать на монастыри обязанность прокармливать раненых и престарелых служилых людей, устраивать богадельни и т. д. Затем, духовные имущества были обложены разными сборами в пользу государства. Если светская власть предписывала церкви употреблять часть своих доходов на известные предметы; если она сама пользовалась различными сборами в свою пользу, то весьма естественно, что светский надзор за управлением церковными имуществами постоянно усиливался. Реформа Петра Великого только довершила начатое при его отце и брате.

§ 117. Реформа, задуманная Петром Великим, должна была придти в столкновение с церковью во многих отношениях. Во-первых, реформа, касавшаяся не только правительственного строя, армии, флота и т. д., но и нравов народных, условий его просвещения, не могла обойтись без помощи церкви. Реформатор, как справедливо замечает г. Знаменский, не мог довольствоваться пассивным отношением церкви к задуманным преобразованиям; он потребовал от нее деятельного участия в его делах. Между тем церковь во многих отношениях оказалась хранительницею старины. При многих политических розысках раскрывалась связь между общественным недовольством реформою и стремлениями церкви. В лучшем случае духовенство относилось к преобразованиям равнодушно, пассивно. Петр нашел себе горячих сподвижников в числе иерархов малороссийского происхождения, каковы: Стефан Яворский, св. Димитрий Ростовский и особенно Феофан Прокопович. Но одною переменою в личном составе трудно было дойти до цели, предположенной преобразователем. Ему казалось необходимым существенно изменить самые отношения церкви к государству.

Весьма естественно, что он взглянул на эти отношения с точки зрения государственных интересов. Старое начало двоевластия, сосуществования двух "чинов", светского и духовного, казалось ему помехой для государства, интересы которого он отстаивал с беспощадною энергиею. Все вопросы, оставленные ему предшественниками, были разрешены одним ударом. Именно церковное управление сделалось частью государственных учреждений. Приступая к такой перемене, Петр Великий, конечно, руководствовался примером протестантских государств, особенно образцом шведской духовной коллегии.

Секуляризация церковного управления дала новый толчок к секуляризации церковных имуществ. Если предшественники Петра обложили эти имущества разными сборами в пользу государства, то преобразователь, нуждавшийся в материальных средствах для реформы и для внешних войн, должен был воспользоваться богатством церкви для своих целей и отдать их в управление особому государственному установлению.

Эти соображения оправдываются и историею учреждения Синода.

§ 118. Мотивы церковной реформы открываются нам из двух источников: во-первых, из духовного регламента; во-вторых, из письма к Петру Великому от известного его "прибыльщика" Курбатова. Курбатов явился адвокатом финансовых интересов правительства; автор духовного регламента - адвокатом верховных прав самодержавия. Мысли, выраженные в духовном регламенте, назревали постепенно и могли быть выражены не сразу. Совершенная отмена патриаршества и принципиальное изменение церковных отношений требовали времени. Но финансовая нужда государства нашла в лице Курбатова немедленно заступника.

Патриарх Адриан скончался 15 октября 1700 года. Вскоре после его смерти Курбатов писал к Петру Великому, между прочим, следующее: "Избранием патриарха мню повременить. Определение в священный чин можно поручить хорошему архиерею с пятью учеными монахами.

Для надзора же за всем и для сбора домовой казны надобно непременно назначить человека надежного: там большие беспорядки. Необходимо распорядиться монастырскими и церковными имениями - учредить особливый расправный приказ для сбора и хранения казны, которая теперь погибает по прихоти владельцев"... В этом же письме Курбатов докладывал, что "для смотрения за казной и для сбора ее очень хорош И. А. Мусин-Пушкин и стольник Протасьев".

Таким образом, помышления Курбатова тяготеют к "сбору казны". Для этой цели ему казалось необходимым немедленно учредить особое установление. Собственно духовное управление занимало его мало. Он твердо стоял только на том, что избранием патриарха должно повременить, предоставить "определения" в священный чин "хорошему" архиерею с пятью учеными монахами.

Таким "хорошим" архиереем оказался Стефан Яворский; 16 декабря 1700 года он был назначен "блюстителем" патриаршего престола. Важнейшие вопросы разрешались им с "освященным собором". Учреждение "блюстителя" патриаршего престола разрешало уже фактически вопрос о судьбе патриаршества. Сам блюститель и освященный собор действовали под надзором светской власти, были учреждением государственным. Правда, сам Стефан Яворский считал свое положение временным, и видел в себе вероятного кандидата на патриарший престол. Но после двадцати лет фактического отсутствия патриарха, факт готов был обратиться в право, и Феофан Прокопович формулировал его в духовном регламенте.

Вместе с учреждением блюстителя, явился и "особливый приказ" для заведования церковными имуществами. Приказ получил название Монастырского; но из этого не следует, чтобы он был прямым наследником прежнего Монастырского приказа. Последний был, главным образом, судебным установлением; администрацию церковных имуществ он ведал постольку, поскольку она касалась государственных сборов. Напротив, новый монастырский приказ главным образом ведал церковные имущества в хозяйственном и финансовом отношении. Он собирал доходы и распоряжался ими. На содержание монастырей и духовенства шла только часть этих доходов, определенная штатами. Прочие суммы шли на разнообразные потребности обновленного государства*(1822). В такой силе приказ просуществовал до 1720 года, когда он временно был закрыт.

§ 119. Мысль об учреждении духовной коллегии официально выражена Петром Великим в 1718 году. Именно в ответ на разные вопросы, представленные ему Стефаном Яворским, Петр написал, между прочим: "Для лучшего впредь управления, мнится быть удобно духовной коллегии, дабы удобнее такие великие дела исправлять было возможно". Но из регламента духовной коллегии видно, что мысль эта зрела давно и была взвешена во всех отношениях. Регламент, составление которого было поручено Феофану Прокоповичу, был готов в начале 1720 года; 23 февраля 1720 года проект, рассмотренный и исправленный Петром, был предложен сенату и архиереям, с тем чтобы они представили свои замечания. Вероятно, этих замечаний было немного, так как в тот же день проект был подписан. В 1721 году, 14 февраля, последовало открытие коллегии.

Ни одно из учреждений Петра не было снабжено таким количеством мотивов; они были настоятельно нужны, так как радикальная перемена в церковном управлении требовала значительных объяснений с тогдашним обществом, привыкшим к иной форме духовной власти. Мотивы эти могут быть разделены на две группы. Одни из них касаются преимуществ коллегиальной формы пред единоличною вообще. Несмотря на свою важность, они не имеют прямого отношения к вопросу об управлении духовном; объясняя, почему преобразователь заменял коллегиями приказы, они мало объясняют, почему Петр решился отменить патриаршество. Другие мотивы прямо направлены к этой цели; в них выражается взгляд Петра на отношение церкви к государству.

Во введении к регламенту имеется следующее определение духовной коллегии: "Коллегиум правительское не что иное есть, токмо правительское собрание, когда дела некии собственные не единому лицу, но многим к тому угодным, и от высочайшей власти учрежденным подлежат к управлению". Итак, по взгляду регламента, Синода должен быть государственным установлением, зависящим от светской власти. Эту мысль предстояло доказать и оправдать преобразователю. К такой цели направлены пп. 7 и друг. 1-й части регламента. "Велико и сие,- говорится в 7 п.,- что от соборного правления не опасатися отечеству мятежей и смущения, яковые происходят от единого собственного правителя духовного... Простой народ не ведает, яко разнствует власть духовная от самодержавной, но высочайшего пастыря честью и славою удивляемый, помышляет, что таковый правитель есть тот вторый государь, самодержцу равносильный или и больше его, и что духовный чин есть другое и лучшее государство, и ce сам собою народ тако умствовати обыкл. Что же когда еще плевельные властолюбивых духовных разговоры приложатся и сухому хврастию огнь подложат?"

Таким образом, на опасность двоевластия и вытекающую отсюда опасность раздора между светскою и духовною властью - вот на что указывает регламент и подробно развивает эту тему. Говорится о том, что в случае раздора, "все духовному паче, нежели мирскому правительству слепо поборствуют, и бунтуя, мнят, что по самом Боге поборствуют"; указывается и на пример раздоров пап с императорами. "Да не воспомянутся,- сказано в заключение,- подобные и y нас бывшие замахи". Указанные выше мнения патриарха Никона объясняют, что разумел духовный регламент под этими замахами

§ 120. Государственный характер духовной коллегии выразился в ее организации и круге ведомства.

Духовная коллегия, получившая вскоре название святейшего правительствующего синода, должна была, подобно другим коллегиям, состоять из президента, вице-президентов, советников и ассесоров. Число членов присутствия не было строго определено. Во введении к регламенту высказано предположение составить Синод из 11 лиц: одного президента, двух вице-президентов, четырех советников и четырех асессоров. Но в третьей части регламента говорится, что "число особ правительствующих довольное есть 12". На самом деле, в 1721 году, находим в синоде 11 лиц, из коих один асессор исправлял обязанности обер-секретаря*(1823).

Члены синода, как и сената, назначались Государем. При вступлении в должность, они обязаны были приносить особую присягу, где, кроме общего всем служащим обещания сохранять верность монарху и исполнять свои обязанности, заключалось (и заключается) еще следующее заявление: "Исповедаю с клятвою крайнего судию духовные сея коллегии быти самого всероссийского Монарха, Государя нашего". Члены Синода могли быть и были избраны из лиц как черного, так и белого духовенства. Так, президентом синода был Стефан Яворский*(1824), вице-президентами архиепископы Феодосий новгородский*(1825) и Феофан псковский*(1826), советниками четыре архимандрита*(1827), асессорами три протопопа и один иеромонах*(1828). Регламент, предоставляя государю полную свободу назначения, узаконял только, чтобы в числе членов были непременно три архиерея, остальные могли принадлежать к священству черному и белому, с тем только, чтобы никто из них не принадлежал к епархии, подчиненной архиерею, заседающему в синоде, потому что "из сих двух персон составится одна персона".

C введением церковной администрации в круг государственных установлений, естественно было подчинить ее правилам надзора, распространенного уже на прочие коллегии. Система прокуратуры, возникшая с учреждением, в 1722 году, генерал-прокурора, была применена и к Синоду. Именно, в 1722 году, Петр Великий указал "в Синод выбрать из офицеров человека доброго, кто бы имел смелость и мог управление синодского дела знать и быть ему обер-прокурором". Вскоре после того в Синод был назначен обер-прокурор и ему дана инструкция, сходная с инструкциею генерал-прокурора*(1829). Под главным начальством его действовали прокуроры духовных приказов и целое фискальное управление, учрежденное собственно для надзора синодского за всем подчиненным ему управлением. Эго фискальное управление получило название инквизиторского. Во главе его находился протоинквизитор (обер-фискал), как начальник провинциал-инквизиторов. Это инквизиторское управление имело одинаковую судьбу со светским фискальством - оно исчезло, не оставив по себе доброй памяти.

Канцелярия Синода была устроена по образцу сенатской*(1830).

§ 121. Компетенция Синода могла быть определена довольно точно. Co введением духовной администрации в круг управления государственного, значение многих пререканий между духовным и светским ведомством умалялось. Если прежде речь шла о том, чтобы по возможности ограничить права духовной администрации, как чего-то стоящего вне государства, то теперь можно было безопасно соединить в руках Синода всю власть духовного управления.

По смыслу регламента, Синод заменял патриарха; в таком смысле он был признан прочими вселенскими патриархами. Регламент пошел даже дальше: он признал за Синодом силу и власть патриаршескую или едва ли не большую, "понеже собор". Всем подданным "всякого чина, духовным и мирским", велено было: "имети сие за важное и сильное правительство и у него крайния дел духовным управы, решения и вершения просить, и судом его определенным довольствоваться, и указов его слушать во всем".

Дела, подведомственные Синоду, регламент разделяет на два разряда: 1) "род дел обще всея церкви, как духовному, так и мирскому чину, и всем великим и малым чиновным степеням, також и рядовым особам нужных". Сюда отнесены дела, касающиеся истолкования догматов веры, наблюдение за чистотою обрядов и т.п.*(1831); 2) дела второго рода названы делами "собственным чином потребный". Сюда отнесены: поставления пастырей церкви, попечение о размножении духовных школ и т. д. Но эта классификация не может быть названа удачною и исчерпывающею, тем более, что к делам второго рода отнесены некоторые, касающиеся и мирян. В 3-й части регламента находится подробное исчисление дел духовных, предоставленных синоду. Ему поручены: 1) наблюдение за чистотою веры; 2) искоренение ересей; 3) наблюдение за церковным управлением; 4) попечение о религиозном просвещении народа; 5) поставление пастырей церкви; 6) суд по делам духовным; 7) дела брачные; 8) попечение о материальном благосостоянии церкви.

Конечно, самым щекотливым вопросом в данную минуту являлся вопрос о церковных имуществах. Мы видели, что в 1701 году заведование этими имуществами было поручено монастырскому приказу. Должен ли был сохраниться этот порядок и по учреждении Синода? Сам Синод поднял этот вопрос тотчас после своего учреждения. Он представил государю вопрос: не лучше ли ведать церковные имущества в одной духовной коллегии, "того ради, что оные (имущества) от гражданских управителей пришли в скудость и пустоту, а духовная коллегия присягою обязалась в искании интереса царского величества против прочих коллегий не меньше". Государь изъявил свое согласие, и церковные имущества были переданы в ведение синода. Прежний, и грозный для духовенства, мусин-пушкинский приказ был закрыт, но вместо него, по инициативе самого синода, был учрежден новый монастырский приказ, в качестве установления, подведомственного синоду. Нельзя сказать, чтобы эта мера устранила все недоразумения. Напротив, путаница духовно-гражданских отношений усиливается. Синод никак не мог дойти до точного определения прав и обязанностей приказа; множество имуществ, принадлежавших членам синода, были изъяты из ведения приказа. Затем пререкания синода с сенатом, камер-коллегии с монастырским приказом не прекращались. Кроме того, передача имуществ в ведение синода не означала, чтобы церковь вступила в обладание ими на прежних правах, давно минувших. Светская власть, делая Синод главным администратором церковных имуществ, нисколько не отказалась от целей, ради которых был учрежден монастырский приказ, по мысли Курбатова. Собирая доходы с имений, Синод мог обращать на содержание духовенства и монастырей только определенную сумму, а остальное шло на предметы, указанные законом, на нужды государства. Поэтому для духовенства было безразлично, кто будет ведать церковными имуществами. На Синод обратилось то неудовольствие, которое прежде было обращено на приказ. "Стали толковать, что поляки и черкесы (малороссияне), сделавшись членами синода, теснят великорусов, себя богатят, а на других алтыны и копейки взыскивают" Самая "администрация" шла дурно. За два года, 1721 и 1722, недоимок накопилось свыше 1.200,000 рублей. Правительство, наконец, решилось возвратиться к прежней системе.

В 1724 году состоялся Сенатский указ (вследствие двух именных), об учреждении при святейшем синоде камер-конторы для управления сборами с монастырских вотчин и расходами провианта и денег*(1832). Камер-контора заменила бывшие монастырский и патриарший приказы. В нее были определены президент и члены из светских лиц Голиков, Доп. к деяниям Петра Великого, т. ХVIII, стр. 7. Татищев объясняет учреждение этой конторы следующими мотивами: "Петр Великий, видя, что великие духовные доходы не на определенные, но более к обогащению родни духовных властей и на неприличные сану их расходы употребляются, оные у них в 1724 году убавя, на полезнейшее в службу Богу и государству употребил".

Эта мысль Петра Великого получила дальнейшее развитие в царствование Екатерины I. Именно в 1726 году повелено было разделить Синод на два "апартамента" - одного для духовных, другого - для экономических дел. Реформа эта оправдывалась следующими мотивами. Петр Великий, говорил указ, уставил духовную коллегию для управления духовных дел всероссийской церкви*(1833); но, когда "в том собрании по докладным их пунктам последовали другие дела, а именно: 1) во управлении вотчин; 2) в сборах с них доходов; 3) всякие по делам расправы", то это имело своим последствием значительное обременение членов синода. Уже Петр Великий, продолжает указ, хотел оставить Синод при одних духовных делах, но не успел. "И для того мы, подражая трудам его, повелели разделить синодское управление на два апартамента; первый имеет состоять во 6 персонах архиереев, и должны они управлять всякие духовные дела всероссийской церкви... В другом апартаменте быть суду и расправе, також смотрению сборов и экономии и прочее тому подобное... и к тем расправным делам определить повелели из светских 6 персон"*(1834).

Таким образом, вместо учреждения, состоявшего при синоде, явилось установление на правах самого синода, в качестве его департамента. Через несколько времени, департамент этот переименован в "коллегию экономии синодального управления". С этих пор начинаются беспрерывные колебания в системе "экономического" управления, кончившиеся конфискациею церковных имуществ.

§ 122. Важнейшие перемены в области синодального управления касались главным образом вопроса о церковных имуществах. Хотя последние и были уже под контролем и главным ведением государства, но слово "конфискация" не было еще произнесено. Коллегия экономии, учрежденная в 1726 году, конечно, ограничила власть синода. Еще более упало значение последнего при господстве верховного тайного совета. Вместе с Сенатом, он лишился названия правительствующего; ему велено было называться святейшим, как сенату "высоким". С воцарением Анны Ивановны, положение синода несколько поправилось; до 1738 года он успел даже подчинить себе коллегию экономии*(1835). Но в 1738 году совершился крутой поворот к прежней системе, поворот, вызванный многими соображениями. Не последнее место между ними занимала и беспорядочность управления духовными мнениями, отразившаяся на волнениях монастырских крестьян. Указом 15 апреля 1738 г.*(1836) велено было коллегии экономии быть под ведением сената, а синоду "от сего времени той коллегии не ведать, понеже в оной коллегии состоят сборы и другие экономические дела, которые подлежат ведению Сената, и духовных дел, какие могли б касаться до синода, не бывает". Затем, 30 октября того же года в ведение коллегии экономии отданы и синодальные вотчины, причем к ней были присоединены приказы Синодальный и Дворцовый.

Елисавета Петровна, низвергнувшая владычество немецкой партии, возбудила надежды духовенства. В первые годы ее царствования синоду удалось добиться уничтожения коллегии экономии. Управление церковными имуществами вверено главному попечению Синода, а коллегия экономии переименована в канцелярию синодального экономического правления. Но вернуть дело к старому порядку было уже невозможно. Духовные имущества издавна принадлежали церкви только в принципе; подчинение "экономического правления" Синоду было только слабым утешением для духовенства и вело к большим практическим неудобствам. Сама Елизавета Петровна, в конце своего царствования, задумала обратиться к временам коллегии экономии. Именно в 1757 году в одном докладе, утвержденном императрицею, говорилось между прочим: "монастыри, не имея власти употреблять доходы свои инако, как только на положенные штатом расходы, имеют только напрасное в том отягощение, что должны стараться о собирании оных и о хранении остальных, рассылая для того монашествующих часто и по таким местам, где, за неимением церквей, и служба Божия отправляема быть не может". Поэтому предполагалось "монашествующих, яко сего временного жития отрекшихся, освободить от житейских и мирских попеченей". Но мысль эта осталась в области предположений. Ею воспользовался Петр III. Сославшись на намерения Елисаветы Петровны, новый император восстановил коллегию экономии, под ведением сената.

Эта мера Петра III, в числе многих других, возбудила всеобщее неудовольствие. Переворот, доставивший престол Екатерине II, должен был отразиться и на судьбе духовных имений. Духовенство оказало императрице значительную поддержку; императрица заявляла, что она решилась занять престол между прочим на защиту церкви, терпевшей многие невзгоды в прежнее правление. В числе "непорядков" прежнего царствования, императрица указывала и на "отнятие из ведомства духовного чина деревень и прочих имений". Коллегия экономии была уничтожена и управление имуществами духовными вверено синоду, при котором восстановлена канцелярия синод. эком. правления. В указе этом есть однако оговорка, смысл которой раскрылся впоследствии. Именно здесь сказано: "не имеем намерения присвоить себе церковные имения; но только имеем данную нам от Бога власть предписывать законы о лучшем оных употреблении на славу Божию и пользу отечества". Уступка, сделанная духовенству в 1762 году, тотчас после переворота, где оно играло такую роль, не могла быть прочною. Положение монастырских крестьян требовало внимательного рассмотрения и улучшения; беспрерывные их волнения доказывали, что средства управления ими крайне несовершенны; притом ни Синоду, ни его канцелярии не было известно действительное состояние этих имуществ. Возвращая их "духовному чину", императрица, однако, учредила комиссию из духовных и светских особ*(1837), которой предписано было: "все духовные имения описать, штаты епархиям и монастырям учредить и все расходы на содержание от тех имений приличных мест расписать"*(1838). Государство, следовательно, не отнимало руки своей от духовных имений. Беспокойство духовенства не прекращалось, хотя ропот был тайный. Только один ростовский владыка, Арсений Мациевич, возвысил свой голос прямо и резко, за что и понес тяжелое наказание*(1839).

В 1763 году коллегия экономии восстановлена с еще большими правами, чем прежние. Ей даны права всех других коллегий; формально она поставлена "под указы" Сената и, по делам духовным, синода. Но затем учредительный указ исчисляет большое количество дел, по коим коллегия, "по доверенности нашей к ней, сама своею властью поступать имеет". Во всех этих делах коллегия отдает отчеты только императрице. Отчеты по управлению духовными имениями коллегия представляет в форме генеральной ведомости императрице и затем, для ведома, сообщает ее Сенату*(1840).

Наконец, после стольких колебаний об администрации церковных имуществ, 24 февраля 1764 года, был разрешен вопрос и об их принадлежности. В этот день вековой вопрос, поднятый еще в XV веке, был разрешен тем, о чем думал еще Иван III, т. е. секуляризациею церковных имуществ. Этим путем в ведение государства перешло 910,866 д. крестьян.

§ 123. С конфискациею церковных имуществ, положение синода, как духовного правительства, определилось окончательно. Учреждение его не испытывало уже существенных перемен, за исключением одной, временной. Именно в царствование императора Александра I, в 1817 г., явилась мысль о соединении министерства народного просвещения с управлением духовными делами всех вероисповеданий.

Новый закон учреждал "министерство духовных дел и народного просвещения". К нему присоединены и дела синода, с тем, чтобы министр находился в таком отношении к синоду, в каком состоит министр юстиции к сенату, "кроме, однако же, дел судных". Мотивом этого учреждения выставлено желание, "дабы христианское благочестие было всегда основанием истинного просвещения". Из мотива видно, что учреждение это находилось в тесной связи с общим направлением политики Александра I после 1815 года. Новое министерство явилось как бы для того, чтобы подчинить направление народного просвещения началам религиозным. На практике деятельность министерства не удовлетворила прежде всего духовенство. Подчинение православного синода министерству, наравне с управлениями прочих вероисповеданий, казалось несогласным с прежними его привилегиями. Затем, характер религиозного направления, господствовавшего в министерстве, совершенно не сходился с направлением духовных лиц, считавших себя поборниками православия. Это и повело к значительным неудовольствиям и столкновениям (кн. A. H. Голицын, Фотий). С другой стороны, "христианское благочестие" таких лиц, как Магницкий, дало горькие плоды для народного просвещения, как это доказывает история С.-Петербургского университета в 1821 году. Министерство удержалось недолго. В 1824 году оно было закрыто, и Синод стал действовать по прежнему учреждению.

 

Б. Современное устройство синода

 

§ 124. Общее значение и положение синода в ряду других установлений определяется как духовным регламентом, так и основными законами империи. Ст. 43 Осн. зак. гласит, что "в управлении церковном самодержавная власть действует посредством святейшего синода, ею учрежденного". Затем 46 ст. осн. зак. постановляет, что "дела церковные христиан иностранных исповеданий и иноверцев в Империи Российской ведаются их духовными властями и особенными правительствами, верховною властью к сему назначенными".

Сопоставляя эти две статьи, мы находим, что заведование делами иностранных исповеданий не относится к области непосредственного действия верховной власти. Управление этими делами относится к сфере управления подчиненного и предоставлено духовным властям этих вероисповеданий и "особенным правительствам". Напротив, в управлении православною церковью, верховная власть действует посредством синода, который является прямым ее органом. Причина этого различия состоит в том, что православие есть первенствующая и господствующая вера империи*(1841), а император есть верховный защитник и хранитель догматов господствующей веры, блюститель правоверия и церковного благочиния. В качестве государственной церкви, церковь православная находится в большей связи с государственным управлением, чем церкви инославные. Синод относится к разряду высших государственных установлений и пользуется в своей области правами сената.

§ 125. Порядок составления синода в настоящее время несколько отличается от правил, указанных в духовном регламенте. По смыслу регламента, Синод должен был состоять из постоянных членов, избранных верховною властью из лиц как черного, так и белого духовенства. В настоящее время Синод состоит из членов постоянных, из коих один (митрополит петербургский) занимает место первоприсутствующего*(1842), и временных. Постоянные члены назначаются из лиц как черного, так и белого духовенства; временные или, как их называют, присутствующие в св. синоде, суть некоторые епархиальные архиереи, назначаемые к присутствованию в синоде впредь до особого распоряжения. Члены синода не освобождаются от управления вверенных им епархий и частей.

При Синоде состоит обер-прокурор, положение которого в царствование императора Николая изменилось. Именно за ним остались все прежние обер-прокурорские права по отношению к синоду, но, кроме того, с 1835 года он получил права министра по законодательным и высшим распорядительным делам духовного управления. Именно в этом году указано было приглашать его в депутаты государственного совета для объяснения по делам ведомства св. синода, комиссии духовных училищ и отделения духовных дел греко-российского исповедания. То же было постановлено и относительно комитета министров*(1843). Таким образом обер-прокурор явился единственным представителем синода в высших установлениях государства. Через него Синод сносится со всеми государственными установлениями*(1844); он объявляет ему высочайшие повеления. Затем обер-прокурор поставлен во главе особых учреждений, состоящих при Синоде, в заведовании которых находится хозяйственное и учебное управление*(1845). Он - главный начальник синодской канцелярии, где сосредоточивается все делопроизводство и изготовляются доклады. Все это сравнивает его положение с положением министров, самостоятельно заведующих своими частями. На нем же лежит и составление ежегодных всеподданнейших отчетов о состоянии церкви.

При обер-прокуроре состоят: 1) товарищ его*(1846); 2) чиновники за обер-прокурорским столом; 3) юрисконсульт с помощником, и 4) канцелярия обер-прокурора.

Кроме общего управления, сосредоточенного в Синоде, имеются главные местные управления, под именем контор св. синода. В настоящее время их две: московская и грузино-имеретинская.

Московская контора учреждена еще при Петре Великом, когда была учреждена сенатская и другие конторы. Заведование ею было поручено синодальному члену, которому дана особая инструкция*(1847). В настоящее время круг ее дел не особенно значителен. Именно он заведует управлением и судебною частью ставронигиальных монастырей (кроме Соловецкого), богослужением в московских соборах, неподчиненных местной епархиальной власти и т. д. Московская контора состоит из первоприсутствующего (московский митрополит) и членов. При конторе состоит прокурор.

Грузино-имеретинская контора учреждена в 1814 г., после присоединения Грузии к России. Она имеет коллегиальный состав*(1848) и есть главное управление местною церковью, посредствующая инстанция между епархиями и синодом.

§ 126. При определении компетенции синода должно иметь в виду, что русская церковь, в качестве церкви поместной, есть часть вселенской церкви. Следовательно, для нее обязательны догматы и правила, признанные и утвержденные вселенскими соборами. Затем, тоже в качестве части вселенской церкви, она не может иметь видимого главы, с законодательною властью по вопросам догматическим; в этом отношении православная церковь резко отличается от церкви католической, признающей видимого главу в лице папы. Наконец, самая цель и смысл синодского учреждения указывают, что установление это заменило для России патриарха, т. е. высшего администратора русской церкви. Учреждение синода не устранило возможности и, в иных случаях, необходимости соборов духовенства, какие были у нас в период митрополичий и патриарший*(1849). Духовный регламент говорит, что Синод получил силу и власть патриаршескую или "едва ли не большую, понеже собор". Эти слова показывают, что важный вопрос о соборном начале в русской церкви не разрешен духовным регламентом прямо. Называя коллегию "собором", регламент употребляет это выражение в смысле коллегии, противополагая его единоличной власти; регламент говорит, что синоду может быть предоставлена большая степень власти сравнительно с патриархом, так как он имеет коллегиальное устройство. Но где пределы этой власти? Вопрос остается неразрешенным. Само собою разумеется, что при отсутствии соборов духовенства, вышедших из употребления с конца XVII века, Синод, по самой необходимости, расширял свою компетенцию, ввиду неотложных нужд церкви. Но и в настоящее время, компетенция синода определяется главным образом тем началом, что он есть правительственное установление, сосредоточивающее в своих руках внешнее управление церковью.

Дела, подведомственные ему, могут быть разделены на три разряда: 1) дела, касающиеся управления церковью в собственном смысле; 2) дела по части духовно-учебной; 3) дела по части хозяйственного управления.

I. В качестве высшего правительственного установления русской церкви, синод, прежде всего, является блюстителем чистоты веры. Поэтому он наблюдает, чтобы все члены духовной иерархии исполняли свои обязанности в духе православия, не уклоняясь от раз признанных церковью догматов и правил. Ему принадлежит попечение об искоренении расколов и суеверий. Под его наблюдением и с его благословения печатаются библии, Евангелия, духовно-служебные и духовно-учебные книги. Ему, поэтому, принадлежит цензура книг духовного содержания, для чего под ведением его действуют духовные цензоры.

Синода является высшею административною и судебною инстанциею по всем делам русской церкви. Он наблюдает за поведением духовенства. На нем лежат также заботы о религиозном просвещении народа и о распространении православия между инородцами. Некоторые из дел, подведомственные синоду, имеют отношение как к духовенству, так и к мирянам. Таковы дела брачные и бракоразводные.

II. Необходимость своевременного и достойного замещения духовных должностей требует, чтобы Синод располагал достаточным количеством учебных заведений. Попечение о школах для духовенства не было сразу вверено синоду. Забота о школах духовным регламентом была возложена на епархиальных архиереев под главным наблюдением синода. Централизация духовно-учебного дела начинается уже в XIX веке, именно она получает свое развитие с учреждения в 1808 году комиссии духовных училищ. Комиссия эта, в состав которой входил и обер-прокурор Синода, действовала независимо от синода. В царствование императора Николая I (в 1837 г.) было признано, что деятельность комиссии, независимой от синода, не достигает удовлетворительных результатов. Результатом этого сознания и явилось положение 1 марта 1839 года "о духовно-учебном управлении при синоде"*(1850). Цель нового учреждения определена тем, что оно есть "главное исполнительное место по постановлениям и распоряжениям, относящимся к образованию духовного юношества и к предназначенным для того средствам". Таким образом, управлению были вверены как дела по духовно-учебной, так и по хозяйственной части. Оно состояло из общего присутствия, двух (впоследствии трех) отделений, секретарского стола, бухгалтера, казначея и прочих чиновников, и находилась под главным начальством обер-прокурора*(1851). Вся совокупность дел, подлежавших управлению, разделялась на две части: одни подлежали усмотрению и разрешению синода, которому они предлагались через обер-прокурора; другие разрешались или обер-прокурором, или духовно-учебным управлением. Результатом учреждения было более полное подчинение духовно-учебного ведомства обер-прокурору. В таком виде управление просуществовало до 1867 года.

В 1867 году, вместо означенного управления, учрежден духовно учебный комитет при Синоде*(1852). Различие этого установления с предыдущим состоит в том, что 1) комитет предназначен для рассмотрения вопросов по учебно-воспитательной части и для наблюдения за состоянием этой части в духовно-учебных заведениях. Поэтому, 2) инспекторская часть духовно-учебных заведений и переписка по управлению ими передана в канцелярию обер-прокурора; равным образом, 3) строительная и хозяйственные части переданы в хозяйственное управление при Св. Синоде.

В настоящее время комитет состоит из председателя и членов. Последние разделяются на постоянных и членов, посылаемых на ревизию духовно-учебных заведений. Как те, так и другие назначаются как из духовных, так и из светских лиц. Члены из духовенства назначаются синодом, по предложению обер-прокурора, а лица светские непосредственно обер-прокурором.

III. По образцу хозяйственного комитета, действующего при сенате, в 1836 г. учрежден хозяйственный комитет при Св. Синоде*(1853). Цель его определяется тем, что в нем "сосредоточивается заведование сумм, в непосредственном ведении св. синода состоящих и хозяйственных по оным распоряжений". Поэтому в ведении его первоначально сосредоточились: А) суммы, ассигнуемые на канцелярию Синода; суммы, принадлежащие синоду, синодальной типографии и книжным лавкам; суммы бывшего библейского общества и т. п. Б) Хозяйственные распоряжения по зданию, типографиям, лавкам и т. д. Комитет в действиях своих был подчинен обер-прокурору и состоял из чиновников за обер-прокурорским столом, директора канцелярии обер-прокурора, юрисконсульта и правителя дел комиссии духовных училищ. Затем, к хозяйственному управлению, в 1838 год, быль присоединен контроль отделения духовных дел православного исповедания, получившее, вместе с тем, и новое устройство. С присоединением контроля к хозяйственному комитету, последний получил, в 1839 году, новое устройство, с названием хозяйственного управления при св. синоде, сохранившееся, в главных чертах и до настоящего времени. Главные перемены последовали в 1867 г., когда в ведение комитета передана хозяйственная часть духовно-учебных заведений, а контроль снова присоединен к канцелярии синода.

Хозяйственное управление, в настоящее время, состоит из директора, вице-директора, общего присутствия, трех отделений*(1854), бухгалтера, казначея*(1855) и архитектора.

Контроль состоит из управляющего, его товарища и контролеров. Его наблюдению подлежат только специальные средства синода, а не суммы, отпускаемые синоду из государственного казначейства.

 

Глава III. Министерства

 

А. Понятие о министерствах вообще

 

§ 127. Под именем министерств разумеются не только установления, носящие это специальное название: в круг министерств входят все установления, действующие на правах министерств, следовательно, все главные управления, в которых сосредоточены какие-либо отрасли администрации. Поэтому в этой главе мы рассмотрим министерства, собственную Его Величества канцелярию со всеми ее отделениями и другие установления*(1856).

Приступая с этою оговоркою к рассмотрению учреждения министерств, мы должны прежде всего остановиться на общем значении этого рода установлений для государственного управления.

Министерства суть установления, предназначенные для общего заведования определенными отраслями администрации в целом государстве*(1857). Поэтому:

1) Учреждение министерств предполагает предварительное разделение и разграничение всех основных задач управления, с поручением каждой из них особому установлению. Этим признаком система министерского управления, которая носит название реальной системы, отличается от так называемой системы областной, складывающейся обыкновенно исторически. Последняя предполагает соединение всех функций администрации в местных установлениях, через что каждая провинция является как бы "самодовлеющей единицей", подчиненной только контролю высшей центральной власти. В России, при довольно раннем развитии политической централизации, система провинциальная никогда не могла получить такого значения, какое она имела на западе Европы. Напротив, учреждение губерний явилось у нас некоторою реакциею против излишней административной централизации. Но, действуя в этом направлении, законодательство наше готово было воспроизвести некоторые черты провинциальной системы. Такова, в идее, по крайней мере, была система Екатерины II, созданная учреждением о губерниях. Поручение главнейших задач администрации и суда местным установлениям - палатам и приказам; организация местного надзора в лице генерал-губернаторов, облеченных полным доверием верховной власти и служащих единственными посредниками между управляемою ими местностью с одной, верховною властью и сенатом с другой стороны - таковы основные черты этой системы. Напротив, система министерского управления предполагает образование особых ведомств, осуществляющих определенную задачу государства, на всем его пространстве и через установления, непосредственно ему подчиненные.

2) Отсюда само собою следует, что система министерского управления, в чистом своем виде, предполагает централизацию всей администрации. Такова французская система, отдавшая каждую часть управления в руки отдельных министерств, власть которых не ограничивается даже началами местного самоуправления, так мало развитого во Франции. В Англии - этом отечестве местного самоуправления - деятельность министерств поставлена в иные условия. Развитие министерств не поколебало главных начал старых местных установлений. Но XIX столетие, видевшее развитие новых задач государства, применило к ним и новые правила управления, напоминающие систему континентальных государств. Система различных бюро (Board) по своим правилам и образу их действия вполне напоминает систему министерств. Таким образом и в Англии имеется известное число задач, к которым применяется начало централизации, 3) Образование министерств предполагает не только разделение задач администрации, но и разграничение отдельных моментов управления. Говоря, что система министерств обусловливается централизациею управления, мы вовсе не имели в виду сказать, что все акты администрации должны быть сосредоточены в руках министра, и что местным органам остается только пассивное исполнение его распоряжений. Напротив, такой порядок вещей, при котором на министре лежит разрешение всех вопросов, принятие всех практических мер для всех местностей во всем государстве такой порядок вещей должен быть признан явным недостатком административного устройства. Этим недостатком в сильной степени отличается французская система. В правильно развитой системе администрации, как мы видели, должно различать три момента: 1) момент пассивного исполнения распоряжений - задача подчиненных органов; 2) момент действительного управления, непосредственного осуществления задач администрации - дело, главным образом, провинциальных установлений; 3) момент сообщения администрации общего направления и надзора за действиями. Этот момент составляет главную задачу министерств, и потому мы остановимся на нем несколько подробнее.

Сосредоточение определенной задачи управления в руках одного ведомства определяется следующими важными целями: необходимостью единства в главных способах ее осуществления и организациею ответственности административных ведомств. Рассмотрим способы осуществления каждой из этих целей, состоящих, впрочем, в тесной связи.

Единство каждой части и ответственность соответствующих ей установлений возможны:

а) При единообразии в применении общих и специальных законов, касающихся данной части. Хотя способы осуществления общих задач и могут разнообразиться по местным условиям, но местные установления, в интересах государства и для пользы частных лиц, не могут ни отступать от общих форм управления, ни нарушать общих законов. Отсюда понятно, что каждая отрасль администрации должна иметь одного общего представителя, ответственного за состояние своей части и, в силу своей ответственности, обязанного наблюдать за точным исполнением законов всеми подчиненными ему органами. На главе министерства лежит, в числе прочих обязанностей, обязанность хранения законов в обширном смысле, именно: б) устранение всех известных ему неправильных применений и толкований законов, поскольку это касается его ведомства; в) разъяснение, силою законов, всех недоразумений в понимании закона и разрешение затруднений, возникающих при его применении; г) прекращение злоупотреблений в управлении, с привлечением к ответственности должностных лиц, виновных в превышении или бездействии власти.

б) Единство в администрации осуществляется при надлежащей организации права распоряжений, принадлежащего исполнительной власти. Распорядительная власть, принадлежащая администрации, также предполагает известную централизацию правительственной организации. На чем же основывается необходимость такой централизации? С разделением законодательной и административной власти, первая приобретает гораздо больше самостоятельности, чем имела в прежние времена. В законодательстве видоизменяется самый взгляд на задачу власти административной: власть административная является не только пассивной исполнительницей буквы закона, но самостоятельным органом для осуществления известных государственных целей. Законодательная власть отказывается от развития путем закона всех подробностей администрации, всех тех мелочей, которые прежде входили в содержание закона и составляли, вместе с тем, его существенный недостаток. Чем совершеннее становится законодательство, тем более закон ограничивается определением одних общих оснований каждой части управления и тем более, следовательно, предоставляется простора распорядительной деятельности администрации, которая обязана издавать известные распоряжения в развитие и для удобнейшего применения начал законодательства. Таким образом, распоряжения администрации делаются как бы самостоятельным источником административного права, в том смысле, что они являются регулятивном, направляющим деятельность всех подчиненных органов управления. Таким образом, мало-помалу распоряжения восполняют собою закон, являются практическою стороною закона, средством применения его ко всем подробностям данной отрасли администрации. Весьма естественно, что право распоряжений, понимаемое в таком смысле, должно быть сосредоточено в руках центральных органов, тех органов, которые близко знакомы с общим духом правительственной администрации и находятся в непосредственном соприкосновении с властью верховной, которой они и обязаны своею ответственностью. Следовательно, с разграничением властей законодательной и распорядительной, весьма естественно, право распоряжений сосредоточивается в руках центральных органов, действующих под своею ответственностью и являющихся политическими агентами власти верховной в каждой части администрации.

в) Только что приведенное основание находится в теснейшей связи с третьим основанием, именно: учреждение министерств предполагает разграничение властей административной и законодательной и организацию власти административной соответственно ее задаче, следовательно большое развитие ответственности администрации и установление определенных средств контроля законодательной власти над всею деятельностью исполнительных органов. Отсюда само собою понятно, что министерства в том виде, как мы их рассматриваем, суть учреждения нового времени. В западной Европе министерства развились параллельно с развитием представительных учреждений, вместе с успехами конституционализма, когда проведены были резкие черты различия между законодательством и управлением в собственном смысле. Отсюда само собою следует также, что министерства могут соответствовать не каждой эпохе истории учреждений. В этом смысле замечательно мнение Л. Штейна*(1858), который, рассматривая условия, при которых могло появиться министерское управление, говорит: "пока власть законодательная не имеет самостоятельного места подле исполнительной, глава государства, как обладатель государственной власти, есть носитель законов, в его лице сливаются обе власти. De facto законодательная власть осуществляется для отдельных частей управления высшими административными органами, имеющими в своих руках право предложения и применения законов". Положение весьма правильное: если законодательная власть не отделена от административной, то естественно, что законодательство развивается большею частью путем казуистическим - путем разрешения отдельных случаев, представляющихся администрации, и возведением этих решений на степень закона. Отсюда понятны слова Штейна, что de facto законодательная власть осуществляется высшими административными органами, имеющими в своих руках право предложения. Затем Штейн продолжает: "каждый правительственный орган является и законодательным органом для себя, и постановления его имеют характер судебных решений". Эти слова совершенно понятны в виду сказанного выше, т. е. все законы возникают путем разрешения отдельных случаев административной практики и затем решение возводится на степень правила. Таким образом, эти правительственные органы становятся совещательными органами государя для издания законов и распоряжений. Следовательно, они являются, так сказать, в сугубой роли - потому что, с одной стороны, они суть органы управления, от них зависит принятие мер для отдельных случаев; с другой стороны, закон рассматривает их как советников короны по делам законодательным. Этой сугубой роли соответствует и организация установлений. Штейн продолжает: "но такие органы не имели бы никакого значения и силы, если каждый его член будет только органом исполнительным", т. е. если каждый член, входящий в состав установления, не будет рассматриваться как самостоятельный советник короны. Отсюда необходимо следует самостоятельность каждого лица, входящего в состав административного установления, равноправность всех членов, следовательно отсутствие бюрократического начала; напротив, в таком учреждении каждый член рассматривается как самостоятельный советник короны и потому его голос должен считаться наравне с голосами других членов; начальник коллегии является только первым между равными, ему принадлежит только общая дирекция дел, постановка вопросов, наблюдение за порядком прений и за канцелярией. Таким образом, в ту эпоху, когда в лице монарха соединяется законодательная и исполнительная власть, по мнению Штейна, самою естественною является система коллегий.

 

Б. Министерства в неограниченной монархии

 

§ 128. Приведенное мнение Штейна доказывает ли, что в монархиях неограниченных, где так трудно провести черту различия между законодательною и высшею исполнительною властями, неприменима система министерств, и что для таких монархий система коллегий представляет наибольшие выгоды? Это мнение имело у нас замечательных защитников. То, что Штейн высказал в строго научной форме, наш известный государственный человек, Д. П. Трощинский, выразил в деловой записке. Трощинский был представителем старых преданий нашей администрации. Он думал воскресить систему Петра Великого, ясно и откровенно высказавшего свой взгляд на значение коллегиальной системы. Известно, что Петр Великий, по примеру шведских и датских учреждений, стремился учредить, вместо старых приказов, коллегии. Но не должно думать, что Петр Великий, так сказать, только увлекался подражательным направлением, что он слепо заимствовал учреждения из западноевропейских государств; напротив, в нем видно полное сознание принципов неограниченной монархии, как они выразились в некоторых из современных ему западноевропейских государствах и были указаны ему Лейбницем. Мотивы, приведенные им в пользу коллегиальных установлений, независимо от своего языка, имеют цену даже теперь и могут быть прочтены не без пользы. Они приведены в регламенте духовной коллегии. Одни из них говорят в пользу коллегиальных установлений вообще, другие же относятся специально к учреждению духовной коллегии. Мы остановимся на первых.

Общие мотивы суть: 1) "Известнее взыскуется истина соборным сословием, нежели единым лицом", т. е. в коллегии, вследствие всестороннего обсуждения, истина лучше выясняется, чем при рассмотрении дела одним лицом; 2) "Яко известие в познании, тако и сила в определении зде большая есть, понеже вящше по уверению и повиновению преклоняет приговор соборный, нежели единоличный указ". Смысл этого мотива заключается в том, что если самое решение коллегии было основано на всестороннем обсуждении дела, то вместе с тем и авторитет коллежского определения будет больше, нежели сила определения единоличного. Во втором мотиве развивается мысль, что коллегии полезны для самодержавного Государя; несмотря на то, что монархическая власть происходит от Бога, что повиноваться ей сам Бог повелевает, но и для монарха полезно коллежское управление, дабы устранить упрек в произволе. 3) "Еще же и ce важное есть, что в единоличном правлении часто бывает дел продолжение, и остановка за случающимися правителю необходимыми нуждами и за недугом и болезнью". В этом отношении Петр Великий расходится с лицами, утверждающими, что при единоличном правлении дела решаются быстрее, потому что коллегия связана формальностями, тратит много времени на прения и т. д. Действительно, бывают дела экстренные, когда требуется единоличное решение, когда медлить невозможно. Но Петр Великий говорит здесь о коллегии, как средстве нормального управления, и с этой точки зрения он совершенно прав. Коллегия действует по раз заведенному порядку, дела двигаются по установленной форме, независимо даже от состава коллегии. Напротив, при единоличном правлении дела могут пойти быстрее или медленнее, смотря по личным качествам начальствующего лица. Петр Великий более полагался на хорошее устройство установлений, нежели на личные способности правителей. 4) "Но ce наипаче полезно, что в коллегиум таковым не обретается места пристрастию, коварству, лихоимному суду". По мнению Петра Великого, это зависит от того, что в коллегии каждый член действует под контролем своих товарищей; что если один увлечется каким-либо побуждением, то другой или третий может его остановить; наконец, если бы даже большинство членов коллегии увлеклось, то, при установленных Петром Великим средствах надзора, решение могло быть исправлено. 5) "И се тому же подобно, что коллегиум свободнейший дух в себе имеет к правосудию; не тако бо, яко же единоличный правитель гнева сильных боится; понеже и причины проискивать на многих, а еще разностатейных особ, не тако удобно есть, яко на единого человека". Следовательно, коллегия независимее, потому что в ней меньше места личным расчетам и отношениям, как это бывает при единоличном управлении. Наконец, 6) последний мотив, также немаловажный, заключается в том, что Петр Великий видит в коллегии школу для подготовления правителей, потому что каждый новый член, вступая в коллегию, застает здесь опытных товарищей, которые могут содействовать ему в приобретении навыка в делах; через несколько времени новый член коллегии приобретает больше опытности, нежели единоличный правитель в течение многих лет; при малоопытности единоличный правитель скорее попадает в руки докладчиков.

Такова точка зрения Петра Великого на коллегиальное управление в интересах неограниченной монархии. В коллежском управлении он видит залог законности управления, большей независимости установлений; интересы государственной власти достаточно обеспечиваются определенным надзором, прокуратурой, учрежденной при каждой коллегии. Преобразователь старался применить коллегиальное начало как в местном, так и в центральном управлении. Образование центральных коллегий закончилось в 1718 г., а в 1720 г. вышел знаменитый генеральный регламент коллегиям,- знаменитый в том отношении, что он до последнего времени являлся, в общих чертах, основанием всего делопроизводства во всех установлениях, сохранивших коллегиальный порядок. Существо коллежского установления заключается в том, что каждая коллегия составляется из определенного числа советников и асессоров, соединяющихся в присутствие под дирекцией президента, который является первым между равными; членам обеспечивается свобода действий; каждое решение дела зависит от соглашения всех членов, причем, следовательно, голос каждого имеет свое значение и вес при общем счете голосов. Первоначально было учреждено 9 коллегий, между которыми распределены были все части управления, а именно: коллегия иностранных дел, коллегия военная, коллегия адмиралтейская,- коллегии, впоследствии получившие первенствующее значение; затем, камер-коллегия для управления государственными доходами и расходами, берг- и мануфактур-коллегия для управления горными и мануфактурными делами; для дел торговых имелась коммерц-коллегия, для юстиции - юстиц-коллегия, для ревизии счетов государственных - ревизион-коллегия, для ведения государственных расходов - штатс-контор-коллегия. Число коллегий впоследствии видоизменялось, то увеличивалось, то уменьшалось; наконец образовалось 12 коллегий.

§ 129. Почему, при всей ясности и убедительности мотивов Петра Великого, коллегиальное начало не удержалось в высших административных установлениях? Почему начало, прямо ему противоположное, т. е. начало министерское, утвердилось в нашем законодательстве? Этот вопрос требует внимательного рассмотрения. Можно, с теоретической, даже с исторической точки зрения, предпочитать коллегиальное начало единоличному, как это делает Трощинский; можно указывать на многие недостатки действующей системы министерств. Но необходимо понять исторический процесс, который привел к их учреждению.

Как ни важны мотивы, побудившие Петра Великого обратиться к коллегиальной системе, но их нельзя признать совершенно достаточными для тех обстоятельств, которые пережила Россия после его смерти. Коллегии, созданные преобразователем, могли, при благоприятных обстоятельствах, сделаться хорошим орудием нормальной администрации, орудием, осуществляющим отдельные, возложенные на каждую из коллегий задачи. Но для этого нужны были два условия: 1) чтобы общая система администрации была проведена во всех инстанциях и во всех направлениях; 2) чтобы политическая, так сказать, сторона администрации имела своего представителя в установлении, облеченном правами верховного надзора и дающем общее направление всему управлению. Ни то, ни другое условие не осуществилось в течение всего XVIII века.

Хотя Петр Великий начал свою реформу с местного управления (1708 г.), хотя его законодательство богато узаконениями о местных должностях, но ничего прочного не было создано. Сам Петр колебался в выборе систем местной администрации. При его преемниках и это непрочное рушилось. До Екатерины II, наши местные установления представляли самый жалкий вид. Губернии даже не имели установлений, достойных этого названия. Недостаток этот отразился на деятельности коллегий, которые должны были взять на себя всю тяжесть администрации, со всеми ее подробностями, не имея, однако, средств к управлению при незнании местных условий, при отсутствии достойных исполнителей в губерниях и в провинциях. С другой стороны, политический элемент администрации, представленный при Петре Великом верховною коллегиею - Сенатом, долгое время был представлен недостойным образом. Деятельность верховного тайного совета и кабинета способствовала разложению администрации больше, чем ее устройству. Возвышение Сената при Елизавете Петровне не спасло принципа, завещанного Петром. Мы видели выше от каких причин зависели недостатки сенатского управления и подчиненных Сенату коллегий.

Екатерина II, с самого начала своего царствования (1764 г.), остановилась на мысли о преобразовании местного управления. "Целое,- сказала она,- не может быть хорошо, если части в нестроении". Уже в 1764 г. она иначе определила положение губернаторской должности и дала ей больше независимости. Учреждение о губерниях (1775 - 1780) проникнуто мыслью - перенести центр тяжести всего управления в местность. Все коллегии (за исключением трех главных) были перенесены в губернии, под именем палат, приказом и т. д. Эти новые органы администрации были подчинены местному же представителю политической власти - генерал-губернатору, подчиненному непосредственно сенату и императрице. Понятно само собою, что отношения Сената и генерал-прокурора, хотя и оставшихся во главе всего управления, к новым местным должностям были крайне неопределенны. Затем, столь же неопределенны были отношения Сената к тем общим и специальным задачам администрации, которые не могли быть переданы местным установлениям. Мы видели, что императрица не поручала их сенату или, если и поручала, то номинально. Действительное заведование ими вверялось или генерал-прокурору, или особо доверенным лицам.

Царствование Павла I довершило неопределенность высших установлений. Значение сената, как высшего административно-политического установления, пало. Система личных поручений воскресла с новою силою. Затем, Павел I восстановил в столице многие коллегии, упраздненные после учреждения губерний, причем отношение местных и центральных коллегий не было определено. Наконец, система местного надзора поколебалась, благодаря уничтожению большинства генерал-губернаторств. Царствование Александра I застало высшие установления в хаотическом состоянии. Трудно было определить даже взаимное их отношение, найти лицо или место, действительно ответственное за положение каждой части администрации. Этою необходимостью сколько-нибудь правильного распределения задач управления, установить хотя какие-нибудь условия ответственности, наконец, примером Западной Европы, особенно Франции, объясняется первое учреждение министерств 1802 года.

 

В. Развитие министерств в России

 

§ 130. Первое учреждение министерств носит на себе отпечаток компромисса, сделки, и притом сделки спешной. Сперанский, тогда еще негосударственный человек, не принимал участия в этом деле. Основания этого нового учреждения были выработаны в "неофициальном комитете", в котором вообще предположено было пересмотреть и преобразовать начала русского государственного устройства. В комитете заседали граф В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, князь Адам Чарторыский и граф П. А. Строгонов. Первый план преобразования исполнительной части был представлен князем Чарторыским 10 февраля 1802 года. В записке князя были указаны недостатки существующего порядка и средства его исправления. Автор предполагал разделить административную власть между несколькими министрами, предоставив права высшего надзора сенату. Строгонов свидетельствует, что государь и все члены комитета остались довольны планом Чарторыского. В следующих заседаниях первоначальный план изменялся в подробностях. Так, граф Кочубей предлагал принять французскую систему деления и устройства министерств, для чего и принес в комитет тогдашний национальный французский календарь (I'Almanach national de France). Но государь нашел, что у французов слишком много подразделений. Вместе с тем Оленину было поручено составить проект образования министерств, который предположено рассмотреть в комитете. Независимо от совещаний в комитете, члены его совещались и с воспитателем государя - Лагарпом, который находил идею учреждения министерств "весьма счастливою". Только 11 апреля Новосильцев представил в комитет составленный им проект разделения министерств. Этот проект и лег в основание нового учреждения. О судьбе оленинского проекта ничего неизвестно. Кажется, Оленин ограничился доставлением сведений о разделении предметов администрации между существующими установлениями. Новосильцев предлагал разделить "министерство" (так как первоначально предположено было образовать одно министерство, с подразделением его на части) на восемь частей порученных министрам: юстиции, внутренних дел, финансов, государственного казначейства, иностранных дел, военное, морское и народного просвещения. Министерства коммерции не предполагалось: оно было прибавлено впоследствии. Прения о проекте продолжались несколько заседаний. Он был послан на заключение графа А. Воронцова, который и представил некоторые замечания. Но вообще план учреждения остался в несовершенном виде. Положение министров среди совета, еще необразованного окончательно, коллегий, действовавших по старому порядку и сената, только что преобразованного, было весьма неопределенно*(1859). На первое время, впрочем, государь был доволен тем, что ему удалось достигнуть хотя некоторого распределения дел. Вскоре после открытия министерств, он писал Лагарпу (25 октября 1802 года: "Мера, о которой мы так часто говорили, в полном действии: министерство образовано и идет хорошо уже более месяца (с 8 сентября). Дела от этого приобрели более ясности и методы, и я знаю тотчас, с кого взыскать, если что-нибудь не так как следует". В официальном манифесте об учреждении министерств указан следующий мотив: "Мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою, и для благоуспешнейшего течения поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность, и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему". Несмотря на ясность цели, законодательству предстояла трудная задача определить отношение министров к сенату, который получил новое учреждение в один день с министерством и был признан высшим установлением империи. Затем оставались и восстановленные Павлом I коллегии. Первое учреждение министерств не тронуло пока ни верховного значения сената, ни коллегий. Министры, которым поручены были отдельные отрасли администрации, были поставлены под ведение Сената. На Сенат возложена была обязанность рассматривать действия министров, по всем частям управления, их отчеты и по ним делать доклады государю. Следовательно, министры должны были действовать под контролем Сената*(1860). Таких министров учреждено было 8. Все государственное управление разделено было на 8 частей, каждая из них составила особое отделение под главным ведением министра. Эти министерства суть: военное, морское, иностранных дел, в ведение которых отведены три первенствующие государственные коллегии; далее: министерства внутренних дел, министерство финансов, министерство коммерции и министерство народного просвещения. Министерство юстиции не получило особого образования и потому министру юстиции велено было руководствоваться инструкцией генерал-прокурору Сената. В связи с указанными выше управлениями осталось и особое установление - государственное казначейство. В чем же выразилось управление министров? Им не было дано в непосредственное ведение никаких установлений; им назначены только товарищи и канцелярии. Следовательно, нынешних департаментов в министерствах не существовало. Старые коллегии оставлены были на прежнем основании и расписаны по министерствам; наибольшее число коллегий отдано в распоряжение министерства внутренних дел*(1861).

Отношения коллегий к министерствам состояли в следующем. Каждая коллегия, заведующая известною частью, о всех делах посылала к министру еженедельно меморию, а по делам затруднительным, особые представления. Министр разрешал представления, а на мемории, если считал нужным, делал замечания. И ответы министра и его замечания сообщались коллегиям предложениями. Если коллегии не соглашались с замечаниями министра, то представляли ему свои рассуждения. При подтверждении от министра, если с ним не соглашалась коллегия, мнение последней записывалось в журнал, а резолюция министра приводилась в исполнение.

Затем, министрам дано право личных докладов государю по важнейшим делам, но не иначе как по соглашению с другими министрами*(1862). Таким образом, власть каждого министра по отношению к коллегиям не была строго определена. Поэтому ее рассматривали различно. В этом отношении мы встречаемся с двумя мнениями. Первое из них принадлежало известному тогдашнему государственному человеку, Трощинскому, который в своей записке хвалит Учреждение 1802 г. Именно он определяет результаты двух Манифестов 8 сентября 1802 года следующим образом:

1) "Правительствующий сенат, как верховное исполнительное место, получал один право обнародовать законы и высочайшие указы, наблюдать за точным их исполнением и давать окончательный суд по делам судебным.

2) "Коллегии оставались в первобытном положении.

3) "В производстве дел сохранялся тот же коллежский порядок.

4) "Власти министров положены уже были пределы, ибо в обыкновенных случаях они не должны были вмешиваться в суждения коллегий, a в необыкновенных - быть только посредником между коллегиями и Государем; посредством чего министры, получая действительно все способы к ускорению течения дел, не иначе могли препятствовать сему течению, как под точною их ответственностью.

5) "Министры, наравне со всеми прочими чиновниками, подчинялись единообразному наблюдению.

6) "Посредством всех сих распоряжений установлялась точная и определенная ответственность"*(1863).

Таким образом, по мнению Трощинского, сохранены были все выгоды коллежского управления с выгодами управления единоличного.

§ 131. Но сами министры были совершенно другого мнения. Один из министров, Кочубей, у которого делопроизводителем был Сперанский, в 1803 г. представил государю доклад о неудобствах коллежского управления, т. е. о неудобствах коллегиальных обрядов и порядка в подведомственных министерствах. Какую роль играл здесь Сперанский - трудно сказать. Несомненно, что этот доклад министра внутренних дел написан Сперанским, но он тогда был только одним из приближенных чиновников Кочубея и не играл самостоятельной роли. В докладе Кочубея были указаны следующие недостатки коллежского управления: 1) "медленность, в делах управления нетерпимая, составляет, так сказать, существо коллежского обряда; 2) недостаток разделения работы и постепенного ее усовершения; 3) множество форм совершению излишних и образ письмоводства весьма затруднительный; 4) недостаток ответственности; 5) министр, действуя в коллегии как главный директор, не может иначе управлять ею, как только внешним образом, т. е. он должен получать от нее мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнение: сколько излишней и ничего в себе существенного не заключающей переписки! Он должен иметь для каждой коллегии свою канцелярию и свой архив, и все сие только для того, чтоб сказать ей свою резолюцию, или объявить указ. Сие вводит министра в бесполезные подробности, развлекает внимание, отнимает время и средства обозревать их в совокупности"*(1864). Этот доклад имел то практическое последствие, что все коллегии были постепенно закрыты, за исключением трех государственных коллегий; вместо их предположено было ввести департаменты. Сам Сперанский говорит впрочем, что в таком порядке управления были разные неудобства. Но особенно резкие возражения этот порядок вызвал в Трощинском. Он говорит: 1) "что в столице министры присутствовали повсюду и все делали, не быв подчинены никакому наблюдению; 2) что в губерниях и уездах все места и лица находились под непосредственным влиянием министров, и что служившие в разных местах чиновники не что иное были, как простые орудия воли министров; 3) что воля министров и разного рода их канцелярий, действовавших по разным частям отдельно и независимо друг от друга, не встречала нигде и ни от кого противодействия, разве только, когда сии различные воли, соединясь y губернатора, очевидно сталкивались одна с другою и приводили губернатора в невозможность делать исполнения по разным повелениям, друг другу противоречащим; 4) что ни в министерских департаментах, ни в зависевших от них губернских и уездных управлениях не было никакого наблюдения за исполнением законов, и что министры, не имевшие за собой никакого надзора, не могли надзирать и за своими подчиненными".

В 1810 г., когда подан был проект преобразования министерств, написанный уже Сперанским, последний говорит о власти министров, что "трудно определить, в чем она состояла", а об ответственности министров- что "хотя рассмотрение министерских отчетов поручено было сенату, но как из самых сих отчетов усмотрено было, что все разрешения министров и все их меры принимаемы были не иначе, как по докладу и совершаемы высочайшими указами, на указы же постановлением 1803 г. воспрещено было Сенату делать примечание: то рассмотрение отчетов превратилось в один письменный обряд, а потом и самый обряд сей временем пресекся"*(1865). Затем Сперанский прибавляет, что все эти обряды действовали всего три года. Следовательно, мнение Трощинского оказывается справедливым, хотя и преувеличенным. Но сам Сперанский, может быть, для того, чтобы возвеличить свое учреждение министерств в 1811 г., указывает недостатки тогдашнего управления, которые, по его мнению, заключались в следующем: 1) в смешении дел и власти Сената и министерств, так что невозможно было определить, где начинается власть Сената и где оканчивается власть министерств; 2) он говорит, что "обращение коллегий в департаменты министерские и введение их в состав министерств" принесло значительную пользу, так как этим усилена была скорость и единство управления; "но, с другой стороны ничем не прекращена произвольность действий и не удостоверена зрелость соображений"; 3) неопределенность власти министров и недостаток ответственности: "по общему закону,- продолжает он,- министр не может дать никакого разрешения в пояснение или дополнение существующих правил. Отсюда необходимость испрашивать на все случаи, даже и маловажные, высочайших повелений; получив же сии повеления, ответственность министра становится не только излишнею, но даже и невозможною. Все сии неудобства, многократно и в разных видах представлявшиеся, указывали необходимость другого министерств образования". Следовательно, по мысли Сперанского, необходимо было дать министру известную степень распорядительной власти и ввести ответственность. Последующее преобразование министерств состояло в том, что в июле 1810 г. вышло новое расписание и распределение дел между ними. Наконец, в 1811 г. вышло новое учреждение министерств. Сам Сперанский говорит, что в основание этого учреждения положено два начала: 1) что "министерства не суть учреждения, отличные от сената, но суть сами Сенат"; 2) что между управлением высшим и подчиненным не может быть никаких посредствующих инстанций. Но введение министерств в состав Сената не совсем оправдалось, равно как и непосредственное влияние министерств на губернское управление. Затем, с учреждением в 1810 г. Государственного совета, положение министров видоизменилось в двояком отношении: с одной стороны, они, как лица официальные, облечены правом законодательной инициативы, с другой стороны, отчеты по управлению министерствами должны быть представляемы в государственный совет и там рассматриваться. Постановление, что министерства суть часть сената, в своде законов приняло ту условную форму, что министры присутствуют в сенате.

§ 132. Теперь нам предстоит рассмотреть учреждение министерств. При рассмотрении его необходимо иметь в виду две различные стороны: организация министерств подчинена известным общим основаниям; затем каждое из них имеет свои определенные задачи и устройство. Поэтому нам предстоит: 1) рассмотреть организацию и значение министерств вообще; 2) уяснить себе распределение задач между отдельными министерствами и устройство последних. Для этой цели мы имеем общее учреждение министерств, которое заключает в себе два раздела. Первый раздел говорит об образовании министерств, т. е. об организации министерств в тесном смысле, а второй раздел заключает в себе общий наказ министерствам, указывает степень власти министерств вообще, порядок их деятельности. Остальные разделы учреждения министерств касаются второй нашей задачи, т. е. содержат в себе наказы отдельным министерствам. Однако рассмотрение организации министерств вообще мы должны начать со второго раздела общего учреждения, потому что в нем содержатся общие положения о существе власти министров, о цели министерского установления, о порядке деятельности и отношений министерств и т. д. При этом мы сделаем только сопоставление самых определений закона, которые не всегда ясны и не всегда последовательно вытекают друг из друга.

 

Г. Значение министерств и права министерств

 

§ 133. Определение министерств выражено в ст. 189, где сказано: "В порядке государственных сил министерства суть установления, через которые верховная исполнительная власть действует на все части управления". Что такое верховная исполнительная власть? Трощинский, в своей записке, нападает на это выражение, слишком по его мнению неопределенное. Он говорит, что "я знаю одну верховную власть - императора, в котором соединены и законы и исполнение. Действительно, 189 ст., принимая в соображение существо нашего образа правления, должна быть понимаема так, что министерства суть учреждения, через которые верховная власть действует в исполнительном порядке. С этой точки зрения министры являются органами власти верховной. Это подтверждается 192 ст., где говорится, что министры в действиях своих подчинены непосредственно верховной власти. Но можем ли мы рассматривать министров, только как органов власти верховной? Не имеют ли они определенной самостоятельной власти? Действительно, на основании общего наказа, существо власти, предоставляемой министрам, определяется тем, что она относится единственно к порядку исполнения, что никакой новый закон не может быть издан министерством. Но существо власти министров определяется не одним этим, отрицательным признаком. Власть эта имеет определенное и самостоятельное содержание. Оно, по ст. 193, определяется тем, что министры могут понуждать все подчиненные им установления к исполнению законов и распоряжений. Цель министерств в ст. 190 определяется так: "Министерства учреждены на тот конец, чтобы доставить законам скорое и точное исполнение". Итак, с одной стороны министерства являются органами власти верховной, следовательно, участвуют в управлении верховном, а так как в управлении верховном верховная власть действует непосредственно, то министерства должны быть исполнительными органами ее, не имеющими самостоятельной доли власти, а потому и ответственности; с другой стороны, министерства являются с определенною задачею, которая определяется тем, что они учреждены "на тот конец, чтобы дать законам скорое и точное исполнение". В этом определении закона нельзя видеть внутреннего противоречия. Положение министров на самом деле двойственно. Как представители высшей административной власти, они имеют постоянное соприкосновение с политическими интересами страны. Через них верховная власть дает направление всей административной машине; они обязаны вести все части управления в духе высшего правительства. В этом качестве политического элемента администрации, министры являются непосредственными, органами верховной власти. Но, затем, учреждение министерств указывает им круг самостоятельных задач, осуществляемых ими под своею ответственностью. Ближайшим образом, закон смотрит на них как на власть надзирающую, в обширном смысле этого слова. Для осуществления этой надзирающей власти министры, по ст. 194, вооружены следующими средствами: 1) в их руках находится определение на должности и увольнение чиновников административного ведомства. Это положение надо понимать в ограничительном смысле : а) некоторые должности замещаются по непосредственному усмотрению Императора; таковы должности первых трех классов; б) некоторые должности замещаются губернским начальством; таковы должности до 7-го класса включительно. Следовательно, ст. 194 не касается всех этих должностей. Отсюда видно, что министры могут назначать и увольнять чиновников 6 и 5 классов (за некоторыми исключениями в ту и другую сторону, о которых будет сказано в учении о службе гражданской) и представляют кандидатов на должности 4 класса, потому что должности 4 класса замещаются Государем по представлению министров. 2) Министрам принадлежит надзор за действиями всех подчиненных мест и лиц, с правом удаления от должности и предания суду в случае важных преступлений. 3) Разрешение силою существующих законов всех затруднений и сомнений, возникающих в администрации при исполнении законов и распоряжений. Указанные права министра касаются его как должностного лица, назначенного к тому, чтобы дать законам скорое и точное исполнение. Отсюда вытекает, что в тех случаях, когда средства закона недостаточны, когда нужен чрезвычайный способ действия, превышающий власть министра, последний должен докладывать Государю, испрашивая его разрешения на принятие чрезвычайных мер. Но ст. 195 облекает министров: 4) дискреционною властью, т. е. не ограничиваемою законодательными постановлениями. Эта власть дает министру право принимать чрезвычайные меры, следовательно, переступать за пределы своих законных полномочий в случаях чрезвычайной важности. Но в этих случаях министр обязать доказать: во-1-х, настоятельность самой нужды чрезвычайной меры и, во-2-х, невозможность ожидать разрешения высшей власти ввиду настоятельности этой нужды. Независимо от этой дискреционной власти, права министров в настоящее время de facto и отчасти по закону, усилены некоторыми полномочиями. Мы говорим о праве министров издавать распоряжения, в развитие действующих законов. Общего постановления об этом предмете в своде законов не имеется. Но полномочия эти указываются, каждый раз, в отдельных узаконениях, как, например в положении о с.-петербургском градоначальстве, о пошлинах за право торговли и других пошлинах, о почтовой части и т. д.

Права, предоставленные министрам, и разнообразие их задач приводят их в соприкосновение со всеми государственными установлениями и со всеми видами власти. Поэтому закону предстояло с возможною точностью определить положение министров в ряду других государственных установлений. К рассмотрению этого вопроса и обратимся

 

Д. Положение министерств в ряду других государственных установлений

 

§ 134. Здесь мы должны рассмотреть, во-первых, отношение министерств к власти законодательной; во-вторых, отношение их к власти судебной; в-третьих, отношение министерств к другим органам исполнительной власти; в-четвертых, отношения министерств между собою, и наконец, в-пятых, отношения их к местам подчиненным.

1) Отношение министров к власти законодательной рассмотрено уже выше, в учении о законе*(1866) и отделе о государственном совете. Ограничимся кратким повторением сказанного. Ст. 197 учр. м. гласит, что "отношения министров по части законодательной состоят в том, что они могут представлять о необходимости нового закона или учреждения, или об отмене прежнего". Другими словами, закон предоставляет министрам право законодательного почина, в пределах, указанных выше. Но, вместе с тем, министры участвуют и в рассмотрении законопроектов. Они суть члены государственного совета по самому их званию. Не участвуя в заседаниях департаментов совета на правах членов их, они могут представлять здесь свои объяснения. Затем, министры обязаны присутствовать в общих собраниях совета, где и участвуют в голосовании наравне с прочими членами*(1867). Наравне с прочими сановниками, министры облечены правом объявлять словесные высочайшие повеления*(1868).

2) Отношение министерств к власти судебной определяется в 213 и 214 ст. учр. минист., которые говорят, что а) судебная власть во всем ее пространстве принадлежит сенату и местам судебным, и б) министерства никого судить и наказывать не могут. Но тем не менее разграничение между судебною и высшею исполнительными властями довольно трудно провести, потому что исполнительная власть облечена некоторыми функциями, напоминающими функции судебной власти. Эти ст., 213 и 214, надо понимать в том смысле, что министерства не могут присваивать себе прав, присвоенных судебной власти. Но в ведомстве министерств сосредоточиваются разные виды карательной власти. Из 1 ст. суд. уст. видно, что администрация облечена различными средствами преследования и даже наказания преступлений. Так, 1) в примеч. к 1 ст. Уст. о пред. и пресеч. преступл. сказано, что без суда, административным порядком, могут быть принимаемы различные меры, которые не считаются лишением прав, как-то: воспрещение жительства в определенном месте, отдача под надзор полиции; 2) по Закону 19 мая 1871 г., на осн. ст. 29, определяется участие администрации, или, точнее, жандармского корпуса в преследовании политических преступлений; 3) по Закону 7 июля 1872 г., министру внутренних дел дано право представлять в комитет министров об уничтожении книг, найденных по чему-либо особенно вредными. Независимо от этого, министр внутренних дел облечен правом налагать административные взыскания на периодические издания,- объявлять им предостережения, приостанавливать издание, воспрещать розничную продажу N газет и т. д.; 4) всем ведомствам принадлежат важные дисциплинарные права относительно служащих лиц, которые могут простираться до удаления от службы без объяснения причин или с объяснением; 5) множество проступков, совершаемых против уставов казенных управлений и общественного благоустройства карается также административными властями*(1869). Кроме карательной власти, администрации принадлежит некоторое участие в гражданской юрисдикции, в отправлении гражданского правосудия. 1) В 215 ст. учр. мин. сказано, что все иски, сопряженные с казенным интересом, разрешаются в сенате не иначе, как по истребовании заключения от министра по принадлежности. Однако в таком виде правило это сохранилось только для дел, производящихся прежним порядком. Впрочем, и судебные уставы нисколько не устранили окончательно участия администрации в отправлении гражданского правосудия в делах, сопряженных с казенным интересом. Эти дела производятся особым порядком, причем министрам и главноуправляющим дается право, "независимо от участвующих в деле сторон, входить в кассационные департаменты Сената с представлениями об отмене решений судебных палат"*(1870). Затем, судебные уставы предоставляют взаимному соглашению министерств возникающие между ними споры о казенном имуществе*(1871); 2) ведению администрации подчиняется рассмотрение жалоб и различных неисправностей по подрядам и поставкам, заключаемым частными лицами с казенными управлениями. Таким образом, уже из этих общих указаний видно, что министерства облекаются некоторою долею карательной власти и правами административной юстиции.

3) Что касается отношения министерств к власти исполнительной, то мы знаем, что они считаются органами власти верховной, действующей в исполнительном порядке. Но, кроме этого, верховная власть в том же порядке проявляется и действует через комитет министров, а высшим установлением управления подчиненного является сенат. Таким образом, существо власти, предоставленной министрам, приводит их в соприкосновение, с одной стороны, с сенатом, с другой - с комитетом министров. Отношения эти, естественно, вращаются в круге исполнительных дел. По ст. 206 учр. мин. под исполнительными делами разумеются такие, которые не требуют издания нового закона или отмены старого*(1872). Но закон отказывается определить, какие предметы должны быть отнесены к этому кругу дел. Ст. 207 говорит, что "предметы сии определяются не особенным существом сих дел, но степенью власти, потребной для разрешения их или исполнения. Отсюда само собою следует, что отношения министров к сенату и комитету министров возникают в том случае, когда разрешение известных дел превышает степень данной им власти, или когда власть эта недостаточна для приведения известных мер в надлежащее исполнение. Этого рода дела подводятся под две категории: 1) некоторые из них могут быть разрешены силою существующих законов, хотя и превышают власть министра. Так, напр., иногда требуется сделать циркулярное предписание об исполнении данного закона по всем ведомствам; принятие такой меры превышает власть министра; поэтому*(1873) такое циркулярное предписание должно быть издаваемо через правительствующий сенат. Кроме того, ст. 211 учр. мин. исчисляет довольно много дел, по которым министры входят с представлениями в Сенат*(1874). 2) Отношения министров к комитету министров возникают там, где "законы и учреждения недостаточны", т. е. дело не может быть разрешено сенатом или когда, по силе закона, данный предмет требует высочайшего разрешения*(1875).

4) Общий наказ определяет и отношение министерств между собою. Мы видели, что закон 1802 г. говорил о намерении законодателя учредить министерство, т. е. одно цельное учреждение. Эта мысль не оставлена и учреждением 1811 г., которое вошло в действующий свод законов 216 ст. учр. мин. говорит следующее: "поелику все министерства составляют одно управление, то ни одно из них не может отделиться от других ни в видах управления, ни в общей его цели; разделение частей управления по министерствам не есть разделение самого управления, которое по существу своему всегда должно быть едино". Итак, предполагается, что министерства составляют как бы единое учреждение. Но единство такого учреждения, как министерство, может осуществиться только при соблюдении двух условий: а) при однородности министерств, т. е. при том условии, чтобы в состав министерства входили лица, одинаковые по своим убеждениям, так сказать, по своему политическому миросозерцанию; б) второе условие заключается в том, чтобы однородность министерств была связана с солидарною ответственностью министров. Естественным последствием этих двух начал является в) третье: министерства образуются как бы в форме коллегии, во главе которой есть руководящее лицо - первый министр. Понятно, что осуществление этих начал мыслимо только при таком государственном устройстве, где министерства являются органом известной политической партии, следовательно, в монархиях представительных. В конституционных государствах установление такого министерства (Staatsministerium, кабинет) рассматривается как средство обеспечить палатам влияние на администрацию, упрочить политическую ответственность исполнительной власти пред народным представительством, при полной неответственности монарха. Проведение же этих начал в неограниченной монархии вряд ли возможно и полезно. В монархии неограниченной - государь есть единственный руководитель и глава политики. Министры ответственны пред ним. Следовательно, ему принадлежит полная свобода в выборе советников и исполнителей его воли. Составление "однородного" министерства вряд ли принесло бы какую-нибудь пользу. Напротив, в большинстве случаев оказывается крайне полезным разнообразие в мнениях и в направлениях министров. Однородное министерство в неограниченной монархии явилось бы не органом общественного мнения, а известного кружка, часто тесного и не всегда полезного для страны. Монарх должен иметь возможность выслушивать различные мнения, извлекать общие руководящие начала управления из сравнения выгод и невыгод различных направлений. Посему, в монархии неограниченной каждый министр является самостоятельным представителем вверенной ему части, которою он управляет под личною своею ответственностью пред императором. И действительно, закон обеспечивает свободу действий министров. Ст. 217 говорит, что министр не может входить в управление делами, находящимися в ведении другого министра. Следовательно, каждое министерство представляет самостоятельное управление, подчиненное министру, который, в свою очередь, подчинен верховной власти; следовательно, каждый из министров имеет непосредственное отношение к власти верховной. Сам закон ограждает от вторжения в его распоряжения сторонние ведомства. Тем не менее, эта отдельность министерств имеет свои пределы, и 216 ст. не есть выражение бесплодного теоретического правила. Признавая полную самостоятельность министров в управлении их частями, закон должен был, с другой стороны, потребовать, чтобы они не расходились в общих целях управления, не уклонялись бы от некоторых общих начал политики, принятой верховною властью. Это единство в общем направлении министров поддерживается верховною властью и ближайшим средством для такой цели является учреждение совета министров, значение которого рассмотрено выше. 5) Отношения министерств к управлению подчиненному. Если министерства построены на начале бюрократическом, приказном, то отсюда вытекает, что каждому министру вверена известная часть управления, и потому он может требовать от подчиненного управления исполнения своих предписаний. На этом основании ст. 231 говорит, что подчиненные места и лица обязаны беспрекословно и с точностью исполнять предписания министров. Спрашивается: не устанавливает ли эта статья закона обязанности пассивного повиновения для подчиненных лиц? В этом случае она разрушала бы некоторые постановления основных законов, напр. ст. 77, о различии между административным распоряжением и законом, следовательно, отменяла бы обязанность всякого подчиненного лица не чинить исполнения по таким распоряжениям министра, которые отменяют существующие законы или противоречат последним. Но эти начала не только не колеблются, а напротив, подтверждаются ст. 233, 234 и 238 учреждения министерств, где сказано, что а) всякое начальство, получившее высочайшее повеление, несогласное с законом, не чиня исполнения, обязано представить о том, сначала министру, а затем в правительствующий сенат; что б) всякое начальство не обязано чинить исполнения по непосредственным распоряжениям министерства, которые отменяют какие-либо законы, а обязано представить о том министру, причем, в случае подтверждения их со стороны министра, оно обязано представить об этом первому департаменту сената; что 3) начальство не обязано исполнять предписания министерства, если они выходят за пределы его компетенции, напр. министр финансов сделал распоряжение по предметам, относящимся до министерства внутр. дел; в этом случае подчиненные места, не чиня исполнения, обязаны представить об этом последнему и ожидать его разрешения. Все эти постановления дают нам право комментировать ст. 231 в том смысле, что всякое начальство обязано исполнять законные предписания министров, следовательно, эта статья устанавливает принцип закономерного повиновения. Для полного объяснения этих статей должно обратить внимание на термин, который неоднократно повторяется в приведенных статьях, именно в них говорится: "всякое начальство..." Подходят ли под это понятие начальства лица, непосредственно входящие в состав министерств, следовательно, директоры департаментов, начальники отделений, столоначальники и т. п.? Под "всяким начальством" следует, конечно, разуметь лица и установления, облеченные известной долей самостоятельной власти, главным образом означенные статьи имеют в виду местные установления, которые имеют долю самостоятельной власти, в особенности тех лиц, которые поставлены во главе самоуправления, которым вверен общий надзор за действиями администрации.

Рассмотрев существо и цель министерств, а также место, занимаемое ими в ряду других установлений, мы должны рассмотреть устройство министерств.

 

Е. Организация министерств

 

§ 135. Устройство министерств определяется одним общим принципом, выраженным в 1-й ст. учр., именно, что "управление каждым министерством вверяется одному лицу, по непосредственному избранию императорского величества". Следовательно, все учреждения министерств проникнуты началом единоличным, т. е. таким, при котором решительный голос принадлежит одному лицу. Товарищ министра, в тех министерствах, где существует это звание*(1876), не разделяет с министром его власти. В бытность министра, он не имеет даже никаких самостоятельных прав*(1877). Товарищ министра получает самостоятельное значение во время отсутствия последних или болезни их, когда они вступают во все права своих министров*(1878). Но на замену министра его товарищем всякий раз требуется особое высочайшее повеление, объявляемое сенату и обнародуемое во всеобщее сведение. В обыкновенное время товарищ министра не имеет никакой исполнительной власти. Закон рассматривает его как одного из членов совета министра. Затем, последний может возлагать на него присутствование вместо себя в государственном совете и других высших установлениях, причем он вступает во все права и обязанности министра*(1879). Наконец, министру предоставляется поручать своему товарищу в управление ту или другую часть (не иначе, впрочем, как с высочайшего разрешения). В этом случае товарищ заведует своею частью на правах директора департамента, если в его инструкции не будут указаны другие правила*(1880). Таким образом, министр остается единственным распорядителем своего ведомства. К учреждению министерств вполне применяются слова Вивьена, что, 1) действие власти вверяется единому агенту, 2) что этот агент должен быть вспомоществуем советом и 3) что администрация должна подлежать надзору и ответственности. Рассмотрим каждое из этих положений. Быстрота, энергия и ответственность административного действия требуют, чтобы оно было вверено одному лицу*(1881). Но, без сомнения, это действие административной власти, вверенное одному лицу, было бы источником произвольных, необдуманных актов, если бы сам закон не обставил его известными условиями. Если закон справедливо желает достигнуть большей быстроты администрации через поручение ее одному лицу, то выгоды быстроты не окупались бы при том предположении, что единоличное управление повлечет за собою необдуманность решений и даже произвольность действий. Поэтому Вивьен и говорит, что, во-вторых, органы, призванные к принятию решений, должны быть вспомоществуемы советом. Это правило предназначено служить коррективом произвольности и поспешности, которым подвергаются органы, предоставленные самим себе. Действительно, хотя решение дела требует иногда энергии и быстроты, но это решение должно быть основано на предварительном глубоком изучении дела, на предварительном собрании всех данных, касающихся данного вопроса, что одному лицу сделать невозможно. Вследствие этого сам закон требует, чтобы глава известного административного ведомства испрашивал советы y установления, для того назначенного. Таковы два условия, которыми должны быть обставлены единоличные органы администрации, т. е. чтобы решения их были основаны на предварительном изучении дела, порученном подчиненному установлению. Впрочем, в этом отношении должно различать две стороны одного и того же дела, именно должно различать между докладом и советом. Решение министра могло быть основано, во-первых, на докладе, т. е. на совокупности сведений, справок, разъясняющих дело, поступающее на его разрешение, на докладе, изготовленном в определенном канцелярском порядке в отдельном департаменте. Во-вторых, решение министра может быть основано на постановлении его совета, куда поступают особенно важные доклады по делам, имеющим особенное значение, по тем делам, по которым сам закон требует, чтобы министр выслушивал мнение своего совета. Отсюда и возникают двоякого рода учреждения при министре: департаменты и совет. В-третьих, хорошее административное устройство требует установления для единоличных органов должной ответственности. Нигде вопрос об ответственности не играет такой важной роли, как в административных учреждениях, потому что здесь решительный голос принадлежит одному лицу, ему предоставляется известная свобода действий, которая тогда только не превращается в произвол, когда будет обставлена известными условиями ответственности. Организация ответственности слагается из двух моментов: а) государство должно быть вооружено надзором за деятельностью министерства. Этому требованию надзора соответствует у нас система отчетности; б) законодательство должно определить условия самой ответственности в тесном смысле, т. е. условия возбуждения уголовного преследования против лиц административного ведомства, которые переступают пределы своих полномочий или вообще не оправдывают возложенного доверия. Рассмотрим эти условия в подробности.

§ 136. Первому условию удовлетворяет начало, изложенное в 1 ст. учрежд.: управление каждым министерством вверяется отдельному лицу по непосредственному избранию императорского величества. Это лицо является ответственным за все действия министерства, но, с другой стороны, оно получает право направления всех действий своего ведомства. Мы видели уже, какими правами, по ст. 194, облекается министр. Но министерское управление должно быть обставлено некоторыми установлениями, содействующими большой обдуманности, зрелости всех решений министерства. Такими установлениями являются: части министерства, предназначенные для доклада, и совет, состоящий при министре. К этим двум коренным установлениям приравниваются все другие. Установлениями докладывающими, по общему правилу, являются департаменты и канцелярия министра. Департаментов при каждом министерстве несколько*(1882) соответственно отраслям управления, входящим в состав каждого из министерств. Канцелярия министра назначена для личной его переписки по особенно важным делам. Департаменты состоят из директоров, вице-директоров, начальников отделений (так как департаменты разделяются на отделения), столоначальников и т. д. Состав канцелярии установлен на подобном же основании. Директоры департаментов определяются высочайшим приказом, по представлению министра, начальники отделений назначаются самими министрами*(1883). Департаменты и канцелярия министра суть установления, конкурирующие между собою, потому что деятельность их однородна. В чем же заключается различие между департаментами и канцелярией министра? В канцелярию министра поступают дела особенно важные, каковы: а) высочайшие повеления и указы, б) сношения министра с генерал-губернаторами и другими министрами, в) дела особенной важности по текущему управлению, г) жалобы на распоряжения начальства, подведомственного министру, д) отзывы на распоряжения министра, наконец, е) дела секретные. Из всей этой массы дел доклады подготовляются канцелярией только по делам секретным, прочие же дела должны быть распределены между департаментами, причем это распределение предоставляется директору канцелярии. Причина такого распорядка та, что законы требуют рассмотрения данных дел учреждением, специально для этого назначенным; исключение составляют дела секретные, которые решаются самим министром. Впрочем, из всей массы остальных дел министр может оставить непосредственно y себя некоторые дела особенной важности, с тем, чтобы они доложены были ему через канцелярию. Все остальные дела распределяются между департаментами, которые являются нормальными органами доклада, так что ни одно дело не может поступить в совет министра, не побывавши предварительно в департаменте. Составив доклад, департамент представляет дело на окончательное разрешение министра.

Но исчерпывается ли задачею докладов вся деятельность департаментов? Действительно ли все управление сосредоточивается в руках министра? На этот вопрос ответ должен быть дан отрицательный: департаменты не только изготовляют доклады, но имеют и свою степень власти. Это объясняется историческим происхождением департаментов. Мы видели*(1884), что весьма многие департаменты образованы из тех коллегий или главных управлений, которым некогда были вверены задачи центрального управления; что по учреждению министерств 1802 г. эти коллегии сохраняли свою самостоятельность, которую не вполне утратили и после введения их в состав соответствующего министерства. Посему департаменты министерств во многих отношениях являются местами центрального управления, непосредственного заведования тою или другою частью. Можно сказать, что именно это обстоятельство обусловливает централизацию нашего управления, сообщает ей тот бюрократический характер, который вызвал не одну справедливую жалобу. Оно низводит министерства - установление главным образом политическое - на степень административного места, погруженного во все мелочи управления; оно ведет к сосредоточению в органах центрального управления многих вопросов, которые с большим удобством могли бы быть переданы установлениям местным; наконец, оно применяет начало единоличное к таким предметам, где польза дела требовала бы коллежского устройства. Трощинский ничего не имел против министров, как высших блюстителей и руководителей определенного числа однородных коллегий. Он восставал против обращения коллегий в департаменты, принявшие от них права и обязанности по управлению и притом на началах единоличной власти.

Ввиду такого двоякого значения департаментов, производящиеся в них дела разделяются на три разряда: на текущие, чрезвычайные и не терпящие времени*(1885). Дела текущие разрешаются в самом департаменте под дирекцией и подписью директора, а исполнение по ним чинится в соответствующем отделении. Только некоторые из дел текущих представляются министру; именно сюда относятся:

1) "дела, предполагающие переписку с местами и лицами, равными министру", и 2) дела, которые он сам велит себе представит. Под именем дел чрезвычайных разумеются: 1) дела, которые не могут быть разрешены силою существующих законов и правил;

2) особенно важные дела, требующие особенных мер или преследования виновных. Эти дела представляются на разрешение министра. По всем делам, представляемым на разрешение министра, доклады совершаются в двух видах: 1) в виде записок, изготовленных в департаменте с проектом заключения. Эти записки изготовляются только по делам особенно важным и сложным; 2) дела не столь важные представляются министру в подлиннике, со справками департамента.

Дела, не терпящие времени, не составляют отдельного рода дел, требующих особой власти для их разрешения. Они подлежат только скорейшему разрешению и рассматриваются в департаментах.

§ 137. Совещательными учреждениями в министерствах являются: а) совет министра; б) общие присутствия в департаментах; в) специальные советы, состоящие при некоторых департаментах.

Совет министра есть высшее установление в министерстве, поставленное выше всех департаментов. По ст. 11 учр. мин., он имеет следующее значение. В тех министерствах, где имеется много департаментов, из всех директоров деп-тов составляется общее собрание. Но эта 11 ст. не имеет практического значения, потому что и в тех министерствах, где немного деп-тов, существует совет министра (например в министерстве народного просвещения). Совет министра составляется из всех директоров департаментов и из лиц, особо назначаемых по высочайшему повелению; кроме того, в совет могут быть приглашаемы посторонние лица, от которых можно ожидать полезных сведений. Компетенция совета определяется ст. 97*(1886), на основании которой в совет министра поступают: 1) дела законодательного характера, т. е. каждый законопроект, выработанный в министерстве, прежде чем он поступит в законодательное учреждение, должен предварительно поступить на рассмотрение совета министра; 2) совету принадлежит предварительное рассмотрение годовой сметы министерства; 3) важнейшие распоряжения по хозяйственному управлению, составление условий на подряды, производство подрядов и т. д.; 4) дела административной юстиции - по притязаниям частных людей на казну и по иску казны на частных лиц; 5) дела по надзору за действиями мест и лиц, подчиненных министерству, и по жалобам на них; 6) дела по упущениям разных чиновников и о предании их суду; 7) все другие дела, какие министр сочтет нужным предложить на обсуждение совета. Таким образом, компетенция совета министра слагается из компетенции легальной, так как некоторые дела силою самого закона должны быть представляемы на рассмотрение совета, и из компетенции факультативной, дающей министру право передавать те или другие дела на рассмотрение совета.

Постановления совета не имеют для министра обязательной силы, так что он может принять решение, несогласное с мнением совета; но в таком случае, при представлении дела высшему правительству, напр. в Государственный совет, мнение совета кратко прописывается, для того, чтобы высшее государственное учреждение могло видеть, в чем заключалось разногласие министра с советом. Исполнение постановления совета поручается одному из департаментов, по принадлежности, т. е. тому, в котором дело первоначально возникло*(1887).

Учреждая совет при министре, закон рекомендует совещательный порядок и для отдельных департаментов, т. е. чтобы важные дела рассматривались в общем присутствии департамента, состоящем из директора, вице-директора и начальников отделений. Порядок рассматривания дел здесь одинаков с рассмотрением дел в совете министра.

В некоторых министерствах есть еще специальные советы, например совет торговли и мануфактур, медицинский, главного управления по делам печати, и другие специальные установления, которые мы укажем в своем месте.

§ 138. Последний вопрос в организация министерств есть вопрос о контроле над министерствами и об ответственности министров. Чтобы контроль над министерствами мог быть осуществлен, для этого необходимо, во-первых, чтобы главноначальствующее лицо, т. е. министр, могло удостовериться в правильности делопроизводства в каждом установлении, находящемся в его ведомстве. Эта цель достигается посредством так называемых ревизий, производство которых рекомендуется законом по каждому департаменту и по всему министерству. Директор обязан производить ревизию дел во всех отделениях департаментов и столов; независимо от этого министр производит ревизию всех департаментов через особо избранных лиц. Но ревизия есть акт, исходящий от самого министра, и составляет, так сказать, домашнее средство министерства.

Более важным средством является отчетность. Под именем отчетности министерств разумеется обязанность представления известных сведений о положении дел в каждом министерстве. Эти сведения касаются, во-1-х, денежных вопросов - исполнения сметы каждого министерства. По государственной росписи ежегодно отпускаются на каждое министерство определенные суммы и в самой росписи распределяются по отдельным статьям в каждом министерстве, так что каждое министерство имеет специальный бюджет. Отсюда возникает необходимость проверки употребления назначенных сумм на каждый предмет с проверкою, притом необходимости произведенных сумм и правильности траты. Порядок денежной отчетности определялся 160 - 174 ст. учрежд. министерств; но в настоящее время, вследствие преобразования правил отчетности и порядка действий государственного контроля, последний проверяет исполнение росписи другим способом, о котором будет сказано ниже. Во-2-х, министр представляет годовой отчет о состоянии управления вверенной ему части. Отчеты о делах по каждой части управления представляются на усмотрение Государя. Предварительное составление их, на основании ст. 175 и след. ст. учрежд. мин., поручается отдельным департаментам, и уже из департаментских отчетов составляется общий министерский отчет. В отчете должны быть указаны состояние дел за предшествующий год, успехи, сделанные министерством в течение прошлого года, причины, замедляющие исполнение бумаг, результаты новых законоположений, изданных правительством и влияние их на ту или другую часть и т. д. Рассмотрение этих отчетов, по учреждению 1802 г., сосредоточивалось в правительствующем сенате, но Сенат не имел средств проверять отчеты и требовать объяснений от министров. С учреждением государственного совета рассмотрение всеподданнейших отчетов поручалось этому установлению. В настоящее время отчеты представляются на высочайшее усмотрение и рассматриваются предварительно особой комиссией по высочайшему избранию; окончательное же рассмотрение их должно происходить в совете министров. Наконец, в-3-х, от министерств требуются отчеты о видах и предположениях касательно улучшения в различных частях управления. Значение этого вида отчетов довольно неопределенно. Закон говорит так: "успешное управление каждой части предполагает твердый и постоянный план ее усовершения*(1888). Это постановление должно понимать в том смысле, что для улучшения каждой части управления необходим предварительный план ее усовершенствования; на этом основании на каждого министра возлагается обязанность составить план будущего управления и представить на высочайшее усмотрение. На министра возлагается обязанность от времени до времени представлять о том, до какой степени представленный план приведен в исполнение. Отчеты этого рода являются, следовательно, средством наблюдения, насколько каждое министерство, независимо от исполнения текущих дел, совершенствует вверенную ему часть, по плану, им составленному и одобренному верховною властью.

§ 139. От отчетности, которая является только средством надзора за министерствами, должно отличать ответственность министров как средство пресечения злоупотреблений, совершающихся в министерстве. Вопрос об ответственности министров имеет специальную, особенную постановку в отдельных государствах, вследствие чего невозможно провести параллели между ответственностью министров в неограниченных монархиях и ответственностью в государствах конституционных, а потому нам приходится указать здесь не столько пункты сходства между тою и другою ответственностью, сколько пункты различия*(1889).

Ответственность министров в Англии и других конституционных государствах, как известно, явилась орудием ограничения королевской прерогативы в пользу народного представительства. Под влиянием министерской ответственности и выработалось в Англии то положение, что особа короля неприкосновенна и священна, что он не ответствует за действия министерства. Но отсюда возникают и особые права для министров: 1) ни одно распоряжение правительства не может иметь силы, если оно не скреплено министром; 2) скрепа влечет за собою ответственность скрепившего. В государствах конституционных ответственность министров имеет более политический, нежели юридический характер. Министры более ответствуют за направление политики, нежели за законность своих действий. В тех случаях, когда палата возбуждает преследование против министра, хотя бы уголовное, это преследование является скорее оружием партии для низложения противника, нежели актом правосудия. Если мы рассмотрим известнейшие процессы, производившиеся во Франции и Англии, то увидим, что юридическая ответственность министров была более политическим орудием, средством отделаться от противника, нежели средством установления правильного соотношения между законами и распоряжениями, и что палаты не преследовали другой цели. Отсюда само собою понятно и другое положение: юридическая ответственность министров, т. е. возбуждение уголовного преследования против советников короны, имела смысл и значение только до тех пор, пока не установилось правильного влияния палат на дела; до тех пор, пока влияние короны на дела было сильно, а влияние палат слабо, у последних было единственное средство против действий министров - пригрозить уголовным преследованием; но как только установилось правильное влияние палат на решение дел, они не прибегают к уголовному преследованию советников короны, министров,- министерства отвечают пред ними более всего за направление своей политики, и когда политика министерства не одобряется палатою, то министерство падает.

Само собою разумеется, указанные начала неприменимы к ответственности министров в государствах неограниченных. Если в этих государствах и существует политическая ответственность министров, то она не имеет надобности формулироваться в положениях закона, потому что от монарха зависит устранить министра, которого мнения не соответствуют направлению правительства. Весьма естественно, что монарх не затрудняется устранить министра, все убеждения которого противны существующим установлениям. Таким образом, то, что мы сказали о политической ответственности министров за направление политики в государствах конституционных, в государствах неограниченных не может быть формулировано в законодательстве; такая ответственность составляет, так сказать, негласное средство между неограниченным монархом и его советниками. Поэтому наше законодательство и обращает внимание на юридическую ответственность министров, и прежде всего на предметы ответственности.

Юридическая ответственность министров, по ст. 251, является в следующих случаях: 1) когда министр превышает пределы своей власти, следовательно, когда он а) издает распоряжение в отмену существующих законов, и б) когда он, миновав установленный порядок, издает распоряжение, требующее рассмотрения его в законодательном порядке; 2) министр ответствует за бездействие власти, или, как говорит закон, "когда министр, оставив власть, ему данную, без действия, небрежением своим попустит важное злоупотребление или государственный ущерб". Из 251 ст. вытекают следующие, весьма важные последствия. Поводы к ответственности по бездействию власти могут возникнуть из рассмотрения действий подчиненного управления, когда окажется, что это управление действует неправильно по вине министра; следовательно, этого рода поводы, сами по себе взятые, не имеют непосредственного отношения к деятельности министра. Поводы самостоятельные могут возникнуть из превышения власти. Здесь мы имеем дело с непосредственными актами министра. Этим объясняется, почему отдел об ответственности министров занимается почти исключительно определением того, что должно считаться превышением власти. Закон, в данном случае, идет путем отрицательным. Высказав общее положение, что министр превышает свою власть, присваивая себе законодательные права, закон обращается к исчислению случаев, когда министр не может считаться превысившим власть. На основании 253 ст.*(1890) и след. не считается превышением власти: а) когда министр действовал по уполномочию верховной власти; б) когда он действовал по ст. 195 учр. мин., т. е. когда принял чрезвычайную меру и может объяснить ее настоятельность и невозможность дожидаться предварительного разрешения в установленном порядке, наконец в) когда министр издал распоряжение, служащее к подтверждению законов существующих, или к исполнению их.

Указанные постановления имеют в виду, так сказать, формальные определения превышения власти. Другие постановления закона касаются материальной стороны дела - вреда, происходящего от неправильных действий министров. Но в данном случае закон уклоняется от всякого положительного определения. Напротив, он и здесь останавливается на случаях не ответственности министров больше, чем на случаях ответственности. Ст. 255 гласит, что а) вредный закон, хотя бы и предложенный министром, но принятый и утвержденный законодательным порядком, не влечет за собою ответственности министра, потому что утверждение само собою снимает такую ответственность; б) распорядительная мера, предложенная министром, но принятая сенатом, или высочайше одобренная, также не влечет для министра ответственности. Но здесь закон делает оговорку: "разве по обстоятельствам дела было бы сделано умышленное и важное упущение". Смысл этого постановления тот, что министр подвергается ответственности в том случае, если умышленно ввел в заблуждение Сенат или верховную власть. Наконец, в) министр не отвечает за такие распоряжения, которые прямо присланы ему к исполнению и им не скреплены.

Таковы определения закона относительно предметов ответственности министра, определения, нельзя не заметить этого, довольно неопределенные. Все постановления об ответственности вращаются, главным образом, около вопроса о превышении власти. Поэтому сила их зависит от точности определения пределов власти министров. Но именно этот вопрос разрешен в учреждении министерств наименее точно. Хотя Сперанский и говорил, что прежнее учреждение министерств отличалось недостатком ответственности, но и им созданное не удовлетворило многих и вызвало жестокие замечания Трощинского*(1891).

Затем, закон говорит о порядке возбуждения ответственности. Ответственность министра может быть возбуждена: 1) жалобами частных лиц, приносимыми Государю через комиссию прошений; впрочем, по смыслу 259 ст. учр. мин., эти жалобы могут быть приносимы и непосредственно Государю; 2) донесениями местных начальств о том, что министр своими распоряжениями побуждает их отступать от законов; 3) производством суда над должностными лицами министерства, когда окажется, что злоупотребления этих лиц были вызваны распоряжениями министра; 4) обозрением губерний, когда окажется, что злоупотребления в губернии зависели от действий министра; 5) рассмотрением отчетов, поступающих на рассмотрение императора; наконец, 6) если откроют в подчиненных ему местах какие-либо злоупотребления, которые находятся в связи с распоряжениями министра. Какое же движение могут получить все эти поводы и заявления? Так как министерства непосредственно подчинены верховной власти, то каждое из таких заявлений о злоупотреблениях министра должно быть представлено на высочайшее усмотрение и получает ход только с высочайшего утверждения, и то в том только случае, когда действия министра привели к важному государственному ущербу и злоупотреблениям. Если Государь сочтет поводы к ответственности заслуживающими уважения, то передает дело на рассмотрение государственного совета. Дело поступает непосредственно в общее собрание, где избирается особая комиссия для производства следствия, которое по окончании его представляется, вместе с мнением комиссии, на высочайшее усмотрение. Мнение государственного совета может иметь двоякие последствия: если окажется, что министр действовал без всякого злого умысла и произвел беспорядок в управлении и государственный ущерб по неспособности к управлению, то он лишается высочайшего доверия и устраняется от должности; если же окажется, что действия министра заключают в себе признаки преступления, то он предается верховному уголовному суду, на основании 1062 ст. уст. уг. суд., причем обвинительный акт составляется на основании следствия комиссии государственного совета, которое играет, таким образом, роль предварительного следствия*(1892).

 

Ж. Организация отдельных министерств

 

§ 140. При рассмотрении отдельных министерств мы должны иметь в виду два вопроса: о круге ведомства каждого из них, или о разделении задач между высшими административными установлениями, и о классификации министерств, или о тех группах, в которые могут быть собраны по общности их цели все отдельные отрасли управления.

Вопрос о задачах каждого министерства, о круге их ведомства, принципиально должен быть разрешен тем, что министерства соответствуют одной из общих и основных целей, преследуемых государством. Отсюда понятно, что развитие отдельных управлений находится в теснейшей связи с процессом уяснения этих целей в самом государстве. Самыми элементарными задачами государства являются: 1) внешние его сношения с другими державами, с целью обеспечения взаимных выгод, обеспечения своей безопасности и благосостояния путем мирным, посредством переговоров, следовательно, задача внешних сношений или, так называемых, иностранных дел; 2) организация внешней и внутренней безопасности - организация военных сил, которая, согласно средствам войны, распадается на морскую и сухопутную, следовательно, задача организации военно-сухопутных и военно-морских сил; 3) задача финансовых средств, которыми должно располагать государство для своего существования, также составляет элементарную задачу государственного управления; сюда относятся изыскание, упорядочение и употребление всех источников государственных доходов; наконец 4) государство с самого момента своего появления, по отношению к обществу исполняет также элементарную задачу, вытекающую из общей идеи охранения мира внутри - правосудие, первоначально являющееся в виде самосуда. Эти четыре задачи уясняются сами собой, при рассмотрении коренных целей государства, они определяются условиями внешней и внутренней безопасности и внутреннего мира. И действительно, эти части управления издавна получали определенную организацию. Если иметь в виду только указанные задачи, то можно сказать, что государственная администрация имеет целью обеспечение существования государства, поддержание внутреннего мира и доставление правительству материальных средств. Но затем, с большим развитием государства, оно берет на себя ряд задач, которые касаются внутреннего благосостояния, развития умственного, нравственного и экономического благосостояния целого общества. Эта совокупность обширных задач получает название внутреннего управления. Под внутренним управлением разумеют совокупность тех мер, которыми государство содействует осуществлению целей умственного, нравственного и экономического благосостояния общества; таковы предметы: народного просвещения, управления путей сообщения, содействия земледелию, торговле, промышленности и т. д. Эти задачи получают осуществление свое в новейшее время, когда государство поняло свою задачу в отношении к обществу гораздо шире, чем оно понимало ее в прежнее время*(1893).

§ 141. Наши министерства образовались чисто путем практическим, т. е. путем разделения между отдельными министрами разных государственных коллегий, приблизительно сродных по своему назначению. Таких частей управления признано было 8: военно-сухопутных и морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел; финансов, коммерции и народного просвещения*(1894). 1810 г. 25 июля*(1895) последовало новое разделение государственных дел; тогда уже признано пять главных групп, на которые разделяются министерства: 1) внешние сношения - министерство иностранных дел, 2) устройство внешней безопасности - министерство военно-сухопутных и военно-морских сил, 3) устройство государственной экономии, 4) устройство суда гражданского и уголовного - министерство юстиции и 5) устройство внутренней безопасности - министерство полиции. Все эти министерства соответствуют, по мысли законодателя, рубрикам государственных задач. Самое непонятное - группа государственной экономии. Экономия понимается в данном случае в самом обширном смысле, т. е. в смысле всех установлений, предназначенных для государственного хозяйства и для содействия благосостоянию народному. Сюда относились: министерство финансов, министерство народного просвещения, ревизия государственных счетов и главное управление путей сообщения; потом сюда же прибавлено было главное управление духовных дел иностранных исповеданий. Таким образом государственная экономия обнимала собою значительное число министерств. Вообще же можно сказать, что здесь сосредоточены были два разряда государственных дел: то, что можно назвать целями государственного хозяйства - министерство финансов, государственное казначейство, ревизия государственных счетов, и то, что можно назвать внутренним управлением - министерство внутренних дел, главное управление почт и т. д. Что касается министерства полиции, то и оно может быть отнесено к министерству государственной экономии. Несмотря на внесение большего порядка в разделении министерств в настоящее время, нельзя провести строго теоретических начал в учреждении отдельных министерств. Задачи, преследуемые отдельными министерствами, носят довольно смешанный характер, почему разделение их на группы представляется неудобным. Поэтому, не увлекаясь желанием группировать министерства по научным соображениям, мы представим группировку министерств приблизительно к группировке их в 1810 году, сохранившей значение до настоящего времени; при этом мы будем иметь в виду замечание, сделанное нами относительно группы "государственной экономии", т. е., что под нею разумеется, с одной стороны, совокупность учреждений для государственного хозяйства, а с другой - совокупность учреждений, приноровленных для целей внутреннего управления. Но из этого никак не следует, чтобы министерства представляли свою задачу в чистом виде; например министерство финансов приноровлено к целям государственного хозяйства, т. е. к попечению об источниках государственных доходов и наблюдению за точным передвижением государственных сумм; но в нем мы найдем попечение о развитии торговли, так что в одном министерстве соединены два - министерство финансов и министерство торговли. То же встречается и в других министерствах.

 

1) Министерство иностранных дел

 

§ 142. Оно заведует внешними сношениями страны. Задача, преследуемая Министерством иностранных дел, относится к числу элементарных. Отсюда понятно, что государство наше еще до учреждения министерства иностранных дел имело установление, предназначенное для дипломатических целей. Еще в московский период существовал для этих целей посольский приказ, хотя надобно сказать, что он предназначен был отчасти и для внутреннего управления, и в его ведении находились пограничные провинции, которые вновь присоединялись к России, напр. Сибирь, Малороссия, иногда царства Казанское и Астраханское*(1896). В ряду других московских приказов, Посольский приказ занимал чрезвычайно видное место и легко мог быть преобразован в коллегию иностранных дел в царствование Петра Великого, которая сохранялась с некоторыми изменениями до самого учреждения министерств*(1897). Она получила образование министерства в 1811 г. Впрочем, коллегия иностранных дел продолжала свое существование до 1832 года. В этом году последовало существенное преобразование министерств. Именно, 1) упразднена коллегия иностранных дел; 2) учрежден совет министерства; 3) к существовавшему уже Азиатскому департаменту прибавлено три новых: а) внутренних сношений, б) внешних сношений; в) хозяйственных и счетных дел. Последняя реформа министерства иностранных дел относится к 1868 г.*(1898).

Общие задачи министерства иностранных дел определяются следующим образом: 1) оно предназначено для ведения политических сношений с иностранными правительствами; 2) для покровительства в чужих краях русской торговле и русским интересам; 3) для защиты русских подданных, по делам их заграницей, и 4) для содействия к удовлетворению законных требований иностранцев по делам их в России. Таким образом министерство имеет в виду: 1) обеспечение общеполитических интересов государства; 2) целей административно-общественных, и наконец, 3) защита личных прав каждого русского подданного за границей, если они будут нарушены иностранным государством, следовательно, задачи частного международного права. Этим различным целям соответствуют и установления, состоящие при министерстве иностранных дел. Они разделяются на центральные и заграничные.

Центральные установления состоят в ведении министра иностранных дел, который носит название вице-канцлера или канцлера. Вице-канцлер или канцлер есть вместе с тем хранитель большой государственной печати, которая прикладывается к важнейшим государственным актам. При министре иностранных дел состоят: товарищ его, советники и чиновники особых поручений. Таковы органы непосредственного управления министерством. К установлениям министерства относятся: 1) Совет министра. Состоит из товарища министра, старших советников, двух штатных членов других лиц по высочайшему повелению и директоров департаментов. Сравнительно с другими учреждениями имеет чрезвычайно слабое значение; закон не указывает, какие дела должны быть передаваемы на рассмотрение совета. Он ограничивается общим определением, что "рассмотрению совета подлежат все дела, которые министр признает нужным предложить его обсуждению". Это зависит, быть может, оттого, что задачи дипломатические требуют более единоличного управления, чем всякие другие. Впрочем, одна задача осуществляется непременно советом министра - производство экзамена для молодых людей, желающих служить по дипломатической части; 2) Канцелярия министра, в которой производится переписка по делам политическим, т. е. по делам особой важности, которые требуют непосредственных сношений министра иностранных дел с министрами иностранных дел других государств; 3) министерство разделяется на департаменты для производства текущих дел. Таковы: а) департамент внутренних сношений; его компетенции подлежат все сношения России с иностранными державами, о защите интересов русских подданных в пределах государств, входящих в состав европейского международного союза; б) азиатский департамент, который предназначен для той же цели в отношении государств восточных; в) департамент личного состава и хозяйственных дел - для производства по делам об определении на должности и увольнении и для заведования суммами и имуществом министерства. При министерстве состоят: 4) архивы:

а) государственный архив, в котором хранятся более важные политические дела, особенно секретные; б) главный архив, где хранятся дела, производившиеся в министерстве иностранных дел; он разделяется на московский и петербургский: в первом хранятся дела до 1801 г., a в последнем - дела с 1801 г. Управление государственным и с.-петербургским главным архивом соединены под управлением одного директора.

Рассмотрение иностранных учреждений, каковы посольства и миссии, составляет предмет международного права.

 

2) Министерства военное и морское

 

§ 143. Военно-сухопутное министерство образовалось из воинской коллегии, образованию которой предшествовали многочисленные приказы по воинской части времен московских*(1899).

При Петре Великом, при развитии армии, с изданием в 1716 г. воинского устава, получила образование и воинская коллегия, которая впоследствии подвергалась многим преобразованиям*(1900). При учреждении министерств, коллегия была оставлена на прежнем основании, но уже в 1812 году (П. С. 3. N 24,971) учреждено военное министерство, составленное из семи департаментов, канцелярии министра и некоторых особенных установлений. Затем, в течение последующих царствований, начался непрерывный ряд преобразований, завершившийся изданным в 1869 г. положением о военном министерстве.

Для уразумения организации военного министерства нужно иметь в виду, что это министерство имеет дело с армией, т. е. с совокупностью лиц, которые поставлены в специальные условия, следовательно, с целым званием лиц, юридически отличающихся от всей остальной массы подданных,- подчиненных особой дисциплине, нуждающихся в особом специальном образовании, в особых средствах для попечения об их здоровье, продовольствии, обмундировании и т. д. Ввиду таких целей, военное ведомство должно быть некоторою "самодовлеющею" единицею. Этими условиями объясняется состав военного министерства.

Командование армией, по 1 ст. полож. о воен. мин, сосредоточивается в руках Государя Императора. Но высочайшая воля выражается через военное министерство, которое заведует всеми частями армии*(1901). Отсюда и являются двоякого рода учреждения. Во-1-х, так как Император есть главноначальствующий армией, то при нем состоят известные учреждения, предназначенные для принятия его личных приказаний, или для исполнения при нем известных специальных обязанностей; таковы императорская главная квартира и военно-походная канцелярия. Императорскую главную квартиру составляют генерал-адъютанты, генерал-майоры свиты и флигель-адъютанты. Заведование императорскою квартирою вверяется особому командующему и состоящим при нем чинам. Военно-походная канцелярия состоит при Императоре во время его отлучек и во время походов.

Общие задачи военного министерства определены 2 и 3 ст. полож. Оно рассматривается как высший орган, через который "объявляется и приводится в исполнение высочайшая воля по предметам, до военно-сухопутных сил относящимся". Являясь органом власти верховной, министерство сосредоточивает в своих руках и самостоятельное заведование всеми отраслями военного управления. Именно ему подлежат:

1) усовершенствование военного законодательства и наблюдение за точным исполнением законов, касающихся воинской части;

2) общий состав и устройство, как строевое, так и хозяйственное, всех разрядов и родов войск;

3) попечение о содержании армии в надлежащем порядке, дисциплине и довольстве во всех отношениях;

4) заботы о приготовлении и образовании военных чинов;

5) принятие мер к защите государства;

6) производство военно-ученых работ, необходимых для военных целей.

Высшими установлениями его являются военный министр и военный совет. Военный министр есть непосредственный орган верховной власти по отношению к управлению всеми частями армии, и в нем сосредоточивается наблюдение за всеми частями министерства. При министре нет товарища. Затем, мы видели, что армия есть совокупность лиц особого звания в государстве, подчиненных особым законам, суду и администрации; поэтому она нуждается в высшем законосовещательном органе. Таким органом является военный совет, деятельность которого конкурирует с деятельностью государственного совета, в том смысле, что законы, касающиеся специально военного ведомства, рассматриваются в военном совете и отсюда поступают на высочайшее утверждение. В нем сосредоточены, кроме того, вопросы относительно важнейших хозяйственных дел по состоянию войск, военных заведений и относительно эмеритуры. Он подчиняется непосредственно верховной власти.

Военный совет состоит из председателя и членов. Председательство принадлежит военному министру, а в отсутствие его - старшему по чину члену совета. Члены определяются и увольняются именными указами. Делами совета управляет начальник канцелярии военного министерства.

Дела, подлежащие совету, рассматриваются или в общем его собрании, или в частных присутствиях. Последние составляются из председательствующего и членов (не менее 5), назначаемых Императором из общего числа членов совета на год*(1902). Рассмотрению общего собрания подлежат все дела по законодательной и важнейшие дела по хозяйственной частям. Прочие рассматриваются в частных присутствиях. Некоторые дела, преимущественно хозяйственного характера, решаются самим советом; другие представляются им непосредственно на высочайшее утверждение; третьи поступают на высочайшее усмотрение через государственный совет или комитет министров. Дела в совете решаются большинством голосов; при разделении голосов имеет перевес голос председателя. Военному министру предоставляется в некоторых случаях предлагать на рассмотрение общего собрания дела, решенные в частных присутствиях. Все сношения совета с высшими государственными установлениями производятся через военного министра. При совете, для специального рассмотрения некоторых родов дел, состоят постоянные совещательные комитеты. Они суть: а) главный военно-кодификационный комитет для рассмотрения вопросов законодательных; б) главный комитет по устройству и образованию войск; в) главный военно-учебный комитет - для рассмотрения вопросов, касающихся умственного образования армии; г) главный военно-госпитальный комитет, для рассмотрения вопросов по медицинской части, и д) главный военно-тюремный комитет, рассматривающий вопросы о местах заключения военного ведомства. Кроме того, на членов военного совета возлагается инспектирование войск и военных заведений. На одного из них, по высочайшему усмотрению, возлагается заведование эмеритальною кассою военно-сухопутного ведомства.

Затем, высшим установлением военного министерства является также главный военный суд. Судебная часть в. вед. преобразована в 1867 г. применительно к судебным уставам 1864 г., поскольку начала общих судебных установлений согласны с условиями военной дисциплины. Роль главного военного суда двоякая: во-1-х, он является судебным установлением в качестве главного военного кассационного суда; во-2-х, роль его законодательная, потому что он рассматривает вопросы, касающиеся общего устройства военных судов. 4) Канцелярия министра. Она а) заведует делопроизводством по тем делам, которые разрешаются непосредственно министром; б) делопроизводством по делам военного совета; в) делами военной эмеритуры; г) при канцелярии состоит особый юрисконсульт, для заведования делами по спорам и искам казны и частных лиц, поступающих к военному министру или в военный совет. При нем имеется несколько помощников. 5) Главный штаб, образованный из двух, прежде различных учреждений - инспекторского департамента и генерального штаба. Инспекторский департамент заведовал делопроизводством по назначению на военные должности и по движению на службе военных чинов. Генеральный штаб разрешал вопросы о расквартировании армии, о сформировании армии, о съемке карт и т. п. Оба эти учреждения в настоящее время соединены в одно, под названием главного штаба. В нем сосредоточены: 1) дела по личному составу и комплектованию войск; 2) по устройству, службе, размещению (дислокации), образованию и хозяйству войск. Ввиду таких обширных задач, в нем сосредоточиваются полные сведения о войсках, как в общем составе, так и в каждой из составных частей. На штаб возлагается заведование геодезическими работами, составление карт, планов, военно-статистических описаний местностей в военном отношении и т. д. Штаб состоит под ведением начальника главного штаба и состоит из 6 отделений*(1903), канцелярии с бухгалтерскою частью и некоторых других частей, в числе коих главное место занимает: а) военно-топографический отдел, для заведования астрономическими, геодезическими, топографическими и картографическими работами военного ведомства; и б) военно-ученый комитет, для направления ученой деятельности генерального штаба, корпуса топографов; в) управления по передвижению войск. Наконец, при главном штабе состоят: 1) корпусы: а) офицеров генерального шваба, б) военных топографов и в) фельдъегерский; 2) Николаевская академия генерального штаба.

Все указанные выше установления ведают общим управлением армии. Независимо от того, отдельные части военного ведомства вверены особым главным управлениям, которых в настоящее время семь:

1) Интендантское управление - для главного наблюдения за снабжением армии всем нужным по части продовольствия и обмундирования; при нем находятся, Специальный комитет для разрешения специально относящихся к этой части вопросов и музеум образцовых продуктов, хлеба и т. д. Оно состоит в ведении главного интенданта. 2) Главное артиллерийское управление, для заведования частями инспекторскою, техническою, ученою, учебною и хозяйственною всего артиллерийского ведомства. Оно находится под начальством генерал-фельдцейхмейстера, при коем имеется товарищ При нем состоят: артиллерийский (ученый) комитет, Михайловские артиллерийские академия и училище, ведомства: арсенальное, пороховое, оружейное и патронное. 3) Главное инженерное управление, под начальством генерал-инспектора по инженерной части, для заведования устройством крепостей, воинских зданий, их поддержания и т. д. При управлении состоят: инженерный (ученый) комитет, Николаевская инженерная академия и Николаевское инженерное училище. 4) Главное военно-медицинское управление и при нем военно-медицинский ученый комитет и медико-хирургическая академия. 5) Главное управление военно-учебных заведений, для заведования всеми военно-учебными заведениями, кроме тех, которые находятся при полках для солдат, потому что эти последние находятся в ведении полкового управления; при управлении находится главный военно-учебный комитет, для содействия лучшему развитию учебных заведений. 6) Главное управление иррегулярных войск, войск, не входящих в состав армии, т. е. казачьих войск. Наконец, 7) главное военно-судное управление под начальством главного военного прокурора, представляющее нечто вроде военного министерства юстиции, следовательно, оно заведует всей прокуратурою и судьями. Все эти управления находятся непосредственно при министерстве. В связи с министерством военным находятся особые управления. Управления генерал-инспектора - кавалерии, инспектора стрелковой части и комитет о раненых, учрежденный для попечения о раненых - для исходатайствования им пенсий и различных должностей и для вспомоществования.

§ 144. Морское министерство предназначено для заведования военно-морскими силами империи. Составляя ведомство, подобное военному министерству, по его задачам и условиям, оно имеет и аналогическое устройство. Русский флот основан Петром Великим*(1904). После устройства верфи в Воронеже, в 1696 году, был учрежден Корабельный приказ. С 1703 года, он был переименован в Адмиралтейский приказ*(1905) и ему велено ведать дела по постройке кораблей. Затем, для управления флотом, был учрежден приказ морского флота или морских воинских дел. С учреждением коллегий, оба приказа составили одну адмиралтейскую коллегию, получившую свой регламент в 1722 году. При кончине Петра Великого, управление морскими делами принадлежало адмиралтейской коллегии (находившейся под председательством генерал адмирала) и состоявшим в ее ведении конторам: 1) адмиралтейской, 2) кригс-комиссариатской, 3) контролерской, 4) подрядной, 5) казначейской, 6) цехмейстерской, 7) провиантской, 8) обер-сарваерской, 9) артиллерийской, 10) академической, 11) партикулярной верфи и 12) вальдмейстерской.

Это сложное и подробное устройство показывает, какое внимание обращал преобразователь на свое любимое учреждение. Преемники Петра прибегали только к частным преобразованиям созданной им коллегии. Главнейшее преобразование последовало при Екатерине II, в 1763 и 1765 годах, когда она получила новое деление на экспедиции. С учреждением министерств получила новое устройство и адмиралтейств-коллегия, именно в 1805 году. Образование морского министерства, на новом основании, последовало в 1827 году. Затем, с 1836 г., морское министерство не терпело существенных изменений. Важные реформы последовали в 1860 и 1867 годах, когда издано было, в виде опыта, на 5 лет, новое положение об управлении морским ведомством*(1906). Это положение с малыми изменениями действует и в настоящее время. Существенные черты его состоят в следующем. Главное начальствование над флотом вверяется генерал-адмиралу, который есть непосредственный орган верховной власти и председатель адмиралтейств-совета. От генерал-адмирала принимает приказы и непосредственно управляет морским министерством управляющий министерством, который есть вице-президент адмиралтейств-совета. При нем имеется товарищ*(1907).

Высшая распорядительная и законосовещательная власть вверяется адмиралтейств-совету, деятельность которого, по ст. 24 учр. госуд. сов., конкурирует, в известных отношениях, с деятельностью государственного совета. Адмиралтейств-совет состоит из президента (генерал-адмирал), вице-президента (управляющий морским министерством) и членов, назначаемых высочайшими указами. В заседания совета могут быть приглашаемы, по усмотрению председателя, посторонние лица, от коих можно ожидать полезных указаний. Сюда приглашаются также начальники управлений и портов, по делам их ведомств, с совещательным голосом. Заседание совета законно при наличности трех членов, с включением председательствующего. Ведению и рассмотрению совета подлежат: 1) проекты новых законов и штатов по морскому ведомству и важнейших постановлений по частям технической и строевой; 2) проекты наказов местам и лицам морского ведомства; 3) годовая денежная смета морского ведомства; 4) важнейшие хозяйственные вопросы; 5) дела по претензиям частных лиц на казну и наоборот; 6) дела эмеритальной кассы*(1908); 7) все дела, которые будут предложены совету генерал-адмиралом или управляющим морским министерством.

По значительному числу хозяйственных дел, совету предоставляется право окончательного решения; законопроекты вносятся установленным порядком в государственный совет; проекты наказов и постановлений по технической и строевой частям вносятся из совета на высочайшее утверждение; дела, подлежащие рассмотрению сената, вносятся в это установление управляющим министерством. Адмиралтейств-совет постановляет свои решения по большинству голосов; при разделении голос председателя дает перевес. Члены совета пользуются правом инспекции всех установлений морского ведомства.

Ближайшее заведование администрациею морского ведомства возложено на морской технический комитет, канцелярию и другие установления.

1. Морской технический комитет имеет в своем ведении: 1) техническую сторону кораблестроения, артиллерии и строительного искусства и 2) наблюдение в техническом отношении за работами этого рода. Комитет не представляет цельного учреждения. Под общим председательством управляющего морским министерством, он слагается из 4 отделений: кораблестроительного, артиллерийского*(1909), строительного и ученого. По важным и общим делам из некоторых или всех отделений составляются соединенные собрания; каждое отделение состоит из председателя и членов.

2. В канцелярии морского министерства сосредоточиваются: 1) дела, восходящие на разрешение управляющего и адмиралтейств-совета; 2) дела общие, не подлежащие другим установлениям; 3) составление сметы морского министерства, план хозяйственных операций по ассигнованию сметных сумм и т. п.; 4) дела политические; 5) дела учебных заведений морского ведомства. При канцелярии состоят: 1) юрисконсульт с помощниками и 2) заведующий делами эмеритальной кассы.

3. Гидрографический департамент распоряжается: 1) производством морских съемок и промеров; 2) составлением карт, лоций и руководств для плавания; 3) устройством и содержанием маяков и т. п. учреждений; снабжением военных судов необходимыми инструментами и картами; 4) рассмотрением произведенных астрономических, метеорологических и магнитных наблюдений. Состав департамента общий. При департаменте состоят: 1) чертежная, 2) начальник мастерской мореходных инструментов и 3) дирекция балтийских маяков.

4. Инспекторский департамент ведает делами личного состава флота. Доклады его представляются управляющему Морским министерством, и, по получению мнения последнего, генерал-адмиралу. Сверх ближайших его обязанностей, на директора инспекторского департамента возлагаются: 1) главное начальство над военно-морскою исправительной тюрьмой в С.-Петербурге; 2) над инвалидным домом императора Павла I и 3) заведование военно-морским гимнастическим заведением.

5) Главный военно-морской суд учрежден с преобразованием судебной части по морскому ведомству. Он состоит из председателя и членов. Кроме разбирательства жалоб и протестов на приговоры морских судов, ему предоставлено обсуждение законодательных вопросов по военно-морской судной части. При главном суде состоит главный морской прокурор, являющийся, вместе с тем, начальником:

6. Главного военно-морского судного управления. Он состоит из товарища главного прокурора, делопроизводителей и обер-аудитора. Сверх этого главного управления, в морском министерстве имеются:

7. Управление кодификационное, в коем сосредоточены работы по составлению и изданию свода морских постановлений. Оно состоит из заведующего кодификационными работами, его помощника и редакторов.

8. Управление флота генерал-штаб-доктора, обязанное заботиться о здоровье чинов морского ведомства, как во время плавания, так и на берегу. В состав его входят: 1) флота генерал-штаб-доктор, 2) главный инспектор медицинской части и делопроизводители.

9. До 1875 года действовала экспедиция для ревизии материальной отчетности, ревизовавшая отчетность об оборотах материальных капиталов морских министерств, как в контрольном, так и в техническом отношениях. В 1875 году экспедиция упразднена и обязанности ее возложены на контрольный департамент морских отчетов*(1910).

10. Для учебной части, в составе министерства и в ведении его состоят: а) комитет морских учебных заведений и б) учебные заведения: б) морское училище в С.-Петербурге и в) техническое училище в Кронштадте.

11. Сверх этих центральных установлений, министерству подчинены управления портами с подведомственными им частями.

 

3) Министерство финансов

 

§ 145. Министерство финансов учреждено было в 1802 г., причем ему предназначено было две цели: во-1-х, попечение о различных источниках государственных доходов и, во-2-х, распределение доходов между отдельными ведомствами*(1911). По учреждению 1811 г., министерство финансов также должно было заведовать источниками государственных доходов податями, сборами, пошлинами всякого рода, делами горными и соляными и государственными имуществами. Кроме того, в руках его сосредоточились дела внешней торговли (за упразднением министерства коммерции) и управление таможен. Дела по движению сумм остались в ведомстве государственного казначейства*(1912). Дальнейшие преобразования значительно изменили круг ведомства министерства. С одной стороны, компетенция его расширялась. Из министерства внутренних дел в его ведомство переданы дела мануфактур и внутренней торговли. В 1821 году государственное казначейство введено в состав министерства. Затем, ради целей государственного кредита, при министерстве учреждались новые установления. В нынешнее царствование деятельность министерства финансов расширилась вследствие развития общественных кредитных установлений. В министерстве сосредоточились дела по учреждению поземельных, коммерческих и других банков, ссудосберегательных товариществ и по надзору за ними. С другой стороны, из ведомства министерства было впоследствии изъято управление государственными имуществами. В настоящее время оно ведает следующие главные предметы: 1) источники государственных доходов, за исключением государственных имуществ; 2) движение государственных сумм, 3) управление государственным кредитом, следовательно, доставление государству кредита и покрытие государственных обязательств и 4) составление, указанным выше порядком, сметы государственным расходам и доходам*(1913).

Главное заведование министерством вверено министру, права и обязанности которого определяются особым наказом. При министре состоят: 1)товарищ, на которого, сверх общих обязанностей, возлагается председательствование в совете торговли и мануфактур; 2) совет, на общих основаниях; 3) общая канцелярия; 4) ученый комитет, составленный из определенного числа членов и ученого секретаря. На обязанности комитета лежат: а) рассмотрение финансовых проектов и учреждений; б) наблюдение за ходом финансовой части в западноевропейских государствах и сообщение обо всех важных результатах министру; в) изыскание способов о распространении сведений по финансовой части между чиновниками министерства ; 5) чиновники для особых поручений; 6) юрисконсульт с помощником; 7) отдел по финансам Царства Польского. Обширным кругом деятельности министерства финансов определяется и его состав, т. е. разделение подлежащих ему дел по департаментам.

1. Министерство финансов ведает в разбивку часть, т. е. взимание пошлин по установленному тарифу с товаров, ввозимых в государство; с таможенным управлением связано заведование таможенною стражей делами по преследованию контрабанды, по браку товаров и по карантинному управлению. Все это и составляет предмет ведомства департамента таможенных сборов. Под общим начальством директора (при нем вице-директор) он состоит из пяти отделений и канцелярии. Затем при департаменте, в числе других членов, состоят: 1) секретарь при директоре, 2) чиновники особых поручений и 3) чиновники для преследования контрабандистов. Департаменту подчинены управления таможенных округов, таможни, таможенные заставы и пограничная стража*(1914).

2. На министерство финансов возложено попечение о развитии торговли и мануфактурной промышленности. Для этой цели существует в нем департамент торговли и мануфактур*(1915). Имея своею задачею принятие мер для развития и поощрения торговых и мануфактурных предприятий, департамент торговли и мануфактур заведует тем, что в других государствах составляет предмет ведомства отдельного министерства - министерства торговли. В ведении департамента состоят дела по внешней и внутренней торговле, фабрикам, мануфактурам и заводам; по выдаче привилегий на изобретения (кроме привилегий по сельской промышленности) и по рассмотрению проектов железных дорог. Департамент организован на общем основании, с тою особенностью, что при нем есть особый совет торговли и мануфактур, образованный в 1872 году, взамен прежде действовавших мануфактурного и коммерческого советов. Мысль об учреждении этих советов принадлежит графу Канкрину, который в 1827 г. предложил учредить их ради устройства таких органов, через которые могли бы выражаться нужды коммерческого и мануфактурного сословий*(1916). Вследствие этого коммерческий совет составлен из купцов первой гильдии, как иностранных, так и русских, а мануфактурный совет - из известнейших заводчиков и фабрикантов, а также из ученых: химиков, техников и т. п.*(1917). Эти советы имели свои отделения, напр. в Москве и других торговых городах. По плану Канкрина предполагалось, что в каждом губернском городе должны быть мануфактурный и коммерческий советы*(1918). Но и существовавшие советы в Петербурге с отделениями в Москве имели мало значения: из многих лет существования их нельзя указать примера инициативы по какому-либо важному вопросу внешней или внутренней торговли. Последняя реформа этих советов относится к 1872 году. По положению 1872 г., оба совета соединены в один, под именем совета торговли и мануфактур*(1919). Совет в Петербурге составляется из товарища министра финансов, которому принадлежит право председательства, 24-х членов, избираемых министром финансов из среды фабрикантов, торговцев и ученых, на 4 года, с высочайшего утверждения. Состав совета возобновляется через каждые два года, причем на каждое вакантное место представляется от совета три кандидата. В составе совета в качестве непременных членов должны быть механик, химик и инженер. Компетенция комитета определяется следующими предметами: 1) ему принадлежит обсуждение, по предложению министра финансов, вопросов, относящихся до мануфактур и торговли, a также вопросов об устройстве мануфактурных заведений, о распределении их на разряды, по степени влияния на общественное здравие и безопасность, о дозволении открытия в С.-Петербурге фабрик, заводов и ремесленных заведений, представляющих беспокойство или опасность для соседних жителей; 2) рассмотрение прошений о выдаче привилегий на изобретения, кроме прошений о привилегиях по сельскому хозяйству; 3) представления правительству по вопросам торговым и промышленным, по инициативе не менее как 3 членов совета. Московский совет состоит из 32 членов, назначаемых порядком, установленным для С.-Петербургского совета. Но председательствующий избирается отделением из среды его членов, с утверждения министра финансов. Предметы ведомств московского отделения сходны с задачами с.-петербургского совета. На обязанности его лежит, кроме того, составление отчета о положении торговли и промышленности в Москве и московской губернии. Кроме того, имеются еще городские комитеты в важнейших городах. Члены комитета избираются на 4 года местным купечеством и промышленниками. При департаменте торговли и мануфактур находится депо образцовых мер и весов*(1920). В ведении департамента находится с.-петербургский технологический институт. Прочие департаменты имеют дело непосредственно с источниками государственных доходов и с движением сумм. Сюда относятся: 3) департамент неокладных сборов, в котором сосредоточено заведование акцизами соляною частью и гербовыми пошлинами. Этот департамент с введением в 1862 году акцизной системы совершенно преобразовался. Кроме акциза с вина в ведении его находится акциз с свеклосахарного производства и с табаку. С 1872 года при этом департаменте состоит поверочная экспедиция для акцизных снарядов*(1921). Департамент ведает управлением разными неокладными сборами, и составляет высшую инстанцию по наложению административных взысканий за нарушение уставов питейного, свеклосахарного и других. 4) Департамент окладных сборов, заведующий поступлением прямых налогов. В ведении его состоят: сборы подушные, подымные и поземельные, дела по народной переписи, о причислении и исключении лиц податного состояния, о перечислениях из одного состоянии в другое, составление государственной окладной книги, поверка окладов и учет числа душ всех состояний, подлежащих платежу податей. 5) Департамент государственного казначейства ведает движение казенных сумм по приходам и расходам всех казначейств, главное счетоводство приходов и расходов и ревизию кассовых оборотов главного казначейства и казенных палат. В связи с этим установлением и в его ведении находится 6) главное казначейство, на которое возлагается прием, хранение, отпуск и счетоводство сумм на расходы, производимые по общему государственному управлению. Казначейство находится в ведении управляющего, его помощника, и состоит из главного казначея, главного бухгалтера и прочих должностных лиц. 7) До 1873 года, в ведомстве министерства финансов находился горный департамент. В этом году он переведен в ведомство министерства государственных имуществ. Но в ведомстве министерства финансов остались части монетная и пробирная*(1922).

Управление кредитною частью, соответственно различным видам и целям государственного и общественного кредита, вверено различным установлениям. Во-первых, для высшего наблюдения за всеми государственными кредитными установлениями, находящимися в ведении министерства финансов, учрежден совет государственных кредитных установлений. Учреждение его относится к 1817 г.*(1923). В настоящее время он состоит из председателя государственного совета, министра финансов, государственного контролера и шести членов от дворянства и шести купечества, избираемых на три года*(1924). Затем в составе или ведении министерства состоят: 1) особенная канцелярия министра по кредитной части для заведования займами и ссудами, как по внешнему, так и по внутреннему кредиту. С 1873 года, в ведении ее, за передачею горного департамента в министерство государственных имуществ, переданы с.-петербургский монетный двор и лаборатория министерства; 2) государственная комиссия погашения долгов*(1925); 3) кредитные установления: государственный банк с его конторами (московскою, ростовскою, архангельского, одесскою, рижскою, киевскою, харьковскою и екатеринбургскою) и отделениями; с.-петербургская и московская сохранные и ссудные казны; главное выкупное учреждение и экспедиция заготовления государственных бумаг*(1926).

 

4) Министерство государственных имуществ

 

§ 146. История этого министерства находится в тесной связи с историей крестьянского вопроса в России. В прежнее время задачу нынешнего министерства государственных имуществ исполняло министерство финансов, которое и заведовало как государственными имуществами, так и государственными крестьянами с чисто финансовой точки зрения, т. е. рассматривало и то и другое как источник государственных доходов. С возвращением из придунайских княжеств графа Киселева, устраивавшего быт крестьян, крестьянский вопрос в царствование императора Николая получил особенное движение. Мысль графа Киселева заключалась в том, чтобы применить к крестьянскому быту те начала, которые приняты были в Молдавии и Валахии. Так как высшее правительство решилось держаться мысли, высказанной еще при Александре I,- оставить инициативу по освобождению крестьян за сословием, владеющим ими, то оно считало нужным, на первый раз, дать лучшее устройство, в экономическом и административном отношении, крестьянам государственным. Кроме указанной цели, имелась и другая - дать государственным крестьянам законную защиту, в которой они нуждались при прежней системе местного управления, при прежнем влиянии владельческого класса на местную администрацию, потому что, как показал опыт, даже земли, считавшиеся во владении государственных крестьян, постепенно исчезали и прирезывались к помещичьим землям; первое время управления графа Киселева было посвящено возвращению незаконно захваченных земель. Таким образом, министерство государственных имуществ при первоначальном своем учреждении должно было иметь в виду три цели: во-первых, ту цель, которую преследовало министерство финансов, т. е. заведование государственными имуществами, как источником государственных доходов; во-вторых, попечительство над государственными крестьянами и, в-третьих, сообщение всей крестьянской администрации более целесообразного характера. Но к этим задачам, как мы сейчас увидим, прибавилась еще одна. Учреждению министерства государственных имуществ предшествовало учреждение V отделения собственной его величества канцелярии, которое было закрыто и преобразовано в 1837 году в министерство государственных имуществ. Министерству первоначально были указаны три задачи: управление государственными имуществами, попечение о сельских обывателях и заведование сельским хозяйством, так как через попечение о государственных крестьянах предполагалось достигнуть широкой цели государственного управления - развития сельскохозяйственной промышленности. Таким образом, первоначально учреждение министерства государственных имуществ представляло как бы два министерства: министерство государственных имуществ и то управление, которое известно на западе Европы под именем министерства земледелия*(1927).

Под именем государственных имуществ разумеются 1) казенные земли, 2) казенные оброчные статьи, напр. рыбные ловли, 3) леса и 4) горные промыслы (с 1873 г.). Попечительство над государственными крестьянами, составлявшее вторую задачу министерства государственных имуществ, на практике не совсем оправдалось, Несмотря на все благие намерения высшего правительства, окружное начальство и палаты государственных имуществ так же отразились на государственных крестьянах, как и помещичья власть, даже, может быть, более. Устройство быта и управление государственных крестьян должны были послужить примером для преобразования быта крестьян помещичьих. На практике вышло наоборот. В 1866 г. государственные крестьяне переданы были в ведение общих крестьянских учреждений, созданных положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости*(1928).

В настоящее время попечительство министерства государственных имуществ распространяется на иностранных поселенцев, евреев-земледельцев и инородцев. Впрочем, с 1872 г. иностранные поселенцы, т. е. так называемые колонисты, перешли в заведование общего управления, за, весьма немногими исключениями. Таким образом, попечительство министерства касается теперь только некоторых колонистов, евреев-земледельцев и инородцев Архангельской и др. губерний. Что касается сельского хозяйства, то для заведования делами по этой части в министерстве есть особый департамент сельского хозяйства, который в недавнее время переименован в департамент земледелия и сельской промышленности; предметы деятельности его - меры к поощрению сельского хозяйства и связанной с ним сельскохозяйственной промышленности. В главном заведовании министерства государственных имуществ находились вопросы о коннозаводстве, и по Св. зак. 1857 г. попечение о коннозаводстве поименовано в числе прочих предметов, содействующих развитию сельскохозяйственной промышленности. Но потом заведование коннозаводством перешло к главному управлению государственного коннозаводства, которое существует до сих пор. В 1874 г. оно опять подчинено министерству государственных имуществ.

Указанными предметами деятельности определяется состав министерства государственных имуществ. Во главе министерства стоит министр, который имеет товарища. При министре состоит совет, действующий на общем основании, и ученый комитет. Учреждения в министерстве имеются следующие: 1) департамент общих дел, образованный в 1867 году из канцелярии министра. В заведовании его находятся часть инспекторская и дела общие по управлению министерством. В нем сосредоточиваются также дела судные и попечительство над инородцами. Он состоит из отделений: инспекторского, распорядительного, колоний и счетного. При департаменте состоит юрисконсульт с помощниками.

2) Временной отдел по преобразованию земельного устройства государственных крестьян имеет в ведении своем: 1) свободные казенные земли и оброчные статьи; 2) дела по ведомству государственных имуществ в западных губерниях: 3) приведение в действие правил о поземельном устройстве государственных крестьян на основании прилож. IV к указу 5 марта 1861 года. При отделе состоят: а) кадастрово-люстрационная комиссия и б) чертежная. Засим отделу подведомственны: а) чины по устройству и оценке оброчных статей; б) по составлению владенных записей; в) по составлению люстрационных актов; г) Астраханское правление рыбных и тюленьих промыслов, и д) Прибалтийская комиссия регулирования,

3) Департамент земледелия и сельской промышленности, которому вверено попечение об усовершенствовании и поощрении разных отраслей сельского хозяйства и заведование учрежденными с этою целью учебными и образцовыми сельскохозяйственными заведениями. В состав департамента, сверх общеположенных чинов, входят инспекторы сельского хозяйства. В ведении департамента находятся: 1) учебные заведения: а) земледельческий институт в С.-Петербурге; б) Петровская земледельческая и Лесная академия в Москве и несколько земледельческих училищ*(1929); 2) сельскохозяйственный музей; 3) учебные фермы, состоящие при петровской академии и училищах; 4) садовые заведения и училища садоводства.

4) Управление горною частью, переданное в ведение министерства государственных имуществ в 1873 году. Управление составляется 1) из горного департамента, в коем сосредоточивается инспекторская часть горного ведомства и общее заведование по части: а) казенных горных заводов, б) частных горных заводов, в) горных заводов в Царстве Польском, г) частной золотопромышленности; 2) горного совета; 3) горного ученого комитета. Управлению подведомственны: 1) горный институт, в качестве высшего учебного заведения горного ведомства, и 2) горно-окружные управления*(1930).

5) Лесной департамент, в котором сосредоточиваются инспекторская часть лесного ведомства, дела по управлению и охранению лесов, по устройству лесов и их употреблению, по делам судным и счетным. При департаменте состоит чертежная. Ему подчинены корпус лесничих и Лисинское учебное лесничество.

6) С 1874 г. министру государственных имуществ подчинено главное управление государственного коннозаводства. На министра перешли права главноуправляющего государственным коннозаводством. Но учреждение этого управления осталось прежнее (по прод. 1868 г.). Управлению подчинены: 1) государственные конские заводы, 2) конюшни заводских жеребцов, 3) аукционные конюшни, 4) общество для испытания лошадей, 5) учреждаемые от управления в разных местах скачки, бега, выставка лошадей и испытания их, 6) вообще дела по развитию и улучшению коннозаводства. Управление составляют: а) главноуправляющий (министр); б) совет, образованный на коллегиальных началах; в) заведующие коннозаводскими округами (они присутствуют и в совете) и г) канцелярия главного управления.

 

5) Государственный контроль

 

§ 147. При первоначальном учреждении министерств, в 1802 г., не было создано особого учреждения для ревизии государственных счетов. В 1810 году в манифесте "О разделении дел на особые управления" ревизия государственных счетов упоминается в числе предметов "управления государственными доходами". Именно манифест разделяет это управление на три части: 1) заведование источниками доходов, 2) движение сумм, в доход поступивших, и 3) ревизия государственных счетов*(1931). Управление делами первого рода вверено министру финансов, второго - государственному казначею, а для управления дел по ревизии счетов предположено установить звание государственного контролера*(1932). Предположение это приведено в исполнение манифестом 28 января 1811 года "об устройстве главного управления ревизии государственных счетов". Главное начальство над управлением вверено государственному контролеру, которому даны все права министра. Самое управление составлено из двух департаментов: 1) ревизии счетов по гражданской части и 2) ревизии счетов по части военной; департаменты эти образованы из прежних счетных экспедиций. Предметом управления указаны: "поверка и ревизия приходов и расходов всех казенных и общественных сумм и капиталов и надзор за совершившимся движением оных". Ввиду этой общей цели контролю поручено: 1) поверять поступление сумм в каждую часть управления и употребление их в расход на основании законов; 2) наблюдать за правильностью и полезностью употребления сумм; 3) проверять правильность счетов каждого ведомства; 4) наблюдать, чтобы ассигнованные суммы не оставались без движения и причисления их, в случае ненадобности, к суммам казначейства.

Порядок ревизии должен был состоять: 1) в поверке счетов; 2) в утверждении их, с выдачею исправным местам и лицам расчетных свидетельств (квитанций). В случае неисправности счетов, на виновных установленным порядком налагались взыскания. Независимо от ревизии, управление обязано было, "для общих соображений правительства", составлять сличительные расчеты или балансы, по коим можно было бы усмотреть выгоды, приобретенные казною при разных операциях, или убытки, ею понесенные, хотя бы, впрочем, самое производство их и счеты были найдены в порядке. Надзору управления подчинены все ведомства, за исключением счетов по государственным банкам, воспитательным домам и другим благотворительным заведениям ведомства императрицы Марии и по кабинету Его Величества.

Для успеха действий государственного контроля, должно было, не ограничиваясь формулированием указанных выше общих начал, преобразовать вошедшие в его состав экспедиции. Но при неудовлетворительности системы отчетности и деятельность контрольных департаментов не могла быть организована как следует. В учреждении министерств 1811 года на министерство была возложена обязанность составлять ежегодно отчет в суммах, ему отпускаемых. Ревизия счетов в учреждениях местных была возложена на казенные палаты. Но контроль не был вооружен достаточными средствами для проверки этих счетов, согласно своей инструкции. Законодательство ограничивалось отдельными практическими мерами, не изменяя самой системы. Новый шаг к улучшению был сделан в 1836 году, изданием нового учреждения государственного контроля*(1933).

Учреждение 1836 года приняло следующие начала. Во-первых, оно признало, что контроль "по одной только распорядительной части своего состава может подлежать правилам общего учреждения министерств. Действия же его в предметах, где он представляет собою высшую счетную инстанцию, необходимо подчинить порядку коллегиальному и, вследствие того, в отношении к сим делам власть, принадлежащую государственному контролеру, слить с властью совета сего управления, а власть генерал-контролеров, управляющих департаментами, - с властью общих сих департаментов присутствий". Таким образом, совет и общие присутствия департаментов, в отличие от общего учреждения министерств, вооружены правами коллегиальными. Bo-вторых, учреждение 1836 г. проводит точное различие между двумя моментами ревизии счетов, именно между: а) производством ревизии и б) утверждением ревизии. Производство ревизии возложено на департаменты, которых образовано три: 1) гражданских отчетов, 2) военных отчетов и 3) морских отчетов. Департаменты, под начальством генерал-контролеров и вице-директоров, состояли из общих присутствий, отделений, управлявшихся обер-контролерами, и канцелярий. Утверждение ревизии предоставлено совету государственного контроля, состоящему под председательством государственного контролера. Последний, председательствуя в совете, являлся и главным начальником департаментов, по производству ревизии*(1934). Затем, в состав контроля входили и те чиновники, которые назначаемы были в министерства, где по сложности отчетов положено было производить ревизию их при участии контроля*(1935). К учреждению контроля приложено положение и о порядке ревизионных действий.

§ 148. Закон 1836 года без существенных изменений оставался в силе до издания в 1862 году положения о финансовой смете и преобразования ревизионной системы в 1863 году.

Новое положение о финансовой смете открыло государственному контролю участие в ее составлении. Согласно этому, изменен и текст 1669 ст. учр. мин., определяющей назначение этого установления. Первоначальный текст 1669 ст., по изд. св. зак. 1857 г., применительно к § 1 положения 1836 года, гласил, что контроль "имеет предметом наблюдение за правильностью движения казенных и общественных капиталов". Новая редакция означенной статьи*(1936), оставляя в силе это постановление, указывает на новые обязанности контроля, заключающиеся в следующем: 1) в поверке финансовой сметы министерства финансов против существующих законоположений; 2) в поверке сметных предположений финансовых смет всех министерств и главных управлений против действительного исполнения предыдущих смет; в 3) сообщении государственному совету заключений по испрошению кредитов дополнительных или экстраординарных*(1937).

Затем, в качестве инстанции, наблюдающей за правильностью движения капиталов, контроль сохранил все обязанности, возложенные на него положением 1836 года. Именно на него возложены: "1) определение степени правильности обращения капиталов; 2) дела по сложению или взысканию начетов, открываемых ревизиею; 3) соображение о выгодности или невыгодности разных операций; 4) выдача квитанций отчетным управлениям; 5) представление Государю отчетов об успехах отчетности, о ходе и результатах поверки капиталов каждого управления"*(1938).

Цели и обязанности контроля в этом отношении остались те же, но изменились средства к их исполнению. До реформы 1863 и 1866 годов государственный контроль не мог успешно удовлетворять своему назначению. По ревизии движения сумм в центральных установлениях средства контроля состояли в ревизии отчетов, составлявшихся в министерствах, и в проверке книг. Но ревизия отчетов без ревизии документальной имела довольно внешний характер. Проверка книг далеко не восполняла этого недостатка. Далее, каждое ведомство, в отношении обращавшихся в нем сумм, образовало особую кассу, и контроль не имел средств проверить, какие суммы подлежат возвращению в государственное казначейство. Когда, в 1863 году, предположено было установить единство кассы, то в каждом ведомстве открылись весьма значительные суммы, подлежавшие возвращению. Ввиду устранения этих неудобств, признано было необходимым облечь контроль правом документальной ревизии сумм. Для этой цели учреждена была, на первый раз в виде опыта, ревизионная комиссия и введено единство кассы. Что касается обращения сумм в установлениях местных, то в этом отношении средства государственного контроля были еще неудовлетворительнее. Деятельность контрольных отделений казенных палат не удовлетворяла своему назначению. В 1866 году признано было необходимым учредить органы государственного контроля в губерниях. Такими органами и явились контрольные палаты*(1939).

§ 149. На основании изложенных выше преобразований, учреждение государственного контроля представляется в следующем виде. Законодательство осталось верным указанному началу, что обязанности контроля разделяются на два разряда: к первому относится производство ревизии, ко второму утверждение ревизии.

Существенные перемены произошли, как указано, в способах производства ревизии. Она состоит теперь в документальной поверке денежных оборотов. Для производства этой ревизии во всех находящихся в Петербурге установлениях, получающих содержание на счет государственного казначейства, кроме морского министерства, учреждена ревизионная комиссия*(1940). За учреждением комиссии, два из существовавших доселе департаментов контроля - гражданских и военных отчетов - сделались излишни. В 1869 году они были упразднены*(1941). Для окончания ревизии отчетов и книг за прежнее время, учреждена была временная контрольная экспедиция. Она должна была кончить возложенную на нее задачу в течение семи лет. С 1 января 1876 года она упразднена*(1942). Следовательно, центральными установлениями для ревизии счетов в составе контроля являются: 1) ревизионная комиссия и 2) департамент морских отчетов.

1. Ревизионная комиссия состоит из управляющего, его помощника, ревизоров старших и младших, счетных чиновников и секретаря. Управляющему присвоены права генерал-контролеров бывших департаментов*(1943). На ревизоров возлагается производство документальной ревизии и поверки смет. Счетные чиновники исполняют подчиненные обязанности по поверке итогов, сличению ведомостей и т. д. Секретарь заведует частями хозяйственною и инспекторскою, письмоводством и другими делами, не относящимися к обязанностям ревизоров.

Обязанности ревизионной комиссии не ограничиваются производством документальной ревизии. На нее возлагается: а) поверка финансовых смет, по коим расходы производятся в Петербурге, и составление общего отчета по исполнению этих смет; б) составление отчета о ходе и последствиях ревизии; в) свидетельство наличных сумм в казначействах, главном и губернском.

2. Департамент морских отчетов состоит из генерал-контролера, общего присутствия, обер-контролеров, контролеров и канцелярии. В последнее время в этот департамент переданы дела по ревизии материальной отчетности морского министерства*(1944).

Комиссия и департамент в действиях своих подчиняются непосредственно государственному контролеру*(1945).

3. Дела по утверждению ревизии предоставлены совету государственного контроля. Совет под председательством государственного контролера состоит из его товарища, членов, назначаемых Государем, управляющего ревизионною комиссиею и генерал-контролера департамента морских отчетов*(1946). В совет могут быть приглашаемы и лица посторонние*(1947). Делопроизводство по совету возлагается на директора канцелярии государственного контроля.

На совет возлагается: 1) удостоверение в удовлетворительности произведенных ревизий; 2) рассмотрение их результатов в государственном отношении; 3) разрешение затруднений, могущих возникнуть при ревизии, и 4) определение мер к усовершенствованию способов ревизии. На рассмотрение совета поступают дела по ревизии:

а) из ревизионной комиссии и департамента морских отчетов и б) из контрольных палат*(1948). Дела в совете решаются по большинству голосов*(1949). Государственный контролер не может своею властью отменять заключения, принятого советом, но ему предоставляется, в случае несогласия его с заключением совета, переносить дело на высшее рассмотрение. Некоторые дела совет решает собственною властью; по другим заключения его вносятся - судя по роду дел - в государственный совет, в комитет министров или в сенат. Сношение совета с этими установлениями производится через государственного контролера.

4. Дела и распоряжения по управлению государственным контролем сосредоточиваются в канцелярии государственного контроля. Она образована на общих основаниях с канцеляриями всех министерств. Директор канцелярии есть делопроизводитель совета. При канцелярии состоит архив государственного контроля.

От министерств, предназначенных главным образом для заведования государственным хозяйством, мы обратимся к установлениям, имеющим предметом своим обеспечение условий общественной безопасности и благосостояния.

 

6) Министерство внутренних дел*(1950).

 

Министерство внутренних дел сосредоточивает в своих руках самые разнообразные задачи внутреннего управления. Вообще оно может быть названо министерством полицейским, в обширном смысле этого слова; вверенные ему задачи касаются как области полиции благосостояния, так и полиции безопасности. Но оно имеет своим предметом и другие задачи администрации. В течение своего существования оно испытало различные изменения, оставаясь, впрочем, верным первоначальной мысли его учредителя. При первом учреждении министерств, в 1802 году, ему указана следующая общая задача: "Должность министра внутренних дел обязывает его пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи". Под такое обширное определение можно было, конечно, подвести чрезвычайно много предметов управления. Действительно, министерство внутренних дел было едва ли не самым сложным из всех вновь образованных министерств.

Ему вверены были: 1) все части государственной промышленности, кроме части горной; 2) экспедиции государственного хозяйства, опекунств иностранных (колонистов), сельского домоводства, мануфактур-коллегия*(1951) и соляная контора; 3) народное продовольствие и общественное призрение; 4) управление публичными зданиями; 5) почтовое управление; 6) часть медицинская.

Этот первоначальный план изменился через несколько лет.

В 1810 году, по манифесту 26 июня, при новом распределении дел между министерствами*(1952), в ведение министерства внутренних дел входили: земледелие, промышленность, колонии, внутренние переселения, разные хозяйственные попечения, торговля, почты и публичные здания. Но со всеми этими задачами министерство было отнесено к отделу "государственной экономии". Собственно полиция безопасности сосредоточивалась в особом министерстве полиции, учрежденном в 1811 г. и получившем особое образование. В состав министерства полиции вошли три департамента: полиции исполнительной, полиции хозяйственной и полиции медицинской с медицинским советом, и две канцелярии, общая и особенная. Здесь же сосредоточено было и управление по делам печати. С закрытием министерства полиции задачи его в 1819 г. перешли в ведение министерства внутренних дел. Последующие перемены расширяли компетенцию министерства. Правда, попечения о государственном и народном хозяйстве отошли в ведение как министерства финансов, так и министерства государственных имуществ. В 1826 году из особенной Канцелярии М. В. Д. образовано III Отделение Собственной Е. И. В. канцелярии (см. ниже). Но, с другой стороны, министерство внутренних дел выигрывало от присоединения к нему других упразднявшихся главных управлений или частей от прочих министерств. Назовем важнейшие из совершившихся перемен. Так, в 1832 году к министерству присоединилось, в виде департамента, упраздненное главное управление духовных дел иностранных вероисповеданий*(1953). В 1862 году цензурное управление передано из ведомства Министерства народного просвещения в министерство внутренних дел. В 1865 году, по поводу преобразования главного управления путей сообщения и публичных зданий в министерство путей сообщения, в министерство внутренних дел переданы дела строительной полиции. Наконец, в 1868 году в его состав вошло упраздненное министерство почт и телеграфов. Независимо от этого, компетенция министерства расширялась возложением на него новых задач. Так, с 1834 года на министерство было возложено заведование статистическими работами, с 1861 года в его составе открыт особый земский отдел и т. д.

В настоящее время состав министерства внутренних дел следующий: министр, которому для содействия приданы два товарища, совет министра, образованный на общем основании, канцелярия министра и департаменты. Департаменты министерства внутренних дел следующие:

1) Департамент полиции исполнительной, сосредоточивающий в себе главное заведование делами общей полиции, которому подчинены все полицейские органы в государстве; кроме того, в этот департамент переданы: дела о раскольниках и вообще о сектах, возникающих в недрах православной церкви, рабочие и смирительные дома, попечение о поступлении податей, так как это попечение возложено на обязанности общей полиции.

2) Хозяйственный департамент, в котором сосредоточены дела по общественному призрению, народному продовольствию и городскому хозяйству. Компетенция и порядок действия этого департамента, конечно, видоизменились с введением земских учреждении и изданием нового городового положения.

3) Департамент медицинский, в котором*(1954) сосредоточивается высшее управление по делам гражданской медицинской части - судебной медицины и медицинской полиции. В последнее время в ведение этого департамента переданы из министерства государственных имуществ дела о сельской медицинской полиции. Ему же подлежит ветеринарная часть. При медицинском департаменте состоят медицинский совет и ветеринарный комитет. Директор медицинского департамента есть генерал-штаб-доктор гражданской части. Медицинский совет есть высшее в государстве врачебно-ученое, врачебно-полицейское и врачебно-судебное место. Он состоит из председателя четырех, членов 4 непременных и членов совещательных, число которых не определено. Затем, в составе медицинского департамента образовано особое ветеринарное отделение и при департаменте совещательный ветеринарный комитет. В ветеринарном отделении сосредоточиваются: 1) инспекторская часть ветеринарного ведомства; 2) дела хозяйственные и распорядительные по ветеринарной части и некоторые другие. Ветеринарный комитет имеет целью изыскание мер к лучшему устройству ветеринарной части и предотвращение падежей и распространение сведений по этому предмету. Он состоит, под председательством председателя медицинского совета, из членов непременных (назначаемых от разных ведомств), совещательных, избираемых комитетом, депутатов от скотопромышленников, избираемых последними, и ученого секретаря*(1955).

4) Департамент духовных дел иностранных вероисповеданий, который, в качестве центрального управления, заведует делами вероисповеданий, не относящимися к вопросам церковным. Ведению этого департамента подлежат вероисповедания: армяно-григорианское, римско-католическое, евангелическо-лютеранское, реформатское, еврейское, магометанское и ламаистское. В ведении департамента находятся: 1) по исповеданию римско-католическому - римско-католическая духовная коллегия, состоящая из председателя (митрополита римско-католической церкви в империи), членов постоянных, заседателей от епархий, прокурора и канцелярских чинов. Коллегии подчинены римско-католические епархиальные управления и учебные заведения (римско-католическая духовная академия в С.-Петербурге и семинария); 2) по евангелическо-лютеранскому исповеданию - евангелическо-лютеранская генеральная консистория, состоящая из светского президента, духовного вице-президента, членов светских и духовных, прокурора и чинов канцелярии. Ей подведомственны местные консистории; 3) по исповеданию магометанскому: а) оренбургское духовное собрание и б) таврическое духовное правление. При департаменте состоит особая раввинская комиссия, как совещательное учреждение по делам еврейского вероисповедания.

5) Департамент общих дел, который заведует делопроизводством по личному составу министерства внутренних дел; следовательно, в нем сосредоточивается инспекторская часть; кроме того, он ведает переписку по преобразованию земских учреждений, счетоводство и отчетность по министерству. Сюда же переданы дела из других департаментов, напр., из департамента полиции исполнительной, заведование личным составом губернских правлений, канцелярий губернаторов, разрешение разных вопросов, связанных с прохождением службы разными чиновниками, напр., по производству пенсий и т. п. (ср. примеч. к 1307 ст. учрежд. мин. по прод. 1868 г.).

6) С учреждением крестьянских и земских установлений в министерстве образован особый земский отдел для устройства земского хозяйства во всей империи.

7) Для заведования статистическою частью при министерстве состоят: 1) Центральный статистический комитет, состоящий под управлением директора из определенного числа редакторов. Комитету поручается: а) "сосредоточение, поверка, обработка и печатание" общих статистических данных, поступающих в него из местных статистических комитетов; б) разработка и печатание данных, доставленных комитету другими ведомствами; в) собирание и обработка данных ради специальных целей, именно б) данных, необходимых при раскладке земских повинностей, и в) по указанию министра внутренних дел и статистического совета; г) доставление статистических сведений другим ведомствам*(1956). 2) Статистический совет, преобразованный в 1875 году*(1957). Он имеет целью "содействовать министерствам и главным управлениям в работах по административной статистике определением правильнейших и вернейших способов собирания и обработки статистических сведений и однообразным направлением трудов по этой части". Совет состоит из председателя, назначаемого по представлению министра внутренних дел государем, и членов. Членами совета являются: а) от статистического комитета - директор и один из старших редакторов, по избранию министра внутренних дел; б) лица, определяемые от всех министерств (кроме иностранных дел), от ведомства православного исповедания, государственной канцелярии и IV отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии; в) от ученых и учебных заведений: академик Императорской академии наук по кафедре статистики и профессор по той же кафедре в С.-Петербургском университете; г) председательствующий в отделении статистики Русского географического общества; д) лица, назначенные особыми высочайшими повелениями. В заседания совета могут быть приглашаемы и посторонние лица, с тем отличительным условием, что они пользуются, в данном заседании, всеми правами прочих членов. Предметы ведомства совета вытекают из общей его цели, указанной выше. Поэтому на него возложены: а) обсуждение способов производства работ по административной статистике, равно как и установление форм статистических сведений и порядка разработки и издания этих сведений, "с целью достижения возможного объединения и правильного разделения труда между статистическими учреждениями разных ведомств"; б) обсуждение предположений об устройстве и направлении деятельности разных статистических учреждений. Дела по означенным предметам поступают ex lege на рассмотрение совета в том случае, если они производятся в министерстве внутренних дел или этим министерством совместно с другими ведомствами. В других случаях дела предлагаются совету по усмотрению компетентных министров и главноуправляющих.

8) Строительная часть, как мы видели, была вверена министерству внутренних дел при учреждении министерств в 1802 году. Она осталась за ним и по расписанию 1810*(1958) и 1811 годов. Впрочем, дела этого рода ведались в министерстве внутренних дел не исключительно. Часть их в 1810 году, была передана в министерство полиции. Но в 1813 году, по докладу министра внутренних дел Козодавлева, вся строительная часть снова передана в его ведомство, для производства в учрежденном при министерстве строительном комитете. Порядок этот оставался в действии до 1832 года. Уже в 1828 году министр внутренних дел входил в государственный совет с представлением о новом образовании строительной части. Но дело оставлено без движения, а весь вопрос о строительной части был передан главноуправляющему путями сообщения. Результатом этого рассмотрения и был проект "Положения о новом образовании строительной части гражданского губернского ведомства", рассмотренный в государственном совете и получивший высочайшее утверждение. На основании этого положения, строительная часть гражданского ведомства была передана главному управлению путей сообщения, из коего и составилось главное управление путей сообщения и публичных зданий. Главное управление ведало строительною частью до 1865 года, когда оно было преобразовано в министерство путей сообщения. Вследствие означенного преобразования, заведование техническою частью разных гражданских сооружений в губерниях и дела строительной полиции были переданы в министерство внутренних дел. Они ведаются техническо-строительным комитетом, состоящим из председателя, членов, делопроизводителей и заведующего делами по ревизии технической отчетности. На обязанность комитета возложено: 1) составление планов и проектов сооружений, особенно сложных в техническом отношении или имеющих значение для нескольких губерний или для целой империи; 2) рассмотрение планов городов, представляемых на высочайшее утверждение; 3) рассмотрение планов и проектов, представляемых на утверждение министра внутренних дел губернскими правлениями; 4) разрешение общих вопросов, предположений и недоразумений по части строительной*(1959). В ведении министерства находится также строительное училище.

9) Цензурное ведомство, переданное в 1862 году в ведение министерства внутренних дел, с изданием правил 6 апреля 1865 г. получило и новое устройство. В качестве центрального установления по делам этого рода в составе министерства учреждено главное управление по делам печати. В нем сосредоточиваются: 1) по отношению к изданиям, выходящим без предварительной цензуры: а) общее наблюдение за ними и обнаружение нарушения в них установленных правил; б) рассмотрение прошений о разрешении основать бесцензурное повременное издание и выдача таких разрешений по распоряжению министра внутренних дел; в) прием установленных залогов от издателей повременных изданий, изъятых от предварительной цензуры; г) дела о предостережениях и административных взысканиях, налагаемых на означенные издания; д) возбуждение судебных преследований, если они не были возбуждены подлежащими учреждениями*(1960). 2) По отношению к изданиям, не изъятым от предварительной цензуры: а) наблюдение за действиями подведомственных главному управлению цензурных комитетов и отдельных цензоров, как по внутренней, так и по иностранной цензуре; б) разрешение недоразумений означенных мест и лиц, возбуждаемых ими вопросов и рассмотрение приносимых на них жалоб. 3) По отношению к типографиям, литографиям, заведениям, производящим и продающим принадлежности тиснения, и к книжной торговле: а) дела об открытии заведений этого рода и б) о надзоре за ними.

Главное управление состоит из начальника и совета. Первый назначается, по представлению министра внутренних дел, высочайшими указами Сената. Он есть председатель совета. Совет составляется из членов, назначаемых тем же порядком, как и начальник главного управления, и из председателей цензурных комитетов, в бытность их в Петербурге Степень власти и порядок действия совета определяется общими постановлениями о советах министерств, с которыми, следовательно, он поставлен на одну степень. При управлении состоят канцелярия, цензурные комитеты и чиновники особых поручений. Канцелярия, состоящая под главным надзором начальника главного управления, наведывается правителем дел. При ней состоит и особый цензор драматических сочинений. Цензурные комитеты распадаются а) на комитеты цензуры внутренней, б) иностранной. Комитеты внутренней цензуры имеются в С.-Петербурге, Москве и Варшаве. Они состоят из председателей и цензоров. Комитеты цензуры иностранной имеются в С.-Петербурге, Риге и Одессе. Петербургский комитет состоит из председателя, старших и младших цензоров. Прочие - из цензоров старшего и младшего. Затем, в разных городах*(1961) имеются отдельные цензоры.

10) Почтовое управление присоединено к Министерству внутренних дел в 1868 году. До тех пор оно испытало различные перемены. Особое почтовое управление явилось при Петре Великом, учредившем в 1722 году должность генерал-почт-директора*(1962). Ему поручен Ямской приказ с зависящими от него людьми, иностранный и купеческий почтамт и т. д. Со времени Петра Великого почтовое управление присоединялось к коллегии иностранных дел, снова являлось самостоятельным учреждением; с учреждением министерств вверено Министерству внутренних дел, потом получило особого главноначальствующего, а в 1830 году преобразовано в главное управление почт*(1963). В 1865 году этому главному управлению поручено и заведование телеграфною частью, подчиненною до тех пор главному управлению путей сообщения и публичных зданий. Согласно этому оно переименовано в министерство почт и телеграфов*(1964). Последнее получило и особое, спешно, впрочем, составленное, положение, в 1866 году, с распространением компетенции министерства и на губернии Царства Польского. Новое учреждение ограничилось только главными положениями. Министерство образовано из министра, совета министра и двух департаментов: почтового и телеграфного. В 1868 году, министерство упразднено и предметы его ведомств вверены министерству внутренних дел.

На министра внутренних дел перешли права министра почт и телеграфов; дела, подлежавшие совету министра, вносятся в общий совет министерства внутренних дел. Затем в состав министерства вошли:

I. Департамент почтовый, образованный на общем основании. В ведении его находится и с.-петербургский почтамт*(1965), состоящий из 10-ти экспедиций и особой экспедиции по цензуре иностранных газет и журналов.

II. Телеграфный департамент, в состав коего входят: 1) директор и вице-директор; 2) инспекторы телеграфов; 3) шесть отделений*(1966) и некоторые другие чины. Департаменту подведомственны:

1) начальник управления императорских дворцовых телеграфов;

2) начальники управлений городских телеграфов, С.-Петербургского и Московского, и 3) начальники телеграфных округов.

 

7) Министерство народного просвещения

 

§ 150. Министерство народного просвещения в последний раз получило свою организацию в 1863 г.*(1967). Оно явилось с первым же учреждением министерств в 1802 году*(1968). Ему вверено вообще "воспитание юношества и распространение наук". Но в данном случае разумелось попечение об общем образовании и общих ученых и учебных заведениях. Из ведомства его тогда же изъяты учреждения императрицы Марии и специальные установления, вверенные другим министерствам. Поэтому министерству первоначально были поручены академия наук, российская академия, университеты, другие учебные заведения, библиотеки, музеи, кабинеты и часть цензурная. Для высшего заведования учебною частью была учреждена особая комиссия училищ. В 1810 году к нему присоединен медицинский совет с другими частями и предметами учено-медицинского управления, кроме общей администрации врачебной части, вверенной министерству полиции. Учреждение 1811г. точнее выражает общую цель министерства. Оно вверяет ему "все ученые общества, академии, университеты и общие учебные заведения", исключая из его компетенции "духовные, военные и те училища, кои особенно учреждены для образования юношества к отдельной какой-либо части управления", причем, однако, ведомствам, управляющим этими специальными заведениями, рекомендуется в делах общих сохранять нужную связь и сношение с министром просвещения.

Последующие перемены не согласовались с этой мыслью. С 1817 по 1824 год, как мы видели, рассматриваемое министерство образовано было в виде министерства народного просвещения и духовных дел. Некоторое время (с 1818 по 1822 г.) ему опять вверена была учено-медицинская часть. Далее, до 1862 года, министерству вверено было цензурное управление.

В настоящее время предметы ведомства министерства соответствуют цели, указанной ему в учреждении 1811 года. Состав его соответствует началам, указанным для всех министерств; оно состоит из министра, его товарища, совета министра и департамента. Затем, ему подведомственны и другие установления. Совет министра имеет ту особенность, что в нем заседают, во-1-х, постоянные члены: товарищ министра, два штатные члена, назначаемые по особому высочайшему повелению; во-2-х, директор департамента народного просвещения и председатель ученого комитета; в-3-х, в совете присутствуют во время пребывания в Петербурге попечители учебных округов; в-4-х, совет министра, подобно другим советам, имеет право приглашать в заседание сторонних лиц, от которых может получить полезные сведения. Независимо от этого, он должен приглашать в свой состав, с правом совещательного голоса, председателя археографической комиссии, ректора С.-Петербургского университета, непременного секретаря Академии наук, директора Николаевской обсерватории, в тех случаях, когда обсуждаемое дело касается означенных учреждений. Эти лица, в указанных случаях, имеют голос, равный с другими членами совета. Предметы, подлежащие обсуждению совета, те же, которые исчислены в 97 ст. учр. мин., применительно к министерству народного просвещения. Заведование администрацией народного просвещения сосредоточивается в департаменте народного просвещения, состоящем в управлении директора, вице-директора, делопроизводителей и проч. Этот департамент - единственный во всем ведомстве народного просвещения, поэтому в нем сосредоточивается делопроизводство по всем вопросам, какие могут возникать в этой отрасли администрации, каковы: инспекторские дела, касающиеся личного состава служащих по министерству народного просвещения, распорядительные, судебные, хозяйственные и счетные. Специальным учреждением министерства является ученый комитет. Комитет имеет своею целью рассмотрение всех вопросов, касающихся педагогической части, следовательно, рассмотрение учебных руководств, программ, планов преподавания, книг и изданий, которые предполагаются для распространения в учебных заведениях, проектов ученых обществ, отчетов всех лиц, имеющих ученые поручения от министерства. В ученом комитете рассматриваются сочинения, предполагаемые для поднесения Государю и особам царствующего дома. Кроме того, при комитете имеется особое отделение для рассмотрения книг, рекомендуемых для народного чтения.

Другое специальное учреждение - Археографическая комиссия. Учреждение ее относится к царствованию императора Николая. Первоначально, 24 декабря 1834 года, учреждена была при министерстве народного просвещения особая комиссия для издания в свет актов и материалов, собранных известным Строевым. Комиссия эта должна была иметь временное значение. Но тогдашний министр народного просвещения, граф Уваров, в представлении своем Государю, тогда же упомянул о необходимости учредить постоянную комиссию для издания систематического и полного собрания источников отечественной истории*(1969). Мысль эта осуществилась в 1837 году, когда изданы были правила для руководства Археографической комиссии и определено ее устройство. В настоящее время она состоит из председателя, назначаемого высочайшим указом Сенату, неопределенного числа членов и корреспондентов, избираемых членами, с утверждения председателя, сотрудников и художников, назначаемых и увольняемых председателем*(1970).

При министерстве состоят редакция "Журнала министерства народного просвещения" и архив. Затем, в ведении министерства находятся: 1) Императорская публичная библиотека; 2) Императорская академия наук; 3) Императорский филологический институт, 4) Румянцовский музей и 5) Николаевская главная обсерватория. Прочими учебными заведениями: университетами, гимназиями, реальными училищами и т. п. министерство заведует через попечителей учебных округов.

 

8) Министерство путей сообщения

 

Министерство путей сообщения преобразовано в 1865 г. из главного управления путей сообщения и публичных зданий. Последнее имеет довольно сложную историю. В первый раз центральное установление для заведования дорожною частью явилось в 1755 г., под именем канцелярии от строения государственных дорог*(1971). Установление это было переименовано из канцелярии перспективной дороги, учрежденной раньше. При Петре Великом внимание правительства обращалось, от времени до времени, только на некоторые дороги, именно на дорогу между С.-Петербургом и Волховом, потом между двумя столицами. В 1722 году указано было строить новую дорогу от Волхова до Москвы и учредить для этого особый налог. Проектированная дорога получила название перспективной. Но дело подвигалось вперед плохо, как видно из указа Елисаветы Петровны от 19 февраля 1742 года. Указ соболезновал, что мысль Петра не приводится к окончанию, несмотря на большие траты денег. Для ускорения дела императрица передала его в заведование генерала Фермора. Через несколько месяцев, в октябре 1742 г., дорога была кончена наполовину и для содержания ее велено взимать пошлины с проезжающих. В ноябре того же года подполковник Григорьев был назначен смотреть за исправностью этой дороги и ведать учрежденную для строения ее канцелярию. Затем, в 1755 г. эта канцелярия, как мы видели, переименована в канцелярию от строения государственных дорог. Канцелярия оставлена на Тосне, а конторе ее велено быть в Москве. По штату канцелярии она должна была состоять из главного судьи, двух асессоров, контролера, секретаря и прочих чиновников. Ей подчинен целый штат других должностных лиц. Общее заведование этим учреждением оставлено генералу Фермору.

Означала ли перемена названия и расширение задачи прежней канцелярии? На это трудно дать определенный ответ. Кажется, действительное расширение прежних задач произошло при Екатерине II. Указом 18 февраля 1764 она поручила канцелярию генералу Муравьеву, которому повелено было "прилагать старание приводить все государственные дороги в наилучшее состояние". В действиях своих он был поставлен под ведение Сената и императрицы. Затем всем местным властям предписано было присылать в канцелярию полугодовые ведомости о состоянии дорог. Учрежденная таким образом канцелярия действовала до открытия губернских установлений в 1780 году. Указом 24 октября 1780 г. об упразднении разных присутственных мест, сделавшихся излишними по учреждению губерний, упразднена и означенная канцелярия. Попечение о дорогах вверено исправникам и нижним земским судам "по дистанциям, в каком уезде каждая из них лежит", и дорожных экспедиций при казенных палатах. Но при необходимости технических сведений для устройства дорог, общего плана их устройства и содержания часть эта не могла оставаться без руководства центрального установления. В 1786 году императрица, под собственным ведением своим, учредила комиссию о дорогах в государстве*(1972). Задачею комиссии указаны: А. первоначальные: 1) составление общих правил для строения дорог; 2) собрание всех сведений о местных условиях сооружения дорог; 3) сочинение общей дорожной карты для всего государства и разделение дорог на статьи по степени их важности; Б. последующие - наблюдение за строением дорог по указанным правилам. Первым опытом ее трудов долженствовало быть устройство дороги между двумя столицами*(1973). Комиссия существовала до 1796 года, когда Павел I упразднил ее с некоторыми другими установлениями, повелев "производившиеся в ней дела распределить по местам, куда которые следуют".

В таком положении остался один из предметов будущего управления путями сообщения - устройство сухопутных сообщений. Уничтожая комиссию о дорогах, Павел I установил центральное управление для водяных сообщений, которые были поручены им известному графу Сиверсу. Управление водяных коммуникаций, с разделением его на инспекции, получило лучшее устройство при императоре Александре I, в 1802 году 1096).

В царствование императора Александра I управление путями сообщения получило новое устройство. Оно отдано было в заведование принцу Георгию Ольденбургскому, которому поручено было составить проект нового учреждения. В 1809 году. Проект был рассмотрен и утвержден Государем. Основными началами нового учреждения явились: 1) соединение управлений водяными и сухопутными сообщениями в одно целое, под ведением главного директора и совета при директоре; 2) учреждение корпуса инженеров на военном положении*(1974); 3) учреждение специального учебного заведения - института путей сообщения; 4) при главном директоре учреждена экспедиция, между отделениями которой распределены все предметы управления:

а) водяные сообщения, б) сухопутные сообщения и в) торговые порты;

5) ближайшее заведование указанными предметами на месте вверено окружным управлениям, под наблюдением инспекторов;

6) управлению вверен и полицейский надзор как по водяным, так и по сухопутным сообщениям, для чего учреждена полицейская команда. Учреждение это не изменено и при новом образовании министерств: в 1810 году, при распределении дел между министерствами, главному управлению указано руководствоваться учреждением 1809 г.*(1975). По учреждению 1811 г., правило это подтверждено.

Существенное изменение, последовавшее при императоре Николае I, состояло, как мы видели, в том, что к управлению путями сообщения было присоединено в 1832 г. заведование строительною частью, сообразно чему и самое установление это было переименовано в главное управление путей сообщения и публичных зданий*(1976). Учреждение 1832 г. изменено положением 1842 г. в том смысле, что смешение искусственной и хозяйственной частей, равно как и других предметов ведомства, допущенное прежним учреждением, устранено более правильным разделением дел между департаментами, с упразднением существовавшего особо хозяйственного комитета. С позднейшими дополнениями, указанные учреждения вошли и в свод законов. До 1865 г. главное управление путей сообщения и публичных зданий состояло из 1) главноуправляющего, 2) совета, 3) особенной канцелярии главноуправляющего, 4) департамента искусственных дел, 5) департамента хозяйственных дел, 6) департамента рассмотрения проектов и смет, 7) департамента ревизии отчетов, 8) департамента железных дорог, 9) штаба, 10) аудиториата и 11) ученого комитета*(1977).

Частные изменения постигли главное управление до 1865 г. Именно упразднена должность начальника штаба, с возложением его обязанностей на дежурного штаб-офицера; для предварительного обсуждения главных положений по частным железным дорогам учрежден особый комитет железных дорог и т. д. В 1865 г. от главного управления отделена строительная часть и оно преобразовано в министерство путей сообщения*(1978). Новое учреждение ограничилось общими положениями об устройстве министерств, предоставив установление порядка делопроизводства распоряжениям министерства.

По плану учреждения, министерство должны были составлять: 1) министр; 2) совет министерства; 3) ученый комитет; 4) канцелярия министра; 5) три департамента: а) сухопутных сообщений; б) водяных сообщений и в) железных дорог; 6) штаб корпуса инженеров. При министерстве, кроме того, состояли юрисконсульт для дел тяжебных и спорных и особый комитет железных дорог.

В 1870 году центральное управление путей сообщения опять получило новое учреждение, на этот раз в виде временных правил. Именно 31 декабря 1870 года проект преобразования министерства был высочайше утвержден, в виде опыта, на три года, с тем чтобы во второй половине третьего года "действия сего учреждения и штата внести на рассмотрение Государственного совета, с теми изменениями, какие потребуются по указаниям опыта"*(1979). В 1873 г. действие временного учреждения продолжено еще на год*(1980). С некоторыми изменениями оно действует и в настоящее время.

Главные отличия нового учреждения от прежнего состоят в следующем: 1) в учреждении должностей управляющих отдельными видами путей сообщения, в качестве "ближайших сотрудников министра"*(1981); 2) в упразднении ученого комитета, обязанности которого были распределены между техническо-инспекторскими комитетами и совещательным комитетом. Последний при существовании первых не имел, впрочем, самостоятельного значения. Дела и вопросы вносились на его рассмотрение не иначе как "по особому каждый раз приказанию министра". В 1875 году он был упразднен*(1982); 3) канцелярия министра преобразована в департамент общих дел; 4) произведены существенные изменения в компетенции совета министерства; 5) изменено устройство инженеров путей сообщения, еще прежде переведенных на гражданское положение*(1983). Затем, после издания означенного учреждения, в составе министерства произошли следующие перемены: 1) упразднен особый комитет железных дорог*(1984); 2) вновь учрежден временный статистический отдел*(1985).

§ 151. Со всеми означенными переменами Министерство путей сообщения, под главным заведованием министра и его товарища, ведает внутренние сообщения: водяные и искусственные сухопутные, как в империи, так и в Царстве Польском. Следовательно ведению его подлежат судоходные реки, каналы и сухопутные сообщения, требующие искусственных сооружений, как-то: дороги железные, шоссейные и т.д.*(1986). В состав его входят следующие учреждения:

I. Совет министерства. Он составляется, под председательством министра, из его товарища, начальников управления: а) шоссейных и водяных сообщений; б) железных дорог и членов штатных и сверхштатных. Рассмотрению его подлежат: а) дела законодательные; б) годовые сметы министерства и кредиты сверхсметные; в) дела по претензиям частных лиц на казну и обратно; г) дела о продаже казенного имущества и приобретении в казну частного недвижимого имущества, оцененного свыше 2,000 p.; д) дела следственные и предание суду чинов, подведомственных министерству; е) дела о пенсиях; ж) дела, переданные в совет по упразднению совещательного комитета; з) дела, подлежащие совету по 97 ст. общего учреждения министерств. Сверх этих дел, составляющих обязательную компетенцию совета, министру предоставляется предлагать на рассмотрение последнего другие дела, по своему усмотрению. На членов совета может быть возлагаем осмотр работ и ревизия местных учреждений путей сообщения.

II. Управления: а) шоссейных и водяных сообщений и б) железных дорог. Каждая из означенных частей составляется из 1) начальника, 2) техническо-инспекторского комитета, 3) департамента.

1. Начальник управления по своей части есть, как замечено, ближайший сотрудник министра. "Под его ближайшим надзором и ведением состоят подлежащие центральные и местные управления и лица. Начальники определяются и увольняются высочайшими приказами и указами сенату, по представлению министра. В случае отсутствия или болезни начальника, министр может принять возложенные на него дела к своему рассмотрению или испросить высочайшего разрешения на поручение их другому лицу. При начальнике состоят чиновники особых поручений и секретарь. Каждый из начальников должен действовать через подлежащие техническо-инспекторский комитет и департамент. Закон указывает, какие дела, по представлению этих центральных учреждений, подлежат непосредственному разрешению и утверждению начальника. Затем, по управлениям подчиненным, ему предоставляется назначать ревизии, следствия и дознания.

2) Техническо-инспекторские комитеты предназначены для рассмотрения: а) проектов, смет и кондиций в искусственном отношении; б) различных технических вопросов и предположений; в) для ревизии технической отчетности, и г) для надзора за устройством и действием путей сообщения в техническо-инспекторском отношении. Каждый комитет состоит из наведывающего технического и инспекторскою частями, инженеров, делопроизводителей и прочих чинов. Заведующему предоставляется, при определенных законом условиях, а) утверждать своею властью проекты, сметы и кондиции на правительственные работы на сумму до 15,000 рублей, б) утверждать ревизии технической отчетности.

3) Департаменты имеют предметом своим все распоряжения и дела в хозяйственном и административном отношениях. Независимо от этого, департаменту шоссейных и водяных сообщений предоставлено ведать: а) работы по торговым портам, б) здания министерства и другие сооружения, в) рассмотрение проектов и смет или других технических данных по гражданским сооружениям других ведомств. Департаменты состоят под управлением директоров и вице-директоров, из делопроизводителей и их помощников. Некоторые дела разрешаются собственною властью директора, другие докладываются начальнику управления.

III. Департамент общих дел ведает: 1) дела секретные и бумаги, поступающие на имя министра*(1987); 2) дела по личному составу министерства и службе подведомственных ему лиц; 3) составление общей финансовой сметы министерства и другие относящиеся к этому предмету дела; 4) эмеритальную кассу инженеров путей сообщения; 5) дела по учебным заведениям ведомства министерства; 6) дела следственные, поскольку они не касаются других частей министерства; 7) архив и типография министерства; 8) составление годового отчета по министерству и другие дела, как не подлежащие другим управлениям, так и переданные в департамент по особому усмотрению министра. Департамент устроен по образцу указанных выше департаментов министерства путей сообщения.

IV. Юрисконсультская часть состоит из юрисконсульта и его помощника. На обязанность этих лиц возложено: 1) рассмотрение поступивших в министерство дел по спорам и искам казны на частных лицах и обратно; 2) защита в суде дел центральных частей министерства; 3) рассмотрение дел этого рода, когда они поступят в совет министерства. Юрисконсульт делает свои доклады лично министру или совету.

V. В 1873 г. в составе министерства, как мы видели, образован временный статистический отдел "для собирания, проверки и рациональной обработки статистических материалов по всем вопросам, касающимся до устройства, улучшения и эксплуатации путей сообщения, как рельсовых, так водяных и шоссейных"*(1988).

VI. При министерстве состоит определенное число штатных и неопределенное число сверхштатных инженеров. Как теми, так и другими замещаются вакансии технических должностей. На них возлагаются и другие служебные поручения*(1989).

VII. В ведомстве министерства состоит высшее учебное заведение - институт инженеров путей сообщения.

VIII. Местное управление путей сообщения вверено окружным правлениям и их начальникам. Всех округов одиннадцать округов*(1990). Кроме того, в ведомстве министерства состоит управление строительною частью в коммерческих портах Новороссийского края.

 

9) Министерство юстиции

 

§ 152. Министерство это не должно приводить в связь с существовавшей некогда юстиц-коллегией, которая была судебным учреждением. Министерство юстиции образовано из должности генерал-прокурора сената. При учреждении должности министра юстиции в 1802 году ему предписано было на первое время руководствоваться инструкциею генерал-прокурора. Департамент министерства учрежден в 1803 году*(1991). С течением времени должность его расширилась новыми правами и в настоящее время слагается из нескольких элементов. Во-первых, на министре юстиции остались генерал-прокурорские обязанности относительно правительствующего сената. Ему принадлежит надзор за правильностью решений в общих собраниях Сената*(1992), с обязанностью соглашать мнения сенаторов в случае происшедшего разногласия и с правом, в случае несогласия своего с решением собрания, переносить дело на высочайшее усмотрение через государственный совет. Затем, министр юстиции является начальником обер-прокуроров. Во-вторых, в министерстве юстиции сосредоточились дела по назначению, передвижению и увольнению всех лиц судебного ведомства. Одни из них назначаются министром юстиции непосредственно; по назначению других он пользуется правом представления Императорскому Величеству*(1993). В-третьих, с введением Судебных уставов 1864 года, министр юстиции получил новые обязанности, в качестве главного начальника преобразованной прокуратуры*(1994).

Согласно этим обязанностям образовано и самое министерство юстиции. Министерство вверено министру, при котором имеется товарищ*(1995). Затем, в составе министерства имеются следующие установления:

I. Консультация при министерстве юстиции. Цель учреждения этого установления указана в высочайше утвержденном докладе министра юстиции 1802 года*(1996), в котором министр испрашивал себе право, "когда в делах обширных или особливую важность имеющих встретится какое сомнение... приглашать для советования гг. обер-прокуроров, яко помощников своих, дабы общим советом во всяком таковом деле открыть прямую истину, извлечь точный смысл законов, к тому приличных, и на основании оных сделать заключение". Ближайшею целью консультации указано обсуждение дел, вызвавших разногласие в общем собрании сената, с целью составления согласительного предложения. В 1803 году вышли и правила о порядке производства дел по консультации*(1997). В несколько измененном виде они вошли в учреждение Сената*(1998). Главною целью консультации является рассмотрение дел, при решении которых в общих собраниях Сената (1 и 2) не состоялось узаконенного большинства голосов, или в том случае, если с резолюциею Сената не согласится министр юстиции. В последнем случае министр может дать сенату предложение и по своему усмотрению, не обращая дела на рассмотрение консультации. Консультация составляется: а) из членов ex officio - обер-прокуроров департаментов Сената и директора департамента министерства юстиции; б) членов по назначению; в) старшего юрисконсульта, юрисконсультов и их помощников.

II. Департамент министерства юстиции сосредоточивает в себе делопроизводство по главнейшим предметам ведомства министерства. Он состоит, по общему учреждению министерских департаментов, под управлением директора, вице-директора, начальников отделений, редакторов, столоначальников и т. д. По разнообразию заведуемых в нем дел департамент разделяется на следующие отделения: 1) распорядительное, 2) уголовное, 3) гражданское, 4) законодательное, 5) статистическое и 6) бухгалтерское. При департаменте имеется канцелярия. По учреждению министерства юстиции, изложенном в Св. зак. издания 1857 года, департамент министерства разделялся на шесть отделений: два распорядительных, уголовных дел, два гражданских дел и счетное. Обязанности каждого из них были определены законодательными правилами, изложенными в ст. 1909 - 1913 учреждения министерств. Но в 1864 году министру юстиции было предоставлено право определить штат департамента и канцелярии и распределить занятия между отделениями как департамента, так и канцелярии*(1999). Затем ст. 1909 - 1913 и 1915 отменены. Согласно предоставленному ему праву, министр юстиции 30 июля 1865 года утвердил правила, определявшие состав и предметы ведомства департамента, канцелярии и консультации.

Департамент был разделен на пять отделений*(2000). Последовавшими затем распоряжениями в 1871 году образовано отделение статистическое, а счетное переименовано в бухгалтерское. В настоящее время в департаменте имеются следующие отделения*(2001):

1. Распорядительное. Предметами его ведомства являются: а) производство дел по всеподданнейшим прошениям, относящимся до правительственной или распорядительной части; б) переписка по положениям комитета министров, исполнение которых возлагается на министерство юстиции; в) дела по наблюдению за судебными и правительственными установлениями,- именно: б) пропуск определений 1-го департамента Сената и общих его собраний по делам распорядительным*(2002); в) дела о пререканиях; г) дела о беспорядках по присутственным местам и об утратах дел и документов; в) протесты прокуроров по правительственной части; г) рассмотрение вопросов по земскому и крестьянскому делу; д) дела по управлению установлениями, подчиненными министерству юстиции: сенатским казначейством, архивом, училищем правоведения и т. д.

2. Уголовное отделение имеет предметом своим: а) дела уголовные, поступающие в министерство по высочайшим повелениям; б) дела по определениям уголовного департамента Сената*(2003); в) дела по ходатайствам судебных мест о смягчении участи подсудимых, осужденных судебными приговорами, и о приведении в действие приговоров относительно лиц привилегированных, если приговорами этими они приговариваются к лишению или ограничению прав*(2004); г) дела по различным протестам, донесениям и сведениям губернских прокуроров; д) о предании суду должностных лиц ведомства министерства юстиции; е) представление к пропуску определений общих собраний Сената по делам уголовным*(2005); ж) дела по надзору за действиями следователей и лиц прокурорского надзора.

3. Отделению гражданскому поручены: а) дела гражданские, передаваемые в министерство юстиции по высочайшим повелениям и другим причинам; б) пропуск определений общих собраний Сената по делам гражданским*(2006); д) прошения разных лиц об учреждении комиссий, опек или об утверждении предположений их относительно распоряжений имениями; е) дела об усыновлении и правах детей, прижитых вне брака, о гербах, титулах, о возведении во дворянство и почетное гражданство; ж) дела судебные межевые.

4. В отделении законодательном производятся: а) дела законодательные и проекты, касающиеся судебного ведомства; б) дела о преобразовании судебной части, о распространении новых установлений на различные местности империи, о соединении и упразднении старых судебных мест и т.д.

5. Отделение статистическое имеет целью и предметом ведомства: а) составление свода статистических сведений по делам уголовным и собирание материалов для него; б) составление всеподданнейшего годового отчета о состоянии судебной части; в) рассмотрение всех ревизий по судебному ведомству; г) надзор по получаемым в министерстве ежемесячным ведомостям соединенных палат гражданского и уголовного суда о движении делопроизводства и занятиях членов и по ведомостям губернских прокуроров - о положении дел в присутственных местах и дел арестантов; д) надзор относительно числа и причин несостоявшихся мировых съездов, по сведениям их председателей и состоящих при них товарищей прокуроров; е) сведения о числе оправдательных приговоров и объяснение их; ж) сведения о положении опек (Ср. собр. узак. за 1871 г. N 101).

6. Бухгалтерское отделение ведает составление сметы и счетную часть министерства.

Департамент, под управлением директора и вице-директора, состоит из управляющих отделениями, редакторов и столоначальников*(2007). Затем по департаменту состоят секретарь, заведующий канцелярией департамента, чиновники особых поручений и другие чины.

III. Канцелярия министерства состоит из управляющего, его помощника, секретарей и столоначальников. Ей поручено: 1) представление министру бумаг, адресованных на его имя; 2) дела секретные и по особым поручениям от министра; 3) дела по определению, перемещению и увольнению чинов судебного ведомства; 4) дела о представлении чиновников министерства к наградам и вообще дела, касающиеся службы означенных лиц: аренд, пенсий и т. п. 5) переписка по назначению сенаторских ревизий, о назначении чиновников в различные комиссии; 6) переписка по представлениям министра юстиции Государю и по сношениям его с другими ведомствами.

IV. С 1870 года с управлением министерства юстиции слито и управление межевою частью. Поэтому в ведении его находятся: а) управляющий межевою частью с состоящими при нем межевыми ревизорами и канцеляриею; б) московская межевая канцелярия; в) чертежная, писцовый и чертежный архивы; г) Константиновский межевой институт, школа межевых топографов и Псковское землемерное училище.

V. Московский архив министерства и особый в С.-Петербурге архив справок о судимости (собр. узак. 1870 г. N 18 и 22, ст. 10).

VI. В ведении министерства находится и Императорское училище правоведения.

 

10) Учреждения, состоящие в непосредственном ведении Его Императорского Величества

 

А. Министерство Императорского Двора

 

§ 153. Министерство Императорского Двора составлено из целой совокупности установлений, подчиненных главному начальству министра Двора. При министре Двора непосредственно состоят только канцелярия и чиновники особых поручений*(2008); прочие установления, под главным его начальством, действуют на основании своих особых учреждений. Министерство Двора было учреждено в 1826 году для соединения всех частей придворного управления и особых установлений - департамента уделов и кабинета Е. В.- в одно ведомство*(2009). Учреждение 1826 года определило и положение министра Двора в ряду других главных управлений. Он поставлен в непосредственное ведение Государя; поэтому он обязан отчетностью исключительно верховной власти. Все повеления он получает прямо от Государя; подведомственные министерству установления получают именные указы и высочайшие повеления только от министра Двора. По делам, требующим высочайшего разрешения, он входит с докладами к Государю. Эти начала подтверждены и действующим законодательством*(2010). Главному ведению министра были подчинены: 1) различные части придворного управления, 2) департамент уделов, 3) кабинет, 4) театральная дирекция*(2011). Впоследствии с должностью министра Двора было соединено звание канцлера орденов и президента их капитула*(2012). Министерству поручено также заведование хозяйственною частью Императорской академии художеств*(2013). Затем, до последнего времени, в ведении министерства находились: Императорская публичная библиотека, Румянцевский музей и Императорский ботанический сад*(2014).

В настоящее время в состав министерства входят следующие установления:

I. Придворная Е. И. В. контора, действующая в настоящее время по учреждению 1854 года с последовавшими к нему дополнениями*(2015). Она предназначена для заведования: 1) довольствием Императорской Фамилия и особ, живущих как в Зимнем, так и в загородных дворцах, во время высочайшего там присутствия; 2) содержанием придворных служителей; 3) дворцами, Эрмитажем и дворцовыми зданиями, садами и оранжереями в С.-Петербурге, кроме предоставленных другим ведомствам; 4) делопроизводством по пожалованиям в придворные звания и чины и составлением списков этим чинам*(2016). Контора состоит из президента, вице-президента и членов. Президент назначается из обер-гофмаршалов высочайшего двора; в должность вице-президента назначается один из гофмаршалов. Президент назначается по непосредственному избранию Государя; вице-президент - высочайшим указом по представлению министра Двора. Советники определяются, по представлению министра, высочайшими приказами. Делопроизводство конторы сосредоточивается в канцелярии под наблюдением вице-президента. Дела в конторе решаются по большинству голосов; при разделении их, голос президента дает перевес. При полном разногласии, дело представляется на разрешение министра Двора. На разрешение его поступают также дела, превышающие власть конторы.

II. Независимо от главной придворной конторы, имеется особая дворцовая контора в Москве. Она действует по учреждению 1858 года. Предметы ведомства ее приблизительно те же, что и конторы с.-петербургской. Она заведует довольствием высочайших особ во время пребывания их в Москве, содержанием придворной прислуги, московскою Оружейною палатою, московскими дворцами, прочими придворными домами, садами и оброчными статьями. Контора состоит из присутствия и канцелярии. Присутствие составляется из президента, вице-президента и двух советников. Дела разрешаются порядком, указанным для с.-петербургской конторы.

III. Кабинет Е. И. В., преобразованный в 1827 году*(2017), предназначен: 1) для заведования собственностью Государя; 2) для ведения родословной книги Императорского Дома*(2018); 3) для хранения, тайных завещаний членов Императорской Фамилии и, по желанию завещателя, завещаний открытых. Главное начальство над кабинетом принадлежит министру Двора. При главноначальствующем состоят секретарь и чиновники особых поручений. В присутствии кабинета полагается определенное число членов. Для делопроизводства, при нем состоят пять отделений: исполнительное*(2019), камеральное*(2020), хозяйственное*(2021), счетное*(2022) и горное*(2023). Кабинету подведомственны управления алтайскими и керченскими горными заводами, императорские заводы, стеклянный и фарфоровый, фабрики: екатеринбургская, гранильная и колыванская шлифовальная.

IV. Департамент уделов. Учреждение департамента уделов находится в связи с учреждением об Императорской Фамилии 5 апреля 1797 года. Издание этого учреждения, между прочим, имело целью назначить "особо отделенные имения и доходы, на составление уделов, назначаемых для содержания Императорской Фамилии"*(2024). Они были отделены из общей государственной массы имений и доходов. Поэтому и признано было необходимым поручить их особому управлению. Оно было вверено тогда же учрежденному департаменту уделов, составленному из министра и четырех его помощников. Департамент поставлен был в непосредственное ведение Государя. В 1826 году, департамент подчинен министру Двора. После того он не терпел существенных изменений в своем внутреннем устройстве, но выходил из подчинения министерству двора. В настоящее время департамент имеет коллегиальное устройство. Он состоит из председателя, совета и канцелярии*(2025). Председатель определяется и увольняется именным указом по докладу министра Двора. Члены совета определяются высочайшими приказами, по представлению председателя и по докладу министра. Назначение и увольнение чинов канцелярии зависит от председателя. Департамент ведает всеми удельными имениями. Сверх того, узаконениями Александра I и его преемников в ведение департамента предоставлено управление: 1) некоторыми государевыми имениями*(2026), вотчинами*(2027) и собственными имениями как Государя*(2028), так и некоторых членов Императорской Фамилии*(2029); 2) управление некоторыми дворцами*(2030) и 3) некоторыми фабриками*(2031). Сверх указанных выше установлений, в составе департамента имеются: 1) чертежная, 2) казначейство, 3) контроль*(2032), 4) отдельные чины по частям: а) строительной*(2033), б) врачебной*(2034), в) лесной*(2035), г) экзекуторской, д) судебной*(2036), е) архивной. Департаменту, для ближайшего заведования удельными имуществами на месте, департаменту подчинены удельные конторы*(2037) и удельные управления.

V. Канцелярия министерства сосредоточивает в своем ведении общее управление делами, вверенными министру двора. Она состоит из управляющего, делопроизводителей, и прочих чиновников. При канцелярии состоят: 1) юрисконсульт и его помощник; 2) чиновники особых поручений при общем центральном управлении*(2038).

VI. Составляя особое ведомство, подчиненное непосредственно верховной власти, министерство Двора имеет и особое установление для ревизии счетов, и особые кассы. Управление тою и другою частью соединено в одно ведомство - контроля и кассы министерства Двора. Под общим заведованием управляющего контроль состоит из советников и ревизоров. Кассы состоят в управлении старших и младших казначеев.

VII. Для заведования отдельными частями придворного управления в составе министерства Двора имеются:

1) Управление егермейстерскою частью, которому вверено заведование императорскими охотами*(2039). Управление составляют: один из обер-егермейстеров, по назначению Государя, и состоящий при нем егермейстер. Для письмоводства и счетоводства при управлении состоит контора.

2) Управление придворною конюшенною частью - придворная конюшенная контора, состоящая из президента, вице-президента, советников и канцелярии. Конторе подчинена команда придворного конюшенного штата.

3) Строительная контора имеет в ведении своем производство всех построек придворного ведомства*(2040). Она состоит из присутствия и канцелярии. Присутствие составляют председатель и четыре постоянных члена, из коих два - по искусственной и два - по хозяйственной части. Кроме членов постоянных, в конторе присутствуют чины от ведомств, где производятся постройки*(2041).

4) Дворцовые правления в городах, где имеются императорские дворцы, именно в Царском Селе, Петергофе и Гатчине*(2042).

5) В Царстве Польском: а) управление варшавскими Императорскими дворцами и б) управление варшавскими Императорскими театрами.

6) Управление дворцами членов Императорской Фамилии.

7) Дирекции императорских театров в С.-Петербурге и Москве*(2043) и управление варшавских театров.

VIII. Положением 1858 года при министерстве Двора образована экспедиция церемониальных дел, прежде находившихся в ведении министерства иностранных дел*(2044). Экспедиция ведает: 1) дела по приему и отпуску иностранных послов, других лиц дипломатического корпуса и именитых путешественников; 2) составление и исполнение церемониалов для празднеств и торжеств, бывающих при высочайшем Дворе. Экспедиция состоит из обер-церемониймейстера, управляющего ею, церемониймейстеров, правителей дел и двух секретарей.

IX. К составу министерства Двора принадлежит капитул императорских и царских орденов. В ведении его находятся ордена и знаки отличия. Под главным начальством министра Двора (канцлера орденов) капитул состоит из присутствия и канцелярии. Присутствие состоит из вице-президента капитула и трех членов*(2045).

X. В виде отдельного учреждения, при министерстве Двора с 1859 года состоит Императорская археологическая комиссия*(2046). Комиссия имеет целью: 1) "разыскание предметов древностей, преимущественно относящихся к отечественной истории и жизни народов, обитавших в России"; 2) собирание сведений о находящихся в государстве памятниках древности; 3) ученую оценку открываемых древностей. Комиссия состоит из председателя, двух членов, старшего и младшего, художника, делопроизводителя и прочих чиновников. В ведении комиссии находится Керченский музей древностей.

 

Б. Собственная Его Императорского Величества канцелярия

 

§ 154. В настоящее время она состоит из 4-х отделений, первоначальное образование которых одинаково относятся к началу царствования императора Николая. В прежнее время собственная канцелярия Государя не имела особых отделений, хотя в ней, например в царствование Павла I, сосредоточивались важнейшие государственные дела*(2047). В царствование Императора Александра I собственная Е. И. В. канцелярия получила особое устройство в 1812 году. В ней сосредоточивались дела, подлежавшие высочайшему усмотрению. Доклады по всем почти ведомствам выходили через эту канцелярию, которой с 1812 по 1825 год управлял всемогущий Аракчеев (см. след. примечание). С 1826 года на канцелярию постепенно возлагаются особые задачи, вверяемые особым ее отделениям. Посему прежняя собственная канцелярия Государя в ряду других отделении образовала:

I. Первое отделение, в ведомстве которого сосредоточено делопроизводство по бумагам, поступающим на высочайшее имя, ведомости министров и других начальствующих лиц об исполнении полученных ими высочайших повелений и т.п.*(2048). В 1846 году ведомство первого отделения расширилось через сосредоточение в образованном при нем департаменте инспекторской части гражданского ведомства*(2049). Цель учреждения - сосредоточить заведование общим составом гражданских чинов под собственным руководством Его Величества*(2050). Департамент, под главным ведением управляющего 1-м отделением, был вверен товарищу статс-секретаря, со званием директора департамента, вице-директору и прочим чинам. Он существовал до упразднения его в 1857 году, когда дела его были переданы в департамент герольдии.

В настоящее время первое отделение находится в заведовании управляющего, статс-секретаря, старшего чиновника, его помощников и прочих чиновников.

С 1859 года*(2051), при первом отделении состоит комитет призрения заслуженных гражданских чиновников, учрежденный по мысли императора Александра I. Права и обязанности этого комитета будут рассмотрены в III томе, в учении о службе гражданской.

II. Второе отделение прибавилось к составу собственной Его Величества канцелярии в 1826 г.*(2052). По учреждению государственного совета в 1810 г., при государственном совете должна была состоять особая комиссия составления законов, для составления нового уложения, так как в числе целей государственного совета указана была необходимость утвердить управление государством на точных законах и оградить собственность и личность каждого добрыми гражданскими законами*(2053). Эта комиссия действовала в течение всего царствования Императора Александра I, но безуспешно. В 1826 г. Император Николай I решился взять эти труды в свое непосредственное ведение и потому учредить в собственной своей канцелярии особое для этой цели отделение. Мы видели*(2054), что правительство обратилось от мысли сочинения нового уложения к составлению свода законов. Указывая на непроизводительность прежней работы, Император Николай сказал в заседании государственного совета: "Нетрудно было открыть и причину этому: недостаток результатов происходил оттого, что всегда обращались к сочинению новых законов, тогда как надо было сперва основать старые на твердых основаниях". Хотя эти слова были произнесены Императором уже по составлению свода, но они верно указывают на цель, указанную II отделению с самого начала. Задача эта была выполнена отделением: 1 апреля 1830 г. было готово 1-е полное собрание законов, а в конце 1832 года был готов и свод законов. Но, с выполнением этой ближайшей обязанности, для II отделения открылись другие задачи.

К этой задаче впоследствии прибавилась другая: исправление и усовершенствование законов. Составление свода, по мысли Николая I и гр. Сперанского, составляло только первый шаг к дальнейшим законодательным работам - усовершенствование разных частей законодательства. Из этих работ второго отделения особенно известно: уложение о наказаниях 1845 г., изменения разных постановлений при полных изданиях Свода законов и новое издание некоторых частей свода в отдельности. В настоящее время на обязанности второго отделения лежит: во-1-х, составление продолжений к Своду законов, во-2-х, издание полного собрания законов; для этой цели во второе отделение сообщаются все распоряжения и узаконения правительства, имеющие войти в полное собрание законов*(2055); в-3-х, участие в рассмотрении важнейших законопроектов; для этого законопроекты сообщаются во второе отделение, которое рассматривает их по существу и по форме, т. е. по отношению к редакции законопроекта, в соотношении его со Сводом законов*(2056). Независимо от этого при втором отделении неоднократно составлялись комиссии для разработки тех или других вопросов. Состав второго отделения следующий: главноуправляющий, его товарищ, старшие их помощники и младшие чиновники и особые лица, назначаемые сюда по особому высочайшему повелению для совещаний по законодательным вопросам. Название должностей (старшие и младшие чиновники) не означает, однако, служебной подчиненности одних лиц другим. По усмотрению главноуправляющего, лица каждого из названных разрядов могут иметь самостоятельные занятия. Обязанности состоящих при отделении вообще те же, что и штатных чиновников и определяются главноуправляющим. Затем, в составе II Отделения имеются должности, со специальным назначением. Такова должность редактора полного собрания законов и его помощников. Канцелярские работы возложены на письмоводство, состоящее из управляющего и чиновников для письма.

Распорядок занятий должно рассмотреть 1) относительно работ кодификационных и 2) разработки законодательных вопросов.

Для целей кодификационных каждый том свода законов и даже части некоторых томов, по усмотрению главноуправляющего, вверяются редакторам из чинов II отделения. На них лежит обязанность изготовлять новые издания порученных им томов и частей и составлять к ним продолжения. Работы эти производятся по установленным образцам и рассматриваются затем особою, постоянною комиссией.

Разработка законодательных вопросов состоит: а) в составлении отзывов на законопроекты и б) в составлении самих законопроектов, когда это будет поручено II отделению.

Отзывы составляются или теми лицами, коим вверены кодификационные работы по соответствующим частям Св. зак., или другими специалистами, по назначению главноуправляющего.

Составление законопроектов поручается особо назначенным комиссиям.

III. Третье отделение. Учреждения, входящие в состав этого управления, суть собственно третье отделение и корпус жандармов. Каждое из них имеет свою историю.

Еще в XVIII в. существовали различные установления для специального преследования и расправы по преступлениям политическим, или, как они назывались - против "первых двух пунктов". Царствование Петра Великого, принимая в расчет борьбу, которую он должен был вести с противниками реформы, обильно политическими розысками. Они были поручены Преображенскому приказу и Тайной канцелярии*(2057). Оба учреждения, слившиеся впоследствии в одно, продолжали свое существование при Екатерине I. Петр II, при увольнении в отставку князя Ромодановского, упразднил преображенскую канцелярию, приказав посылать подведомственные ей дела, по степени важности, в верховный тайный совет или в Сенат*(2058).

В начале своего царствования Анна Ивановна старалась регулировать преследование относительно нарушений так называемых первых двух пунктов*(2059). В 1730 г. она издала манифест, в котором указывается на вредные последствия существовавшего тогда порядка преследования этих преступлений*(2060). Последствия эти заключались в том, что колодники, уличенные в каком-либо уголовном преступлении, для продления своего процесса сказывали "государево слово и дело", и они оговаривали в политическом преступлении тех лиц, которыми были недовольны, но которые не совершили никакого преступления. Для устранения такого вреда императрица поставила преследование за нарушение первых двух пунктов под надзор Сената. Эта мера, впрочем, не имела успеха. В следующем, 1731 году дела бывшего Преображенского приказа отданы в ведение известного генерала Ушакова, и через несколько времени этому новому учреждению велено называться канцеляриею тайных розыскных дел. В 1732 году канцелярию велено перевести в Петербург, оставив в Москве ее контору под управлением Салтыкова. Организованная таким образом, тайная канцелярия играла видную роль во времена владычества Бирона, хотя от времени до времени императрица и старалась положить какой-нибудь предел страшному "слову и делу". Канцелярия сделалась действительным тайным судилищем, поставленным вне зависимости от сената. Исключительное положение тайной канцелярии подтверждено в 1743 году и Елизаветою Петровною, в царствование которой установление это действовало на прежнем основании. Петр III, почти одновременно с изданием Жалованной грамоты дворянству, повелел уничтожить тайную канцелярию*(2061). В манифесте воспроизведены, с некоторыми дополнениями, мотивы указа Анны Ивановны, только в более энергических выражениях и с другими выводами*(2062). Они главным образом состояли в следующем:

1) "Тайная канцелярия уничтожается отныне навсегда, а дела оной имеют быть взяты в сенат, но за печатью к вечному забвению в архив положатся. 2) Ненавистное выражение "слово и дело" не долженствует отныне означать ничего, и мы запрещаем употреблять оное никому; я если кто отныне оное употребит в пьянстве или в драке, или избегая побоев или наказания, таковых тотчас наказывать так, как от полиции наказываются озорники и бесчинники". 3) Доносы по 1-м двум пунктам велено подавать в места судебные или к ближайшим воинским начальникам и решать дела окончательно в сенате. Екатерина II в своем манифесте, изданном при вступлении на престол, подтверждает силу вышеприведенного указа. Вследствие этого в течение долгого времени тайная канцелярия не действовала. Но под конец царствования Екатерины учредилось нечто похожее на тайную экспедицию. Особенно сильное развитие тайная экспедиция получила в кратковременное царствование Павла I. Она была не только розыскным местом, но и установлением, карающим по своему усмотрению, следовательно, не только средоточием тайной полиции, но и тайным судилищем. Император Александр I, вступив на престол, освободил весьма многих лиц, содержавшихся в тайной экспедиции. Затем, в 1802 году издал манифест, в котором говорит, что такое учреждение, как тайная экспедиция, не согласно с хорошим и правильным учреждением, основанным на твердых законах; поэтому он приказывает все дела, производящиеся в тайной экспедиции, передать в архив, а дела, касающиеся первых двух пунктов, производить в Правительствующем Сенате*(2063).

§ 155. Уничтожая тайную экспедицию, с ее исключительными правами, Александр I вверял задачи собственно высшей полиции различным установлениям. В 1811 году, в общем составе учрежденного тогда министерства полиции, была образована особенная канцелярия министра. Ей поручено ведать: 1) дела по ведомству иностранцев и заграничным паспортам; 2) дела цензурные и 3) дела особенные, куда отнесены "все те дела, которые министр полиции сочтет нужным предоставить собственному его сведению и разрешению"*(2064). С упразднением министерства полиции в 1819 году особенная канцелярия, подобно прочим департаментам означенного министерства, вошла в состав министерства внутренних дел, где она и оставалась до 1826 года. В 1826 г. особенная канцелярия министерства внутренних дел была закрыта и вместо нее было учреждено третье отделение Собственной Его Величества канцелярии*(2065). В ведомство его были предоставлено: 1) все распоряжения и известия по всем вообще случаям высшей полиции; 2) сведения о числе существующих в государстве разных сект и расколов; 3) известия об открытиях по фальшивым ассигнациям, монетам, штемпелям, документам и проч., коих разыскание и дальнейшее производство остаются в зависимости министров: финансов и внутренних дел; 4) сведения подробные обо всех людях, под надзором полиции состоящих, равно и все по сему предмету распоряжения; 5) высылка и размещение людей подозрительных и вредных; 6) заведование наблюдательное и хозяйственное - всех мест заточения, в коих заключаются государственные преступники; 7) все постановления и распоряжения об иностранцах, в России проживающих, в пределы государства прибывающих и из оного выбывающих; 8) ведомости обо всех без исключения происшествиях; 9) статистические сведения, до полиции относящиеся.

Впоследствии к этому присоединены были следующие дела: 1) дела о жестоком обращении помещиков с крестьянами; 2) театральная цензура*(2066) и 3) наблюдение за периодической печатью*(2067). Начальникам губерний вменено в обязанность доносить III отделению обо всех заслуживающих внимания происшествиях. Всем ведомствам предписано было немедленно удовлетворять требования чиновников, командируемых для производства следствий по распоряжению III Отделения.

Эта первоначальная организация III отделения получила более сложный вид по присоединении к нему управления жандармским корпусом. Последний образовался из учреждений военной полиции. Еще по воинскому уставу Петра Великого, в армии положена должность генерал-гевальдигера для наблюдения за порядком*(2068). Должность эта сохранилась и впоследствии. Учреждение для большой действующей армии подробно описывает ее права и обязанности. Затем, в 1815 году, Борисоглебский драгунский полк переименован в жандармский и распределен по корпусам. Независимо от этих органов полиции в войске, в ведомстве гражданских властей находились драгунские полицейские команды*(2069). Но в 1817 году из этих команд образованы жандармские команды, с отнесением их к составу отдельного корпуса внутренней стражи. Затем, указом 28 апреля 1827 года*(2070), образован был отдельный жандармский корпус, состоявший до 1839 года в ведении военного министерства. Шефу жандармов даны права командира отдельного корпуса. Первым шефом был сделан гр. Бенкендорф, управлявший уже III Отделением. Но в 1839 году признано было нужным слить оба управления в одно целое. В именном указе, объявленном министром юстиции, было объяснено, что Государь, признавая нужным, чтобы III отделение и корпус жандармов были управляемы одним чиновником под главным ведением графа Бенкендорфа, повелел подчинить оба управления генералу Дубельту, с наименованием его начальником штаба корпуса жандармов*(2071) и управляющим III Отделением*(2072).

В настоящее время, за сделанными в 1839 году переменами, III Отделение состоит из: 1) Главного начальника отделения, который есть и шеф корпуса жандармов; 2) товарища его*(2073); 3) управляющего отделением*(2074); 4) отделения, состоящего из чиновников старших и младших, чиновников особых поручений и т. д.; 5) начальника штаба корпуса жандармов*(2075); б) юрисконсульта при шефе жандармов*(2076). Обязанности чинов жандармского ведомства по открытию и преследованию преступлений определены правилами 19 мая 1871 года*(2077). Правила эти касаются производства дознаний как по обыкновенным, так и по государственным преступлениям. Дополнительные чины жандармского корпуса обязаны обо всех происшествиях, заключающих в себе признаки преступления, подсудного общим судам, сообщать прокурорскому надзору или полиции*(2078). Лица прокурорского надзора могут возлагать на жандармских чинов производство дознаний. В этом случае жандармские чины руководствуются общими правилами устава уголовного судопроизводства. По преступлениям государственным чины жандармского корпуса производят дознания как непосредственно, так и по предложению прокуроров судебных палат и под наблюдением лиц прокурорского надзора. Из этого общего правила изъемлются дознания по делам особенно важным. Дознания этого рода возлагаются на особое лицо, по высочайшему избранию, и производятся под высшим наблюдением министра юстиции и шефа жандармов и при личном присутствии прокурора судебной палаты. Всякое дознание, произведенное указанным порядком, представляется прокурором судебной палаты министру юстиции.

§ 156. Четвертое отделение ведает учреждения, находившиеся некогда в непосредственном заведовании супруги императора Павла I, императрицы Марии Федоровны. Императрица Мария разделила все свои труды между благотворительностью и попечением о женском образовании. Кроме прежде существовавших установлений этого рода, благодаря ее усилиям учреждено много новых, как благотворительных, так и учебных заведений. Компетенция учреждений ведомства Императрицы расширялась. Так, высшие установления этого ведомства, опекунские советы, были снабжены капиталами, которые они могли отдавать в заем, под залог имуществ; вследствие этого опекунские советы явились финансовыми и кредитными установлениями. В число источников доходов ведомства императрицы Марии установлено было несколько монополий, между прочим карточная монополия, которая и до сих пор составляет специальную принадлежность ведомства императрицы Марии.

После кончины императрицы Марии, в 1828 г., все эти учреждения были взяты в непосредственное ведение их величеств - Государя и императрицы; для главного заведования ими было учреждено IV Отделение собственной Его Величества канцелярии*(2079). Окончательное образование IV Отделение получило в 1874 г., именно сюда относятся два закона: о новом учреждении опекунского совета*(2080) и о новом образовании IV отделения.

Учреждения, подведомые IV отделению, мы отчасти уже знаем; сюда относятся: 1) благотворительные заведения: воспитательные дома, родовспомогательные заведения, богадельни, детские приюты; 2) учебные заведения - общие, как женские, каковы институты и гимназии, так и мужские, каковы Александровский лицей и Гатчинский институт,- специальные, напр., техническое училище в Москве и др. Управление ими сосредоточивается: 1) в лице главноуправляющего IV отделением; 2) в опекунском совете и 3) в IV отделении собственной Его Величества канцелярии. Главноуправляющий назначается по непосредственному избранию Императора и действует на правах министра. Являясь, таким образом, органом верховной власти по IV отделению, он заведует: попечением о благосостоянии учреждений ведомства императрицы Марии, высшим надзором за всеми подчиненными ему местами и лицами, приведением в действие назначения лиц, определяемых по высочайшему избранию, и т. п. Главноуправляющий разделяет труды свои с товарищем.

Так как ведомство императрицы Марии состоит в непосредственном ведении Государя, то отсюда следует, что ведомство это должно иметь свое законосовещательное и высшее исполнительное установление. Таким установлением и является опекунский совет, преобразованный в 1874 г. Прежде было два, совершенно отдельные опекунские совета - в Москве и Петербурге. По закону 1874 г. оба совета, равно как главный совет женских учебных заведений и московское его отделение, соединены в один опекунский совет, который имеет два присутствия - в Петербурге и Москве*(2081), а делопроизводство сосредоточено в канцелярии IV отделения. Опекунский совет состоит из председателя, которым в Петербурге является главноуправляющий IV отделением; в случае его отсутствия председательствование принадлежит его товарищу; при отсутствии товарища - старшему члену, если только не последовало специального высочайшего назначения. В московском присутствии совета, в небытность главноуправляющего, председательствует один из почетных опекунов по высочайшему назначению, и в случае болезни или временного отсутствия последнего - старший по чину из присутствующих. Члены совета называются почетными опекунами. На них может быть возлагаемо инспектирование тех или других заведений и даже непосредственное управление последними; обыкновенно известное заведение вверяется какому-либо почетному опекуну. Опекунский совет есть учреждение коллегиальное и все дела в нем решаются по большинству голосов, причем в случае равенства голосов перевес получает то мнение, с которым соглашается председатель. В некоторых случаях составляется соединенное присутствие из московского и петербургского советов. Предметы ведомства опекунского совета определяются следующим образом: опекунский совет есть высшее государственное учреждение: 1) по делам законодательным: никакой закон, касающийся ведомства императрицы Марии, и никакое изменение не может быть представлено на высочайшее усмотрение прежде рассмотрения его в опекунском совете; 2) по важным хозяйственным и финансовым делам, напр., касательно снабжения заведений всем необходимым по части обмундирования и продовольствия; 3) по делам о благоустройстве заведений; наконец 4) на рассмотрение совета могут быть предлагаемы дела по высочайшему усмотрению и по предложению главноуправляющего IV отделением. Некоторые из этих дел решаются окончательно, т. е. по большинству голосов, причем петербургское отделение пользуется несколько большею самостоятельностью, чем московское; по другим делам решительный голос принадлежит председателю, причем мнение совета представляется на высочайшее рассмотрение.

Собственно административным установлением является IV отделение. Оно состоит в заведовании управляющего, в помощь которому, в 1876 году учреждена должность помощника управляющего*(2082). Предметы ведомства его следующие: 1) составление различных уставов, положений, инструкций для учреждений ведомства императрицы Марии; 2) хозяйственные дела; 3) инспекторская часть - перемещение и увольнение служащих; 4) дела о помещении воспитанников и воспитанниц в заведения; 5) дела финансовые и счетные; наконец 6) кредитная операция*(2083). Согласно этим предметам, IV отделение разделяется на пять экспедиций; шестая экспедиция находится в Москве, и ей вверено делопроизводство по тем делам, которые ведаются в Московском отделении опекунского совета. Независимо от этого при IV отделении состоят следующие особые учреждения: 1) контрольная экспедиция; 2) учебный комитет по ведомству императрицы Марии; 3) строительный комитет; 4) юрисконсульт; 5) два инспектора по медицинской части С.-Петербургских и Московских учреждений императрицы Марии.

В качестве временного учреждения в составе канцелярии до 1876 года имелось особое отделение по делам Царства Польского. Но с окончанием возложенной на него задачи оно упразднено*(2084).

 

В. Комиссия прошений

 

§ 157. Комиссия прошений первоначально была учреждена при государственном совете*(2085). Назначение ее состояло в принятии прошений, подаваемых на высочайшее имя. Она была образована из председателя, назначавшегося из числа членов государственного совета, членов и статс-секретаря, назначенного для принятия прошений и заведования письмоводством по комиссии. Статс-секретарь состоял в числе членов комиссии.

Через комиссию на высочайшее имя дозволено было подавать прошения троякого рода: 1) жалобы; 2) прошения каких-либо наград или милостей и 3) проекты.

1. Жалобы могли быть приносимы: а) на высшие исполнительные установления, т. е. на министерства*(2086); б) на решения департаментов Сената. Последнего рода жалобы, при учреждении комиссии, рассматривались как нечто ненормальное и потому допущенное временно, впредь до преобразования судебной части. Жалобы на решения общего собрания Сената не допускались вовсе, и комиссии предписано было оставлять их без уважения.

2. Прошения о наградах рассматривались комиссией по предварительному сношению с начальством просителя. Прошения о милостях могли состоять единственно в испрошении единовременных подаяний, "в пособие бедности или приключившегося несчастия").

3. Проекты, признанные комиссиею заслуживающими внимания, отсылались на рассмотрение министров, от которых зависело дать им дальнейшее движение.

Все прошения распределялись председателем комиссии между членами ее. Последние, рассмотрев их, вносили как прошение, так и свое заключение в общее собрание.

Правила, установленные законом 1810 года, пополнялись и изменялись впоследствии. В царствование императора Николая I признано было необходимым привести их к единообразию и дополнить "в чем нужно, по указанию опыта". Результатом этого пересмотра было новое положение о комиссии прошений, которая обращена была в установление, состоящее в непосредственном ведении Государя*(2087). Вместе с изданием положения было обнародовано и особое наставление статс-секретарю о принятии прошений. Затем, в 1841 году утверждено и обнародовано положение о канцелярии названного статс-секретаря, которой присвоены преимущества собственной Е. И. В. канцелярии. Эти два акта и составляют основание ныне действующего учреждения комиссии.

§ 158. Назначение комиссии прошений не изменено позднейшими узаконениями; она установлена для рассмотрения жалоб и прошений, приносимых Государю*(2088).

Жалобы разделяются на два рода: 1) жалобы на неправильные решения дел высшими судебными местами и 2) на неправильные действия и распоряжения судебных и административных мест и лиц. Жалобы первого рода, сообразно условиям нового судопроизводства, конечно, не могут быть приносимы на кассационные департаменты Сената*(2089). Затем, комиссия не входит сама собою в рассмотрение жалоб на решение общих собраний сената, за исключением двух случаев: 1-е, когда дело состоит в отыскании прав дворянского состояния, и 2-е - в ограждении прав малолетних и умалишенных*(2090). Точно так же комиссия не имеет права, без особого высочайшего повеления, входить в рассмотрение жалоб по делам, решенным высочайше утвержденными мнениями Государственного совета или комитета министров. Из этого правила исключается только тот случай, когда решение постановлено на основании неверно изложенных обстоятельств дела и когда, следовательно, предметом жалобы является не существо решения, а его фактическая основа. Таким образом, непосредственному рассмотрению комиссии подлежат жалобы на решения департаментов сената, с просьбою о пересмотре их в общем собрании*(2091). Для принесения жалоб второго рода не постановлено особенных ограничений. Комиссии указано руководствоваться тем общим правилом, чтобы жалобы не приносились на средние и низшие места мимо высших начальств; такие жалобы оставляются без движения*(2092). Одно только важное ограничение установлено в 1850 году, вследствие закона, предоставившего начальству право увольнять подчиненных от службы без объяснения причин. Жалобы на распоряжения этого рода оставляются без движения*(2093).

Прошения также разделяются на два рода: 1) прошения о наградах и милостях и 2) прошения с представлением проектов. Предметом прошений 1-го рода могут быть назначение единовременных пособий, пенсий и других милостей. Закон указывает только некоторые предметы, по коим не могут быть представляемы ходатайства в комиссию*(2094). Проекты препровождаются на рассмотрение соответствующих министерств; комиссия входит в рассмотрение только тех из них, которые отвергнуты министерством. Проекты, найденные в министерстве заслуживающими уважения, получают дальнейшее движение от него.

Комиссия предназначена для рассмотрения жалоб и прошений. Следовательно, она не призвана к решению дел и к удовлетворению просьб просителей. Ей поручается рассмотрение степени основательности приносимых жалоб и прошений*(2095). Заключения комиссии по жалобам и прошениям, признанным основательным, представляются комиссиею на высочайшее рассмотрение. Жалобы и прошения, признанные неосновательными, комиссия возвращает просителям, без донесения Государю.

Рассмотрение жалоб и прошений возлагается на присутствие комиссии, состоящее из председателя и нескольких членов по штату, определяемых именными указами. Закон не содержит в себе точных условий постановления комиссиею своих заключений. Ст. 21 содержит в себе только то правило, что председатель, наблюдая за порядком в суждении дел, "устраняет, елико возможно, разногласие, соглашая членов к общему заключению". Но "общее" заключение и даже заключение по большинству голосов не признается необходимым. Ст. 24 постановляет, что "когда в комиссии произойдет разногласие, то оное представляется на высочайшее разрешение в журналах комиссии, с приложением подлинных мнений".

Деятельность присутствия не есть, впрочем, важнейшая часть работы, возложенной на комиссию. Существеннейшею должностью в комиссии является статс-секретарь о принятии прошений. В нем соединяются две должности: во-первых, он есть непременный член комиссии; во-вторых, все делопроизводство по комиссии сосредоточивается в его руках. Все жалобы и прошения поступают в комиссию не иначе как через него; через него делаются сношения комиссии с другими ведомствами, идут все представления к Государю и производятся исполнения по заключениям комиссии. Статс-секретарь есть начальник канцелярии, производящей дела комиссии. Штат этой канцелярии изменен в 1876 году*(2096). Она состоит из директора, его помощника, делопроизводителей, их помощников, старших и младших, и прочих чиновников.

На обязанности статс-секретаря лежит предварительное рассмотрение и распределение всех бумаг. В этом отношении его права весьма обширны. Он определяет, какие жалобы и прошения, на основании существующих правил, могут быть внесены на рассмотрение комиссии и какие должны быть оставлены без движения. Ему предоставлено входить в сношения с различными ведомствами, если от них потребуются дополнительные сведения относительно поступивших бумаг. Некоторые прошения обращаются им непосредственно в подлежащие ведомства и установления*(2097). Затем, доклады Государю по некоторым прошениям и жалобам производятся статс-секретарем, без внесения их в комиссию. Сюда относятся: 1) жалобы и прошения, содержащие в себе изъяснения по делам особой важности и также подлежащим тайне; 2) прошения о милостях, приносимые лицами, состоящими в высших классах и должностях; 3) дела, вообще не относящиеся к кругу действий комиссии.

§ 159. К числу высших установлений относится также статс-секретариат Вел. кн. Финляндского. Но рассмотрение этого установления отнесено нами к III тому, так как оно имеет близкое отношение к учреждениям и управлениям Великого княжества, устройство которого будет исследовано в отделе местностей, управляемых на особом основании.

 

Том III. Органы местного управления

 

Предисловие

 

Третий том этого сочинения, издаваемый теперь в свет, принял такие размеры, что я должен был разделить его на две части. Вторая часть будет издана в конце этого года.

Предлагая вниманию читателей эту первую часть, считаю нужным сделать некоторые замечания. При составлении исторического очерка местных учреждений я пользовался прежними моими работами по этому предмету, хотя некоторые отделы обработаны вновь (например, исторический очерк полицейских установлений). Без изменения остался очерк генерал-губернаторств, только сокращенный настолько, чтобы он мог быть помещен в курсе. При составлении сравнительных указаний на установления западноевропейские, я пользовался сочинениями, указанными в примечаниях, и, сверх того, трудом Демонбина: "Les constitutions europeennes", содержащим в себе новейшие сведения по этому предмету.

Более всего труда потребовало, конечно, введение, в котором объясняются общие условия развития местных учреждений и причины их разнообразия в отдельных государствах, а также часть догматическая, ввиду трудности собрать и привести в некоторую систему постановления, касающиеся наших местных учреждений, создавшихся в разное время, под влиянием различных условий и взглядов.

Предложенный труд, без сомнения, представляет много несовершенств; но он является первой у нас попыткой привести в некоторую научную систему наши местные установления. Не все они введены и будут введены в этот курс. Судебные установления составляют предмет особой науки. Некоторые специальные учреждения, которые я прежде думал рассмотреть в III томе, удобнее изложить в связи с центральными установлениями, органами которых они являются. Поэтому они будут введены во II том этого сочинения, при новом его издании.

А. Градовский

23 января 1883 года.

С.-Петербург.

 

Введение
Общее значение местных установлений*(2098)

 

Глава первая. Централизация, децентрализация и самоуправление

 

§ 1. Под именем местности разумеется подчиненная часть государственной территории, в границах которой определенный круг административных и судебных задач осуществляется совокупностью местных установлений под надзором центральной власти.

Для объяснения развития этого определения необходимо рассмотреть, почему и в каком смысле местность рассматривается как подчиненная часть государственной территории. Подчиненное отношение местности к государству основывается ближайшим образом на разграничении политических задач государства от его административных целей. Даже в государствах федеративных некоторые общие задачи предоставлены непосредственно заведованию центральной власти. Конституция таких государств подробно исчисляет права и обязанности центрального правительства, но затем все другие права, не исчисленные федеральною конституциею, остаются за отдельными правительствами, сокращающими свою автономию. Устройство федеративных государств предполагает разделение если не суверенитета, то его атрибутов, некоторого распределения верховных прав между общенациональными и отдельными правительствами, но и при таком распределении прав центральное правительство имеет некоторое первенство над правительствами местными. Законы, издаваемые в пределах его компетенции, имеют преимущество пред законами местными и обязательны для всей массы населения. Подчиненное положение местности в государствах централизованных вытекает из самой природы их устройства. Первая черта этого устройства - единство субъекта верховной власти и единство в осуществлении принадлежащих ей прав; в этих государствах мы имеем дело с политической централизацией, которая отличается следующими признаками:

1) В них имеется одна высшая законодательная власть, устанавливающая общий для всей страны юридический порядок. В государствах федеративных законодательная власть распределяется между властью центральной и властями местными.

2) Исключительное право верховной власти вести международные сношения, следовательно, исключительное право войны и мира. Теми же правами пользуется центральная власть в федерациях, каковы Германия, Швейцария и Северо-Американские Соединенные Штаты.

3) Сосредоточение командования армией и флотом, равно как и заведование морскими и сухопутными силами страны; то же вили м мы и в федерации в Германии: командование войсками принадлежит императору, а в Северо-Американских Штатах президенту.

4) Сосредоточение финансового верховенства, т. е. права установления налогов и производство расходов на все государственные потребности. В федерациях эта власть разделяется между высшими и местными органами, из которых каждый пользуется особыми предметами обложения, и германская конституция предоставила союзному правительству право установлять налоги с некоторых предметов. Недостающее количество средств покрывается добавлениями отдельных государств (матрикулярные взносы). Рядом с этим местные правительства имеют свои налоги, для осуществления местных государственных целей; в государствах же центральных власть финансовая принадлежит высшим установлениям, причем установления местные могут пользоваться этим правом (местные сборы) по делегации верховной власти.

5) Общие министерства для политического направления всей администрации к известным общегосударственным целям в федерациях - при разделении верховенства между центральными и местными правительствами. Последние рядом с законодательной властью имеют и свои исполнительные органы, в государствах же центральных политический момент администрации сосредотачивается в одном учреждении, находящемся в связи с общегосударственными установлениями.

6) Поддержание силы закона и общего юридического порядка посредством единообразного суда для всей страны и наблюдение за правильным применением законов со стороны высших учреждений, облеченных дисциплинарной, кассационной или апелляционной властью (Высший суд в Англии, Сенат в России, Кассационный суд во Франции).

Таким образом, в области прав государственной власти можно указать на некоторые, считающиеся существенною принадлежностью власти верховной и осуществляемые ею или непосредственно, или через ближайшие к ней органы. Верховная власть не разделяет ни с кем права законодательства, права дипломатических сношений, права войны и мира, власти финансовой и т. д. Она является представителем единства национального права, политического единства страны и других начал, для обеспечения которых создается так называемая политическая централизация.

§ 2. Политическая централизация, необходимая, при известных условиях, как средство обеспечения государственного единства страны, должна ли иметь своим последствием централизацию административную; должна ли центральная власть кроме задач, в осуществлении которых она является представительницей целой нации, взять на себя непосредственное заведование всеми предметами внутреннего управления, без различия их свойств и степени важности? Другими словами, политическая централизация, необходимая для огромного большинства государств в видах обеспечения их национального единства, влечет ли за собою централизацию административную*(2099)?

На эти вопросы могут получиться двоякие ответы, смотря по исходной точке нашего рассуждения. Во-первых, вопрос этот может быть разрешаем с точки зрения удобства в осуществлении разных задач управления и интересов местного населения. Эту точку зрения можно назвать наиболее распространенною, и теоретически она представляется наиболее правильной. Отправляясь от нее, большинство писателей приходили к необходимости децентрализации и самоуправления, как способов управления, и наиболее выгодных и согласных с интересами массы населения.

Но рассуждения, построенные на этом основании, не объясняют вам, почему столь выгодные формы управления существуют не везде. Принимая указанное основание за масштаб пригодности рассуждений, мы приходим к отрицательному взгляду на системы, отличные от децентрализации и самоуправления. Мы осуждаем централизацию и указываем на невыгоды административной опеки. Но мы не в силах объяснить, почему и то и другое существует в данной стране. Для объяснения же факта разнообразия систем местного управления должно выйти из круга вопросов специально местного управления и взглянуть на существующие системы с точки зрения начал общего государственного устройства данной страны, последствием которого и является данный порядок местных учреждений. Иначе говоря, должно признать ту истину, что система местных учреждений не может быть изучаема вне связи с общими началами государственного устройства. С этой точки зрения, многое из того, что ныне представляется непонятным, объясняется само собою.

Переходя к рассмотрению занимающего нас вопроса, мы изложим сначала существо учений, в которых вопросы местного управления рассматриваются с первой из указанных было точек зрения. Затем мы постараемся указать на причины, влияющие на разнообразие форм местного устройства.

§ 3. В истории европейских государств можно указать на моменты, когда централизация административная была великим и, может быть, необходимым подспорьем централизации политической. Таково было положение Англии в Норманнский период ее истории. Таково в особенности, между всеми европейскими государствами, было положение Франции почти до начала Французской революции. Трудная работа собирания земли, сплочение однообразных частей, окружающих государство, подчинение (в политическом отношении) феодальной аристократии и полусуверенных общин - вся эта работа требовала строго дисциплинарной и послушной администрации, служащей в руках власти центральной пассивным ее орудием. В те времена, когда административная централизация являлась политическим средством, когда она служила высшим государственным целям, невозможно было провести различие между этими двумя централизациями: административной и политической, они сливались в одно целое как цель и средство и вряд ли были мыслимы одна без другой. Но когда государственное единство отдельных сторон Европы окрепло, когда система бюрократического государства сыграла свою роль,- требования личной и общественной свободы выступали на свет и вопрос был поставлен на другую почву. Реакция против административной централизации пробудилась именно в стране, где последняя была доведена до крайних пределов, т. е. во Франции децентрализация самоуправления сделалась лозунгом нашего времени. Система, противоположная централизации, защищается лучшими представителями политических наук в Германии и во Франции (Штейн, Гнейст, Реньо, Одилон Барро, Леруа Болье, Лабуле и т. д.). Она проводится и в законодательных собраниях, как это доказывают примеры Франции (закон о департаментских советах 1871 г., закон о муниципальном устройстве 1871 г.), Пруссии (закон об уездном устройстве 1872 г., закон о провинциальном устройстве 1875 г.).

§ 4. Система децентрализации и самоуправления будет рассмотрена нами применительно к условиям государств, политически централизованных, т. е. таких государств, в которых державные права сосредоточены в руках одного лица, физического или юридического. При рассмотрении этих условий необходимо иметь в виду те моменты, на которые могут быть разложены административные действия. Этих моментов, как мы видели в своем месте*(2100), три: 1) момент физического исполнения,- он предполагает деятельность, направленную к исполнению приказов и распоряжений высших властей и инстанций, совокупность лиц и учреждений, предназначенных к пассивному исполнению, составляет, так сказать, физическую силу администрации; 2) момент действительного управления,- деятельность этого рода состоит в непосредственном заведовании различными предметами государственного управления на основание законов и общих административных распоряжений и сопряжена с правом издания приказов, обязательных для подчиненных месту лиц; 3) момент высшего надзора за деятельностью всех исполнительных учреждений сопряжен с правом направления администрации при помощи общих распоряжений. Этот момент есть политический момент в администрации.

Из указания этих трех моментов уже видно, с каким из них связан вопрос о местном управлении. Понятно само собою, что момент физического исполнения распоряжений административных властей может быть осуществляем только на местах, ибо он предполагает непосредственное соприкосновение с массою управляемых вообще и даже с каждым из них в отдельности. Сборщик податей, взымающий налоги, полицейский агент, наблюдающий за сохранением тишины и спокойствия, судебный пристав, приводящий в исполнение приговор судебного места, конечно, должны действовать на месте. С другой стороны, политическая деятельность администрации в государствах центральных должна быть сосредоточена в высших и общих государственных установлениях, часть которых она должна составлять: таковы министерства, носящие различные названия в отдельных государствах Европы.

Остается, следовательно, момент непосредственного управления, т. е. заведование разными задачами администрации, на основание закона и общих распоряжений высшего правительства. Смотря по тому, где в государстве помещается власть ближайшего управления, мы имеем дело или с административною централизацией, или с децентрализацией. Смотря по тому, как составляются органы непосредственного управления и как они относятся к власти центральной, мы имеем дело с системой опеки с одной стороны и самоуправления - с другой стороны.

Отсюда видно, что термины децентрализация и самоуправление не суть термины тождественные, взаимно друг друга покрывающие. Система децентрализации может быть совмещена с системою правительственной опеки и нисколько не предполагает развития самоуправления.

§ 5. Под именем децентрализации вообще разумеется перемещение различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей. Так, если известный род дел, ведавшихся прежде в центральном установлении, в департаменте какого-либо министерства, передается местной власти, мы можем назвать эту передачу актом децентрализации. Подобное перемещение вызывается различными практическими потребностями. Во-первых, каждое государство значительных территориальных размеров рано или поздно приходит к тому убеждению, что успех его административной деятельности зависит от возможно большей самостоятельности и самодеятельности его местных органов, как говорил даже Наполеон III, что "направлять можно издали, а хорошо управлять можно только вблизи".

Ни одна из отраслей внутренней администрации государства не будет идти успешно, если она не будет иметь на месте органов, действующих самостоятельно и под своей ответственностью. Необходимость самостоятельности обусловливается разнообразием местных условий, к которым каждая администрация должна применяться ради лучшего осуществления общих целей государственного управления, указанных законом жизни. Закон может указать, какими правами местная администрация пользуется для охранения общественной безопасности, народного здравия, взыскания податей, и какие меры могут быть определены для достижения этих различных целей, но выбор этих мер до такой степени зависит от совокупности местных условий, даже от обстановки каждого данного случая, что этот выбор должен быть предоставлен усмотрению местной власти. Только при такой свободе действий местная власть может нести на себе ответственность за состояние вверенной ей части. Ответственность органа пассивного, обреченного на простое исполнение чужих предписаний, вряд ли приведет к благоприятному результату и не будет иметь твердого юридического основания. Далее, самостоятельная и действующая под своей ответственностью, местная власть всегда будет иметь больше инициативы, духа изобретения, так сказать, в деле управления и улучшения вверенной ей части. Сознание, что закон видит в ней хозяина в своей части, дает ей свободу действий, ставит ее в условия юридической и нравственной ответственности; все это побудит ее искать способов к лучшему обеспечению интересов государства и местного населения.

Во-вторых, необходимость децентрализации вызывается настоятельными нуждами местного населения: если незначительные поправки дороги, открытие сельской школы, открытие больниц, исправление общественных зданий и т. д. будут поставлены в зависимость от разрешения отдаленного центрального установления, местность лишится всех средств к своему справедливому удовлетворению самых законных и безотлагательных своих нужд.

Сколько гражданских прав останется без защиты, если истцы принуждены будут искать правосудия в далеких судебных местах? Сколько уголовных преступлений останется без преследований и наказания, благодаря отсутствию судебного персонала на местах? Местность останется без путей сообщения, без больниц, без школ, без средств бороться с различными бедствиями - пожарами, голодом и заразительными болезнями, если на местах не будет власти, располагающей всеми средствами их удовлетворить.

Эти соображения могут считаться общепризнанными, и настаивать на них нет нужды, но таким применением правительственных функций не разрешается вопрос о самоуправлении и об отношении государства к местности. Децентрализация, в смысле перемещения разных функций из рук центральных органов правительства в руки местных органов того же правительства, не исключает административной опеки над местными обществами. Этого мало; децентрализация, представляя действительные практические выгоды, если правительственные функции будут вверены в руки лиц, совершенно способных к их осуществлению, представит действительные невыгоды при неудовлетворительности административного персонала. Децентрализация предполагает усиление местной власти, большую свободу ее действий, и эта усиленная власть, и большая ее свобода не всегда отражаются благоприятно на интересах местного населения.

Отсюда понятно будет, почему, например, известные декреты Наполеона III (1852 и 1861 гг.) были встречены с большим неудовольствием как местным населением, так и выдающимися представителями французской публицистики. Означенная децентрализация состояла в том, что префектам было предоставлено право своею властью разрешать множество вопросов, прежде представлявшихся на разрешение министрам. Прочитывая длинный список этих предметов, нужно только удивиться тому, какое количество неважных дел входило к рассмотрению центральных установлений*(2101). Но нельзя видеть в названном декрете попытки оживить департаменты, как это возвещал Наполеон III. Нельзя согласиться с мыслью, выраженною в министерском циркуляре, обращенном по поводу декрета 1852 г. к префектам, и где говорилось, между прочим: "Г. префект, мысль, диктовавшая декрет 25 марта, имела в виду дать департаментам больше личного существования и для этого дано вам больше свободы в управлении теми вопросами, которые до него касаются". Мысль об оживлении личности департамента, через усиление власти префектов, была найдена французскими публицистами несколько оригинальной. Один из них, именно Фьеве, так рассуждал об этом декрете: "Децентрализация 1852 г. есть домашняя сделка между министрами внутренних дел и префектами. Она предоставляет последним ничтожные подробности, входившие прежде в Париж, и это называется уничтожением системы установлений, вызванных излишнею наклонностью к централизации... Дело пойдет скорее, говорят нам, но пойдет ли оно лучше?" Действительно, при такой децентрализации система правительственной опеки может проявить все невыгоды централизации без ее выгод. При сосредоточении дел управления в установлениях высших, дела эти могут быть решаемы лицами более образованными и стоящими вне местных влияний и происков, которых так много на местах; кроме того, обыкновенно деятельность этих лиц находится под непосредственным управлением высших правительственных властей, децентрализованная же власть, поставленная на места с обширными полномочиями весьма часто лишенная необходимой подготовки, часто находится под влиянием местных происков, не всегда может действовать беспристрастно и в пользу дела. Ко всему этому нужно прибавить, что они все-таки останутся лицами совершенно чужими местности, присланными из отдаленного центра, не связанными с местным обществом какими бы то ни было постоянными и общими интересами, поэтому в их деятельности местное общество не может видеть надежного обеспечения своевременного осуществления всех своих нужд.

§ 6. Оставляя в стороне выгоды и невыгоды такой децентрализации, мы укажем на одну черту, установляющую полное ее сходство с централизациею. И при той, и при другой системе заведование предметами управления вверяется лицам, принадлежащим к классу служащих чиновников, по служебному своему положению, поставленных в зависимость от власти, их назначающей и руководящей ими своими распоряжениями и приказами. Этой существенной чертой обе означенные системы отличаются от самоуправления, т. е. системы, при которой отправление разных административных обязанностей возлагается на местных жителей как таковых, т. е. без установления их связи со служебным персоналом и без подчинения их обыкновенным условиям государственной службы. Поэтому для составления понятия о самоуправлении необходимо, прежде всего, выяснить понятие о местности. Местность может быть рассматриваема как механическое подразделение страны, созданное искусственно ввиду правительственных удобств, другими словами: между жителями местности была бы немыслима какая бы то ни была связь, вытекающая из общности самостоятельных местных интересов. Это воззрение вполне соответствует системе правительственной опеки и есть наследие тех времен, когда административная централизация была орудием централизации политической, т. е. когда представлялось необходимым стереть все местные особенности и составить из всех различных местностей государства однообразное целое. Но такая попытка противоречит и историческим, и постоянным условиям, в которых живет местное народонаселение. В местности легко различить целый ряд общественных союзов, сложившихся, прежде всего, под влиянием общности местожительства, рода занятий, количества и качества собственности, сословных прав и интересов и т. д. Союзы этого рода бывают различны по пространству территории, служащей местом пребывания известной массы семей и лиц. Наиболее тесные связи устанавливаются в пределах общины - т. е. поселения городского или сельского; в границах общины разрабатывается ряд постоянных и общих целей, в осуществлении которых предполагается действие коллективной воли и общих материальных средств: устройство водопроводов, школ, больниц, улиц, тротуаров, рынка, содержание города и сел в чистоте, принятие санитарных мер, попечение о безопасности, обеспечение местного продовольствия и т. д. Таковы главные цели общин; общность целей предполагает и общность средств к их осуществлению. Община стремится иметь и получает право владеть и распоряжаться имуществами, установлять местные налоги и сборы для покрытия издержек, словом, иметь свое общественное хозяйство и свой бюджет. Наконец, община имеет законного представителя в ее коллективной воли совещательная и распорядительная власть, на которых возложено ведение общинных дел и хозяйства. Но каждый из указанных интересов не осуществляется в полном объеме в пределах общины и выходит за ее границы. Один город может заботиться об устройстве улиц и средств сообщения в своих пределах; но улучшение путей сообщения сухопутных и водяных, соединяющих этот город с другими поселениями, требует соединенных их усилий. Меры против заразы, принятые изолированно одним городом, окажутся недостаточными, если в целой окружности она будет распространяться беспрепятственно. Средств незначительного города и сельского поселения достанет на поддержание первоначальной школы, но они окажутся недостаточными для открытия школ высшего разряда или учреждения для приготовления учителей. В силу этих интересов поселения городские и сельские соединяются в единицы высшего порядка: округи, кантоны, уезды, соединяющиеся в свою очередь в провинции, губернии, департаменты и т. д.

Таким образом, каждая местность, понимая в обширном смысле это слово, слагается из единиц различных порядков. В местности мы находим сельские поселения или сельские общества, в свою очередь соединяющиеся в единицы высшего порядка для нужд сельского народонаселения - волости, кантоны и т. д., города по роду занятия своих жителей, по значению городских промыслов и торговли для окрестного населения, представляющие существенное различие от поселений сельских; затем уезды и кантоны, входящие в свою очередь в единицы высшего порядка, каковы департаменты, провинции, графства и т.п.

Что же касается единиц низшего порядка, каковы сельские общества и города, то существование их коренится в таких первоначальных условиях общественной жизни, что значение их как единиц - именно общественных - никогда не могло быть отрицаемо вполне. В самые тяжелые эпохи развития административной централизации сельские общества, волости, города представляются единицами, так сказать, общественными, со своими особыми местными интересами. Заведование этими интересами могло иметь характер более или менее самостоятельный, оно могло быть вверено или лицам выборным от местного населения, или представителям правительственной власти, или, наконец, тем и другим вместе. Но законодатель не мог не видеть ясно, что означенные общества в действительности существуют и не могут быть им отрицаемы. В совершенно иное положение были поставлены единицы высшего порядка. Не везде в Европе округи и провинции имеют историческое происхождение, в этом отношении замечательным примером могут служить английские графства, которые относятся к незапамятным временам. Английские графства сложились еще в эпоху Альфреда Великого, а может быть, и раньше; с тех пор границы их мало изменились, чем и объясняется сравнительная несоразмерность величины и народонаселения отдельных английских графств. Напротив, во Франции департаменты, округи (arrondissements) и кантоны представляются делением искусственным, заменившим старинные провинции французской монархии. Старые французские провинции имели действительно историческое происхождение. Это были именно те самостоятельные владения, герцогства и графства, которые мало-помалу присоединились к общему составу французской монархии. Французские короли мало-помалу уничтожили их особенности, привилегии, которыми пользовались местные корпорации, вольности (les libertes) привилегированных сословий, поскольку они имели политическое значение. Несмотря на это, провинции французской монархии сохранили свои особенности до самой Французской революции. Все они подразделялась на две большие группы: pays detats, сохранившие остатки местного представительства, и pays delections, где власть королевской администрации была безгранична. Одним из первых актов Французской революции было уничтожить это старинное деление монархии, заменив его однообразным делением на департаменты, округи и кантоны - делением чисто искусственным. Этим, в числе других причин, объясняется, почему начало самоуправления, так часто провозглашавшееся французскими публицистами и даже французскими законами, не получало практического осуществления. Невозможно было создать самоуправления, пока в пределах новых местных единиц не успели установиться и окрепнуть известные общие интересы их жителей. Страсть к уравнению во Франции пошла еще дальше. Декрет национального собрания уничтожил естественное и для всех ясное различие между городами и сельскими поселениями, применив к тем и другим одинаковое название - communes...

В России, как об этом подробно будет сказано ниже, административное деление имеет также искусственное происхождение. Наши губернии и даже наши уезды (если принять в расчет их границы) нового и чисто искусственного происхождения; поэтому много нужно было времени до тех пор, пока в уездах и губерниях могли установиться какие-нибудь общие интересы и явиться потребность в общественных учреждениях для губерний и уездов. Германия в этом отношении была поставлена в лучшие условия, почему и вопрос самоуправления теперь решается там шире и правильнее, нежели в какой бы то ни было другой стране континента Европы.

Таким образом, вопрос самоуправления находится в тесной связи с вопросом о постепенном развитии и признании со стороны законодательств различных общественных групп на местах, признание, которое совершалось лишь постепенно.

Отсюда видно, что система самоуправления предполагает именно деятельность представителей местных обществ, вследствие этого мы можем говорить о самоуправлении городском и сельском, уездном и губернском или провинциальном; но все эти виды самоуправления, разумеется, пополняют друг друга, немыслимы одно без другого. Если управление городское и сельское будет устроено на началах общественных, а управление уездное и губернское - на началах бюрократических, то без всякого сомнения города и сельские общества неизбежно подчинятся административной опеке. Развитие самостоятельности этих первоначальных общественных единиц обусловливается развитием самоуправления в высших единицах. Вот почему вопрос о самоуправлении, вообще, получает правильную постановку только в том случае, когда эти начала применяются не только к низшим, но и к высшим единицам.

§ 7. Все указанные выше соображения объясняют современную постановку провинциального вопроса. В стремлениях к децентрализации, соединенной с самоуправлением, содержатся несомненно мотивы общественно-политические. В них слышится требование возрождения местных союзов, задавленных некогда могущественною административною опекою, или признания прав местных союзов, общие интересы которых успели уже сложиться в пределах искусственных некогда подразделений страны. В самоуправлении видят средство не только лучшего разрешения известных задач управления, но и преобразования общего типа государства сообразно новым потребностям.

В германской литературе эти стремления формулировались в противоположении идеи государства механического (тип которого видят в бюрократическом государстве XVII и ХVIII веков, а также во Франции) государству органическому, начала которого воспроизведены в государствах типа германского.

"Государство механическое, говорит г. Шульце*(2102), осуществляет все общественные полномочия единственно через свои учреждения и должностные лица, которые должны быть ничем иным, как послушными колесами великой государственной машины. Исключительное управление бюрократического чиновничества есть отличительный признак механического государства как в монархической, так и в республиканской его форме (Франция). При этом управлении все сколько-нибудь важные дела предоставлены решению центральных мест. На противоположной точке зрения стоит органическое государство. Оно требует для себя только того, что безусловно нуждается в единстве руководства; все остальное оно предоставляет меньшим округам, которые, в пространственно ограниченных пределах, принимают в свое ведение все интересы государства. Оно исходит при этом из той мысли, что все предметы местного значения будут заведоваться в меньших округах с большим знанием дела и большим усердием; что для миллионов граждан государство есть непонятный абстракт, а община и округ - близко стоящие и конкретные существа, с которыми они каждый день приходят в соприкосновение. Оно ценит политическую школу, которая в общине образует гражданина для государства, и нравственное значение установления, воспитывающего через любовь и преданность к ближайшим кругам истинный патриотизм и истинно консервативный дух свободы. Только государство, построенное на таких основаниях, обеспечено как от внешних бурь, так и от внутренних потрясений".

В этих немногих словах содержатся главные доводы в пользу самоуправления и против административной опеки, особенно против французской ее формы. Легко заметить, что эти доводы идут гораздо дальше критики условий местного управления; они имеют в виду выяснить лучшие условия общегосударственной, национальной жизни; при помощи их вопрос самоуправления и децентрализации возводится на высоту политическую.

Честь первой и сильной критики административной централизации с такой политической точки зрения принадлежит Токвилю. Он сделал ее в следующих красноречивых словах:

"Я не могу представить себе, чтобы нация могла жить и особенно процветать без сильной политической централизации. Но я думаю, что централизация административная способна только расслабить (enerver) народы, ей подчиняющиеся, потому что она стремится безостановочно умалить в них гражданский дух. Административная централизация успевает, правда, соединить в данную эпоху и в данном месте все свободные силы нации, но она вредит воспроизведению этих сил. Она дает нации победу в день битвы, но она уменьшает с течением времени ее могущество. Она превосходно может содействовать преходящему величию одного человека (Наполеон), но непрочному благоденствию великого народа*(2103).

Слова и сочинения Токвиля были первым сигналом к критике не только административных порядков, установившихся во Франции, но и тех форм политической свободы, образец которых долгое время и для всей Европы давала Франция.

§ 8. Франция, в эпоху революции, заимствовала от Англии ее представительные учреждения, которые в свою очередь должны были сделаться всемощным органом "народного самодержавия", провозглашенного на место самодержавия королевского. Быть участником в этом самодержавии значило обладать политической свободой. Но долгий опыт показал, что политическая свобода, провозглашенная в такой форме, не обеспечивает ни от диктатуры, каковою были правительства Наполеонов I и III, ни от административного самовластия, процветавшего при Бурбонах и Людовике-Филиппе, несмотря на существование палат, ни от революций, произведенных Парижем от имени всей Франции*(2104). Мало-помалу раскрылся один из главных пороков государственной жизни Франции; подавленное, угнетенное государством, во имя народного самодержавия, состояние общин и других местных округов - состояние, приводившее к полному упадку гражданского духа в провинциях, к безграничной диктатуре Парижа и к отсутствию самодеятельности в отдельных лицах и местностях, всего ожидавших от центрального правительства. Единственным ответом на неумелость или злоупотребления последнего были революции, в свою очередь истощавшие силы нации и обострявшие взаимные отношения политических партий*(2105).

Если разочарование в французских политических идеалах, под влиянием исторического опыта этой страны, было одной из причин, заставивших обратить внимание на местное самоуправление, то другою причиной, вызвавшей это стремление, было более близкое знакомство с английскими и американскими государственными учреждениями. Политическая литература ХVIII столетия, имевшая такое влияние на развитие новых понятий о государстве, раскрыла главным образом механизм парламентских учреждений Англии. В них искали средства и для обеспечения политической свободы, и для гражданского воспитания нации.

Напротив, в XIX столетии предметом изучения сделались местные учреждения Англии и Америки. Система этих учреждений, основанных на начале самоуправления, была приведена в связь с общим политическим строем этих государств и объяснена как истинное основание политической свободы; как действительная школа для гражданского воспитания и, наконец, как средство постоянного единения общества и государства.

В этих различных отношениях английские местные учреждения рассмотрены в знаменитом труде Гнейста*(2106). Отношение этих установлений к парламентскому режиму выясняется им в следующих словах:

"Самодеятельность имущих классов в окружных и общинных собраниях есть жизненное начало (das Lebensprincip) парламентского устройства. Начала этого нельзя ни искать, ни найти в одном парламенте. Действительный парламент никогда не был образцом добродетели, и простая история отношений партий, людей партии с обширными фамильными связями, со всеми их человеческими слабостями и распрями, не дозволяет не только понять, но и предчувствовать величие этого государственного устройства в общем его развитии".

Социальное положение Англии также представляет множество темных сторон - более, может быть, темных, чем другие стороны континента Европы. И несмотря на то, мы вили м в этой стране высокое развитие гражданского духа, общего всем классам народонаселения. Очевидно, что несмотря на борьбу политических партий, разделяющих парламент, несмотря на социальную рознь отдельных классов населения, в этой стране имеются условия, воспитывающие человека для государства (как выражается Гнейст) и дающие ему тот практический смысл, благодаря которому английская нация умела выходить из внутренних и внеших затруднений.

Эти воспитательные условия содержатся в системе местных учреждений, построенных на начале самоуправления - selfgovernement. "Selfgovernement, говорит Гнейст, означает в Англии управление округами и общинами по законам страны, через почитания (безвозмездные) должности в высших и общинно-земельные налоги в средних классах населения".

Через такую постоянную и самостоятельную службу государству общество оставалось в пребывающей связи с политическою жизнью страны и, наоборот, политические сферы не были оторваны от живых сил общества. Через это в самые дурные в общественном и политическом смысле времена в Англии был всегда запас здоровых сил, готовых вывести страну из затруднений.

XVIII век, век парламентских подкупов, самой бесстыдной борьбы партий, век глубокого социального расстройства Англии, был однако веком, когда этой стране удалось развернуть свои силы и доказать свое могущество в эпоху гигантской борьбы с Францией. Где и как воспитались эти силы? Где вырабатывался практический смысл правящих классов?

Гнейст отвечает на это несколькими статистическими данными. В конце XVIII столетия мы находим 3,800 мировых судей, состоящих в действительной службе, вдвое столько джентльменов, занимающих места милиционных офицеров, шерифов, помощников лордов-лейтенантов; до 10,000 присяжных в ассизах и вчетверо столько в четвертных заседаниях мировых судей; затем, в 14,000 приходов ежегодно меняют констебля, смотрителя дорог, двух приходских старост, от 2 до 4 надзирателей за бедными и других вспомогательных должностных лиц. Это государство покоится на самодеятельности высших и средних классов в такой мере, какую исторически можно найти только в Риме и в греческих республиках. Оплаченное чиновничество является здесь как нечто дополнительное и в размере, ограниченном необходимым (высшие судьи, финансовое управление).

Английский парламент являлся и является выражением классов, воспитанных на самоуправлении, в ежедневном и непрерывном соприкосновении с делами судебными, полицейскими и хозяйственными, с вопросами благоустройства, санитарными, школьными и т. д. Запас практических знаний, приобретаемых классами, из коих обыкновенно избираются представители в парламент, является твердою основою для выработки законов, по коим управляется страна. Люди, постоянно и самостоятельно применяющие законы, наблюдающие их действие в самых различных условиях и в разнообразной обстановке, в свою очередь могут сделаться творцами новых законов, вызванных практическими потребностями страны. Таким образом, управление не отделено от законодательства: последнее воспринимает в себя все практическое, полезное и в той мере, в какой раскрылась польза того или иного начала; первое ставится под действительное, а не фиктивное руководство законов, в котором все видят выражение практических потребностей управления.

Не забудем, при этом, что вековою системою самоуправления, вековым и постепенным воспитанием английского общества к гражданской жизни, объясняется, в значительной мере, тот постепенный и органический рост английских учреждений, тот замечательный факт, что все учреждения этой страны действительно развились из одного основного типа, выяснившегося еще в средние века. На незаметных должностях местного управления вырабатывалась та истинно консервативная сила, которая в самые трудные минуты спасала английскую "пошлину" и не допускала радикального изменения государственного типа.

В этом отношении Англия резко отличается от Франции, где централизация была орудием для проведения самых различных политических систем и никогда не могла предохранить страну от переворотов.

Один из замечательных французских публицистов и, вместе с тем, один из жарких защитников централизации, Корменен*(2107), посвятил много страниц на защиту этой системы (смешивая притом централизацию политическую с административною). Но в числе этих похвал есть такие, которые могут быть обращены против этой системы. Указывая, что во Франции все правительственные системы держались централизацией, которая составляла их силу, он говорит:

"В феодальную эпоху централизация служила аристократии; при королях - монархии; во времена Конвента - равенству; во время консульства - гражданскому порядку; при империи - деспотизму; во время Реставрации - министерскому управлению".

Итак, она служила кому угодно, чему угодно, обеспечивая временный успех каждому правительству, но в то же время подкапывая его основы, приучая граждан к пассивному повиновению и убивая в них всякий гражданский дух.

 

Глава вторая. Местные учреждения и политическое устройство государства

 

§ 9. Поставленная на такую почву, теория самоуправления должна была иметь огромное влияние на умы современного поколения. Успех ее можно сравнить с тем, какой имело в свое время учение Монтескье, открывшего Европе политическую Англию. В наше время Гнейст раскрыл Европе Англию административную и показал, что в ней коренятся причины благосостояния и свободы этой страны. Успех теории самоуправления был облегчен еще тем обстоятельством, что применение ее казалось возможным при самых разнообразных политических условиях. Если возможен был спор о том, какая форма правления лучше для данного государства, то способы управления представлялись только вопросом удобства, выгоды, а наивыгоднейшей системой представлялось именно самоуправление.

Такой вывод и должен был получиться при рассмотрении вопросов управления с точки зрения удобств в осуществлении целей как местных жителей, так и всего государства. Местные жители сами лучше знают свои интересы и условия своего быта,- поэтому они лучше осуществят цели местных союзов; государство может лучше и дешевле осуществить многие из своих целей, возложив их на местных жителей, чем на своих агентов, присылаемых в местность. Такие афоризмы, конечно, решали дело в пользу возможности самоуправления при всяких формах политических.

Эта мысль особенно резко выражена князем Васильчиковым в его труде о "Самоуправлении". Приводим наиболее выдающееся место из его рассуждений.

"Самоуправление, говорит он, должно быть рассматриваемо не как орудие или как средство для введения и поддержания различных политических влияний, но как особый порядок, вовсе чуждый политики, имеющий свою цель и свою отдельную область действий. Не в том вопрос, удобнее ли этот порядок при самодержавии или при народном представительстве, при аристократическом начале или при демократическом; но дело в том, что при каких бы то ни было формах правления, при всяком центральном правительстве, представляется целый разряд дел, коим не может непосредственно заведовать никакое правительство, и который поэтому должен быть поручаем или агентам администрации, определяемым и сменяемым по усмотрению начальства, или же тем самым жителям, до которых эти дела непосредственно касаются - земским людям".

§ 10. Вот мысль, в свое время распространенная и основательность которой теперь предстоит рассмотреть. Если бы, повторяем, смысл самоуправления состоял только в том, что при этой системе различные цели местных союзов и самого государства могут быть осуществлены лучше, чем при системе противоположной, то вышеприведенные рассуждения могли бы рассчитывать на полный успех и оставалось бы только удивляться, почему в иных государствах так долго держалась и держится система противоположная.

Но для полного объяснения дела мы должны остановиться на одной цели государственной администрации, о которой обыкновенно не говорят исследователи вопросов местного управления, но которая имеет весьма существенное значение для форм управления. Государственная администрация, со всеми ее органами, есть не только средство для улучшения путей сообщения и санитарных условий, для распространения просвещения и общественного призрения, для раскладки и собирания податей и т. д. Она, кроме того, есть средство для обеспечения господства данной государственной власти над всеми слоями и элементами народа и поддержания данного государственного порядка, т. е. определенной формы правления. Эта цель администрации не высказывается в уставах и регламентах установлений; но она лежит в самом существе дела.

Как и при помощи каких орудий господствует данная власть - это другой вопрос; но в каждом данном случае он решается согласно с общим политическим строем государства, а не особо от него. Вот почему, какие бы выгоды ни представляло самоуправление с точки зрения "осуществления разных целей", они, в известной мере, оставляются в стороне, если того требуют политические цели данного государства. Вот почему, наконец, формы управления так тесно связаны с началом общего государственного устройства и являются логическим его последствием. Примеры всех европейских государств, начиная с Англии, служат тому ясным доказательством.

§ 11. Несмотря на все разнообразие форм управления, все они одинаково могут быть объяснены этим элементарным фактом.

Обращаясь прежде всего к отечеству самоуправления, к Англии, мы менее всего можем объяснить английский selfgovernement стремлением "местных жителей" заведовать "местными делами" по причине лучшего понимания этими жителями "местных условий, польз и нужд". Являясь теоретическим оправданием selfgovernementa, эти соображения не могут быть признаны истинною причиною развития и существования этой формы управления. Жизненная и бытовая сила, породившая самоуправление в Англии, есть аристократия и джентри этой страны, давно уже держащая в своих руках власть политическую. Selfgovernement является, с одной стороны, орудием господства высших и зажиточных классов, а с другой - могущественным средством обеспечения из каждодневного и постоянного участия в государственном управлении. Если тысячи лиц из английской джентри принимают на себя безвозмездные и трудные обязанности мировых судей, коронеров и шерифов, то это усердие объясняется не только разумным пониманием местных интересов и условий их осуществления, но прежде всего сознанием, что через действующую на местах джентри обеспечивается сила английского государства и, с другой стороны - политическое значение правящего класса в его отношениях к центральному правительству. Предположим, что система английского самоуправления исчезла и местные должности, которыми так гордится Англия, уничтожены и заменены какими-нибудь правительственными должностями. Сделав такое предположение, мы предусмотрим и его прямые последствия, которые прежде всего будут состоять в том, что первенствующий класс английского государства лишится своего господствующего положения на местах и главной основы для своего влияния в общегосударственном управлении, - иначе говоря, мы увидим, что форма английского государства изменится в самом ее существе. Этот результат будет иметь первенствующее значение в глазах господствующих классов Англии, а никак не то обстоятельство, что при иной системе управления местные интересы будут заведоваться, может быть, хуже.

Затем, рассматривая значение разных учреждений английского самоуправления, нельзя не заметить, что характер и свойство этой системы определяется вовсе не тем, что заведование разными делами местного благоустройства и хозяйства предоставлено выборным управам, но тем, что административно-судебная власть сосредоточена в руках мировых судей и их съездов. Иначе говоря, существо английского самоуправления должно искать не в установлениях по части общественного призрения и здравия, народного образования и путей сообщения, а в том, что правительственная судебно-полицейская власть сосредоточена в руках лиц, взятых из местного джентри. Должностные лица, вроде мировых судей и шерифов, формально назначаемые короной, в действительности суть органы господствующего класса, влияние которого обеспечивается именно системою правительственного назначения.

Писатели, указывающие, что в новой системе заведования общественным призрением, народным образованием, полиции и т. д., отведено порядочное место бюрократическому началу и влиянию министерств, справедливо замечают, что-то несмотря на эту новизну, Англия будет предохранена от административной централизации, пока контролирующая власть и судебно-полицейские права мировых судей и их съездов останутся в своей силе. Но что такое эти права, как не средство господства данного класса общества, обеспечивающее ему влияние на месте и в центре?

Таким образом, пример Англии показывает нам, что понятие самоуправления есть прежде всего понятие политическое, определяемое степенью участия общества не только в административных делах местности, но и в общегосударственном управлении. В Англии самоуправление есть один из видов политической деятельности одного и того же класса, фактически держащего в своих руках государственную власть. Отделить учреждение английского самоуправления от самоуправления политического столь же невозможно, как отделить деятельность рук от деятельности головы.

Что в федеративных республиках, каковы Швейцария и Северо-Американские Штаты, местное самоуправление тесно связано с общими формами государства, - это едва ли требует пространных доказательств. На формах политического и административного устройств этих государств до сих пор можно изучать историю их образования и взаимное отношение частей, из которых они образовались. Федеративное начало, проведенное снизу вверх, обеспечивается как в политических отношениях кантонов и штатов к центральному правительству, так и в административных отношениях штатов и кантонов к округам, графствам и общинам. Местное самоуправление является здесь не только способом лучшего удовлетворения местных интересов, но и орудием практического применения начала народовластия, в кругу дел, непосредственно касающихся народа в его ежедневной жизни*(2108).

Серьезным противоречием вышесказанному является, по-видимому, пример Франции, где, при широком развитии демократических начал, мы вили м сильное развитие административной централизации, лишь несколько ослабленной в наши дни.

Объяснение этого видимого противоречия кроется в самых понятиях о народе, демократии и народном самодержавии в том виде, как они установились во Франции. И литература XVIII века, и революционные теории 1789 года остановились на понятии "народ" с чисто политической его стороны, т. е. как на субъекте верховных прав, принадлежащих ему неотъемлемо и неотчуждаемо. В качестве такого субъекта народ должен представлять одно нераздельное целое, воля которого выражается через им установленное центральное правительство. Последнему должны быть даны все средства господствовать над отдельными частями французской нации. По отношению к этим частям народ или то, что действовало во Франции под именем народа, столь же ревниво охранял свои верховные права, как и абсолютный монарх. Если прибавить к этому стремление разрушить все остатки феодальной эпохи, побудившее национальное собрание отменить прежнее историческое деление на провинции и заменить его искусственным на департаменты; стремление всех политических партий, достигших власти, устранить возможность сопротивления своей политике на местах; недоверие ко всякому проявлению местной самостоятельности, напоминавшей времена сословных "провинциальных чинов", - то нам понятно будет, почему даже революционное правительство не организовало местного самоуправления.

Согласно своим принципам, оно не могло отказать "народу" в праве избирать своих администраторов. Но это право уступалось "народу" в целом его составе, а не местному населению, во имя местных его интересов. Поэтому "администраторам" заботливо напоминали об их подчиненном положении относительно представителей народной воли, т. е. центральных властей.

По конституции 1791 года "представителями народа" являются законодательное собрание и король. Они выражают и осуществляют волю нации, единую и нераздельную. Затем, в каждом департаменте установлена высшая и в каждом округе подчиненная администрация, избираемая народом. Но администраторам заботливо напоминается, что их должность не имеет значения представительства и что они суть агенты, избранные на срок народом для исполнения административных обязанностей под надзором и властью короля.

В таких искусственных единицах, как департаменты и округи, вновь созданные учредительным собранием, конечно, не могло быть речи о местном представительстве. Но была единица, за которою, несмотря на все искусственные представления о народе и соответственные ему подразделения страны, не могли не быть признаны собственные ее интересы и право осуществлять их. Такою единицею явилась община (la commune). Название это было безразлично приложено как к городам, так и к селам, и значение его было определено в следующих словах:

"Французские граждане, рассматриваемые с точки зрения местных отношений, возникающих из их соединений в городе и в известных деревенских округах, образуют общины".

Затем "гражданам", рассматриваемым "с этой точки зрения", дано право избирать на срок должностных лиц (officiers municipaux), которым поручается заведование собственными делами (lesaffaires particulieres) общины. Этим должностным лицам, прибавляет конституция, могут быть поручены некоторые дела общегосударственного интереса.

Итак, во взглядах, выразившихся на самой заре революционного движения, достаточно определилось отношение государства и представляемого им самодержавного народа к местности. Практическое приложение не соответствовало, правда, существу принципа. Формы местного управления не удовлетворяли местным интересам, несмотря на выборный характер должностей, и не обеспечивали права власти центральной, несмотря на право надзора и даже опеки, ей предоставленной. Но мы можем, шаг за шагом, следить за развитием принципа, пока он не получил полного для себя выражения в административной системе Наполеона I, сделавшейся затем удобным орудием в руках всех правительств, сменявшихся во Франции в течение нынешнего столетия.

Нет нужды в более подробных доказательствах, что французская административная система соответствует основным политическим началам этой страны, и что административная централизация является орудием применения этих начал.

В заключение нельзя не упомянуть об административной реформе в Пруссии, совершившейся в наши дни. Уездная и провинциальная реформа 1872 и 1875 годов имела целью организовать местные учреждения на началах самоуправления. Но это стремление, в свою очередь, было вызвано политическими мотивами, как об этом ясно свидетельствуют напечатанные документы. Для понимания этих мотивов необходимо припомнить, что до 1848 года Пруссия была монархиею абсолютною и все управление соответствовало основному началу этого государственного устройства. События 1848 года изменили политический строй Пруссии, но административная ее система оставалась почти без перемены до 1872 года, т. е. в течение 24 лет. В этом году ландтагу был предложен проект нового уездного устройства. Докладчик парламентской комиссии, д-р Фриденталь, разъясняя палате депутатов значение предполагаемой реформы, высказал, между прочим, следующие соображения, которые полезно привести здесь дословно:

"Прежде всего, говорил он, бросается в глаза, что законопроект, вам предложенный, идет гораздо дальше того, что обыкновенно называют уездным устройством, что он стремится регулировать отношения во всем государственном порядке. Неопровержим тот факт, что учреждения нашего управления выросли на почве абсолютного государства, что они были орудиями абсолютного государства, получившего от них свой бюрократический характер, и что, когда мы ввели к себе конституционные учреждения почти непосредственно*(2109), эти внутренние орудия абсолютного государства" остались и во многих существенных отношениях пребывают нетронутыми и теперь. Что отсюда должно было возникнуть препятствующее развитию целого государства противоречие - я хотел бы так выразиться - между стилем внешней стороны государственного здания и внутреннего его устройства, что фасад имеет совершенно иную структуру, чем внутренние стены, - это также факт, который никто отрицать не будет".

"Закон, предложенный нам, мм. гг., имеет, по моему мнению, задачу дать нашим административным установлениям структуру, соответствующую духу нашего конституционного государства".

Действительно, новые законы были предназначены не только для того, чтобы улучшить порядок заведования разными предметами местного управления, но и для того, чтобы построит всю административную систему на новых основаниях, отличных от принципов сословно-бюрократического государства.

§ 12. Из тесной связи начал политического устройства каждого государства, с его административной системой, нельзя не вывести заключения, что понятие самоуправления есть понятие политическое.

Нет ничего бесплоднее, как искать для самоуправления какую-либо особую почву и стараться построить эту систему путем тщательного разграничения интересов местных и государственных.

Мысль обосновать систему самоуправления при помощи идеи "местности", имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных, является весьма привлекательною, но едва ли приложимою к практическому решению вопросов.

"Надо вспомнить, говорит князь Васильчиков, горячий сторонник этой мысли, что во всех странах и у всех народов, кроме высших государственных и династических интересов, есть еще много других скромных польз и нужд, которые должны быть удовлетворены на местах, по местным соображениям и местным сведениям, и совершенно независимо от политических целей и видов: ставить починку мостов, исправление дорог, призрение бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей. От этого смешения происходит, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду. Самоуправление, в том смысле, как разумеют это в Англии и в Америке, имеет то преимущество, что выделяет внутреннее управление из сферы политики, и потому-то оно и стоит в сознании этих народов выше всех временных, случайных, односторонних взглядов партий и в стороне от их шумных и смутных словопрений".

Начнем с различения "высших государственных задач" и польз и нужд местного населения. Для определения круга последних и выделения "внутреннего управления" из "сферы политики" весьма трудно найти надежный масштаб, потому что "политика" неизбежно примешивается к очень многим "пользам и нуждам", несмотря на кажущуюся их "скромность".

Исходною точкою для определения местных польз и нужд может быть принят круг интересов, непосредственно, так сказать, вытекающих из факта общения известной массы людей, на определенном, более или менее ограниченном пространстве земли. Этими интересами являются прежде всего хозяйственные пользы и нужды. Но и это понятие определит круг деятельности местных союзов только в том случае, если мы возьмем его в наиболее тесном смысле заведование имуществом, принадлежащим общине или иному местному союзу, содержание улиц и дорог, не имеющих общегосударственного значения, устройство благотворительных учреждений и больниц, сооружение водопроводов и устройство освещения - таковы предметы, которые без особого затруднения могут быть признаны вопросами чисто местного интереса. Если мы прибавим к этому право раскладки государственных налогов и установления сборов, необходимых на местные потребности, то круг "местных задач" будет приблизительно исчерпан.

Но как только мы выйдем за эти пределы и коснемся предметов, которые обыкновенно желают видеть в кругу местных задач,- нам трудно будет провести границу между государственными и местными.

Таково, во-первых, народное образование. Вопрос о народном образовании не может быть поставлен в круг чисто местных задач, решаемых для себя и по своему усмотрению отдельными союзами. Народное образование не есть потребность такого-то уезда или города: оно есть потребность общегосударственная, удовлетворение которой нуждается в известном общем плане, касающемся количества школ, определения школьного возраста, предметов преподавания и т. д. Там, где существует система обязательного образования, оно возникло вовсе не из того, что "местные жители" нуждаются в просвещении, а из того, что государству необходимо, чтобы по возможности все граждане достигали определенного уровня образования. Этот предмет вверяется местному управлению потому, что выполнение такой задачи на местах представляет больше удобств и нуждается в содействии местных обществ.

В такие же условия поставлены части санитарная и продовольственная. Обеспечение народного здравия и продовольствия никак не может быть выделено из круга тех задач, составляющих предмет государственного управления, ввиду влияния санитарных и продовольственных условий на положение не только данной местности, но и целой страны, по необходимой связи ее частей. Государство не может оставаться равнодушным к заразе, проявившейся хотя бы только в отдельной местности; оно не может оставить без внимания голод, свирепствующий хотя бы только в нескольких уездах. Нельзя, наконец, не указать на очень важный предмет и видную потребность местного населения - безопасность. Обеспечение безопасности есть насущная и непрерывная потребность каждого, но вместе с тем, как известно, нигде оно не исключается из предметов государственного управления, и полицейская функция всегда останется функциею государственною. Поэтому различие между политическими и административными задачами государства нетождественно с различием между государственными и общественными целями: задачи политические и административные одинаково суть задачи государственные.

§ 13. Рассматривая, затем, предметы ведомства органов самоуправления, там, где оно существует, мы легко заметим, что характеристическою чертою этой системы является призвание местного населения к заведованию задачами государственного свойства. Таков именно характер самоуправления в Англии.

Гнейст, обобщая данные английского законодательства, определяет круг местных задач следующими чертами. Государство, говорит он, переносит свои права на учреждения местного управления:

1. "Из сферы гражданского правосудия переданы в графства: решение вопросов факта присяжными по гражданским делам; приведение в действие постановлений королевского суда через управление шерифа; покрытие издержек местной юстиции из налогов графства (county rate) и выдачами шерифа.

2. Из сферы уголовного правосудия и полиции переданы в графства: предварительные определения об уголовном преследовании, постановленные или большим (обвинительным) судом присяжных, или коронером (coroners inquest); постановление обвинительных или оправдательных приговоров малым судом присяжных (jury); низшая уголовно-судебная власть, власть судебно-полицейская, следственная и высшая административная полиция, предоставленные мировым судьям; низшие дела полицейского управления, предоставленные констеблям и частью приходским старостам, смотрителям за бедными и дорожным смотрителям; наконец, покрытием издержек по уголовным преследованиям, низшему уголовному правосудию и полиции из местных налогов.

3. Городам, имеющим муниципальное устройство*(2110), переданы приблизительно в одинаковом объеме уголовная юстиция и полиция, в связи с заведованием городским имуществом; дела эти отправляются мэрами, мировыми судьями, большим и малым жюри, констеблями; в городах, составляющих по особым привилегиям самостоятельное графство (county corporate), имеются особые шерифы и своя милиция.

4. Из области военного управления переданы в графства: постановления определенного количества милиционеров, назначение офицеров и образование комиссии для управления воинскими делами - обязанности, возлагаемые на лордов-лейтенантов и их помощников (deputy lieutenants); устройство цейхгаузов и некоторые дополнительные выдачи из местных налогов; заведование воинским постоем и подводною повинностью через констеблей.

5. Из области церковного управления на приходы возложены: поддержание церковных зданий, доставление материальных средств для богослужения, хозяйственное управление церковным имуществом и полиция богослужения - обязанности, возлагаемые на церковных старост (Churchwardens). Издержки по управлению покрываются церковным налогом (Churchrate).

6. Из области полиции благосостояния приходам и их союзам (unions) передано общественное призрение в виде занятия работами бедных, способных к труду, и вспомоществование натурой и деньгами лицам, к труду неспособным. Эти обязанности возложены на смотрителей за бедными (overseers), на управу (board), ведающую общественным призрением в пределах союза и состоящую из выборных попечителей (guardians) и местных мировых судей. К этому присоединяется персонал назначенных инспекторов на жалованья. Издержки покрываются налогом в пользу бедных (poor rate), который является самый значительный из местных налогов. Контроль над управлением принадлежит местным мировым судьям и особому центральному учреждению по местным делам (Local-gouvernement-board).

7. Из области полиции здравия и строительной на приходы и их союзы возложены как денежные расходы, так и личная служба, отправляемая приходскими должностными лицами, мировыми судьями и новообразованными управами (boards).

8. Содержание общественных мостов возложено на графства, в коих этим делом заведуют мировые судьи, с возложением издержек на счет налогов графства; содержание дорог возложено на приходы и их союзы, действующие через дорожных смотрителей (Survoyors of Highways), состоящих под контролем мировых судей. На содержание дорог определен особый налог.

9. По законам 1870 и 1876 гг.*(2111) начальное народное образование вверено школьным округам и образуемым в случае нужды союзам округов. Там и здесь заведование этим делом вверено выборным школьным советам, действующим под контролем комитета тайного королевского совета по делам образования.

10. С вышеизложенными обязанностями соединяется: 1-е, обязанности по раскладке, взыманию и употреблению местных налогов на цели, указанные законом, и отчетность по этим предметам. Обязанности эти возлагаются на приходских и союзных должностных лиц; 2-е, обязанности мировых судей разрешать дела по жалобам и искам по неправильности в местном управлении и по заведованию податями; 3-е, учреждение по графствам оценочных комиссий для раскладки прямых государственных налогов (налог поземельный, подорожный и друг.).

Рассматривая эти предметы ведомства английского самоуправления, легко заметить, что, исключив из них задачи государственного характера, мы уничтожим мысленно все то, что отличает эту систему, что дает ей смысл и жизнь и, наконец, то, что определяет характер самого английского государства в его основных чертах.

§ 14. Если системою самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, то из этого следует, что они должны действовать на правах государственных властей.

Самоуправление есть одна из форм управления, а управлять нельзя иначе как при помощи административных актов, обязательных для жителей.

Органы самоуправления являются местными властями, в руках которых сосредоточивается право обязательных распоряжений, принятия, в случае необходимости, мер принудительных, власть полицейская и, в известной мере, карательная. Само собою разумеется, что они отправят эту власть на основание законов и под условием ответственности за их нарушение. Но они действуют как органы государства, пользуясь данными от него полномочиями*(2112).

В предоставлении органам самоуправления власти распоряжения, приказа и, в необходимых случаях, принуждения, состоит характеристическая черта этой системы, без которой она не может носить названия системы самоуправления.

Государство может выделить в пользу местных единиц разных названий и размеров (города, округи, уезды и т. д.) многочисленные предметы, которыми оно не считает нужным ведать через собственных своих агентов или по которым оно считает полезным содействие местного населения. Оно может предоставить местным обществам, в кругу этих предметов, полную самостоятельность, ограничив право государственного надзора случаями самой очевидной необходимости. Но если органы этого общественного управления должны будут обращаться к органам правительства во всех случаях, когда необходим акт власти, для приведения в действие какого-либо распоряжения или для устранения препятствия к такому исполнению, - они не будут органами самоуправления.

Им может быть предоставлено право установления местных сборов, но в случае необходимости взыскания недоимок они обязаны будут обращаться к содействию местной полиции; они могут быть призваны к попечению о народном здравии, но без права преследовать и пресекать нарушения устава по этому предмету; им может быть предоставлено попечение о путях сообщения, но без права принимать принудительные меры к исправлению дорог. Поставленные в такие пределы, органы общественного управления займут среднее место между частными установлениями, каковы акционерные компании, благотворительные и другие общества, с одной, и правительственные установления - с другой стороны.

Они не будут установлениями частными, потому что главнейшие предметы их деятельности будут взяты из круга предметов государственного управления (народное продовольствие, здравие, образование, торговля, промышленность, пути сообщения и т. д.). Но они не будут и установлениями правительственными, так как способ и порядок их действия будет тождествен с условиями частной инициативы.

Во всяком случае, они не явятся совокупностью установлений, через которые государственная власть проводит свои меры и на которые опирается ее могущество. Действительная власть по предметам местного управления по-прежнему будет сосредоточиваться в руках правительственных агентов, назначенных центральною властью или, по ее полномочию, местными ее представителями. Выборные же установления, с точки зрения их отношения к государственному управлению и должны удовлетворять целям троякого рода:

1. Они дают возможность местным обществам заведовать своими пользами и нуждами, выделенными по закону из круга общегосударственных задач и признанных за интересы местные.

2. Они являются вспомогательным для государства средством в выполнении разных операций финансового управления, которые не могут быть приняты на себя ни центральным, ни местным правительством (раскладка налогов и повинностей).

3. Они восполняют деятельность государства в кругу попечения о народном благосостоянии (попечение о народном здравии, образовании и т. д.).

Во всех этих отношениях органы общественного управления являются установлениями добавочными, восполняющими деятельность нормальных органов государства, или же ведают такими предметами, которые государство выделило из круга своих попечений. Но оно через это не основывает системы самоуправления, всегда предполагающей тождество органов общественного и государственного управления на местах.

§ 15. С этой точки зрения должно рассматривать систему внутреннего управления в государствах, сохраняющих, вследствие исторических и политических условий, систему централизации. Эта точка зрения, прежде всего, применима к абсолютным монархиям.

Формы управления, свойственные абсолютным монархиям, суть формы управления бюрократического, применяемые ко всему, что признается интересом государственным и везде, где это требуется для обеспечения существующей формы правления.

Этот факт является прямым последствием самого процесса установления абсолютных монархий, нам известных. Абсолютная монархия, рассматриваемая с точки зрения ее исторического значения, повсеместно являлась формой, в которой новоевропейские народы искали исхода из территориального и политического раздробления и способа обеспечения возникавших общенациональных интересов. Иначе говоря, абсолютная монархия была формою нового государства, соответствующей первым требованиям национального единства. В этом смысле она может быть противопоставлена политическим формам прежнего времени.

На западе Европы абсолютная монархия совершила территориальное объединение стран, политически раздробленных в феодальную эпоху.

Через нее совершилось сосредоточение политической власти, прежде разделенной между могущественными вассалами бессильной короны.

Она явилась первою представительницей общих интересов нации, сознание которых не возникало еще в феодальных владениях, где правящая власть действовала в кругу чисто местных интересов, понимаемых притом с точки зрения вотчинной.

Это троякое значение абсолютной монархии объясняет как процесс утверждения ее могущества, так и круг тех интересов, осуществление которых она возлагала на своих агентов.

Процесс объединения государства в отношении политическом сопровождался постепенною заменою должностных лиц и властей феодального управления королевскими должностными лицами, мало-помалу вытеснявшими прежние правящие классы из областей суда и управления. Иначе говоря, централизация административная, как мы сказали выше, явилась подспорьем и орудием централизации политической. Некоторые старые права были, правда, оставлены за привилегированными сословиями, а именно, известная доля патримониальной юстиции и вотчинной полиции. Но независимо от довольно тесных этих прав, последние не имели серьезного политического значения и служили даже подспорьем власти центральной, вследствие тесной связи, установившейся постепенно между королевской властью и привилегированными классами. Эти классы, мятежные и грозные для королевской власти в феодальную эпоху, теперь, имея точку опоры единственно в милости короля, сделались сами одним из орудий ее господства над народом, не первенствующим, правда, но занимающих важное место подле главного орудия управления, т. е. бюрократии.

Во-вторых, круг предметов, к которым применялось действие этой новой силы, значительно расширился сравнительно с тем временем, когда королевская администрация не выделялась, по предметам и устройству своему, из круга прочих феодально-вотчинных управлений. Предметами ее являлись те элементарные задачи, которые присущи каждому возникающему государству. Охранение внешней и внутренней безопасности, отправление правосудия и извлечение доходов для содержания вотчинного государства - таковы были ближайшие задачи администрации. Осуществление идеальных задач охраны - религиозно-нравственного и умственного развития сосредоточивалось в руках церкви; меры к развитию торгово-промышленной жизни - в руках городских корпораций. Этот порядок вполне соответствовал состоянию политического раздробления, в котором находилось большинство государств Западной Европы и при котором государственная идея находилась в зачаточном состоянии вместе с сознанием национального единства.

Настало время, когда средневековые, феодальные идеалы отжили свой век. С ХIV столетия мы присутствуем при постепенном образовании государств и народов. В процессе своего образования они переживают трудную борьбу за существование в соперничестве с другими народностями и государствами. Верховная власть становится центром народного единения, и, по общему убеждению, ей должно быть предоставлено право располагать всеми силами общества для достижения двоякой цели: упрочения внутреннего единства и обеспечения внешней независимости страны. По общему убеждению, ей должно быть предоставлено направление хозяйственной, торгово-промышленной жизни страны, потому что она одна могла сделать это, руководясь не одними узкими соображениями местных корпораций, но соображениями общегосударственными.

Верховная власть должна была действовать по этим соображениям, потому, во-первых, что в период соперничества с другими державами и тяжелой борьбы за существование, требовалось напряжение всех сил страны и направление их к одной цели. Во-вторых, потому, что население городов, подавленное своекорыстною политикою выродившихся привилегированных корпораций, само взывало к защите верховной власти и общих законов, приводимых в действие органами верховной власти.

Таков источник той системы управления, которая в конечном своем развитии получила название просвещенного абсолютизма и того государственного вмешательства, которое впоследствии вызвало столько нареканий.

Исторический смысл просвещенного абсолютизма состоял в том, что в данную эпоху все задачи, имевшие национальное значение, были сосредоточены в руках единой власти, облеченной правами всемогущества. Исторический смысл государственного вмешательства состоял в том, что понятие государственных, общенациональных целей было расширено на все, имевшее малейшее отношение к государственным интересам, с принесением последним в жертву местных польз и нужд. Административная централизация, бюрократическое управление и опека были естественным последствием этих условий.

Нет ничего удивительного, что централизованная власть, в условиях этой системы, переходила меру необходимого и полезного; что она подчиняла контролю и опеке своих агентов самые незначительные меры и акты; что на исправление моста на ничтожной дороге или на ремонт деревенской колокольни требовалось разрешение отдаленной власти. Система опеки, из всех систем управления, наиболее способна переходить границы необходимого. Из системы, приветствованной в эпоху сложения государств и образования народов, она мало-помалу сделалась тяжким бременем, невыгоды которого сознавались всеми и указывались прямо политической экономией и выдающимися государственными людьми.

Но не это сознание привело к реакции в пользу местного самоуправления; не убеждение в пользах децентрализации поколебало систему противоположную. Изменения в системах местного управления явились последствием изменения общих политических учреждений. Не говоря уже о Франции, где первые шаги к самоуправлению были сделаны через 80 лет после первой революции, в Пруссии, как мы видели, реформа местного управления, в духе самоуправления, последовала только через 24 года после событий 1848 года. Иначе и быть не могло. При существовании определенной формы правления вопрос о системе управления естественно обсуждается не с одной точки зрения ее хозяйственных выгод и административных удобств. В основании этого вопроса всегда лежит политическое соображение о том, какими способами обеспечивается господство данной государственной власти и прочность известной формы правления.

 

Глава третья. Главные моменты развития местных учреждений в России

 

§ 16. Указанная выше точка зрения поможет нам установить положительный взгляд на процесс развития наших местных установлений. В этом месте мы ограничимся общими замечаниями, ввиду того, что ниже представлен подробный очерк истории местного управления в России. Но именно потому, что исторический очерк составлен довольно подробно, здесь полезно будет указать на главные моменты этого процесса, дабы читатель постоянно имел их в виду и не терял главной нити при чтении подробностей.

Решительным моментом в истории действующих учреждений должно считать, конечно, XVII век, когда создалась система установлений, преобразованных Петром Великим, в их форме, но не в существе.

Московский период, в отношении форм внутреннего управления, находится в тесной, органической связи с так называемым петербургским периодом нашей истории. В отношении принципов и условий управления, он представляет одно целое с системой Петра Великого и его преемников, вплоть до Екатерины II, когда в эту систему был введен новый элемент - сословный. При делении истории нашего местного управления на периоды и характеристике каждого из них должно принять в расчет некоторые своеобразные условия России, но не должно упускать из виду и того важного факта, что Россия, в продолжение всех означенных периодов, оставалась абсолютной монархией.

Строй наших местных учреждений определялся двумя главными условиями: 1) общим политическим устройством России и 2) организацией сословий.

В отношении первого условия, Россия ни в чем не отличалась от абсолютных монархий на западе Европы, в период особенного их развития в этой части света. В силу этого условия, элемент приказный должен был получить преобладание во всех отраслях и ступенях управления. Но в отношении второго условия, т. е. организации и положения сословий, история России представляет известные особенности, влиявшие как на устройство местных учреждений, так и на применение к ним приказного начала в различные периоды развития нашего государства.

§ 17. В противоположность Западной Европе, русская монархия, как мы увили м ниже, не имела дела с крепкими местными корпорациями и классом феодальных владельцев, облеченных полусуверенными правами. Древняя Россия не знала сословий в смысле политических сил, организованных в видах господства над массою населения и ради обеспечения своих привилегий от центральной власти. Поэтому единственный способ участия в управлении искони состоял в поступлении на службу великого князя, а впоследствии царя. Вследствие этого в России мы не вили м противоположения между поземельной и всевластной некогда аристократией и королевской бюрократией, постепенно вытеснявшей эту аристократию из ее позиций. То, что в России могло быть названо дворянством, безусловно совпадало со служилым классом. Самое происхождение дворянства коренится в организации службы, как государственного тягла, положенного на определенный разряд лиц верховною властью. Из служебного тягла вытекали и все права этого класса. Вне службы никто из членов этого сословия не имел значения. Быть "не у дел" значило быть в опале, в немилости; уклоняться от службы своевольно значило на влечь на себя строгость законов, подвергнуться конфискации имущества или другому суровому наказанию.

Организация служилого сословия имела двоякое значение: во-первых, это сословие явилось орудием, через которое государственная власть господствовала над массой тяглого населения - над волостными, посадскими и торговыми людьми, т. е. над государевыми сиротами, в противоположность государевым слугам, холопам. С другой стороны, поступление в круг служилых людей являлось способом достигнуть почестей, выгод, влияния, словом, господствующего положения в обществе. При таких условиях интересы государственной власти совпадали с интересами служилого сословия, искавшего полковой и приказной службы.

При этих условиях о развитии местного самоуправления, всегда предполагающего самостоятельную деятельность местных сословий или классов, не могло быть речи. При отсутствии на местах независимого землевладельческого класса местное самоуправление могло быть основано исключительно на деятельности крестьянских волостей и городских общин. Мы увили м ниже, какое значение имела в этом отношении реформа Ивана Грозного. Но, не останавливаясь на подробностях этой меры здесь, мы заметим, что она, по существу своему и как мера политическая, могла иметь только преходящее значение.

Вызванное условиями переходного состояния самого служилого сословия, крестьянское самоуправление вымирало под влиянием успехов и крепостного права и окончательно должно было уступить место приказному началу после событий Смутного времени, когда потребность не только в сильной власти, но даже в некоторой диктатуре более, чем когда-либо, чувствовалась в России. Воеводское управление было последним словом московской России; оно характеризует XVII век, царский период по преимуществу. То, что можно в течение этого периода назвать земскими должностями, было предназначено (поскольку дело идет об интересах государственных) для лучшего отправления государственных повинностей и податей, под ответственностью земских старост и общин. Следовательно, самая земская служба была особым видом службы или, точнее, тягла, в большинстве случаев крайне обременительного, ввиду их тяжелой ответственности и непрерывного вмешательства воевод. Что касается так называемых верных должностей (таможенных и кабацких голов и целовальников), то их деятельность была прямою государственною службою, только подчиненного разряда. Приказное управление, представителем которого на местах был воевода, было действительным средоточием всех дел и являлось орудием центральной власти.

Таким образом, тождество приказного управления и господствующего класса является началом, характеризующим учреждение Московской эпохи. Приказные должности и лица суть орудия, через которые государственная власть господствует над страной; через них она приводит в действие свои распоряжения по делам, составляющим предмет непосредственного ее управления; через них она наблюдает за отправлением податей и повинностей, возложенных на общины, и побуждает земских должностных лиц к исполнению лежащих на них обязанностей. В некоторых случаях, приказные люди прямо становятся на место земских людей, распоряжаются за них или заменяют их распоряжения своими собственными.

§ 18. Изменился ли этот порядок при Петре Великом? Если мы остановимся на новых целях, возложенных на администрацию преобразователем России; если мы примем в расчет его стремление подчинить деятельность всех должностных лиц общим законам и уставам; если мы остановимся на частностях организации, иностранных названиях учреждений должностных лиц, мы должны будем признать важность совершившейся перемены. Но в принципах и основных условиях управления перемены не совершилось. Ее не могло произойти, несмотря на то, что Петр Великий заимствовал свои учреждения из некоторых иностранных государств. Он имел пред собою типы абсолютных монархий в Швеции времен Карла XII и в Пруссии времен Фридриха-Вильгельма I; он, не будучи знаком близко с французскими учреждениями, уважал память Ришелье, истинного организатора абсолютной монархии во Франции. Поэтому учреждения, которые он заимствовал из Запада, должны были служить целям абсолютной монархии, как служили они этой цели на западе.

В еще большей мере влияли да Петра собственные условия России, закрепощение сословий, завершенное и московский период, дало ему средства проводить его государственные цели и вести продолжительные войны с соседями. Он широко воспользовался этими средствами и даже усилил их. Дворянство, от которого не по закону только, но на деле требовали непрерывной службы; народ, записанный в ревизию, обложенный подушною податью и рекрутскою повинностью; духовенство, которое едва спасалось от повинностей, часто несогласных с достоинством сто звания; прежние гулящие люди, не записанные в тягло, преследуемые теперь требованием записаться в таковое под страхом жестокого наказания - таково в главных чертах состояние общества, в котором все свидетельствовало о тяжелой и напряженной службе государству.

Но при этих условиях могло развиться местное самоуправление. Несмотря на то, что сам Петр Великий, увлекаясь мыслью создать цветущее городское сословие, наподобие западноевропейского, сделал попытку создать городское управление на новых началах, - оно потерпело крушение при ближайших его преемниках. Не более удачны были попытки применить выборное начало к некоторым из общих должностей, каковы должности ландратов и уездных комиссаров. Ландраты, из которых должен был образоваться совет при губернаторе, просуществовали 6 лет (1713 - 1719); уездные комиссары, учрежденные в конце царствования Петра, едва пережили своего основателя.

Силою вещей местное управление образовалось по типу общего дарственного управления с большим даже преобладанием в нем начала единоличного. Губернаторы и воеводы, рентмейстеры, камериры, фискалы и т. д.- таковы были агенты центрального правительства, в руках коих сосредоточивалась власть управления.

§ 19. Новый порядок вещей, установленный Екатериной II, имел, конечно, некоторые основания в прошедшем. Период, открытый ее "Учреждением о губерниях" и жалованными грамотами дворянству и городам, характеризуется, сравнительно с прежним временем, учреждениями сословного самоуправления.

Но ближайшим образом характер этого периода определяется видною ролью, данною дворянскому сословию, так как самоуправление городов не получило и не могло получить значительного развития. Напротив, дворянству была предоставлена, в известной степени, правящая роль. Этот факт требует объяснения.

Положение дворянства видоизменилось задолго до того времени, как Екатерина наделила его привилегиями. Во-первых, служебное тягло дворянства начало смягчаться вскоре после смерти Петра Великого. Бессрочная служба заменена срочною уже при Анне Ивановне. Затем, при Петре III, дворянство освобождено от обязательной службы (18 февраля 1762).

Вместе с тем дворянству дана полная собственность на владеемые им земли; иначе говоря, дворянское землевладение сделалось свободным от служебного тягла. Свобода от службы и свобода собственности дали дворянству то сравнительно независимое положение, какого не имели другие сословия. С другой стороны, быстрые успехи крепостного права, владение населенными имениями дали ему господствующее положение в массе населения. Если мы прибавим к этому многие личные преимущества, пожалованные дворянству Екатериною II, то мы в состоянии будем представить себе тип привилегированного и господствующего сословия, причем его привилегии и господство не вытекали уже, как прежде, из его служебного тягла, но имели самостоятельное значение, как принадлежность благородного сословия, отличного пред всеми другими за службу предков.

Екатерине II не нужно было руководствоваться теорией Монтескье, что дворянство есть первая опора монархии. Этот вывод естественно давался положением вещей. В дворянстве, наделенном привилегиями, вооруженном крепостным правом и сделавшемся поместною силою, государственная власть приобретала важное орудие господства; она могла призвать его к действительному участию в управлении. Но степень этого участия определилась общими условиями государственного устройства и соответственными им политическими соображениями.

Во-первых, Екатерина II, создавая "корпус дворянства", не имела в виду сделать из него политической силы и призвать его к участию в общегосударственном управлении. Дворянство образовало губернские общества, и этим обществам дарованы были различные корпоративные права. Таким образом, реформа местного управления не коснулась установлений центральных.

Во-вторых, в пределах губернии дворянство и дворянские должности были поставлены в известной перспективе, соответствующей видам центральной власти.

Высшая власть губернии была сосредоточена в руках губернаторов и генерал-губернаторов с наместническими (или губернскими) правлениями; даже высшие в губернии судебные установления - палаты гражданского и уголовного суда - по учреждению о губерниях, состояли из коронных должностных лиц. Только при императоре Николае I избрание председателей этих палат было предоставлено дворянству.

Собственно дворянству было предоставлено:

1) Избрание лиц для заведования внутренними делами их сословия: предводителей дворянства, депутатов в депутатское собрание и заседателей опек.

2) Избрание членов в судебные места первых двух инстанций: верхнего земского суда (впоследствии упраздненного) и уездного суда.

3) Избрание депутатов в различные правительственные установления; - право это предоставлено было, впрочем, и сословию городских обывателей, но депутаты последних не имели значения, какое было предоставлено депутатам от дворянства. Применение этого права развивалось впоследствии, вместе с умножением тех комиссий и комитетов, которым поручено было заведование различными предметами местного хозяйства и благоустройства под председательством губернатора.

4) Избрание исправника и заседателей нижнего земского суда, вследствие чего полицейская власть в уезде была вверена местному дворянству.

Рассматривая эти различные виды участия дворянского общества в местном управлении, должно прийти к следующим выводам. Если оставить в стороне установления, имевшие значение только для интересов дворянства (т. е. дела по управлению дворянских обществ), мы видим, что участие это было допущено в двух сферах: судебной и административной. Часть судебная не останавливает на себе нашего внимания, так как участие в ней дворянства не определяет положения этого сословия при сословной организации местных судов вообще.Конечно, в этой сфере дворянство играло первенствующую роль, так как высшие в губернии инстанции находились в его руках, и через уездный суд оно отправляло правосудие для крестьян, причем заседатель их не имел никакого значения в составе суда. Но роль дворянства определяется, таким образом, его участием в местной администрации.

Участие это проявляется в двоякой форме: с одной стороны, в предоставлении дворянству полного заведования известными предметами на местах; с другой - в избрании депутатов в состав правительственных комиссий и комитетов.

Первая форма применялась в уездах. Здесь дворянство имело избираемый им земский суд, т. е. полицейское установление; здесь на предводителей дворянства возлагалось председательство в различных комиссиях и "присутствиях" по разным предметам управления. Следовательно, наиболее видную роль дворянство играло в низшей административной единице, т. е. в уезде. Это, само по себе, не только не умалило бы, но увеличило бы значение этого сословия, так как уездные должности поставлены в самое близкое и прямое отношение к местному населению.

Но для оценки этого значения должно принять в расчет следующие обстоятельства. Во-первых, полицейское учреждение, т. е. земский суд, было поставлено в такую иерархическую зависимость от губернского начальства, при которой самостоятельное отправление и развитие полицейской власти было в высшей степени затруднительно. Земский исправник в России никогда не мог получить того значения, какое, например, в соседней Пруссии имел ландрат.

Если впоследствии в правительственных актах раздавались жалобы на уклонение дворянства от этих должностей, что причину такого уклонения должно искать прежде всего в постановке означенных должностей по самому закону и в их фактических отношениях к губернскому начальству. Во-вторых, с учреждением в 1837 году становых приставов, назначаемых губернским начальством, взамен выборных заседателей, объем прав, предоставленных дворянству, значительно сократился.

Вторая форма, т. е. участие в управлении через депутатов, избираемых в разные комиссии и комитеты, применялась к разным предметам общегубернского управления. Но эта форма едва ли была способна увеличить значение дворянства. Во-первых, председательство в этих комиссиях и комитетах принадлежало губернатору, по закону признававшемуся хозяином губернии по положению своему, не ограничивавшемуся ролью председателя разных учреждений. Во-вторых, деятельность этих комиссий и комитетов была строго определена уставами, составленными в духе опеки со стороны центральных установлений и оставлявших мало простора даже губернаторской власти. В третьих, некоторые из этих комиссий (как, например, строительная и дорожная) были поставлены в такое непосредственное подчинение центральному ведомству (главному управлению путей сообщения и публичных зданий), что представители этого ведомства в комиссии были фактическими распорядителями дела.

Таким образом, роль "первенствующего" сословия в местном управлении была довольно скромна. Много, конечно, было выборных, но мало правящих. Тем не менее, в этих ограниченных пределах, дворянство, через своих выборных, призывалось к действительному отправлению правительственного дела; выборным должностям вверялись настоящие правительственные функции.

Несмотря на свою неудовлетворительную обстановку, земский исправник был, в самом деле, властью; земский суд делал распоряжения, имевшие правительственное значение, и мог привести их в исполнение. Депутаты дворянства заседали в комиссиях, облеченных известною степенью правительственной власти. Закон признавал этих выборных правительственными лицами и давал им право государственной службы. Разделения предметов местного управления на "правительственные" и "общественные" не существовало: оно явилось впоследствии, при других условиях.

В общем итоге роль дворянства в местном управлении должна быть признана в иных отношениях подчиненною (как в отправлении уездной полиции) или добавочною (как депутатов в губернских комиссиях). Но все должностные лица, избираемые дворянством, составляли одно целое с организмом правительственных установлений, и этот характер их объясняется сам собою положением дворянства, как сословия привилегированного, организованного и почитаемого главною, после коронной администрации, опорою государственного порядка и надежным орудием господства над массою населения (Herrschaftsmittel). Это предположение в те времена не было отвлеченною гипотезою. Оно вытекало логически из факта крепостного права, при котором каждый помещик, в отправлении своей вотчинной власти, являлся как бы продолжением всей администрации тогдашнего государства. В этом факте должно искать объяснения духа и системы учреждений эпохи, предшествовавшей освобождению крестьян. Этим объясняется также, почему с отменою крепостного права означенный строй должен был рушиться.

§ 20. Отмена крепостного права должна была повести к устранению дворянства от политической роли даже в тех размерах, какие определены были старыми учреждениями. Приведение в действие крестьянской реформы, в основание которой было положено наделение крестьян землею и устройство крестьянского управления на мирском начале, требовало на местах власти нейтральной и бессословной. Такая власть была организована в лице мировых установлений. Затем освобождение двадцати миллионов крепостных крестьян, совершившееся разом и в силу одного законодательного акта, побуждало (несправедливо, к счастью) ожидать на местах разных усложнений и беспорядков, а это ожидание, в свою очередь, вызывало мысль о необходимости на местах сильной полицейской власти. Этой цели должна была удовлетворить реформа полиции 1862 г., в силу которой уездная полиция обратилась в правительственное учреждение.

Эта мера, несмотря на кажущуюся ее незначительность, имела весьма важное значение. Она не только видоизменила положение дворянства, но была, так сказать, первым проявлением правительственного взгляда на грядущее преобразование местного управления. Этот вопрос так важен, что здесь необходимо остановиться на нем с возможным вниманием.

Стремление правительства решительно и бесповоротно кончить с крепостным правом побудило его устранить дворянство с той относительно господствующей позиции, которую оно занимало на местах вообще и в уездах в особенности. Сохранение за дворянством прежнего его положения, без сомнения, создало бы важные затруднения при приведение в действие реформы и, вместе с тем, сохранило бы условия той сословной розни, поддержание которой не могло входить в расчеты здравой политики.

С самого начала реформы дворянство, как таковое, было устранено от применения крестьянской реформы и от полиции. Мировые посредники были назначаемы из дворян, но они не были дворянскими должностными лицами; полиция, с 1862 года, сделалась установлением правительственным. Таким образом, сословие, солидарность которого с правительством обусловливалась его привилегиями и пользованием выгодами крепостного права, теперь отчуждалось от правительственного дела. Вместе с отменою крепостного права оно переставало быть орудием управления. Правительству необходимо было искать других орудий.

Если бы дело шло исключительно о том, чтобы создать для правительства известную силу, на которую оно могло бы опираться в своих мероприятиях, независимо от качеств последних, оно могло бы ограничиться размножением своих коронных органов и сосредоточением в их руках всей власти управления. Но важные обстоятельства побуждали его обратить внимание и на качество управления и суда. Порядки, сложившиеся в приказно-сословную эпоху, наглядно выказали свою несостоятельность. Они были известны правительству.

Независимо от этого, многие голоса прямо и энергично обличали эти порядки, как в литературе (насколько дозволяли цензурные условия), так и на записках, представляемых непосредственно правительству. Общий смысл этих записок состоял в том, что порядок управления не может быть тем, каким он был в эпоху крепостного права.

Содержание означенных записок по существу своему одинаково и может быть выражено следующим образом.

"В настоящее время, говорится в одной из них, новое устройство управления является в России первою и главною потребностью. При существовании крепостного права, настоящее управление, близкое по своему характеру к крепостным вотчинным отношениям, еще могло быть терпимо. Вся Россия разделяется на вотчины частные и вотчины государственные, и повсюду господствует полный произвол. В одной половине - в частных вотчинах, этот произвол умеряется собственными выгодами владельцев, которые более или менее связаны с благосостоянием подвластных лиц... Другая - казенная половина России, разбросанная среди частных имений и совершенно однородная по нравам и быту поселян, не могла быть управляема иначе".

Нарисовав неприглядную и достаточно знакомую картину управления, где произвол парализировал действие законов, где всесторонняя и придирчивая опека обращала в ничто права, дарованные сословиям, так что все состояния, начиная с дворянского и кончая крестьянским, испытывают на себе тягость произвола, благодаря безответственности должностных лиц и зависимости судебных установлений, записка продолжала:

"Ясно, что этот порядок не может держаться по освобождении помещичьих крестьян. При этой реформе он не будет иметь никакой опоры. Если управление останется по-прежнему, то помещичьи крестьяне должны будут подпасть под необузданный произвол чиновников. Они останутся в таком же положении, как теперь, если не в худшем. Государственные крестьяне, как слышно в деревнях, также ожидают свободы. Что же можно ждать от народа, если он будет обманут в своих надеждах? Дворяне-владельцы не будут нисколько заинтересованы в этом порядке вещей; чиновники, наверное, не изменят своего образа действий, если будут неответственны по-прежнему. Самое объявление нового положения о крестьянах, при отсутствии обеспечения его неуклонного исполнения, будет искрою, способною взорвать существующий порядок".

§ 21. Итак, грядущая отмена крепостного права неотразимо ставила вопрос о существенных переменах в системе управления. Прежний порядок соответствовал вотчинному началу, проведенному сверху донизу и находившему себе опору в крепостном праве. Эта опора исчезает. Что требуется для новой системы?

Несмотря на все разнообразие мнений, главные пункты необходимых перемен были намечены весьма определенно. Именно, общие желания сосредоточивались на следующих предметах:

1) На большем обеспечении личности и имущества каждого, ближайшим образом через преобразование судов, на началах отделения их от администрации, их независимости, а также устности и гласности судопроизводства, с участием присяжных.

2) Поручение хозяйственно-распорядительных дел установлениям, выборным от всех сословий и ответственным только пред судом и обществом.

3. Установление большей ответственности должностных лиц непосредственно перед судом.

4. Преобразование полицейской части соответственно истинному ее назначению - быть охранителем законов и основанных на них прав всех и каждого.

Указанные желания совпадали и со стремлениями правительства, потому что уже в 1859 году была образована комиссия для пересмотра губернских и уездных учреждений и коренная реформа судов была поставлена на очередь. Но как желание обществ, так и стремление правительства должны были встретиться с одним условием, естественно возникавшим с отменою крепостного права, с условием желанным и которое все приветствовали в шестидесятых годах, - именно со всесословностью. Оно, в общем сознании, сделалось фактическим основанием и предположением всех грядущих реформ.

Суды старого порядка, независимо от дурных условий судопроизводства, порицались потому, что они были установлениями сословными, и грядущая судебная реформа приветствовалась потому, что от нее ожидали равного для всех правосудия, отправляемого с участием бессословных присяжных.

Сословная форма участия местного общества в хозяйственно-распорядительном управлении губерний и уездов, сословный характер городского общественного управления явно обнаружили свою несостоятельность, и если в проекте того времени высказывались желания иного порядка заведования местными пользами и нуждами, то всесословность новых учреждений предполагалась сама собою.

Всесословность приветствовалась с различных точек зрения. Ее приветствовали потому, что видели в ней условие слияния разных классов населения, до тех пор глубоко разрозненных; ее желали потому, что видели в ней единственное средство привлечь к общему делу наиболее образованные элементы общества; потому, наконец, что учреждение, построенное на ином начале, не могло заслужить доверия местного населения.

Конечно, не все относились к этому принципу с одинаковыми чувствами. Но каковы бы ни были чувства, всесословность была неизбежным последствием отмены крепостного права и коренных преобразований в поземельном и общественном быте крестьянского сословия.

Этот факт положил весьма оригинальный отпечаток на пережитую нами эпоху; он дает ей особое место в общей истории европейских государств. Учреждения времен Екатерины II и даже Николая I представляют значительную аналогию с учреждениями всех абсолютных монархий, какие мы видели на западе Европы. Административная централизация и опека; господство бюрократии, допускавшее, однако, известное участие привилегированных сословий в управлении на правах государственных должностных лиц; следовательно, известный союз правительственной власти и господствующего сословия,- эти черты были воспроизведены как в прежней прусской монархии, так и в нашем "Учреждении о губерниях".

Но на западе Европы преобразования в общественной организации сопровождали преобразования политические, а те и другие вместе отражались на системе административной. В России в 1861 году совершилось глубокое общественное преобразование, имевшее своим последствием далеко не одну отмену крепостного права. Но политический строй государства остался нетронутым ни в каком отношении. Он, столь долго опиравшийся на сословную организацию и иерархию местных обществ, теперь стал лицом к лицу с началом всесословности, которому суждено было делать все большие и большие успехи, как под влиянием наших общественных условий, так и благодаря мерам законодательства.

Вот, повторяем, факт, определяющий особенность нашего положения; он объясняет многое из того, что может представиться гадательным в нынешней системе местных учреждений. Поэтому на нем должно остановиться.

§ 22. Когда законодатель в абсолютной монархии имеет в виду преобразование административной системы, он руководствуется соображениями двоякого рода. Во-первых, он рассматривает предполагаемую реформу с точки зрения удобства и успешности осуществления различных целей, поручаемых органам администрации; во вторых, он ищет в этих учреждениях точки опоры для общего государственного порядка и данной государственной власти. В иных случаях такою опорою является сильно организованная бюрократия; в других - бюрократия и привилегированные сословия. Оставалось узнать, в какой мере начало всесословности могло послужить этим обеим целям.

Были сферы, где применение начала всесословности представлялось необходимым и возможным без всякого отношения к вопросам политическим. Такова, прежде всего, была область правосудия. Коронные суды, для всех равные, и мировые судьи, избираемые земством, установились без всякого труда. Во-вторых, область хозяйственных польз и нужд губерний и уездов. Передача заведования местными путями сообщения, народным продовольствием, медицинскою помощью и т. д.; изменение прежних комиссий и комитетов бюрократическо-сословного состава в выборные и всесословные установления было признано не только возможным, но необходимым, ввиду явной несостоятельности прежних учреждений, о чем подробно будет сказано ниже.

Но могли ли эти всесословные учреждения стать на место, например дворянства; могли ли они явиться опорою для правительственной системы; могла ли явиться земская полиция, подобная прежней дворянской полиции; могли ли новые учреждения получить права правительственных властей - все это были вопросы, на которые в нашем законодательстве получились ответы отрицательные. Полное объяснение всех причин этого факта выходит за пределы нашей задачи. Но мы остановимся на местных условиях всесословного общества, появившегося в губерниях и уездах после отмены крепостного права.

Всесословное начало появилось в наших учреждениях внезапно. Появлению его не предшествовал долгий исторический процесс, сглаживающий постепенно общественные и сословные различия; оно появилось, можно сказать, на другой день после отмены крепостного права, которое само было отменено после такого продолжительного застоя, что даже лучшие умы отчаялись видеть его отмененным. Поэтому означенное начало могло быть применено только, так сказать, в вершинах местного управления: в мировых установлениях, в земских собраниях и управах. Но в мелких, дробных единицах управления сословия оставались разделенными и крестьянская реформа ничего не сделала для этой цели.

Поэтому местное "всесословное" общество осталось на степени желаемого, ожидаемого, но не настоящего; оно не имеет организации, или слияние сословий не совершилось доселе там, где оно должно совершаться, - в мелких общественно-административных единицах, в условиях ежедневного обращения и общения в самых близких интересах.

Местное общество представляется поэтому чем-то бесформенным; его всесословные собрания составляются фактически из представителей разных сословий по воле закона и искусственно больше, чем в силу насущной необходимости. Поэтому в нем нельзя найти той точки опоры, какая в прежнее время найдена была во дворянстве. Отсюда получается неизбежный вывод: точкою опорою и орудием центральной власти являются правительственные ее органы на местах, причем должностными лицами, играющими во многих отношениях вспомогательную роль, являются и предводители дворянства, как представители остатков прежнего привилегированного и господствующего сословия.

Последствия этого факта многочисленны и весьма важны. Они объяснят нам всю постановку наших местных учреждений в их взаимных отношениях.

§ 23. Первым последствием указанного выше факта является стремление нашего законодательства разделить предметы местного управления на правительственные и общественные. В основании этого стремления лежит желание определить, какие предметы могут быть вверены общественным установлениям без ущерба для правительственной власти и какие нет.

Это разделение касается как предметов ведомств, так и отдельных функций, необходимых для заведования одним и тем же предметом. Так, например, предметы полицейские оставлены всецело за правительственными установлениями. Затем, в одном и том же предмете отдельные функции были разделены между установлениями общественными и правительственными.

Наглядным пояснением этой мысли является 2-я ст. положения в земских учреждениях, послуживших образцом при составлении Городового положения 1870 года. В означенной статье перечисляются дела, подлежащие ведению земских учреждений, причем степень этого ведения определяется разными терминами, выражающими многочисленные оттенки участия в местном управлении. Такими терминами являются "заведование", "попечение", "участие в попечении" и т. п., выражающие различную степень прав, предоставленных земским учреждениям.

1. Есть предметы, предоставленные в заведование этих учреждений, в том смысле, что право обсуждения, определения и приведения в действие всех законных мер по делам, сюда относящимся, принадлежит земским учреждениям в полном их объеме. Дела эти как бы изъяты из круга действия правительственных властей. Так, земство заведует имуществами, капиталами и денежными сборами земств и земскими благотворительными заведениями; оно управляет делами взаимного земского страхования; оно производит раскладку государственных денежных сборов и исполняет возложенные на него потребности гражданского и воинского управлений.

2. Земство призывается к попечению о построении церквей, о развитии местной торговли и промышленности, равно как о лучшем устройстве селений; к участию в попечении о народном образовании, народном здравии и тюрьмах; к содействию к предупреждению падежей скота и к охранению хлебных посевов и других растений от истребления их вредными насекомыми и животными.

Эти термины показывают, что по означенным предметам деятельность земских учреждений конкурирует с деятельностью правительственных установлений, причем степень их участия определяется общим началом, выраженным в 1-й ст. положения, именно, что земские установления образованы для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам. Отсюда следует, что область самостоятельной деятельности земских установлений образуется из предметов, имеющих хозяйственный интерес. Эти предметы можно подвести под категории двоякого рода:

а) Предметы хозяйственного управления в собственном смысле, т. е. дела по заведованию земскими имуществами и употреблению доходов и сборов, принадлежащих земству. К кругу этих же предметов принадлежат дела, предполагающие одни хозяйственные операции, как, например, устройство и содержание дорог и зданий, принадлежащих земству, заведование земскими благотворительными учреждениями и т. п.

б) Ко второй категории предметов этого рода принадлежат дела по исполнению разных повинностей перед правительством и их раскладке по губернии и уезду, т. е. дела, предоставленные земским установлениям в видах облегчения местного населения и для удобства самого правительства.

Затем дела, по коим допускается "попечение", или "участие", или "содействие" земских установлений, суть дела, по коим деятельность земских учреждений совмещается с деятельностью органов правительственных. По этим делам, в принципе, земство участвует со стороны хозяйственной; что касается административных функций, то они остались в руках властей правительственных. В своем месте мы увили м, как это начало проведено в разных отраслях местного управления, так как по свойству этих частей и по требованиям практики применение его весьма разнообразно.

Но, несмотря на разнообразие применения, законодательство остается верным руководящему принципу.

§ 24. Из указанного начала вытекает второе последствие нынешней системы местного управления - именно раздвоение, а в иных случаях и противопоставление установлений правительственных, с одной, и общественных - с другой стороны, и этим определяется различное положение тех и других. Положение установлений общественных верно определяется следующими словами академика Безобразова, относящимися специально к земским учреждениям:

"Нашим земским учреждениям, говорит автор, не только в общем круге государственного управления, но даже в границах их компетенции и занятий (т. е. по преимуществу хозяйства), не предоставлено никакой государственной власти, кроме права налога. Они почти не могут быть рассматриваемы как органы или делегаты государственной власти, не имея в силу государственного права никаких отношений к местным административным властям и ко всему местному населению. Они не имеют никаких правительственных прав, а потому никаких правительственных обязанностей в иерархии правительственных властей... Земские учреждения не введены в общую систему нашего государственного управления, а поставлены подле нее, как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких связей с этою системой".

Иначе говоря, общественные установления поставлены в положение как бы частных обществ, коим закон предоставляет право ведать своими собственными делами. С этой точки зрения будет понятен характер той самостоятельности, которая предоставлена общественным установлениям - земским и городским. Поставленные вне действительной связи с общей администрацией, они пользуются тою свободой, которой может пользоваться частная компания в своих предприятиях, но которая не свойственна установлениям, действующим во имя государственных интересов и от имени государства.

Они могут учреждать школы, но могут и не учреждать их; они могут тратить на народное образование известную долю своих доходов, но могут и исключать эту статью из земского бюджета; они могут строить и содержать дороги, но дорожная полиция не принадлежит им и не они несут ответственность за неисправное состояние путей сообщения. Одним словом, если под именем "самоуправления" разуметь свободу действия в кругу дел, как бы выделенных из круга государственного попечения, то это самоуправление может считаться основанным. Ни в один период нашей истории мы не видели такого широкого обособления, такой децентрализации по заведованию весьма существенными интересами местного населения (за исключением, конечно, обязательных расходов, возложенных на земские и городские учреждения).

Но, с другой стороны, в сфере функций правительственных замечается гораздо большая централизация, чем мы видели ее в прежнее время. Уездная полиция, умноженная в последнее время учреждением урядников, обратилась в исключительно коронное установление; школьное дело сосредоточилось, в отношении надзора за школами, в руках директоров и инспекторов народных училищ; ряд законодательных мер был направлен к тому, чтобы усилить власть губернаторов; надзор за крестьянскими установлениями, прежде вверенный особому институту мировых посредников, затем сосредоточился на местах в уездных по крестьянским делам присутствиях, с предоставлением исправникам особенно важных прав по отношению к должностным лицам крестьянского управления.

Этот процесс нового развития правительственных должностей производит то впечатление, что центральная власть, имеющая дело на местах с населением, утрачивающим свою сословную организацию и не получившим еще другой прочной организации, на началах истинно земских, ищет (временно, может быть) точки опоры и орудий управления в кругу правительственных властей, организм которых отличается от установлений общественных.

Добавочным средством к установлениям правительственным является сословная должность предводителей дворянства, которых закон ставит во главе земских учреждений, поручая им председательство в уездных и губернских земских собраниях и поставляя в виде разных смешанных учреждений: училищных советов, присутствий по воинской повинности, по крестьянским делам и т. д. Таким образом, предоставляя известные дела всесословным установлениям или присутствиям, составленным из правительственных и земских должностных лиц, закон поручает руководство этими установлениями представителю первенствовавшего в свое время сословия - т. е. предводителю дворянства.

§ 25. Положение дел, созданное при указанных выше условиях, сделалось уже предметом критики. Настроение, под влиянием которого князь Васильчиков писал свою книгу "О самоуправлении", заменилось настроением, под которым написаны исследования г. Безобразова.

Любопытно, например, сравнить выше приведенный взгляд г. Безобразова со взглядом князя Васильчикова на значение произведенных у нас местных преобразований. "Прежде всего, говорит князь Васильчиков, надо признать совершившийся факт, что мы, со смелостью беспримерной в летописях мира, выступили на новое поприще общественной жизни. Примеры других стран, сравнение наших учреждений с иноземными доказывают, что ни одному современному народу европейского континента не предоставлено такого широкого участия во внутреннем управлении, как русскому: все хозяйственное управление с неограниченным правом самообложения; вся мировая юстиция и некоторые административные обязанности поручены в России местным жителям; все должности внутреннего управления, кроме полицейских, замещаются по выбору местных жителей; все сословия участвуют в совещаниях и решениях по местным делам, и все имущества подлежат податной раскладке.

Этого нельзя уже назвать опытом самоуправления. В таких размерах нельзя испытывать новые учреждения, отменяющие все прежние порядки. Посему в преобразованиях, ознаменованных настоящим царствованием, необходимо признать общее, высшее значение, именно, что через них основано в России самоуправление".

Самые неточности в произведенном отзыве громко свидетельствуют о тех чувствах и надеждах, с коими были приняты новые учреждения. Если на первых же порах обнаружились известные недостатки в их деятельности, если их отношение к местной администрации вызывало много недоразумений, то это объяснялось, с одной стороны, недостатком гражданского воспитания в представителях местного общества, а с другой - привычками местной администрации к дореформенным взглядам и порядкам.

Но, через три года после появления книги кн. Васильчикова, известный публицист наш г. Головачев начал печатание своего труда "Десять лет реформ", где взгляды на земское и новое городское управление уже расходятся с взглядами кн. Васильчикова. Статьи автора являются развитием той мысли, что "мы не можем признать за настоящими земскими учреждениями того значения, которое образованный мир придает понятию самоуправления". Автор мало останавливается на теоретических вопросах и не прибегает к сравнению с иностранными законодательствами, но он приходит к означенному выводу из рассмотрения как предметов ведомства земств, так и его средств, способов, личного состава и способов исполнения.

Затем в 1874 году явились брошюры академика Безобразова "Земские учреждения и самоуправление", где характеристика земских учреждений основывается уже на сравнении этих установлений с прусским законом об уездном устройстве (Kreisordnung) 1872 года. Отзыв академика приведен выше. Если к приведенным словам мы прибавим, что, по мнению г. Безобразова, земские учреждения, не введенные в общую систему государственного управления и не имеющие никаких органических связей с этою системою, "без этих связей не могут развиваться здоровым образом, - то мы получим взгляд, прямо противоположный воззрениям кн. Васильчикова.

"В государственном организме, так же точно, как и в физическом, всякое попавшее в него постороннее органическое тело, не имеющее с ним живых органических связей, или само обречено на гниение, или, в случае сохранения своей жизни, подвергает тому же процессу разложения весь общий организм".

И у нас устроены местные учреждения, которым предоставлены в распоряжение все важнейшие отрасли местной администрации: пути и способы сообщения, народное здравие и продовольствие, общественное призрение, дома заключения, первоначальное народное образование и т. д., а между тем подле этой новой организации осталась действовать и продолжает развиваться вся прежняя организация той же администрации, за все ответственная, хотя и имеющая в своем распоряжении только полицию".

Читатели, может быть, вспомнят, что те же взгляды проведены и в моих статьях: "Системы местного управления на западе Европы и в России"*(2113).

Но критическое изучение наших земских и городских учреждений с точки зрения понятий о самоуправлении не исключает необходимости найти историческое начало, которым бы объяснялся как процесс развития наших местных учреждений, так и современное их состояние. Как бы скептически ни относились мы к системе нынешних местных установлений, но нельзя останавливаться на той точке зрения, что земские и городские установления суть тела, "совершенно посторонние нашему государственному телу", и что дуализм в наших установлениях явился по случайному заблуждению или увлечению законодателя.

Но для того, чтобы найти такое руководящее начало, нам казалось необходимым отрешиться от того долго господствовавшего (и доныне находящего многих сторонников) взгляда, что система местного управления может быть рассматриваема отдельно от общего политического строя государств. Точка зрения, которую мы себе усвоили, состоит в следующем. Местная администрация является органом, через который осуществляются не только различные цели благосостояния и благоустройства, но и политические цели центральной администрации и, ближайшим образом, поддержание данного государственного устройства. Что вследствие этого строй местных учреждений находится в прямой зависимости от строя учреждений политических. Что в ряду систем местного управления самоуправление имеет значение политическое, а потому оно не может быть осуществлено при всяких условиях.

Останавливаясь на истории наших местных учреждений, мы, согласно с указанною точкою зрения, привели ее в связь с общими условиями политического развития страны и, при помощи этого приема, могли, как нам казалось, установить правильное деление этой истории на периоды.

Первый период может быть назван периодом полного тождества служилого сословия с тем, что впоследствии получило название дворянства. В этом периоде центральная власть господствует в стране и управляет ею через закрепощенный на ее службу служилый класс, посылаемый на места для отправления разных должностей и наделяемый поместьями, вотчинами на крепостном праве. Этот период характеризуется преобладанием приказного начала и тяглым характером деятельности местных общин. Означаемая система устанавливается окончательно в XVII веке, периоде воеводского управления, и в основных своих началах остается неизменною, несмотря на реформу Петра Великого, до Екатерины II.

Второй период может быть назван временем раздвоения приказного элемента и сословий, получающих свою самостоятельную, корпоративную организацию. Между этими сословиями дворянству отведено первое место. Таким образом дворянство, как привилегированное и господствующее сословие, получает самостоятельное значение, не обусловливаемое уже службою; установляется различие между дворянством как сословием и приказными элементами (хотя последние составлялись главным образом из дворянства). Дворянство, совместно с получением привилегий, личных и корпоративных, призывается к участию в местном управлении и становится его орудием. Этот период продолжается от Екатерины II до реформ императора Александра II.

Третий период характеризуется отменою крепостного права и успехами всесословного начала, в смысле отмены различных привилегий. Результат этого явления двоякий. С одной стороны, неудовлетворительность прежней сословно-бюрократической администрации, главным образом в предметах местного хозяйства, указывала на необходимость призвать к участию в этих делах местное население, без различия сословий и на выборном начале. С другой стороны, начало всесословности, проявившееся пока в своих отрицательных сторонах, т. е. в виде смешения сословий, не выразилось во всесословной организации мелких и основных единиц управления. Поэтому центральная власть не находила на местах установлений, соответствующих ее целям, кроме административных органов прежнего порядка.

Вследствие этого предметы местного управления, поскольку они требовали "попечения преимущественно в хозяйственном отношении", были вверены новым всесословным учреждениям, но без прав власти правительственной. Затем, все функции, осуществление которых предполагает акт власти, оставлены в руках правительственных установлений, т. е. полиции, в уездах и городах, и губернаторов, с зависящими от них установлениями, в губерниях.

Таков характер "раздвоения" наших местных учреждений, соответствующий условиям переживаемой нами эпохи. Какие новые общественные формации могут у нас явиться и как отразятся они на устройстве нашего управления - это дело будущего. Но при данных условиях для всесословного начала мы присутствуем, с одной стороны, при развитии общественных установлений, поставленных в положение частных обществ и лиц, а потому пользующихся свободою частногражданскою (т. е. соответственною началам гражданского, а не публичного права), а с другой стороны, при несомненных успехах и быстром развитии централизации в отношении правительственных функций и устройства органов, коим эти функции поручены.

 

Приложение к стр. 30, прил. 2

Для лучшего объяснения характера английского самоуправления в графствах мы остановимся здесь на должности мировых судей, как наиболее типичной. Должность мирового судьи до настоящего времени можно считать основною в системе местного самоуправления, хотя положение ее несколько видоизменено новыми законами об администрации бедных и т. п. Для уразумения истинного смысла этого института его не должно рассматривать как совокупность единичных должностей, соединяющихся и в съезды для разрешения известных вопросов. Мировые суды являются как бы особым и довольно многочисленным сословием, сосредоточивающим в своих руках главные задачи местного управления. По последнему исчислению, на собственную Англию с Уэльсом приходилось свыше 8000 судей, находившихся на действительной службе; таким образом, на каждые 2000 жителей приходилось по судье. Четвертные заседания имеют характер местного представительства, не выборного, правда, но естественного. Например, в Ворчестере числились 235 участковых судей, в Суссексе 252, в Норфольке 253 и т. д. Правда, не везде это число одинаково велико, но везде оно достаточно, чтобы видеть в нем совокупность представителей правящего класса, т. е. местной джентри.

Мировые судьи назначаются королем, и все права их основываются на королевском полномочии (комиссии). Но закон и обычай так определили круг лиц, из среды коего король может избирать этих должностных лиц, и самый порядок назначения, что выбор короля естественно падает на лиц, принадлежащих к классу местной джентри. От кандидата на должность мирового судьи требуется имущество или долгосрочная аренда (minimum 21 год), приносящая не менее 100 ф. ст. чистого дохода (за исключением повинностей). Только для некоторых лиц сделано исключение. Каждое лицо, удовлетворяющее означенным условиям и желающее получить звание мирового судьи, заявляет о том лорду-лейтенанту. Последний представляет списки статс-секретарю министру внутренних дел, и по его рекомендации король выдает полномочие такому числу лиц, какое будет признано нужным. Впрочем, не все лица получают названные в указе вместе с званием мирового судьи, и волость действительного управления. Для большинства это звание остается номинальным. Назначение мирового судьи на действительную службу совершается посредством указа - writ of dedimus potestatem, в коем указывается лицо, имеющее принять от назначаемого в должность узаконенные присяги. Мировые судьи назначаются не в определенный участок, а для всего графства, поэтому каждый из них одинаково может действовать на всем пространстве последнего. Назначение бессрочно; король всегда может сместить судью. Но de facto судьи не сменяемы.

Деятельность судей должно рассмотреть в различных формах. Во-первых, каждый судья имеет определенный круг обязанностей, выполняемых им лично; во-вторых, известные обязанности выполняются совместно несколькими судьями. Для этой коллективной деятельности закон создал три формы: заседания малые (petty sessions), специальные (special sessions) и общие четвертные заседания (general quarter sessions).

а) В отдельности мировой судья имеет весьма сложную компетенцию, различные предметы которой могут быть подведены под следующие рубрики.

1) Дело по охранению королевского мира. В качестве хранителя мира судья имеет право задержать или дать приказ о задержании всякого лица, совершившего преступление или нарушившего общественное спокойствие в его присутствии (Apprehension, warront of appreh.). Во-вторых, он может потребовать ручательства и залога от каждого лица, против которого предъявлено основательное подозрение в намерении посягнуть на безопасность и личную неприкосновенность другого (surety for the peace), и вообще от лиц, стяжавших себе дурную славу (surety for the good behaviour). Затем, им принадлежит охранение прав насильственно нарушенного владения (forcible entry). Наконец, мировые судьи имеют целый ряд обязанностей по прекращению мятежей (riot), незаконных собраний (unlawful assemblies) и сборищ (affray).

3) Мировым судьям принадлежит право предварительного следствия по преступным действиям, подсудным ассизам или четвертным заседаниям судей. Правила относительно этого предмета определены законом 1848 года.

3-е. С правами следственного судьи мировой судья соединяет по некоторым делам и право полицейской расправы. Предметом такой расправы являются, конечно, мелкие нарушения постановлений относительно ремесленной, рабочей и т. д. полиций. Виновные могут быть приговариваемы к денежному штрафу, а в случае несостоятельности к кратковременному заключению. В тесной связи с этими правами состоит власть мировых судей по рассмотрению нарушений прав казны.

4-е. В качестве полицейской власти мировой судья наблюдает за исполнением правил промысловой полиции, полиции нравов, ему принадлежит надзор над гостиницами и т. п. заведениями, извозчиками, дорожная и речная полиция, наблюдение за исполнением правил об охоте, рыболовстве, о найме прислуги и рабочих, правил о бродяжничестве и т. п.

5-е. Мировые судьи являются также высшей инстанцией относительно некоторых предметов приходского управления. Именно двум мировым судьям принадлежит право утверждения раскладки налога в пользу бедных (poor rate), разрешение пререканий по выдаче пособий и т. д.

6-е. Им принадлежат, незначительные впрочем, права по рассмотрению гражданских исков.

б) Малые и специальные сессии. Закон уполномочивает мировых судей, а в иных случаях предписывает им действовать вдвоем. Такое соединение двух судей называется малою сессиею. Чрезвычайно трудно исчислить все случаи, когда возможно подобное соединение двух судей, тем более что большинство малых сессий составляется по свободной инициативе судей. Они имеют право прибегать к содействию товарищей во всех трудных случаях, когда одно лицо не решается принять на себя ответственность по решению дела.

Иначе поставляется вопрос о специальных сессиях. Эти сессии составляются из двух и более судей для рассмотрения определенных дел, в пределах определенного округа. Это подразделение графств на округа (sessional divisions) является некоторым ограничением того правила, что судьи действуют на всем пространстве графства. Оно введено ради удобства местных жителей и администрации. Принимая в соображение крайнюю неопределенность прежних подразделений графств Закон 1829 года дал четвертным заседаниям право подразделять графства на такие округи, какие будут признаны удобными по местным условиям. В позднейшее время это подразделение приноровлено к границам т. наз. приходских союзов (unions) по управлению бедными. В настоящее время Англия с Уэльсом имеет 675 таких округов.

Специальные сессии суть собрания (de jure) всех мировых судей округа, которым предоставлены следующие предметы ведомств:

1-е. Назначение низших приходских должностей: смотрителей над бедными (overseers of the Poor), неоплачиваеных констеблей, поскольку они сохранили еще свое значение, смотрителей мер и весов и дорог.

2-е. Распоряжение по управлению дорогами;.

3-е. Рассмотрение жалоб на неуравнительность в раскладке подати для бедных.

4-е. Утверждение списков присяжных.

5-е. Рассмотрение дел до просьбам матерей о пропитании отцами незаконнорожденных детей (orders in bastardy).

6-е. Выдача разрешений на открытие трактиров, театров, читален и на право охоты.

в) Четвертные заседания установлены одновременно с учреждением должности мировых судей. Тогда же установлены и их сроки. С незапамятных времен они должны собираться четыре раза в год: после 21 марта, 24 июня, 11 октября и 28 декабря. Сессии созываются предложением (precept) двух мировых судей через шерифа. Четвертное заседание составляется из мировых судей графства. Делопроизводство возлагается на секретаря графства (clerk; of the Peace), действительного начальника архивов. Затем, ввиду сложности функций четвертных съездов, как установления административного, полицейского, судебного и судебно-полицейского, к заседаниям этим приглашаются: а) шериф (de facto его помощник); б) коронеры; в) главные констебли; г) смотритель тюрем (gaolkeeper) и смотритель исправительных домов; д) персонал лиц для составления обвинительного (большого) и судебного (малого) жюри; е) обвинители (prosecutors), обвиняемые и свидетели по делам, назначенным к рассмотрению съезда.

Четвертные съезды суть как бы местные сеймы с обширной и разнообразной компетенцией. Назовем главные ее предметы.

1-е. Четвертные съезды являются судом первой инстанции по уголовным проступкам. В этом отношении они конкурируют с ассизами. Трудно провести вполне точную границу между этими двумя компетенциями. Закон 1842 года исчисляет множество случаев, по важности своей не подлежащих рассмотрению мировых судей. Затем, королевские ассизные судьи могут изъять, посредством указа certiorari, каждое дело, поступившее к рассмотрению съезда. Четвертные съезды рассматривают эти дела при участии большого и малого жюри. Высшей над съездами инстанцией является высший суд королевства. Как сказано выше они могут вытребовать к своему рассмотрению каждое дело, производящееся в съезде посредством certiorari. Затем, королевскому суду принадлежит право кассации решений в случае формальных недостатков приговора (writ of error). Наконец, председательствующий судья может оставить на разрешение королевского суда труднейшие вопросы права.

2-е. Съезды рассматривают, в качестве апелляционной инстанции, жалобы на постановления и распоряжения отдельных мировых судей и специальных съездов (Appelate juridiction). Сюда относятся жалобы на приговоры, коими назначается штраф свыше 5 ф. или заключение свыше месяца, на постановления специальных съездов о раскладке податей, по делам торговой и ремесленной полиции и т. д.

3-е. Съезды суть высшее хозяйственно-административное установление в графстве. Правда, новейшие реформы в местном управлении умалили значение мировых судей и их съездов в деле непосредственного заведования предметами местной администрации. Но четвертные съезды сохранили значение высшей и контролирующей инстанции по управлению графством. Именно им принадлежат следующие права:

а) Определение и назначение средств, необходимых по управлении графством. Английское законодательство исчисляет довольно много предметов управления, издержки которых падают на специальную подать с графства (county rate). В настоящее время она доходит до 1.200,000 ф.

б) Четвертные съезды ведают имуществом графств (county stock). Впрочем, действительное заведование этим предметом возлагается на секретаря графства (clerk of the peace), действующего под надзором съезда.

в) Съездам принадлежит право издания распоряжений по некоторым предметам местного благоустройства и благосостояния. Прежнее значение их в этом отношении ограничилось вследствие расширения компетенции специальных съездов, о чем сказано выше. Но и в настоящее время за четвертными съездами остались различные права: по установлению правил заведования местными тюрьмами, частными заведениями для умалишенных, по учреждению сберегательных касс и т. п.

г) Съезды разрешают открытие некоторых заведений в графстве: пороховых заводов и магазинов, боен и частных заведений для умалишенных.

д) Их обсуждению и утверждению подлежат дела по образованию новых подразделений графств, соединение прежних и изменение их границ.

е) Им подлежат дела по управлению мерами и весами (Weights and Measures), т. е. по определению числа нормальных их образцов, их хранению и по надзору за правильностью мер весов, находящихся в употреблении.

ж) Съездам принадлежит право назначения должностных лиц по разным частям подчиненной им администрации. Сюда принадлежат: казначей графства; сборщики и надзиратели по управлению мостами; инспекторы мер и весов; чины местной полиции - констебли.

Об этом последнем предмете здесь должно сказать несколько слов. Подчиненными мировым судьям органами полиции являлись констебли двух разрядов: высшие (high constables) и низшие (petty constables). И те и другие назначались мировыми судьями в их съездах. Установление констеблей покоилось на общем начале самоуправления в графствах: начале повинностного и безвозмездного отбывания государственной службы местными жителями. Но эта должность с течением времени выродилась. Во-первых, общее административное значение констеблей утратилось с постепенным развитием разных приходских должностей: церковных старост, надзирателей за бедными и т. д.; во-вторых, они оказались несостоятельными и для обязанностей, сделавшихся их специальностью: для полиции безопасности. В прежнее время они удовлетворяли элементарным потребностям общества - в защите отдельных лиц против насилия. Но в обществе с более сложными отношениями, с высшим уровнем культуры, личности грозит не столько насилие, сколько различные нарушения ее прав обманом и хитростью. Борьба с новыми формами общественного зла делала необходимыми и новые полицейские средства, которых не могли дать старые констебли.

Конечно, недостатки прежней системы, прежде всего, обнаружились в совокупности поселений, облегающих Лондонское Сити и составляющих теперь так наз. столицу. Эта страшная масса тесно скученных жителей, конечно, не могла довольствоваться прежними первобытными полицейскими средствами. Недостатки прежней полиции чувствовались давно, но только в 1830 году знаменитому Р. Пилю удалось провести закон о полном преобразовании столичной полиции. Основные положения преобразования состояли в следующем: 1) Совокупность приходов, окружающих сити, составила один полицейский округ. 2) Вместо прежних полицейских чинов учреждена полицейская стража, состоящая на жалованье и организованная на полувоенном положении). 3) Для содержания полиции учрежден новый местный налог (police rate), причем из общего расхода взяло на себя государство. 4) Новый закон разделил задачи полицейской администрации от задач судебно-полицейской расправы. Первые были вверены особо учрежденной полицейской префектуре. Для осуществления вторых учреждены особые полицейские судьи, состоящие на жалованье.

Этим путем открылась возможность централизации полицейского управления и установления непосредственного влияния министра внутренних дел в деятельности полиции. Порядок назначения, строгая иерархическая подчиненность, система наград и т. д.- все эти черты напоминают континентальную организацию полиции.

Затем правительство постепенно распространило действие новых начал на прочие местности королевств. Преобразование городов в 1835 г. дало первый толчок этому движению. Первоначально отдельные законы, рассчитанные на свободную инициативу городов и графств, облегчили и вызвали введение новой системы. Наконец, в 1856 г. Бруму и Пальмерстону удалось провести закон об обязательном и повсеместном ее введении там, где она не была еще применена на основание прежде изданных законов. Вместе с тем учрежден и специальный местный налог с вспомоществованием государства на 1/4 . В 1860 году в графствах и провинциальных городах было уже 20,760 разных полицейских чинов.

Учрежденная на этих основаниях полиция поставлена в прямую зависимость от центральной власти. Именно, министру внутренних дед предоставляется право издавать общеобязательные распоряжения по полицейской администрации; по его представлению, королева назначает 4 полицейских инспекторов (комиссаров) для всего королевства; все органы полиции связаны иерархическою зависимостью. Но эта реформа не уничтожила силы прежних начал. Во-первых, назначение главных полицейских чинов в графствах сосредоточивается в руках четвертных съездов. Так, съезд назначает (в утверждении м. в. д.) главного констебля графства (chief constable) и окружных инспекторов (supermtending constable). Во-вторых, закономерная деятельность полицейских чинов обеспечивается их ответственностью перед мировыми судьями, к содействию которых имеет право обратиться каждый обиженный. В-третьих, некоторые отдельные действия чинов полиции подвержены руководству и контролю мировых судей.

Сами мировые судьи состоят под главным контролем государственного суда, и потому они являются должностными лицами, действующими по закону, т. е. вне зависимости от распоряжений и указаний каких бы то не было органов административной власти*(2114).

 

Книга первая. Исторический очерк местных учреждений в России

 

Отдел первый. Местные учреждения до Екатерины II

 

§ 26. История местного управления в России представляет, по-видимому, ряд переворотов. Местные учреждения царского периода быстро вымирают под влиянием крутой реформы Петра Великого. Новые учреждения, новые названия, новые задачи. Не успел Петр Великий закрыть глаза, как его преемники отменяют почти все им сделанное. Возвратилась ли страна к прежней системе? Уцелела хотя часть петровских учреждений? Не случилось ни того ни другого. Лучше сказать, случилось и то и другое. Оживились и старые предания прежней приказной системы, но и реформа, произведенная Петром, авторитет его великого имени были слишком сильны, чтобы возможен был решительный поворот назад. Местная администрация осталась в каком-то неопределенном, даже хаотическом состоянии, вплоть до реформы Екатерины II. Горькие жалобы послышались от представителей сословий в "Комиссии для составления нового уложения" 1767 года. Учреждение о губерниях 1775 года строит местное управление на новых основаниях и по новому плану. Конец царствования Екатерины II посвящен приведению в действие Учреждения. Но смерть императрицы открыла широкий простор преобразовательным стремлениям Павла I, взгляды которого были прямо противоположны идеям его матери. Многое было разрушено и отменено в это краткое царствование. Александр I изъявил твердое намерение царствовать в духе своей бабки. Но осуществить это намерение вполне было довольно трудно. Во-первых, многое из отмененного Павлом I действительно подлежало отмене и не могло быть восстановлено. Во-вторых, некоторые важные преобразования самого Александра I (особенно учреждение министерств) покоились на началах, резко отличавших их от "духа" учреждения о губерниях. В-третьих, учреждения императрицы Екатерины заключали в себе общие начала, не вполне развитые и неудовлетворительные ввиду развития новых потребностей управления. Законодательству предстояло дополнять старое и созидать новое, хотя бы в рамках екатерининского Учреждения. Царствования императоров Александра I и Николая I посвящены этой частичной работе, в которой не всегда можно было думать о единстве начал. Царствование императора Александра II после освобождения крестьян и утверждения основных начал судебной реформы обратилось к переустройству местного управления, на основаниях, имеющих мало общего с преданиями прежнего времени.

Ввиду такой смены учреждений и даже руководящих начал законодательства, историку довольно трудно уяснить преемственность учреждений. Чисто личные воззрения законодателя и условия каждой данной минуты заслоняют картину общего исторического процесса. Тем не менее, внимательное изучение исторического материала раскрывает те общие условия государственной и общественной жизни, которые неотразимо влияли на развитие учреждений и стояли вне воли законодателя. Реформа Петра Великого имела свои исходные точки в условиях государственного быта Москвы и осуществилась постольку, поскольку она была подготовлена именно ими. Руководящие идеи Учреждения о губерниях содержатся в значительной степени в наказах депутатам Комиссии для составления нового уложения, следовательно в господствующих стремлениях тогдашнего общества. Они продержались долгое время после смерти Екатерины, а вместе с ними продержались и учреждения в главных своих основаниях. Преобразования нашего времени, как мы увили м ниже, явились как результат глубоких перемен в нашем общественном быте. Насколько они удовлетворяют этим переменам, мы увили м в своем месте. Но сказанного достаточно для определения задачи этой книги. Мы имеем в виду представить ход последовательного развития наших местных установлений, поскольку эта последовательность определялась общими условиями государственной и общественной жизни каждой эпохи.

 

Глава первая. Период московский

 

§ 27. Время до Петра Великого часто представляется периодом необыкновенной простоты учреждений, приноровленных к патриархальным понятиям эпохи. Многочисленное чиновничество и масса разных сословных и общественных властей, развившихся в течение XVIII и XIX столетий, располагают нас думать, что Москва действовала и управляла несложными и немногочисленными органами. Действительно, абсолютное количество и разнообразие современных органов администрации больше такового же органов времен московских. Но относительное их количество и разнообразие способно выдержать сравнение с нашим временем. Г. Чичерин, в своем почтенном труде "Областные учреждения XVII века", разделяет все должности, действовавшие тогда на месте, на три категории: должности приказные, верные и земские. Особо еще поставлена должность губных старост, в которой соединились элементы земский и приказный*(2115). Затем, автор не остановился на значении областных приказов (четвертей, дворцов), учреждений центральных, ведавших из Москвы целыми комплексами местных единиц*(2116). Отношения между этими категориями должностей и их инстанциями были чрезвычайно сложны, а при отсутствии общих и определенных правил и спутаны, так что современному исследователю довольно трудно найтись среди этого разнообразия, а тем более выяснить общие основания учреждений. Постараемся, однако, указать на главнейшие условия, среди которых создались учреждения времен московских, и причины, вызвавшие реформу Петра.

§ 28. При первом взгляде на условия местного управления в Московском государстве мы поражаемся прежде всего дробностью, незначительным объемом административных единиц. Самым крупным и вместе основным делением страны был уезд*(2117). Уезд составлялся из города с округом. Иногда к одному главному городу (Новгород, Псков, Казань, Тобольск) приписывалось несколько меньших городов, которых воеводы находились впрочем в сомнительной зависимости от воевод главных городов*(2118). Таким образом, мы вили м массу административных единиц, без всякой иерархической связи на месте, тяготеющих непосредственно к Москве, получающих все предписания прямо из московских приказов. Централизация была естественным результатом такого порядка вещей, и действительно она характеризует всю административную систему Москвы. Остается узнать, какие причины и условия ее вызвали*(2119).

Административная централизация на западе Европы и в России была сильным подспорьем для целей централизации политической, в период образования нового государства и усиления монархической власти. Но нигде централизация эта не установилась при таких оригинальных условиях, как в России. На Западе установление централизации и бюрократической опеки было актом насилия над крепкими некогда местными организмами и корпорациями, над городскими общинами, над провинциальными чинами. Оно было результатом продолжительной борьбы королевской власти с старыми феодальными вольностями.

В России мы не вили м сильных местных корпораций и союзов, способных противопоставить свои сословные и корпоративные привилегии требованиям государственной власти. Россия, до окончательного торжества Москвы, была разделена на княжества и земли, самостоятельные в политическом отношении, - это правда. Но на чем держалась особенность этих земель и владений? Исключительно на независимости местной политической власти, будь это князь или старший вечевой город, подобный Великому Новгороду или Пскову. На западе Европы особенность каждого независимого владения держалась не только его государственною властью, но и силою муниципий и местных сословий, крепко державшихся за свою пошлину. Оттого на западе процесс объединения страны представлял большие трудности. После того, как известное "владение" утрачивало свою политическую независимость, т. е. поглощалось большим государством и обращалось в его провинцию, государству приходилось еще вести борьбу с провинциею, с ее общественными и административными обычаями, т. е. призывать административную централизацию на помощь политической. Москве достаточно было устранить местного князя или задавить старший вечевой город, чтобы все княжество или вся вечевая земля распались на свои составные части, не имеющие на месте никакой точки опоры и никакого центра объединения*(2120). Племенное родство населения, вошедшего в состав Московского государства, сходство языка, веры и нравов довершали остальное. Тяготение всей земли к Москве, после того как она крутыми мерами утвердила свое политическое господство, установлялось само собой. Старые дружинники стремились на службу к московскому государю и становились его служилыми людьми. Духовенство смотрело на Москву, где находился престол всероссийского митрополита. Города не имели никаких условий для самостоятельности, и масса их обывателей не отличалась от крестьянства. Крестьянские общины, разрозненные и бедные, не могли выработать никаких условий для местной независимости.

При таких условиях Московское государство не знало, да и не могло знать, исторических провинций, подобных провинциям старой французской монархии*(2121). Из массы дробных и ничем не связанных между собою единиц оно могло делать какие угодно соединения. От старых великих и удельных княжеств Центральной России не осталось и имени: названия их исчезли в именах "четвертей", между коими были расписаны эти земли*(2122). Названия других земель сохранились в наименовании областных приказов. Таковы Новгородский приказ, приказ Казанского дворца и т.д.*(2123). Но из этого не следует, чтобы название приказа соответствовало определенной земле. Например, приказ Новгородский ведал не только землю Великого Новгорода, но и бывшее государство Псковское, и к кн. Нижегородское, и многие другие местности. То же самое должно сказать и относительно приказа Казанского дворца*(2124).

Областные приказы не были высшими установлениями, действовавшими на местах. Они были центральным правительством, состоявшим при московском государе, власть которого заменила для данной области власть бывшего удельного князя или старшего города. Поэтому и границы областей, подчиненных приказам, не существовали, так сказать, в натуре. Они оставались на бумаге и менялись непрерывно. Правительство само должно было искать твердых оснований для административного деления страны в натуре и на месте.

Таким основанием, по весьма вероятному предположению г. Чичерина, явились старые судебные округи, куда посылались "кормленщики" - наместники и волостели*(2125). Означенное деление вполне соответствовало старому правилу и обычаю - "тянуть судом и данью по земле и воде", т. е. к тому центру, где находился наместник и куда была приписана территория. Поэтому историческое основание уезда можно видеть в старых судебных округах. Но округи эти были так разнообразны по величине и значению, что правительству постоянно приходилось исправлять их границы*(2126). В этом смысле уезд в XVII веке явился делением искусственным, хотя и имеющим историческое основание. Он слагался из города - местопребывания воеводы*(2127), и волостей, и станов*(2128), как делений подчиненных. Волостное поселение иногда называлось уездным, в противоположность городскому.

§ 29. Мы указали на отсутствие корпораций и сословий как на факт, содействовавший установлению централизации, объясняющий чисто механическое деление страны и отсутствие историко-органических провинций. Теперь нам следует рассмотреть этот факт в его связи с характером местных учреждений и качеством сил, в них действовавших.

Две системы, как мы уже видели, могут установиться в местном управлении: система приказная и система самоуправления. Ход русской истории до Петра Великого дал перевес приказному началу над всеми другими элементами управления. С названием воеводы у нас невольно рождается представление о всесильном и фактически бесконтрольном органе центральной власти, пред которым никнут земские люди. Но такое развитие приказного начала представляет важные особенности сравнительно с развитием бюрократии на западе Европы.

Там бюрократия набиралась главным образом из среднего класса, заключившего союз с королевскою властью для низложения феодальной аристократии. Французский интендант или субделегат был человек "худородный" и враждебно настроенный к гордой провинциальной аристократии. В России именно эта аристократия, старая дружина и будущее дворянство, являлась в роли приказных людей и в своем уезде встречала только тяглых посадских и волостных людей, "государевых сирот", взиравших на воеводу не только как на "царского слугу", но и как на родовитого и сановитого человека. Это факт весьма важный для истории нашего местного управления, и он требует некоторых объяснений. Мы уже заметили, что в древней России нельзя найти крепко организованных сословий и местных корпораций, способных сделаться правительственным элементом в местности. Древняя Россия не знала сословий*(2129). Конечно, известная доля лиц выдвигалась из массы общества своим богатством и достоинством, с именем "лучших людей", "мужей". "Мужи" владели часто большими недвижимыми имуществами. Но поземельное владение не было связано у нас с политическими правами и обязанностями, как на западе Европы*(2130). В государственном отношении землевладение ни к чему не обязывало и не давало никаких прав по управлению*(2131). Управление сосредоточивалось в руках князя*(2132). Поэтому и участие в управлении, по общему правилу, возможно было только через князя, в качестве его помощника и слуги. Конечно, князь старался составить свою старшую дружину из влиятельнейших лиц в княжестве. Но это не изменяло существа дела. Во-первых, сама дружина не составляла постоянной и плотной корпорации: члены ее были связаны с князем чисто личным соглашением и не имели определенных связей со своими товарищами. Каждый искал на службе своего личного благополучия и оставался у данного князя, пока это было ему выгодно. Дружинник прежде всего дорожил правом отъезда, выгодным и для князей, которые могли призывать к себе на службу важнейших бояр из других княжеств*(2133). Во-вторых, княжеские "мужи" являлись в местность по княжескому назначению и пожалованию, в качестве наместников и волостелей. Эти лица получали право судить и управлять в своем округе, пользуясь за то доходами, сопряженными с отправлением должности, что и называлось кормлением*(2134).

§ 30. С возвышением Москвы и уничтожением уделов, все, что входило в состав государственного элемента в каждом княжестве, т. е. сами бывшие князья и их мужи, могло сохранить свое значение только через московского государя. От него теперь ждали они службы и всякого жалованья. Князья Рюриковичи, бояре и всякие "вольные слуги" устремились в Москву, наперерыв стараясь утвердиться на службе московскому государю и попасть в московский "список". Все влиятельное оставило местность, где уцелела только тяглая масса, посадские и крестьяне. Но теперь служба видоизменила свой характер. Из вольного дела всякого дружинника она обращается в настоящую службу, со всеми признаками тягла. Уничтожается право отъезда. Бояре и прочие служилые люди верстаются поместьями, с которых они должны отбывать службу государству. Появляются общие для всего класса обязанности и права, отличающие его от других общественных групп*(2135). Служилые люди постепенно обращаются в сословие, члены которого связаны обязанностями и правами. Но это сословие - плод государственных соображений московских государей- не вносит новых начал в местное управление. Оно имеет общегосударственное значение; главные его силы, высшие его слои сосредоточиваются в Москве, этом "лагере дворянства", по выражению г. Лохвицкого. На местах низшие разряды дворянства не образуют местных обществ; они не входят и в состав других общин. При общем разверстании сословий и распределении между ними тягот, закон и практика держались того правила, чтобы тягла не смешивались между собой. Служилое тягло отличалось от финансовых, главным образом, тягол, наложенных на другие сословия. Поэтому и служилые люди не могли смешиваться с другими людьми. Приобретая в городах дома и земельные участки, они не входили в состав городской общины; они являлись в ней элементом посторонним, часто обременительным для городов*(2136). Наконец, не следует забывать, что гражданская служба не была главным предметом занятия служилых людей; они призывались прежде всего к службе военной. Гражданские должности самим законом рассматривались как "непрямая" служба*(2137).

Ввиду этих условий, мы имеем право сказать, что элементы будущего дворянства нашего не имели органической связи с местностью. Они составили сословие, имевшее общегосударственное устройство и значение, находившееся в заведовании центральных установлений - разряда и Поместного приказа. Члены его могли явиться в местность именно в качестве "служилых людей", посланных центральным правительством для заведования тем, что осталось на местах - посадскими и волостными людьми. Как устроится это "заведование" и какой тип местных правителей выработается при указанных выше условиях? Этот вопрос разрешился в ХVII веке, когда установился тип воеводского управления. Но время от смерти Ивана III до избрания на престол Михаила Федоровича (1505 - 1613) представляет крайнюю неопределенность в местных установлениях. Тем не менее оно весьма важно в общем процессе развития нашей администрации.

§ 31. При Иване III Россия объединилась. Преемникам его осталось не много дела в этом отношении. Но с расширением государственных пределов невольно рождался вопрос - какими средствами правительство будет управлять подчиненными ему областями? Положение его было крайне неопределенно. Оно могло искать точки опоры в двух элементах: в элементе служилых людей, находившемся теперь повсеместно в полном и непосредственном распоряжении Москвы, и в местных общинах, в посадских и волостных людях. Оно могло развить постепенно приказное управление через своих служилых людей или призвать местное население к самоуправлению.

Первый исход вполне соответствовал бы всем преданиям Москвы и правительственным ее стремлениям. В ХVII веке приказное начало действительно получает перевес над всеми остальными. Но в XVI столетии применение его было задержано многими обстоятельствами и представляло важные неудобства.

Во-первых, процесс образования служилого сословия, начавшийся в XV веке, далеко не закончился. Для довершения его нужна была холодная, расчетливая политика Василия Ивановича и крутые меры Ивана Грозного. Во-вторых, прежние должности наместников и волостелей были крайне недостаточным орудием для государства, сознававшего новые и великие потребности. Правительству предстояло создать новую систему местных должностей, чего оно не успело сделать до ХVII столетия. На первый раз оно довольствовалось тем, что сосредоточило главное заведование разными областями в руках своих приказов, где его орудиями явились знающие и ловкие дьяки. Затем на местах остались прежние кормленщики - наместники и волостели. Еще Судебник Ивана Грозного говорит об них как о повсеместном учреждении.

Но несостоятельность их обнаруживалась с каждым годом. Созданные для элементарных потребностей патриархального государства, преимущественного для суда, они не могли справиться с полицейскими задачами нового государства, преимущественно с задачами безопасности. Со всех сторон до царя доходили жалобы на размножение разбоев, не встречающих никакого противодействия со стороны наместников. Они были непригодны и для общих административных задач государства, например для дел поместных, финансовых и т. д. Даже в своей области, т. е. в области суда, они позволяли себе разные злоупотребления, вызывавшие жалобы. Наконец, они не были способны для правильной администрации податей и повинностей, составлявших такой важный вопрос в Московском государстве.

Правительство действовало сначала паллиативными средствами. Для ограждения местного населения от произвольных "кормов" и неправого суда оно издавна давало общинам уставные грамоты, по которым должны были "ходить наместники и волостели". Потом оно потребовало присутствия на их суде "старост и лучших людей". Для искоренения разбоев оно посылало из Москвы особых сыщиков, снабженных обширными полномочиями. Для заведования административными делами оно ставило рядом с наместниками особых дьяков, как это было, например, в Новгороде.

Но эти частные меры не устраняли зла. С каждым годом обнаруживалась потребность в новой системе управления. Причины, вызвавшие эту потребность, были следующие:

1-е. Крайние злоупотребления наместников и волостелей, обременявших крестьянство "великими продажами и убытками" и неправым судом. Тщетно правительство думало устранить эти злоупотребления посредством уставных грамот. Злоупотребления росли с каждым годом, к великой "докуке" Государя*(2138).

2-е. Старые должности не были способны охранить безопасность. Разбои и грабежи множились, а крестьянство не имело от них никакой защиты. Правительство посылало специальных "сыщиков" с поручением искоренять разбойников, но и сыщики не удовлетворяли своему назначению*(2139).

3-е. Наместники и волостели не обеспечивали финансовых интересов государства, имевших такое значение для московского правительства. Всякие "служилые люди" оказывались неудовлетворительными в деле ответственности за исправное поступление податей, и вообще личная ответственность была затруднительна при общей административной неурядице. Затем, правительство не имело никаких средств произвести правильную раскладку податей и повинностей между отдельными плательщиками и тягледами. Таким образом, при данных условиях единственным надежным обеспечением являлась ответственность общин*(2140).

§ 32. Этими причинами определяется и характер самоуправления, пожалованного крестьянству. Наместники и волостели постепенно "отставляются"*(2141), разбойные (а потом и татебные дела) возлагаются "на души" крестьянства и на выборных губных старост с целовальниками. Уставные грамоты учреждают во многих местах выборных земских судей, которым велено чинить между крестьянами управу во всяких делах. Наконец, выборные от городов и волостей люди являются органами финансового управления. Жалуя крестьянство губными и судебными учреждениями, правительство возложило на них ответственность за исправное отбывание всех царских податей и, кроме того, "пооброчило" их деньгами за наместничьи и волостелини доходы*(2142). К этим обязанностям присоединились и полицейские, т. е. полиции безопасности*(2143).

Следует ли, как это делают некоторые, считать эту попытку самоуправления мимолетной вспышкой Грозного? С этим нельзя согласиться. Меры Ивана Грозного были вызваны всеми условиями той эпохи. Они и не прошли бесследно. Плоды их остались преимущественно в области финансового управления, в порядке раскладки податей и повинностей, в отбывании их за круговою порукою общины и т. д. Но нельзя не сказать, что реформа Ивана Грозного, ввиду новых государственных условий, могла быть мерою только временною, неспособною к дальнейшему развитию. Указав на причины этой "временности", мы укажем вместе с тем и условия возникновения воеводского управления.

Во-первых, нельзя не обратить внимания на тот факт, что служилые люди не участвовали в этом самоуправлении по праву местных землевладельцев. Правда, закон предписывал избирать губных старост из местных дворян. Но это обстоятельство нисколько не свидетельствовало о тесной связи служилых людей с местным земством. Правительство дозволяло выбирать в старосты только тех дворян, которых можно было уволить от настоящей службы, т. е. службы толковой, именно "отставленных от службы за старостью или за ранами" или за которых служили дети их и племянники, а за недостатком дворян, детей боярских с теми же условиями"*(2144). Таким образом, для дворянства губная служба имела значение службы "заштатной" и невыгодной. По обыкновению они начали "отбывать" от нее, что вызвало карательные меры правительства. В XVII веке воеводам предписывалось "если которые дворяне и дети боярские учнут ослушаться и не придут на выборы", то у знатнейших брать людей и крестьян и сажать в тюрьму, "пока не объявятся сами", а менее знатных самих сажать в тюрьму*(2145).

Неудивительно, если должность губных старост скоро получила приказный характер, несмотря на выборное ее происхождение. Иногда старосты прямо назначались правительством. За крестьянством осталось номинальное право выбирать старост и обязанность ставить к губному делу целовальников, биричей и палачей, обязанность, от которой правительство освобождало некоторые села, в виде особой милости*(2146). Таким образом единственная всесословная и всеуездная должность видоизменила свой характер. В XVII веке она то отменяется, то восстановляется, пока наконец указ 1702 года не прекратил ее существования.

Оставались должности, избираемые от общин. Но этот элемент самоуправления был крайне ненадежен. Указы Ивана Грозного призывали к самоуправлению всех посадских и волостных людей "без замены чей кто ни буди". Призывались горожане, крестьяне, сидевшие как на черных, так и на монастырских и владельческих землях. Но такое "призвание" могло иметь место только при предположении личной свободы призываемых. Но именно этот элемент исчезает в московском обществе. В конце XVI и начале XVII века крепостное право делает быстрые успехи и жизнь общины замирает под давлением права владельческого. Оставались черные волости и города. Но количество черных волостей быстро сокращается, так как они постепенно сливаются с дворцовыми имениями. Города были слишком незначительны, чтобы сделаться основою местного самоуправления. Притом нельзя не обратить внимания на одно характерное их стремление, вызванное всеми условиями эпохи. Мы говорим о стремлении городских обывателей образовать общегосударственное сословие, по примеру первенствующих сословий - дворянства и духовенства.

Стремления городского класса не были схожи с стремлениями городских общин в Западной Европе. Между тем как последние искали условий для своего экономического и политического развития в организации крепких местных корпораций, русские торговые и посадские люди искали облегчения от государственного тягла, ложившегося на них все с большею силою, или в бегстве из общины, или в общесословном устройстве. Финансовые соображения издавна побуждали город выделяться из состава уездных волостей относительно раскладки и отбывания податей и повинностей*(2147). Разнообразие податей и различие приказов, в коих были "ведомы" города, тягостно отзывалось на интересах последних, а потому заставляло их желать большего однообразия в податях и подчинения всего городского класса одному "пристойному приказу". Эти стремления совпадают и с выгодами правительства, видевшего в городах обильный источник дохода. Указы царя Михаила Федоровича и Уложение Алексея Михайловича тщательно выделяют города из состава прочего населения. В новоторговом уставе 1667 года выражено желание, чтобы торговые люди были подчинены одному "пристойному приказу"*(2148), что и было сделано впоследствии, с учреждением бурмистерских палат (1699). Не говорим о других важных мерах, направленных к той же цели. В результате этого движения получились не общины, важные для местного самоуправления, а сословие, державшееся за свои привилегии и искавшее обеспечения их в крепкой центральной власти.

Кроме этих внутренних причин, влиявших на преобразование местного управления, должно принять в расчет и внешние обстоятельства, именно, события Смутного времени (1605 - 1613). Смутное время оставило Россию в крайнем расстройстве. Движение народных масс спасло государство, но отдельные части этого народа находились в бедственном положении. Города пустели, и городские общины жаловались, с одной стороны, на бегство тяглых людей, а с другой - на обиды сильных людей*(2149). Пустели поместья и вотчины, так как крестьяне или уходили от крепостного права или шли на приманку богатых вотчинников и монастырей. Притом и "смута" улеглась не сразу. Правда, существование государства было уже вне опасности, но "воры" были еще живы в разбойничьих шайках, рассыпавшихся всюду. Если прибавить к этому, что государственные границы не были еще обеспечены от крымцев, поляков и шведов, что с востока надвигался новый враг - калмыки, то понятно будет, каких усилий требовалось для приведения государства в порядов.

§ 33. Таковы были условия, подготовившие развитие новой системы местного управления, при которой служилые люди, присланные из Москвы, играют первенствующую роль. В истории местного управления XVII век может быть назван временем господства воевод. Эта должность не была новостью ни по названию, ни по существу дела. Имя воевод известно старой России, и должность воеводы первоначально соответствовала своему названию, т. е. была должностью военною в собственном смысле. Затем, в XVI веке, в украинные города назначаются воеводы с военною административною властью. Таких воевод мы встречаем в Казани, в Сибири, в Новгороде и во Пскове*(2150). В чрезвычайных обстоятельствах, например во время войны, воеводы назначаются и в другие города "для вящшие осторожности". Мало того: правительство уже проводит различие между воеводами полковыми и годовыми (после городовыми), отпускавшимися для управления данною местностью.

Несмотря на это, обращение воевод в повсеместную должность было встречено местным населением как новость, и новость неприятная, к которой трудно было привыкнуть. На Земском соборе (1642 года) гости и торговые люди, жалуясь царю на воевод, говорили: "при прежних государех в городех ведали губные старосты, а посадские люди судились сами промеж себя, а воевод в городех не было, а воеводы были посыланы, по-прежних государей указу, с ратными людьми только в украинные города для береженья от тех же турских, крымских и ногайских татар, от их разоренья". Ввиду несомненных фактов, слова эти оказываются не совершенно верными. Но они показывают, как относилось местное население к новой должности.

Все зависело, конечно, от характера, тона произведенной перемены. Развитие воеводской должности сопровождалось умалением прав городов и волостей, решительным торжеством приказного начала над земским, даже больше того - торжеством московского дворянства над "государевыми сиротами". В "городех" появились в качестве местных правителей люди первейших фамилий - князья Долгорукие, Мосальские, Клубковы-Мосальские, Хованские, Звенигородские, Приимковы-Ростовские, Бахтеяровы-Ростовские, Ромодановские и т. д. Перемена значительная сравнительно с тем, например, временем, когда на Двине, по отъезде в 1552 году последнего наместника, кн. Микулинского, "были выборные холмогорские головы Филипп Родионов да Фофан Макаров и с ним двинские выборные судьи, и судили на Холмогорах в .верхней и нижней половине". Лет через тридцать, правда, на Двине появляются воеводы, но они еще живут в ладу с "выборными". Но в 1613 году двинский летописец отмечает приезд нового воеводы Пушкина следующим известием: ядо сего воеводы Никиты Пушкина, с воеводами судили вместе двинские выборные судьи, а сей воевода двинским выборным судьям земским с собою в товарищах быть не велел". Скоро торговые люди получили много поводов жаловаться. Жалобы доходили до царя. В 1615 году шуяне били челом о возвращении им права судиться самим, ибо от воевод им "чиница продажа и убытки великие". Царь удовлетворил этому ходатайству*(2151). В 1620 г. царь Михаил писал в Муром: "ведомо нам учинилось, что в городах воеводы и приказные люди наши всякие дела делают не по нашему указу, и монастырям, и служилым, и посадским и уездным людям чинят насильство и убытки и продажи великие, и посулы и кормы емлют многие"*(2152).

Само центральное правительство, как видно, не возлагало особых упований на воевод. Но при данных условиях эта должность была единственным выходом из всеобщей безурядицы. Воеводы славились своими злоупотреблениями; но не менее славились ими и выборные земские люди*(2153). Вся система тогдашних учреждений была такова, что злоупотребления сами собою рождались от отсутствия точных и общих правил, коими определялась бы степень власти каждого лица, от отсутствия средств надзора и ответственности должностных лиц. Мы увили м, кроме того, что правительство не могло даже провести логически идеи воеводского управления.

§ 34. Начать с того, что должность воеводы, по закону даже, представляется чем-то незаконченным, неопределенным. Конечно, в этой должности больше государственных начал, чем в должности прежних наместников. Воевода в самом деле должен быть орудием высшего правительства. При отправлении на должность ему дается наказ*(2154), в коем определяется, как он должен "промышлять государевым делом". Но, вместе с тем, служба "годовых" воевод не рассматривалась как настоящая служба, а скорее как милость, временный отпуск, ради поправления дел на счет вверенного города. Начало "кормления" в самом извращенном его смысле уцелело, стало быть, и в воеводской должности. При таких условиях воевода не мог сделаться вполне надежным оплотом правительства, лицом, на которое оно могло бы положиться всегда и во всяких делах.

Воеводе с "товарищами" поручены чуть не все дела местного управления. Он ведает и "городовое строение", и служилых людей всякими службами, имеет бережение от окрестных государств (если город пограничный), охраняет тишину и спокойствие, принимает меры против пожаров, заразительных болезней, запрещенных игр, соблазнительных зрелищ, корчемства; ему принадлежит суд по гражданским делам, а где нет губных старост, то и по "разбойным, татебным и убийственным"; он наблюдает за бездоимочным и исправным отбыванием всех податей и повинностей, смотрит за всеми должностными лицами в уезде. Коротко говоря - съезжая изба, где присутствует воевода и помещается его канцелярия, является средоточием всех уездных дел.

Но это "средоточие" не внушало к себе безусловного доверия правительства. Были такие деликатные дела, к которым правительство не могло, ввиду собственных интересов, пустить воевод. Сюда относились прежде всего дела по финансовому управлению. Конечно, воеводам было предоставлено наблюдение за исправным поступлением всяких податей и отбыванием всяких повинностей. Но непосредственное заведование этими делами не могло быть им поручено, так как правительство не могло быть обеспечено их ответственностью, а местные жители справедливо ожидали всяких притеснений и произвольных поборов от воевод. Поэтому правительство должно было остаться при способах, выработанных еще в XVI веке, т. е. при земских должностях, обеспеченных ответственностью общины.

Таким образом, рядом с приказными должностями, остался целый институт земских, выборных должностей, низведенных, правда, на степень служебного средства, тяжелой повинности, но все-таки отдельных от должностей приказных. Институт этот, с внешней стороны, представлял довольно широкое развитие. Во главе их стоял всеуездный староста, главный орган посадских и уездных людей, сносившийся с правительством*(2155). За сим следовали земские старосты и целовальники, ведавшие мирскими делами. Такими делами были: 1-е, распоряжение общинной землей и общественным имуществом; 2-е, записка в тягло; 3-е, раскладка и сбор податей; 4-е, отправление повинностей; 5-е, производство мирских выборов и 6-е, местная полиция*(2156).

Земские старосты и целовальники являлись органами как общины, так и правительства, по раскладке и сбору прямых податей и отбыванию натуральных повинностей. Но в области финансового управления была одна отрасль, где нормальная ответственность общины была недостаточна. Мы говорим о косвенных налогах, о "таможенных и кабацких сборах", где невозможен был прямой и наглядный учет, где приходилось восполнять ответственность общины личною ответственностью должностного лица, отдав ему на веру известный сбор. Так возникли верные должности таможенных и кабацких голов. Головы ставились к "государеву делу" или общиною из зажиточных обывателей, или прямо назначались правительством из торговых людей*(2157). Иногда верная служба просто заменялась откупом*(2158).

Наконец, разбойные, татебные и убийственные дела остались в руках губных старост, круг ведомства коих расширился даже новыми делами*(2159). Иногда на губных старост возлагались и административные обязанности.

§ 35. Такова была эта сложная и довольно нестройная система местной администрации. Недостатки ее бросаются в глаза с первого же взгляда. Центр тяжести управления перенесен на служебно-приказный элемент; но он-то и представляется наименее организованным. Воевода, назначаемый на короткий срок - годовой или двухлетний*(2160) конечно, не может вникнуть в "местные условия". Он сам смотрит на свою службу, как на отдых, и закон говорит то же; хуже того: воевода вили т в своем воеводстве средство поправить свои дела. Земский элемент, несущий действительную ответственность, обремененный настоящими обязанностями, принижен и задавлен до такой степени, что не может справиться с своими выборными, когда они, стакнувшись с воеводою, позволяют себе всяческие злоупотребления*(2161). Этот коренной порок администрации ясен сам собою. Но он проявляется и во всех подробностях.

Воеводы являются органами центрального правительства, но нельзя сказать, чтобы они имели в руках своих средства удовлетворять самым законным нуждам местного народонаселения. Им было предоставлено право гражданского суда, но в таком ничтожном объеме*(2162), что местные жители по сколько-нибудь важному делу должны были отправляться в Москву, где делались жертвами знаменитой "волокиты". Власть воеводы по делам поместным была ограничена до такой степени, что небогатые служилые люди разорялись поездками в Москву для расписки поместий*(2163). Какой бы "местный интерес" мы ни взяли, везде возможность удовлетворения его воеводскою властью представлялась весьма малой. Воевода мог позволить себе всякие злоупотребления, но он не мог, как увили м ниже, хорошо служить интересам даже центрального правительства.

Злоупотребления воеводы обнаруживались главным образом в его отношениях к тяглым людям. Конечно, наказ предпосылал ему "стоять за них и беречь", но на деле выходило не то. Положение "тяглых" было поистине беспомощно. Наказ воспрещал воеводам вмешиваться в мирские выборы, в раскладку и сбор податей. На деле случаи вмешательства бывали чрезвычайно часты и, что грустнее всего, нередко вызывались злоупотреблениями выборных и "лучших людей, теснивших людей "молодших"*(2164). Затем, вмешательство воевод обусловливалось и тем, что, по верному замечанию г. Чичерина, земские старосты не имели никакой власти, а могли только извещать воеводу о неисполнении закона*(2165). Законодатель непрерывно должен был подтверждать о "невмешательстве", но частые подтверждения лучше всего доказывают глубину зла.

Могли ли воеводы быть действительными органами центрального правительства? На этот вопрос также вряд ли можно дать утвердительный ответ.

Во-первых, в организации самого "центрального" правительства имелись существенные недостатки. Государственные дела ведались множеством приказов, с весьма неопределенною и смешанною компетенциею, с совершенно неопределенными отношениями. Легко представить себе, как эта неурядица отражалась на местном управлении, где воеводы или "бездействовали", или "злоупотребляли", пользуясь борьбою приказов*(2166).

Во-вторых, приказы имели органы своей неурядицы и на местах. Воевода считался главным начальником всех приказных людей в уезде. Таковых было очень много. В городах имелись ямские и городовые приказчики, стрелецкие, пушкарские, засечные, житничные головы. Эти люди, находясь под главным начальством воеводы, действовали большей частью по наказам из Москвы*(2167). Затем, у московского правительства возникли в разное время потребности, удовлетворение которых оно не хотело поручить местному начальству. Отсюда множество "посыльных людей из Москвы". Таковы сыщики по губным делам, сыщики беглых, горододельцы, сборщики хлебного и денежного сбора и т. д. Между всеми этими лицами не было никаких иерархических отношений. По общему правилу, приказные люди подчинялись воеводе. Но и воеводе не доверяли. Если ему поручалось "смотреть" за разными головами и старостами, то и старостам под рукою рекомендовалось "смотреть" за воеводою. Воевода писал в Москву на голов, головы - на воевод. Но дела от этого не шли лучше, а местным жителям не было легче*(2168).

В 1695 году великие государи Иван и Петр Алексеевичи указали послать в сибирские города*(2169) такой указ. Изложив все злоупотребления, учиненные воеводами, государи повелевают: "и впредь для всякого страха, чтоб тех воевод от таких вымышленных и их великих государей казне и людям разорительных поступок унять, написать им из указов и из наказов по городам, смотря какое дело в коем городе к остереганью подобно статьи... а буде который воевода учнет что делать через те ему данные статьи к им, всякого чину жителям в том его не служат, а посылать к Москве на того воеводу за своими руками челобитные",*(2170).

Это уже не указ, а крик отчаяния, вырвавшийся от сознания полного своего бессилия. Только сильная рука Петра могла вывести Россию, не скажем - на лучшую дорогу, но хотя бы на какой-нибудь определенный путь.

 

Глава вторая. Первое учреждение губерний

 

§ 36. Первоначальные условия развития учреждений кладут неизгладимый отпечаток на последующую их судьбу. Это вполне применяется и к истории местных установлений в России. Несмотря на все радикальные меры Петра Великого и на преобразования Екатерины II, законодательные изменения были бессильны пред фактическим положением вещей. Даже теперь, после освобождения крестьян и провозглашения земского начала, чувствуется давление того времени, когда московские государи еще "собирали землю" и закрепляли сословия на службу государству.

Тяглое отношение сословий к государству не изменилось, конечно, и при Петре Великом. Напротив, он повысил государственные требования, в особенности относительно служилых людей. Он указал слабой, бедной и необразованной стране такие высокие задачи, заставил ее бороться с такими сильными соседями, что страна должна была отвечать ему страшным напряжением всех своих сил. Но одного напряжения сил было мало. Страна нуждалась в новой организации. С 1701 года Россия вступила в продолжительную борьбу уже не со "стихийной силой" - татарами и турками, а с сильным и отлично устроенным государством - со Швециею. С первых же шагов этой борьбы чувствовалось, что Швеция бьет Россию именно как государство, как организация. Затем, необходимость государственного переустройства обусловливалась и другим стремлением Петра - ввести Россию в круг европейских держав. Здесь не было уже места тому полупатриархальному быту, среди которого вырос Петр и который он ненавидел от всей души. Но эти общие государственные стремления Петра выразились в определенных формах, вполне соответствовавших и личному его положению, и условиям его времени. Укажем на эти условия, так как они определили и характер созданной им губернии.

Прежде всего должно иметь в виду, что в своей преобразовательной деятельности Петр Великий шел почти один. Кругом себя он видел страшные и неотложные нужды и не находил средств к исправлению. У него были даровитые помощники, но ни одного руководителя и друга. Не было почти ни одного человека, в котором бы он не разочаровался к концу своей жизни. Гагарин был казнен, Нестеров казнен, Курбатов умер под судом, Шафиров едва избег смертной казни, Меншиков держался только благодаря заступничеству императрицы. В народе слышался глухой, а иногда и явный ропот на непомерные тягости, требуемые содержанием армии и флота, на рекрутчину, на церковную реформу, на новые обычаи. Умирая, преобразователь не знал, в чьи руки попадут плоды "многих и несносных" трудов его. При жизни он чувствовал, что всякое дело требует его присмотра и что ничто не начнется без него. Один и тот же человек должен был заводить армии и беречь леса, создавать флот и улучшать породы рогатого скота, вести сложные внешние отношения и заводить мануфактуры, учреждать сенат с коллегиями и губерниями и изобретать гражданский шрифт, руководить действиями неопытных и полуграмотных сановников и просматривать переводы "экономических книг", издававшихся для всенародного наставления. Это безусловное одиночество среди людей, из коих одни не понимали реформ, а другие понимали, но "приличались в воровстве", среди народа, видевшего пока только тягость, стоимость реформы, должно было развить в Петре уверенность, что преобразование не могло быть осуществлено иначе, как насильственно. "Наш народ, писал он, яко дети, учения ради никогда за азбуку не приймутся, когда от мастера не приневолены бывают, которым сперва досадно кажется, но когда выучатся, потом благодарят, что явно из всех нынешних дел; не всель неволею сделано? И уже за много благодарение слышится, от чего уже плод произошел".

Эта теория "неволи" была, как я уже заметил, результатом личной обстановки Петра. Но кроме того, она подсказывалась ему и примером Европы. Не находя в своей русской среде никаких руководящих начал для реформы, Петр внимательно смотрел на Запад, жадно вдыхал в себя воздух западной культуры. Какую же Европу видал ПетрI Известно, что образцов политических учреждений он искал в Щвеции и Германии. В этих странах закончился процесс образования нового государства. Главным фактом этого процесса была монархическая власть, стоявшая теперь в полном сознании своего могущества пред бессильными "сословиями" и городскими общинами. Всесильная администрация, особенно в Пруссии, проникала во все подробности общественной жизни, подчиняя своей строгой опеке торговлю, ремесла, образование, церковь, земледелие. Просвещенный абсолютизм считался великим и единственным рычагом цивилизации и нашед себе освящение в философских и политических трактатах. Коротко говоря - Петр Великий столкнулся с типом полицейского государства в полном его развитии. Он видел пред собою типы государей-хозяев, каковы были Фридрих I и Фридрих- Вильгем I прусские, или военных командиров, как Карл XII шведский.

В Германии "полицейское государство" уложилось в известные формы. Лейбниц, в одном из своих писем к Петру, уподобляет монархов Богу, правящему миром по известному порядку и незыблемым законам. Государственная администрация должна быть подобно часам, где каждому колесу и винтику отведено определенное место, согласно плану целого механизма. Правда, рядом с государственной машиной на Западе имелись некоторые - общественные остатки - города и местные чины, придавленные, приниженные всемогущею машиною, но сохранившие отпечаток прежнего величия. Петру не было времени paзбирать, что в этом случае было однородно и что разнородно, что ново и что старо. Он взял себе в образец западноевропейское государство в полном его составе и принял городские установления и местные чины за продолжение той же административной машины. С точки зрения фактического положения вещей, он был прав, а этого довольно для объяснения его реформы.

В первый раз, после долгого вырождения московских учреждений, в России было поднято высоко знамя государства. "Петр, говорит Хомяков*(2171), по какому-то странному инстинкту душе высокой, обняв одним взглядом все болезни отечества, постигнув все прекрасное и высокое значение слова - государство, ударил по России, как страшная, но благодетельная гроза. Удар по сословию судей-воров; удар по боярам, думающим о родах своих, но забывающим родину; удар по монахам, ищущим душеспасения в келиях и поборах по городам, а забывающим церковь и человечество и братство христианское. За кого из них заступится история?".

Крута и насильственна была реформа Петра, но и он не мог пойти против истории. Величайший из русских государей, отрешившийся, по-видимому, от всякой истории, принужден был вращаться в кругу исторических элементов, завещанных ему прошлым. Посмотрим, в самом деле, что сделал Петр для исправления администрации и местного управления в особенности.

§ 37. Мы видели, как была организована служба в Московском государстве и как московская "бюрократия" в итоге сделалась орудием эксплуатации низших классов и самого государства "служилыми людьми". Петр Великий не изменил отношений между сословиями. Крепостное право делает быстрые успехи в XVIII веке. Крестьянство отдается в полное распоряжение владельцев; затем массы крестьян "приписываются" к разным ведомствам, к фабрикам и заводам. В течение XVIII века крестьянами управляют в полном смысле этого слова. "Купецкие люди", горожане сохраняют свою свободу. Их даже стараются сберечь, приласкать ввиду ожидаемых от них польз государству. Но это береженье, как мы увидели ниже, состояло преимущественно в том, что им давали "особое управление" по старому завету Москвы. Истинно правящим классом, призванным на государственную службу, осталось служилое сословие, переименованное в "шляхетство", а потом в дворянство. Этого факта преобразователь изменить не мог и не хотел. Каждый дворянин призывался к службе, каждый служащий выходил в дворяне по Табели о рангах. Петр Великий хотел только заставить дворянство действовать в новых формах, в новых учреждениях. И эти формы были заимствованы от чиновного государства Западной Европы. В этом образце Преобразователь искал средств для "порядочного управления", для обеспечения законности и государственной пользы. Правителям придаются "товарищи", а после образуются коллегии. Они действуют по регламентам, а отдельные должностные лица по общим инструкциям, коими определяется и компетенция, и делопроизводство, и взаимные отношения учреждений. Установляются правила отчетности и ответственности каждого. Образуются органы государственного надзора в лице фискалов и прокуроров. Строгие наказания грозят за неисполнение долга, и часто эти угрозы приводятся в исполнение.

Эти общие стремления нашли себе применение как в области центрального, так и местного управления. Петр Великий создал губернию как единицу местного управления. Но мы должны объяснить, в каком именно смысле его должно считать творцом губернских установлений. Во-первых, он положил основание правильному и однообразному делению страны, заменившему хаотические "единицы" прежнего времени. Во-вторых, он попытался посредством общих наказов определить предметы ведомства местного управления и провести некоторую границу между задачами местных и центральных установлений. В-третьих, он поставил местные должности в условия гражданской службы и открыл таким образом возможность обратить в пользу государства силы местного дворянства. В-четвертых, наконец, ему принадлежит первая попытка разграничить предметы ведомств разных установлений и специально указать некоторые основания для отделения суда от администрации. Коротко говоря - Петр Великий создал формальные условия существования губернии как административной местной единицы. Но не от него зависело дать этой новой форме необходимое содержание. В подробностях своей реформы он столкнулся с историческими условиями, и об них разбились многие из его начинаний.

§ 38*(2172). Петр Великий не сразу и не по одному плану устроил управление губерниями. За организацию этой единицы местного управления он принимался два раза: 1) в 1708 году, когда была постепенно создана первая его система управления, и 2) в 1719 году, когда прежняя система видоизменилась.

Период до 1719 года страдает отсутствием общих органических законов. Чтобы понять учреждения этой эпохи, необходимо принять в расчет целую массу отдельных узаконений, касающихся местных должностей. Но и эти узаконения не дают полного понятия о местном управлении. Они часто не сходятся с тем, что было в действительности. Нередко один закон противоречит другому*(2173).

Наконец, при рассмотрении того, что хотел Петр Великий сделать из губернии, необходимо иметь в виду не только местные установления, но и высшие, в особенности Сенат.

Губернии появились собственно раньше Сената. Первая губерния была образована из местностей, завоеванных Петром от Швеции. По свидетельству Голикова*(2174) уже в 1702 году князь Меншиков был назначен генерал-губернатором этих вновь присоединенных земель. В течение нескольких лет отсюда образовалась целая губерния, называвшаяся сначала Ингерманландской, а с 1710 года - Петербургской. Сюда вошли местности, не имевшие ничего общего между собою ни в историческом, ни в этнографическом отношении. Здесь соединялись с одной стороны - Ингерманландия, Карелия, Эстляндия, с другой - нынешние губернии: Псковская, Новгородская, Тверская. Факт этот объясняется тем, что в России, как мы заметили, не существовало исторических условий для образования провинции, а потому самые разнородные местности легко поддавались чисто механическому соединению*(2175).

В 1708 г. губернаторы и губернии сделались общим учреждением.

Указ этого года предписывает расписать все города Всероссийского государства к 8 губернским центрам*(2176). Так образовалось 8 губерний: 1) Ингерманландская (Петербургская), 2) Московская, 3) Киевская, 4) Смоленская, 5) Архангельская, 6) Казанская, 7) Азовская и 8) Сибирская, разделенная тогда же на две провинции. Губернии эти были, конечно, чрезвычайно велики для правильной администрации. Но мы можем объяснить происхождение их довольно просто. Местности, ведавшиеся московскими областными приказами (четвертями) были также весьма обширны. Представим себе, что место областного приказа занял губернатор, что в лице его соединилась власть и центрального и местного управления, и мы поймем эту должность. Петру Великому нужна была сильная власть на местах,- власть, которая могла бы действовать быстрее, чем прежние приказы в соединении с воеводским управлением. Нужна была вместе с тем должность, лично ответственная пред верховною властью. Действительно, мы вили м, что при возложении на губернаторов разных поручений Указы Петра грозят им, в случае нерадения, страшными наказаниями. Так, за недоставление рекрутов на срок с губернаторами предписывалось поступать, как с изменниками отечеству, и угроза эта не оставалась втуне. Потребность в сильных ответственных органах в местности - таков первый мотив учреждения губерний. К этому присоединились и другие соображения. Армия и флот требовали больших издержек, новых налогов, специально установленных для этой цели. Петр Великий нуждался в такой власти, которая бы собирала эти подати и на месте расходовала их, по указаниям центрального правительства, на те именно предметы, для которых они предназначались. В этом отношении должность губернаторов представляла чрезвычайные удобства. Затем, на губернатора возлагаются разные новые задачи: попечение о различных сторонах народного благосостояния и другие полицейские обязанности. Наконец, в развитии местных должностей Петр Великий думал найти средство для организации правосудия на местах: местный суд избавлял жителей от той классической волокиты, которой так страдал прежний порядок судопроизводства.

Должности эти беспрерывно развивались и осложнялись новыми поручениями. Вместе с тем законодательство имело в виду дать иную организацию местным установлениям. С целью ограничить единоличный произвол правителей, местные должности были обставлены новыми коллегиальными учреждениями. Таковы ландратские коллегии, заимствованные Петром из Остзейских провинций. Ландраты избирались местным дворянством в числе 12-ти человек для больших городов, 10-ти в средних и 8-ми в малых городах. Коллегия ландратов должна была все дела делать вместе с губернатором, которому принадлежало только право председательства. При губернаторах состояли, кроме того, ландрихтеры. Самое название доказывает, что это была должность судебная*(2177). Но мы увили м ниже, что на ландрихтеров возлагались и разные административные поручения. Затем, под надзором губернатора действовали обер-комендант и комендант. Эти должностные лица, в сущности, заменили собою воевод, но с тою разницей, что назначались только в важнейшие города. Такова система местных должностей, учрежденная Петром Великим, начиная с 1708 года. Мы не поймем ее значения, если не обратим внимания на отношения местных установлений к центральному правительству. Отношения эти с учреждением Сената в 1711 г. выяснились в том смысле, что Петр хотел сосредоточить администрацию в губернии. По мере развития губернских должностей, областные и некоторые другие приказы, как, напр., приказ рудных дел, закрываются и дела из них передаются губернаторам. Губернские должности в кругу вверенных им задач действуют под верховным надзором сената. Для этой цели при сенате состоят: 1) в канцелярии сената - губернский стол, куда поступают все донесения от губернаторов; 2) губернские комиссары для сношения с губернией и 3) для целей надзора обер-фискал*(2178). Под командою должны были действовать провинциал-фискалы и городовые фискалы, которые назначались из местных служилых людей или избирались из купечества. Полный указ о должности фискалов вышел в 1714 г. Фискалы не состоят собственно при учреждениях, подобно прокурорам. Они представляют совершенно особый организм властей. Обязанность их заключалась в том, чтоб над всем надсматривать, тайно или явно, и проведывать, нет ли где нарушения казенного интереса, нарушения закона и так называемых безгласных дел. В тех случаях, когда дело не имело за себя челобитчика, они выступали в роли жалобщиков. При разного рода злоупотреблениях, на обязанности их лежало доносить и обличать несмотря на звание виновного. Установление должности фискалов объясняется печальным положением общества и администрации того времени, необходимостью защиты частных лиц и интересов правительства от произвола должностных людей. Несмотря на благую цель, учреждение это было в высшей степени стеснительным как для администрации, так и для общества.

Система местного управления, изложенная нами, имела в виду главным образом организовать на новых началах службу, создать ответственные государственные должности. На место прежних полуслужилых людей, действовавших бесконтрольно, являются вполне государственные учреждения, подчиненные строгому надзору. Исчезает прежняя безвозмездность воеводской службы. Новые должности поставлены в штат; губернским чинам назначено определенное жалованье, и всякое требование иного возмездия запрещается, под страхом наказания за лихоимство. Но для жизненности местных установлений мало одной организации их в виде государственных властей. Другим условиям местного самоуправления вновь созданные должности не удовлетворяли и потому стали клониться к упадку. Они никогда и не стояли высоко. Мы вили м, что Петр Великий как будто пытается призвать к управлению местное дворянство. Еще с 1702 года местным дворянам поручается выбор товарищей воевод. Впоследствии, с учреждением ландратских коллегий, эта мысль принимает, по-видимому, более широкую и определенную форму; выборные от дворянства участвуют в управлении губернией на равных правах с губернатором. Но, во-первых, самый вопрос о выборах в ландраты представляется спорным*(2179). Во-вторых, из элемента, ограничивающего губернаторскую власть, ландраты скоро становятся должностью, подчиненной губернатору. Перемена эта находится в связи с указом 1710 года о разделении государства на доли. Новое деление имело первоначально характер специального, установленного для взимания рекрутов и других сборов, но впоследствии из него думали сделать общее деление*(2180). "Доли", за исключением городов, состоявших в ведении своих особых должностей, отданы в управление ландратам. Они должны были здесь сбирать подати и нести разные другие административные обязанности. При губернаторе оставались постоянно только два ландрата. Остальные съезжались к концу года с своими отчетами. Таким образом, ландраты сделались правителями, подчиненными губернаторам. Но правительство могло, конечно, найти для себя администраторов более удобных. И действительно, ландраты были впоследствии уничтожены и заменены совершенно другими лицами. Что касается ландрихтеров, должность эта также утратила свое первоначальное значение: из судебной она во многих отношениях обратилась в административную*(2181) и была отменена подобно ландратам.

§ 39. С 1719 года начинается новый период преобразований Петра Великого в губернских учреждениях. Произведено было новое расписание губерний с разделением их на провинции. Всех губерний учреждено одиннадцать*(2182).

Произошли значительные перемены и в порядке управления губерниями. Перемены эти находятся в тесной связи с изменениями в центральном управлении. В 1718 г. Петр Великий возвратился к мысли об учреждениях общих центральных установлений, между которыми были бы распределены, по роду, все дела государственные. Возникают государственные коллегии. Из них три - коллегии иностранных дел, воинская и адмиралтейств-коллегия - мало имеют дела с задачами внутренней администрации. Это общегосударственные установления. Другие 6 коллегий касаются внутреннего управления; но из них 3: юстиц-коллегия, камер-коллегия и штатс-контора имеют ближайшие отношение к этой области. С учреждением коллегий положение губернатора изменилось, и он явился подчиненным должностным лицом, действующим по предписаниям из центральных мест, которые поставлены между ним и Сенатом. Впоследствии камер-коллегии дано было право штрафовать губернатора - право, которое принадлежало только Сенату. Вместе с тем учреждение коллегий имело ближайшее влияние на строй губернских установлений и со стороны необходимости разделения между ними разных задач управления. Разделение дел, по роду их между отдельными коллегиями, повело к тому, что в губернии было признано необходимым учредить различные должности по разным частям администрации и попытаться отделить суд от управления.

Между всеми новыми административными должностями первое место принадлежит воеводам. Должность эта была преобразована и снова сделалась общим учреждением, нормально, главною властью в управлении местностью*(2183). Воеводы распределяются по провинциям*(2184).

По инструкции воеводам 1719 года на этих лиц возлагались, можно сказать, все части провинциального управления.

На нем лежат береженье от шпионов и измены и заботы о крепостном строении (ст. 2, 3, 7 и 10); попечение о пользах и преимуществах церкви, равно как о народном образовании (ст. 4). По делам судебным, "хотя ему, воеводе, не подлежит ссор тяжебного дела между подданных судить и судьям в расправе их помешательство чинить", но на него возлагается: 1) смотрение, чтобы не было волокиты; 2) отсылка преступников к суду; 3) распоряжение по приведению в действие приговоров. По военной администрации на него возложено расквартирование войск и рассмотрение могущих возникнуть пререканий и обид (ст. 8, 11, 45). По делам казенного управления ему принадлежит наблюдение за казенными заводами (ст. 9), рудным делом (38), за собиранием и исправным поступлением доходов (23 - 30). По части полицейской: охранение прав о безопасности местных жителей (13 и 14), преследование гулящих людей и нищих (19, 20, 21), наблюдение за помещиками и преследование разорителей (31). По части полиции благосостояний и торговой: наблюдение за исправностью дорог (15), попечение о городских хозяйствах и управлении через ратуши (18), наблюдение за правильностью мер, весов и монет (16), попечение о развитии местной промышленности и торговли (17).

Воевода рассматривается как орган центральной администрации вообще: он находится в сношениях с коллегиями: камер-, штатс-конторой, Берг- и мануфактур-(24, 25, 30 и 38) и с Сенатом (31).

В каком отношении стоят воеводы к губернатору, закон ничего не говорит. Воеводской инструкцией велено руководствоваться и губернаторам. Следовательно, губернатор имел те же обязанности, что и воевода. Последнему поручается полиция благосостояния, попечение о безопасности, разная служба по финансовой части и проч.

К специальным должностям, учрежденным в провинции, относятся: надзиратель сборов или камерир, поставленный под непосредственную власть камер-коллегии. Обязанность его заключалась в надзирании за сборами, т. е. исправном их поступлении. Должность казначея предназначалась для приема денег, хранения и расходования их по указам из штатс-конторы. Каждая из этих должностей получила свои определенные инструкции.

В уездах, на которые делилась провинция, взимание сборов вверено было земским комиссарам. Последние избирались дворянами уезда на год и обязаны были отчетностью пред избирателями. Сбор подати производился ими под наблюдением камериров и воевод. Вместе с тем на земских комиссаров возложена была обязанность общей администрации уезда*(2185). Таким образом, при дальнейшем развитии должность эта могла бы сделаться очень важною в истории местного самоуправления. Но она скоро вымерла. Значение ее не было велико и в самом начале, потому что комиссары земские были поставлены под контроль множества властей, даже полковников, которым вообще поручалось смотреть за местными должностными лицами.

§ 40. Таковы должности, созданные Петром Великим для общего управления на местах. С 1719 года создается новая серия должностей, с отменою некоторых прежних. Исчезают ландраты и ландрихтеры, но являются камергеры (надзиратели сборов), рентмейстеры (казначеи), асессоры при воеводах и губернаторах, судебные комиссары в уездах, надворные суды в некоторых больших городах, земские комиссары, установленные ближайшим образом для собирания налогов в уездах, но затем облеченные всеми правами гражданских начальников уездов, при них нижние комиссары, мостовые надзиратели и т. д. За действиями этих лиц смотрят и фискалы, и полковники расположенных в губерниях войск. Число должностных лиц считается теперь сотнями и тысячами. По расчету Голикова, всех судебных чинов в 1725 г. было 1179, чинов фискальных 289, камериров и рентмейстеров 132, земских комиссаров 120, канцелярских чинов в центральных и местных установлениях 3772.

Но все это количество должностей не свидетельствовало об оживлении местных обществ. Правда, в числе их можно указать лиц выборных. Таковы были ландраты до 1719, земские комиссары - после этого года. Они избирались местным дворянством. Но, выборные по происхождению, они быстро обратились в приказных людей, действовавших под командой губернаторов и воевод. Ландраты первоначально были учреждены в виде коллегии, предназначались действовать вместе с губернаторами. Последним даны были только права председателей - "и губернатор между ними не яко властитель, но яко президент". Но с учреждением "долей" ландраты обратились в их правителей, причем "властительские" права губернаторов быстро развились. Земские комиссары, учрежденные в конце царствования Петра, не успели окрепнуть, и мы не знаем, что вышло бы из этой должности при благоприятных условиях.

Таким образом, губернская, да и вся вообще реформа Петра была попыткой дисциплинировать службу дворянства посредством новых учреждений. Но эта попытка не привела к желанному результату. Старое отношение служилого сословия, "мужей к мужикам", говоря словами С. М. Соловьева, осталось то же. Сплоченное в новую административную машину, вооруженное новыми государственными правами, это сословие давило народ с еще большею силою. При полной безгласности местного населения, открывался широкий простор всяким злоупотреблениям. Недаром Петр Великий принужден был прибегнуть к учреждению страшной и, можно сказать, безнравственной должности фискалов, о которой он сам говорил, что "чин фискальский зело тяжел и ненавидим". Тщетно показывались примеры строгости; тщетно инструкции и указы грозили жестоким наказанием за "богопротивное лакомство", за хищничество и взятки. Если прибавить к этому неумелость служилых людей действовать в новых установлениях и новость учреждений для всего общества, мы поймем, что только сильная рука Петра кое-как поддерживала ход "машины".

Не стало преобразователя, некому было и вести новые установления. Все пошло вразброд, все бросилось на добычу. Есть правда в следующих словах указа 1727 года, которым отменялись многие установления Петра: "Умножение правителей и канцелярий во всем государстве не только служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной; понеже вместо того, что прежде к одному правителю адресоваться имели во всех делах, ныне к десяти и может и больше, а все те разные управители имеют свои особливые канцелярии и канцелярских служителей и особливый свой суд, и каждый по своим делам бедный народ волочит, и все те управители и канцелярские служители пропитания своего хотят, умалчивая о других непорядках, которые от бессовестных людей к вящщей народной тягости ежедневно происходят или происходить будут"*(2186).

§ 41. Таково было положение вещей, при котором высшему правительству невольно приходилось беречь народ от своих собственных органов. Не все классы общества были настолько счастливы, чтобы вызвать такую правительственную заботу. Но был один класс, выгоды которого были непосредственно связаны с интересами самого государства, - класс торгово-промышленный. Он нес всякие повинности со своих "торгов и промыслов", и потому развитие последних было в прямой связи с выгодами казны. Затем из него ставились разные головы и целовальники к разным казенным службам. Он особенно страдал от приказного и воеводского разорения, и не раз правительство задумывалось над средствами избавить их от этого двойного гнета, обеспечив тем и казенный интерес. Мы видели, что сами купецкие люди искали своего спасения в учреждении над ними особого управления в одном "простойном" приказе. Но правительство не приступало к общему решению вопроса до Петра Великого.

Два раза Петр Великий принимался за "особое" устройство городского управления: в 1699 году - учреждением бурмистерской палатки (ратуши) и земских изб, и в 1721 году - учреждением главного магистрата и магистратов. Оба раза реформа его потерпела неудачу, несмотря на то, что в 1721 году она была построена на широких основаниях.

Закон о бурмистерской палате и земских избах был собственно продолжением и обобщением мер, принятых еще в прежние царствования. Это видно и в мотивах реформы, и в способах ее осуществления. Вот что говорят мотивы: "все черных сотен и слобод посадские и купецкие и промышленные люди купецкими и всякими расправными делами и его великого государя доходами ведомы в разных приказах; и во всяких промыслах чинятся им большие убытки и разоренье, а его великого государя с них окладные многие доходы учинились в доимке, а пошлинным сборам и иным поборам большие недоборы". Последствием этого и было распоряжение, чтобы "у его великого государя всяких расправных дел всего Московского государства купецкого чину людей и у приему и расходу его великого государя казны всяких доходов быть президентам и бурмистрам, а в городех у сбора всяких доходов быть тех же городов кого выберут всем городом в бурмистры икор чем ныя выемки ведать им... и воеводам ведать не велено"*(2187).

Это выборное управление не создало, однако, самоуправления. Указы 1699 года имели в виду организацию именно "купецких и промышленных людей", как общегосударственного сословия. Они не исходят от понятия города как общины. Названные законы устраивают управление торгов промышленным сословием и определяют порядок исправления выборными людьми разных казенных служб. И в этом, и в другом отношении бурмистры поставлены под главное начальство московской ратуши, которая и играла роль центрального установления по всем "купецким расправным делам" и по всяким сборам. Понятно само собою, что степень "особности" этого управления зависела прежде всего от самостоятельности московской ратуши, как главного начальства всех торговых и посадских людей. Торговые и промышленные люди не имели опоры в городе как в самостоятельной общественной единице, а именно в этом особом центральном начальстве. Положение же последнего зависело от степени доверия к нему государственной власти. Последнее скоро было поколеблено, а вместе с тем рушилось здание, созданное в 1699 году. Для объяснения этого явления необходимо иметь в виду следующий факт. В среде купецких и промышленных людей издавна образовался класс лиц, по понятиям и привычкам своим близко подходивший к сословию служилых людей. Торговые люди постоянно ставились к разным государевым казенным делам, к продаже казенных товаров и к сбору всяких пошлин. На этом поприще гости и других чинов купецкие люди приходили в соприкосновение с настоящим служилым сословием, здесь оно воспринимало его взгляды и, враждуя с воеводами, нередко уподоблялось им по части хищения казны и обид подвластным. То же случилось и с новыми бурмистрами. Не успело установиться новое учреждение, как уже послышались жалобы, что бурмистры вместе с богатейшими "гражданами" чинят великие налоги "маломочным" и теснят их всякими способами. Не лучше пошло дело и с государевой казной. Уже в 1704 году ратуша отдана под присмотр особым надсмотрщикам, а в 1705 учреждена должность инспекторов ратуши. Курбатов, которому была поручена ревизия бурмистерских установлений, раскрыл страшные злоупотребления. Доверие к ратушам рушилось и уже не восстановлялось. До 1721 года мы присутствуем при постепенном вымирании этих учреждений.

С падением московской ратуши, правительство искало нового начальства для городов. Оно нашло их в лице губернаторов, а с 1719 года - в лице губернаторов и воевод. Правда, низшим правителям - ландратам, а потом земским комиссарам не велено вмешиваться в городские дела. Но губернаторы и воеводы были облечены достаточною властью над этими выборными должностями.

§ 42. Испытав неудачу на этом пути, Петр Великий не отказался, однако, от мысли пересоздать городское управление. Он был заинтересован этим вопросом, именно: значение городского класса для торговли, которую Преобразователь старался поднять всеми силами. В 1719 году дан был регламент коммерц-коллегии, которой поручено "смотрение в двух важных вещах... в морском хождении и в купечестве". Таким образом, купечество снова находило общего попечителя о своих нуждах. "Коммерц-коллегии, продолжает регламент, подлежит все, что купечество споспешествовать и в доброе состояние привести может, не токмо в довольном смотрении иметь, но и трудиться, чтобы такое сокровище утрачено не было"*(2188). Поэтому коллегии были предоставлены обширные права относительно управления городами. Но последние нуждались еще в новом устройстве, и оно дано было им регламентом главному магистрату 1721 и инструкциею от последнего городовым магистратам 1724 года.

Не подлежит сомнению, что городовое устройство, проектированное регламентом, по идее своей гораздо выше городового положения Екатерины II. Оставим в стороне его сословный характер, заимствованный от Риги и Ревеля, с их гильдиями и пожизненными магистратами. Сословный характер учреждения был вполне в духе времени. Но регламент имеет в виду сделать из магистрата "главу и начальство всему гражданству", со всеми признаками истинной городской власти. Им принадлежала власть судебная, хозяйственная, финансовая и полицейская. Притом магистрат являлся единственным правительством города. Губернаторам и воеводам запрещено вступаться в городское управление, подчиненное только главному магистрату. Несмотря на это или, может быть, именно поэтому городские установления пережили только несколько лет смерть своего основателя.

Мы не имеем возможности судить, чем были бы магистраты при жизни Петра, так заботливо относившегося к городам. Городовые магистраты открыты всего за год до его кончины - слишком малый срок, чтобы судить о достоинстве учреждений. Но нельзя не указать здесь некоторых общих условий недолговечности новых городских властей.

Первая из них заключается, конечно, в неудовлетворительном экономическом состоянии городов. Слабые городские общины не могли выдержать всех тягостей нового и сложного управления. Во-вторых, "самостоятельность" городского управления не мирилась с воззрениями "настоящих" служилых людей, занимавших должности воевод, асессоров и т. д. "Градское начальство" было слишком низко породой, слишком приближалось к "мужикам", чтобы тягаться с "мужами", нерасположение которых к посадским людишкам усиливалось, по замечанию С. М. Соловьева, именно этим "самоуправлением", отнимавшим у них богатую добычу. Что делали "мужи" над этими "мужиками", возведенными в ранг городских патрициев, видно из многих фактов. В Костроме воевода самовольно отнял у города здание ратуши, построенное из "купецких мирских денег". Магистрат покорился и занял другой дом, взятый на город от какого-то "оскуделого" посадского человека. Но и этот дом понадобился полковнику Татаринову, изгнавшему ратушу из ее убежища и затем сдавшему его асессору Радилову. Ратушские чины остались без пристанища, пока не нашли его в Николаевской Пустыни, где им дали келью, "самую малую и утесненную", отчего "сборов сбирать негде и в делах не малая остановка". Не стоит останавливаться на других "случаях": как генерал Салтыков избил "смертным боем" бурмистра Коломенского магистрата Ушакова, как драгунский "обер-офицер" Волков велел своим драгунам бить коломенского же бурмистра Волкова "палками, топтунами, ефесами и потом плетьми смертно". Все подобные события красноречиво рассказаны С. М. Соловьевым.

Ввиду этих фактов мы найдем достаточное оправдание для учреждения, с виду плохо согласующегося с идеей "самоуправления", именно для главного магистрата, которому было вверено главное начальство над всеми магистратами Империи. Во-первых, не надо забывать, что начало государственной опеки играет большую роль в системе Петра Великого; оно объясняется достаточно известными нам привычками "купецких людей", призванных теперь к начальствованию над городом. Во-вторых, все городское сословие находилось еще в том положении, когда оно могло быть обеспечено от всех генералов, штаб- и обер-офицеров именно своим особым "главным начальством". Нужно было найти защитника "купецких людей" именно в среде тех же генералов и полковников. Таково и было назначение главного магистрата. Недаром его поторопились уничтожить при общей ломке петровских учреждений в 1727 году. Недаром впоследствии Сенат находил, что "бургомистры как к распорядкам гражданского попечения, так и к их самих защищению смелости не имеют, отчего петербургское гражданство пришло в крайнее изнеможение". Причину такого явления сенат видел в том, что бурмистры и ратуши "обретаются без главного командира". По-своему сенат был прав.

К сожалению, и положение "главного командира" было крайне неопределенно. Коллегии, даже при Петре Великом, обходят главный магистрат, затирают его, сносятся с городовыми магистратами прямо, шлют им указы мимо главного. "Главный командир" оказывается бессильным не только пред коллегиями, но и пред всяким обер-офицером, поднявшим плеть на "градское начальство". Наконец, нельзя не обратить внимания еще на один чрезвычайно важный факт: при самом Петре Великом, рядом с градским начальством, которому по регламенту принадлежит и полицейская власть, зарождается учреждение городской полиции. Правда, при самом Петре это новое учреждение не пошло далеко. Он ограничился учреждением в 1718 году генерал-полицмейстера в Петербурге и в 1721 году обер-полицмейстера. Генерал-полицмейстеру тогда же даны "пункты", по коим он должен был управлять. Предметами столичного полицейского управления явились кроме полиции безопасности, в тесном смысле, наблюдения за строениями, за проведением улиц и их чистотою, за продажею съестных припасов, мерами и весами и т. д. Для осуществления его обязанностей генерал-полицмейстеру предоставлено пользоваться службою обывателей, отбываемой в виде повинности, и повинности крайне тяжелой. На этих же началах устроилась полиция и в Москве. Так явилось в двух важнейших городах России "градское начальство" важнее магистратов.

 

Глава третья. Переходное время до Екатерины II

 

§ 43. Не успел Петр Великий закрыть глаза, как почти все сделанное им подверглось ломке. Как ни выгодно было "умножение правителей и канцелярий" для интересов этих лиц и мест, но строгие формы отчетности, ответственности и надзора, установленные Преобразователем, были не по душе служилым людям, привыкшим к бесформенности прежнего воеводского управления. Насколько искренни были заявления указа 1727 года, приведенного выше, судить трудно. Не подлежит сомнению, что злоупотребления многочисленных правителей и канцелярий были велики. Но вряд ли этот мотив привел к отмене многих учреждений Петра; вряд ли также злоупотребления исчезли от восстановления старых порядков. Истинная причина возвращения к старине состояла, кажется, в ненависти к новым формам администрации, установленным Петром. Ломка шла довольно быстро. Уже летом 1726 года, Верховный тайный совет принял намерение восстановить должность воеводы во всех городах, где она была раньше того, отменив учрежденных Петром судебных комиссаров. Совет рассуждал, что прежнее управление "одним человеком", без жалованья было лучше и люди были довольны. В феврале 1727 года последовал известный нам указ, по которому велено "как надворные суды, так и всех лишних управителей и канцелярии и конторы земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить и положить суд и расправу по-прежнему на губернаторов и воевод, а от губернаторов апелляцию в юстиц-коллегию". За этой мерой последовал ряд других, клонившихся к той же цели. Воевод велено посылать из сената, причем им назначены товарищи из асессоров*(2189); они (воеводы) подчинены губернаторам, а магистраты губернаторам и воеводам*(2190). Количество воевод увеличено; они посылаются как в провинции, так и в пригороды; воеводам провинциальным дан ранг майорский, а пригородным поручичий; последние заменили собою судебных комиссаров*(2191). С подчинением магистратов губернаторам и воеводам, главный магистрат сделался лишним установлением: в том же 1727 году он был закрыт*(2192). Скоро и самые магистраты оказались излишними: в 1728 году велено вместо них быть ратушам*(2193). Управление и суд действительно сосредоточились в руках губернаторов и воевод различных наименований, провинциальных, городовых и пригородных. В городах судебная власть, кроме дел разбойных, татиных и убийственных, осталась за ратушами, но под надзором и под апелляциею воевод*(2194). Земские комиссары остались для сбора подушных денег под смотрением воевод городовых и провинциальных. Впрочем, с 1732 года их предположено уничтожить ввиду того, что сбор подушных денег поручится воеводам с офицерами, обретающимися на вечных квартирах под ответственностью помещиков*(2195).

Так образовалось управление, которым были бы "довольны люди". Но старые порядки приводили к прежним злоупотреблениям и вызывали старые меры исправления. Уже в 1730 году вышел указ, повелевавший переменять воевод во всех городах. Через два года, по истечении которых не велено являться в Сенат с расписными и счетными книгами. По проверке счетов Сенат мог определить на воеводство вновь только тех, на которых в течение года жалоб не последует*(2196). Это показывает, что воеводы, служившие теперь без жалованья, обратились к старым привычкам, желая своего "пропитания". Правительство по-прежнему не имело надлежащих средств надзора, а жители не "дерзали" жаловаться, пока воевода был на месте. Нужно было вызвать его и сменить, чтобы жители дерзнули принести жалобу, если к тому был повод. Нужно было вызвать воеводу и для того, чтобы Сенат мог получить от него "счеты", которых в противном случае он не получил бы вовеки.

Велики были злоупотребления; не исчезла и медленность. В том же 1730 году явилась необходимость восстановить для Московской губернии Судный и Сыскной приказ, ввиду нескольких тысяч не вершенных дел, оказавшихся в московской губернской канцелярии*(2197). По причине великих злоупотреблений, оказавшихся в сибирских провинциях, найдено необходимым восстановить Сибирский приказ*(2198). Земское выборное начало оказалось в том же положении, в каком оно было в московское время, - в виде "добавочной" и повинностной службы, отправляемой посадскими и купецкими людьми под командой приказных людей. Кроме службы в ратуше, люди эти ставятся к таможенным и кабацким сборам, в счетчики у губернаторов и воевод для "счету мелких и серебряных денег" и в Сибирский приказ "для приему, расценки и продажи товаров"*(2199).

Здесь не место следить за всеми переменами, приключившимися в местном управлении до воцарения Екатерины II. Трудно найти в них какую-нибудь систему. Деяния Петра Великого имели такое значение для его преемников, что полное отречение от его реформ было немыслимо. Созданная им губерния формально продолжала свое существование. Но рядом с некоторыми новыми установлениями оживали старые должности. Созданное Петром то отменялось, то восстановлялось, как это было при Елизавете Петровне, когда были восстановлены магистраты, с разделением их на городовые, провинциальные и губернские. Восстановлен был и главный магистрат.

Гораздо важнее всех этих законодательных перемен были перемены в самих жизненных условиях, подготовивших реформу Екатерины II. Между этими условиями на видном месте стоит фактическое образование местных дворянских обществ. Принцип обязательной службы дворянства, установленный еще в московское время, никогда не применялся строго на практике. Петру Великому, нуждавшемуся в службе, приходилось принимать строгие меры против уклонения от службы - угрожать отнятием чести и мнения. Меры, принятые им, были так энергичны, что впоследствии его считали творцом служебного тягла. Несмотря на это, даже при нем уклонение от службы не было редкостью. После его смерти строгость тягла постепенно ослабляется, ввиду хозяйственных причин. Мотив перемены верно выражен в известном "доношении" Ягужинского, поданном им Екатерине I. Вот что здесь сказано между прочим:

"Что дом всякий без присмотру господина разоряется и так для содержания того, изволил Его Величество определить и отпускать шляхетство и прочих, которые вотчины имеют, по переменам в домы; а ныне, хотя по нуждам позваны, которые уже были отпущены, пока к командам, то однако же, ежели не имеется великая в них нужда пока их срок выжить, ныне немедленно отпустить надлежит, и мнится, что ежели возможно в которых наследниках нужды нет к делам, чтобы они в домах жили и смотрели".

Конечно, эти соображения касались далеко не всех слоев дворянства. Они имели значение преимущественно для дворянства "низшего", не имевшего шансов на служебные успехи. Для него "смотрение за своими домами" действительно имело практическое значение; оно по преимуществу выигрывало от постепенного ослабления служебного тягла, прекращенного жалованною грамотою Петра III (1762 г.). Уезды наполнялись дворянами, живущими в своих поместьях. Они входили в состав местных жителей и вместе с ними терпели невзгоды от плохой и притеснительной администрации. Они видели, как их деревни разорялись воинским постоем и всякими повинностями, расположенными неуравнительно и взимаемыми произвольно; они страдали от медленности в правосудии и неправосудия, от отсутствия всякой полиции, от разбоев и воровства. Они испытывали на себе всю невзгоду находиться под чужим управлением, в котором им не было предоставлено участия. Эти обстоятельства и послужили мотивами жалоб, послышавшихся в Комиссии для составления нового уложения 1767 г.

§ 44. Задолго до созвания комиссии Екатерина II обратила внимание на местное управление, руководствуясь мыслью, что "целое не может быть хорошо, если отдельные его части будут не в исправлении". Уже в 1763 году она возвратилась к мысли Петра Великого, издав новые штаты, назначив служащим жалованье, с тем, чтобы они "не имели уже причины сверх того к богоненавистной корысти и в случае наших о том прошений не могли б извинять себя тем, что они, не получая жалованья, принужденно для своего пропитания в преступление входят". Первый шаг к реформе местного управления был сделан указом 21 апреля 1764 года*(2200), известным под именем "Наставления губернаторам". "Все целое, говорится в этом указе, не может быть отнюдь совершенно, если части его в непорядке и неустройстве пребудут. Главные же части, составляющие целое отечество наше, суть губернии, и они самые те, которые более всего исправления требуют, что со временем мы, Богу нам поспешествующу и действительно исправить и тем исполнить намерения наши потщимся. А ныне почитая самонужнейшим к этому приступом прямое существо губернаторские должности, предприняли мы дать в нижеследующих статьях некоторые общие губернатора нашим правила".

Первым из таких правил является постановление, поставившее губернаторов ближе к верховной власти и в более независимое положение относительно коллегий.

"Губернатор, говорится в постановлении, как поверенная от нас особа и как глава и хозяин всей врученной его смотрению губернии, состоять имеет под собственным нашим и сената нашего ведением, почему и указы только от нас и сената нашего приемлет".

Затем, губернатору вверяются обширные права надзора, в общих чертах напоминающие права, предоставленные впоследствии наместникам по учреждению о губерниях. В то же время были приняты меры к лучшему разграничению уездов, к определению городов и их прав на владеемые ими земли и т. д. Но общие и коренные реформы были произведены после комиссии для составления нового уложения. В декабре 1766 года вышел манифест о выборе депутатов в комиссию вместе с обрядом выборов. Право на избрание депутатов было предоставлено сословиям. Дворяне (где они были) высылали от каждого уезда по одному депутату; городские обыватели - по одному от города; прочие сословия и звания - по одному от своей провинции. Таким образом, манифест признавал за уездными дворянами и городами качества местных обществ, давая им право быть представленными в комиссии. Он дает этим обществам и видимых органов. Дворянство каждого уезда избирает себе предводителя, а город голову; под руководством этих лиц общества избирают депутатов и дают им наказы.

Депутатские наказы представляют неоцененный материал для определения стремлений русского общества во второй половине XVIII века*(2201).

Желания, выраженные в наказах, равно как и заявления различных депутатов, отличаются сословным характером. В этом нет ничего удивительного, так как Россия в XVIII столетии была государством сословным, да и сам наказ Екатерины II, хотя и проникнутый философскими стремлениями, имел в виду организовать именно сословное государство. Но для нас важен тот факт, что эти сословные стремления разнятся от сословных воззрений московского времени. Тогда каждое сословие чувствовало себя прежде всего общегосударственным установлением и если стремилось к "особому" положению, то именно в качестве общегосударственного тела. Теперь в этих сословных заявлениях слышатся уже голоса местных обществ, говорящих о своих местных нуждах. Более всего сведений мы имеем о дворянских наказах, а потому начнем с них.

Прежде всего дворянство хочет быть "корпусом", обществом и ходатайствует, "чтобы права и преимущества дворянству сродные и принадлежащие, в чем им состоять, с точностью изъяснены, и притом единожды навсегда и твердое положение сделано было, кому ныне теми правами и преимуществами пользоваться"*(2202).

Затем следуют указания на различные права по управлению, которые должны бы быть предоставлены местным дворянским обществам. Сюда относятся прошения об устройстве местных судов и администраций, причем эти желания выражались в различных формах. Иные дворянские общества предполагали возвратиться к временам Петра, требуя для себя выборных комиссаров для разбора мелких споров и ограждения интересов местных жителей*(2203). Другие просили ландратов и уездных комиссаров, которым подчиняются дворяне и крестьяне по следующим делам: по суду и расправе в "мелких делах", по ловле разбойников и корчемников, по "провождению войск"; ландрату принадлежит защита уезда (он яко опекун уезда), и он обязан отчетностью пред дворянством*(2204). Третьи, кроме выборных становых комиссаров, думают воспользоваться вновь учрежденною должностью предводителя и создать под его председательством выборную судебно-административную коллегию - земский суд, из дворян, живущих в отставке, по выбору дворянства. Суду предполагается предоставить разбор ссор и споров, смотрение за дорогами, заведование квартирною повинностью, охранение наследств и опеку над малолетними, безумными и "мучителями"*(2205). Четвертые просят прямо выборных от дворянства - воеводов, мотивируя это желание тем, что "от прежде бывших времен и доныне из Правительствующего Сената в города определяются воеводы; а к должности принадлежащих качеств Правительствующему Сенату, за множественным числом оных определяемых, в воеводы знать невозможно"*(2206). Некоторые ограничиваются прошением о выборе воеводских товарищей; требования других не идут далее учреждения "словесных судов", на подобие учрежденных уже для купечества. Иные ограничиваются просьбою об учреждении судов, подобных малороссийским подкамерным судам*(2207).

Как ни разнообразны эти требования, но везде они вытекают из однообразных мотивов - отсутствия близкого и скорого суда, отсутствия безопасности и тягости повинностей. "Сколь тягостны крестьянам полковые постои, говорит псковский наказ, известно без описания всякому и единое воображение о том имеющему". Тот же наказ требует учреждения выборных становых опекунов, долженствующих заменить "нынешних уездных комиссаров, коих звание, дела и бессильная власть давно уже вошли в беспоправочное состояние".

Требуя выборных уездных должностей, дворянские наказы стремятся поставить их под контроль местного дворянского общества и дать последнему деятельную роль в управлении. Боровский наказ требует, чтобы "дозволено было дворянам, через всякие два года, в городе, где заблагорассудят, но в своем уезде съезд иметь и на оном рассуждать и рассматривать, все ли в уезде в силе законов исполняется и не бывает ли кому от судебных мест и прочих лиц утеснения, и о том подавать жалобы в сенат".

Подобные же заявления послышались и от городов. Иркутский городовой депутат Сибиряков заявил в комиссии, после многих жалоб на злоупотребления администрации, что "надлежало бы нескольким из судей быть чину по гражданству такого же, какого и ответчик, т. е. ему равным, чтоб он не мог подумать, будто попался в руки таких людей, которые в его деле насильство во вред ему употребить могут. Поэтому Сибиряков предлагал "определять в магистраты не из дальних городов, а из местного купечества по три человека по выбору". Депутат от жителей св. Елисаветы Велезлый заявлял: "Не будет ли признано нужным во всех городах, где не установлены суды и расправы по делам между купечеством, учредить магистраты, утвердить их привилегиями и иметь в них настольные зерцала". Этим магистратам подчинить городских обывателей, а для рассмотрения дел общественных составлять соединенное присутствие из магистрата и 12 лиц, выборных от общества. С мнением Велезлого согласились депутаты городов Каширы, Шуи, Волоколамска, Боровска, Мурома, Алексина, Судиславля, Касимова, Нижнего Новгорода, Арзамаса и Вязников.

Требуют выборных и некрепостные крестьяне. Депутат от пехотных солдат Нижегородской провинции Иван Жеребцов просит об отмене правителей дворцовых, экономических и прочих государственных крестьян и о поручении их должности старостам, выборным и земским судьям из их же братьи. Жеребцова поддерживает депутат от ясачных крестьян Казанской провинции Иван Ковалев и вносит в комиссию проект этих выборных земских судей. Давыдов, депутат от однодворцев Елецкой провинции, ходатайствует об учреждении выборных от однодворцев комиссаров.

По-видимому, воскресали времена Ивана Грозного, времена "отставки" наместников и волостелей и "возложения" всего местного управления на души местных жителей. Действительно, между жалобами крестьянства времен Ивана IV и заявлениями наказов много общего. И там, и здесь слышится недовольство на управление через "посыльных людей", чинящих великие "продажи и убытки" местному населению. Странно, по-видимому, слышать эти жалобы от дворянства, которого выгоды, как мы видели, долго сливались с выгодами администрации. Но мы указали теперь, что по мере ослабления служебного тягла, местность наполняется дворянством, ищущим других интересов, кроме службы. "Отставные и неслужащие" дворяне попадают в число "управляемых" и терпят вместе с ними все невзгоды от "управления". События последнего времени проводят границу между знатным и чиновным дворянством, с одной стороны, и незнатным - с другой. В деревнях сосредоточивается последнее. Отставные капралы и сержанты, поручики и секунд-майоры, испытав неудачу по службе, обращаются к сельским занятиям и здесь на каждом шагу сталкиваются с неудобствами административной системы.

"Наказы и заявления" не прошли без следа. В них Екатерина II нашла богатый материал для своего Учреждения о губерниях 1775 года.

 

Отдел второй. Сословно-приказная губерния

 

Глава первая. Учреждение о губерниях 1775 года

 

§ 45. "Учреждение о губерниях" Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению. Все позднейшие видоизменения губернского управления вращались в рамках, указанных планами императрицы. Преобразования последнего царствования могут быть поняты только в связи с учреждениями Екатерины II, которые они видоизменяли. Эти установления являются как бы общим правительством для всех губерний Европейской России, управляемых, по выражению закона, на общем основании, действуют еще и теперь в тех местностях, где не введены земские и новые городские учреждения. Губернские и уездные установления остаются здесь установлениями Екатерины II несколько видоизмененные преобразованиями последнего времени. Поэтому мы должны остановиться на учреждениях Екатерины с особенным вниманием и начать с тех мотивов, которые приведены во введении к означенным учреждениям. Заметим, впрочем, что эти мотивы далеко не исчерпывают истинного значения учреждения о губерниях.

§ 46. Первая часть учреждения о губерниях под заглавием "Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи" была издана 7 ноября 1775 года, в этот день была издана первая его часть, вторая часть издана 4 января 1780 года, но она не заключает в себе ничего существенного, кроме учреждения Верхнего и Нижнего надворных судов. Поэтому главнейшие постановления заключаются именно в первой части. Во введении к учреждению императрица излагает следующие мотивы, побудившие ее преобразовать местные установления. Описывая состояние губерний в момент их преобразования, она говорит следующее:

"Входя вновь во все подробности внутреннего управления Империи, нашли мы, во-первых: что по великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми; что в одном и том же месте, где ведомо правление губернии совокуплены и казенные доходы и счеты, обще с благочинием или полициею, и сверх того еще уголовные дела и гражданские суды отправляются, а таковым же неудобствам тех же губерний в провинциях и уездах Правления не меньше подвержены; ибо в одной воеводской канцелярии совокуплены находятся дела всякого рода и звания". Итак, императрица прежде всего обращает внимание на три неудобства тогдашнего управления: обширность губерний*(2208) недостаточность учреждений и смежение всякого рода дела в этих установлениях.

Отсюда, по ее мнению, происходят различные вредные последствия: "С одной стороны, медленность, упущения и волокита - суть естественные последствия такого неудобного и недостаточного положения, где дела одно другое останавливают и где опять невозможность исправить на единую воеводскую канцелярию множество различного существа возложенных дел, служить может иногда и долгой отговоркой, и покрывать не исправление должности, и быть поводом страстному производству. С другой стороны, от медлительного производства возрастают своевольство и ябеда обще со многими пороками, ибо возмездия за преступление и пороки производятся не с таковою поспешностью, как бы надлежало для упрощения и в страх продерзостных. В иных же местах множество дозволенных апелляций немалую причиняют правосудию остановку, как-то: например: по торговым, купеческим и мещанским делам, кто словесного суда решением не доволен, тот может сызнова просить в городовом магистрате, на сей отзываться в провинциальный магистрат, и из Провинциального перенести в губернский магистрат, и из губернского в главный магистрат, а из оного в Сенат". Вот мотивы Учреждения о губерниях в том виде, как они изложены во введении, но мы увили м из рассмотрения самых его постановлений, что они должны были удовлетворять целям более разнообразным и даже более глубоким, чем простая быстрота в производстве дел и их разделения.

Но план местного переустройства раскрывался не в одном Учреждении о губерниях. Для понимания этого важного акта, во-первых, должно иметь в виду как самые учреждения в двух его частях, так, во-вторых, Устав благочиния, изданный в 1782 году и жалованные грамоты дворянству и городам, изданные 21 апреля 1785 года.

§ 47. При рассмотрении нового губернского устройства должно иметь в виду, во-первых, указанные императрицею основания для подразделения империи на части; во-вторых, характер учреждений, организованных законодательством, и в-третьих, перемены в общей организации, происшедшей на местах. В отношении территориального подразделения империи. Учреждения о губерниях установляют две единицы: губернию и уезд. Независимо от того, Учреждения говорят о городах и посадах, что же касается волостей и сельских обществ, то они остались вне организации, хотя императрица и желала дать особый устав крестьянству, чего она не успела сделать.

Губерния является высшей местной единицей, и для избежания чрезмерного ее пространства Учреждение постановляет: что "дабы Губерния, или Наместничество, порядочно могла быть управляема, полагается в оной от 300 - 400.000 душ*(2209). Уезд или округ есть вторая единица, размер которой определяется также народонаселением; именно: "в уезде или округе считается от 20 до 30.000 душ"*(2210). Независимо от того Учреждение допускает и средние единицы между губернией и уездом, именно, статья 15-я гласит: "Буде нужда того требует, то Наместничество или Губернию разделить на области или провинции", но это предположение не осуществилось. Затем Учреждение не говорит о городах особенно, а прямо указывает, какие должности полагаются в городах; так, например, в статье 25-й сказано: "В каждом городе, где нет коменданта, определяется городничий" и т. д. Но упрочение положения городов, подтверждено как Уставом благочиния, так в особенности Жалованной грамотой городам, где они признаются самостоятельными, общественными и полицейскими единицами.

§ 48. Обращаясь затем к обозрению учреждений местных, нельзя не различить в них несколько элементов, но для понимания всей системы этих учреждений должно обратить внимание на следующее обстоятельство. Учреждение о губерниях вообще должно было удовлетворить общей цели децентрализации и отчасти самоуправления в сословной его форме. Императрица отказалась от сосредоточения всей силы государственного управления в центре. Еще в 1764 году, как мы видели, она придала должности губернатора больше самостоятельности, поставив ее непосредственно под власть сената и собственного наблюдения. Уже тогда она хотела сделать из губернатора некоего, как она выражалась, опекуна губернии. В Учреждении о губерниях эти начала появляются с большей силой. В местных установлениях мы вили м местную, как бы политическую, власть в лице наместника или генерал-губернатора: коллегии, сосредоточенные прежде в Петербурге, децентрализуются и под именем палат переносятся на места. Другие учреждения действуют на правах палат, следовательно на правах тех же коллегий, состоя под главным надзором сената и ближайшим надзором генерал-губернатора. Наконец, местные учреждения пополняются участием местных обществ в области судебной, полицейской и по хозяйственному управлению. Таков общий план Учреждения о губерниях, который нам предстоит рассмотреть.

§ 49. Главной местною властью - властью, в которой олицетворяется как бы политической элемент управления, является государев наместник или генерал-губернатор, из небольшого числа статей (81 - 93), относящихся до его должности, можно видеть, что ему вверены обязанности государственного надзора и право принимать особенные меры для исправления открывавшихся злоупотреблений. Общее значение его должности определяется следующими словами (ст. 81): "строгое и точное взыскание чинить со всех ему подчиненных мест (а именно той губернии уголовной палаты, гражданской палаты, казенной палаты и им подчиненных мест, обер-полицмейстера, городничего, землемеров, Приказа общественного призрения, совестного суда и людей той губернии находящихся) и людей о исполнении законов и определенного их звания и должностей, но без суда да не накажет никого". Желая таким образом отделить власть судебную от административной, постановляя, что наместник не есть судья, Учреждение о губерниях ставит, однако, деятельность судебных мест его под контроль, именно (в статье 85-й): "генерал губернатор долженствует вступаться за всякого, кого по делам волочат, и принуждать судебные места своего наместничества решить такое-то дело, но отнюдь не мешается в производство его; ибо он есть яко хозяин своей губернии, а не судья". По делам административным генерал-губернатор является прежде всего главным начальником местной полиции, и вследствие этого (статья 84) "он может пресекать всякого рода злоупотребления, а наипаче роскошь безмерную и заразительную, обуздывать излишество, беспутство, мотовство, тиранство и жестокость". На него возлагается попечение о казенном интересе, в особенности наблюдение за точностью сборов и управления раскладкой повинностей (ст. 88), за благоустройством в наместничестве, в пограничных губерниях наблюдение предосторожности от соседей и т. п. Хотя Учреждения о губерниях и постановляют, что государев наместник не есть судья, тем не менее ему предоставляется и некоторая доля участия в самом производстве судебного дела, именно (по ст. 86): "если в судебном месте определено было что несправедливо, то генерал-губернатор может оставить исполнение, и доносить Сенату, а о времени не терпящих делах и Императорскому Величеству". Это право в особенности предоставлено ему по делам уголовным, если кто решением судебных мест приговорен к отнятию жизни или чести: по таким делам запрещено данное исполнение, не донося генерал-губернатору. Наконец, ему даны известные права по отношению к дворянским и другим общественным собраниям по назначению и утверждению в должностях и т. д. Сосредоточивая в руках генерал-губернатора такую власть, Учреждения о губерниях обставляют ее и особым почетом: во-первых, ему дается место в сенате, где он во время пребывания своего в Петербурге может заседать по делам своей губернии и иметь голос наравне с сенаторами (ст. 91). Для внешнего почета ему положен особый конвой и особая почетная стража из молодых дворян по одному от каждого уезда.

§ 50. В связи с должностью генерал-губернатора находится должность так называемого наместнического и губернского правления; статьи 81 - 93 исчисляют те права генерал-губернатора, которые принадлежат ему лично и которые он осуществляет лично же; напротив, обязанности же наместнического управления относятся к общему управлению губернией и оно осуществляет их в составе присутствия. Генерал-губернатор есть председатель губернского правления, причем с ним заседает губернатор с двумя губернскими советниками, а для цели надзора при губернском правлении состоят губернский прокурор и двое стряпчих: один казенных, другой уголовных дел. Назначение губернского управления определяется в статье 95-й следующим образом: "оно есть место, управляющее всей губернией в силу законов Именем Императорского Величества, оно обнародывает и объявляет повсюду в подчиненных оному областях законы и приказания Императорского Величества и выходящие из сената и прочих государственных мест на то власть имеющих". Затем ему принадлежат наблюдение за правильным и точным исполнением закона и меры к прекращению всякого беспорядка и всяких беззаконных действий; вместе с тем на него возложены различные исполнительные дела, исчисляемые в статьях 97 и 98. Хотя наместническое правление и является учреждением, состоящим из нескольких лиц, но в действительности оно устроено было на началах бюрократических, именно по статье 103 "советники рассуждением своим уважают дело, и потом исполняют положения губернаторские. Буде же случиться, что губернаторские приказания не соответствуют пользе общей или службе Императорского Величества, или нарушают узаконения, и губернатора рассуждениями оттого отвратить им не можно, тогда советники долженствуют внести в правление письменно свое мнение и генерал-губернатора, и Сенат о том уведомить, но приказаний губернаторских отменить не могут и по оным исполнять обязаны".

Таким образом, главным действующим лицом в губернском правлении, под главным начальством генерал-губернатора, являлся губернатор, который, в случае отлучки из губернии генерал-губернатора, исправлял свою должность самостоятельно (ст. 102).

Это обстоятельство имело важное значение ввиду того, что генерал-губернаторы, как мы увили м ниже, были назначены далеко не во все губернии и, следовательно, губернаторы фактически явились их действительными правителями. Генерал-губернатор, губернатор и наместническое правление признаны главными властями в губерниях. Под начальство губернского правления поставлены все низшие учреждения, именно (в статье 99): "к исполнению повелений губернского правления обязаны как верхние, так и уездные и нижние земские суды, равномерно верхние и нижние расправы, губернский и городовые Магистраты и Ратуши, в той губернии находящиеся". Само губернское правление поставлено под непосредственный надзор Сената, которому и поручено было входить в жалобы на неправильное его решение.

§ 51. Прочие губернские установления могут быть разделены на два разряда: на судебные и административные. К первому относятся две палаты гражданского и уголовного суда и совестный суд, ко второму относятся казенная палата и приказ общественного призрения, палаты гражданского и уголовного суда, до преобразования последнего времени замещавшиеся по выбору от дворянства и купечества. По учреждению о губерниях судебные палаты являются установлениями коронными, именно: председатели палат назначаются императрицею по представлению сената, советники и асессоры палат определяются сенатом. Таким образом, они являются на местах общею и, так сказать, всесословною инстанциею, имеющей права бывших судебных коллегий. Так, статья 106 Учреждения о губерниях говорит, что палата уголовного суда нечто иное есть: как юстиц-коллегии департамента, которому поручаются особенно уголовные дела и следственные дела в преступление должностей той губернии. В уголовную палату должны быть вносимы на ревизию дела из Верхнего земского суда, Верхней расправы и губернского магистрата, по коим обвиняемый подвергался лишению жизни или чести. Палата гражданского суда, по определению 115 статьи, ничто иное есть, как соединенный департамент юстиции и вотчинной коллегии, которому поручается апелляция на ревизии гражданских дел: на верхний - земский, губернский магистрат и верхнюю расправу. Что касается совестного суда, то его должность представляется весьма оригинальной, по крайней мере в том виде, в каком хотело его создать Учреждение о губерниях. Именно по статье 395 учреждение его объясняется следующим образом: "Понеже личная безопасность каждого верноподданного весьма драгоценна есть человеколюбивому Монаршему сердцу; и для того, дабы подать руку помощи страждущим иногда более по несчастливому какому ни на есть приключению, либо по стечению различных обстоятельств, отягощающих судьбу его выше мер им содеянного, заблагорассудится учредить в каждом наместничестве по одному суду под названием совестный суд".

Состав совестного суда определен следующим образом: "в судьи совестного суда определяются выбором каждого судебного места той губернии, один к тому способный, совестный, рассудительный, справедливый и беспорочный человек, которого всякое судебное место особо представляет наместнику и сей из представленных определяет одного быть судьею совестного суда". Независимо от совестного судьи, в суде полагается два члена от дворянства, два члена по выбору от города и два члена, выбранные той губернии селениями.

Совестный суд должен был служить органом не только правосудия, но и естественной справедливости. Этим назначением определялась и его компетенция; сюда, например, относятся преступления, учиненные безумным или малолетним, и дела колдунов, или колдовства, поелику в оных заключается тупость, обман и невежество, спорные дела между родителями и детьми об имуществе. Совестный суд является примирительной инстанциею по гражданским делам, следовательно он является как бы в роли третейского суда. Но в числе функций совестного суда была одна довольно замечательная: именно в совестный суд дозволялось приносить жалобы на незаконные заключения в тюрьму; всякий, кто содержался в тюрьме более трех дней, без объявления причин, может жаловаться в совестный суд; последний по получении такого прошения, не выходя из присутствия, должен был послать повеление, чтоб содержащийся в тюрьме, если он обвинялся не по оскорблению особы Императорского Величества, не по измене, не по смертоубийству, не по воровству или разбою, был прислан и представлен в совестный суд с прописанием причин, для которых содержится под стражей. Если жалоба оказывалась основательной, то совестный суд мог освободить его на поруки. В этом виде и с той же компетенцией совестные суды просуществовали до прошлого царствования (Св. зак., II т., изд. 1857 года, ст. 2438 - 2462).

§ 52. Административными установлениями в губернии являлись: казенная палата и приказ общественного призрения. Согласно общему плану Учреждения о губерниях казенная палата также являлась департаментом коллегий, именно по статье 118: "Казенная палата нечто иное есть, как соединенный департамент камер- и ревизион-коллегий, которому поручаются в смотрении домостроительные и казенные дела той губернии". Состав казенной палаты довольно сложный. Председатель казенной палаты носит титул вице-губернатора, или поручика правителя; под его главным начальством казенная палата состоит из директора экономии или домоводства, одного советника, двух асессоров и одного губернского казначея. Ведению казенной палаты подчиняются: 1) дела по народной переписи; 2) дела о поступлении казенных доходов и выдачах; 3) дела по заведованию различными доходными статьями казны (дела соляные, винные откупы и подряды); 4) заведование зданиями и публичными строениями; 5) ревизия счетов. Таким образом, в казенной палате сосредоточивались приблизительно те дела, которые ныне ведаются в губерниях несколькими учреждениями: казенной палатой, управлением государственных имуществ и контрольной палатой.

Приказ общественного призрения есть самостоятельное изобретение Императрицы. Учреждение это имело весьма разнообразное назначение и состав. Под председательством губернатора, в нем заседали два заседателя от верхнего земского суда, два от губернского магистрата и два от верхней расправы, где она полагалась; кроме того, ему дозволялось призывать в свои заседания дворянского председателя и городского голову (ст. 379). Дела, порученные приказу общественного призрения, были исчислены в статье 380. Вот перечень этих дел: 1) попечение о народных школах; 2) установление и надзирание сиротских домов для призрения и воспитания сирот; 3) установление и надзирание госпиталей и больниц для излечения больных; 4) установление и надзирание богаделен; 5) установление и надзирание дома для неизлечимо больных, кои пропитания не имеют; 6) установление и надзирание дома для сумасшедших; 7) установление и надзирание работных домов для обоего пола и 8) установление и надзирание смирительных домов для людей обоего пола. Таков обширный круг дел, который вверен был приказу общественного призрения дел, которые не связаны между собою какою либо общею мыслью; так мы находим здесь попечение о народных школах, причем приказу общественного призрения дается подробное наставление, как вести дело народного образования; с другой стороны приказ общественного призрения призывается к учреждению смирительных домов, которые устанавливаются по статье 391-й ради таких людей обоего пола, которые непотребного и невоздержного житья: 1) яко сыновья или дочери, кои родителям своим непослушны или злого жития, или ни к чему доброму не склонны; 2) рабы непотребные, которых никто в службу не принимает и т. д. Приказ общественного призрения учреждает сиротские дома, госпитали, богадельни и работные дома. Во всем этом видна, однако, некоторая общая мысль, т. е. что приказ общественного призрения призывается к заведованию местным благоустройствам в его разнообразных видах. Вот почему функции приказа общественного призрения были в наше время переданы земским установлениям. Дела, предоставленные приказу общественного призрения для управления своего, предполагали значительные средства, которыми Императрица думала обеспечить следующим образом: каждому приказу (ст. 382) предписано отпустить 15,000 руб. из доходов той губернии; эта сумма и должна была явиться как бы основным капиталом приказа, причем приказу дозволено было отдавать эти деньги за узаконенные проценты на верные заклады с тем только, чтобы заложенные имения находились действительно в той губернии. Этим постановлением объясняется, почему впоследствии приказы общественного призрения явились и кредитными установлениями, с которыми имели дела значительнейшие землевладельцы каждой губернии. Финансовые операции приказов общественного призрения прекратились только в прошлое царствование.

§ 53. Хотя Учреждение о губерниях признает только две единицы каждой местности, именно губернию и уезд, и только намекает на возможность разделения губерний на области или провинции, как на единицы посредствующие, но в отношении суда мы вили м такие посредствующие между уездными и губернскими инстанциями. Таких установлений три, соответственно сословиям, на которые были разделены местные жители: верхний земский суд - для дворянства, губернский магистрат - для городских обывателей и верхняя расправа - для крестьян.

Верхний земский суд положено учреждать в каждой губернии, а если обширность ее того требует, то дозволено учреждать и более одного верхнего земского суда. Верхний земский суд должен был состоять из первого и второго председателей, назначенных императрицею по докладу сената и десяти заседателей, выбранных на три года дворянством тех уездов, которые приписаны к данному суду. Каждый земский суд должен был разделяться на два департамента, из которых одному были поручены дела уголовные, другому гражданские. Компетенция верхнего земского суда определялась следующим образом (ст. 173): в него должны были поступать по апелляции дела, производившиеся в уездных судах, дворянских опеках и нижних земских судах; дела и тяжбы дворянские, как гражданские, так и уголовные, "касающиеся до вотчин, привилегий, завещаний, до наследства в имении и до права наследования, спорные о владении, тяжкие до бесчестия и до права стряпчих касающиеся, также и все дела разночинцев, тех, кои подлежат непосредственно до верхнего земского суда". Поэтому верхнему земскому суду и были подчинены суды уездной дворянской опеки и нижний земский суд его округа. Инстанциею апелляционною для городских обывателей являлся губернский магистрат, в котором полагалось два председателя, назначаемые сенатом по представлению наместнического правления, и шесть заседателей, избираемых из купцов и мещан губернского города. Подобно верхнему земскому суду и губернский магистрат был разделен на два департамента: одного для дел гражданских, другого для дел уголовных. Он явился апелляционной инстанциею в делах, касающихся до привилегий, спорных владений и прочих дел, касающихся до целого города или казны. В отношении судебном ему были подчинены городовые магистраты, сиротские суды и ратуши губерний. Наконец, для дел гражданских предполагалось учредить верхнюю расправу. Учреждение верхней расправы поставлено в зависимость от учреждения расправ нижних, которые предполагалось учреждать не везде, как это видно из статьи 335. Нижнюю расправу предполагалось учреждать "в тех городах и округах, где жительство имеют однодворцы или всяких прежних служб служилые люди, или черносошные, или государственные крестьяне, или государевы крестьяне, приписанные к каким ни на есть местам или заводам". Если таковых крестьян окажется достаточно, то, по усмотрению генерал-губернатора и соображаясь с обширностью губернии, дозволялось учреждать на каждые 10 или 30.000 душ по одному суду. Следовательно, нижние расправы учреждались только для крестьян, не находящихся в крепостной зависимости. Верхняя расправа должна была состоять из первого и второго председателей, по назначению от правительства (сенатом, по представлению губернского правления), и десяти заседателей по выбору селений, составляющих подсудное ведомство той верхней расправы. Подобно верхнему земскому суду, верхняя расправа разделяется на два департамента.

§ 54. Уездные учреждения были следующие: уездный суд, состоящая при нем дворянская опека и нижний земский суд. Уездный суд должен был отправлять правосудие по делам, касающимся местного дворянства, для которого и был учрежден. Он должен был состоять из уездного судьи и двух заседателей, выбираемых местным дворянством на каждые три года с утверждения губернатора (статьи 66, 67 и 166). В уездном суде сосредоточены были отправления как уголовных, так и гражданских дел. При суде было учреждено особое учреждение: дворянская опека для дворянских вдов и малолетних под председательством уездного предводителя дворянства, а она должна была состоять из уездного судьи и заседателей. В Учреждении о губерниях имеется также подробное наставление опекунам.

Должность нижнего земского суда представляется довольно сложной, так как в этом установлении должно было сосредоточиться ближайшее управление уездов. Более всех других учреждений нижний земский суд должен был положить начало местному самоуправлению. Нижний земский суд, по Учреждению о губерниях, составляют: земский исправник и два заседателя, избираемые дворянством, которому губернское правление, смотря по обширности уезда, может разрешить выбрать и третьего заседателя. Общие обязанности его определены в статье 224, где сказано, что нижний земский суд долженствует: 1) "иметь бдение, дабы в уезде сохранены были благочиние, добронравие и порядок; 2) чтоб предписанное законами полезное повсюду в уезде исполняемо и охраняемо было, и 3) нижний земский суд один в уезде право имеет приводить в действие повеления правления, решения палат верхних и уездных судов и чинить отказы". Но действительная компетенция нижнего земского суда шла гораздо дальше, как это видно из отдельных установлений Учреждения о губерниях. В его руках были сосредоточены: 1) полиция безопасности (по статьям 229 и 244), полиция торговая (ст. 228), наблюдение за исправным состоянием дорог и мостов, меры к прекращению заразительных болезней, скотских падежей, дела по отбыванию различных повинностей, меры предосторожности относительно огня, дела по народному продовольствию, меры к прекращению нищенства и общественного призрения и т. д. Таким образом, из отдельных постановлений Учреждения о губерниях оказывается, что в руках нижнего земского суда были сосредоточены функции как полицейские в собственном смысле слова, так и функции административные, в настоящее время сосредоточенные в руках уездных земских учреждений.

Последним установлением уездным является нижняя расправа, о действии которой мы говорили выше; независимо от того казенная палата имела в уезде свой орган, под названием уездного казначейства, и кроме того в уездах состояли отдельные должностные лица, а именно: землемер, доктор-лекарь и другие лица, положенные по статье 24-й.

§ 55. Таковы губернские средние уездные учреждения, установленные в 1775 году. Об общественных учреждениях дворянских и городских мы скажем ниже, так как установления Учреждения о губерниях в этом отношении были пополнены изданием двух Жалованных грамот дворянству и городам в 1785 г.

Но независимо от всех указанных выше должностей нельзя не остановиться еще на одном институте, весьма обширном по Учреждению о губерниях, т. е. на прокурорском надзоре. Идея прокуратуры не принадлежит Екатерине II; должности прокуроров были учреждены уже Петром Великим вместе с учреждением коллегий, за делопроизводством которых они должны были наблюдать. Но с перенесением коллегий на места, под именем палат, и с развитием судебных и административных учреждений по закону 1775 и следующих годов, Императрица предполагала развить и прокурорский надзор, соответственно тем инстанциям, какие учреждались на местах. Общая обязанность прокуроров и стряпчих определена следующим образом в статье 404: "Они смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самых дел. Они сохраняют целость власти, установлений и интереса Императорского Величества; наблюдают, чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки". Права прокурорам в этом отношении как бы напоминают права надзора, предоставленные наместнику и наместническому правлению, и имели приблизительно один и тот же предмет; но должность прокуратуры значительно отличалась от них в своем проявлении и по предоставленным ей правам. Наместники и наместническое правление не имели ближайшего участия в производстве дела, напротив, на просмотр лиц прокурорского надзора поступали все дела, вершенные в отдельных установлениях, но затем лица прокурорского надзора не имели возможности остановить решение дела и исправить злоупотребление своею собственною властью. Они обязаны были извещать об этом свое начальство, от которого зависело уже принять соответствующие меры. Учрежденная на этих общих основаниях прокуратура имела, как мы заметили, весьма обширное разветвление: во-первых, при губернском или наместническом правлении состоял губернский прокурор, который считался непосредственным органом губернского генерал-прокурора (впоследствии министр юстиции). Губернскому правлению губернский прокурор обязан был доносить о всех замеченных им и доходивших до него сведениях о злоупотреблениях (ст. 405 пункт 4).

При губернском прокуроре должны были состоять два губернских стряпчих: один для казенных, другой для уголовных дел (ст. 406).

Затем, при средних установлениях, т. е. при верхнем земском суде, губернском магистрате и верхней расправе состояли прокуроры и стряпчие как уголовных, так и казенных дел.

Наконец, в уезде полагался один уездный стряпчий (ст. 410).

§ 56. Установления общественные были намечены уже в Учреждениях о губерниях и даже раньше. Мы видели, что при созыве депутатов в комиссию для установления нового положения дворянству предоставлено было выбирать предводителей, а города - и голов. Обе эти должности остались с 1767 года до времени издания Учреждения о губерниях, в последнем дворянство и городское общество получают уже право участия в управлении через своих выборных лиц, именно дворянству и городским обывателям предоставляется избирать судей в двух инстанциях: дворянству предоставляется избирать исправника и заседателя нижнего земского суда; наконец, дворянские предводители председательствуют в состоящей при уездном суде дворянской опеке, а городской голова - в сиротском суде, соответствующей дворянской опеке. Но окончательная организация этих двух сословий относится ко времени издания Жалованных грамот дворянству и городам 21 апреля 1785 года (П. С. З. N 16187 и 16188). Не останавливаясь здесь на личных правах, предоставленных дворянам и городским обывателям разных классов, мы ограничимся указанием на их корпоративные права. Начнем с дворянства.

§ 57. Дворянство было признано местным обществом (корпорациею), причем территориальными пределами этого общества была признана губерния, т. е. дворянство составляло губернское общество (ст. 37). В качестве общества, признанного законом, дворянство каждой губернии получало права юридического лица. К этим правам относится право составления дворянской казны добровольными складками и употребление этой казны на дворянские нужды (ст. 54); право иметь для своих собраний особый дом, свою печать, секретаря и архив (ст. 50, 51, 52 и 53), право защищаться на суде через поверенного от общества (ст. 56). Образуя, таким образом, юрили ческое лицо, дворянство получило и право собрания, право периодических собраний; по созыву и дозволению генерал-губернатора или губернатора дворянство получило право собираться каждые три года в губернском городе. Выражения "по созыву" и "дозволению" указывают на двоякий повод к собранию дворянства, именно дворянство могло быть созываемо наместником или губернатором, и кроме того, губернский предводитель дворянства может испросить дозволение на созвание дворянства по собственной инициативе. Назначение дворянских собраний пожалованной грамоте представляется в следующем виде: дворянство созывается: во-первых, для производства выборов в те должности, замещение которых предоставлено дворянству. Жалованная грамота различает следующие категории выборных дворянских должностей: 1) губернского и уездных предводителей дворянства, 2) секретаря дворянства, 3) десять заседателей верхнего земского суда и двух заседателей совестного суда, 4) уездного судью и заседателя, 5) земского исправника и заседателя нижнего земского суда.

Во-вторых, дворянскому собранию могут быть предлагаемы на обсуждение различные вопросы от правительства, именно по статье 46: "в случае предложений дворянству от генерал-губернатора или губернатора, собрание дворянства в губернии берет предложение в уважение и на оные чинит по случаю или пристойные ответы, или соглашения, сходственные как узаконением, так и общему добру".

Из этого видно, что дворянству могло быть предложено или, во-первых, дать свое заключение по вопросу, интересующему правительство, или по соглашению своему принять известную меру для разрешения того или иного вопроса.

В-третьих, дворянству предоставлено право ходатайствовать о своих пользах и нуждах и притом в двояком виде: а) дворянству дозволяется представлять свои ходатайства генерал-губернатору, или губернатору б) дворянству дозволяется делать представления и жалобы сенату и Императорскому Величеству, причем эти представления и жалобы могут быть приносимы особо избранными ими депутатами.

§ 58. Городовое положение содержит в себе постановления относительно городских обществ, аналогические с постановлениями дворянской жалованной грамоты. Вся совокупность городских обывателей признается городским обществом с определенными корпоративными правами, именно, статья 29 редактирована следующим образом: "городовым обывателям каждого города жалуется дозволение собираться в том городе, и составить общество градское, и пользоваться ниже писанными правами и выгодами". В силу этих корпоративных прав, городскому обществу дозволяется иметь особый дом для своих собраний, печать, писаря, составлять свою городскую казну добровольными складками и защищаться перед судом через своего особенного стряпчего. В остальном права городского общества определены сходственно с постановлениями дворянской жалованной грамоты. Городские общества имеют право собираться каждые три года по приказанию или дозволению генерал-губернатора или губернатора. Цель собрания определена двояко: городское общество созывается и собирается, во-первых, для выбора городских должностных лиц, куда относятся городской голова, бургомистр и ратманы (по посадам); во-вторых, заседатели губернского магистрата и совестного суда и ратманы в управу благочиния. Независимо от того городскому обществу предоставлено ходатайствовать о своих пользах и нуждах, но только перед губернатором (ст. 36).

Губернатор имеет право делать предложение собранию городского общества, требуя от него заключений (ст. 38).

Этими постановлениями, конечно, не исчерпывается значение городового положения 1785 года. Оно содержит в себе все подробности устройства городов, задуманного Екатериной II: 1) Мы имеем здесь постановления, касающиеся определения прав городских обывателей по их разрядам, которых положено шесть (см. I т. этого соч.); 2) особое положение о цехах и ремеслах; 3) о городовых доходах; 4) об особых сословных должностях. Но мы имеем здесь в виду только постановления, касающиеся общих городских учреждений. Этими учреждениями являются: 1) общая городская дума, 2) шестигласная дума. Общую городскую думу, по определению 157 ст., составляют городской голова и гласные от шести разрядов городских обывателей, избранных в следующем порядке: 1) настоящие городские обыватели избирают от себя одного гласного; 2) купечество трех гильдий избирает одного гласного от каждой гильдии; 3) цеховые избирают по одному гласному от каждого цеха; 4) иногородные и иностранные гости избирают по одному гласному от каждой народности; 5) именитые граждане избирают по одному гласному от каждого из своих разрядов, исчисленных в статье 67 городового положения*(2211); 6) посадские избирают столько гласных, сколько есть частей в городе. Общая городская дума не обязана была собираться постоянно по тому мотиву, что она составлена из людей, занятых торговлею, промыслами и ремеслами (ст. 172); но для всегдашнего управления дело возложено на так называемую шестигласную думу (ст. 173). В гласные этой думы избираются общей думой из числа ее гласных. В шестигласную думу должны были входить по одному гласному из каждого разряда городских обывателей (165).

Это постановление находится в связи с тем, что в самой общей думе счет голосов производился не поголовно, а по разрядам городских обывателей и по статье 157 "каждое из сих разделений имеет один голос в обществе градском". Предметы городской думы, как общей, так и шестигласной, предоставленные им городовым положением, заслуживают внимания, потому что как Городовым положением 1785 года, так и Учреждением о губерниях 1775 года и, наконец, Уставом благочиния 1782 года проведено различие между делами, касающимися городского хозяйства и благоустройства, с одной, и делами полицейскими, с другой стороны. В этом смысле Городовое положение отступило от плана городского устройства, принятого Петром Великим при учреждении главного и прочих магистратов. Городское управление было раздвоено, причем дела, касающиеся полиции, предоставлены были городничим и полицмейстерам, назначаемым от правительства при содействии управ благочиния, образуемых из лиц, особо выбранных от городских обществ. Пределы ведомства городских дум при всем том не были определены с достаточной ясностью, как это видно из 167 статьи, исчисляющей эти предметы. На городскую общую думу возложено: 1) попечение о городских промыслах и торговле; 2) сохранение города от ссор и тяжб с окрестными городами или селениями; 3) сохранение между жителями города мира, тишины и доброго согласия; 4) возбранение всего, что доброму порядку и благочинию противно, оставляя, однако ж, относящееся к части полицейской исполнять местам и людям для того установленным; 5) меры к поощрению местных торгов; 6) наблюдение за городским благоустройством. "Наблюдать за прочностью публичных городских зданий, стараться об устроении всего потребного, о заведении площадей, для стечения народа по торгу, пристаней, амбаров, магазинов и т. п., что может быть для города потребно, выгодно и полезно"; 7) попечение о городских доходах, которые должны идти как на пользу города, так и для распространения заведений, подведомственных приказу общественного призрения; 8) разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.

Этими постановлениями Городовое положение отделяет городское общественное управление, с одной стороны, от учреждений полицейских, которые в городе выделены из общего состава управления и обратились в установления чисто правительственные, с другой стороны, от установлений судебных, так как судебная власть была предоставлена магистратам (ст. 168). Впоследствии в малых городах обязанности по городскому управлению и суду одинаково были сосредоточены в ратушах.

§ 59. Таково в главных чертах Учреждение о губерниях, созданное Екатериною II. Как мы уже заметили выше Учреждения эти явились рамкой, в которой развивались впоследствии наши местные установления. Останавливаясь на его элементах, мы замечаем между ними такие, которые могли явиться основанием для последующего признания в губерниях и уездах единиц общественных. В этом отношении верно следующее замечание г. Лохвицкого*(2212): "Возьмем Россию до 1775 года, снимем умственно с нее сеть губернаторов, воевод и канцелярий, и мы получим массу, ничем не связанную; губерний, провинций, уездов не будет вовсе - останутся общины, да и те связаны только податным началом. Сделаем тот же прием теперь,- в результате будет разница, и довольно немаловажная - остается некоторая связь для этого множества селений и городов, называемых губерниями,- дворянское общество с его организацией, с его представительным характером".

Несмотря, однако, на желание императрицы положить начало местному самоуправлению, признать корпоративные права местных обществ, желание это не осуществилось, на что было весьма много причин.

Первую из этих причин должно видеть в том, что начала самоуправления выразились в форме чисто сословной; поэтому ни губерния, ни уезды не могли получить значение общественных (земских) единиц. На местах имелись только два общества: дворянское учреждение для целой губернии и городское, образуемое городами. Масса крестьянства находилась в крепостном состоянии и не имела голоса в общественных делах. Правда, свободным сельским обывателям даны свои расправы, но не безусловно, а где к тому представится надобность и возможность; присутствие заседателей от поселян в нижнем земском суде также не обеспечивало интересов этого сословия, общее устройство которого осталось в проекте, о практическом значении которого мы можем судить по отрывкам из "экономических пунктов", имеющихся в учреждении казенных селений Екатеринославской губернии (П. С. З. N 16603). Г. Чичерин*(2213) предполагает, что этими пунктами устроено внутреннее управление крестьянских общин. С этим мнением едва ли можно согласиться. Что касается общины, то она издавна существовала, как обычное установление. Что же касается внешнего устройства общинных и преимущественно волостных властей, то первое действительное общее их учреждение относится к царствованию Павла I. Самоуправление, данное теперь дворянству и городам имело особое значение и представляло оригинальные черты, объясняющие характер и нынешних реформ. Дворянским обществам, как мы видели, дано было два права: во-первых, избирать должностных лиц для заведования их общественными делами; во-вторых, судиться равными себе в первых двух инстанциях; наконец, дворянству вверена была уездная полиция, для которой учрежден нижний земский суд. Но все эти установления, выборные по происхождению, не замедлили сделаться установлениями правительственными в их применении. Каждое избранное лицо по избрании своем и утверждении поступало на государственную службу и тем самым становилось в строгую органическую зависимость от губернского начальства, представляемого всесильного властью наместников и губернаторов. Поставленная на такую почву местная служба не могла привлекать и не привлекала лучшие силы самого дворянского общества. Дворянство, хотя и свободное от обязательной государственной службы, воспитывалось, однако, в ее преданиях и постоянно стремилось на службу военную или в центральных учреждениях, всегда более выгодную, чем служба местная; вследствие чего элемент, из которого составлялись местные должности, принадлежал, как о том свидетельствуют официальные акты, к элементам ненадежным и вовсе не подготовленным для управления.

Во-вторых, право, предоставленное дворянскому обществу, право заведования своими общественными делами, не могло не породить известных недоразумений. Прежде всего, представлялось неизвестным, какие общественные дела могли быть у дворянства; оно не было представителем ни губернии, ни уезда; оно не могло выражать потребности какой бы то ни было общественной единицы; собственные интересы его были слишком не сложны, вследствие чего многие из учреждений оказались излишними. Если должность предводителей дворянства получила впоследствии большее развитие, то это случилось благодаря тому, что на них возложены были известные правительственные функции, которые считалось выгодным предоставить этим должностным лицам. Наконец, нельзя не принять в расчет и того важного обстоятельства, что дворянство издавна не имело жизни корпоративной. Образовавшись из сословия служилого, не знающего никаких корпоративных связей, не привыкшего к обсуждению своих собственных дел, дворянское сословие, созданное Жалованной грамотой 1785 года, по отношению общественного воспитания, стояло ниже крестьянства, издавна привыкшего к жизни общины и к совещанию всем миром. Этим объясняется тот факт, что государевым наместникам и губернаторам, облеченным значительною властью, не только не представлялось особенного труда руководить самоуправлением дворянства по своему желанию, но даже такое руководство вызывалось полной неопытностью дворянства в общественных делах и его непониманием общих польз и нужд. Вот почему уже некоторые современники Екатерины II, как например Винский*(2214), скептически относились к новым учреждениям, причем критика их переходила в совершенно несправедливые заподозревания истинных намерений императрицы. Вот что говорит Винский: "Важнейшим и точно полезным пожалованием, говорит он, можно бы почесть права и преимущества, дворянству и городам данные, ежели бы мы умели читать и понимать. В другом европейском народе подобные узаконения неминуемо произвели бы во всем полезные перемены, но... во всех собраниях дворянства, кроме нелепостей, споров о пустяках и ссор, никогда ни одно дельное дело предлагаемо не было. Люди благонамеренные, со знанием и душами, или правительством под различными видами устраняемы, или, ежели случалось в оных, были заглушаемы кликами черни. Так скажу смело, и всяк благомыслящий меня одобрит, что у нас людей со сведениями весьма немного тогда было, потому что одни лучшие и достаточнейшие домы через воспитание доставали знание, что из сих домов наполнялись двор, гвардия и важнейшие места в столицах, и что в губерниях таковых особ было весьма мало; жившее же в деревнях дворянство, по грубости своей и бедности, редко даже бывавшее в своих уездных городах, с нуждою наученное читать и писать, не справедливо ли я назвал чернью? И сия, то благородная чернь, будучи самою людною, составляла дворянские собрания! Надобно отдать Екатерине справедливость, что, в нескольких дворянства с правителями распрях, она принимала сторону дворян. Но сии борьбы были маловажны и редки: ибо по духу рабствования и невежеству дворян правители гнули и вертели его, как податливый тальник во всех смыслах".

При таких совершенно неблагоприятных предзнаменованиях Учреждение о губерниях подвергалось испытанию исторического опыта. Мы увили м ниже, что если общие черты Учреждения о губерниях были сохранены, то дух и смысл его утрачивались в применении, и оно постепенно вырождалось вплоть до самого преобразования нынешнего царствования.

 

Глава II. Местные учреждения от кончины Екатерины II до реформ
императора Александра II

 

§ 60. Перемены, последовавшие со времени Учреждения о губерниях, касались следующих предметов: 1) самого территориального подразделения империи; 2) количества и состава местных учреждений; 3) предметов их ведомства, заведование которыми определялось новыми уставами, выработанными в царствования Александра I и Николая I.

§ 61. Хотя первая часть Учреждения о губерниях вышла в 1775 году и наместничества открывались исподволь, но окончательное открытие новых учреждений последовало уже в 1781 году. Это территориальное деление представляется в следующем виде:

1) Московская. Главнокомандующий генерал князь Долгоруков.

2) Санкт-Петербургская, 3) Выборгская. В отсутствие Государя - главнокомандующий, а во время присутствия - губернаторы.

4) Тверская, 5) Новгородская. Генерал гр. Брюс.

6) Псковская, 7) Смоленская. Генерал кн. Репнин.

8) Могилевская, 9) Полоцкая. Фельдмаршал гр. Чернышев.

10) Орловская, 11) Курская. Генерал кн. Прозоровский.

12) Харьковская, 13) Воронежская. Генерал Щербинин.

14) Тамбовская, 15) Рязанская. Генерал Каменский.

16) Тульская, 17) Калужская. Генерал Кречетников.

18) Ярославская, 19) Вологодская. Действ. Тайный Советник Мельгунов.

20) Владимирская, 21) Костромская. Генерал гр. Воронцов.

22) Нижегородская, 23) Вятская. Генерал Ступишин.

24) Пермская, 25) Тобольская. Генерал Кашкин.

26) Колыванская, 27) Иркутская. Не назначено.

28) Уфимская, 29) Симбирская. Генерал Якобий.

30) Казанская, 31) Пензенская. Генерал кн. Мещерский. 32) Саратовская, 33) Астраханская, 34) Азовская, 35) Новороссийская. Генерал кн. Потемкин.

36) 37) 38), три предположенные в Малороссии; впоследствии, однако, назначено было только две: Киевская и Малороссийская, т. е. Черниговская и Полтавская. Фельдмаршал гр. Румянцев.

39) Рижская, гр. Браун.

40) Ревельская, под управлением губернатора.

Из этой росписи видно: 1) что обыкновенно две губернии соединялись в управление генерал-губернаторов, исключений всего два: одно для Потемкина, которому дано четыре губернии, другое для Румянцева, которому дано их три, 2) две губернии, Московская и Рижская, имели каждая по главному начальнику, одна главнокомандующего, другая - генерал-губернатора; 3) одна губерния, Ревельская, не вошла в распределение генерал-губернаторств; для Петербургской и Выборгской положен был главнокомандующий только на время отсутствия государя из столицы; 4) соединение губерний в управление генерал-губернатора делалось без всяких исторических или географических соображений. Так, например, Псковская губерния соединена была не с Новгородскою, а с Смоленскою, с которою она никогда не имела ничего общего; Владимирская соединена с Костромской, Саратовская и Астраханская с Новороссией и т. д. Только относительно Малороссии и вновь приобретенных западных губерний сохранено было начало исторического сродства.

Кроме того, нельзя не заметить, что Екатерина отступила от своего первоначального плана, именно отождествить каждую губернию с наместничеством; напротив, мы вили м, что средним числом по две губернии соединялись в одно наместничество. Таким образом, должность генерал-губернатора сразу сделалась не местной губернскою должностью, а какою-то особой инстанцией, среднею между губернскими и центральными установлениями, почему действие ее и должно было видоизмениться после реформ наших центральных учреждений, т. е. после образования министерств в 1802 году. Но территориальные деления и самое переустройство действий екатерининских учреждений, первоначально предназначенных для всей Европейской России, видоизменились уже в царствование Павла I. Перемены, произведенные этим государем, поскольку ими были уничтожены различные екатерининские учреждения, остались и до настоящего времени. Важнейшие из этих перемен заключались в следующем.

Вскоре после своего вступления на престол, он восстановил значение остзейских учреждений*(2215), вследствие чего в законодательстве нашем установилось особое понятие об остзейском крае, как о местности совершенно отличной от прочих частей империи, и им было придано такое внутреннее единство, какого даже они не имели прежде. Затем, в тот же год было восстановлено в Малороссии правление и судопроизводство сообразно тамошним правам и прежним обрядам*(2216). Наконец, в том же году последовало новое разделение государства на губернии*(2217), причем явилось разделение губерний на управляемые на общем основании и на губернии, управляемые на особом положении. Впоследствии общее количество губерний было сокращено. Вместо тогдашнего числа екатерининских губерний было положено меньшее число. Уже при Екатерине число первоначально положенных губерний (40) увеличилось вновь приобретенными местностями и вновь образованными губерниями; в это царствование прибавились губернии: Олонецкая, Вознесенская, Таврическая, Екатеринославская, Волынская, Подольская, Минская, и из частей, доставшихся России после Второго и Третьего раздела Польши: Виленская, Слонимская, Врацлавская и Курляндская. Всего ко дню кончины Екатерины губерний было 51. По штатам 1800 года положено для всей империи (с Сибирью) 35 губерний по первому разряду и 7 губерний по второму разряду. Вместе с сокращением губерний сократились и штаты губернских мест и лиц, именно: в губерниях положены - один губернатор, в губернском правлении два советника; прежние судебные палаты соединены в одну, под названием палат суда и расправы, с разделением их на два департамента, в составе председателя, двух советников и четырех асессоров; средние судебные инстанции (верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя и нижняя расправы) были уничтожены; в казенной палате положены: вице-губернатор, три советника, губернский казначей и три асессора; приказ общественного призрения вверен заведованию губернатора с пособием губернского предводителя дворянства; прокурорский надзор вверен губернскому прокурору. В уездах положены: уездный суд в составе судьи и двух заседателей, секретаря и канцелярских служителей; уездное казначейство под управлением уездного казначея и нижний земский суд под начальством асессора или исправника, двух заседателей и секретаря. Затем, в губерниях и уездах положены: губернский землемер и архитектор, и уездный землемер, доктор лекарь и подлекарь. В городах положен комендант, а где коменданта нет - городничий.

§ 62. Одною из самых важных перемен, происшедших в царствование Павла I, должно считать узаконение, касающееся устройства крестьянского управления. Мы видели выше, что уже Екатерина II приступила к устройству волостного и сельского управления экономических (впоследствии государственных) крестьян на выборном начале и под главным ведением казенных палат. Но узаконения, положенные в основание позднейшего устройства казенных крестьян, действовавшие до учреждения Министерства государственных имуществ, есть закон Павла I. Он был главным источником по этому предмету при составлении первого издания Свода законов 1832 год (см. II т. изд. 1832 г., ст. 1058 - 1113). Устройство крестьян началось с частного узаконения. В учреждении императорской фамилии, в отделе об уделах, находятся постановления об управлении удельными крестьянами (1797 г.). В том же году означенное положение об управлении удельными крестьянами с некоторыми изменениями было перенесено и на казенные селения. Общие черты этого управления заключались в следующем: казенные селения остаются под попечением казенных палат и разделяются на волости. Общей нормы для волостей не положено, но разделения их оставлены на попечение губернаторов с казенными палатами с тем, чтобы в волостях было не более 3000 душ и чтобы пятисотенные участки, на которые разделяются государственные крестьяне для отбывания разных повинностей, не разбивались при образовании волостей.

В каждой волости положено главное селение, в котором учреждается волостное правление из головы, старосты и писаря; в селениях положены выборный (старшина) и десятские. Волостной голова избирается на два года обществами из всех сел и деревень. Сельские и волостные выборные избираются на один год, десятские помесячно. Обязанности голов и выборных суть следующие: 1) обнародование законов и распоряжений правительства; 2) наблюдение за нравственностью и исполнением положенных обязанностей; 3) принятие мер по благочинию и безопасности; 4) собирание и доставление в казначейство податей и распределение повинностей; учет головы предоставляется крестьянам, причем голове воспрещено вмешиваться в раскладку податей в отдельных обществах; 5) расправа в маловажных ссорах и обвинениях; 6) опека над малолетними, равно как над вдовами, расточительными и нерадивыми; 7) наблюдение за целостью принадлежащих селению имуществ; 8) попечение о развитии сельского хозяйства и промышленности; 9) выборная часть; 10) наблюдение за церквями и приходами; 11) наблюдение за исправностью дорог и мостов; 12) меры по общественному призрению и прекращению нищенства; 13) часть продовольственная и специальное наблюдение за запасными магазинами; 14) разрешение отлучек крестьянам. Таковы были главные основания, на которых учреждалось общественное управление государственными крестьянами, которое с дополнением, последовавшим в 1808 и следующих годах, вошло и в Свод законов, изданных в 1832 году, но об этом предмете мы скажем ниже, при рассмотрении исторического развития крестьянского управления.

§ 63. Если только что приведенным узаконением Павла I были положены основания крестьянского управления, то по отношению к двум другим сословиям меры императора можно назвать скорее отрицательными, нежели положительными. Сила дворянской Жалованной грамоты была приостановлена им во многих частях без замены указанных постановлений какими-нибудь новыми. По отношению к городам император Павел задумал довольно коренную реформу, которую он предполагал начать со столиц. Ближайшим образом его меры отразились на городском устройстве Петербурга. Городские установления, организованные Екатериной II, были парализованы новыми установлениями, имевшими целью опеку над городским управлением; этим установлением была учрежденная Павлом I комиссия о снабжении столицы припасами, находившаяся под председательством великого князя Александра Павловича*(2218). Прочими членами ее были: генерал-прокурор князь Куракин и генерал-лейтенант граф Бугсгевден. (П. С. З. N 17992). Одновременно с этим умален состав Петербургской думы назначением числа выборных вместо 121 - 70 человек*(2219), вместе с изменением состава ее, у нее отнято заведование городскими мостовыми и мостами. Учреждение означенной комиссии было только первым шагом к городскому переустройству. Мало-помалу в круг комиссии, сделавшейся главным городским начальством, группируются другие подчиненные ему установления, долженствовавшие заменить думу. Именно, в подчинении комиссии находились: городское правление, или ратгауз, контора правления запасных магазинов и контора городских строений. Организация ратгауза есть организация строго правительственная, несмотря на присутствие в нем выборных членов; ратгаузу поручено заведование городскими доходами и распоряжение ими к благосостоянию города. Затем ратгауз был разделен на три части, или департаменты; первые два департамента суть учреждения сословно-судебные, а третий, так называемый камеральный департамент, есть учреждение, заведующее делами города. Состав комиссии следующий: президент, назначаемый императором, директор экономии, назначаемый комиссией о снабжении припасами и утвержденный императором, шесть бурмистров и десять ратгаузеров, из которых одна часть выбирается городским обществом из достойнейших граждан, а другая назначается комиссией о снабжении припасов; утверждение тех и других принадлежит императору. Организованное таким образом городское правление ведает городское хозяйство. Как подчиненный означенной комиссии орган, оно должно еженедельно представлять в комиссию отчеты о своих заседаниях; деятельность его сведена к задачам простого исполнения без всякого права инициативы, которая сосредоточивается в комиссии. Две конторы: контора правления запасных магазинов и городских строений, стоят совершенно особо от ратгауза; первая из них ведает хлебные запасы города и подчинена как комиссии, так и управляющему воинским провиантским департаментам; вторая ведает казармы и квартирные дома, т. е. квартиры. В таких данных это учреждение подчинено как комиссии, так и петербургскому генерал-губернатору; ни в той, ни в другой конторе нет выборных членов. Эта новая организация Петербурга, явившаяся в 1798 г. и примененная в полном объеме в 1798 г. в феврале, в 1799 году была распространена и на Москву под названием "Устав столичного города Москвы"*(2220). Устройство общинного управления г. Москвы построено приблизительно на тех же основаниях, как и городское устройство Петербурга, с тем различием, что главное начальствование над городским управлением в Москве вверено департаменту петербургской комиссии, упомянутой выше, вследствие чего администрация г. Москвы поставлена в зависимость от центрального петербургского управления. Вслед за этими мерами, по отношению к двум столичным городам, император предполагал приступить к переустройству городских установлений во всех остальных городах империи; при этом должно заметить, что самое количество городов в царствование императора Павла I было значительно сокращено. Между тем как Екатерина II, увлекаясь желанием создать в России особый городской класс, или так называемый "средний род людей", увеличила число городов, возводя на эту степень такие поселения, где было очень мало условий городской жизни, император Павел пошел обратным путем. В январе 1797 г. губернаторам велено было сделать представление о том, какие именно города удобнее оставить за штатом, из какого числа душ иные составить и затем, какие уничтожить или приписать к другим, о чем и донести сенату. Уничтоженные города получили оригинальное название городов заштатных, причем им дозволили иметь магистраты и ратуши, которые должны были действовать под ближайшим начальством губернатора и общем наблюдении сената. Затем для городов штатных последовало общее распоряжение: Указом 4 сентября 1800 г. велено было во всех городах губернских вместо магистратов учредить ратгаузы на тех же основаниях, как и в столицах. Ратгаузы поставлены под непосредственное наблюдение сената, а магистраты и ратуши уездных городов под апелляцию магистратов городов губернских. Сенату велено было выработать положение об этих ратгаузах, приняв во внимание местные обстоятельства, и по надлежащем их соображении сочинить уставы и штаты. Этим путем было бы достигнуто выделение городов из общего состава местного народонаселения, с установлением для них особенной администрации и особых административных порядков. Сенат выполнил это повеление через 7 месяцев; новый устав ратгаузов был выработан по образцу ратгауза столичного; губернский ратгауз должен был составляться как из коронных, так и из выборных чиновников; президент должен был назначаться императором из кандидатов, представленных Сенатом. Губернские ратгаузы предполагалось разделить на два департамента: дел юстиции для заведования делами гражданскими и уголовными и камеральных - для заведования делами хозяйственными. Новые городские учреждения были поставлены под ближайшее начальство губернаторов и должны были образовать особый род административных учреждений, как это видно из следующих слов сенатского доклада: ратгаузы суть нечто иное, как отдельный департамент по городским делам, следовательно ратгаузы входят в общий состав губернского правительства и потому долженствуют со всеми своими правами, как и прочие губернские места, состоять в положенной законом зависимости от управляющего губернией. Таким образом, последние следы самоуправления, установленные Екатериной II, были уничтожены и управление городами должно было получить характер чисто правительственный, но кончина императора помешала приведению в действие этого положения. Устав был издан 25 февраля 1801 г., а император скончался 11 марта того же года, вступление на престол Александра I видоизменило отношения правительства как к городским, так и к другим учреждениям.

§ 64. Политика императора Павла I по отношению к губернским и местным учреждениям имела преимущественно отрицательный характер; но и законодательные меры, и общие условия управления, с которыми мы имеем дело, в последующее царствование не содействовали развитию местных учреждений. Не останавливаясь на подробностях касательно каждого рода дел (о чем будет речь ниже), мы наметим здесь главные из этих условий.

Без всякого сомнения, чрезвычайно важное значение для последующей судьбы местных установлений имело учреждение министерств, так сильно содействовавшее централизации нашего управления. Учреждение министерств, по самой идее своей, стояло в резком противоречии с административным планом Екатерины II. Последний был построен на началах децентрализации и привлечении местных обществ дворянского и городского к участию в этом правлении. Учреждение министерств имело в виду сосредоточение управления в установлениях центральных, причем последние были поставлены в полную зависимость от единоличной власти министров. Отступление от административного плана Екатерины II совершилось, как известно, еще в царствование Павла I, восстановившего весьма многие из уничтоженных ею коллегий; учреждение министерств докончило это дело, причем сила единоличного начала развивалась постепенно. Первоначально, учреждением 1802 г., была установлена лишь должность министров, поставленных в начальственное отношение к коллегиям, отданным в их ведение*(2221); затем, сначала фактически (1803 г.) и для некоторых министров, а потом юрили чески для всех министров (1811 г.) был установлен совершенно иной порядок вещей. Бывшие коллегии обратились в департаменты министерств, и отношения департаментов к министерствам были построены на началах чисто бюрократических. В министерствах, учрежденных в 1811 г., была сосредоточена не только та политическая власть администрации, которая во всех государствах, даже обладающих развитым самоуправлением, сосредоточена в руках министерств и кабинета, но и власть ближайшего управления делами. Вследствие этого местные губернские должности, долженствовавшие по плану Екатерины II составлять как бы одно целое, действуя под общим наблюдением генерал-губернаторов и контролем сената, теперь были подчинены непосредственному влиянию министерств, в которых решалось всякое сколько-нибудь важное дело. Эта перемена имела двоякое значение: во-первых, в отношении административном, во-вторых, в отношении общественном. В отношении административном с учреждением министерств из ведения местных управлений были изъяты дела, по плану Екатерины II долженствовавшие разрешаться на местах. Губернские установления должны были гораздо более заниматься перепиской с центральными установлениями, различными представлениями, донесениями, разработками и т. д., чем самостоятельным разрешением подлежащих им вопросов; затем, связь между установлениями губернскими, которые предполагала учредить Екатерина II, была и фактически и отчасти юридически разрушена подчинением губернских мест особым министерствам. Так, напр., губернское правление, которое, по плану Екатерины II, должно было служить главным правительственным местом губернии, объединяя все части управления и наблюдая за их деятельностью, теперь превратилось в орган министерства внутренних дел, от которого был поставлен в особую зависимость и начальник губернии, т. е. губернатор. Казенная палата, поставленная прежде в связь с общею администрациею губернии, была подчинена министерству финансов; прокурорский надзор, являвшийся прежде установлением губернским и приведенный в связь с губернским правлением, был прямо подчинен министру юстиции, как генерал-прокурору; затем каждое отдельное министерство и главное управление учреждало для себя свои специальные органы на местах, как напр., дирекции училищ, управление государственными имуществами, почтами и т. д. Эти учреждения стояли уже вне всякой связи с установлениями губернскими, изображая специальные органы отдельных ведомств.

§ 65. Как ни важны последствия учреждения министерств с точки зрения административной, но еще большее значение имели они в отношении общественном. По плану Екатерины II местные учреждения должны были наполняться по преимуществу местными жителями. С учреждением же министерств, главные из местных должностей, кроме предоставленных выбору от дворянского сословия; были наполняемы лицами, служившими в центральных управлениях; вследствие этого, служебный персонал, действовавший в губерниях, постоянно являлся чем-то посторонним, чуждым местному населению. По справедливому замечанию г. Лохвицкого, начало пришлое взяло верх над туземным. Это обстоятельство не осталось без влияния и на отношение местного населения к местным должностям. Уже в царствование Екатерины II дворянство не проявляло особой ревности к местной службе, предпочитая ей службу полковую или в центральных учреждениях. Уже современники, как замечено выше, жаловались на то, что лучшие, образованнейшие из дворян не живут на местах и что дворянские собрания наполняются тем, что Винский называл благородною чернью.

Учреждение министерств дало только новый толчок к удалению дворян от местных должностей. Служба в министерских департаментах, сопряженная с жизнью в столицах, представлялась гораздо заманчивее службы по выборам от дворянства в местных должностях. Независимо от приятности столичной жизни, служба в министерствах открывала перспективу получить выгодные места в провинциях, назначение на которые зависело, как мы видели выше, от министерств. Молодой человек, начавший свою службу в министерских департаментах, мог явиться на место вице-губернатором, управляющим казенной палаты, председателем палаты государственных имуществ и т. д., тогда как служба по дворянским выборам не открывала никакой заманчивой перспективы. Этим объясняется то опустение местности, на которое постоянно жалуются как современные писатели, так и официальные документы; к этим причинам должно прибавить, конечно, и то важное обстоятельство, что должности, замещавшиеся по выбору (кроме некоторых), не только были поставлены ниже других должностей, но и влекли за собою сильнейшую служебную зависимость, которая не могла привлекать к себе лиц сколько-нибудь с самостоятельным характером и независимым образом мыслей. Отсюда понятно, почему, например, земские суды, которые по плану Учреждения о губерниях могли бы сделаться весьма полезными уездным правительствам, быстро упали и вызвали всеобщие жалобы как со стороны общества, так и со стороны правительства.

§ 66. Указанные выше условия необходимо иметь в виду при обозрении всех преобразований, совершавшихся в царствование императоров Александра I и Николая I. Нельзя сказать, чтобы оба эти государя не обращали свое внимание на развитие местных учреждений; напротив, законодательство как Александра I так и особенно Николая I, богато постановлениями, имевшими в виду улучшение условий местного управления, но общие условия государственной администрации были таковы, что самые полезные начинания не могли привести ни к какому положительному результату. Указав на эти общие условия государственного управления, мы обратимся к краткому обозрению правительственных мер по отдельным вопросам, занимавшим внимание законодателя. Меры эти касались как устройства правительственных установлений, так и организации установлений общественно-сословных; каждый из этих предметов должен быть рассмотрен особо.

§ 67. В правительственной организации, сравнительно с "Учреждением о губерниях" Екатерины II, произошла, прежде всего, важная перемена относительно должности генерал-губернаторов, или государевых наместников*(2222). Эта должность, на которую Екатерина II возлагала такие надежды, после превратилась из нормального губернского установления в учреждение чрезвычайное. Причины этой перемены мы подробно рассмотрим ниже, в отделе о начальниках губернии.

Но если должность генерал-губернаторов представлялась излишней, то необходимо было заменить ее другою местною должностью, приноровленною к потребностям тогдашней местной администрации, т. е., другими словами, организовать должность губернаторов. Должность губернаторов в "Учреждении о губерниях" представляется довольно неопределенной, даже отношения ее к генерал-губернаторам не определены с достаточною ясностью. Очевидно, Екатерина II полагалась на те инструкции, которые были от времени до времени даваемы ею губернаторам еще до учреждения губерний, и специально на инструкции 1764 г.; но затем обязанности губернатора развились и осложнились. Узаконения времен Павла I и Александра I возложили на них новые обязанности, и все постановления эти не были приведены в какую бы то ни было систему. Этой цели, т. е. приведению в определенную систему обязанностей губернаторов, должен был служить "Наказ губернаторам", выработанный 1837 г., в силу которого губернатор действительно был поставлен во главе местного управления с подчинением его установлениям центральным и в особенности министру внутренних дел. Общий взгляд, приведенный в Наказе губернаторам, вполне соответствует воззрениям той эпохи: именно в Наказе 1837 г. губернатор, во-первых, является главным представителем верховной власти в губернии и оберегателем ее интересов, вследствие этого его надзору подчинены все учреждения в губернии; затем, во-вторых, в отношении заведования местным хозяйством и благоустройством он поставлен в положение хозяина губернии в том смысле, что все учреждения, которым вверено попечение о местном хозяйстве и благоустройстве (приказы общественного призрения, комиссии строительная и дорожная, комиссия продовольственная, уездные комитеты по тем же предметам, городские думы и т. д.), поставлены под его начальство и наблюдение, осуществляемые им или лично в качестве председателя отдельных комиссий, или через губернское правление; в-третьих, на него возложено попечение о местной полиции, органы которой поставлены под его главное начальство; в-четвертых - принятие мер к обеспечению интересов, казны, следовательно по отбыванию различных повинностей по поступлению налогов и общее наблюдение за казенным правлением губернии; в-пятых, наблюдение за отправлением правосудия в местности с правом производить ревизии судебных мест и даже участвовать в отправлении правосудия, так как известный разряд приговоров уголовных палат представлялся на его рассмотрение и утверждение. Таким образом, не было почти ни одной отрасли управления, которая бы не была подчинена или надзору, или прямому начальствованию начальника губернии. "Наказ", данный губернаторам, сохранил свою силу и в тех местностях, где были учреждены генерал-губернаторства, с тем только ограничением, что в местностях этого рода представления губернатора шли не прямо в соответствующее министерство, а через генерал-губернатора, равно и разрешение некоторых важных мер зависело от генерал-губернатора; но в тех случаях, где должность генерал-губернатора не была замещена или он находился в отпуску и управление его должностью не было вверено другому лицу, губернаторы должны были действовать по общему данному им наказу.

§ 68. Вторым органическим законом, касающимся местных учреждений, было новое учреждение губернских правлений. По "Учреждению о губерниях" губернские правления представлялись не коллегиею, решающею дела по большинству голосов, а простым совещанием, учрежденным при губернаторе, причем круг дел, вверенный губернскому правлению, вовсе не был отделен от круга дел, подлежащих личному разрешению губернатора*(2223). С изданием губернаторского наказа необходимо было точнее определить права и обязанности губернских правлений по управлению губерниею. Эта цель имелась в виду при издании нового положения о губернских правлениях в 1845 г. Закон 1845 г. сохраняет за губернскими правлениями то положение, которое было присвоено им по "Учреждению о губерниях"; именно, губернские правления признаются установлениями, управляющими губерниею именем императорского величества, следовательно они как бы поставлены во главе всех других губернских установлений. Через них обнародуются законы и распоряжения высшего правительства; они наблюдают за точным и повсеместным исполнением законов, объясняют их смысл в случае сомнения; разрешают пререкания между различными установлениями, предают суду должностных лиц, совершивших противозаконные поступки, налагают на них штрафы, понуждают к скорому исполнению возложенных на них дел и т. д. Дела этого рода разрешаются губернатором с коллегиальным участием губернского правления. Независимо от этого на губернское правление была возложена масса других дел по администрации, и эти специальные дела были распределены по отделениям губернского правления, поставленным под управление отдельных его советников, вследствие этого губернское правление получило и особый состав. По "Учреждению о губерниях" вице-губернатор был председателем казенной палаты; по учреждению 1845 г. вице-губернатор есть старший член губернского правления и за отсутствием губернатора председательствует и в общем присутствии. Затем губернское правление составлено из советников, назначаемых министерством внутренних дел, и асессоров, назначаемых тем же порядком. Вся совокупность дел, предоставляемых губернскому правлению по способу их решения и степени их важности, разделена на три рода: на дела судные, решаемые коллегиальным порядком, на дела распорядительные, решаемые по журналам губернского правления с утверждения губернатора, и на дела исполнительные, решаемые вице-губернаторами и отдельными советниками по своим отделениям.

Казенные палаты получили особого председателя и обратились в орган министерства финансов, заведующий на местах многоразличными казенными сборами, а также счетною частью. Общее число палат по казенному управлению увеличилось в царствование императора Николая I особою палатою государственных имуществ, учрежденною в 1838 г.; но так как эта палата имеет ближайшее отношение к управлению государственными крестьянами, то мы о ней скажем ниже.

§ 69. В отношении полицейском также произошли некоторые преобразования, главнейшие из коих состояли в том, что нижний земский суд, названный просто земским судом, видоизменился в своем составе. По "Учреждению о губерниях" земский суд должен был состоять из исправника, избираемого дворянством, и заседателей, избираемых от сословий, дворянского и крестьянского; но в 1837 г. число заседателей земского суда было сокращено, и вместо того явилось новое, не выборное уже учреждение становых приставов. Становые пристава отличались от заседателей в следующих отношениях. Во-первых, заседатели присутствовали постоянно в уездном городе и только временно объезжали уезды, исполняя поручения этого присутственного места; становые же пристава должны были постоянно находиться в уезде, для чего уезды были подразделены на станы, в которых был назначен определенный пункт для постоянного пребывания станового пристава (становая квартира). Во-вторых, заседатели отбирались от дворянства; назначение же становых приставов предоставлено губернаторам через губернские правления. Но дворянским собраниям даровано было право представлять начальнику губернии список местных дворян, которые, по мнению собрания, с пользою могли бы занять эти места. Это право осталось, впрочем, мертвою буквою, и становые пристава являлись правительственными чиновниками, назначаемыми из губернского города.

§ 70. Законодательные меры относительно сословных учреждений могут быть разделены на два разряда: одни из них касались самой организации этих учреждений и предметов их ведомства, другие имели в виду определить порядок действия этих учреждений в предоставляемом им круге дел Рассматривая эти законодательные меры, нельзя не прийти к тому заключению, что и в том и другом отношении начала централизации и правительственной опеки делали несомненные успехи в течение двух упомянутых царствований. При вступлении своем на престол император Александр I заявил, что он желает управлять по духу и по сердцу своей августейшей бабки, т. е. Екатерины II*(2224). Затем 15 марта 1801 года именным указом были восстановлены дворянские выборы, уничтоженные императором Павлом I*(2225), а 2 апреля того же года были подписаны два манифеста, один о восстановлении Жалованной грамоты дворянству, а другой - о восстановлении городового положения. В Жалованной грамоте дворянству говорилось между прочим: "Положив во всем следовать по стезям бабки нашей и быв Сами удостоверены в справедливости, неприкосновенности и святости преимуществ дворянства, Мы первою обязанностью Себе признали сим торжественно утвердить их, восстановить и удостоверить, утверждая, восстановляя императорским словом Нашим за Нас и наследников Наших, удостоверяя все права и преимущества, в грамоте дворянства содержащиеся, и напротив отменяя, уничтожая и отлагая все, что противно оной, или в ослабление ее силы, по стечению обстоятельств и времени, допущено, или постановлено было, повелеваем всем нашим верноподданным признавать и почитать сие Наше постановление коренным и непреложным законом империи нашей"*(2226).

В манифесте о восстановлении Жалованной грамоты городам говорится приблизительно то же самое и с теми же ссылками на намерения Екатерины II*(2227).

§ 71. Но одно дело было восстановить значение жалованных грамот в том виде, как они были изданы императрицей Екатериной, и другое - дать им практическое применение, сообразное обстоятельствам того времени. При рассмотрении как жалованной грамоты дворянству, так и городового положения, нельзя было не видеть, что, во-первых, оба эти узаконения содержали в себе лишь главные начала организации дворянских и городских учреждений, но что вместе с тем они были составлены в слишком общих выражениях и потому требовали еще развития в подробностях, и, во-вторых, что в них нисколько не были обозначены начала деятельности дворянских и городских учреждений по управлению местным хозяйством и благоустройством. Трудная задача установить эти правила всецело легла на XIX столетие. В течение двух царствований, императоров Александра I и Николая I, вырабатываются уставы управления различными повинностями, городским хозяйством и т. п., причем, само собой разумеется, от духа и характера этих уставов зависело и практическое осуществление тех начал, которые содержались в жалованных грамотах дворянству и городам. Направление же, принятое законодательством, было таково, что на началах, им установленных, не могло учредиться действительное самоуправление, хотя бы и в сословной его форме.

Общественные права, предоставленные дворянству, в существе не установляли никакого корпоративного участия дворянских обществ в деле местного управления. Дворянство участвовало в этом управлении через выборных от него лиц, которые немедленно вступали в условия государственной службы и стояли в строгой иерархической зависимости от губернского начальства. Число лиц, которое избиралось от дворянства, было весьма велико; простое исчисление этих должностей по ведомствам судебному и административному заняло бы довольно много места; они будут названы ниже в отделе о дворянских учреждениях. Но, являясь лицами, так сказать, поставленными на службу выборами от дворянства, они не могли представлять каких-либо действительно общественных интересов и управлять вверенным им делом с тою независимостью, которая составляет отличительную черту самоуправления. При этом нужно принять в расчет еще то важное обстоятельство, что, по условиям тогдашнего делопроизводства, присутствия разных учреждений далеко не имели такого значения, как канцелярии, на которых возлагалось изготовление докладов и самый доклад дел присутствию, вследствие чего исход дел предрешался в канцеляриях при полном отсутствии гласности. Между тем, выборные лица заседали именно в присутствиях, и при общем уклонении дворянства от службы по выборам эти члены присутствий обыкновенно являлись лицами, малоподготовленными к слушанию, пониманию и сознательному решению дела. Чины же канцелярии были лицами, служившими по назначению от правительства и поставленными во все условия тогдашней гражданской службы. Власть секретарей и столоначальников естественно превышала власть и значение присутствий, а в свою очередь канцелярия находилась в полной и безусловной зависимости от правительственных лиц, чем и уничтожалось значение присутствий. В-третьих, лишь некоторые учреждения могли быть названы выборными, в значительном же числе случаев эти выборные лица являлись в разные губернские комитеты и комиссии в качестве депутатов от дворянства и встречали вокруг себя лиц, назначаемых от правительства и пользовавшихся гораздо большим авторитетом и большей специальной подготовкой, чем они. Так было, напр., в комиссиях строительной и дорожной. В-четвертых, некоторые из этих учреждений находились в прямой зависимости от министерств, и потому не только местное общество, но даже само губернское начальство имело мало влияния на правильный ход дел, вверенных их попечению; в таком положении находилась те же строительная и дорожная комиссии.

§ 72. При рассмотрении учреждений сословного и общественного управления должно иметь в виду: во-первых, установления, созданные "Учреждением о губерниях" Екатерины II, во-вторых, учреждения созданные уже в XIX столетии, ввиду новых потребностей. К первым относились установления дворянские и городские, ко вторым - различные комитеты и комиссии, созданные в течение царствований Александра I и Николая I. Остановимся прежде всего на учреждениях дворянских, так как закон продолжал признавать дворянство первенствующим сословием, предоставляя ему видную роль и в местном управлении. Роль дворянства установилась и определилась в течение XIX столетия, и при рассмотрении ее нельзя не прийти к заключению, что дворянское сословие не могло установить самоуправления на твердых основаниях.

Роль собственно дворянских обществ достаточно определяется 111 статьей IX т. Св. зак. издания 1857 года, где сказано: главный предмет оных губернских собраний состоит в выборе чиновников на разные должности. Этому принципу соответствовало постановление III т. Св. зак. устава службы по выборам: "дворянству каждой губернии предоставляется право избирать из своей среды достойнейших чиновников для служения в разных, законом определенных должностях". Соответственно этому общему взгляду, лица, избираемые дворянским сословием, зачислялись на действительную службу. По ст. 236, III т. Св. зак., служащие по выборам дворянства считаются в действительной государственной службе и смысл этого постановления раскрывался из 264 ст. того же тома, где сказано, "что служащие по выборам дворянства подлежат равной ответственности с чиновниками, определяемыми от правительства, и за их упущения по должности подвергаются замечаниям, выговорам, взысканиям на основание общих узаконений". Из этих определений видно, что правительство ожидало от дворянства замещения различных должностей, входивших главным образом в разряд правительственный. Количество должностей, в которые вообще избирало дворянство, было довольно велико; оно разделяло на три разряда: 1) по внутреннему управлению дворянских обществ, 2) по общему судебному управлению, и 3) по общему полицейскому управлению. Затем следовал еще ряд должностей, не относившихся ни к одному из указанных разрядов.

По внутреннему управлению дворянских обществ дворянство избирало губернского и уездных предводителей, депутатов дворянского депутатского собрания, депутатов для составления раскладки земских повинностей и посредников специального полюбовного размежевания. По управлению судебному ему предоставлено было замещение должностей - председателей палат гражданского и уголовного суда, совестного судьи, заседателей палат гражданской и уголовной и суда совестного, уездных судей, заседателей уездных судов. По управлению полицейскому оно избирало земских исправников и заседателей земских судов и представляло список дворян и чиновников, "могущих с пользою занять" места становых приставов. Кроме того, ему был предоставлен выбор почетных попечителей гимназий, непременного члена губернской комиссии продовольствия и попечителей хлебных запасных магазинов, члена строительной и дорожной комиссии, приказа общественного призрения и т. д. Таким образом, дворянство имело через свои выборы участие почти во всех отраслях управления, и правительство, очевидно, видело в нем главнейший элемент, из которого оно могло набирать контингент для всех местных должностей.

Но если мы посмотрим, как относилось дворянство к этим ожиданиям и какие меры правительство должно было принимать для улучшения дворянских выборов, то нам будет понятно, что дворянское самоуправление отжило свой век менее чем во сто лет. Еще с самого начала XIX столетия раздавались постоянные жалобы, что дворянство не удовлетворяет возложенным на него ожиданиям. В царствование императора Николая эти жалобы формулировались следующим образом: 1) что лучшие люди из дворянства уклоняются от службы по выборам; 2) что должности достаются в руки лицам недостойным; 3) что собрания дворянства мало посещаются дворянами. "Из сведений, дошедших до меня,- говорил император Николай I в указе 1832 г.,- я с прискорбием видел, что выборы дворянские не всегда соответствовали ожиданиям правительства. Лучшие дворяне или уклонялись от служения, или не участвовали в выборах, или с равнодушием соглашались на избрание людей, не имеющих потребных качеств к исполнению возложенных на них обязанностей. От сего чиновники по судебной части оказывались нередко не довольно сведущими в законах; до части же полицейской открывались злоупотребления, накопление податных недоимок, а в делах следственных и уголовных запутанность и упущения, поставляющие высшие судилища в затруднение постановить безошибочное решение по словам закона". Меры, принимавшиеся для того, чтобы улучшить это положение дел, собственно не достигли цели. Дворянские выборы преобразованы в 1831 г. на следующих основаниях: к непосредственному участию в выборах были допущены лица, владевшие определенным имуществом довольно высокого размера (стодушевой ценз) и уполномоченные от мелкопоместных дворян. Этим предполагалось устранить от участия в выборах ту "благородную чернь", о которой говорил Винский и которая, но заявлению канцлера Румянцева, заставляла лучших людей из дворянства уклоняться от выборов и службы. Но перемена 1831 г. не привела к желанным результатам, ибо, стремясь улучшить выборы законодатель изменил только способы избрания, не видоизменив его предмета. Одно дело участвовать в выборах и другое избираться в должность. Великопоместные дворяне съезжались на баллотировку, но выборы сохранили характер раздачи должностей беднейшим дворянам для доставления им средств содержания. Таким образом, оказывалось, что лучшие дворяне уклонялись от службы по выборам вовсе не потому, что в прежнее время их теснила "благородная чернь", а по вышеуказанным причинам, т. е. вследствие желания посвящать себя служению в столицах и в центральных управлениях. Тщетно законодатель старался противодействовать этому стремлению. Император Николай I воспретил молодым людям, кончившим курс в высших учебных заведениях, начинать службу прямо в столичных установлениях. Каждый поступающий на службу должен был провести по крайней мере три года в губернских учреждениях. Затем, закон прямо приглашал молодых дворян к служению на местах; на губернаторов и генерал-губернаторов возлагалась обязанность наблюдать за тем, чтобы "молодые дворяне не находились во вредной праздности, но посвящали себя службе государству". На губернаторов возлагалось особенное попечение о молодых людях дворянского сословия, кончивших курс в высшем учебном заведении и служащих под их начальством; попечение это должно было иметь характер отеческой заботы о служащей молодежи. Несмотря на все эти меры, губернские установления оставались пусты от молодых дворян, получивших образование, и служба по выборам явно клонилась к упадку. Таким образом, единственный путь, через который тогдашнее дворянство могло действовать в местном управлении, оставался неудачным и бесплодным. В начале преобразований нынешнего царствования дворянские общества и их собрания не представляли уже элемента сколько-нибудь прочного, на который можно бы было опереться для проведения реформ.

§ 73. Положение городов в XIX столетии не было определено какими-нибудь общими органическими установлениями, напоминавшими Городовое положение Екатерины II. Положение это наружно оставалось нетронутым. т. е. организация тех установлений, которые были созданы Екатериною II, оставалась без серьезных перемен, но в течение XIX столетия мы присутствуем при постепенном упадке городского управления, созданного Екатериной II, и этот упадок в законодательном отношении определяется как правилами о действии городских учреждений, между которыми главное место занимает Устав о городском хозяйстве (вошедший в XII т. Св. зак.), так и изъятием из круга ведомств городских установлений разных предметов, поручаемых особым комитетам и комиссиям, поставленным вне всякой связи с городскими установлениями, составляемыми преимущественно из лиц правительственных и подчиненных центральному учреждению, т. е. министерству В. Д.

Городские установления, так же как и при Екатерине II, разделялись на общие, т. е. имеющие значение для всех городских сословий, и особые, имеющие значение для отдельных сословий. Число городских учреждений в XIX столетии увеличилось немногими: именно, торговыми депутациями, которые учредились в 1824 году, должностями торговых смотрителей, смотрителей городских имуществ и так называемых комиссаров, причем последние были введены, собственно не везде. В полном своем составе городские учреждения существовали только в больших городах; в городах малолюдных и посадах учреждения общественные были соединены с судебными, т. е. вместо дум и магистратов, заведование городскими делами было вверено ратушам, но юридическое положение городских установлений везде было одинаково.

Прежде всего необходимо заметить, что зачатки истинно общественного значения городских дум не только не развились в XIX столетии, но были совершенно подавлены не столько юридически, сколько фактически. Именно, одно важное учреждение, задуманное Екатериной II, учреждение, которое должно было представлять собою городское общество и поддерживать связь с ним всех городских установлений - общая дума, фактически не существовало ни в одном русском городе, не исключая и столиц. По букве закона она числилась в ряду городских установлений; Своды законов всех трех изданий (1832, 1842 и 1857 годов) о ней упоминают, но ни функции ее, ни отношения к городским установлениям и к административным властям не были определены. При ревизии городских учреждений, начатой в конце сороковых годов, оказалось что думы нигде не существуют, вследствие этого в городах заведование общественным хозяйством было вверено шестигласной думе, поставленной, как увили м ниже, в полную зависимость от губернской и центральной администрации. По Своду законов предметы, подлежащие ведению шестигласных дум, были разделены на четыре рубрики (по изданию 1832 и 1842 годов), а по изданию 1857 г. на пять рубрик, а именно: 1) дела общественные; 2) дела по городскому хозяйству; 3) дела по торговой полиции; 4) по делам казенным и 5) по делам судебным. Под именем дел общественных разумелось все, касающееся до общественных выборов, собраний и должностных лиц, для надзора над торгово-промышленными сословиями и ходатайства пред губернским начальством о городских нуждах и недостатках. Под делами городского хозяйства разумеется заведование городскою общественною собственностью во всех ее видах и заботы о продовольствии жителей. Под именем торговой полиции разумеется все, относящееся к исполнению всякого рода правил и предписаний по отношению к производству торговли: к выдаче свидетельств и патентов на право производства торговли. К числу дел казенных отнесены: раскладка и сбор государственных, земских и городских податей и сборов, также ведение рекрутской повинности, отбываемой податным сословием городского населения. Из этого видно, что дела, порученные шестигласной думе, по верному замечанию г. Дитятина, могут быть разделены на два разряда: на дела общественные в собственном смысле слова и дела по осуществлению разных правительственных задач, возложенных на город. В последнем отношении городские власти были безусловно подчинены распоряжениям административных начальств, являясь исполнителями их предписаний и требований, но и в отношении дел общественных они имели довольно мало значения, и права, им предоставленные не возводили их на степень хозяев города, Положение городских властей в этом отношении определялось двумя обстоятельствами, Во-первых, тем что некоторые дела по городскому хозяйству и благоустройству были прямо изъяты из ведения городских дум и поручены особым комитетам, от них не зависящим. Сюда относились комитеты о городских повинностях, строительный и квартирные комиссии. Строительные комитеты ведали в городе всякого рода постройки как казенные, так общественно-городские и частные; они же ведали мостовые, бульвары, общественные сады и т. д. и подчинялись центральным правительственным учреждениям. До 1842 г. они состояли в ведении военного министерства по департаменту военных поселений, а затем они были подчинены главному управлению путей сообщения и публичных зданий. Роль дум по отношению к этим делам ограничивалась участием в выдаче потребной суммы на производимые постройки без всякой возможности требовать отчета в их расходовании. Заведование квартирною повинностью было возложено на особую комиссию, составленную из лиц, специально выборных общественным собранием, т. е. из депутатов от дворянства, имеющих в городе дома и от купечества с мещанством. Председателем этой комиссии был полицеймейстер или городничий, влияние которого было чрезвычайно велико, тем более что выборы депутатов производились под председательством полицеймейстеров и городничих, а делопроизводство главным образом сосредоточивалось в канцеляриях, на которые выборные депутаты, как члены присутствия, не имели никакого влияния. Вследствие этого дела касающиеся городского устройства были совершенно изъяты из ведения дум, то же самое можно сказать о части пожарной, находившейся в заведовании полиции. Оставалась часть хозяйственная, регулируемая уставом о городском хозяйстве. При внимательном рассмотрении этого устава и дополнительных к нему узаконений мы вили м, что роль городов в делах этого рода была крайне ограничена. Уставом городского хозяйства определялись с точностью и раз навсегда источники городских доходов. Установлены были обязательные рубрики расходов, производившихся под главным начальством и наблюдением губернаторов, а равно и всех тех ведомств, которым поручено было заведование и отдельными отраслями городского управления. Составление сметы расходов было обставлено такими условиями, при которых инициатива городов не имела почти никакого значения. Смета составлялась по раз установленным формам и рубрикам и утверждалась административными властями, а роль думы ограничивалась наполнением раз установленных граф сметы соответствующими цифрами по данной правительством форме. Эти сметы направлялись первоначально к начальнику губернии, который в составе губернского правления рассматривал их правильность и затем препровождал в министерство внутренних дел. Сметы утверждались, смотря по величине суммы, или губернатором, или министром внутренних дел. Сверх этих определенных расходов, по уставу о городском хозяйстве, городские управления не могли сами собою расходовать городских денег. Но, продолжал устав, если бы дума нашла нужным израсходовать что-нибудь к пользе общей и украшению города служащее, то ей разрешалось представить об этом начальнику губернии и ожидать его дозволения. Таким образом, факультативных расходов, которые признаются ныне по учреждениям земским и городским, устав городского хозяйства не допускал. Роль думы сводилась главным образом к сбору предоставленных городу доходов и к выдаче их на те предметы, которые прямо были указаны в уставе о городском хозяйстве и в различных положениях о городских и земских повинностях. Контроль над расходованием сумм, принадлежащих городу, не был предоставлен городскому обществу; думы и ратуши были предоставлены надзору исключительно государственных органов, перед которыми они были обязаны как отчетностью, так и ответственностью. Следовательно, выборные по происхождению своему установления утрачивали всякую связь с своими выбирающими и оставались единственно органами губернского начальства. Затем, в самых думах ответственность и отчетность падала главным образом не на присутствие, которое чрезвычайно мало имело влияния на ход дел, а на секретарей канцелярий, состоявших из лиц, назначенных от правительства, т. е. губернским правлением и губернатором.

§ 74. При таких условиях в городских учреждениях замечалось то же самое явление, которое можно было видеть и в установлениях дворянских, т. е. уклонение от службы. Еще в 20-х годах нынешнего столетия, говорит г. Дитятин, правительством было замечено уклонение городских сословий от службы по выбору в городских учреждениях; уже в это время на рассмотрение комитета министров предложен был вопрос о том, как возвысить служение граждан и возбудить в них желание заниматься оным. Но этот вопрос остался неразрешенным вплоть до реформ прошлого царствования, хотя факт, замеченный в 20-х годах, принимал все большие и большие размеры. Уклонение от общественных дел замечается прежде всего в городском обществе, и в этом отношении чрезвычайно поучительны факты, собранные г. Дитятиным; так, например, в 1850 году в г. Пошехонье из 1000 человек мещан-избирателей, из 46 купцов в выборе городского головы участвовало всего 78 лиц. В Петербургской думе от купцов-избирателей, число которых простиралось до 2500, в сороковых годах на выборы являлось обыкновенно до 300 человек, из 1500 мещан - приблизительно та же цифра, а из 950 цеховых -всего 100. В Москве в конце сороковых годов участвовало не более 2/3 % купеческого сословия и /2 % мещан. При таком уклонении городского общества от участия в делах выборное дело предоставлено далеко не лучшим людям, чем объясняются многообразные злоупотребления, от времени до времени раскрывавшиеся ревизорами. Так, в 1856 году в одном городе в городские головы избрано было лицо, дважды состоявшее под судом, и выборы эти были утверждены губернским правлением. В другой раз, в 1847 г., в Пошехонье 78 лиц из 1046 человек, участвовавших в выборах, избрали городским головой купца, дважды бывшего под судом и в момент выбора также состоявшего под судом. Конечно, такие выборы не были общим правилом, но общим правилом был выбор людей темных, т. е. малообразованных и мало понимающих свое призвание, которые, за уклонением влиятельных и лучших людей от выборов, обязательно избирались на должности в думы и ратуши. Присутствие, составленное из таких людей, конечно, все находилось в руках секретарей, которые принадлежали к худшему сорту тогдашнего чиновничества. Несмотря на все предписанные законом формы контроля и все виды административной опеки, эти лица позволяли себе чрезвычайные злоупотребления. Общая картина тогдашнего положения вещей может быть представлена на основание хотя бы следующих немногих фактов, заимствованных из обстоятельного труда г. Дитятина. Смета и росписи, говорит он, почти вовсе не представлялись на рассмотрение губернского начальства и ревизии казенной палаты почти не имели места, так как городские учреждения не представляли никаких книг и документов. В 1860 году в Москве городское управление по отчету ревизора, г. Игнатьева, представляло следующий вид: шестигласная дума давно утратила свой коллегиальный характер и приняла вид какой-то канцелярии, беспрекословно исполнявшей все предписания и требования начальства, нимало не заботясь о городских интересах. Она, говорилось в отчете, собирается далеко не в полном составе, и притом собираются ее члены вовсе не для рассуждения о делах, даже не для выслушивания их из уст секретаря, а просто для подписания их. Иногда гласные думы самую процедуру подписания упрощали до того, что необходимость являться для этого в думу или устранялась вовсе - думский сторож приносил дела для подписи каждому гласному на квартиру, или гласные для посещения думы чередовались по одному. В 1843 г. гражданский губернатор Петербурга представил министру, что определенного законом полного состава думы не существует, ибо члены думы ежедневно вне присутствия, между прочим, для исполнения различных поручений высшего начальства. Канцелярии и секретари при таком порядке действовали на свободе и без контроля. Не только городские общества не имели возможности получить от них какой-нибудь отчет, но само правительство было бессильно перед их рассчитанною косностью. Так, напр., книги и отчеты города Ярославля за 1835 г. требуются к ревизии в 1848 г., т. е. через 13 лет. Трудно было бы привести здесь все факты, свидетельствующие о медленности, злоупотреблениях и даже прямых подлогах, совершавшихся в этих общественных установлениях при полной безгласности управления и отсутствии контроля, существовавшего только на бумаге.

§ 75. Последнее из сословий, сделавшихся предметом правительственного внимания, были государственные крестьяне разных наименований. Учреждения управления государственными крестьянами явились в 1837 г. До тех пор они находились в заведовании общих учреждений, т. е. казенных палат и местных полиций, но деятельность этих учреждений привела государственных крестьян в весьма жалкое состояние, отразившееся и на казенных интересах. При совершенно бесконтрольном управлении местных полиций и неудовлетворительности казенных палат, хозяйство государственных крестьян приходило в упадок, и даже казенные земли, отведенные в пользование крестьянским обществам, урезывались и присваивались окрестными владельцами при помощи или бездействии местных властей. Учреждение 1837 года было решительною попыткою вывести государственных крестьян из крайне жалкого положения; создав для них вполне обособленное управление. Но средством для этой цели явилась та же государственная опека, вверенная вновь учрежденному министерству государственных имуществ и его местным органам. Органами этими явились палаты государственных имуществ и окружные управления, как уездные инстанции тех же палат.

Палаты государственных имуществ явились учреждениями общегубернскими и были введены в круг последних. Им были присвоены права и ранг губернских палат вообще, причем управляющему палатой государственных имуществ было предоставлено право исправлять должность губернатора в тех случаях, где это не могли взять на себя ни вице-губернатор, ни председатель казенной палаты. Общее учреждение палат было введено в действие во всех губерниях, управляемых на общем основании, и в области Бессарабской. По ст. 1213 II т. Св. зак. изд. 1857 г., под главным начальством управляющего палатой, они состояли из советников отделений, губернского лесничего и асессора, причем по управлению лесной части в состав палаты входили: ученый лесничий, а по делам, относящимся до охранения здравия государственных крестьян и предупреждению и прекращению скотских падежей,- губернский врач государственных имуществ. Предметы ведомства палаты определялись на следующих основаниях: в круг ведомства входили: 1) дела хозяйственные, 2) дела по управлению лесному и 3) дела контрольные. Из них ближайшие отношения к управлению государственными крестьянами имело, конечно, отделение хозяйственное. Ведомству лесного отделения подлежали: 1) казенные леса, находящиеся в непосредственном заведовании правительства, и 2) леса крестьянские, и в этом отношении и лесное управление имело касательство к общественному управлению крестьян. Предметами контрольного отделения являлась ревизия счетов и отчетов об оборотах сумм по установлениям ведомства палат, так как министерство государственных имуществ имело свою особенную счетную часть. Предметы отделения хозяйственного разделялись на две главные группы: 1) по попечительству над состоящими в губернии: а) государственными крестьянами разных наименований, в том числе коннозаводскими в губерниях Воронежской, Нижегородской, Пензенской, Рязанской и Харьковской; б) над иностранными поселенцами, исключая управляемых по особому положению. 2) По управлению запасными незаселенными и пустопорожними землями и оброчными статьями. Попечительство над государственными крестьянами простиралось также на отставных нижних воинских чинов, находящихся в казенных селениях, и на евреев-земледельцев, поселенных на казенных землях, исключая колоний и новых поселений в Новороссийском крае*(2228).

Из дел, предоставленных ведению хозяйственного отделения, главное внимание обращают на себя, конечно, дела по попечительству над поселениями, означенными выше. Этому предмету посвящена почти вся 5 глава четвертого раздела II т. изд. 1857 г.; в означенной главе содержится, как бы вступительная, 1236 ст., заключающая в себе указания, в чем должно состоять попечительство над государственными крестьянами, вверенное хозяйственному отделению. Из одного перечисления этих предметов будет видно, как глубоко должна была идти опека управления государственными имуществами над вверенной ей частью народонаселения. Укажем здесь в кратких чертах эти предметы, изложенные в 1236 статье, дополняя некоторые пункты объяснениями, заимствованными из статей последующих.

На первом плане поставлены здесь дела по устройству управлений, сюда отнесены: 1) дела по устройству сельских обществ, волостей и округов государственных имуществ, утверждение в должностях различных сельских и волостных должностных лиц по их увольнению, удалению от должностей, преданию суду, представлению к наградам и т. п. Наконец, меры на приготовление из крестьянских мальчиков способных сельских и волостных писарей. 2) Хозяйственному отделению предоставлено ведомство народоисчисления, т. е. распоряжение в случае народной переписи о составлении ревизских сказок и вообще ведение списков государственных крестьян, состоящих в окладе, все равно, как и дела перечисления их в другие состояния; сюда же отнесены и дела о разделе семейств государственных крестьян в дозволенных на то случаях. 3) Попечение об охранении благоустройства и благочиния по делам веры в казенных селениях, куда входят дела о постройке новых церквей и поддержании существующих, об обеспечении быта приходского духовенства и об устройстве домов для жительства приходского духовенства. Кроме этих предметов сюда же отнесены: дела об охранении спокойствия веры в казенных селениях расколами и ересями и меры для поощрения лиц приходского духовенства в сих селениях по сношению с епархиальным начальством. 4) Попечение об охранении общественного порядка и учреждений правительства чрез подведомственные палатам окружные и волостные правления. 5) Содействие к охранению постановлений, относящихся до гражданского состояния государственных крестьян, куда отнесены дела по распоряжению об опеках над государственными крестьянами, наблюдение за правильностью семейных их разделов и также рассмотрение условий, заключаемых именем целой волости сельского общества или селения с посторонними лицами и ведомствами. 6) Меры к улучшению нравственности государственных крестьян. Сюда отнесены дела по устройству приходских училищ, попечение об искоренении между государственными крестьянами праздности и неумеренного употребления крепких напитков, в связи с чем поставлено наблюдение за производством питейной продажи в казенных селениях; сюда же отнесено и попечение об истреблении нищенства в казенных селениях. 7) Содействие к ограждению и охранению казенных селений от безопасности личной и имущественной; сюда отнесены главным образом меры относительно неприкосновенности земель и угодий, отведенных сельским обществам и селениям, на которые, как мы видели, нередки были посягательства со стороны частных лиц и посторонних ведомств; но сюда же относится предписание, составленное в довольно неясных выражениях: "попечение об отвращении по казенным селениям поводов к посягательствам на личную безопасность". 8) Дела по части паспортной, куда отнесены меры большею частью отрицательного характера, т.е. наблюдение за недержанием беспаспортных людей в казенных селениях и содействие крестьянам, приходящим из других губерний, в случае надобности, возобновлять их письменные виды. 9) Содействие мерам по части врачебного благоустройства, причем на палату возлагалось принятие как санитарных мер, так и мер медицинской помощи в случае эпидемий и эпизоотий, а также попечение о приготовлении оспопрививателей из молодых крестьян. 10) Дела по части обеспечения народного продовольствия, заключающие в себе целый ряд мер касательно заведования хлебными запасными магазинами и порядка выдачи ссуд хлебом в случае нужды, а также дела по заведованию общественным капиталом государственных крестьян по части продовольствия. 11) Дела по пожарным случаям, куда были отнесены наблюдения за исполнением пожарных предосторожностей и за содержанием в исправности пожарных инструментов, а также и оказание пособий погоревшим крестьянам, в связи с чем поставлены были и дела по страхованию имуществ в селениях государственных крестьян. 12) Распоряжения по строительной части, сюда входило: составление планов расположения селений, также снабжение через волостные правления селений образцовыми планами и фасадами для построения домов и прочих зданий и наблюдение за производством построек согласно установленным правилам. 13) Распоряжение по сохранению в казенных селениях и окрестностях оных чистоты и порядка. 14) Устройство путей сообщения, т. е. попечение об улучшении этих сообщений и меры для содержания в порядке существующих дорог. 15) Дела хозяйственного управления, т. е. меры по размежеванию и описанию податных земель и распределению этих земель, а также поощрение земледелия и промышленности посредством устройства образцовых ферм, выставок сельскохозяйственных произведений и т. д. 16) Распоряжения по части податей государственных крестьян, куда относились утверждения общественных приговоров крестьян на мирские расходы, составление окладных листов, и рассылки оных по волостям и вообще меры по наблюдению за своевременною и правильною раскладкою в сельских обществах денежных сборов и ограждение государственных крестьян от всяких запрещенных и произвольных сборов. 17) Распоряжение по части натуральных повинностей, сюда были отнесены: приведение в известность всех этих повинностей, охранение государственных крестьян от повинностей произвольных, наблюдение за правильностью раскладки натуральных повинностей и их отправлением. Дела по обращению натуральных повинностей в денежные, производство торгов на исправление повинностей и составление отчетов об этих повинностях, отправленных государственными крестьянами. 18) К этому разряду были отнесены распоряжения по отправлению повинности рекрутской. Наконец, 19) на палату возлагались дела по судебному ведомству, из чего, конечно, не следует, чтобы палата была облечена какою-нибудь долею судебной власти, но в постановлениях, сюда относящихся, проглядывает та же мысль попечения над государственными крестьянами, тесно связанная с охранением казенного интереса. Именно, по части судебной на палаты государственных имуществ возлагались попечения об отклонении крестьян от вчинения неосновательных исков и тяжб; меры для устранения из казенных селений людей, вовлекающих поселян к таким искам и тяжбам; рассмотрение жалоб государственных крестьян, приносимых палате, и меры для удовлетворения по тем из них, которые окажутся справедливыми; защита государственных крестьян, имеющих дела в губернских и уездных присутственных местах; попечение об охранении государственных крестьян от всяких притеснений при производстве следствий; ходатайство о скорейшем окончании их тяжебных, следственных и уголовных дел; открытие исков в судебных местах через стряпчего государственных имуществ и окружных начальников, о возвращении в казенное ведомство земель и угодий, неправильно захваченных у сельских обществ и селений частными лицами и посторонними ведомствами; рассмотрение присылаемых из общих судебных мест решений об этих землях и угодьях, сообщение и представление по ним отзывов и заключений и рассмотрение, решение споров и тяжб о податных землях и угодьях, возникающих между отдельными сельскими обществами.

Таким образом попечению палаты государственных имуществ были вверены, можно сказать, все стороны не только общественной, но и частной жизни крестьян. Попечение это касалось как имущественных интересов сельских обществ и крестьян, так и их нравственности, их образования, отчасти их семейной жизни, их обращения друг с другом и т. д. Как ни полна V глава IV раздела II т., но она далеко еще не исчерпывала всех тех сторон и проявлений правительственной опеки, как известный устав о благоустройстве в селениях государственных крестьян, в рассмотрение о котором мы не будем вступать здесь по объему предположенного очерка.

§ 76. Ближайшим и непосредственным органом палаты государственных имуществ в уездах явились окружные правления. Округи государственных имуществ положено образовать из волостей и приписанных к ним запасных, казенных, незаселенных и пустопорожних земель, причем основанием для образования этих округов принимается уездное разделение губерний*(2229), так что окружное деление совпадало с уездным, но дозволено и отступление в том случае, если число государственных крестьян в уезде незначительно. Такие уезды дозволено причислять к округу соседнего уезда*(2230). Округи вверены главному заведованию окружных начальников, при которых состоят другие чины управления государственными имуществами, т. е. один или более помощников окружного начальника, лесничий и окружной врач. Предметы ведомства, предоставленные окружному начальнику, приблизительно те же, что и предоставленные палате государственных имуществ, как это можно видеть из сличения статей 1236 и 3069, в которой изложены в общих чертах предметы ведомств, предоставленные окружным начальникам. Но власть окружного начальника была поставлена гораздо ближе к управлению волостными и сельскими обществами государственных крестьян, вследствие чего она и чувствовалась гораздо сильнее.

При соображении указанных выше постановлений сделается понятным, почему волостные и сельские управления, построенные на выборном начале, в действительности являлись только орудиями высших инстанций, и выборное начало нисколько не свидетельствовало о самоуправлении, предоставленном крестьянам. Впрочем, и выборное начало применялось к волостным и сельским должностям не в достаточно полной мере. Так, по статье 4589 волостной голова избирается на трехлетие волостным сходом, утверждается в должности и увольняется от оной по представлению окружного начальника, палатою государственных имуществ и с разрешения начальника губернии. Но вслед за тем означенная статья продолжает: впрочем, волостной голова остается в своей должности и по прошествии трехлетия на неопределенное время, пока сам не будет просить увольнения или пока начальство, по жалобам крестьян, по неспособности головы, или по другим уважительным причинам не признает нужным избрать на его место другого. Эта вторая половина 4589 статьи, очевидно, парализует значение первой половины и совершенно разрывает связь выборного волостного головы с избирателями, установляя, с другой стороны, тесную связь между ним и окружным начальником, при благоволении которого он может оставаться на месте, как выражается 4589 статья, "неопределенное время". Этого мало; примечание 4589 ст. гласило, что в волостные головы могут быть назначаемы по распоряжению министра государственных имуществ из благонадежных отставных или уволенных в бессрочный отпуск унтер-офицеров, фельдфебелей и вахмистров, что уже совершенно не согласовалось с выборным началом. Таким образом, волостной голова, как представитель волостного правления, являлся лицом, состоящим более на государственной, нежели на общественной службе. Заседатели волостных правлений, избираемые каждое трехлетие волостным сходом с утверждения управляющего палатою государственных имуществ, не изменяли характера этого учреждения, тем более что канцелярия волостного правления, в которой de facto сосредоточивалось все действительное управление волостями, не подлежала выбору; именно по статье 4591 волостной писарь назначался окружным начальником с утверждения управляющего палатою государственных имуществ; то же самое касалось и его помощника (ст. 4593). Таков был характер первого волостного учреждения, т. е. волостного правления. Дела, возложенные на обязанности волостного правления, изложенные в Наказе этому учреждению*(2231). были до такой степени разнообразны и сложны, что едва ли лица, назначенные или выбранные на эту должность, при отсутствии специальной подготовки, могли вести их, и этим еще более объясняется зависимость волостного правления от волостного писаря. Обширный наказ волостному правлению (ст. 4659 - 4957) также отражает на себе общую мысль, которою было вызвано учреждение управления государственными имуществами и самое министерство государственных имуществ. Идея опеки и вмешательства во все стороны как общественной, так и частной, даже жизни государственных крестьян, проникает этот наказ. Остановимся на некоторых определениях: так, по статье 4703 "волостное правление прилагает всемерное попечение о водворении добрых нравов в государственных крестьянах, стараясь достигнуть сего содействием приходского духовенства в мерах его для направления крестьян к благочестивой, беспорочной и трудолюбивой жизни, собственными напоминаниями, советами, увещаниями и наставлениями, при открывающихся к тому случаях, принятием мер предупреждения против пороков, в особенности против лености, пьянства и распутного поведения и, наконец, законным оных преследованием". В статье 4810 по имущественному устройству крестьян "на волостные правления возлагалось наблюдение, чтобы подведомственные им крестьяне не оставляли земель и пахотных полос в запустении, но обрабатывали прилежно, удобряли и засевали в удобное по климату время; по созрении хлеба немедленно оный снимали бы и убирали с полей, равным образом скашивали бы траву с лугов, не пропуская удобного к тому времени". Или по статье 4813: "волостное правление поощряет крестьян к производству земледелия по совершеннейшим способам, преподанным от высшего начальства и введенным на образцовых хуторах, к учреждению садов, огородов и к размножению скота улучшенных пород".

Что касается общественного устройства крестьян, то и оно, несмотря на признание выборного начала, поставлено было в довольно ограниченные условия, особенно по сравнению постановлений 1837 г. с Положением 19 февраля. Об этом свидетельствует постановление о первой инстанции общественного управления крестьян, т. е. о сельском сходе. Между тем как положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, установляет, что сельский сход составляется из всех крестьян домохозяев, статья 4996 II т. определяет, что сельский сход составляется из сельских должностных лиц и выборных по два от каждых десяти дворов. Затем, положением о крестьянах установлено, что сельский сход собирается по мере надобности и созывается или сельским старостой, или лицами, имеющими на то право; напротив, ст. 5001 II т. постановляет, что сельский сход собирается, кроме собраний по рекрутскому уставу для дел об отправлении рекрутской повинности, три раза в году: в январе - для раскладки податей, повинностей и сборов и для составления приговоров о мерах взыскания недоимок за истекший год; в исходе апреля или в начале мая - для распределения, в случае надобности, полей и для составления приговоров о мерах взыскания недоимок с неплательщиков; за первую половину и конец в сентября или начале октября - для составления приговоров о потребности мирских расходов, равно как о мерах к побуждению недоимщиков. В эти же сроки должны были быть решаемы и все другие дела, подробно исчисленные в 5000 ст. II т. и предоставленные ведению сельского схода. Исключение из этого правила допускалось, лишь в чрезвычайных случаях с разрешения окружного начальника. Что касается сельского начальства, то оно состояло по 5022 статье из сельского старшины, сельского старосты, от 1 - 3 сборщиков податей и смотрителя сельского запасного хлебного магазина. Рассмотрим, насколько к этим лицам применялось начало выборное.

Пo 5027 ст. сельский старшина должен был избираться на каждое трехлетие сельским сходом и утверждаться в своей должности управляющим палатой государственных имуществ. Но по распоряжению министра государственных имуществ он мог быть назначен и из отставных или уволенных в бессрочный отпуск унтер-офицеров, фельдфебелей и вахмистров. Сельские старосты избирались на каждое трехлетие сельским сходом и утверждались по представлению сельского старшины, волостного правления и окружного начальника, управляющим палатой государственных имуществ. Таким образом, дело об этом утверждении должно было проходить четыре инстанции, которыми являлись: 1) сельские старшины, 2) волостные правления, 3) окружное начальство и 4) управляющий палатой государственных имуществ. Сборщики податей избирались и утверждались в должностях тем же порядком, равно как и смотрители запасных магазинов. Затем, сельские писаря назначались окружными начальниками (ст. 5049) с утверждения управляющего палатой государственных имуществ, как сказано, из способных государственных крестьян и прочих лиц свободных податных состояний. Второй том установил даже подробные правила для приготовления сельских писарей, специально к этому назначаемых. Они состояли в следующем (ст. 5050): 1) на приготовление сельских писарей из среды государственных крестьян, один или два крестьянских мальчика из обучающихся в приходской школе, предназначаются в кандидаты сельским мирским сходом; 2) по окончании курса учения эти мальчики приучаются к делопроизводству и счетоводству в канцелярии окружного начальника; 3) за сим по распоряжению окружного начальника помещаются в сельские писаря. Постановление об обязанности всех должностных лиц сельского управления составляет воспроизведение уже известных нам постановлений о попечительстве над государственными крестьянами, которое было бы излишне повторять, хотя эти постановления развиты в наказах старостам и старшинам с замечательною подробностью.

§ 77. Из всех этих постановлений видно, что значительная часть местного населения губернии получила особое устройство и была как бы изъята из общего его состава. Масса государственных крестьян составила как бы одно компактное сословие, подчиненное управлению одного центрального ведомства, имеющего свои полномочные органы на местах. Несмотря на все его несовершенство, оно, очевидно, было вызвано двумя практическими соображениями: 1) общим неустройством местной администрации, злоупотребления и произвол которой ближайшим образом отражались на крестьянах государственных, не имеющих никакой защиты. Крестьяне владельческие, находившиеся в бесконтрольном управлении своих помещиков, видели, однако, в них защиту по отношению к посторонним ведомствам и властям ибо помещики охраняли своих крестьян, конечно, из собственных своих выгод. 2) С другой стороны, местные землевладельцы и помещики, пользуясь поддержкою местных властей, весьма часто незаконно захватывали в свое владение земли, принадлежавшие казне и даже отведенные в пользование государственным крестьянам, которые не могли отстоять своих законных прав в местных судах, наполненных выборными от дворянства, ни найти защиты в местной полиции, находившейся всецело в руках дворянского сословия. Этим и объясняется появление учреждения, целью которого была защита как казенного интереса, так и государственных крестьян от злоупотреблений и насилий, свойственных административным и общественным порядкам того времени. Вместе с тем управление государственными имуществами, как это видно из вышеприведенных статей, задалось целью внесения просвещения новых гражданских понятий и даже новых хозяйственных приемов в темную массу государственных крестьян. Но все эти благие пожелания, как и следовало ожидать, остались бесплодными. Во-первых, министерству государственных имуществ, несмотря на энергию первого его руководителя, П. Д. Киселева, пришлось действовать через установления новые, но наполненные лицами, принадлежавшими к составу прежнего чиновничества, не изменившего, конечно, своих нравов от перехода государственных крестьян в другое ведомство. Во-вторых, гражданские права крестьян нисколько не были обеспечены по объему принадлежавших им личных прав по отношению к своему начальству, они мало чем отличались от крестьян крепостных в их отношениях к своим владельцам. То же начало крепостной зависимости проникало как отношения крестьян владельческих к помещикам, так и отношения крестьян государственных к своим административным властям. Этим же объясняются те многочисленные злоупотребления, о которых свидетельствуют все относящиеся к тому времени акты и документы, злоупотребления, благодаря которым, быт государственных крестьян не только не улучшился сравнительно с тем временем, когда Министерства государственных имуществ не было, но, может быть, ухудшился. Вследствие этого положение об управлении государственных крестьян не только не могло сделаться образцовым для составителей Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, но последние должны были стать на совершенно иную точку зрения.

 

Глава третья. Установления по местному хозяйству и благосостоянию

 

§ 78. До сих пор мы рассматривали учреждения сословные. Теперь нам следует обратиться к таким установлениям, которые имели в виду заведование некоторыми общими вопросами, касающимися губерний и уездов. Мы уже заметили выше, что в учреждении о губерниях Екатерины II имеется весьма много постановлений относительно организации губернских и уездных учреждений, но почти не имеется постановлений относительно ведения местного хозяйства и благоустройства. Это объясняется, конечно, тою точкою зрения, которая была усвоена императрицею сообразно условиям ее времени.

В XVIII столетии, т. е. именно в то время, когда составлялось Учреждение о губерниях, вопросы местного управления вращались главным образом около трех предметов: 1) управления казенного, 2) устройства судебной части и 3) устройства полиции безопасности. То, что в настоящее время составляет главный у нас предмет местного управления, т. е. местное хозяйство и благоустройство, понимая под последним пути сообщения, часть санитарную, общественное призрение и т. д., находилось в зачаточном состоянии. Вторая причина, по которой императрица не могла обратить должного внимания на эти предметы, состояла в том, что интересы губерний и уездов по части хозяйства и благоустройства в те времена не могли быть еще признаны законодателем. Губернии и уезды являлись подразделениями искусственными, механическими, и действительно живыми их телами признавались именно сословия: дворянское, городское и крестьянские общества. Следовательно, все предметы местного хозяйства и благоустройства были приравнены к этим сословным группам и признавались их внутренним делом. Только в XIX столетии понемногу является сознание о некоторых общественных интересах, требующих совокупного обсуждения представителей всей губернии или уезда.

§ 79. Первым предметом, на который законодатель должен был обратить свое внимание, явился вопрос о порядке раскладки и отправлении местных земских повинностей, на счет которых удовлетворялись различные государственные потребности по местному управлению и некоторые потребности местного благоустройства. Земские повинности явились в двоякой форме: во-первых, повинностей денежных, не причисленных к общему государственному сбору, но взимаемых особенно на местах и расходуемых также на местах. Во-вторых, повинностей натуральных, каковы: а) повинность квартирная по расквартированию войск в помещениях различных должностных лиц, b) повинность подводная, с) повинность дорожная и т. д. Беспорядочность в порядке взимания и отправления этих повинностей привела к такому обременению местного населения, что уже император Александр I в 1802 году обратил на это внимание в именном указе, данном Сенату*(2232). В указе этом читаем следующее: "Узнав из опыта, что взимаемые с обывателей городов, поселян и помещиков на устроение дорог, содержание почт и на исправление прочих городских и земских повинностей, сборы не столько тягостны бывают сами по себе, сколько по разнообразию их сроков, по неуравнительной раскладке и часто по произвольному их взысканию, и желая приведением их в единообразное положение и общую известность пресечь по возможности безотчетное их употребление, мы признали нужным, чтобы правительствующий сенат, обратив на сие особенное внимание, занялся средствами привести сию часть народной повинности в надлежащую ясность и определительность". Но только в 1805 году это желание императора получило некоторое практическое осуществление. Именно, 1 мая 1805 года*(2233) издан был именной указ учредить в правительствующем сенате из гг. сенаторов комитет для уравнения земских повинностей по всему государству, а 2 мая 1805 года издано было*(2234) предварительное положение о земских повинностях*(2235). В нем были изложены следующие главные начала: 1) денежные сборы по отправлению земских повинностей могут существовать в губернии не иначе как на основание законов и указов; 2) составление ежегодных смет сборов поручается губернатору, вице-губернатору, губернскому предводителю дворянства при участии депутатов от купечества губернского города. Они составляются каждые три года пред наступлением дворянских выборов. Раскладка сборов поручается депутатам от дворянства с участием депутатов от купечества, в присутствии губернатора и вице-губернатора. В местности, где нет дворянских выборов, раскладка поручается губернатору, вице-губернатору и депутатам от города; затем сметы определяются к исполнению через казенные палаты (ст. 8 - 18). Употребление сборов (исполнение смет) поручается начальнику губернии и казенным палатам. Через три года после этого издано было узаконение, касающееся уравнения постоя в городах*(2236). Это дело было поручено особым квартирным комиссиям, в состав которых должны были войти полицеймейстер или городничий и депутаты от дворянства, купечества и мещанства. Таким образом, создано было два учреждения: одно общегубернское в виде коллегиального присутствия для составления сметы и раскладки денежных повинностей, другое - местное по городам в виде квартирных комиссий для заведования воинским постоем.

Этим положено было основание для дальнейшего развития как общегубернских, так и местных учреждений по заведованию местными повинностями, равно и некоторыми предметами местного благоустройства. При Николае I, в 1833 г. были учреждены губернские дорожные комиссии, которые в 1849 г. расширили свою компетенцию. До 1849 г. заведование строительною частью земства в губернии лежало на обязанности губернаторов и губернских правлений, но в 1848 г. губернские дорожные комиссии были соединены с строительными комиссиями и на них возложены были все дела по строительным и другим сооружениям земства, они были составлены, под председательством губернатора, из членов, специально назначенных от правительства (инженеры и архитекторы с помощниками), члена от гражданского начальства, депутата от дворянства и городского головы. В 1834 г. было издано общее положение об обеспечении народного продовольствия, с чем вместе были составлены и соответствующие учреждения на местах. Дела по народному продовольствию были распределены (после учреждения министерства государственных имуществ) между общей губернской комиссиею народного продовольствия, палатами государственных имуществ и удельными конторами. Комиссия народного продовольствия образована под председательством губернатора, из губернского предводителя дворянства, председателя казенной палаты, управляющего палатой государственных имуществ, губернского прокурора и уездного предводителя дворянства того уезда, в котором находится губернский город. В некоторых из этих комиссий положены непременные члены, избираемые дворянством с жалованьем; независимо от этого при комиссии положена канцелярия. Предметы ведомства комиссии определяются следующим образом: 1) собрание сведений и суждений о видах будущего урожая, состояние сельских хлебных запасных магазинов и капиталов продовольствия; 2) дела по управлению городскими и сельскими магазинами общества помещичьих крестьян; 3) назначение денежных хлебных пособий для сословия городского и крестьян помещичьих; 4) обсуждение чрезвычайных мер в случаях повсеместного неурожая; 5) переписка по утверждению цен на хлеб, фураж и другие предметы продовольствия. Вместе с тем, дела по народному продовольствию были возложены и на местные власти. В уезде они были возложены на уездного предводителя дворянства, попечителей хлебных запасных магазинов и смотрителей, избираемых от поселян. Общее попечение о народном продовольствии было возложено на уездного предводителя дворянства, который должен был наблюдать: 1) за исполнением со стороны помещиков обязанностей по обеспечению продовольствия крестьян; 2) представлять губернскому предводителю дворянства о существующем или предстоящем недостатке продовольствия помещичьих крестьян, с объяснением причин оскудения продовольствия и тех средств, которые могут быть употреблены к отвращению открывшегося в продовольствии недостатка; 3) представление губернатору списков о нуждающихся крестьянах в тех случаях, когда по сильному во всей губернии неурожаю необходимо будет оказать пособие беднейшим жителям; 4) разрешение наличных ссуд для пособия в посеве; 5) надзор за исправным содержанием хлебных запасных магазинов в не казенных селениях; 6) представление губернским комиссиям сведений о посеве и урожае хлеба и отчетных ведомостей о состоянии хлебных запасных магазинов. Попечители хлебных запасных магазинов считались помощниками уездных предводителей дворянства и надзирали за исправным содержанием хлебных запасных магазинов в имениях помещичьих. Помещики и их управляющие имели свои обязанности утверждать в должности смотрителей магазинов избранных обществами крестьян и смотреть за исправностью магазинов и исправным отправлением смотрителями магазинов своей должности. Независимо от того, в уезде положено еще уездное присутствие для установления цен на хлеб, фураж и другие предметы; оно должно было состоять из уездного предводителя дворянства, исправника, городничего и городского головы с гласными от гильдии. В 1851 году издан был устав о земских повинностях, на основание которого были образованы и учреждения, ведавшие этим предметом до преобразований прошлого царствования. Но для понимания этих учреждений необходимо иметь в виду разные виды земских повинностей. Земские повинности, как мы видели выше, разделялись на денежные и натуральные. Денежные повинности, по свойству удовлетворяемых ими потребностей, разделялись на государственные*(2237), губернские*(2238) и частные (по сословиям или обществам). Так как частные повинности по городам и обществам крестьян ведались на основание особых положений, то здесь можно сказать только о частных повинностях дворянских имений. Расходы, вносимые в эту смету, были: содержание канцелярий, депутатских собраний, дворянских опек и домов для дворянских собраний и выписка "Сенатских Ведомостей" (для предводителей дворянства), разделялись на общие, падавшие на все народонаселение, и частные, отправляемые особо каждым городом и селением.

Операции по назначению и отбыванию земских повинностей распадались на следующие виды: 1) определение размеров повинностей, т. е. составление сметы; 2) назначение источников взимания повинностей и распределение, т. е. раскладка, сбор и расходование денежных сумм; 3) земское производство работ и поставка материалов, т. е. выполнение повинностей; наконец 4) отчетность по всем этим действиям. Сообразно этим отдельным предметам должно рассмотреть и деятельность учреждений, их ведавших.

§ 80. Составление сметы возлагалось на два установления, из коих одному поручалось предварительное, а другому окончательное составление: именно, на особое присутствие о земских повинностях и на комитет земских повинностей*(2239).

Особое присутствие состояло из четырех правительственных должностных лиц и двух сословных. Именно, в состав его входили: губернатор (председатель), председатель казенной палаты, управляющий палатою государственных имуществ, управляющий удельною конторою (где он был), губернский предводитель дворянства и городской голова губернского города.

Комитет земских повинностей*(2240) состоял из тех же лиц, с прибавлением уездных предводителей, депутатов дворянства, уездных начальников по управлению государственными имуществами и уделами, городского головы губернского города и депутатов от прочих городов.

Таким образом, нельзя не заметить прежде всего, что предварительное и окончательное составление сметы было возложено на два установления, не имевшие между собою никакой органической связи, подобной той, какая существует теперь между земскою управой и земским собранием. Затем, деятельность того и другого установления была ограничена весьма тесными пределами.

а) Предварительное составление сметы государственных и губернских повинностей особым присутствием было обставлено следующими условиями: 1-е. Предметы как государственных, так и губернских повинностей были раз навсегда определены законом, не допускавшим поэтому факультативных расходов, что было вполне естественно, при отсутствии правильного местного правительства. 2-е. Размер расходов по государственным повинностям установлен также не особым присутствием и не комитетом. Он определялся или законом, или распоряжениями министерств. За отсутствием таких указаний, особое присутствие должно было принимать за основание прежнюю смету, утвержденную центральною властью. Всякое отступление от прежней сметы требовало подробного объяснения его причин. В таком же смысле прежняя смета служила и для определения размера повинностей губернских. 3-е. Еще стеснительнее были правила для составления смет по строительно-дорожной части, находившейся в прямом заведовании главного управления путей сообщения.

б) Окончательное обсуждение сметы государственных и губернских повинностей, составленной на основание указанных выше условий, принадлежало общему собранию комитета. Формально комитет имел возможность обсудить смету серьезно: решения его постановлялись коллегиальным порядком и губернатору принадлежал только голос председательствующего. Но прочие условия не дозволяли делать серьезного употребления из этого коллегиального права. 1 -е. Комитет собирался в три года раз, на короткий срок и, не принимая деятельного участия в местном управлении, подобно нынешним земским собраниям, не зная дела, мог отнестись к смете только поверхностно и формально. Не всегда он мог даже изучить смету. 2-е. Депутатам и членам комиссии было предоставлено право делать свои замечания на проект сметы только в течение недели, со дня внесения проекта в общее присутствие; 3-е. Утверждение сметы принадлежало не общему присутствию, а центральной власти, вследствие чего замечания депутатов и членов присутствия обыкновенно не имели никакого практического значения. Не имели они этого значения даже относительно особого присутствия: если последнее не соглашалось с замечаниями депутатов, то смета его оставалась в силе, и оно обязано было только представить эти замечания на усмотрение высшего правительства, которое обыкновенно с ними не соглашалось.

Этим объясняются совершенное безучастие депутатов к обсуждению сметы и тот факт, что по официальному заявлению "комитет сделался местом формальной канцелярской работы, а делопроизводитель, его главным действующим лицом".

§ 81. Порядок раскладки повинностей представлял те же черты. Раскладка государственных повинностей всецело принадлежала центральной власти. Раскладка повинностей губернских представлялась общему присутствию комитета, на основание сведений, составленных отдельными присутствиями. Но для оценки практического значения этого права необходимо иметь в виду следующие условия: 1-е. При раскладке общей суммы денежных повинностей, предметами местного обложения являлись торгово-промышленные капиталы, земли и податные лица. Размер обложения для первых двух категорий был строго определен законом, именно: для капиталов 10 % с суммы, взыскиваемой казною за торговые и промышленные свидетельства, для земель 5 коп. с десятины высшей по качеству земли (всего было установлено 3 разряда). Остальное падало на податные сословия, от чего зависела неуравнительность раскладки. 2-е. Общее присутствие составляло лишь проект раскладки, окончательное утверждение которой принадлежало центральной власти в законодательном порядке. Главная роль в этом деле принадлежала Министерству финансов.

Исполнение сметы было совершенно отделено от комитета и сосредоточивалось в руках правительственных властей. Часть сумм непосредственно отпускалась разным специальным ведомствам (военному, путей сообщения и др.), расходовавшим их вполне самостоятельно; другая часть сумм, необходимых по открытии постоянных, штатных расходов (содержание полиции, выдача прогонных и суточных денег и т. д.), выдавалась лицам и установлениям, до коих это относилось. Остальная часть, назначенная на издержки, размер коих не был определен штатом, но зависела от хозяйственных распоряжений местного начальства (удовлетворение разных потребностей с торгов или хозяйственно), заведовалась начальником губернии, действовавшим, смотря по предмету, через казенные палаты, губернские строительные и дорожные комиссии и т.д.

Счетная часть по денежным повинностям сосредоточивалась главным образом в руках казенных палат, в которые ежемесячно доставлялись сведения о расходах. Но ревизия счетов особых ведомств казенной палате не подлежала, так как эти особые ведомства подлежали контролю своих центральных начальств. Так, строительные и дорожные комиссии были, в отношении отчетности, подведомственны ревизионному департаменту главного управления путей сообщения.

Права надзора, предоставленные комитету земских повинностей, были весьма ограничены и в этой тесной рамке не удовлетворяли своему назначению. Именно, казенная палата препровождала особому присутствию ежемесячные ведомости о суммах земского сбора, а в конце года вносила на его ревизию так называемый генеральный хозяйственный отчет этим суммам. Право исправления неправильности принадлежало губернатору, который, сверх того, представлял заключение особого присутствия министрам финансов и внутренних дел.

Собрание депутатов и комитет земских повинностей имели лишь слабое участие в надзоре за употреблением земских сумм. Оно состояло в следующем. Из годовых отчетов, обревизованных новым присутствием за последние три года, составлялся общий отчет в двух экземплярах. Один из них предъявлялся дворянскому депутатскому собранию пред съездом дворян на выборы, другой - комитету земских повинностей.

Производство ревизии предоставлялось собственно депутатам дворянств с депутатами от городов. Но предметы такой ревизии могли состоять лишь в следующем: 1) не допущены ли расходы неразрешенные и излишние против смет; 2) нет ли расходов, которые могут быть отменены; 3) нет ли непомерного возвышения в ценах подрядов, поставок и работ; 4) нет ли излишеств в употреблении материалов и запасов. Замечания депутатов, которые по указанным выше условиям не могли изучить подробно трехгодичного счета и проверить как действительное исполнение сметы, так и условия хозяйственных распоряжений, представлялись комитету. Последний принимал их в соображение при составлении сметы на новое трехлетие. Затем замечания комитета и депутатов сообщались губернатору или для распоряжений собственною его властью, или для сообщения министерствам. Таким образом, практические последствия этих замечаний зависели от усмотрения властей центральных или от губернатора. Иначе - депутаты и комитет могли делать замечания без основательной надежды достигнуть какого-либо результата.

§ 82. Отбывание натуральных повинностей (особенно квартирной, подводной и дорожной) было поставлено в еще худшие условия. Означенные повинности всею тяжестью своею лежали на низших классах населения; поэтому правильность их назначения, раскладки и отбывания зависела прежде всего от деятельности властей, ближе всего поставленных к местному, податному населению, т. е. властей уездных. Между тем, именно в уездах хозяйственно-распорядительная часть была устроена хуже всего. В законах и распоряжениях упоминались, правда, такие установления, как квартирные комиссии и уездные дорожные комиссии, но они существовали номинально, не имея действительной власти и значения. Фактически и по закону хозяйственно-распорядительная власть сосредоточивалась в руках уездной и городской полиций, действия которой, при отсутствии твердых правил относительно повинностей этого рода, отзывались весьма невыгодно на местном населении.

Представители местных сословий не были допущены к определению размера натуральных повинностей даже в той скромной форме, как они допускались к определению размера повинностей денежных. Размер квартирной и подводной повинности прямо определялся или законом, или распоряжением центральных властей; размер повинности дорожной - особым присутствием о земских повинностях вместе со строительной и дорожной комиссией. Затем, относительно раскладки и исполнения повинностей не было ни учреждений, ни правил, достаточно обеспечивающих права и интересы местных жителей. Еще слабее были правила об отчетности по натуральным повинностям; лучше сказать, их почти не существовало. Поэтому ни губернская, ни центральная власти, ни местные общества не могли составить себе даже приблизительного понятия о том, во что обходятся местному населению выставление подвод, расквартирование войск, содержание дорог и т. п. "Правильных и, хотя приблизительно, верных сведений о количестве и стоимости ежегодно отправляемых натуральных повинностей нигде не собирается и, при настоящем положении дела, собрано быть не может", свидетельствовала комиссия о губернских и уездных учреждениях.

§ 83. Комиссия, вырабатывавшая проект земских учреждений, рассмотрев условия и порядок отправления земских повинностей, существовавших в то время, указала на следующие главные недостатки действовавшей системы. 1) Понятие о земских повинностях спутанно и сбивчиво; в нем смешаны повинности, удовлетворяющие потребности государственные, с повинностями, служащими только для удовлетворения потребностей губернии, уезда или сословия; повинностям собственно уездным не дано особого места; многие из натуральных повинностей, падающих на одну местность, служат удовлетворению потребностей общегосударственных. 2) В уездах нет органов управления повинностями; эта часть остается или вовсе без надзора, или сосредоточивается в руках полиции; 3) В организации управления смешаны начала выборное, земское, с правительственным и сословным, местное с центральным. Одно и то же лицо - губернатор действует в этих делах то один - в качестве начальника губернии, то как председатель особого технического правительственного учреждения. Деятельность комитета земских повинностей перемешивается, путается и иногда совсем уничтожается участием казенной палаты, строительной комиссии, губернского правления, палаты государственных имуществ; наконец, местная, губернская власть почти не может ступить шагу без контроля, разрешения и распоряжений центральной власти. 4) Для натуральных повинностей нет положительных и однообразных правил. 5) Контроль над отправлением денежных повинностей сложен и запутан, почему и не достигает своей цели*(2241); учет же натуральным повинностям вовсе не существует.

Эти недостатки сами собою вытекали из существовавшей системы; между тем они относились к таким предметам управления, которые обращали на себя сравнительно большее внимание законодательства. С еще большей силой выступали эти недостатки в отдельных частях управления по местному хозяйству и благоустройству. Можно сказать, что в самом законодательстве не существовало общего понятия о местных хозяйственных пользах и нуждах; соответственно этому на местах не было цельной системы учреждений, в руках которых сосредоточивалось бы заведование делами этого рода. Они были разделены между разными установлениями, деятельность которых формально объединялась властью губернатора, поставленной по закону во главе всех этих установлений. Но затем губернатор не мог осуществлять своих обширных полномочий по сложности лежавших на нем обязанностей, и, наконец, формально объединенная деятельность местных учреждений опять расходилась вследствие подчинения отдельных установлений разным центральным ведомствам. Это будет видно из краткого обзора означенных установлений.

§ 84. Часть продовольственная, по положению 1834 года, мало измененному последующими узаконениями, в губерниях была вообще возложена на комиссию народного продовольствия, организацию которой мы рассмотрели выше. Главное заведование всею продовольственной частью в империи сосредоточивалось (как и ныне) в министерстве внутренних дел, по хозяйственному департаменту. Но независимо от этого, ближайшее заведование продовольственной частью в селениях государственных крестьян было возложено на палаты государственных имуществ, а в селениях крестьян удельных - на удельные конторы. Таким образом, мы вили м три ведомства, между которыми была разделена одна и та же часть. Ведомство государственных имуществ и удельное руководствовались особыми, специально для них установленными правилами.

Деятельность комиссии народного продовольствия простиралась на предметы двоякого рода. Одни из них могут быть названы общими. Сюда относились: собрание сведений и суждение о видах будущего урожая, сведений о результатах урожая, обсуждение чрезвычайных мер в случае повсеместного неурожая, переписка об утверждении цен на хлеб и фураж и т. д. Специально же деятельность комиссии касалась продовольственной части в городах и селениях крестьян помещичьих.

В числе разных способов обеспечения народного продовольствия самыми важными являлись: 1) обязательная ссыпка определенного количества хлеба в запасные магазины и 2) продовольственный капитал, составленный из взносов по 3 коп. с души, в окончательном размере по 48 коп. на душу. Заведование продовольственным капиталом сосредоточивалось в министерстве внутренних дел и в губернских комиссиях народного продовольствия; ближайшее заведование запасными магазинами сосредоточивалось в уезде.

Без всякого сомнения, успех в помощи народонаселению, в случае голода, зависел от хорошей организации местных властей, способных ознакомиться с положением действительно нуждающихся и оказать им своевременно пособие. Но именно этих условий нельзя было найти в установлениях, призванных к этому важному делу. Должно заметить, что Положение 1834 года являлось энергическим усилием законодательной власти, вызванным сильными голодами 1831 и 1832 годов. Несмотря на это, оно не достигло своей цели.

Деятельность губернской комиссии народного продовольствия по необходимости проявлялась в исключительных случаях. Так, во-первых, ей представлялось разрешать выдачу нуждающимся зерна на посев в размере не ниже 1/4 и не более 1/2 количества находящегося в магазинах хлеба. Во-вторых, комиссии предоставлено было право расходовать, из продовольственного капитала, до 3000 рублей в год на непредвиденные надобности. В случаях чрезвычайных она могла расходовать до 15,000 рублей, донося о том министерству внутренних дел. В случае необходимости высших против указанных ссуд из хлебных магазинов и из продовольственного капитала свыше приведенного размера комиссия должна была представлять министерству.

Итак, комиссия не принимала непосредственного участия ни в заведовании хлебными запасными магазинами, ни в распределении пособий, ни в назначении их в обыкновенных размерах. По существу дела, эти предметы были вверены заведованию уездных властей. Но организация последних не удовлетворяла своему назначению.

В уездах были образованы особые присутствия, состоявшие, под председательством уездного предводителя дворянства, из исправника, городничего, городского головы и гласных от гильдий. Но не этому присутствию было вверено ближайшее заведование продовольственной частью; в нем рассматривались главным образом дела по установлению цен на хлеб, фураж и другие предметы. Лицами, заведовавшими продовольственной частью, были: уездный предводитель дворянства, попечители хлебных магазинов, помещики и смотрители магазинов.

Но из всех указанных лиц ни одно, собственно говоря, не заведовало продовольственной частью. На уездного предводителя эти обязанности были возложены в числе многих других, и потому он не мог посвятить ей должного внимания; обязанности попечителей не были определены самим законом; должность смотрителя была должностью только исполнительною. Наконец, деятельность всех этих лиц была связана формами, не допускавшими ни собрания точных сведений о нуждающихся, ни своевременной им помощи*(2242).

Устав народного продовольствия, подобно многим другим уставам, стоял, так сказать, особо от действительных условий жизни и не мог иметь практического значения. Но серьезной заботы о народном продовольствии и не могло возникнуть в период существования разнообразных видов крепостного права. В эту эпоху действительное попечение о крестьянах лежало на тех, кто ими владел: на помещиках, на ведомствах удельном и государственных имуществ. Но с отменой крепостного права и при постепенном слиянии всех крестьян в одно сословие сельских обывателей, явилась необходимость решить вопрос о том, на кого должно быть на местах возложено попечение о продовольственной части для того, чтобы эта часть получила больше единства и чтобы пособия оказывались действительными. О попытках решения этого вопроса мы скажем ниже, при рассмотрении земских и крестьянских установлений.

§ 85. Часть медицинская в губерниях не имела целостного устройства; заведование делами медицинской полиции и судебно-медицинскими в губернии было сосредоточено в руках органа медицинского департамента министерства внутренних дел - врачебной управы; в уездах дела этого рода ведались уездными лекарями. Они же обязаны были подавать медицинскую помощь нуждающимся. Затем, установления для подания медицинской помощи находились в ведении приказов общественного призрения. Наконец, отдельные ведомства - управление государственными имуществами и уделов имели свою медицинскую часть.

Это сложное заведование медицинской частью имело свои исторические основания.

По учреждению о губерниях, в каждом уезде, для подания медицинской помощи, были предназначены: доктор, лекарь, два подлекаря и два ученика. При Павле I число подлекарей сокращено до одного. Но Павлом I, по докладу медицинской комиссии, в 1797 году учреждены губернские учреждения для заведования медицинско-полицейской частью - т. е. врачебные управы. Управы составлены из инспектора, оператора и акушера. Цель этого установления определена следующим образом: "должность медицинской управы вообще, кроме той помощи, которую находящиеся в ней чины обязаны подавать каждый по своему званию, не требуя за свой труд воздаяния, основывается на том, чтобы посредством преподавания правил и наставлений соблюдаемо было всей губернии здравие; равно и о сбережении скотоводства подаваемы были полезные советы"*(2243). В дальнейших §§ содержатся обязанности управ по медицинской полиции и части судебно-медицинской. В том же году учреждены были должности повивальных бабок*(2244), поставленных под наблюдение управы. Независимо от того, обязанность принимать меры против заразительных болезней лежала на общей администрации и специально на губернаторах. Так, в 1797 г. им предписано было принимать меры против скотских падежей*(2245).

Если заведование медицинскою полицией и частью санитарной было возложено на врачебные управы и на образованные впоследствии комитеты народного здравия и оспенные, то организация медицинской помощи не сделала дальнейших успехов в связи с собственно медицинским управлением. Видная роль в деятельности этого рода принадлежала приказам общественного призрения. Учреждения эти, как мы увили м ниже, были призваны к заведованию собственно благотворительной частью в губернии, а потому их деятельность касалась части врачебной лишь косвенно и имела особый характер. Тем не менее, за слабым развитием учреждений медицинской помощи в ведомствах специальных, роль приказов являлась довольно вескою.

В ведении и на попечении приказов состояли различные лечебные заведения. Сюда относились, во 1-х, гражданские больницы, имевшие своим назначением оказывать пособие в болезнях лицам обоего пола гражданского ведомства. В 1861 году таких больниц в ведомстве приказов состояло: полных больниц 519 и отделений 5; общее число кроватей было 17, 351. Во-вторых, в ведомстве приказов состояло 33 больницы для умалишенных и 6 отделений, с общим числом кроватей 1, 233. Наконец, на приказы возлагалась обязанность учреждать дома для неимущих неизлечимых больных. Но, по недостатку средств, эти установления почти нигде не учреждались. В 1861 году было два таких дома: один в Калуге (на 56 кров.) и один в Могилеве (на 16 кров.), кроме того, одно отделение в Минске (на 10 кров.).

Независимо от установлений для медицинской помощи, в ведомстве приказов находились и учебные заведения для приготовления фельдшеров, т. е. так называемые фельдшерские школы. По уставу общественного призрения, их предположено было учреждать при обширных больницах ведомства приказов. Это постановление предопределило слабое развитие указанных школ. В действительности, по сведениям 1861 года, такие школы имелись в пяти городах (Москве, Казани, Харькове, Киеве и Одессе), причем ввиду того, что означенные школы были закрытыми заведениями, число их воспитанников было весьма ограничено: именно во всех пяти школах в 1861 году было 231 учеников. Только в 1861 году дозволено было допускать в них приходящих.

Итак, из всех видов деятельности приказов заметное значение имело учреждение и содержание больниц. Абсолютное число их было довольно велико - 519 и 5 отделений. Но относительное значение их было невелико. Оставляя даже в стороне порядок управления больницами, признанный неудовлетворительным, нельзя не остановиться прежде всего на том факте, что больницы ведомства приказов учреждались исключительно в городах. Следовательно, сельское население в отношении медицинской помощи зависело от доброй воли помещиков и тех управлений, в ведомстве коих состояли крестьяне разных наименований. Затем, как и следовало ожидать, главное число кроватей сосредоточивалось в больших городах. Наибольшие больницы были в Одессе (500 кров.), Воронеже (400), Нижнем Новгороде, Полтаве и Симбирске (по 300 кров.), в двадцати других больницах было от 100 до 200 кров., в остальных ниже 100, причем в некоторых городах число кроватей спускалось до 5 или 6.

Соединяя эти факты, мы получим следующий итог условий медицинской части. Полицейско-медицинская и санитарная часть в губерниях ведалась установлениями, имевшими весьма мало отношения к местному населению, а на месте она лежала главным образом на обязанностях полиции, обремененной массою других занятий. Но, не говоря уже о санитарной части, предполагающей известную систему мер, осуществляемых довольно многочисленным персоналом, средства медицинской помощи в уездах были до крайности ограничены. Уездные медики, отвлекаемые своими сложными занятиями по части судебно-медицинской и другим официальным обязанностям, не могли уделять много времени на врачебную помощь; фельдшера существовали в ограниченном количестве; повивальных бабок почти не было. Эти скудные способы восполнялись очень слабо медиками частными, приглашаемыми богатыми помещиками, и медиками ведомства министерства государственных имуществ.

§ 86. Было бы излишне останавливаться на других предметах местного хозяйства. Управления общественным призрением, путями сообщения и т. д. представляли ту же картину. Общественное призрение, вверенное особым приказам, может быть, и достигало известной цели в тесном круге тех общественных классов, среди которых приказы фактически действовали. Именно, учреждения общественного призрения фактически распространялись на города, и то важнейшие. Здесь устраивались различные учреждения: больницы, дома для умалишенных, богадельни, инвалидные и сиротские дома и т. д. Но мы видели уже, что большая часть средств приказов шла на больницы, коих в 1861 г. было 519 и 5 отделений. Общее же число всех заведений, открытых 55 приказами, было 785 и 34 отделения. Следовательно, число прочих заведений, кроме больниц, равнялось 266 с 29 отделениями. Из этого числа должно исключить дома для умалишенных (с отделениями), так как они, по своему назначению, должны быть причислены к учреждениям медицинской помощи. Сверх того, отсюда должно изъять 27 смирительных и рабочих домов с тремя отделениями, как заведения несовершенно "благотворительные". Итак, для собственно общественного призрения было учреждено сравнительно незначительное число заведений, из коих богаделен и инвалидных домов - 107 с 7 отделениями. Но после освобождения крестьян, вопрос об общественном или, точнее, народном призрении приобретал особенную важность. В период крепостного права попечение о крестьянах, впавших в нищету и бедность, лежало на помещиках или на ведомстве государственных имуществ. Хотя с освобождением крестьян попечение о бедных и было возложено на сельские общества, но трудно было ожидать, чтобы они выполнили эту задачу удовлетворительно, без содействия какого-либо высшего органа.

Заведование путями сообщения, сосредоточенное в комиссии строительной и дорожной, давало неудовлетворительные результаты в двояком отношении (независимо от неудовлетворительного состояния дорог). Во-первых, вследствие прямой зависимости означенной комиссии от центрального управления работы, требование денежных расходов производились вне всякого контроля плательщиков; во-вторых, работы, производившиеся на счет натуральной повинности, вследствие неустройства натуральных повинностей вообще, тяжким бременем ложились на сельское население. С освобождением крестьян вопрос об облегчении бремени натуральной повинности и лучшем контроле над употреблением денежных повинностей должен был обратить на себя внимание законодателя.

Сверх указанных вопросов, крестьянская реформа возбуждала много других, которым не было места при существовании крепостного права. Таков, прежде всего, был вопрос о народном образовании. Можно ли было оставить без просвещения массу только что освобожденного народа, призываемого к гражданской жизни и к мирскому самоуправлению?

Но этот вопрос, конечно, не мог получить движения при помощи одних правительственных средств, так как правительство не могло определить ни количества школ, потребных для каждой местности, ни взять на себя их содержание. Потребность в общественном почине была очевидна.

Рядом с вопросом о народном образовании ставились и другие, также вызванные отменой крепостного права. Новые условия сельского хозяйства требовали и новых форм попечения о земледелии и сельской промышленности; сознавалась потребность в организации сельскохозяйственного кредита; в новых мерах развития местной торговли; в устройстве взаимного страхования имуществ и т. д. Словом, сознавалась необходимость вызвать на местах к жизни новое общество, предоставив ему решение многих и многих задач, поставленных на очередь крестьянской реформой и для которых силы прежней администрации оказывались недостаточными.

Как организованы были общественные силы, мы увили м ниже. Но если мы с особенным вниманием остановились на прежнем порядке заведования делами местного хозяйства и благосостояния, то потому, что в кругу этих вопросов (сверх вопроса о правосудии) вращались реформы императора Александра II. Судебная и земская реформы - таковы важнейшие акты покойного Государя. Поэтому мы остановились на условиях, вызвавших земскую реформу, в которой главным образом выразились преобразовательные стремления императора.

Земской реформой, конечно, не исчерпывается все, совершенное в области местного управления. Прошлое царствование не оставило ни одной области управления, не преобразованной в том или другом смысле и направлении. Мы рассмотрим эти преобразования в отдельности, в связи с изложением разных местных учреждений. Общее же значение пережитой нами эпохи преобразований указано выше, во введении.

 

Книга вторая. Учреждения правительственные и дворянские

 

Отдел первый. Административное деление России и система местных
установлений

 

§ 87. Огромное пространство, занимаемое Россией, при различиях этнографическом, культурном и в историческом прошлом отдельных местностей империи, не может быть управляемо при помощи одних и тех же учреждений. Поддержание связи между весьма разнообразными частями громадной Монархии требует большого искусства и осмотрительности. При помощи одних и тех же учреждений и приемов нельзя управлять туркменами и великороссами, бродячими инородцами в Сибири и кавказскими племенами, коканцами и немцами, Финляндией и Польшей. Вследствие этого в составе империи различаются большие части, которые, не являясь административными делениями сами по себе, образуют особенные края, управляемые на различных основаниях. Именно, в составе империи должно различать: 1) собственно Европейскую Россию, т. е. то пространство, которое (за исключением трех остзейских провинций и Области войска Донского) управляется на основание губернского учреждения Екатерины II и последовавших к нему изменений; 2) В. к. Финляндское, имеющее свое особенное не только местное, но и государственное устройство, хотя эта страна нераздельно связана в Русскою империей; 3) Царство Польское, т. е. часть империи, образованная из бывшего герцогства Варшавского, в 1815 г. присоединенного к России; 4) Кавказский край, представляющий много оттенков в своем местном управлении; 5) Сибирь, управляемая на основание учреждений,- основание коим положено гр. Сперанским; 6) Среднеазиатские владения России.

Наше внимание должно быть обращено преимущественно на Европейскую Россию, так как это пространство населено русским племенем и в нем действуют местные установления, выработанные его историей, очерк которой мы представили выше. Поэтому мы остановимся прежде всего на административном делении Европейской России. Но предварительно укажем значение административных делений вообще.

§ 88. Понятие административной единицы, в полном его объеме, определяется следующими двумя признаками: 1-е, она является округом, на пространстве которого известные правительственные установления или лица, облеченные правами правительственной власти, осуществляют общие государственные задачи и заботятся о пользах и нуждах местного населения (поскольку им это предоставлено); 2-е, она является округом, имеющим общественное значение, в качестве юридического лица, причем местным обществам, его образующим, предоставлено право непосредственно или чрез своих представителей заведовать местными пользами и нуждами и выполнять известные административные функции, на них возложенные. Понятие действительной административной единицы получается при наличности этих двух признаков.

Когда известная единица является округом, созданным для административных целей одного из ведомств, она является делением специальным или добавочным к общему. Так, учебные или военные округи суть деления специальные; так, станы суть подразделения уездов в полицейском отношении.

Точно так же, когда единица создана для общественных и по преимуществу хозяйственных нужд, она не имеет самостоятельного значения в ряду делений страны. Так, сельское общество не образует особого подразделения. Напротив, волости, созданные для административно-судебного управления крестьянами и имеющие долю общественного значения, образуют его.

Рассматриваемое с этой точки зрения административное деление России представляет четыре главные единицы: Губернию, уезд, город и волость.

А) Губерния

§ 89. Губерния есть общее название высшей из местных единиц. Она есть пространство земли, в пределах которого действуют власти, непосредственно подчиненные центральному правительству и образующие круг так называемых губернских учреждений, которым поручено заведование известными общими делами государственного управления. Круг этих дел слагается (независимо от дел судебных) из следующих предметов:

1) дела общего благоустройства, безопасности и тишины; 2) дела государственного и местного хозяйства, промышленности, продовольствия и народного здравия; 3) дела о повинностях военно-служебной и земской; 4) дела по управлению казенными имениями и всякого рода государственными имуществами; 5) дела по надзору за общественным хозяйством в городах и селениях; 6) дела по контролю денежных и материальных оборотов местных установлений; 7) дела по содействию всем другим управлениям в исполнении законов и понуждению всех подчиненных мест и лиц к отправлению их должностей*(2246).

Осуществление этих задач возложено как на правительственные, так и общественные установления, сословные и всесословные. С правительственной точки зрения, губерния является высшей единицей по заведованию частью полицейской, финансовой и государственными имуществами. С сословной и общественной точки зрения, губерния представляется округом дворянских обществ и высшей единицей земского хозяйства. Поэтому губернскими установлениями, как по букве закона, так и по существу дела, являются: 1) губернатор; 2) губернское правление; 3) казенная палата; 4) управление государственных имуществ; 5) губернское по крестьянским делам присутствие; 6) губернское по воинской повинности присутствие; 7) губернское по городским делам присутствие; 8) дворянское собрание и губернский предводитель дворянства; 9) губернские земское собрание и управа.

Некоторые губернии соединяются в генерал-губернаторства. Историческое развитие и значение этих учреждений изложены ниже. Здесь мы ограничимся некоторыми замечаниями. Во-первых, мы имеем в виду генерал-губернаторства постоянные, а не временные, учрежденные, по указу 5 апреля 1879 года, для политических целей. Права постоянных и временных генерал-губернаторов не совпадают. Так, виленскому генерал-губернатору не предоставлено полномочий, данных указом 1879 года как временным генерал-губернаторам, так и тем из постоянных, которым по местным условиям считалось необходимым их предоставить. Во-вторых, мы имеем в виду генерал-губернаторства, учрежденные в губерниях, управляемых по общему учреждению, следовательно генерал-губернаторства в европейской России. Таких генерал-губернаторств в настоящее время (не считая временного одесского) три: Московское, учрежденное для одной губернии, Киевское, обнимающее три*(2247) губернии (Киевскую, Подольскую и Волынскую), и Виленское, также три (губ. Виленскую, Ковенскую и Гродненскую). Но генерал-губернаторства не суть деления, имеющие значение самостоятельное: они представляют совокупность губерний, соединенных между собой единственно властью генерал-губернатора и не имеющих никаких общих установлений, кроме генерал-губернатора и его канцелярии.

§ 90. Равными с губерниями "частями" или разделениями империи признаются области и градоначальства. Последние представляют действительное отличие от губерний, так как они образуются из городов, административное начальство которых пользуется правами губернской власти. Название же области не указывает на особенность в юридическом положении части, обозначаемой этим именем. Правда, областями вообще называют части, управляемые по особому учреждению, тогда как местности, управляемые по учреждению общему, называются губерниями. Так, нынешняя Бессарабская губерния называлась областью до введения в нее общих губернских установлений. Так, область войска донского носит это название вследствие особенностей в ее местном управлении. Но из этого не следует, чтобы губерниями непременно назывались местности, управляемые по общему учреждению. Напротив, некоторые местности, носящие названия губерний, представляют важные особенности в своем управлении; таковы губернии Остзейские.

Поэтому закон не соединяет особенностей управления с названием деления: губернии, области или градоначальства. "Каждая из сих частей империи, говорит ст. 2, управляется или по общему учреждению, или же по учреждению особенному".

Части империи, управляемые по общему учреждению, суть те, на которые распространено действие учреждения о губерниях Екатерины II со всеми последовавшими в нем изменениями. В настоящее время, губерниями, управляемыми по общему учреждению, признаются 46 губерний европейской России из 50, составляющих эту часть империи. Поэтому лишь 4 местности управляются по особенным учреждениям: три Остзейские губернии и Область Войска Донского. Но в настоящее время, выражение: "управляются по общему учреждению", должно принимать с некоторыми ограничениями. До преобразований императора Александра II губерниями, управляемыми по общему учреждению, назывались те, в коих действовали рассмотренные в историческом очерке установления Правительственные и сословные. Но реформы Александра II провели резкую черту различия между губерниями, прежде однородными в своем управлении. По соображениям политическим и общественным, реформы земская, судебная и городская не были применены в полном объеме и одинаково ко всем губерниям. Наибольшее применение получила реформа городская, которая с некоторыми изменениями в частностях применена почти повсеместно. Но наиболее резкая черта различия проведена между губерниями степенью применения земских учреждений. Губернии, в коих введены земские установления, и те, в коих они не введены, представляют столь различные условия в своем управлении, что целые части прежнего законодательства могут считаться отмененными в губерниях с земскими учреждениями и действующими в прочих. Из 46 губерний земские установления введены в 34; они не введены в 9 западных губерниях: Виленской, Ковенской и Гродненской, Витебской, Могилевской и Минской, Киевской, Подольской и Волынской; также в трех северных и восточных: Архангельской, Астраханской и Оренбургской. Судебные учреждения также приведены в действие неодинаково. Есть местности, в коих они вовсе не введены, есть другие, в коих они введены не вполне (одни мировые учреждения) или с значительными изменениями. К этому должно прибавить, что в 9 западных губерниях приостановлены дворянские выборы, что также видоизменяет условия местного управления.

§ 91. Деление империи на губернии и области представляется, как мы видели, искусственным, механическим. Немногие из них имеют историческое происхождение и значение: таковы губернии Остзейские и Область Войска Донского. Прочие составились путем приписки к данному административному центру известного числа уездов, причем основанием для приписки принято число душ в норме, положенной для губернии. Первоначально Екатерина II создала 40 губерний. Число это, после издания учреждения о губерниях, увеличивалось приобретениями от польского королевства, завоеванием некоторых местностей от Турции и подразделением прежних губерний на новые. Император Павел I сократил число губерний; Александр I возвратился к Екатерининской норме. С тех пор количество губерний возрастает как вследствие новых территориальных приобретений, так и деления существующих губерний на новые. Так, при императоре Николае I Оренбургская губерния была разделена на две: Оренбургскую и Самарскую; в 1865 г. остаток Оренбургской губернии был разделен на две части: губернии Оренбургскую и Уфимскую.

Несмотря на предпринимавшееся в разное время подразделение наших губерний, они все еще несравненно больше соответствующих административных единиц в других государствах, например английских графств и французских департаментов. Во Франции департамент имеет до 400,000 жителей; на английское графство приходится до 450,000. В Европейской России на губернию приходится средним числом свыше 1.500,000, так как 75 миллионов народонаселения Европейской России распределено по 50 губерниям. Но действительное распределение числа жителей и пропорциональное отношение населения губерний к их пространству крайне неравномерно.

Территория Европейской России распределена между губерниями следующим образом. Одна губерния (Архангельская) имеет более 10 т. кв. м.; одна - более 7 т.; одна - более 5 т.; одна - более 4 и одна - более 3 т.; 6 губерний имеют более 2 т.; 12 - более 1000; 23 - от 700 до 1000; 2 - менее 500 кв. м. Абсолютное число народонаселения в каждой из этих губерний представляется в следующем виде: 3 губернии (Архангельская, Олонецкая и Эстляндская) имеют менее 500 т. жителей; 6 - менее 1 миллиона; 30 - от 1 до 2 миллионов; 11 - свыше 2 миллионов. Но % отношение народонаселения к пространству каждой губернии (в квадратных милях) следующее. В Архангельской губернии на кв. милю приходится менее 30, в Астраханской и Вологодской - менее 200, в 11 губерниях - менее 1000, в 26 - от 1 до 2 тысяч, в 9 - от 2 - 3 и в одной (Московская) более 3 тысяч*(2248).

Б) Уезды, города и волости

§ 92. Уезд есть подразделение губернии; в областях ему соответствуют округи; 50 указанных выше делений (49 губ. и 1 область) заключают в себе 489 уездов, распределение коих по губерниям представляется в следующем:

Всего

1 губ. (Эстляндская) имеют 4 уезда 4

4 (Астраханская, Курляндская, Лифляндская и Оренбургская) по 5 20

2 (Уфимская и Херсонская)... 6 12

6 (Архангельская, Бессарабская, Виленская, Ковенская, Олонецкая и Самарская....... 7 42

5 (Обл. В. Донского, Екатеринославская, Псковская, Симбирская, Таврическая)....... 8 40

3 (C.-Петербургская (с Кроншт. губ-вом, Гродненская, Минская) 9 27

4 (Вологодская, Саратовская, Ярославская и Пензенская... 10 40

7 (Витебская, Вятская, Калужская, Могилевская, Нижегородская, Новгородская, Харьковская).. 11 77

13 (Волынская, Воронежская, Казанская, Киевская, Костромская, Орловская, Пермская, Подольская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская и Тульская).. 12 156

2 (Владимирская и Московская).. 13 26

3 (Курская, Полтавская и Черниговская) 15 45

Итого 489

Уезд в настоящее время, особенно в местностях, где введены земские установления, имеет двоякое значение. Как единица правительственная, он является 1) полицейским округом, власти которого непосредственно подчинены губернатору и губернскому правлению; 2) округом финансового управления, в котором (округе) казенная палата имеет свой орган - уездное казначейство; 3) округом, имеющим свои установления по отбыванию воинской повинности (уездное по воинской повинности присутствие), по надзору за крестьянскими установлениями (уездное по крестьянским делам присутствие) и за начальными народными училищами (уездный училищный совет). Эти установления действуют под надзором и апелляцией соответствующих губернских установлений. Как единица общественная, уезд есть самостоятельный округ земского хозяйства, имеющий для этой цели свои органы: уездное земское собрание и уездную земскую управу. Наконец, уезд есть самостоятельный округ по делам мировой юстиции, так как решения съезда мировых судей признаются окончательными и подлежат обжалованию только в кассационном порядке.

Для целей полицейских уезд подразделяется на станы, находящиеся в заведовании становых приставов; для целей судебных он подразделяется на участки, вверенные участковым мировым судьям.

§ 93. Города. Петр Великий и Екатерина II старались выделить города в особые единицы управления. По закону город признается делением, равным с городами, "каждая губерния, говорит 5 ст. II т., состоит из уездов и городов". Но до настоящего времени городские поселения России настолько еще слабо развиты, что для большинства в таком особом от уездного управлении не настоит надобности. Вообще города в России, при общем слабом развитии, представляют весьма разнообразные оттенки. Действительно большими городами можно назвать только три: Петербург, Москву и Одессу. Остальные города империи, при введении городового положения, имели следующее население:

Менее 1,000 жителей 74 города

от 1,000 - 2,000 " 194

" 2,000 - 5,000 в 199

" 5,000 - 10,000 " 179

" 10,000 - 15,000 " 55

" 15,000 - 25,000 " 35

" 25,000 - 50,000 " 27

Более 50,000, кроме столиц, 8 городов.

Отсюда понятно, что города русские не могут иметь одинакового значения в местной администрации. Большинство, в общем управлении, не выделяется из уездов. В одном только смысле каждый город представляет некоторую самостоятельность: все города, в которых введено новое Городовое положение, пользуются самостоятельным общественным управлением. Но, затем, по Закону 25 декабря 1862 года, большинство городов Европейской России в полицейском отношении не выделяется из уезда, т. е. подчиняется уездному полицейскому управлению. В отношении судебном, большинство городов входит в состав уездного мирового съезда. Наконец, почти все города, не исключая губернских, в известных отношениях подчиняются общему земскому управлению, имея право посылать от себя своих гласных в уездные земские собрания. Петербургу, Москве и Одессе дана в этом отношении самостоятельность. Городским учреждениям этих трех городов присвоены права уездных земских учреждений, городской думе - права уездного земского собрания, городской управе - уездной земской управы.

Не многие из городов империи составляют особые административные единицы в отношении общего управления. Сюда относятся портовые города, имеющие особое значение для администрации флота и отчасти для целей торговых. Кронштадт и Николаев ввиду такого значения состоят под начальством особых военных губернаторов. Важный город приморской области (Владивосток) имеет также военного губернатора, особого от военного губернатора Приморской области, командующего и местными войсками.

Наконец, некоторые города имеют свои, так называемые, градоначальства. Таковы градоначальства: 1) Керчь-Еникальское, 2) Одесское, 3) Таганрогское и 4) Севастопольское.

§ 94. Волости. Уезды и города являются общими для всех сословий делениями. Напротив, волости суть деления, имеющие значение для одного сословия - крестьянского. Волость образуется из нескольких сельских обществ (за исключением того случая, когда по 45 ст. Пол. 19 февр. значительное селение может образовать самостоятельную волость). Сельские общества, в свою очередь, составляются из крестьян, соединенных общностью земельного надела по уставной грамоте или владенной записи. Относительное значение этих двух единиц, т. е. сельского общества и волости, определяется ст. 17 Полож. о крест. 1861 г.:

"Вышедшие из крепостной зависимости крестьяне составляют по делам хозяйственным сельские общества, а для ближайшего управления и суда соединяются в волости".

"В каждом сельском обществе и в каждой волости заведование общественными делами предоставлено миру и его избранным на основаниях, в сем положении означенных".

Эти начала, законом 24 ноября 1866 года, распространены и на бывших государственных крестьян. Именно, по ст. 5 этого положения "в селениях государственных крестьян, состоявших в ведении управления государственных имуществ, образованы сельские общества и волости и общественное их управление, на основание постановлений, изложенных в ст. 40 - 147 общего полож. о крестьянах".

Отсюда видно, почему закон (II т. ст. 6) Признает административным подразделением уезда именно волость. Она установлена для ближайшего управления крестьянами и суда над ними. Смысл 6 ст. в этом отношении ясен: "в уездах селения крестьян и прочих сельских обывателей соединяются в волости". Тем не менее нельзя признать, чтобы сельские общества были только хозяйственными единицами. Мы увили м в своем месте, что на обязанности сельского схода лежат разные административные обязанности; в еще большей степени возлагаются они на сельского старосту.

Поэтому при исчислении крестьянских властей, закон не ограничивается властями волостными; он упоминает и о сельских. "Волостные и сельские власти, говорит ст. 16 т. II, суть: волостной сход; Волостной старшина; Волостное правление; волостной суд; сельский сход; сельский староста".

Но компетенция тех и других властей ограничивается пределами общества или обществ, из коих составлена волость.*(2249). Следовательно, на прочих лиц распространяется власть общих уездных установлений.

В) Административное деление прочих краев

§ 95. Владения России, не входящие в состав ее европейской территории в собственном смысле, могут быть разделены на две категории. Одни из них находятся в Европе, другие в Азии. К первым относится Царство Польское и В. кн. Финляндское; ко вторым - Кавказский и Закавказский край, Сибирь и Среднеазиатские владения. Административное деление каждого из этих краев представляет свои особенности.

I. Царство Польское образовалось, как мы видели, из земель бывшего герцогства Варшавского, присоединенного в 1815 году к составу русской империи. До 1830 года оно имело свое особое государственное устройство, дарованное царству императором Александром I. Но революция 1830 года имела своим последствием отмену политических учреждений царства; оно сохранило только особое управление в силу органического статута 1832 года. Царство образовало особое наместничество, в коем высшая власть была сосредоточена в руках наместника и правительственного совета. Для рассмотрения дел законодательных был оставлен особый государственный совет, впоследствии уничтоженный и замененный департаментом дел Царства Польского в составе общего государственного совета. В административном делении также произошли перемены. До 1832 г. Царство Польское сохраняло свои старинные деления на воеводства; после того оно было разделено на 5 губерний с 39 уездами.

С 1861 года император Александр II сделал несколько попыток преобразовать управление царством на началах большей автономии (восстановление государственного совета, выборные губернские и уездные советы и т. д. ). Восстание 1863 года имело своим последствием централизацию управления. Отдельные учреждения царства по части финансовой и другим упразднены и подчинены соответствующим министерствам. Для целей же местной администрации из царства образовано особое генерал-губернаторство, разделенное в настоящее время на 10 губерний*(2250) с 85 уездами*(2251).

II. В. кн. Финляндское присоединено к России по Фридрихсгамскому миру 1809 года; впоследствии император Александр I присоединил к княжеству старинную русскую губернию - Выборгскую. Великое княжество имеет не только свое особое местное управление (подобно остзейским губерниям), но и особое политическое устройство, основанное на началах старинной шведской конституции (1772 года). Административное его деление представляет некоторую особенность, не встречающуюся в других областях империи. Княжество разделяется, во-первых, на 8 губерний*(2252), на шведском языке называемых Iаn. Губерния подразделяется на округи или уезды (harader) и города, составляющие здесь самостоятельные административно-общественные единицы. Число тех и других различно в отдельных губерниях. Всего в Финляндии 49 уездов и 33 города. Это общее число распределяется по губерниям следующим образом: в Або-Бьернеборгской губ. 9 уездов и 6 городов, в Вазаской 6 уездов и 7 городов, в Выборгской 9 уездов и 5 городов, в Куопиоской 6 уездов и 2 города, в Нюландской 4 уезда и 5 городов, в С. Михельской 4 уезда и 3 города, в Тавастгусской 5 уездов и 1 город, в Улеоборгской 6 уездов и 5 городов.

III. Сибирь, административное устройство которой, в нынешнем его виде, выработано графом Сперанским, в отношении деления своего, распадалась на две части: западную и восточную, подчиненные, до 1882 года, двум генерал-губернаторствам. Это деление соответствовало и географическим условиям страны. Огромная область Сибири разделяется водоразделом бассейнов Оби и Енисея на две части, различные по строению и качествам почвы, по флоре и фауне. Сперанский справедливо заметил, что в Сибири собственно две Сибири, мало в чем между собой сходные. Два генерал-губернаторства должны были соответствовать этим двум различным частям. В состав генерал-губернаторства Восточной Сибири входят две губернии - Иркутская и Енисейская и четыре области: Якутская, Забайкальская, Амурская и Приморская. Генерал-губернаторство Западной Сибири составлялось из губерний Тобольской и Томской и из двух Киргизских областей - Семипалатинской и Акмолинской (гл. гор. Омск), расположенных по течению реки Иртыша. Главное управление генерал-губернаторством помещалось в г. Омске В 1881 году должность акмолинского военного губернатора была переименована в должность акмолинского губернатора*(2253). Затем, в 1882 году последовало упразднение западно-сибирского генерал-губернаторства*(2254).

Сущность этой перемены состоит в следующем. С упразднением ген.-губ. Западной Сибири, губернии Тобольская и Томская подчинены министерствам, без изменений, однако, действующего в них местного устройства. Из областей Семипалатинской и Акмолинской, с присоединением к ним области Семиреченской (от туркестанского генерал-губернаторства), образовано особое степное генерал-губернаторство, управление коим сосредоточено в Омске.

IV. Среднеазиатские владения России в отношении своего административного деления и заведования представляют большое разнообразие. Из некоторых его частей образовано Туркестанское генерал-губернаторство. Оно (за присоединением семиреченской области к Степному ген.-губ.), состоит из областей Сыр-Дарьинской (Ташкент) с округом Зарявшанским, Ферганской (Кокан) и отдела Аму-Дарьинского. Затем к среднеазиатским владениям причисляются: 1) области Семипалатинская и Акмолинская, вошедшие в состав Степного генерал-губернаторства, 2) области Уральская и Тургайская, прежде входившие в состав Оренбургского генерал-губернаторства, ныне упраздненного, и 3) отдел Закаспийский, подчиненный кавказскому управлению.

V. Кавказский край, до 1881 года составлявший наместничество (единственное после упразднения наместничества в Царстве Польском), в настоящее время ожидает коренных преобразований. Упразднение кавказского комитета*(2255) и должности наместника показало, что правительство намерено несколько сгладить особенность того положения, в котором находился этот край относительно империи. Затем, в 1882 году положено сохранить ныне действующее гражданское управление на Кавказе временно, до предстоящего, с 1 января 1883 года, преобразования этого управления, начало которого поручено выработать особой комиссии, образованной в г. Тифлисе. Вероятно, предполагаемое преобразование коснется и административного деления края. Последний, с 1878 года увеличился областями Карской и Батумской и представляет следующее деление: 1) губернию Ставропольскую; 2) губернии: Тифлисскую, Кутаисскую, Эриванскую, Елисаветпольскую и Бакинскую; области: Кубанскую, Терскую, Дагестанскую (с дербентским градоначальством), Карскую и Батумскую; округи: Закатальский и Черноморский; военные отделы: Сухумский и Закаспийский. Из этих делений три, а именно: Ставропольская губерния и области Кубанская и Терская, образуют Северный Кавказ, а прочие губернии и области - Закавказский край.

Г) Специальное деление России

§ 96. Специальные деления страны установляются для отдельных предметов управления, не входящих непосредственно в круг общих предметов губернской и уездной администрации. Отличительный признак специального деления состоит в том, что каждое такое деление является округом, в пределах которого действуют органы одного из центральных ведомств, для целей коего они установлены. Во-вторых, означенные деления подчинены главному местному начальству, которое является посредствующей инстанцией между центральным ведомством и местными его органами. Поэтому означенные деления обнимают обыкновенно несколько губерний, иногда целые края. В-третьих, принимая во внимание, что специальные деления служат целям отдельных центральных управлений, заведующих своим предметом на всем пространстве империи, каждый род специальных делений распространяется на все государство, без различия местностей, управляемых по общему и особенным учреждениям. Такими специальными делениями являются:

I. Деления империи в судебном отношении, на основание судебных уставов 1864 года. До судебной реформы, судебные установления входили в состав общих губернских и уездных учреждений; их пространственная компетенция совпадала с границами губерний и уездов. По судебным уставам 1864 года план судебных инстанций представляется в следующем виде. Верховный надзор за отправлением правосудия принадлежит Кассационным департаментам Сената. Высшей апелляционной инстанцией являются судебные палаты, компетенция коих простирается на несколько губерний; окружные суды установлены для нескольких уездов. Из этого плана видно, что уставы 1864 г., создали для судебной части специальное деление, не совпадающее с губернским. Между тем, бывшее II Отделение Собств. Е. И. В. канцелярии, при издании II т. Св. зак. 1876 г., отступило от этой мысли уставов и включило новые судебные установления в круг губернских. Но это привело к великим несообразностям. Так, судебные палаты включены в круг губернских учреждений наравне с подчиненными им окружными судами и старшими нотариусами; прокурор судебной палаты объявлен губернской властью наравне с прокурорами окружных судов и т. д. Поэтому мы не вили м основания отступать от взгляда судебных уставов и относим судебное деление к специальным. В настоящее время местности, в коих открыты новые судебные установления, образуют девять округов, подведомственных судебным палатам. Они суть: С.-Петербургский*(2256), Московский*(2257), Харьковский*(2258), Одесский*(2259), Киевский*(2260), Казанский*(2261), Саратовский*(2262), Варшавский*(2263) и Тифлисский*(2264).

II. В отношении военного управления, вся империя разделена на округи, коих в настоящее время, после упразднения Оренбургского округа, 13. Назначение военно-окружных управлений, организованных по плану бывшего военного министра графа Милютина - установить на местах фактический контроль над войсками и ближайшее заведование по военно-хозяйственным операциям. Поэтому военно-окружные управления имеют довольно сложную организацию. Во главе управления поставлен командующий войсками, которому подчинены все войска, находящиеся в округе, а равно все местные чины и учреждения военного ведомства. Затем, окружные учреждения, действующие под главным начальством командующего войсками, устроены соответственно различным отделам военного министерства. Два учреждения ближайшим образом разделяют с командующим войсками труды по общему управлению округом: 1) военно-окружной совет - высшее в округе установление по делам хозяйственным и 2) окружной штаб - на коем лежит делопроизводство по управлению войсками в отношении частей строевой, инспекторской и хозяйственной. Прочие установления заведуют отдельными предметами военно-окружного управления, соответственно подобным учреждениям при военном министерстве. Таковы: 1)окружное интендантское управление; 2) окружное артиллерийское управление; 3) окружное инженерное управление; 4) окружное военно-медицинское управление; 5) окружной инспектор госпиталей; 6) военно-окружной суд с состоящими при нем лицами прокурорского надзора.

III. Округи учебные. Министерство народного просвещения имеет на местах главных своих представителей в лице попечителей учебных округов. Попечителям подчиняются в административном отношении гимназии. Относительно университетов они поставлены в качестве лиц высшего надзора. Должности попечителей учреждаются обыкновенно в таких городах, где имеются университеты. Это старое традиционное начало, совпадающее со временем учреждения университетов при Александре I. Именно, по Уставу 1804 года, гимназии и другие средне учебные заведения были подчинены университетам, т. е. университетским советам и ректорам, под общим надзором учрежденной впоследствии должности попечителя. С видоизменением должности попечителя прежнее деление на учебные округи осталось. Окружными городами избираются по общему правилу те, в которых имеется университет. Но начало это не может быть строго проведено в практике, так как присутствие представителя высшей администрации учебного ведомства требуется и там, где нет университетов. В настоящее время имеется 11 учебных округов, кроме Сибири и Туркестана, где не установлено должности попечителя.

В 8 округах центрами являются города университетские. Таковы округа: 1) С.-Петербургский*(2265), 2) Дерптский*(2266), 3) Московский*(2267), 4) Казанский*(2268), 5)Киевский*(2269), 6) Харьковский*(2270), 7) Одесский*(2271) и 8) Варшавский*(2272).

Три округа имеют своими центрами не университетские города, а именно: 1) Виленский*(2273), 2) Оренбургский*(2274) и 3) Кавказский, обнимающий весь Кавказский край. В Сибири и Туркестане заведование учебным делом вверено главным инспекторам училищ.

IV. Специальное деление установлено также для целей управления государственными путями сообщений, как сухопутными, так и водяными. Европейская Россия (без Царства Польского и В. кн. Финляндского), разделена на 8 округов*(2275). Местопребывание окружных управлений назначено в следующих (согласно чему именуются и округи): С. -Петербург, Вытегра, Вышний-Волочек, Москва, Казань, Могилев, Ковно, Киев. Округи подразделяют на дистанции.

V. Церковное деление России. Разделение Империи для целей церковной администрации собственно совпадает с губернским делением. По общему правилу, окончательно установленному императором Павлом, в каждом губернском городе полагается епископская кафедра. Но начало это не могло быть везде выдержано, потому что не повсеместно количество православных церквей требует присутствия высшей церковной администрации в каждом губернском центре. Вследствие этого некоторые губернии соединены в одну епархию. Сюда относится, например, Литовская епархия, обнимающая три губернии: Виленскую, Ковенскую, и Гродненскую,- епархия Варшавская - одна на все губернии Царства Польского, Рижская - для Остзейского края и др. Всех епархий в России считается 58.

Д) Специальные учреждения в губерниях и уездах

§ 97. Если для некоторых целей управления созданы специальные деления, обнимающие несколько губерний, то по другим предметам центральные установления имеют свои органы в губерниях и уездах. Пространство действий этих установлений совпадает с границами означенных единиц; но они не входят в круг губернских и уездных властей. Отличительный признак этих установлений, по определению 17 ст., состоит в том, что они "состоят в прямой зависимости от своего начальства" (центрального или окружного). Но этот признак не может быть применен ко всем подобным установлениям. Некоторые из них, как, например, губернские распорядительные комитеты и комитеты статистические, состоят под председательством губернатора и в его ведении; относительно других (управление акцизными сборами) он облечен правом ревизии; третьи составляют часть сословных учреждений, а потому не могут быть поставлены от них особо. Таково дворянское депутатское собрание. Оно есть установление по внутреннему управлению дворянских обществ, а последние суть общества губернские. Хотя они и подчинены Сенату по департаменту герольдии, но это подчинение не означает установления иерархической зависимости депутатских собраний от департамента.

Второй отличительный признак этих особых установлений, указываемый 17 статьею, состоит в том, что "одни из сих установлений находятся во всех губерниях, другие же только в некоторых". Итак, неповсеместность этих установлений, возможность учреждать их в одних губерниях и не учреждать в других отличает их, по-видимому, от установлений, которые причисляются к кругу губернских, а потому должны быть в каждой губернии.

Но и этот признак не имеет безусловного значения. Действительно, некоторые из особых установлений могут быть учреждаемы только в некоторых местностях, по самому свойству дел, им поручаемых. Таковы таможни и таможенные заставы, учреждение которых необходимо только в пограничных местах; таковы удельные конторы и управления, учрежденные в местностях, в коих находится достаточное число удельных имений. Но отсутствие или наличность других "особых" установлений в губернии определяется не родом предоставляемых им дел, но их количеством, вследствие чего заведование определенной частью в нескольких губерниях, по соображениям правительства, может быть поручено одному и тому же установлению. Так, Пензенская контрольная палата производит ревизию оборотов и по Самарской губернии; Киевская контрольная палата ревизует счеты и по Волынской губернии. Но в этом отношении контрольные палаты не отличаются от управлений государственных имуществ, которые также могут быть соединяемы в одно для нескольких губерний. Таковы Смоленско-Витебское и Тульско-Калужское управления государственных имуществ.

Происхождение "особых" установлений имеет свое историческое основание. Учреждение о губерниях определило круг общих губернских властей, мало измененных последующими узаконениями. Но число учреждений, действующих на местах, непрерывно увеличивалось под влиянием двух причин. Во-первых, разные установления создавались на местах для целей и удобства отдельных центральных управлений; во-вторых (и это самое важное), с развитием законодательства по предметам местного благоустройства и хозяйства в губерниях создавались особенные учреждения большей частью смешанного, сословно-бюрократического характера, под именем комиссий и комитетов, состоявших под председательством губернатора, но не введенных в круг общих губернских установлений.

Характер таких особых учреждений выясняется лучше всего из 25 ст. II т. Св. зак. изд. 1857 года, которая составлена еще до преобразования нашего местного управления. Многочисленные установления, названные в этой статье, могут быть подведены под три категории:

1) Сословное установление по делам дворянских обществ, т. е. депутатское собрание.

2) Установления, являвшиеся органами центрального правительства или предназначенные для специальных целей одного ведомства. Таковы мануфактурные комитеты (существовавшие лишь в некоторых городах), таможни, горные и соляные правления, межевые конторы и т. д.

3) Установления, предназначенные для особенных целей народного здравия, местного хозяйства и благоустройства. Таковы: врачебные управы, губернские и уездные комитеты общественного здравия, губ. строительные и дорожные комиссии, губ. комитеты земских повинностей, и т. д.

§ 98. Принимая в основание это историческое начало, мы можем принять следующую классификацию "особых" установлений в губернии, названных в 17 ст. II т.:

1. Одни из этих установлений являются органами соответствующих центральных ведомств и не имеют определенной связи с прочими установлениями губернии. Сюда относятся: 1) контрольные палаты, как орган государственного контроля; 2) управление акцизными сборами, как орган Министерства финансов по департаменту неокладных сборов; 3) почтамты и почтовые конторы; 4) таможни и таможенные заставы; 5) горные правления; 6) удельные конторы; 7) межевые конторы; 8) комитеты торговли и мануфактур.

2. Второй разряд особых установлений предназначен для целей местной администрации и имеет весьма различный состав. Одни из них, как статистические комитеты находятся в прямом ведении губернатора, другие имеют смешанный состав и находятся под председательством губернатора. Таковы комиссии народного продовольствия, губернские и уездные распорядительные комитеты, комитеты народного здравия, и т. п. К этой же категории должно отнести смешанные по своему составу губернские и уездные училищные советы, образованные по Положению о начальных народных училищах 1874 г.

3. Постоянные установления и лица по управлению делами дворянских обществ: губернский и уездные предводители дворянства и дворянское депутатское собрание.

Пространство действий учреждений первой категории не совпадает или может не совпадать с губернским делением; установления второй и третьей категории, по пространству их действия, суть установления губернские или уездные и должны быть рассматриваемы в связи с ними.

Е) Сравнительный очерк общих административных делений на западе Европы

§ 99. При сравнении нашего административного деления с таковым же на Западе Европы должно иметь в виду, что во многих государствах высшие из местных делений, провинции, сохранили исторический характер. Политическая и административная централизация не везде пошла так далеко, чтобы стереть исторические воспоминания и разрушить связи, созданные общностью прошлой политической жизни.

Лучшим образчиком таких исторических провинций с соответствующим этим историческим условиям местным управлением представляют провинции Австро-Венгерской монархии*(2276). Но в большинстве европейских государств историческое деление уступило место искусственному.

Примером государства с искусственным подразделением территории является прежде всего Франция. До 1789 года, территория Французского королевства разделялась на 40 губернаторств (gouvernements), из коих 8 назывались (petits gouvernements), a 32 большими (grands gouvernements), или провинциями (provinces). Каждая из этих единиц имела свое историческое прошлое, и внутреннее их управление было устроено далеко не одинаково. Но декретом учредительного собрания, 22 декабря 1789 года, установлено нынешнее деление Франции на департаменты, устранившее всякое воспоминание о провинциях исторических. Французская система усвоена некоторыми другими государствами латинской расы*(2277).

Общность исторического прошлого, без сомнения, является могущественной связью для населения местности, равно как и важным условием его стремления к особности. Поэтому замена исторического деления искусственным везде являлась подспорьем политической централизации и средством противодействия сепаратизму. Революционная Франция уничтожала старые провинции для довершения дела централизации и уничтожения последних остатков феодального строя. В 69 провинциях Италии должны были исчезнуть воспоминания о прежнем королевстве Обеих Сицилий, о Папской области, о Тоскане и Модене. Испания выработала свое деление в борьбе с федералистическими стремлениями и сепаратизмом северных провинций.

Но последовательное проведение целей политической централизации путем механического и однообразного подразделения страны не в силах уничтожить тех интересов и связей, которые соединяют жителей отдельных местностей и по необходимости отражаются на условиях местного управления.

§ 100. Административные деления, принятые на западе Европы, представляются в двояком виде. Одни из этих единиц имеют не только правительственное, но и общественное значение и в этом качестве признаются юридическими лицами. Другие являются делениями, созданными исключительно для административных целей.

Франция декретом национального собрания 22 декабря 1789 года разделена на департаменты. Число их, до войны 1870, было 89; в настоящее время их 86. Департаменты разделяются на округи (arrondissements); округи подразделяются на кантоны (cantons), a последние - на общины (communes). Из этих четырех единиц только две имеют значение юрили ческих лиц: департаменты и общины. Департаментскими установлениями являются: 1) префект; 2) совет префектуры, составленный из советников по назначению от правительства и имеющий значение совещательного учреждения при префекте, а также административного суда 1-й инстанции; 3) департаментский совет (conseil general), избираемый для заведования хозяйственно-административными делами департамента и (с 1871 года) избирающий из своей среды постоянную департаментскую комиссию (commission departamentale). Общины имеют свой совет и исполнительную власть в лице мэра и его помощников, избираемых в большинстве французских городов (в силу законов 1871, 1873, 1874 и 1876) советом из своей среды.

Управление округами вверено подпрефектам (sous-prefect), являющимся органом правительства и назначенным центральной властью; окружной совет имеет совещательное значение и не придает округу характера самостоятельной единицы. Наконец, кантоны суть деления, не имеющие общего назначения. Кантон есть округ судебный - для мировых судей; он есть округ избирательный для производства выборов членов департаментских и окружных советов; он есть также округ по отбыванию воинской повинности (вынутие жребия и т. п.). Но в нем нет органа ни общей администрации, ни совета.

Административное деление Италии весьма сходно с французским и даже воспроизводит французские начала в большей чистоте. Королевство разделяется на провинции (ргоvince), округи (circondari), mandamenti и общины (communi). Провинции соответствуют французским департаментам и вместе с общинами признаются юридическими лицами, организация коих определена законом 20 марта 1865 года. Администрация провинции вверена префекту совместно с советом (сопsiglio provinciale) и провинциальной депутацией. Общинные установления суть совет (от 20 до 80 лиц, смотря по числу жителей), управа (giunta municipale), избираемая советом (от 2 до 10 асессоров) и мэра, или синдика (sindaco), назначаемого королем на три года из числа членов совета. Округи суть чисто правительственные подразделения провинции. Правительственные функции вверены подпрефектам. Советов в округе нет. Mandamento есть судебный округ, в пределах коего отправляет свою должность претор (судья по делам гражданским, коммерческим и полицейским).

В Испании (законы 20 августа 1870 и 16 декабря 1876) административное деление не так сложно. Во-первых, королевство разделяется на 49 провинций. В каждой из них управление предоставлено провинциальной депутации (diputacion provincial, т. е. совету, в руках которого сосредоточивается власть совещательная и право назначения провинциальных должностных лиц), губернатора, назначаемого королем и облеченного властью исполнительною, которую он разделяет с провинциальной комиссией (т. е. постоянным комитетом пров. депутации). Второе деление, непосредственно следующее за провинцией и которое мы назвали бы волостью, носит название termino municipale. Это есть округ, обнимающий 2000 жителей. По общему правилу, управление волостью принадлежит выборному совету (ayuntamiento), избирающему из своей среды голову (alcade) и его помощников (tenientes). Для установления налогов и утверждения бюджета совет увеличивается равным его составу числом дополнительных членов (vocales asocciados), избранных по жребию из числа избирателей. В этом двойном составе совет образует волостной сход (junta municipal). В некоторых местностях, а именно в городах с населением свыше 6000 жителей, в главных городах провинции и так называемого partido (судебный округ) алькад может быть назначаем королем, но не иначе как из числа членов совета. В Мадриде король может назначить алькада не из числа членов совета и помощников алькада из числа последних. В состав волости входят мелкие общины (pueblos) с правом заведования их хозяйственными делами, которое возлагается на выборную канту. Таким образом, общих делений в Испании два: провинция и волость.

§ 101. То, что в Испании является произведением сравнительно новых законов, то в Голландии основано на исторических фактах. В этой стране, издавна славившейся развитием городской жизни, городские общины сохранили важное значение и представляют основные деления страны; высшим и непосредственно за ним следующим делением являются провинции. Провинций в настоящее время одиннадцать*(2278). В порядке управления (закон 6 июля 1850 г.) воспроизведены знакомые уже нам начала. Управление принадлежит провинциальному собранию, выборной им провинциальной депутации (Gedeputeerde staaten) и королевскому комиссару. В общинах административная власть принадлежит общинному совету и коллегии шеффенов, состоящей из выборных советом шеффенов и бургомистра, назначаемого королем.

В Бельгии, при том же основном делении на провинции*(2279) и общины, мы встречаем посредствующее деление, именно округ (arrondissement), имеющий чисто административное значение. Административная власть представляется здесь комиссаром. В провинции управление возложено на провинциальный совет, депутацию и губернатора, назначаемого королем. Общины имеют совет и муниципалитет, составленный из шеффенов (echevins) и бургомистра. Последний назначается королем из числа членов совета; в некоторых случаях, по соглашению с провинциальной депутацией, он может быть назначен и из лиц посторонних. Наконец, так же как и во Франции, в Бельгии имеются кантоны со специальным назначением.

§ 102. В Англии*(2280), где местное управление основывалось и в значительной мере основывается теперь на деятельности землевладельческого класса, основной и законченною, так сказать, единицей является графство, т. е. округ, имеющий своего шерифа, лорд-лейтенанта и четвертные съезды мировых судей. В собственной Англии графств 40, в Уэльсе - 12. Так как деление страны на графства относится к незапамятным временам, и оно установлялось без предвзятого и общего плана (как французские департаменты), то их территориальный объем и количество населения далеко неравномерно. Средним числом графство имеет 60 кв. миль и 450,000 жит. (в собств. Англии). Но некоторые графства имеют 100 и свыше кв. миль*(2281) и свыше 2 миллионов жителей*(2282); другие имеют менее 20 кв. м. и менее 50,000 жит.*(2283). Поэтому наиболее обширное графство, Йорк подразделяется на трети (Trithings, Ridings) - восточную, северную и западную.

Древнейшие подразделения графств, о которых говорит и Блакстон, были установлены для целей судебно-полицейских и отбывания воинской повинности (милиции). Это были: 1) сотни (Hundreeds) и десятки (Tithings). Сотни уцелели, в общих чертах и до настоящего времени, под названием Wapentake в северных графствах и Wards в прочих. Затем, с 1829 года четвертным заседаниям дано право видоизменять эти деления для удобств полицейского управления и установлять новые деления под именем divisions. Десятки утратили в настоящее время практическое значение, в особенности вследствие полицейской реформы.

Общественное значение имеют города и приходы.

Города, в отношении своего юридического положения, представляют в Англии большое разнообразие. В этой стране, где землевладельческое начало в течение многих столетий преобладало как в области политической, так и административной, города весьма долго не выделялись из графств. Процесс выделения их совершался весьма медленно и касался следующих отношений: 1) самостоятельности в судебно-полицейском и финансовом управлении; 2) права посылки депутатов в парламент и 3) образования городского общественного управления.

В первом отношении, некоторые города с XV столетия получают посредством инкорпорации права самостоятельных графств (counties corporate), т. е. своего шерифа, коронера и милиционное управление. Во втором, королевские хартии жалуют городам права представительства, т. е. образуют из известных поселений самостоятельные избирательные округи; в третьем отношении, города, на основание хартий и местных статутов, получают самостоятельное муниципальное устройство (без прав самостоятельного графства), представлявшее великое разнообразие до билля 1835 года, установившего общие начала городского управления.

По этим признакам английские города в настоящее время могут быть разделены на три категории. Одна из них (включая в это число 17 coanties corporate) имеет муниципальное управление, вверенное совету и мэру, и право посылать депутатов в парламент. Они носят название муниципальных и парламентских городов (municipale and parliamentary boroughs). Другие имеют только муниципальное устройство, без права представительства в парламенте (municipal boroughs). Третьи имеют право посылать депутатов в парламент, но не имеют муниципального устройства (parliamentary boroughs). Наконец, значительное число поселений не пользуется ни парламентским, ни муниципальным правом по закону 1835 года. Но они имеют свои местные управления (local-board), предметы ведомства которых развились из дел по общественному здравию, вверенных специальным установлениям (improvement-commission). С развитием этих установлений, на основание законов 1848 и 1858 гг., положение этих поселений приближается к муниципальным городам.

Приход не составляет общины определенной, с кругом целей, возникающих из условий общинной жизни. Первоначально приход имел, как самое название его показывает, церковное значение. Собрание прихожан, которому вверялось и вверяется заведование делами прихода, носит название Vestry (ризница), по месту их заседания. Должностными лицами являются приходские стapocты (churchwardens), которые и председательствуют в вестри.

Но в связи с церковным приходом постепенно развивается приход, так сказать, гражданский, под влиянием которого видоизменилось значение и, отчасти, устройство прихода церковного.

Образование гражданского прихода совершалось путем возложения на приходы различных общественно-административных обязанностей, отправление которых поручалось приходским должностным лицам, под контролем мировых судей. Вместе с возложением на приходы этих обязанностей установлялись и местные налоги, необходимые для выполнения означенных обязанностей.

Первым и важнейшим предметом приходского управления, которому соответствует и важнейший из местных налогов, является общественное призрение, т. е. управление бедными и налог в пользу бедных (установление этой обязанности относится ко времени Елисаветы, т. е. к 43 году ее царствования).

Должностные лица, на коих возложено было заведование этим предметом, были надзирателя за бедными (overseers), назначавшиеся первоначально мировыми судьями. Общественное призрение с самого начала сделалось важнейшим предметом приходского управления, а потому и заведование другими предметами организовалось по началам этой администрации.

Значение, которое при социальных условиях Англии должно было получить применение закона о бедных, не совпадало с теми средствами, которыми мог или хотел располагать каждый отдельный приход для этой цели. Уже в XVIII веке явилась мысль соединять отдельные приходы в союзы, для лучшей организации общественной помощи. Но эта мера первоначально не имела обязательного характера, и принятие ее было предоставлено приходам. Она не имела успеха. В 1834 году соединение приходов в союзы (unions) сделано обязательным. Вместе с тем создана была и союзная администрация в лице управы попечителей, поставленной под контроль и руководство центрального установления - управы по закону о бедных (poor-law-board), впоследствии получившей более широкое название: управы по местному управлению (local-governement-board).

В круг приходской администрации входит также заведование дорогами. По английскому праву различаются два рода путей сообщения: дороги публичные (highways), содержимые графством, и проселочные (parishroads), содержимые приходами. Для заведования ими приход избирает ежегодно смотрителя дорог (surveyor). С 1835 года приходам дано право соединяться в округ для совместного содержания и заведования дорог (higway district); с 1862 года четвертным заседаниям мировых судей дано право, в случае если между приходами не последует соглашения по этому предмету, соединять их в округа, учреждая вместе с тем управу попечителей над дорогами (waywardens), избираемых от приходов. Для содержания дорог также установлен особый налог.

С 1870г. в круг местного управления введено заведование народным образованием на началах обязательного обучения (закон 1876 года). Для этой цели образованы школьные округи, размеры которых определяются местными условиями: они могут состоять или из города (borough), или прихода. Управление школами в пределах округа, под высшим надзором и руководством комитета тайного королевского совета, вверяется школьному совету, избранному лицами, принимающими участие в городских выборах (если округ совпадает с городом), или плательщиками налога в пользу бедных в приходах (ratepayers). В тех случаях, когда комитет тайного совета признает полезным образовать более обширный округ, он может, по исследовании местных условий и выслушании мнений компетентных лиц, соединить несколько соседних округов в один союз и установить для него школьный совет, права и обязанности которого тождественны с правами и обязанностями совета окружного.

Таким образом, приходы, в смысле единицы гражданского управления, не составляют ничего цельного. Приходское управление составилось из отдельных поручений государств, которым соответствуют и отдельные должностные лица прихода. Та же специализация обнаруживается и в союзах, из которых каждый предназначен для особой цели и имеет свои управы и советы.

§ 103. Из государств германских особенное внимание заслуживает, конечно, административное деление Пруссии*(2284). Королевство Пруссия разделяется на провинции, округи (Bezirke), уезды (Kreise) и общины (Gemeinden). Из этих четырех единиц только округи представляются делением чисто административным; прочие являются в то же время общественными союзами (Communalverbande) с правами юридических лиц. Несмотря на это, административное деление Пруссии не основано на началах исторических и, сравнительно говоря, недавнего происхождения. Существующее деление основано на распоряжении (Verordnung) 30 апреля 1815 года. В силу его тогдашняя территория Прусского королевства была разделена на 10 провинций, объем и границы которых были определены в самом распоряжении. Впоследствии две из этих провинций были уничтожены*(2285). Так образовались восемь старых провинций*(2286). После войны 1866 года, принесшей Пруссии обширные территориальные приобретения, к ним прибавилось еще три: Шлезвиг-Гольштейн, Ганновер и Гессен-Нассау. Наконец, законом 1877 года, провинция Пруссия была опять разделена на две: восточную и западную. Эти двенадцать провинций являются высшими административными и общественными единицами прусской монархии. Органами управления и представительства (в особенности по закону 1875 и 1880, примененному к 5 восточным провинциям), являются обер-президент, правительственный совет (Regienmgsrath), провинциальный ландтаг, провинциальный комитет и земский правитель (Landes Direktor).

Провинции, в силу того же распоряжения, разделяются на правительственные округи (Regierungs-Bezierke). В каждой провинции положено два и более таких деления, с тем, чтобы общее число их во всех провинциях не превышало 25. В настоящее время 17 округов приходится на 6 восточных провинций и 8 на провинции Вестфалию и Рейнскую. Из новых приобретений Пруссии, Шлезвиг-Гольштейн, не подразделен на округа, провинция Гессен-Нассау разделяется на два округа, а Ганновер пока остается при прежних делениях. Округ есть чисто правительственное деление, в пределах которого заведование различными отраслями администрации вверено особому правлению (Regierung), под главным заведованием президента (Regierungs-Prasideut), преобразования 1875, 1876 и 1880 гг. ввели в состав окружных установлений новые установления, каковы совет (Regierungsrath) и административный суд. Но, благодаря преобразованиям провинциального и уездного управления, округи и их учреждения, весьма важные в эпоху бюрократического государства, теперь утрачивают его и при дальнейших преобразованиях прусской административной системы, вероятно, утратят его окончательно.

Уезд, подобно провинции, и прежде не являлся только административным делением страны; издавна он был единицей правительственной и земскою. Закон 1872 года признает его общинным союзом (Kammunal-Verband), которому предоставляется самоуправление относящимися до него делами на правах корпорации. Это не препятствует уезду быть и правительственной единицей, равно как и тому, чтобы начала правительственное и земское соединялись в управлении делами уезда. Уездными установлениями являются ландрат, назначаемый королем, уездное собрание (Kreistag) и уездный комитет (Kreisausschuss). Ландрат, независимо от правительственных обязанностей, лежащих лично на нем, председательствует в собрании и комитете.

Города с населением свыше 25000 могут образовать самостоятельную единицу, пользующуюся правами уезда (Stadtkreis). Город Берлин образует самостоятельный округ (Bezirk).

Уезды подразделяются на волости (Amtsbezirk), составляемые из нескольких сельских общин. Волостными установлениями являются6 старшина (Amtsvorsteher), назначаемый обер-президентом провинции из кандидатов, представляемых уездным собранием, и волостная управа (Amtsausschuss), члены которой избираются общинами. Общины, из коих образуются волости, разделяются на вольные и владельческие(Gutsbesdrke), в коих до последнего времени существовало право вотчинной полиции. В вольных общинах сельской властью является управа (Gemeinde-Vorstand), состоящая из старосты (GemeindeVorsteher) и 2 шеффенов. Первые и последние избираются общиной и утверждаются в должности ландратом по выслушании мнения волостного старшины. В общинах владельческих владелец имеет право принять на себя обязанность старосты или, в случаях, указанных законом, обязан назначить вместо себя уполномоченного. Но как сам владелец, так и его уполномоченный утверждаются в этих должностях ландратом, который может, с согласия уездного комитета, отказать в этом назначении и назначить другое лицо.

§ 104. Административное деление Австро-Венгрии*(2287) представляет существенные различия в двух половинах этой монархии.

I. Австрия, т. е. Цислейтания, состоит из названных выше королевств и земель (Lande), постепенно соединившихся под властью Австрийской короны. Они носят официальное название "королевств и земель, представленных в Рейхсрате" (парламент). Они же являются высшими административно-общественными единицами, пользующимися известной долей политической автономии, на основание законов 1860 и 1861 годов. Каждая из них имеет свой сейм (ландтаг), избирающий исполнительную комиссию (Landesausschuss). Император представлен в областях высшим должностным лицом, носящим титул наместника (Stathalter) или, в других местах, президента. Ему принадлежит высшая исполнительная власть.

Прочие единицы могут быть разделены на две категории: одни предназначаются для целей правительственной администрации; другие образуют округи самоуправления.

1) Общей правительственно-административной единицей является округ (Bezirk или Aintsbezirk), границы которого обыкновенно совпадают с пределами остальных округов. Мы увили м, что округи, в некоторых, по крайней мере, областях, имеют и земское значение.

Прочие деления имеют значение специальное. Таковы: 1-е, судебные округи (Sprengel), высших судов (Oberlandesgerichte) - всего 9*(2288); последние подразделяются на округи высших судебных инстанций. 2-е, области (Gebiete) для целей финансового управления совпадают с границами коронных земель и подразделяются на финансовые округи (Finanzbezirke), a последние на податные округи (Steuerbezirke).

2) В отношении местного самоуправления земскими единицами являются общины и коронные земли. Сверх того, в Чехии, Штирии, Тироле и Галиции округи имеют свое земское представительство (Bezirksvertretung) и окружной комитет (Bezirksatisschuss) с председателем (Obmann).

II. Земли Венгерской Короны (Транслейтания) составляют: Венгрия, Трансильвания, Кроация и Славония*(2289).

Административное деление Венгрии и Трансильвании в его исторических началах тесно связано с двумя элементами Венгерского государства: поземельной аристократиею, имевшей преобладающее значение в управлении комитатами, и городами, получавшими самостоятельное муниципальное устройство, причем некоторые из них были совершенно изъяты, в силу своих привилегий, от юрисдикции комитатов, подобно английским инкорпорированным графствам.

Совокупность учреждений, действующих во всех означенных единицах, одинаково носит название муниципалитетов, municipes. Но в отдельности такими единицами и учреждениями являются:

1. Комитаты, учреждение коих относится еще к временам Св. Стефана (1000 г. п. Р. X.). Название комитатов - от лат. comitari - указывает на военно-феодальные обязанности поместного дворянства. Иначе они называются varmegye по-венгерски (от var-замок и megye граница), гешпанство (Gespanschaften), откуда название обер-гешпан - главный правитель комитата. По определению Вирошила, под именем комитата разумеется округ, в пределах которого большая оседлая община, состоящая из прелатов, магнатов, дворянства и вольных королевских городов, имеет свой магистрат, управляющий в этом округе всеми общественными делами во имя короля. Последние законы, относящиеся к устройству комитатов, изданы в 1870 (закон об устройстве комитатских собраний) и 1876 (об административных комиссиях).

Во главе комитата, в качестве представителя короля, поставлен обер-гешпан (или fo-ispan), назначаемый из знатнейших местных фамилий. Он ех officio причисляется к сословию магнатов и имеет место в палате магнатов венгерского сейма. Комитатский сейм состоит из членов двух категорий: 1-е, из крупных плательщиков, которые имеют право личного участия в собрании; 2-е, из членов, избранных жителями, имеющих право на участие в парламентских выборах. Сейму принадлежит совещательная власть по комитатским делам и право избрания важнейших должностных лиц комитата. Третьим установлением является вновь учрежденный административный комитет. В состав его входят: 1-е, должностные лица по назначению от короны, а именно: обер-гешпан (которому принадлежит председательство), инспектор финансов, заведующий публичными зданиями, директор почт и телеграфов, инспектор училищ и прокурор суда первой инстанции; 2-е, должностные лица, избираемые комитатским сеймом, а именно: вице-гешпан (в городах бургомистр), муниципальный фискал, президент сиротского дома (заведующий делами по опеке), и обер-физик (начальник медицинской части); 3-е, члены без определенных должностей, в числе 10, избираемые сеймом.

Устройство вольных городов напоминает комитатское устройство*(2290).

2. Комитаты подразделяются на округи (Processus Stiihle, jaras), находящиеся в управлении окружных судей (Szolgabiro), облеченных как частью судебной, так и административной властью.

Кроация и Славония, соединенные с венгерской короной, пользуются по конвенции 1868 г., значительно измененной в 1873 году, местной и отчасти политической автономией. По общим делам королевства, Кроация-Славония представлена в венгерском сейме. Закон 1873 года увеличил число представителей с 29 до 34*(2291). Земли эти имеют своего особого бана, самостоятельность которого, с 1873 года, увеличена на счет министра кроато-славонских дел, входившего в состав венгерского министерства; они имеют и свое представительство, т. е. сейм, заседающий так же, как и бан в Загребе (Аграм). Для целей местного управления эти земли разделяются на комитаты с местным представительством (скупчина) и исполнительными властями.

 

Отдел второй. Начальники губерний

 

§ 105. Главные представители правительственной власти в губерниях суть начальники губерний. Нормальным типом этой должности являются губернаторы. Существо их должности определяется 408 ст. II т. (изд. 1876 г. ), где сказано: "начальники губерний суть правители оных, определяемые с титулом губернаторов по высочайшему благоусмотрению". До 1874 года титул губернаторов не был единственным наименованием начальников губернии. По II т. Св. зак. изд. 1857 года, губернаторы разделялись на военных и гражданских, без существенного, впрочем, различия в их должности, если военным губернаторам поручалось (как это обыкновенно бывало при назначении губернатора из военных чинов) управление и гражданской частью. В этом случае губернатор назывался и подписывался: такой-то (по названию губернии) "военный губернатор, управляющий и гражданской частью"*(2292).

Но с 1864 года, начальникам губерний, без различия их чинов (военных и гражданских), присвоено общее название губернаторов. Название военных губернаторов сохранилось только за главными начальниками некоторых городов, каковы портовые города Кронштадт и Николаев, где оно соединяется с званием главного командира порта*(2293):

От начальников губерний отличаются главные начальники губерний, т. е. генерал-губернаторы. Они, как сказано в законе, определяются в некоторые губернии, управляемые по общему учреждению, но "имеющие особое положение"*(2294). Мы видели выше, что число этих губерний в настоящее время невелико.

Наконец, в чрезвычайных случаях, а именно в военное время, административные власти в губернии подчиняются, в известных отношениях главнокомандующему. Это постановление взято из Св. зак., II т., изд. 1857, ст. 289, и здесь, на основание Закона 1846 года, было изложено так: "в военное время губернии и области, объявленные Высочайшим указом на военном положении, состоят, по управлению полиции и доставлению всех воинских потребностей, в полной зависимости от главнокомандующего армией, по уставу о управлении армий".

Из этого постановления видно, что 1-я чрезвычайная власть главнокомандующего установляется только в губерниях, объявленных на военном положении и в течение военного времени; 2-е, что власть главнокомандующего простирается на управление полиции и на дела по доставлению всех воинских потребностей.

На основание закона 1868 года, статья эта получила иную редакцию. Именно 410 ст. II т., удерживая правило, по которому губернии, объявленные на военном положении, состоят в полной зависимости от главнокомандующего по полицейскому управлению и доставлению всех воинских потребностей, прибавляет, что главнокомандующий "не входит в управление до части общих и судебных дел и по части хозяйственной, продолжающее действовать в обыкновенном порядке". Сверх главнокомандующего, чрезвычайные права в губерниях, объявленных на военном положении, предоставляются также командующим войсками военных округов.

Рассмотрение должности начальников губерний мы начнем с должности генерал-губернаторов, причем остановимся прежде всего на историческим ее развитии, которым объяснится и современное ее положение.

 

Глава первая. Генерал-губернаторы

 

А) Исторический очерк генерал-губернаторств

§ 106. Должность государева наместника, по "Учреждению о губерниях", носила в себе зародыш двух совершенно различных систем. По духу Учреждения, наместник должен был составить часть местных установлений, иметь ту долю надзора, которая впоследствии была предоставлена губернаторам. Но исторические обстоятельства придали должности наместника особый характер чрезвычайной власти. Мало-помалу стало ясно, что наместник не может составить одно целое с губернскими учреждениями. Сначала он был поставлен вне их, как нечто особое. Впоследствии эта должность признана пригодной только для некоторых местностей империи, но излишней для массы русских губерний.

Начало этому превращению должности наместника положено самою учредительницей губерний. В 1781 году, когда "Учреждение о губерниях" начало приводиться в действие, императрица отступила от первоначального плана отождествить губернию с наместничеством. В расписании наместничеств, составленном в 1781 году, 13 июня*(2295), исчисляется сорок губерний, на которые разделена была империя. Но из этих сорока губерний составилось только двадцать наместничеств, причем приблизительно на каждое наместничество приходилось по две губернии. Московская губерния составила отдельное наместничество. Петербургская и Выборгская - другое, причем наместник (под именем главнокомандующего) назначался только в отсутствие государыни. Затем, все губернии, кроме новороссийских, малороссийских и остзейских, соединены по две под управление одного наместника. Новороссийское наместничество заняло огромное пространство. Сюда отошли губернии: Саратовская, Астраханская, Азовская и Новороссийская, вверенные князю Потемкину. Три малороссийские губернии отданы в управление графа Румянцева. Рижская губерния осталась особым генерал-губернаторством. Ревельская не вошла в состав генерал-губернаторств; она осталась в управлении самостоятельного губернатора.

Так сразу была разорвана связь между наместниками и губернскими учреждениями. Вместе с тем была нарушена основная мысль Екатерины II, чтобы между губерниями и высшим правительством не было никаких посредствующих инстанций. Такой посредствующей инстанцией явился тот же наместник. Местное управление, по смыслу Учреждения, сосредоточенное в системе коллегиальных и полуколлегиальных установлений, с генерал-губернатором во главе, теперь разделилось между двумя администрациями: губернской и генерал-губернаторскою. Генерал-губернаторское управление, основанное на полномочии государева наместника, разумеется, имело больше значения, чем система местных коллегий. Вследствие этого те недостатки местной администрации, против коих писала Екатерина II, и которые она думала уничтожить посредством усиления местных установлений и правильного распределения между ними дел, возобновлялись в генерал-губернаторском управлении.

§ 107. Недостатки новой системы не выяснились при Екатерине II. Великая женщина умела выбирать людей и подготовлять их для государственной деятельности. Личный состав наместников в 1781 г. был действительно замечателен. Потемкин, Румянцев, Мельгунов, Сиверс - таковы были эти доверенные лица императрицы.

Чрезвычайная власть, вверенная таким лицам, могла принести значительную пользу в то время. Грубое общество, хотя исповедывавшее вольтерианскую веру, но давившее крестьян; чиновничество, воспитанное в школе казнокрадства и взяточничества; экономические бедствия страны - словом, все, что произвело пугачевщину, могло быть несколько исправлено сильною, энергической властью просвещенных наместников. До нас дошли некоторые отрывки из жизни этого удивительного общества. Так, генерал-губернатору ярославскому и вологодскому Мельгунову пришлось иметь дело с следующими лицами. "Кадниковский исправник Безобразов любил поколотить встречного и поперечного. Однажды он встретился на улице со священником и не утерпел: учинил побои. И дароносицу, которую священник держал как щит от лютого исправника, повредил, и клок бороды вырвал... Мельгунов велел вологодскому губернатору "войти в тончайшее рассмотрение сего дела". Но оно скоро кончилось мировою. Состав присутственных мест также буйствовал. Чиновники вологодской казенной палаты произвели канцеляристу Мишурину побои, от коих он "умре". Дворянский заседатель яренского земского суда и тамошний стряпчий удавили расправного судью... Все эти истории и множество им подобных случились в продолжение только шести первых месяцев 1788 года. Но что значили эти побои и "умертвия", производимые чиновниками, в сравнении с тем, что делали магнаты? Генерал-аншеф и кавалер Св. Андрея Первозванного, богатый воронежский помещик граф Петр Антонович Девиер из двух пушек перестрелял весь ехавший к нему земский суд! Что же оставалось делать генерал-губернаторам, как не пользоваться своим надзором с "правом исправления"?*(2296).

Энергия наместников направилась если не против крупных, то против мелких буянов. В наместничестве Мельгунова был один молодой канцелярист Иван Носков, который сам признался, что "gьет до бесчувствия и имеет сообщество с распутными". Начальство решило, что на службе его держать нельзя. Мельгунов распорядился следующим образом: "Носкова, как человека в таких молодых летах, коих ему только тридцать, оставившего службу и потому обращающегося к праздности, дабы он более в общественную и свою собственную тягость не шатался, отослать в военную контору, для написания в армейские полки, в солдаты".

Из этого видно, какую власть имели наместники. Все внутреннее управление лежало на них. Они зависели непосредственно от верховной власти, а между собой сносились как полусуверенные государи. Учреждение о губерниях мало определяло подробности административной деятельности наместников. Поэтому они были, так сказать, сами себе законом и управляли областью по своему усмотрению. Так, Учреждение рекомендует наместникам заботиться о предотвращении голода, не указывая, однако, что они могут сделать для этого. Мельгунов в голодный 1786 год просто предписал исправникам, чтоб они следили за непременным засевом полей. "Чтобы незасеянных полей нигде не оставалось, или вы будете отвечать мне честью!" - значилось в его ордере. Если дело касалось не одного, а двух наместников, то оно разрешалось, так сказать, международным способом, путем соглашения двух наместников. Любопытная переписка ярославского наместника, Мельгунова, с новгородским, Сиверсом, представляет много доказательств этому. Они размежевывали между собой по взаимному соглашению свои владения, утверждали разные откупа и подряды, относительно вина, и соли и т. д. В числе этих писем читаем между прочим следующее (от графа Сиверса к Мельгунову): "Тверского наместничества Весьегонский городовой магистрат мне представляет, что Ярославского наместничества, Моложского уезда, в селе Остолопове бывает неуказная ярмарка, и на оную не малый съезд обывателей, отчего и делается гражданам подрыв. А как подобная сему ярмарка, бывшая Весьегонского уезда, в расстоянии от того села Остолопова трех верст, в рассуждении производимого от ней подрыву мной уничтожена, для того ваше высокопревосходительство покорнейше прошу приказать помянутую ярмарку, яко состоящую на самой границе обоих уездов, в прекращение могущих быть во всех припасах подрывов, уничтожить". Так надзор, задуманный императрицей, перешел в управление в высшей степени личное. Граф Сперанский имел право в 1821 году следующим образом охарактеризовать положение местного управления: "Губернские места, говорил он, в прямом смысле не имеют над собой местного надзора. Гражданский губернатор, быв председателем губернского правления, не может надзирать ни сам за собою, ни за местами, ему равными. Прокурор имеет в сих местах одно право предъявления. Надзор с властью исправления по общему учреждению принадлежит генерал-губернаторам. Но там, где звание сие существует, действие его, яко личное и с точностью неопределенное, непрестанно колеблется между самовластием и послаблением...*(2297).

§ 108. Учреждение министерств и постепенное развитие губернаторской должности окончательно выяснило неудовлетворительность наместников как органа нормального местного управления.

Учреждение министерств в 1802 году имело целью преобразовать заново организацию высшей исполнительной власти. Исполнительная власть до того времени была организована крайне неудовлетворительно. Екатерина II, как мы видели, обращала главное внимание на учреждения местные. Высшее управление держалось при ней не столько достоинством учреждений, сколько редкими качествами лиц, коим были поручены отдельные отрасли управления под непосредственным надзором самой императрицы*(2298). Павел I, вообще недоверчиво относившийся к преобразованиям своей матери, в 1797 году задумал возвратиться к старому порядку. Вследствие этого в столице были возобновлены уничтоженные коллегии, должности государевых наместников сокращены, средние судебные инстанции в губернии уничтожены. Последняя мера была весьма полезна, ибо сокращала количество инстанций. Но затем реформа 1797 года представляла важные неудобства. Граф Сперанский определяет их следующим образом: "первое, что в нем (в новом порядке) установлен был, так сказать, двойной комплект одних и тех же коллегий: ибо губернские места не что другое суть, как те же самые коллегии, тому же самому сенату и в той же степени подчиненные, и теми же самыми делами управляющие. Отсюда множество стеснений и затруднений. Второе, хотя надзор генерал-губернаторов по неопределительности его был недостаточен, но с упразднением его, губернские места остались уже без всякого главного местного надзора, кроме прокурорского, который и везде слаб, а в отдаленных губерниях почти ничтожен, ибо прокурор никакой власти в губернских местах не имеет". Порядок этот держался недолго. В 1802 году дано новое устройство Сенату и положено основание учреждению министерств.

При учреждении министерств законодатель имел в виду образовать постоянные органы высшей исполнительной власти, распределив между ними дела сообразно их роду и качеству*(2299). Вместе с тем преобразовался на новых началах и высший надзор за администрацией. Вместо того, чтобы сосредоточивать надзор по всем частям управления в руках одного учреждения или лица (сената и генерал-губернатора), законодательство разделило его по отраслям дел, поручив эти отрасли отдельным лицам. Сенат остался лишь учреждением, объединяющим этот надзор, разбитый по отдельным ведомствам. Не входя здесь в разбор достоинства учреждения министерств, нельзя не заметить, что они, в самой идее своей, стали в прямое противоречие с учреждением генерал-губернаторств. Во-первых, должность-генерал губернаторов затрудняла осуществление одной из целей, предположенных правительством при учреждении министерств. Цель эта состояла в осуществлении заветной мысли Петра Великого и Екатерины II - уничтожить все средние инстанции между губернским и высшим управлением. Поэтому министерства объявлены не средним установлением, заменившими коллегии, а высшей исполнительной властью, частью правительствующего Сената. Эта мысль руководила законодательством в 1802 году и в полной силе удержана в 1810 г. Между тем, что же такое были генерал-губернаторы, как не средняя инстанция между губернским управлением и высшей исполнительного властью? Во-вторых, генерал-губернаторский надзор, по существу своему противоречит началам министерского надзора. Последний касался одного рода дел, но действовал на всем пространстве государства. Граф Канкрин справедливо называл организацию министерств линеарною, в том смысле, что каждая линия управления: администрация, полиция, финансы имеют главного министра, линия же каждого министерства идет отдельно чрез все инстанции. Напротив, генерал-губернаторское управление делало из своего района замкнутую область, где надзор и власть наместника распространялись на все части управления, заслоняя их от высшей власти. Тот же Канкрин называл такое устройство островным, федеративным. В-третьих, учреждение министерств должно было сосредоточить всю силу политической власти в высших установлениях, оставив всем подчиненным учреждениям только административное значение, точно определенное действующими законами. Генерал-губернаторы, напротив, имели значение представителей высшей политической власти в местности.

Как разрешить эти противоречия? В эпоху учреждения министерств об этом не было речи. Самые противоречия эти не вышли еще наружу. Напротив, учреждение министерств всеми считалось за естественное продолжение политики Екатерины II, и император Александр I мог спокойно думать, что он царствует по духу и разуму своей бабки. Важные политические дела отвлекли его от внутренней политики, и только после венского конгресса он мог приняться за внутренние преобразования. Тогда правительство ясно увидело необходимость согласовать две должности, построенные на двух совершенно различных началах,- министра и генерал-губернатора. Лучшие политические умы и опытнейшие администраторы приняли участие в этом согласовании. Но оно, как мы сейчас увили м, привело к весьма неудовлетворительным результатам.

§ 109. В 1816 году, по высочайшему повелению, был составлен проект нового учреждения наместничеств. В силу этого проекта, империя должна была разделиться на 12 наместничеств; каждое из них предполагалось составить из 3 - 5 губерний. Наместничество вверялось наместнику, при котором состоял совет с правами совещательного установления; голос наместника один имел решительное значение. В заведовании этого совета и во власти наместника сосредоточивались все части управления: судебная, полицейская, хозяйственная, духовная, учебная, почтовая и т. д. кроме действующей армии и флота. Наместник не управляет прямо никакой частью, но ему подчинены все начальствующие лица. Он может менять всех должностных лиц (кроме губернатора, вице-губернатора, председателей палат и прокуроров). Представления свои он делает прямо императору чрез комитет министров и получает высочайшие повеления чрез это же учреждение. Сенат присылает свои указы прямо к нему. Министры посылают свои распоряжения губернским властям не иначе как чрез наместников. Чрез них же и подчиненные власти делают свои представления высшему правительству. Наместнику принадлежит важное право останавливать исполнение указов сената и предписаний министров.

Этот проект не был приведен в исполнение, может быть, потому, что он встретил сильную оппозицию в тогдашних министрах, особенно в министре финансов графе Гурьеве, которому означенный проект был передан на рассмотрение по высочайшему повелению.

Граф Гурьев справедливо доказывал, что чрезвычайная власть, предоставляемая наместникам, парализует деятельность министерств. Он соглашался с тем, что учреждение министерств и внутреннее управление представляли некоторые недостатки, порождавшие важные злоупотребления. Но эти недостатки и злоупотребления не обусловливали учреждения власти, по существу своему противоречившей началам министерского управления. Напротив граф Гурьев полагал, что причина недостатков внутреннего управления заключается "главнейшим образом в необразовании, соответственно началам министерских управлений, подведомых им или местных управлений".

Из проекта самого графа Гурьева видно, что он соглашался с необходимостью наместников, но не в том виде, в каком предлагал их проект. По мысли графа, управление высшее и местное должно сосредоточиться в министерствах с одной, и в губернских установлениях - с другой стороны; главный же местный надзор должен быть вверен наместникам, причем должность их должна организоваться так, чтобы они не могли задерживать действия высших и низших исполнительных властей.

Мнение графа Гурьева, кажется, возымело надлежащее действие в высших сферах управления. По крайней мере правительство в принципе отказалось от мысли сделать из наместников органы высшего управления и стремилось превратить их в орудия главного местного надзора. Кроме того, правительство пришло еще к тому важному заключению, что теоретическая разработка этого важного вопроса не может принести той пользы, как указания опыта.

Вследствие этого, в 1819 году, генерал-адъютанту Балашову высочайше повелено было взять в свое заведование пять губерний (Рязанскую, Тульскую, Орловскую, Воронежскую и Тамбовскую), с тем, чтобы "он доказал возможность применения на деле проекта о наместничествах". Балашов начал действовать только с 1823 года, и в течение трех лет представлял свои соображения и проекты. В то же самое время граф Сперанский (в 1821 г.) составил свой проект преобразования местных учреждений. Этот проект показывает, как мало можно было сделать из генерал-губернаторской должности и в какой степени разошлась уже она с общими губернскими установлениями.

Император Александр I, поручая Балашову в 1819 году пять губерний, изложил ему свой взгляд на должность наместника. Сущность этого взгляда заключается в следующем. При восшествии своем на престол, император заметил, что внутреннее управление соединено в лице генерал-прокурора и под его всеобщим надзором раздроблено на несколько десятков местных управлений. Такое соединение власти в высших сферах и раздробление ее в низших сопряжено со значительными неудобствами. Посему император признал за благо подразделить государственное управление: с этой целью учреждены министерства, комитет министров преобразован в государственный совет. Для довершения же преобразования необходимо учреждение генерал-губернаторов. Новые генерал-губернаторы должны отличаться от наместников Екатерины II. Последние, по мнению императора, слишком были обременены подведомственными им делами (то есть заняты были управлением, в собственном смысле) и оттого имели мало времени заниматься теми, которые, по обстоятельствам или их усмотрению, должны были привлечь их особенное внимание. Затем, император следующим образом определил соотношение разных частей администрации: "Министры, по обязанности своей, должны давать направление каждый своей части, а подведомственные места и лица в губерниях должны делать распорядки и исполнения по предписаниям министров на основание законов и уставов; генерал-губернатор же всегдашний наблюдатель всякого распорядка и всякого исполнения в порученных ему губерниях или ежеминутный инспектор всех частей внутреннего управления в его округе". Для помощи генерал-губернатору полагается совет.

§ 110. На основание инструкции и проекта Балашов начал действовать во вверенных ему губерниях. При этом он постепенно вырабатывал проект генерал-губернаторского управления, которое, по воле императора, предполагалось распространить на всю империю, если опыт пяти губерний, вверенных Балашову, окажется удачным.

Основные начала проекта Балашова сходны с теми, которые мы видели в замечаниях графа Гурьева и инструкции Александра I, с некоторыми лишь изменениями.

Генерал-губернаторы, писал Балашов, должны быть беспрерывными инспекторами всех частей управления и вместе с тем главными начальниками полиции.

Министры направляют деятельность подчиненных властей, а генерал-губернатор наблюдает за исполнением предписаний высшего правительства. В таком виде, говорит он, генерал-губернаторы не могут быть неприятны министрам и неполезны службе. Польза, ожидаемая от генерал-губернаторской должности, состояла в том, что они будут наблюдать, "чтобы министерские части одна другой не вредили, а ни которая никого свыше меры предписанной не стесняла".

Устраняя генерал-губернаторов от действительного управления, Балашов, по необходимости, должен был признать самостоятельность губернаторов. "Губернатор, говорит он, есть хозяин своей губернии, и, следовательно, его надзору подлежать должны распорядки по предписаниям гг. министров по их частям; но по исполнительной части он находится сам под главным надзором генерал-губернатора и, как по той обязанности, так, и по другой, должен состоять под повелением комитета министров". Переводя эти слова на более понятный язык, выходит следующее. Губернатор есть хозяин губернии, следовательно вся ответственность за внутреннее управление лежит на нем. На нем не лежит надзор за исполнением законов и министерских предписаний в низших установлениях; но поскольку он сам исполнительная власть, его действия подлежат двойному контролю - генерал-губернатора и комитета министров, то есть двух установлений, которые сами не несут прямой ответственности за порядок внутреннего управления, но могут стеснять своими распоряжениями лицо, прямо ответственное за этот порядок. Балашов очень определенно выражается об отличии генерал-губернаторской и губернаторской ответственности. Последняя, как власть управляющая, отвечает за то, "правильно ли он распорядил или исполнил", а генерал-губернатор, как власть надзирающая, за то, "не попустил ли он в молчании и в невзыскании неправильного распорядка или исполнения". "Итак, заключает Балашов, я полагаю управление лежащим на губернаторе, а надзор за управлением и за самим губернатором - лежащим на генерал-губернаторе".

Такая "обязанность" была способна парализовать деятельность лица, на котором лежит вся серьезная часть администрации. Балашов сам сознается, что ответственность, устраиваемая им для губернатора, тяжелей той, которую он возлагает на генерал-губернатора. "Ответственность губернаторская, говорит он, возможна при одной только, много при двух губерниях, иначе замедлит крайне течение дел; ответственность же генерал-губернаторская допускает под надзор неопределительное число губерний". Но очевидно, что надзор, о котором говорил Балашов, может с удобством быть сосредоточен в лице правительствующего сената и министра внутренних дел, тем более что тогда только администрация достигнет действительного единства. Замечательно, что Балашов сам высказал эту мысль.

"В государстве меньшей обширности, - читаем мы у него - может быть достаточно управления одних губернаторов по губерниям, не составляя из них округов или областей. В обширном государстве могут быть также такие края, которые не составляют целой области или большого округа, а губернию и даже менее оной. В сих случаях нет нужды в генерал-губернаторах, а достаточно одного губернатора, в отношении к которым министр внутренних дел имеет общую над всеми обязанность генерал-губернатора".

Но если бы Балашов допустил предположение, что вся империя разделена на мелкие губернии, без соединения их в округи, на что тогда нужна была бы должность генерал-губернатора?

Неудивительно, что такой проект, основанный на противоречиях, не мог получить одобрения законодательной власти. Балашова, конечно, нельзя винить в этих несообразностях; они зависели от несостоятельности самого учреждения, которое ему пришлось защищать; ему предстояло примирить учреждение министерств, как общей для всей империи исполнительной власти, с чрезвычайной должностью генерал-губернаторов. Удивительно ли, что он не успел в этом предприятии? Несмотря на весь свой талант, сам Сперанский не мог ничего сделать в этом отношении. Его проект есть образец политической ловкости, удачных комбинаций, но он не достигал своей цели.

Сперанский принимал в своем проекте признанное уже правительством основное положение, что должность генерал-губернатора состоит в надзоре за местным управлением. Но он понимал также, лучше, чем кто-либо другой, что нет возможности в такой сильной должности, какова генерал-губернаторская, провести границу между надзором и управлением. Поэтому он предполагал, сколько возможно, ослабить личное влияние генерал-губернаторов на местную администрацию, парализовать возможность личного произвола.

Он предполагал изъять генерал-губернаторов из круга местных учреждений, что, как он справедливо доказывал, давно уже было сделано на деле. Поэтому должность генерал-губернаторов должна быть отнесена к кругу государственных установлений. "Генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское установление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела разделяются по предметам, другой местный, в коем дела разделяются по округам. Из сего само собой уже следует, - продолжает он, - что нет никакой причины давать сему установлению вид средний, ни к тому, ни к другому порядку не принадлежащий. Сей средний вид в многосложности управления было бы нечто излишнее, а потому вредное".

Так думал Сперанский обойти важное затруднение, представлявшееся составителям проекта,- не допускать между местным и высшим управлением никаких посредствующих властей. Сперанский разрешает этот вопрос тем, что относит генерал-губернаторов к государственным (то есть высшим) установлениям, и затем утверждает, что они не будут составлять никакой средней инстанции, как будто перемена названия изменяет сущность дела! Мало этого: генерал-губернаторы, действующие как среднее установление, менее стесняли бы высшее правительство, чем в случае возведения их на степень министерства, действующего на месте".

§ 111. По кончине императора Александра I эти проекты поступили на усмотрение нового правительства. По высочайшему повелению был составлен особый комитет, который должен был окончательно рассмотреть дело о генерал-губернаторах. Постановления этого комитета заслуживают большего внимания.

Заседание комитета, долженствовавшего решить участь Балашовского проекта, происходило 7-го мая 1827 года. Результаты совещания были весьма неблагоприятны для этого сановника. Образование округов, по мнению комитета, дает каждому из них значение отдельной от целого части или даже особого владения. Комитет полагал, что в политическом отношении это деление будет вредно, в административном бесполезно. Учреждение наместников нисколько не улучшило бы положения губерний. В подтверждение этого заключения комитет привел весьма убедительные мотивы. Вот что мы читаем в журнале его: "Твердость, единство и сила управления зависят от совершенства установлений, от хорошего выбора лиц, а не от безмерной их власти. Напротив того, эти установления теряют свою силу и разрушаются, когда высшие сановники (как сие нередко бывало) употребляют данные им полномочия на то, чтобы затруднять или останавливать законное течение дел и один другому противодействовать. Желаемый порядок в губерниях тогда только учредится, когда будут поставлены точные и единообразные правила для всех мест управления и суда, когда места сии зависеть будут от одного центрального верховного правительства, которое бы руководствовало каждого по одинаковым началам и, так сказать, единым движением".

Комитет справедливо признавал эти начала годными для общего государственного управления. К сожалению, он признал слишком обильные исключения из этого правила в пользу разных пограничных губерний. Посторонние влияния были слишком сильны, чтобы комитет мог их преодолеть.

Когда генерал-губернаторы были признаны неудовлетворительными органами надзора, так как при их чрезмерной власти этот надзор переходил в управление, законодательство вверило главный надзор в местности губернатору.

Все отрасли местной администрации заведуются установлениями, имеющими свою определенную степень власти. Отношения губернатора к ним различны. Он или наблюдает только за порядком производящихся в них дел, в редких случаях принимая участие в особенно важных актах, или действует чрез подведомственные ему места.

В таком смысле начертан наказ губернаторам в 1837 году, когда вообще произошли важные реформы в местном управлении. Наказ определяет двоякую деятельность губернатора: как высшего представителя власти и охранителя законов и как администратора. Как представитель высшей власти, он председательствует в губернском правлении, которое и является непосредственным органом высшего правительства. Как блюститель порядка и законов, он пользуется правом ревизии и непрерывного надзора. Как администратор, он до последнего времени имел обширный круг дел, коими он заведовал чрез приказы общественного призрения, строительно-дорожные и прочие комиссии и комитеты, которых было чрезвычайно много.

Таким образом, наказ соединил в лице губернатора два элемента, до тех пор разъединенные. Учреждение о губерниях рассматривало его как правителя. Власть надзора принадлежала генерал-губернатору. С видоизменением этой должности нужно было подумать об организации надзора в каждой губернии, как этого желала императрица Екатерина. Естественнее всего было возложить его на губернатора. Но наше законодательство не сразу пришло к такому разрешению вопроса и, лишь пройдя чрез балашовские проекты, убедилось в возможности иметь в местности представителя власти, не парализующего деятельности других учреждений, и организовать местный надзор, не переходящий в управление.

Б) Действующее законодательство о генерал-губернаторах

§ 112. Исторические условия должности генерал-губернаторов отражаются и на действующих о них постановлениях. Наказ 1853 года рассматривает эту должность как исключительную и облеченную особыми полномочиями. Это видно как из порядка определения генерал-губернаторов, так и из способа отправления ими своей должности, так, наконец, и из круга предоставленных им дел.

Постановление об определении губернаторов выражено в следующих словах: "Губернаторы определяются и увольняются именными Высочайшими указами и вместе Высочайшими приказами"*(2300). В соответствующей статье генерал-губернаторского наказа читаем: "Главные начальники губерний определяются по непосредственному избранию и особому личному к ним доверию Его Императорского Величества"*(2301). Это особое личное доверие, конечно, не может быть перенесено на другое лицо в общем служебном порядке. Поэтому наказ заключает в себе особые постановления об исправлении должности генерал-губернаторов. Должность губернатора, за его отсутствием или болезнью, ех lege исправляется вице-губернатором или управляющим казенной палатой, или другим лицом, указанным в законе. Напротив, генерал-губернатор, в случае болезни или отлучки, не может ни уделить своей власти кому-либо, ни поручить своей должности другому без особого Высочайшего повеления. Если такого повеления не последует, то подведомственные ему губернаторы действуют по общим правилам, применяемым к тем местностям, где нет генерал-губернаторов.

Требованию личного доверия соответствует и вполне личный характер должности генерал-губернатора. Губернатор действует в кругу определенных установлений и, большей частью, чрез эти установления, в качестве их председателя или непосредственного наблюдателя. Напротив, генерал-губернаторская должность требует личного действия этой власти. Правда, 416 ст. II т. Св. зак. гласит, что "генерал-губернаторы, по приведению в исполнение распоряжений как высшего правительства, так и своих собственных действуют чрез места и лица, коим по учреждениям и уставам губернского управления сие исполнение должно принадлежать". Но смысл этой статьи заключается в том, что генерал-губернатор, как должность поставленная вне круга губернских установлений, не имеет собственных своих исполнительных органов и не должен нарушать общих правил губернского управления и видоизменять компетенцию учреждений, предоставленную им законом. При генерал-губернаторе состоят: 1) канцелярия и 2) чиновники по особым поручениям.

Существо должности генерал-губернаторов определяется 417 ст. II т. Св. зак., где сказано: "имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей вверенного ему края, генерал-губернатор есть местный высший блюститель порядка во всех оного частях, непрестанно ревизующий все действия мест и лиц, ему подведомственных, для предупреждения или для прекращения нарушения законов, всего противного безопасности и пользе общей, или же несообразного с видами верховного правительства, известными ему, как лицу, полным доверием Государя Императора облеченному".

Из определения этой статьи вытекает, что: 1) генерал-губернатору предоставлен высший надзор за действиями всех мест и лиц во вверенном ему крае; 2) деятельность его, как органа надзора, основывается не только на общих указаниях закона, подобно надзору губернаторскому, но и на известных ему видах верховного правительства,- что, конечно, сообщает генерал-губернаторскому надзору исключительный характер.

Вне этой общей обязанности генерал-губернатор не имеет определенного круга ведомства, хотя закон и вверяет его особенному попечению целый ряд предметов, заключающихся в следующих рубриках: 1) общее благосостояние и внутренняя безопасность; 2) народное здравие и продовольствие; 3) общественное хозяйство; 4) отправление правосудия; 5) личный состав местного управления. Постановления, содержащиеся в этих рубриках, отчасти представляются общими с постановлениями о должности губернаторов, отчасти имеют характер скорее нравственных советов, нежели юридических предписаний.

На генерал-губернатора возлагается, например, общая всем начальникам губерний обязанность преследовать всеми зависящими от него средствами излишнюю роскошь, расточительность, беспутство и мотовство, по правилам устава о предупреждении и пресечении преступлений*(2302). Но эта обязанность относится также к компетенции губернаторов, с той разницей, что закон определяет с точностью порядок действия последних и круг учреждений, чрез которые приводятся в исполнение их предписания. Напротив, инструкция генерал-губернаторам содержит в себе только общую ссылку на устав о предупр. и пресеч. преступл. Сюда же относятся обязанности генерал-губернатора по отношению к городскому хозяйству, т. е. наблюдение за правильным и полезным употреблением существующих городских доходов и открытий новых источников к усилению оных*(2303). За введением, в 1870 г., нового городового положения, обязанность эта, в тех местностях, где реформа городского управления получила силу, представляется крайне неопределенной, так как названный закон указывает с точностью порядок надзора за действиями городских установлений и орган, которому этот надзор предоставлен, - губернское по городским делам присутствие.

§ 113. Другие постановления, как мы заметили, имеют характер скорее нравственных предписаний, чем юридических определений. Сюда относится большинство постановлений о должности генерал-губернатора. Наприм., по делам общего благосостояния и внутренней безопасности генерал-губернатор наблюдает, между прочим, чтобы "молодые дворяне не находились во вредной праздности, но посвящали себя службе государственной"; чтобы "каждый, во всех сословиях, снискивал себе пропитание трудом честным и полезным"*(2304) "чтобы дворяне вели жизнь, приличную их происхождению и служили примером прочим сословиям"*(2305); генерал-губернатор "устраняет всякий повод к ложным понятиям, превратным толкованиям и гибельному лжемудрствованию"*(2306). По общественному хозяйству: генерал-губернатор, "следуя коренному убеждению, что земледелие есть главнейшая и самая прочная основа народного богатства, пользуется всяким случаем для указания истинных и прямых способов к развитию и улучшению сельского хозяйства во всех его многоразличных и разнообразных отраслях, покровительствуя, поощряя и ободряя все полезные в том отношении предприятия*(2307); "следя постоянно за ходом и развитием торговли и промышленности в крае, он близким участием должен поощрять все частные общеполезные в сем отношении предприятия, давая им, сколь возможно, соответствующее видам правительства направление"*(2308); "вредные во всех отношениях для государства действия монополистов преследуются им со всей строгостью законов"*(2309).

По отправлению правосудия генерал-губернатору принадлежит участие в делах этого рода только в тех местностях, где не введены новые судебные учреждения*(2310). В числе обязанностей его по этой части закон называет общий надзор за порядком и своевременностью отправления правосудия. В случае медленности, проволочки, беспорядков и нарушения форм в производстве суда он принимает, в означенных местностях, меры для пресечения их и законного направления дел в установленном порядке"*(2311). Он имеет также право требовать к своему личному рассмотрению дела уголовные. Но обязанность его в этом отношении представляется довольно неопределенной. Распространяя его право на все вообще уголовные дела, закон рекомендует ему не обременять себя рассмотрением дел обыкновенных, но обращать все свое внимание "на дела особенной важности, как-то: о преступлениях по службе лиц, занимающих значительные должности, и вообще о разительных случаях преступлений"*(2312). Имея власть высшего надзора, генерал-губернатор принимает и рассматривает просьбы и жалобы на местах и установления административные и судебные прежнего устройства*(2313).

Наконец, генерал-губернатору вверен общий надзор за личным составом местного управления. Ему принадлежит: 1) право наблюдать за сохранением между служащими надлежащей дисциплины и соблюдения каждым предоставленной ему власти*(2314); 2) представление о награждении лиц, оказавших особенные отличия непосредственно от себя, т. е. даже помимо непосредственного начальства*(2315); 3) при всякой открывающейся вакансии, замещение которой зависит от высшего правительства, ему предоставлено право ходатайствовать об определении на эти должности чиновников, лично ему известных, "и такое ходатайство, - прибавляет закон, - не оставляется бeз особых причин, без уважения"*(2316).

§ 114. Общим характером должности генерал-губернаторов определяется и отношение их к государственным властям, именно: 1) к власти верховной, 2) центральным государственным установлениям и 3) к установлениям губернским.

а) Отношения к верховной власти определяются тем общим началом, что должность генерал-губернатора замещается лицом, пользующимся особенным доверием императорского величества. На этом основании генерал-губернаторам предоставляется право представлять непосредственно на высочайшее усмотрение "о всех тех предметах, кои они признают нужными и необходимыми". Закон рекомендует им только пользоваться этим правом "с должной осмотрительностью" и делать означенные представления "о делах особенной важности и в чрезвычайных случаях", не утруждая императорское величество представлением по таким предметам, разрешение которых зависит, по закону, от министров или для представления которых на высочайшее усмотрение установлен особый ход*(2317). Московскому генерал-губернатору специально предоставлено "обо всем, касающемся полицейского управления столицей, доносить прямо Государю Императору и испрашивать непосредственно разрешений его величества"*(2318).

Генерал-губернатор может получать высочайшие повеления непосредственно по делам, относящимся до вверенного ему края. На нем же лежит обязанность приведения этого повеления в исполнение, причем он обязан только довести до сведения министров и главноуправляющих как о высочайшем повелении, так и о мерах, принятых к его исполнению*(2319).

б) Отношения к центральным установлениям определяются тем, что генерал-губернатор есть как бы посредствующая инстанция между губернскими и высшими установлениями. Поэтому никакая новая мера или особое распоряжение, относящиеся до края, вверенного генерал-губернатору, не принимаются иначе, как по предварительном истребовании соображений и заключения генерал-губернатора*(2320), как это было, напр., при применении городового положения к 9 западным губерниям. Далее, по всем предметам, вверенным особому попечению генерал-губернатора, представления губернских мест восходят к центральным не иначе, как чрез него. Из прочих дел генерал-губернатор предоставляет своему рассмотрению те, по которым сочтет нужным изложить собственное мнение*(2321). С другой стороны, распоряжения министров по предметам, вверенным особому попечению генерал-губернатора, сообщаются к исполнению в губернии также не иначе как чрез него. Закон дозволяет, однако, в экстренных случаях отсылать предписания непосредственно губернским начальствам, сообщая генерал-губернатору списки с предписаний*(2322). При представлении служащих в крае чиновников к наградам к представлению присоединяется мнение генерал-губернатора*(2323). В качестве главных начальников края, генерал-губернаторы поставлены в один ряд с высшими государственными должностями и потому имеют место в сенате, где присутствуют как в общих собраниях, так и в департаментах, коим подведом вверенный им край*(2324).

в) Отношение к губернским установлениям определяется общим правилом, что они обязаны исполнять "все законные требования, предложения и предписания генерал-губернатора"*(2325). Губернаторам губерний, подчиненных главным начальникам, воспрещается делать какие бы то ни было представления мимо этих лиц. Но отсюда исключаются: 1) отчеты о принятии и сдаче управления губернией, о первом обозрении губернии и годовые отчеты о состоянии и управлении вверенного губернатору края, которые представляются непосредственно государю; срочные ведомости о течении дел, о чрезвычайных происшествиях и т. п., представляемые как на высочайшее усмотрение, так и различным центральным установлениям; 2) донесения о всех необыкновенных случаях, не терпящих ни малейшего отлагательства; 3) "те случаи, когда губернаторы признают данные им от главных начальников предписания противными действующим постановлениям"*(2326).

 

Глава вторая. Должность губернатора

 

§ 115. Нормальным и главным органом центральной власти на местах является должность губернатора. Для определения ее значения мы имеем прежде всего наказ губернаторам 1837 года, вошедший с соответствующими изменениями во II т. Св. зак. изд. 1842 и 1857 гг. В промежуток времени между 1857 и 1876 гг. (когда последовало 4-е издание II тома) положение губернаторской должности значительно изменилось вследствие судебной и земской реформы, преобразования городского общественного управления, воинской повинности и т. д. Эти перемены отразились на постановлениях о губернаторах, содержащихся в новом издании II тома и в продолжениях к нему. Но главным источником для изучения этой должности остаются постановления II тома. Сверх того, права и обязанности губернатора определяются отдельными узаконениями (каковы: 1) положение о крестьянах; 2) положение о земских учреждениях; 3) городовое положение; 4) устав о воинской повинности; 5) уставы акцизные и т. д.), ибо губернатор имеет соприкосновение со всеми отраслями местной администрации. Несмотря на это разнообразие и многочисленность законодательных источников, нельзя сказать, чтобы в них был проведен цельный взгляд на эту должность, которая в настоящее время находится в некотором переходном положении. Установлению общего взгляда на губернаторскую должность препятствует многочисленность и разнообразие обязанностей, на нем лежащих. Для лучшего изучения ее необходимо выделить все заключающиеся в ней элементы, не всегда разделенные в самом законодательстве.

Обязанности, возлагаемые на губернатора, могут быть разделены на следующие категории.

I. Губернатор является представителем высшей правительственной власти в губернии, и, в этом качестве, на него возложено "блюстительство неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов, высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства*(2327). Для этой цели ему дается право ревизии всех учреждений гражданского ведомства и другие права, о которых будет сказано ниже.

II. На губернатора возлагаются непосредственные административные обязанности, выполняемые им как лично, так и чрез состоящие под его председательством и начальством установления.

III. Губернатор принимает участие в различных действиях местных административных ведомств и в суде, когда по свойству этих действий или до их важности, закон требует такого участия.

IV. Губернатор является органом правительственного надзора относительно новых общественных установлений (земских и городских), причем означенный надзор должно отличать от надзора, так сказать, политического, права коего принадлежат губернатору, как "представителю высшей правительственной власти".

Эти категории должно иметь в виду при рассмотрении прав и обязанностей губернатора в отдельности.

 

А) Губернатор, как представитель высшей правительственной власти

 

§ 116. Взгляд законодательства на губернаторов как на представителей высшей власти выражается прежде всего в порядке их назначения. "Губернаторы определяются и увольняются именными высочайшими указами и вместе (т. е. независимо от указов) высочайшими приказами"*(2328).

В принципе, следовательно, губернаторы избираются Государем, хотя министру внутренних дел принадлежит право представлять кандидатов на эти места. Закон не установляет какого-либо образовательного или служебного ценза для занятия должности губернаторов. Они могут быть назначаемы как из гражданских, так и из военных чинов. Примечание к 488 ст. только рекомендует министру внутренних дел поручать лицам, состоящим при министерстве кандидатами на губернаторские места, обозрение разных местных установлений. Такие обозрения считаются достаточной подготовкой к занятию губернаторских мест, ибо примечание продолжает: "приготовленные посредством сих обозрений кандидаты в губернаторы, прежде утверждения их в сем звании, назначаются "состоящими в должности губернаторов". Но и означенные обозрения, и предварительное "состояние в должности" не являются непременным условием для получения губернаторской должности.

Должность губернатора, являясь должностью нормальной и не предполагающей исключительного доверия Верховной Власти к лицу, ее занимающему (подобно должности генерал-губернатора), может быть исправляема другими должностными лицами, в случаях болезни, отсутствии или увольнения губернатора. Исправление этой должности возлагается прежде всего на вице-губернатора; но за его отсутствием или болезнью, оно возлагается или на управляющего казенной палатой, или на управляющего государственными имуществами по старшинству чинов. Но в порядке исправления должности губернатора должно различать два случая. Во-первых, губернатор может находиться вне губернского города, но оставаться в пределах губернии, по случаю, например, ревизии уездных установлений. В этом случае он не устраняется от участия в делах, особливо ему поручаемых"; исправляющий его должность оставляет дела, в случае сомнения или разногласия с советниками губернского правления, до возвращения губернатора или отсылает их к нему на разрешение. Поэтому "исправление должности" в данном случае состоит в ведении текущих и менее важных дел. Заступающий должность губернатора подписывает "за губернатора". В случае же отсутствия или болезни губернатора, он вступает во все его права и подписывается "исправляющий должность*(2329).

§ 117. Обязанности губернаторов, как представителей высшей правительственной власти, вытекают из общего на них взгляда, выраженного в 494 ст. Она рассматривает их как "непосредственных начальников вверенных им высочайшей Государя Императора волей губерний" и, в силу этого, возлагает на них "блюстительство неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов и распоряжений правительства". Вместе с тем губернатор является лицом, ответственным пред высшим правительством за общее состояние губернии в отношении безопасности, порядка и благосостояния. Отсюда возникают некоторые специальные обязанности губернаторов, о коих мы будем говорить ниже.

В отношении права по блюстительству неприкосновенности верховных прав Самодержавия, польз государства и исполнения законов, губернаторы поставлены выше всех должностных лиц в губернии, хотя бы эти лица занимали должности, независимые от администрации (например судебные), или по своему служебному положению были поставлены выше губернаторов (председатели судебных палат). Это начало выяснено в особенной силой положением комитета министров 22 июля 1866 года, из которого составилось 517 ст. II т. изд. 1876.

"Все служащие в губерниях лица, говорится в этой статье, даже неподчиненные в служебном отношении губернатору, несмотря на сравнительное их по классу должности или чину старшинство, или на особый характер служебной деятельности, иногда совершенно независимой от влияния административной власти, в случае их вызова или приглашения губернатором, обязаны подчиниться его законным требованиям и оказывать ему должное уважение, на которое он, как представитель высшей в губернии власти, имеет неотъемлемое право".

§ 118. Первая обязанность, возлагаемая на губернаторов, как на представителей высшей власти, есть попечение о немедленном обнародовании законов и распоряжений правительства, принятие мер к их исполнению и наблюдение за исполнением законов*(2330). Вместе с тем губернатору предоставляется, "в делах особенно важных или чрезвычайных" (особенно по сомнению в законах), пригласить в присутствие губернского правления, казенную палату и управление государственными имуществами, а также палаты гражданского и уголовного суда (где они остались) с губернским прокурором (где он есть) для совместного рассмотрения дел и представления высшему правительству (сенату или министерству, по принадлежности). Во-вторых, по ст. 495, в лице губернатора, по закону, сосредоточивается местный надзор за всеми находящимися в губернии административными учреждениями и должностными лицами гражданского ведомства. Последствия этого права надзора двоякие, смотря по отношениям, в которые губернатор поставлен к местным административным установлениям и лицам. Некоторые установления подчинены губернаторам и входят в круг специально губернских и уездных властей; другие зависят непосредственно от соответствующих центральных установлений, которых органами они служат.

К установлениям первой категории относятся губернское правление, казенная палата, управление государственными имуществами, уездные и городские полицейские управления и вообще низшие уездные власти. По отношению к ним губернатор облечен правами ближайшего надзора, состоящего: первое, в наблюдении за точным исполнением ими своих обязанностей; второе, в праве предлагать меры к исправлению замеченных им злоупотреблений и беспорядков: третье, в привлечении виновных к законной ответственности чрез губернское правление; четвертое, в праве произведения ревизии управления*(2331).

Относительно учреждений, не состоящих от них в прямой зависимости (учреждение по части горной, лесной, монетной и т. п.), губернаторы не входят ни в какие непосредственные распоряжения. Но о замеченных ими злоупотреблениях или беспорядках, происходящих от небрежности, они поставляют на вид этим управлениям. В случае открытия ими важных беспорядков, они сообщают о том ближайшим начальствам этих управлений, приглашая их принять меры к исправлению недостатков. При безуспешности этих напоминаний губернатор доводит о замеченном до сведения высших управлений и доносит министру В.Д.*(2332).

В-третьих, губернаторам принадлежит надзор за составом служебного персонала в губерниях и уездах. Эта обязанность по ст. 506 вытекает из того начала, что губернаторы "ответствуют пред верховным правительством за состояние вверенной им губернии". На этом основании 1) губернаторы должны собирать сведения о способностях, нравственных качествах и образе жизни лиц, желающих получить место по назначению от правительства или по выборам; 2) означенные сведения принимаются губернатором в расчет при назначении или утверждении им должностных лиц, когда это прямо от него зависит; 3) по закону 22 июля 1866 года, административные учреждения и власти, определяя или перемещая подведомственных им чиновников, или служащих по найму, обязаны представлять о том губернатору, который может изъявить свое несогласие, если считает этих лиц неблагонадежными. В случае несогласия губернатора, назначение или перемещение чиновников не может состояться и губернатор доводит о том до сведения министра В. Д. Но неполучение от губернатора какого бы то ни было отзыва в течение двух недель принимается за изъявление им согласия. Это правило временно было распространено и на должности, замещенные земскими учреждениями. Но оно действовало недолго - именно с 1879 по 1880 год, когда оно было отменено. Наконец, губернаторам дано право аттестовать лиц, избираемых в мировые судьи, и I деп. Сената, от которого зависит их утверждение, должен принимать означенные аттестации в расчет*(2333).

В связи с влиянием губернатора на назначение должностных лиц, находится и его обязанность по наблюдению за исполнением ими своих обязанностей, с правом привлекать их к ответственности чрез губернское правление или представлять об них высшему начальству*(2334). Губернаторам же предоставляются особенные права по награждению лиц, служащих в губерниях. Они выражаются в трояком виде: 1) губернаторам предоставляется лично награждать достойных чиновников в пределах, указанных законом; 2) они имеют право ходатайствовать пред высшим начальством о награждении служащих чинами и знаками отличия; 3) все представления местных административных начальств (за исключением контрольных палат и некоторых лиц таможенного ведомства), о награждении подведомственных им лиц идут чрез губернатора*(2335). Наблюдению же губернатора подлежат и жительствующие в губернии отставные чиновники*(2336).

§ 119. Сверх общего надзора за служебным персоналом в губернии, закон обращает внимание губернатора на некоторые предметы, В особенности сюда относится, во-первых, "охранение дарованных законами прав". Именно на губернаторов возлагается наблюдение, чтобы местные жители пользовались, каждый по званию своему, правами и и преимуществами, дарованными разным сословиям и званиям высочайшими грамотами и другими законами. Особенное внимание губернаторов обращается, в этом отношении, на охранение прав дворянского сословия*(2337). Во-вторых, губернаторский надзор распространяется на народное просвещение. Хотя мы увили м, что вниманию губернатора рекомендуются и другие предметы управления, как, например, народное продовольствие и здравие, но надзор его по народному просвещению поставлен в особенные условия. Постановления об нем помещены в рубрике "Обязанность губернаторов вообще", где определяется значение их как представителей высшей правительственной власти. Правила о губернаторском надзоре по этому предмету новейшего происхождения. Во II т. Св. зак. изд. 1857 года, в рубрике "Обязанности губернаторов вообще" (ст. 357 - 359) этих постановлений нет. Первое из них явилось в 1866 году, когда на губернаторов было возложено попечение о преуспеянии женских учебных заведений ведомства императрицы Марии, с обязанностью посещать эти заведения "сколь возможно часто" и доводить до сведения главноуправляющего о всех замеченных им беспорядках. Затем, в 1870 году с должностью губернатора было соединено звание почетного попечителя всех находящихся в губернии женских гимназий и прогимназий. В этом качестве ему предоставляется право делать распоряжение об открытии в губернии комитетов для поддержания материальными средствами существующих гимназий и для открытия новых. Губернатор не принимает непосредственного участия в управлении гимназиями. Но ему принадлежит право, в случае беспорядков, им замеченных, делать указания попечительному совету, а в случаях важных сообщать о том попечителю или непосредственно министру народного просвещения.

Последнее узаконение по этой части содержится в положении о начальных народных училищах 25 мая 1874 года. Это положение, вообще изданное с целью поставить начальное народное образование под более строгий надзор правительства, сосредоточило означенный надзор (независимо от училищных советов) в руках предводителей дворянств и инспекторов народных училищ, тогда же учрежденных. Но "губернатору принадлежит общее наблюдение за ходом и направлением первоначального обучения в губернии". По этому предмету ему предоставляется сообщать свои замечания и соображения непосредственно министру народного просвещения*(2338).

§ 120. Облекая губернаторов указанными выше правами "представителя высшей правительственной власти", наказ считает нужным напомнить им, что они, для исполнения лежащих на них обязанностей, не вооружены какими-либо чрезвычайными полномочиями и должны держаться в пределах существующих законов. Эта мысль выражается в двоякой форме. Во-первых, наказ старается указать на пределы губернаторских полномочий по их существу; во-вторых, на порядок действия губернаторской власти.

Пределы губернаторских полномочий определяются тем, что губернаторы, по "свойству их обязанностей", суть только исполнители и оберегатели законов. Поэтому они не вправе ни делать новых постановлений, ни отступать от существующих, ни учреждать налогов или сборов, законом не установленных.

Порядок отправления губернаторской власти определяется тем началом, что для заведования в губерниях всяким родом дел установлены законом известные правила, с которыми и должны сообразоваться губернаторы. В силу этих правил, губернаторы отправляют лишь часть своих обязанностей прямыми распоряжениями и предписаниями от своего лица. Во всех других случаях они действуют чрез различные установления (губернское правление и отдельные присутствия, о коих будет сказано ниже), предметы ведомства которых и порядок делопроизводства определены законом*(2339).

Непосредственные и личные распоряжения губернатора имеют место: 1) в делах, не входящих в круг ведомства общих губернских установлений; 2) в делах, не терпящих отлагательства или подлежащих особенной тайне; 3) в делах, порученных высшим правительством непосредственному ведению губернатора*(2340).

Установления и лица, чрез которые действует губернатор по делам этого рода, суть канцелярия и состоящие при губернаторе чиновники особых поручений (старшие и младшие). Круг дел, производящихся в губернаторской канцелярии, а следовательно, подлежащих непосредственному и личному ведению губернатора, исчислен в 659 ст. II т. Сюда относятся: 1) переписка по обозрению губернии и составлению годовых отчетов (о коих будет сказано ниже); 2) дела по надзору за земскими установлениями и по дворянским выборам; 3) дела по губернскому по воинской повинности присутствию и по сношению губернатора с военным ведомством; 4) дела по надзору за местной печатью, типографиями, литографиями и т. п. заведениями; 5) выдача заграничных паспортов и других срочных видов; 6) дела, требующие особенной тайны или личного распоряжения губернатора на основание специальных законов. Сверх того, некоторые дела производятся в губернаторской канцелярии, так сказать, предварительно, а другие поступают туда лишь в некоторых местностях.

Предварительно производятся в канцелярии дела по закону*(2341), подлежащие производству в губернском правлении*(2342). Если дела эти, по экстренности своей, требуют немедленного распоряжения губернатора, то последний делает его чрез свою канцелярию, но затем передает дело, для дальнейшего производства, в губернское правление.

В некоторых местностях Европейской России, где не введены еще новые судебные учреждении, известные приговоры палат по делам уголовным утверждаются губернатором и переписка по этим делам сосредоточивается в канцелярии.

 

Б) Административные обязанности губернатора

 

§ 121. В этой рубрике нам предстоит рассмотреть предметы, вверенные прямому заведованию губернатора и которые должно отличать от тех, по коим он имеет лишь известное участие или же право надзора. Предметы этого рода суть: 1) попечение о безопасности; 2) попечение о народном продовольствии и народном здравии; 3) дела по общественному призрению и опекам.

1. Попечение о безопасности

§ 122. Главнейшим из этих предметов представляется, конечно, попечение о безопасности в губернии. Обязанности губернатора этого рода указаны в "Наказе" весьма отрывочно и без определенной системы. Но обязанности этого рода настолько обширны и разнообразны, что исчисление их не могло вместиться в "Наказе" без излишних и невозможных повторений того, что содержится в многочисленных уставах, специально относящихся к этому делу. Назовем важнейшие из этих уставов. Во-первых, губернатор есть прямой начальник уездной и городской полиции; наблюдая за исполнением лежащих на ней обязанностей, он должен в распоряжениях своих руководствоваться наказом чинам полиции, помещенным во II т. Св. зак. (ст. 1379 - 1501). Во-вторых, обязанности как губернаторов, так и полиции по предупреждению и пресечению преступлений, исчислены в соответствующем уставе. Ст. 1 этого устава (изд. 1876) возлагает обязанности по предупреждению и пресечению преступлений прежде всего на губернаторов. В-третьих, обязанности губернаторов и подчиненных ему установлений по предметам полиции специальной указаны в уставах паспортном, цензурном, о ссыльных, врачебном и т. д. Поэтому нам предстоит, не перечисляя всех многочисленных обязанностей губернатора по этой части, остановиться на главнейших из них, в особенности на тех, которыми эта должность характеризуется.

1) Между правами, предоставленными губернатору по части полицейской, должно прежде всего упомянуть о праве издания обязательных для местных жителей постановлений по делам благочиния, порядка и безопасности, в силу положения комитета министров 1876 года.

История узаконения этого закона нижеследующая. Первоначально, по инициативе министра внутренних дел, предполагалось в виде временной меры предоставить право издания обязательных распоряжений генерал-губернаторам московскому и варшавскому и градоначальникам петербургскому и одесскому. Выработанный по этому предмету проект постановлений перешел на обсуждение комитета министров. Комитет согласился с основной мыслью проекта о необходимости предоставить местной административной власти право, о котором идет речь. Настоятельность этого права мотивировалась тем соображением, что закон не может предусмотреть все условия и случаи, по существу временные и местные, когда необходимо своевременно принять те или другие меры, направленные к охранению порядка и благочиния. Бессилие закона в деле обеспечения тишины и спокойствия на местах требовало, по мнению комитета, усиления власти местных администраторов правом издания обязательных постановлений. Затем, по вопросу о том, кому предоставить подобное право и в каком виде, комитет разошелся со взглядами проекта. Право самостоятельных распоряжений из исключительного сделалось общим*(2343). Проект указывал на необходимость подробно исчислить те предметы, по которым губернатор может издавать означенные распоряжения. Принятые комитетом правила ограничиваются вместо того общим выражением, что постановления местной административной власти могут быть издаваемы вообще по предметам общественного благочиния, порядка и безопасности*(2344).

Комитет нашел также неудобным указать подробно на порядок обжалования административных распоряжений, срок принесения жалоб, процедуру их рассмотрения, наконец вообще поставить издание распоряжений под контроль правительствующего сената, по 1-му департаменту, как хранителю законов. По мнению комитета, достаточным ограждением неприкосновенности существующих законов и прав частных лиц и общественных установлений служат: во-первых, общее "ограничение, чтобы постановления общей власти имели в виду лишь правильное и успешное исполнение узаконений по упомянутым предметам", во-вторых, предположенное за министром внутренних дел право изменения, дополнения и отмены означенных распоряжений и, наконец, в-третьих, право жалобы в общем порядке. Что касается порядка принесения жалоб и сенатского контроля, то по этим предметам предположено было: 1) не установлять особого порядка обжалования распоряжений, оговорив, что жалобы эти приносятся в общеустановленном порядке, и 2) не установлять обязанности местных административных властей доносить правительственному сенату о всех изданных ими постановлениях. Гарантией законности распоряжений служило обязательное представление их министру внутренних дел.

Право издавать постановления, обязательные для местных жителей, предоставлено всем губернаторам, генерал-губернаторам и градоначальникам. Постановления эти сохраняют свою силу до тех пор, пока не будут отменены установленным порядком. Санкцией распорядительного права служит 29 ст. мир. устав. Для обязательности распоряжений необходимо предварительное обнародование их, именно троекратная публикация их в губернских или местных полицейских ведомостях. Изданные постановления немедленно должны быть представлены министру внутренних дел, с изложением причин, которые вызвали то или другое распоряжение. В тех местностях, где состоят и главные начальники края, губернаторы обязаны, кроме того, представлять свои распоряжения на усмотрение местного генерал-губернатора. Министр внутренних дел может отменить всякое постановление местной власти, если оно несогласно с законом или противоречит интересам местности. Отмена, дополнение или изменение означенных распоряжений происходит или по собственному усмотрению министра, или вследствие жалоб заинтересованных лиц. Жалобы, как частных лиц, так и общественных установлений приносятся "в общеустановленном порядке", т. е. или министерству внутренних дел (так сказать по начальству), или по первому департаменту правительствующего сената.

Предоставленное положением комитета министров 13 июня 1876 г. г. генерал-губернаторам и губернаторам право издавать обязательные постановления для жителей допускает несколько ограничений. Во-первых, в самом положении сказано, что постановления не должны противоречить законам и распоряжениям высшего правительства. Другое ограничение вытекает из 103 ст. город. пол., предоставляющей общественному управлению право издавать постановления касательно местного благоустройства. Третье ограничение заключается в праве земства издавать обязательные постановления по пожарной части (что основывается на праве земства вводить обязательное страхование в местности), по санитарной части и по истреблению вредных насекомых. В этих случаях за губернатором остается лишь право протеста, без права издавать собственные постановления или изменять земские. Право губернаторов издавать постановления выяснено указом 1-го деп. сената. Указ этот издан был по следующему случаю. Полоцкий губернатор издал обязательное постановление о поддержании чистоты в городе, обязав при этом жителей употреблять указанные им средства, стоящие, как оказалось, довольно дорого. Министр внутренних дел, на основание 6 пункта 211 ст.*(2345) учр. министерств, представил это постановление в сенат. Сенат, не оспаривая за губернатором права издавать постановления о соблюдении чистоты и опрятности в городе, тем не менее отменил это распоряжение, как незаконное, на том основании, что губернатор, предписывая употребление новых средств, стоящих притом дорого, вводил как бы новую повинность, на что не имел никакого права, так как повинности установляются как Высочайшей властью, или уполномоченными на то по закону учреждениями*(2346). Из этого указа видно, что обязательные постановления губернаторов могут касаться лишь применения и соблюдения уже существующих правил.

2) Губернаторам, равно как генерал-губернаторам и градоначальникам, принадлежит право призывать войска для содействия гражданским властям. Правила о призыве войск установлены в последний раз законом 30 октября 1877 года.

В нем содержится, во-первых, исчисление случаев, когда войска могут быть призываемы административными властями (судебные власти, в случаях, указанных в том же законе, также могут требовать содействия войск). Общее условие, поставляемое законом, есть недостаточность полицейских средств для охранения порядка и безопасности. Затем, цели, ради которых гражданские власти могут требовать содействия войск, суть следующие: 1) для охранения порядка при многочисленных собраниях народа (на церковных торжествах, ярмарках, народных гуляньях и т. д.); 2) для сопровождения казенного имущества; 3) для содействия при тушении пожаров и при других народных бедствиях; 4) для принятия и препровождения арестантов; 5) для поимки ушедших арестантов и дезертиров; 6) для поимки и задержания разбойников, грабителей, зажигателей и других преступников, в случае их многочисленности или ожидаемого сопротивления вооруженной рукой*(2347); 7) для предупреждения или прекращения народных волнений. Сверх того, в некоторых случаях войска могут быть призываемы для содержания караулов, для присутствования при исполнении судебных приговоров и для содействия судебным властям.

В губерниях право призыва войск принадлежит губернатору. Исправники и полицеймейстеры могут призывать войска своей властью только для содействия при исполнении судебных приговоров. В других случаях они обязаны испрашивать разрешения губернатора. Из этого правила делается, однако, то исключение, что в случае неотложной необходимости, когда "при беспорядках и волнениях неповинующиеся уже покусились на насилие, грабеж, зажигательство или убийство", или волнение распространяется несмотря на все меры полиции, исправнику дозволяется тотчас потребовать содействия войск, немедленно известив о том губернатора.

3. На губернаторе вообще лежат обязанности по охранению общественного спокойствия и безопасности в губернии, а равно по предупреждению и пресечению преступлений и проступков, грозящих безопасности как частных лиц и имуществ, так и государству. На этом основании:

а) Ему принадлежит главный надзор за тем, чтобы нигде не учреждалось противозаконных сообществ и чтобы дозволенные правительством общества не проявляли каких-либо противогосударственных стремлений. Для последней цели, положением комитета министров 1866 года, им предоставлено право "закрывать, своей властью, собрания разных частных обществ, клубов и артелей, в случае обнаружения в них чего-либо противного государственному порядку, общественной безопасности и нравственности", доводя об этом распоряжении до сведения министерства В. Д. и подлежащего центрального ведомства*(2348).

б) На губернатора возложено главное наблюдение за лицами, отданными под надзор местной полиции. Общие обязанности его по этому предмету определены в 545 ст. II т. Правила, здесь изложенные, распространяются одинаково на всех поднадзорных лиц, по какому бы поводу и какой бы властью (судебной или административной) этот надзор ни был учрежден. Но обязанности его относительно лиц, отданных под надзор полиции по распоряжению административных властей, изложены в особом положении об этом предмете*(2349). Положение установляет особый вид гласного полицейского надзора над лицами, признанными вредными для общественного спокойствия. Под правило этого надзора не подходят: а) лица, отданные под надзор полиции в силу судебного приговора; б) лица, состоящие под надзором негласным или учрежденным в особом порядке. По отношению к лицам, подвергнутым надзору на основание Положения 12 марта 1882 года, губернатору принадлежат следующие права: а) разрешать им временные отлучки в пределах губернии*(2350); б) воспрещение поднадзорному носить оружие*(2351); в) воспрещение поднадзорному занятий, не воспрещенных правилами*(2352), если это занятие "служит поднадзорному средством осуществления его предосудительных замыслов". Об этом распоряжении губернатор доводит до сведения министра внутренних дел, от которого зависит отменить его*(2353); г) губернатору предоставляется подвергать поднадзорных за неисполнение установленных для них правил аресту при полиции на срок до 7 дней*(2354).

в) Губернатору предоставляется принятие мер к восстановлению спокойствия, в случае, "если где-либо между поселянами или городскими обывателями возникли беспорядки и неповиновение законной власти". О всех происшествиях этого рода и о сделанных по ним распоряжениях губернаторы доносят министру внутренних дел*(2355).

г) В случае появления в губернии разбойнических шаек, скопищ воров, бродяг и т. п., первоначальные меры по этому предмету лежат на обязанности местной полиции. Но, при безуспешности этих мер, принятие мер сильнейших (учреждение пикетов и разъездов из обывателей или войск, призвание военной силы и т. д.) предоставляется губернатору*(2356).

д) Особому надзору губернатора подлежат иностранцы, как жительствующие в пределах губернии, так и временно находящиеся в ней по своим делам. Относительно этих лиц на губернатора возлагаются обязанности двоякого рода: губернаторы обязаны наблюдать, чтобы иностранцы пользовались покровительством законов и, с другой стороны, чтобы они сами исполняли эти законы и правила, особенно же правила о паспортах. Об иностранцах, которые по своему дурному поведению, по мнению губернатора, не могут быть терпимы в пределах России, он представляет министру внутренних дел. В губерниях пограничных на губернаторов возлагается, сверх того, наблюдение, чтобы дезертиры, преступники и другие подозрительные иностранцы, ушедшие из других государств, не переходили чрез границу и чтобы никто не давал им убежищ. В случае же, если им удастся проникнуть в пределы России, губернаторы наблюдают за их выдачей и высылкой*(2357).

е) На губернатора возлагаются также некоторые обязанности по делам печати. Во-первых, с освобождением губернских ведомостей и правительственных изданий от предварительной цензуры, ответственность за содержание напечатанных в них статей возложена на губернское начальство; цензирование частных периодических изданий в городах, где нет особых цензурных установлений, возложено на вице-губернаторов*(2358). Во-вторых, губернатором выдается разрешение на открытие типографий, литографий, металлографий и т. п. заведений, равно как разрешение к приобретению ручных печатных станков, на открытие книжных магазинов, лавок и кабинетов для чтения*(2359). Производство по делам этого рода сосредоточивается в канцелярии губернатора.

ж) Указанные выше права и обязанности губернатора по охранению безопасности относятся к нормальному положению управляемых им губерний. Но на основание "Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия" 4 сентября 1881 года*(2360), на основание которого некоторые местности объявлены или могут быть объявлены в состоянии усиленной или чрезвычайной охраны. В местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, власть губернатора расширяется в следующих отношениях: 1) в местностях, не подведомственных генерал-губернаторам, они имеют право издавать обязательные постановления относительно охранения порядка и безопасности, установляя за нарушения этих правил взыскание в размере не свыше трехмесячного ареста или денежного штрафа в 500 рублей, и разрешать эти дела в административном порядке*(2361); 2) воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания; 3) делать распоряжение о закрытии всяких торговых или промышленных заведений срочно или на все время объявленного положения усиленной охраны; 4) воспрещать отдельным лицам пребывание в пределах губерний*(2362); 5) распространять действие указанной выше 511 ст. II т. (об испрошении согласия губернатора на назначение чиновников административных ведомств, за означаемых властью губернского начальства) на замещение всех должностей по земским, городским и судебно-мировым установлениям и требовать, чтобы все лица, признанные губернатором неблагонадежными, были немедленно удалены от должностей. Это правило не распространяется на мировых судей и лиц, служащих по выбору земских и городских установлений*(2363). в) Губернатору предоставляется разрешать продолжение срока предварительного ареста подозрительных лиц, произведенного чинами полиции или жандармского управления, до одного месяца со дня задержания*(2364). При объявлении известной местности в состоянии чрезвычайной охраны, власть губернаторов не усиливается, если именно на него не будут по высочайшему повелению возложены права главноначальствующего*(2365). Но, с другой стороны, в местностях, не объявленных в состоянии даже усиленной охраны, могут быть вводимы особенные правила, в силу которых губернаторам предоставляется право распространять действие указанной выше 511 ст. II т. на земские, городские и судебно-мировые установления.

2. Дела по благоустройству и благосостоянию

§ 123. Административные обязанности губернатора по делам этого рода были, до реформ земской и городской, весьма сложны и обширны. В качестве хозяина губернии он был поставлен во главе всех установлений, ведавших дела по местному хозяйству и благоустройству, по общественному призрению и народному здравию. Таковы: приказ общественного призрения, комиссия народного продовольствия, комиссия строительная и дорожная, губернский комитет общественного здравия, оспенный комитет и друг.*(2366). Сверх того, он имел по этим делам обязанности, возложенные на него лично, как "наказом", так и специальными узаконениями. В губернском "наказе" (II т. изд. 1857) его права и обязанности в этих отношениях были распределены по следующим рубрикам: 1) народное продовольствие и общественное хозяйство (ст. 428 - 482); 2) охранение народного здравия (ст. 512 - 526); 3) распоряжение по опекам и общественному призрению (ст. 527 - 548). Кроме того, губернатору принадлежал ближайший надзор за точным исправлением государственных и земских повинностей (ст. 483 - 511).

При издании II т. Св. зак. в 1876 г. эти рубрики были сохранены; но понятно само собою, что содержание их значительно изменилось; сократилось и количество постановлений. Так, отдел "Народное продовольствие и общественное хозяйство" вместо прежних 55 ст. содержит 11; правила о надзоре за исправлением государственных и земских повинностей изложены в одной статье (559) вместо прежних 29; обязанности по охранению народного здравия изложены в 4 ст. вместо 15; отдел "Распоряжения по опекам, общественному призрению" содержит 13 ст. вместо 22. Такое сокращение находится в связи с ограничением обязанностей губернатора по этим предметам.

При рассмотрении этих обязанностей в отдельности должно иметь в виду следующее общее начало. В местностях, где введены земские и новые городские учреждения, ближайшее заведование указанными выше предметами вверено этим установлениям. Но за губернаторами сохранено как право общего надзора, так и принятие особенных мер, когда в том представляется необходимость. Право надзора и принятия чрезвычайных мер возникает из того условия, что на них же возлагается вообще ответственность за состояние губернии, им вверенной. Так, ст. 633 II т., исчисляя поводы к ответственности губернаторов, постановляет, между прочим, что губернаторы подвергаются ответственности, "когда в случае общих бедствий, каковы суть: заразы, скотские падежи, сильные наводнения или пожары, неурожаи и т. п., они не действуют всей силой данной им власти и не принимают всех возможных по обстоятельствам мер для пособия страждущим, разоренным и нуждающимся и отвращения дальнейших несчастных последствий"*(2367). Таким образом, деятельность губернатора и зависящих от него установлений (преимущественно местных полиций) конкурирует с деятельностью земских и городских учреждений, причем закон не провел еще точных границ между компетенцией тех и других.

а) Общественное хозяйство и народное продовольствие

§ 124. Перечень обязанностей губернатора по этим предметам, до преобразования местного управления, был изложен в следующих выражениях:

"Главнейший предмет обязанности губернатора в отношении к общественному хозяйству губернии, им вверенной, есть обеспечение народного продовольствия; за оным следуют: наблюдение за надлежащим устройством городов и селений; охранение их безопасности; возвышение их благосостояния; покровительство общеполезных предприятий; усиление и распространение зависящими от них средствами всякого рода промышленности земледельческой, ремесленной и торговой"*(2368).

Эти всеобъемлющие выражения статьи соответствовали действительному положению вещей. В руках губернатора сосредоточивалась продовольственная часть губернии, которой он ведал чрез состоявшую под его председательством комиссию народного продовольствия; он лично и чрез губернское правление имел надзор за общественным управлением в городах, которое находилось под строгой опекой администрации; он и зависящие от него полицейские учреждения ведали пожарной частью в городах и селениях; за отсутствием самостоятельных органов общества, на нем лежало общее попечение о местной торговле и промышленности.

Но с введением земских и городских установлений обязанности губернаторов видоизменились; видоизменилось и определение их, которое мы находим в ст. 548 и след., соответствующей 428 и след. изд. 1857 г.

Отдел наказа, заключающий в себе исчисление этого рода обязанности губернатора, содержит в себе, как мы видели выше, всего 11 ст., из коих некоторые совершенно к этому разряду не относятся. Таковы ст. 552, постановляющая правила о действиях губернатора в случае предоставления частными лицами зданий в дар казне или на общественное употребление; ст. 553 о порядке разрешения на постройку новых магометанских мечетей, еврейских синагог и молитвенных школ, и ст. 554 о представлении министру В. Д. о всех находимых в губерниях древностях. Остальные 7 ст. более намекают на разные обязанности губернаторов по указанным выше предметам, нежели определяют их, так как изложение их содержится в других частях II т. и даже в других томах свода.

1. По делам народного продовольствия губернаторы сохранили прежние предметы ведомства там, где не введены земские установления и осталась комиссия народного продовольствия. Но в губерниях, в коих введены земские установления, в распоряжение последних переданы продовольственные капиталы и надзор за действиями сельских властей по заведованию хлебными запасными магазинами. Но на основание высочайше утвержденного мнения государ. сов. 1874 года за губернатором остается общий надзор за общественными хлебными магазинами. Осмотр их может быть производим губернатором лично или чрез особо командированного им чиновника*(2369).

При прежних условиях городского управления губернаторы распоряжались, чрез городские думы или ратуши, собиранием сведений о ценах на жизненные припасы, и на основание этих сведений составлялись три или четыре раза в год таксы. Эта обязанность осталась за губернатором там, где не введено в действие новое городовое положение. В поселениях же, где это положение введено, установление такс предоставлено городским думам.

Но, затем, на губернаторах лежит общее наблюдение за свободной и беспрепятственной торговлей хлебом и другими жизненными припасами и принятие мер против перекупа их и непомерного повышения цен. В случае крайне неблагоприятных видов урожая и возможности совершенного истощения местных запасов, на губернаторов (в местностях, где нет генерал-губернаторов) возложена обязанность изыскивать чрезвычайные меры к отвращению бедствий и помощи пострадавшим*(2370).

У губернатора должны быть сосредоточены сведения о состоянии посевов и результатах урожаев; сведения эти сообщаются им министерству В. Д.

2. Губернаторам принадлежит наблюдение за состоянием пожарной части в губернии. Обязанности этого рода, касательно как мер предосторожности против огня и огнеспасительных средств, так и способов возмещения пострадавших от пожаров, соответствовали положению губернатора, как хозяина губернии, на котором, между прочим, лежало попечение о благоустройстве в городах и селениях. Эти обязанности, независимо от устава пожарного, были изложены в ст. 453 - 455 т. II изд. 1857 года. В настоящее время важнейшей мерой к возмещению пожарных убытков представляется взаимное земское страхование имуществ, заведование которым возложено на губернские земские установления. В связи с этим предметом губернским земским собраниям, в 1873 году*(2371), предоставлено составлять проекты обязательных постановлений о мерах предосторожности против пожаров вне городских поселений (как в жилых местах, так и в лесных и напольных). Такие проекты представляются на утверждение губернатору. Последнему предоставляется также, с своей стороны, предлагать губ. зем. собранию об издании таких постановлений. Сверх того, уездным зем. управам, при устройстве нового поселения или при перестройке селения после опустошительного пожара, составлять планы на устройство селений. По предъявлении этих планов сельским обществам и землевладельцам (собственность которых находится в черте селения) они, вместе с приговором общества и отзывами землевладельцев, представляются на утверждение губернатора. В городах, пользующихся новым городовым положением, в число предметов, по коим думы могут, по соглашению с начальником местной полиции, издавать обязательные распоряжения, включены: "устройство кровли, устройство, чистота и осмотр дымовых труб и печей и вообще меры предосторожности против пожаров"*(2372).

Но, затем, губернатору принадлежит наблюдение, чтобы полиция следила за исполнением правил пожарного устава и охраняла порядок и безопасность во время пожаров.

3. По части строительной губернатор действует главным образом чрез состоящее в губернском правлении строительное отделение. Но, ближайшим образом, на губернатора возложено: а) утверждение изменений планов устройства города по представлению городских дум во всех городах и посадах, кроме губернских, столичных и некоторых других важнейших городов*(2373). В городах, в коих не введено новое городовое положение, попечение об устройстве их по утвержденным планам возлагается на губернаторов; об отступлениях от них губернаторы представляют министру В. Д. б) на губернаторов возлагается наблюдение за сохранением и содержанием в порядке казенных зданий; в) Они побуждают полицию наблюдать за точным исполнением правил строительного устава.

4) Обязанности губернатора относительно попечения о развитии местной торговли и промышленности были довольно подробно изложены как во II т. Св. зак. изд. 1857 г. (ст. 458 - 465), так и в других частях Свода. Но попечение по делам этого рода может быть успешно только в том случае, когда оно возложено на местные общества. Деятельность губернаторов в этом направлении не принесла осязательных результатов, комиссия, разрабатывавшая положение о земских учреждениях, приняла к следующему выводу относительно обязанностей губернатора по развитию местной торговли и промышленности.

"Что касается до того,- говорила комиссия,- есть ли какая положительная польза в предоставлении этого рода дел властям правительственным и насколько от этого развиваются торговля и промыслы местности, то в этом отношении все зависит преимущественно от личности начальника губернии. Иногда видно если не успешное, то по крайней мере усердное стремление к хозяйственному развитию губернии, в других случаях совершенное отсутствие этого рода деятельности в губернском начальстве"*(2374).

Такие неудовлетворительные результаты объясняются, во-первых, тем, что эта часть, равно как и все другие, была поставлена в зависимость от центральных учреждений, оставлявших мало простора деятельности губернаторов. Во-вторых, закон предоставлял губернатору не столько почин в разных общеполезных предприятиях, сколько право их разрешения, причем последнее было обставлено различными формальностями, крайне стеснительными*(2375).

В настоящее время к попечению о земледелии, торговле и промышленности призваны земские и городские установления, пределы и порядок действий которых будут изложены в своем месте. Действующий наказ губернаторам оставляет за ними, в качестве общих обязанностей, "покровительство общеполезных предприятий, а равно, усиление и распространение, всеми зависящими от них способами, всякого рода промышленности земледельческой, ремесленной и торговой"*(2376).

Из специальных обязанностей губернатора в этом отношении в наказе поименовано их право разрешать своей властью в местностях, где не введено положение о земских учреждениях: 1) открытие вновь (по ходатайствам сельских и городских общественных учреждений) торжков и базаров, перевод их из одного места в другое, а равно изменение их сроков; 2) открытие вновь (по тем же ходатайствам) ярмарок, если срок их не превосходит одной недели. Но о закрытии и переводе ярмарок существующих и об открытии вновь ярмарок на срок более одной недели губернаторы представляют министру В. Д.

Затем губернскому начальству принадлежит право разрешать устройство в городах, на условиях, указанных в уставе строительном (ст. 407 и прилож.), и устав о промышл. фабр. и зав. (ст. 42), таких фабрик, заводов и промышленных заведений, которые представляют известную опасность в отношении пожарном и гигиеническом. Разрешение на устройство заведений, которые по своей безвредности могут быть допущены повсеместно, предоставляется городским управам. Затем список заведений, разрешение которых не предоставляется управам, ежегодно публикуется министром внутренних дел по соглашении с министром финансов*(2377).

В связи с вышеприведенными постановлениями, рассматриваемый отдел наказа губернаторам по изд. Св. зак. 1857 года указывал на их обязанности по надзору за городским общественным хозяйством или, точнее, по опеке над этим управлением (ст. 467 - 476). Но с изданием городового положения 1870 года губернаторский надзор установлен на других началах, которые будут рассмотрены ниже.

б) Охранение народного здравия

§ 125. По прежним правилам, охранение народного здравия было возложено на губернаторов и состоящие под их председательством или начальством губернские правления, губернские, и уездные комитеты здравия и врачебные управы. Положения о земских и городских учреждениях 1864 и 1870 гг. привлекли к этому делу установления общественные; но участие последних по закону должно состоять в хозяйственном, главным образом попечении о медицинской части, т. е. в устройстве и содержании больниц, в приглашении на средства земств и городов врачей, повивальных бабок, фельдшеров и т. д. Эти способы удовлетворительны, конечно, для подания медицинской помощи заболевшим, но не для принятия мер для прекращения или предупреждения заразительных болезней. Меры последней категории предполагают действие власти правительственной, которой земские установления не облечены. Поэтому главное попечение о санитарной части, т. е. об охранении народного здравия, остается на попечении губернского начальства, т. е. прежде всего губернатора и затем местных полиций.

1. На губернатора возложено общее наблюдение за исполнением правил, предписанных во врачебном уставе*(2378).

2. Ему предоставляется принятие мер "к предупреждению всего, что может быть причиной появления или распространения заразительных, эпидемических и других между людьми болезней". Органами, чрез которые губернаторы должны действовать в этом отношении, суть губернский врачебный инспектор, общее присутствие губернского правления, уездные врачи и полицейские управления*(2379). По усмотрению губернатора, когда "подлежащие обсуждению предметы касаются различных ведомств или же дворянских, городских и сельских обществ", в общее присутствие губернского правления могут быть приглашаемы: губернский и уездный предводители дворянств, управляющие государственными имуществами, удельной конторой и казенной палатою, председатель губернской земской управы, полицеймейстер, городской голова, духовные лица по назначению консистории, помощник врачебного инспектора и другие лица, могущие быть полезными общему делу своими познанием и влиянием"*(2380).

Этот дополнительный, так сказать, состав общего присутствия губ. правления приблизительно тождествен с составом прежних губернских комитетов общественного здравия*(2381). После введения земских учреждений открылась возможность совместного действия губернского начальства и земств по прекращению и предупреждению заразительных болезней. Но только в 1879 году изданы были "временные правила относительно издания земскими учреждениями обязательных постановлений о мерах к предупреждению и прекращению повальных и заразительных болезней*(2382). Эти правила являются первым шагом к организации совместной деятельности правительственных и земских установлений. Относительные права тех и других определены следующим образом:

а) Уездным земским собраниям предоставлено, по соглашению с местным исправником, издавать обязательные постановления, по предметам, касающимся охранения народного здравия*(2383).

б) Постановление земского собрания сообщается губернатору, который, если не встретит препятствий к его изданию, распоряжается его обнародованием.

в) Если между земским собранием и полицейским управлением не состоится соглашения относительно предположенного постановления или если губернатор встретит препятствие к его изданию, он вносит его на рассмотрение особого совещания*(2384), и дело разрешается большинством голосов, с перевесом голоса председателя (губернатора) в случае их разделения. При несогласии губернатора с постановлением совещания он может приостановить его исполнение, представив все дело на разрешение министра В. Д.

г) Утвержденное постановление земского собрания получает обязательную силу, охраняемую 29 ст. уст. о нак. нал. мир. судьями, если в законе не определено иного наказания.

3. На губернаторах лежит общее наблюдение за исправным содержанием всех больниц, лазаретов и лечебниц гражданского ведомства, с правом осмотра их или лично, или чрез губернских врачебных инспекторов и их помощников*(2385).

4) На них возложено наблюдение за находящимися в их губернии или вновь учрежденными по случаю появления повальных болезней (чумы, холеры, желтой горячки) карантинными установлениями, а также надзор за исполнением правил, предписанных на эти случаи*(2386).

в) Общественное призрение и опеки

§ 126. Возложение на губернаторов известных обязанностей по опекам и общественному призрению одинаково обусловливается взглядом законодателя, по которому губернаторы "по долгу своему обязаны доставлять всем беспомощным и страждущим надлежащее по возможности призрение и вспомоществование" и обращать постоянное внимание "на положение людей, кои по сиротству, болезням, крайней бедности, или иным причинам, имеют право на особенное попечение правительства"*(2387). По этой причине столь различные предметы, как распоряжения по опекам, с одной, и общественному призрению, с другой стороны, соединены в один отдел, хотя указанный выше филантропический взгляд не мог быть проведен чрез все обязанности губернаторов.

1. Обязанности губернаторов по предметам общественного призрения имеют различный характер: с одной стороны, в местностях, где введены земские установления, а с другой стороны, там, где эти учреждения не введены и существуют приказы общественного призрения. В местностях первого разряда на губернаторах лежит главным образом общее наблюдение за действиями благотворительных учреждений, вверенных земским установлениям, и содействие им; в других местностях губернаторы имеют ближайшее участие в отправлении приказами общественного призрения своих обязанностей. Но и в тех и других местностях сохраняет свою силу то правило, что губернаторы способствуют успешному действию существующих и вновь учреждаемых благотворительных учреждений и имеют "общий высший надзор" как над этими заведениями, так и за соблюдением правил об общественном призрении*(2388).

На этом основании губернаторам во всех местностях одинаково принадлежит надзор, чтобы все благотворительные учреждения, подведомственные как приказам общественного призрения, так установлениям общественным, "находились и содержались в совершенном порядке и исправности". Поэтому на губернаторов возлагается посещение и обозрение таких учреждений как лично, так и чрез доверенных чиновников, с правом принимать меры к устранению замеченных или дошедших до их сведения беспорядков*(2389).

Обязанности губернаторов, в местностях, где не введены земские установления, несколько сложнее, так как приказы общественного призрения в прежнее время имели двоякий характер: 1) установлений, ведавших делами благотворительности в губерниях, и 2) установлений кредитных. В первом отношении губернаторы наблюдают за действиями приказов, содействуют делу общественного призрения чрез учреждаемые под их председательством попечительские советы, надзирают, чтобы лица, нуждающиеся в помощи и не принадлежащие к обществам, были призреваемы на счет сумм приказов и т. д.*(2390); они, по соглашению с местными архиереями и губернскими управами, определяют, при каких церквах удобнее учредить кружки для сбора пожертвований на бедных*(2391). Во втором отношении, т.е. по части кредитной, приказы не зависят более от губернатора, и ему не принадлежит наблюдение за операциями этого рода, как это возлагалось на него прежде*(2392). Но на губернаторов возлагается обязанность содействовать приказам относительно скорости взысканий по ссудам, составлению описей имениям, поступающим в продажу, и т.п.*(2393).

2) В отношении опек обязанности губернаторов разнообразны, смотря по причинам, в силу коих учреждаются опеки. Здесь должно различать:

а) Назначение опек над слабоумными и умалишенными, по просьбам их семейств или по достоверным сведениям, что эти лица опасны в общежитии или не могут управлять своим имением, совершается порядком, указанным в законах гражданских*(2394). Но учреждению опеки над этими лицами предшествует освидетельствование безумного или сумасшедшего, которое совершается по распоряжению губернатора*(2395). в присутствии губернского правления. Последнее в местностях, где введены новые судебные установления, составляется из губернатора, вице-губернатора, губернского врачебного инспектора, председателя, прокурора или товарища прокурора окружного суда и сословных депутатов, смотря по сословию, к которому принадлежит свидетельствуемый*(2396).

В связи с этой обязанностью губернатора на него возлагается наблюдение, чтобы душевнобольные не были помещаемы в частные лечебные заведения по злоупотреблениям власти над этими лицами. Вследствие этого все содержатели частных лечебных заведений обязаны сообщать о всех лицах, помещенных к ним без предварительного освидетельствования, местному медицинскому начальству, а последнее представляет об этом губернатору, который, по собрании необходимых сведений, может сделать распоряжение об их освидетельствовании*(2397).

б) Губернатору предоставляются распоряжения по учреждению опек над расточителями, вследствие ясных доказательств их безмерной и разорительной роскоши или беспутной жизни. Порядок действия губернаторской власти определяется различно, смотря по сословию, к коему принадлежит расточитель.

а) Относительно дворян губернатор, чрез губернского предводителя дворянства, предлагает собранные им данные собранию предводителей и депутатов дворянства. Постановление этого собрания представляется губернатором правительствующему сенату (по I департаменту).

б) Относительно городских обывателей (почетных граждан, купцов и мещан) губернаторы, чрез думы или чрез городских голов (где действует положение 1870 г.), предлагают свои сведения купеческим или мещанским обществам. Приговоры последних представляются на разрешение губернским правлениям*(2398).

3. Надзор за исполнением государственных и местных повинностей

§ 127. Довольно обширный отдел наказа губернаторам по изд. II т. 1857 г. (ст. 483 - 511) в настоящее время устранен положением о всеобщей воинской повинности, а равно положением о земских и городских учреждениях. В этих положениях излагаются обязанности губернатора по воинской и земским повинностям. Способы заведования первой из них видоизменились с заменой повинности рекрутской всеобщей, т. е. всесословной воинской повинностью; заведование последними предоставлено главным образом новым общественным учреждениям под надзором губернатора.

Вследствие этого весь V отдел прежнего наказа губернаторам (ст. 483 - 511) заменен одной 559 статьей, которая гласит:

"На губернаторов возложен главный общий надзор за исправлением государственных и местных повинностей и сборов с городов, а равно и повинностей натуральных. Права и обязанности начальников губернии по сим предметам определяются, по принадлежности, в уставах о воинской повинности и о земских повинностях и в сем общем губернском учреждении (ср. ст. 1817 и след.)*(2399).

Итак, на губернаторов возлагается, во-первых, общий надзор за отправлением государственных и местных повинностей; сверх того, во-вторых, они имеют некоторые особые обязанности по предметам, оставленным в их ближайшем ведении.

§ 128. Первым из таких предметов является отправление воинской повинности на основание устава 1874 года. Главные моменты по заведованию этими предметами суть следующие:

1) Составление призывных участков, причем известной категории городов дано право составлять отдельные от сельского населения участки. Образование участков возлагается: а) участков сельских или смешанных (т. е. сельских и городских, где города не составляют отдельных участков) - на уездные земские собрания*(2400); б) в городах - на городские управы, а где не введено положение 1870 г. - на думы*(2401). Предположения о призывных участках, составленные земскими собраниями или городскими управами, утверждаются губернатором*(2402).

2) Действия по поверке призывных списков, по призыву лиц, подлежащих повинности, определению прав каждого из призываемых, их освидетельствованию и приему возлагаются на уездные и городские*(2403) присутствия по воинской повинности. Уездные присутствия состоят из уездного предводителя дворянства, офицера, по назначению военного начальства, уездного исправника и члена земской управы (а в губерниях, где не введены земские учреждения, вместо члена земской управы присутствует один из мировых посредников по выбору съезда мировых посредников. Председателем присутствия назначается одно из местных должностных лиц по избранию губернатора). Городские присутствия состоят, под председательством городского головы, из офицера, чиновника по назначению начальника полиции и двух членов, избранных городским управлением.

3) Общий надзор за правильным ходом призыва и приема лиц, подлежащих воинской повинности, возлагается на губернское по воинской повинности присутствие. Оно состоит под председательством губернатора и образуется из следующих лиц: губернского предводителя дворянства, вице-губернатора*(2404), председателя и одного из членов губернской земской управы, губернского воинского начальника, прокурора или товарища прокурора окружного суда*(2405).

На губернское присутствие, в связи с общими его обязанностями по наблюдению за отправлением воинской повинности, возлагается: 1) раскладка общего числа новобранцев, назначенного на губернию, между участками; 2) рассмотрение жалоб на уездные и городские присутствия; 3) переосвидетельствование лиц, подлежащих воинской повинности, в случае жалоб по этому предмету; 4) рассмотрение отчетов уездных и городских присутствий о выполнении ими обязанностей по призыву и приему новобранцев; 5) разрешение или представление высшим властям недоразумений, возникших в уездных и городских присутствиях; 6) составление общего отчета по губернии о выполнении призыва*(2406).

Независимо от обязанностей губернатора, как председателя губернского присутствия, на нем, как на начальнике полиции, лежит наблюдение за исполнением полицией ее обязанностей по разным предметам, возложенных на нее особыми правилами о воинской повинности. Сюда относятся: наблюдение за укрывающимися от воинской повинности*(2407), по учету нижних чинов, уволенных в запас армии*(2408) и призывных на службу и т. п.

§ 129. С введением земских установлений видоизменился вообще порядок заведования земскими повинностями в губерниях и уездах. Из трех категорий земских повинностей: 1) повинностей на потребности государственные, 2) на потребности земские(губернские и уездные) и 3) частные (сословные); вторая категория вверена заведованию земских учреждений под надзором губернатора. Заведование делами по выполнению на местах потребностей государственных было первоначально оставлено на обязанности губернаторов и особых присутствий по земским повинностям*(2409). Но в 1875 году*(2410) отдельное существование государственного земского сбора было прекращено; разные виды этого сбора преобразованы и соединены с отдельными видами податей. Вследствие этого в составлении смет и раскладок этого сбора по трехлетиям не представлялось уже необходимости и оно было отменено; исчезла и нужда в особых по земским повинностям присутствиях.

Но для исполнения на местах распоряжения по предметам, относившимся к ведомству особых присутствий, учреждены губернские распорядительные комитеты под председательством губернатора, а для содействия им уездные распорядительные комитеты, под председательством исправников.

Губернский комитет, под председательством губернатора, состоит: 1) из губернского предводителя дворянства, 2) управляющего казенной палатою, 3) члена от правительства, по назначению Министерства Финансов, 4) председателя губернской земской управы (где она есть) и городского головы губернского города. Сверх того в состав присутствия входят член от военного ведомства и управляющий почтовой частью, по делам, относящимся до их ведомств. На распорядительный комитет возлагается исполнение по распоряжениям о расходах, производившихся прежде, вполне или отчасти на государственный земский сбор. Сюда относятся расходы: по квартирному довольству войск, по найму, постройке, ремонту, отоплению и освещению различных зданий, по содержанию некоторых дорог и т. д. По соглашению министров вн. д., Фин. и Госуд. контр. во ведение присутствия могут быть передаваемы и другие расходы. В губерниях, где не введены земские учреждения, на распорядительные комитеты возлагается составление смет земских повинностей и заведование губернскими и частными повинностями, т. е. вообще обязанности, принадлежавшие упраздненным комитетам земских повинностей и особым присутствиям.

Дела в комитете решаются по большинству голосов. В случае их разделения перевес предоставляется той стороне, на которой находился голос председателя, т. е. губернатора. Но о причинах разногласия, во всех тех случаях, когда в меньшинстве окажутся управляющий казенной палатой или член от правительства, комитет представляет как министру финансов, так и тому министру, к ведению которого относится вопрос, подавший повод к разногласию.

Наблюдение за делопроизводством возложено на членов от правительства, где они есть (так как эти лица назначаются не во все губернии), а где их нет, на управляющих казенными палатами. Канцелярские расходы относятся на счет казенных палат.

 

В) Участие в разных предметах управления и суда

 

§ 130. Все вообще губернские и уездные установления подлежат, как мы видели выше, надзору губернатора, как главного представителя правительственной власти в губернии.

Но независимо от прав и обязанностей общего надзора, на губернатора возлагается, по отношению к некоторым установлениям, ближайшее участие в управлении вверенной им частью. Оно выражается в двоякой форме: 1) губернатору принадлежит право утверждения некоторых постановлений губернских управлений; 2) на него возлагается содействие по исполнению обязанностей, возложенных на означенные управления.

1) Утверждение губернатора требуется по разным предметам, относящимся к казенному управлению, распределенному между казенной палатою, управлением государственными имуществами и управлением акцизными сборами. Подробности по действиям этого рода мы укажем ниже, при рассмотрении отдельных установлений казенного управления. Назовем здесь некоторые.

По делам, производящимся в казенной палате, утверждения губернатора требуют: 1) постановления палат об увольнении лиц податного состояния в духовное ведомство и в монашество и об лицах, избирающих род жизни; 2) постановления палат о торгах на подряды, поставки или на иные обязательства по казенным предприятиям, если цена их превышает 5000 рублей. Губернатор утверждает собственной властью контракты до 10000 руб., если же сумма предприятия будет 10000 и свыше рублей, то дело представляется в подлежащее министерство. Точно так же представляются контракты, не утвержденные почему-либо губернатором. По управлению государственными имуществами, губернаторы председательствуют в особых присутствиях для производства торгов на отдаваемые в оброк или отчуждаемые казенные имущества. Губернаторам принадлежит также предварительное рассмотрение составляемых управлениями Г. И. такс на продажу леса, после чего они предоставляют управлению испрашивать утверждения министра Г. И.

2) Губернатор или непосредственными распоряжениями, или чрез состоящие под его начальством полицейские установления содействует различным ведомствам в выполнении возложенных на них обязанностей.

В числе предметов, по коим требуется такое содействие, самое важное место занимает, конечно, исправное поступление податей. Финансовое управление не имеет в России особых агентов по собиранию податей; ответственность за исправное поступление их лежит на обществах, связанных круговой порукою, и собирание их возложено на власти общественные. Но побуждение последних к исполнению их обязанностей, а равно принятие принудительных мер по взысканию недоимок возлагается на местные полиции под наблюдением губернатора. По уставу о податях, на нем лежит общая по губернии ответственность за накопление недоимок. За упущения по их взысканию закон грозит им и членам губернских правлений Монаршим гневом и обращением взыскания на их имения. Каждое полугодие губернатор должен представлять Государю Императору ведомость о взыскании недоимок и включать эти сведения во всеподданнейшие годовые отчеты. Таким образом, частью по закону, частью фактически взыскание недоимок сделалось одним из важнейших предметов попечения губернаторов, равно как очень важным и часто обременительным предметом деятельности местной полиции.

Но, вместе с взысканием недоимок по окладным податям, на попечение полиции, а следовательно, и губернатора, возложено взыскание "всяких вообще казенных и общественных сборов, начетов и платежей, по предписаниям высших и сообщениям разных мест". Эти обязанности полицейской власти весьма понятны, так как единственно в ее руках сосредоточивается принудительная власть, которая и поставлена в распоряжение разных ведомств по всем тем делам, которые требуют применения такой власти.

Вследствие этого, содействие губернатора и зависящей от него местной полиции требуется не только для взыскания различных податей и платежей, но и для охранения силы разных уставов казенного управления, а равно для приведения в действие известных общих мер. Такова деятельность губернатора и зависящей от него полиции по производству народной переписи (ревизии), по охранению силы уставов питейного, устава об акцизе с табаку, с свеклосахарного песка, по нарушениям устава лесного, по надзору за контрабандою и т. д.

§ 131. При условиях, предшествовавших судебной реформе 1864 и временным правилам 1865 года, участие губернатора в делах судебных (независимо от принадлежавшего губернатору надзора за судебными местами в губерниях и уездах) было обширно и сложно. Правила об этом участии были изложены как в соответствующих частях свода законов, так и в наказе губернаторам*(2411). Условия, вызывавшие такое участие, состояли в следующем:

1) Следственная часть, в полном ее объеме, была сосредоточена в руках полиции, главное распоряжение которой сосредоточивалось и по этой части в руках губернатора*(2412). От него зависело и назначение дополнительных следствий, в случае уважительных жалоб или других достоверных сведений о несправедливом или пристрастном производстве следствия. При этом ему предоставлялось делать распоряжение о приостановке рассмотрения дела в судах*(2413).

2) На утверждение или соглашение губернатора представлялось весьма много приговоров уголовной палаты, совестного и уездных судов. Ст. 594 наказа исчисляла только те категории дел, по коим губернаторы, рассмотрев решения судов, представляли эти решения на ревизию Сената по соответствующему департаменту. Таких категорий 594 ст. насчитывает 16. Сверх того, 594 и 596 ст. указывают на роды дел, решения по коим губернатор должен был направлять к исполнению особым порядком чрез министра В. Д. на Высочайшее утверждение. Но сверх того, как в уставе уголовного судопроизводства, так и самом "наказе" указано было много дел, решения по которым, постановленные как общими, так и особенными судами, поступали на утверждение губернатора, причем последнему, в иных случаях, предоставлялось смягчать положенное наказание. Из дел гражданских, утверждению и предварительному (прежде внесения дела в Сенат) рассмотрению губернатора подлежали те, которые были связаны с казенным интересом или касались имуществ, охраняемых правом казны*(2414).

3) Губернатору принадлежало наблюдение за скорым и безостановочным течением дел во всех судебных местах, с правом производить ревизию этих мест.

В этих трех отношениях видоизменились, в настоящее время, отношения губернаторов к судебным установлениям.

Следственная часть отделена от полицейской, как в тех местностях, где введены новые судебные учреждения, так и в тех, где они не введены, ибо производство формальных следствий возложено на особых судебных следователей, подчиненных непосредственно палатам гражданского и уголовного суда и губернским прокурорам. Новые судебные установления поставлены независимо от властей административных, а потому ни утверждение их приговоров губернатором, ни наблюдение за делопроизводством не имеет уже места. Вследствие этого IX отдел наказа губернаторам, в нынешней его редакции, состоит всего из 5 статей (593 - 597) вместо прежних 60. Но из этого не следует, чтобы он заключал в себе исчисление всех обязанностей губернатора по делам судебным, так как они указаны в других частях свода и в особых узаконениях. Главнейшие из этих обязанностей и прав состоят в следующем:

I. В местностях, в коих введены новые судебные установления, губернаторы:

1) В качестве председателей губернских правлений участвуют в постановлениях этого учреждения по преданию суду должностных лиц административного ведомства, по правилам указанным в уставе уголовного судопроизводства.

2) Они входят в состав особых присутствий судебных палат для разрешения пререканий между правительственными и судебными установлениями*(2415).

3) Они приглашаются также в совет особых присутствий судебных палат для рассмотрения дел о вознаграждении за вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью или медленностью должностных лиц административного ведомства, занимающих должности от VIII до V класса включительно*(2416).

II. В местностях, где не введены новые судебные учреждения, за губернатором сохранено право утверждения некоторых приговоров судебных палат, а именно: по делам совращения из православия и отпадения из православия в магометанство, иудейство и язычество, а также по делам о преступлении должности.

III. В связи с этими предметами должно упомянуть о важной отрасли управления, вполне или отчасти предоставленной губернатору, именно об управлении тюрьмами и другими места заключениями.

Места заключения по органам управления их в губернии распадаются на тюрьмы общего устройства и тюрьмы, о которых изданы особые положения.

Тюрьмы общего устройства состоят в заведовании губернских правлений и комитетов попечительного о тюрьмах общества, вице-президентами которых признаются губернаторы по самой их должности (ст. 489, т. II, ч. 1, Св. зак. изд. 1876 года). Права и обязанности комитетов общества определяются в уставе о содержащихся под стражею. Главными задачами комитета, равно как и всего попечительного о тюрьмах общества (президентом коего ех officio есть министр В. Д.), являются: целеобразное устройство мест заключения, наблюдение за правильным размещением арестантов, продовольствие их пищей и одеждою, попечение об их нравственности, ходатайства о скорейшем решении их участи и т.п.*(2417). К тюрьмам общего устройства относятся: тюремные замки, рабочие и смирительные дома, и московская исправительная тюрьма (примеч. к 23 ст. уст. о сод. под стр. по прод. 1876 г.

Тюрьмы особенного устройства суть те места заключения, в управлении которых не принимает никакого участия общество попечительное о тюрьмах; порядок заведования ими определяется особыми о каждом из них положениями, частью вошедшими и в Свод законов. Такими тюрьмами особого устройства суть:

1) центральные каторжные тюрьмы, состоящие в непосредственном управлении губернаторов, без участия каких бы то ни было попечительств (ст. 15 прим. 2 уст. о сод. под стр., по прод. 1876 г.);

2) исправительные арестантские отделения управляются губернаторами, губернскими правлениями и особыми попечителями из членов тюремных комитетов (ст. 25 уст. о сод. под стр., по прод. 1879 г.);

3) арестные дома для приговариваемых к аресту мировыми судьями заведываются городскими и земскими установлениями, (Приложение к ст. 7 прим. 2 уст. о сод. под стр., по прод. 1876 г.), а исправительные для несовершеннолетних приюты управляются согласно закону 1866 г., причем относительно частных приютов правительству принадлежит лишь право контроля за деятельностью их, право разрешения их, доставления вспомоществования и право закрытия (Положение об исправ. приютах см. в приложении к ст. 7 примеч. 2 уст. о сод. под стр., по прод. 1876 г.), по ст. 13 Мин. вн. д. и губернаторы имеют право во всякое время, лично или через командированных чиновников, осматривать приюты и требовать устранения замеченных в них недостатков или отступлений от утвержденного правительством для приюта частного положения.

Есть случаи, когда закон создает совершенно своеобразную организацию управления даже не для какого-либо вида мест заключения, а для отдельных тюрем, находящихся в Петербурге; так, с.-петербургский дом предварительного заключения, еще в 1875 г. изъятый из ведомства губернского правления и комитета попечительного о тюрьмах общества, с 1879 года управляется чинами, состоящими в прямом подчинении начальнику главного тюремного управления, при некотором участии местного прокурорского надзора; с.-петербургская исправительная тюрьма управляется особым попечительством, состоящим под председательством особо назначаемого верховной властью председателя из вице-директора департамента государственной полиции, некоторых директоров СПб. комитета общества попечительного о тюрьмах и начальника исправительной тюрьмы (ст. 96 прим. 2 уст. о сод. под стр., по прод. 1876 г.); по Высоч. утв. в 1877 полож. комитета министров, для наблюдения за исполнением со стороны, смотрителя литовского тюремного замка в Спб. лежащих на нем обязанностей образовано особое попечительство из двух директоров Спб. тюремного комитета, под председательством помощника СПб. градоначальника (ст. 15 прим. 3 уст. о сод. под стр., по прод. 1879г.).

Что касается затем закона 27 февраля 1879 года, то, сосредоточив высшее управление мест заключения в ведомстве министерства внутренних дел, в составе которого для этого образовано главное тюремное управление, он ни в чем не изменил отношений губернаторов к управлению тюрем на местах.

 

Г) Надзор за сословными и общественными установлениями

 

§ 132. Отношение губернаторов к сословным и общественным установлениям (т. е. к дворянским обществам, к установлениям крестьянским, земским и городским) удобнее будет рассмотреть в связи с устройством этих установлений. Такой способ рассмотрения даже необходим, ввиду различий в правах губернаторского надзора в отношении к этим отдельным установлениям. Губернаторский надзор иначе осуществляется относительно дворянских обществ, чем в отношении установлений земских; иначе действует губернатор относительно установлений городских, чем установлений крестьянских.

Мы ограничимся здесь указанием, что этот надзор имеет различные степени и формы. По отношению к установлениям крестьянским, надзор получает характер опеки и осуществляется чрез целый ряд установлений, коими являются уездные и губернские по крестьянским делам присутствия. Во главе последних поставлен губернатор. Относительно собраний дворянских, губернатору предоставлен внешний надзор за действиями собраний и соблюдением в них порядка, а также право утверждения в некоторых должностях, замещаемых по выбору дворянств. Функции этого надзора осуществляются губернатором лично. По отношению к земским установлениям роль губернатора приближается к роли прокурора, на обязанность коего возложено наблюдение за законностью действий и постановлений земских собраний и за исполнением земскими установлениями лежащих на них обязанностей пред правительством. Отсюда вытекают двоякие права губернатора: 1) право протеста против несогласных с законом постановлений земских собраний (порядок предложения и последствия таких протестов будут рассмотрены ниже); 2) право распоряжаться выполнением на счет земских их повинностей пред правительством в тех случаях, когда эти установления, несмотря на напоминания губернатора, не исполнят лежащих на них обязанностей. К этому должно присоединить право губернатора утверждать в должности председателя земской управы и члена управы, заступающего место председателя. Все эти обязанности выполняются губернатором также лично. Наконец, существо надзора, предоставленного губернаторам относительно городских общественных установлений, сходно с правами надзора за установлениями земскими. Но губернатор действует в данных делах не лично, а чрез состоящее под его председательством губернское по городским делам присутствие. Последнему предоставлено право решать предложенные ему дела окончательно, тогда как протесты губернатора по постановлениям земских собраний окончательно рассматриваются в 1-м департаменте правительствующего сената.

Подробное рассмотрение всех указанных форм надзора будет представлено, как мы заметили, ниже.

 

Д) Отчеты о состоянии губернии

 

§ 133. Губернатор, как мы видели выше, есть главный представитель правительственной власти в губернии. На нем лежит главная ответственность за ее положение; чрез него же высшее правительство получает сведения об этом положении. Отсюда вытекают последствия двоякого рода: 1) губернатор должен обозревать губернии в сроки, определенные законом; 2) губернатор должен представлять отчеты о состоянии губернии, как общие, так и частные, Государю Императору и высшему правительству.

Наказ губернаторам различает два рода общих отчетов. Один из них составляется после первого обозрения губернии, которое губернатор обязан произвести по принятии им должности. Порядок этих первоначальных обозрений и предметы, на которые губернатор должен обратить внимание, указаны в ст. 619 - 624 II т. По окончании обозрения, губернатор представляет о том Государю Императору рапорт, по особой форме, прилагая к нему записку о состоянии губернии в отношениях экономическом, торговом, нравственном и т.п.*(2418). Копии с донесения и записки губернатор доставляет министру внутренних дел и генерал-губернатору, где он есть. Подобные обозрения (ревизии) губернаторы обязаны производить раз или, если это возможно, два раза в год. Вместе с тем губернаторы обязаны представлять Государю ежегодно общий отчет о состоянии губернии за истекший год.

Независимо от того от губернаторов требуются для представления Государю срочные ведомости по разным предметам, а именно: 1) о чрезвычайных повинностях или нарядах, 2) о недоимках, 3) о важных происшествиях, 4) о лицах, состоящих под надзором полиции, 5) об отставленных от службы военных и гражданских чиновниках, 6) о выданных из канцелярии губернатора заграничных паспортах, 7) об иностранцах, присягнувших на подданство России.

Министерству внутренних дел, сенату и прочим министерствам губернатором доставляются срочные донесения по предметам, исчисленным в приложении к 632 ст. II т.

Для составления общих отчетов о состоянии губернии, в которые должны быть включены самые разнообразные сведения, касающиеся не только положения и успешности действий правительственных мест и лиц, но и состояния торговли, промышленности, земледелия, народного образования и нравственности, губернатор должен располагать правильно собранными статистическими данными. Для этой цели при нем учреждены губернские статистические комитеты.

 

Е) Общее значение должности губернатора

 

§ 134. Многочисленные и различные обязанности губернаторов, рассмотренные выше, неспособны, как легко заметить, установить цельного и определенного о ней понятия. Это зависит от различия свойств означенных обязанностей. Принимая в соображение одни из них, мы можем согласиться с определением закона, что губернатор есть представитель высшей правительственной власти, следовательно орган высшего правительства вообще, облеченный не только административными, но и политическими функциями. Но этот взгляд должен измениться, если мы обратим внимание на другие обязанности губернатора, в силу которых он является органом отдельных ведомств, в особенности же органом министерства внутренних дел, от коего он поставлен в непосредственную зависимость. Рядом с функциями надзора, вытекающими из его значения, как органа высшего правительства, на него лично возложено множество обязанностей по всем частям управления. Сверх того, он призван председательствовать в многочисленных присутствиях и комитетах, имеющих различное и часто специальное назначение. Трудно вычислить, сколько предметов, на основание наказа губернаторам, рекомендовано их особенному вниманию; трудно представить себе, вместе с тем, чтобы возможно было обратить истинное внимание на такое количество предметов.

Таким образом, для необходимых в настоящее время улучшений в губернаторской должности следует, прежде всего, провести строгое различие между функциями губернатора, как представителя высшего правительства в губернии, с одной, и административными его обязанностями, с другой стороны. Первые (может быть не в нынешнем их объеме) должны быть оставлены за губернатором; выполнение вторых должно бы быть вверено особым учреждениям, о коих мы скажем ниже. Сообразно этому должно бы измениться и положение губернаторов.

Если губернатор должен быть представителем высшего правительства, то он не может быть оставлен в прямой зависимости от одного министерства и в качестве органа прочих. Он должен бы быть назначаем по представлению высшего правительственного установления, каков комитет министров, и, в отношении отчетности и ответственности, пользоваться известными гарантиями. Для выполнения лежащих на нем обязанностей и для принятия мер общих по управлению губернией он должен пользоваться содействием губернского совета, который, под его председательством, был бы составлен из начальников административных ведомств и председателей общественных установлений. Совет мог бы быть коллегией, обсуждающей общие административные меры, и установлением, рассматривающим жалобы и заявления о неправильных действиях административных и общественных установлениях и должностных лиц, с правом обжалования его решений в сенате.

При таком сосредоточении общей распорядительной власти и функций надзора в лице губернатора и в губернском совете, ближайшее заведование разными частями администрации и общественного управления осталось бы за большинством ныне действующих учреждений. Сократились бы главным образом те отдельные присутствия и комиссии, требующие особого в них присутствия губернатора, без пользы для дела и к явному ущербу для единства в местном управлении.

 

Глава третья. Градоначальники

 

§ 135. Особый разряд главных начальников, в некоторых местностях Европейской России, представляют градоначальники. Градоначальства образуются из городов и приписанных к ним местностей, в отношении своего управления выделенных из губерний. Поэтому градоначальства отнесены к местностям, управляемым по особенным учреждениям. Исключение из этого правила составляло ныне упраздненное градоначальство С.-Петербургское, которое было (хотя и не совсем правильно) отнесено к местностям, управляемым по общему учреждению.

Основаниями к изъятию некоторых городов из общего губернского управления является их особенное значение преимущественно в торговом отношении, как портов, важных для целей внешней торговли, требующих особенных мер попечения. Вместе с тем в этих же торговых пунктах постоянно имеется значительное число пришлого, переходного населения, вызывающего необходимость особенного полицейского надзора. В настоящее время градоначальства учреждены в следующих городах (сверх Дербента в Закавказья): 1) в Одессе, 2) в Таганроге, 3) в Керчь-Ениколе, 4) в Севастополе. Одесское градоначальство образовано из города Одессы. Территориальный состав прочих градоначальств несколько сложнее. В состав Таганрогского градоначальства входят города Таганрог, Нахичевань-на-Дону и Мариуполь, с частью земель на правом берегу Азовского моря. Градоначальство Керчь-Еникольское заключает в себе Керченский округ*(2419), Бердянский порт и пристань на Обыточной косе. Севастопольское градоначальство образовано из города Севастополя и прилегающей к нему территории, т. е. Херсонского полуострова и Северной стороны*(2420).

§ 136. Административная власть в градоначальствах вверяется особому лицу - градоначальнику, определяемому и увольняемому императором, по представлению министра внутренних дел. Кроме Одессы, градоначальники прибрежных городов Черного и Азовского морей должны быть назначаемы из адмиралов*(2421). При градоначальнике состоят канцелярия и чиновники особых поручений. Во время отсутствия или болезни одесского градоначальника, исправление его должности поручается одному из следующих лиц: коменданту, начальнику крепостного округа или председателю коммерческого суда.

Круг ведомства градоначальников определяется теми особенными целями, для которых они учреждены. Предметами их ведомства являются:

1) Общее заведование городским управлением в отношении благоустройства, хозяйства и отбывания повинностей. Но с введением нового городового положения в городах Одессе, Керчи и Таганроге, предметы ведомства и степень власти градоначальников по городскому общественному управлению определены означенным положением. Права надзора, предоставленные градоначальникам, осуществляются чрез состоящие под их председательством местные по городским делам присутствия, имеющие здесь особое устройство, о котором будет сказано в учении о городском управлении.

2) Заведование полицейской частью в собственном смысле, причем градоначальникам в Таганроге и Керчи предоставлены все права губернаторов. В Одессе и Севастополе ближайшее заведование полицейской частью возложено на полицеймейстеров, причем преобразовано и самое устройство местных полиций.

3) Попечение о распространении торговли, о купеческом мореплавании и судостроении.

4) Дела по утверждению в должности членов и надзору за действиями коммерческих судов и некоторые другие дела по судебному ведомству, как-то: присутствие при освидетельствовании умалишенных, распоряжение по экзекуции и ссылке осужденных преступников и управление аукционной камерой (в Одессе).

5) Севастопольскому градоначальнику предоставляется высшее заведование всеми правительственными административными учреждениями и в его лице соединяются должности коменданта и командира Севастопольского порта*(2422).

§ 137. Из указанных выше предметов ведомства градоначальников видно, что компетенция их распространяется*(2423) на дела, имеющие отношение к местной полиции, торговле и судоходству. Но градоначальства не образуют особого самостоятельного округа по предметам общего управления и суда. Так, градоначальства Одесское, Таганрогское и Керчь-Еникольское входят в состав округа одесской судебной палаты, и бывшие в них должности прокуроров градоначальств и одесского городового прокурора упразднены. Затем, в отношении земского управления, градоначальство Таганрогское входит в состав земства Ростовского уезда (Екатеринославской губ.), а Керчь-Еникольское - Феодосийского (Таврической губ.). Городские установления г. Одессы пользуются правами уездных земских учреждений. Компетенция градоначальников не простирается также на дела казенного управления, которое подведомственно общему губернскому начальству*(2424).

Пространственно власть градоначальника ограничивается пределами его градоначальства. Но в этих пределах и по предметам его компетенции, ему подчиняются все находящиеся в градоначальстве военные, как сухопутные, так и морские начальники*(2425).

 

Отдел третий. Правительственные установления

 

§ 138. Установления правительственные ведают: I) общие дела управления; II) дела управления казенного и III) полицейские дела. Правительственные учреждения разделяются на: а) губернские и б) уездные. Особые городские установления существуют не во всех городах.

 

Глава первая. Губернское правление

 

§ 139. По определению закона, "губернское правление есть высшее в губернии место, управляющее оною в силу законов, именем императорского величества"*(2426). Определение это заимствовано из учр. о губ. 1775 г. Но организация губернского правления подвергалась различным изменениям со времени издания означенного закона.

По мысли Екатерины II, губернское правление, поставленное ею во главе всех других губернских учреждений, не имело коллегиального устройства, признанного необходимым для других установлений, каковы казенная палата, приказ общественного призрения и судебные места. Губернское правление было лишь совещательным учреждением при губернаторе. По первоначальному учреждению, оно должно было состоять, под непосредственным начальством государева наместника, из гражданского губернатора, советников и асессоров. Советникам дан был совещательный голос, решительный предоставлен губернатору. На основание 103 ст. Учр. о губ.*(2427), члены губернского правления должны вспомоществовать начальника губернии своими рассуждениями, но он властен принять или не принять их мнение, и дело решится не по большинству голосов, а по его приказанию. Советникам, впрочем, дано было трудно осуществимое право - представлять главному начальнику губернии и правительствующему сенату о таких приказаниях губернаторов, которые они найдут несоответствующими пользе общей или службе императорского величества. Эти постановления вошли и в первое изд. св. зак. 1832 г.*(2428).

Устройство губернского правления и взаимные отношения его членов видоизменились уже в XIX ст., именно - состав губернского правления увеличен вице-губернатором, первоначально бывшим председателем казенной палаты, и затем самое губернское правление получило новое устройство в 1845 г.*(2429). В силу этого учреждения, губернское правление определено как установление, управляющее делами общего благоустройства, охраняющее права личности и собственности, общую безопасность и тишину, управляющее делами относительно народного здравия, продовольствия, хозяйства и промышленности, содействующее всем другим управлениям к исполнению законов и понуждающее подчиненные ему места и лица к исполнению обязанностей*(2430). Это общее определение развивалось в целом ряде постановлений, издававшихся в разное время и вошедших в содержание ст. 716. В числе дел, указанных здесь, можно найти и такие, которые не содержатся в общем определении, сделанном 715 ст. Согласно этой статье, губернскому правлению подлежали дела общего управления губерниею, высшая полиция безопасности и благосостояния и наблюдение за повсеместным исполнением законов. Но, в качестве высшего полицейского учреждения, губернское правление ведало также некоторые судебные дела, рассмотрение которых было предоставлено обыкновенным полицейским учреждениям. Сюда относились: дела о взысканиях по заемным письмам и всякого рода бесспорным долговым обязательствам, дела о корчемстве вином, распоряжения об учреждении конкурсов и т. д.

Реформы прошлого царствования отразились и на учреждении губернских правлений. По введении в губернии земских учреждений, прекратили свое отдельное существование различные управления и комиссии, каковы врачебная управа и комиссия строительная, присоединенные к губернскому правлению в качестве его отделений. В 1865 г. издано новое положение о губернских правлениях, касающееся как устройства этого учреждения, так и порядка производства в нем дел. Прежний состав губернского правления (губернатор, вице-губернатор, советники и асессоры) увеличен губернским врачебным инспектором, губернским инженером и губернским архитектором.

Кроме того, губернскому правлению дано право приглашать, по делам об охранении общественного здоровья или требующим общих мер к прекращению эпидемических и эпизоотических болезней, различных представителей, как правительственных, так общественных и сословных установлений*(2431). Затем, круг ведомства губернских правлений изменился после судебной реформы, в силу которой многие дела, ведавшиеся прежде правлением, переданы установлениям судебным.

В настоящее время предметы ведомства губернского правления определяются следующим образом: "губернское правление управляет делами общего благоустройства, охраняет права личности и собственности, общую безопасность, тишину и спокойствие, управляет делами относительно народного здравия, оспопрививания и пресечения скотских падежей, продовольствия, хозяйства и промышленности (насколько сие не предоставлено учреждениям общественным*(2432), содействует всем другим управлениям в исполнении законов и понуждает подчиненные ему места и лица к исполнению их обязанностей*(2433). Согласно этому общему определению видоизменился и подробный перечень дел, производящихся в губернском правлении.

 

А) Состав губернского правления

 

§ 140. Губернское правление состоит: I) из общего присутствия и II) канцелярии.

I. Общее присутствие. Под выражением "Общее присутствие" не должно разуметь коллегии. Закон определяет те случаи, когда губернское правление действует как коллегия, и отличает эти коллегиальные присутствия от присутствий с характером совещательным, где решительный голос принадлежит губернатору.

В том и другом случае общее присутствие состоит, под председательством губернатора, из 1) вице-губернатора, советников, губернского врачебного инспектора, губернского инженера, губернского архитектора*(2434), губернского землемера и асессора. Губернский землемер состоит членом губернского правления не во всех местностях. 2) Этот штат губернских правлений и их канцелярий в настоящее время необязателен. В 1876 году министру внутренних дел было предоставлено уменьшать штат правлений по своему усмотрению, за исключением должностей вице-губернатора, двух советников, губ. врачебного инспектора, губ. инженера и губ. архитектора. 3) Независимо от этих лиц, как сказано выше, губернскому правлению предоставлено приглашать в свои заседания представителей как правительственных, так и сословно-общественных установлений, а равно и всех других лиц, могущих быть полезными делу своими познаниями и влиянием. Право это предоставлено губернскому правлению по делам об охранении общественного здоровья и о мерах к прекращению эпидемических и эпизоотических болезней. Наконец, 4) губернское правление обязано приглашать, на правах членов, лиц прокурорского надзора, по делам о наложении опек над имениями расточителей из почетных граждан и купцов*(2435).

§ 141. Переходя к рассмотрению отдельных должностей, составляющих губернское правление, заметим следующее.

а) Губернатор есть председатель губернского правления, но закон не обязывает его председательствовать постоянно. Именно, 744 ст. гласит, что губернатор председательствует лично в губернском правлении во всех случаях, где сам признает это нужным, но он обязан присутствовать: 1) в общем собрании палат и 2) когда председательствует главный начальник края. В последнем случае губернатор заседает в правлении как член и с одними только правами члена*(2436). Затем, губернатору рекомендуется председательство по важнейшим делам, как наприм., на торгах по подрядам и поставкам, при продаже имуществ, по делам об установлении такс и цен на разные предметы и при освидетельствовании сумасшедших*(2437).

б) Вице-губернатор заседает в общем присутствии губернского правления на правах старшего его члена. Должность вице-губернатора имеет как общее значение, так и специальное по отношению к губернскому правлению.

Общее значение вице-губернатора заключается в следующем:

1) Закон рассматривает его, как непосредственного помощника и сотрудника начальника губернии по всем частям управления оною*(2438).

2) Вице-губернатор заступает место губернатора в двух случаях: во-1-х, в случае болезни, отсутствия или увольнения начальника губернии, во-2-х, в случае отъезда губернатора в губернию для производства ревизии. В первом случае вице-губернатор вступает во все права управляющего губернией и подписывается: "Исправляющий должность"; во втором,- так как губернатор не слагает с себя своего звания и сохраняет за собой общее право по управлению губернией,- вице-губернатор исправляет только некоторые его обязанности по текущим делам и подписывает: "За губернатора"*(2439).

Вице-губернатор считается старшим лицом в губернии после губернатора, уступая только первенство губернскому предводителю дворянства в тех случаях, когда не исправляет должности губернатора*(2440).

Специально по губернскому правлению закон возлагает на вице-губернатора ближайший и ответственный надзор по всем частям губернского правления и наблюдение вообще за делопроизводством, благоустройством и порядком в целом правлении и, в особенности, в канцелярии общего присутствия*(2441).

Затем, специально на вице-губернатора возлагаются некоторые особенные поручения, в силу самого закона. Так, он председательствует в попечительствах над исправительными арестантскими отделениями и приглашается к присутствованию в окружном суде, при решении дел о вознаграждении за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства. Он присутствует в губернском по воинской повинности присутствии, по изданию обязательных постановлений для предупреждения и прекращения заразительных болезней*(2442). На него возложена цензура частных повременных изданий.

Кроме того, губернатору дозволяется возлагать на вице-губернатора поручения об обозрении городских и уездных управлений*(2443). Когда губернатор не находится в губернском правлении, председательская власть принадлежит вице-губернатору*(2444). Ему принадлежит вообще дисциплинарная власть над членами и чинами канцелярии губернского правления*(2445), с правом делать словесные напоминания членам правления; секретарю и его помощнику - замечания и наставления; прочим канцелярским чиновникам - подтверждения, словесные выговоры и аресты до 7-ми дней*(2446).

в) Советники губернского правления суть непременные члены общего присутствия и управляют каждый предоставленным ему распорядительным отделением. Один из советников, по представлению губернатора, утверждается министром внутренних дел в звании старшего советника*(2447). Старший советник заступает место вице-губернатора, в случае его отсутствия или исправления им должности губернатора. В этом случае он подписывается "за вице-губернатора"*(2448).

г) Асессор, являясь членом общего присутствия, не имеет в своем управлении отдельной части. Обязанность его состоит в замещении временно выбывшего по какому-либо случаю советника. В другое время ему даются иные поручения. Эта должность в особенности подверглась сокращению*(2449).

д) Кроме названных лиц, в состав губернского правления входят губернские: врачебный инспектор, инженер с архитектором и землемер. Эти лица участвуют в заседаниях общего присутствия только по делам, касающимся частей врачебной, строительной и межевой*(2450). Заведование означенными частями поручено им во всей губернии*(2451).

е) Врачебное отделение. До введения земских учреждений и преобразования губернских правлений, в 1865 г., врачебная часть в губернии находилась в заведовании различных учреждений. Первое место между ними занимала врачебная управа; затем следовали: губернский комитет народного здравия и оспенный комитет.

За преобразованием губернских правлений в 1865 г. и введением земских учреждений, коим также предоставлено участие в заведовании медицинскою частью в губернии, медицинская часть вверена особому учреждению в составе губернского правления, под названием врачебного его отделения.

Врачебное отделение управляется губернским врачебным инспектором и состоит из помощника инспектора и фармацевта*(2452). Компетенция губернского врачебного отделения отчасти конкурирует с деятельностью земских учреждений. Сюда относятся: 1) организация медицинской помощи в губернии и уездах, меры по прекращению заразительных болезней и т. д. Затем, врачебному отделению принадлежат 2) обязанности медицинской полиции, как-то: наблюдение за врачами и бабками, практикующими в губернии, за аптеками, продажею ядовитых веществ и вообще за соблюдением правил врачебного устава; и 3) дела судебно-медицинские.

B) Строительное отделение образовалось из учреждения строительных и дорожных комиссий, находившихся в губерниях до введения земских учреждений. Учреждение этих комиссий организовано положением 1833 года. Они были составлены как из чиновников-специалистов по назначению от правительства, так и членов от сословий и находились в заведовании главного управления путей сообщения и публичных зданий. По введении земских учреждений и преобразовании главного управления путей сообщения в министерство, заведование путями сообщения, кроме государственных, было передано в руки земских установлений, а части, строительными, поскольку она касается строительной полиции в обширном смысле этого слова, вверена была министерству внутренних дел (технический строительный комитет).

Органом министерства внутренних дел явилось строительное отделение, введенное в состав губернского правления. Оно состоит из губернских инженера и архитектора, а также младших инженеров и архитекторов, техников и других чинов.

С) Межевое отделение, состоявшее еще прежде при губернских правлениях, под названием губернской чертежной, находится в заведовании губернского землемера, под наблюдением которого действуют уездные землемеры.

II. Канцелярия. Канцелярия губернского правления разделяется на: 1) канцелярию общего присутствия и 2) канцелярию отделений. При общем присутствии состоит секретарь, заведовающий вообще канцелярией общего присутствия. При секретаре состоят, кроме канцелярских чиновников, помощник его, чиновник со счетной и экзекуторской части (экзекутор), редактор губернских ведомостей, бухгалтер, регистратор и архивариус, заведовающий архивом губернского правления.- Канцелярия отделений управляется делопроизводителями, их помощниками и составляется как из классных чиновников отделений, так и других лиц по найму.

 

Б) Компетенция губернского правления

 

§ 142. Компетенция губернского правления определяется как 667 ст. II т. Св. зак. (ст. 716, по изд. 1857 г.), так и другими постановлениями, заключающимися как в учреждении губернских правлений, так и в других частях свода законов.- Общее определение компетенции губернского правления дано вышеуказанною 667 ст.; но общее учр. губ. правл. возвращается к этому предмету несколько раз. Ст. 667 исчисляет дела, производящиеся в правлении; 691 и след. определяют существо власти губернского правления; 719 и след., определяя разделение и порядок решения дел, исчисляют некоторые предметы ведомства, не названные в ст. 667.

Вообще в губернском правлении производятся дела: 1) по общему управлению губернией; 2) по охранению безопасности и общего спокойствия; 3) по сохранению народного здравия; 4) полиции хозяйственной; 5) строительной; 6) по части казенного управления; 7) по части межевой и 8) по судебному управлению. Но власть, предоставленная губернскому правлению, определяется как "власть полицейская в высшем значении, т. е. судебно-полицейская, распорядительная, исполнительная и побудительная". Это определение находится в связи с указанием мер, которые может принимать губернское правление для исполнения возложенных на него обязанностей. Вся совокупность означенных дел разрешается губернским правлением или а) в качестве коллегии, по большинству голосов; или б) в качестве совещательного присутствия, постановления которого утверждаются губернатором; или, наконец, в) отдельными его членами: губернатором, вице-губернатором и начальниками отделений.

Согласно этим общим предварительным указаниям, мы рассмотрим здесь как круг дел, подведомственных губернскому правлению, так и общий порядок их разрешения.

Дела по общему управлению губернией

§ 143. Губернскому правлению, как высшему установлению в губернии, принадлежит обнародование законов, равно как и указов высочайших и сенатских.- Поэтому все новые законоположения препровождаются из 1-го д-та сената, чрез губернаторов, губернским правлениям, на которых лежит обязанность обнародования их в губернии и уездах.

В качестве установления, обнародывающего законы, губернское правление облечено:

1) Правом представления о неудобствах нового закона*(2453). В случаях важных и чрезвычайных, встретив сомнение и недоразумение в смысле законов, губернское правление, по распоряжению начальника губернии, может пригласить в свое присутствие казенную палату, управление государственными имуществами и палату уголовного и гражданского суда (где она есть) и в соединенном заседании, по большинству голосов, разрешает вопрос: настоит ли сомнение или недоразумение по предложенному предмету? В случае утвердительного решения вопроса, губернское правление представляет дело на усмотрение сената.

2) Губернскому правлению предоставляется также делать представления сенату о тех указах его, в коих усмотрено будет что-либо "противное законам и пользам императорского величества"*(2454). Равным образом правления обязаны представлять министру о его предписаниях, заключающих в себе что-либо противное законам и пользе государства, и, в случае подтверждения, передавать дело на окончательное решение сената.

3) Правлению принадлежит "надзор за повсеместным исполнением законов и прекращение противных оным действий"*(2455). На этом основании губернское правление специально имеет наблюдение за течением дел в подчиненных ему полицейских местах и принимает жалобы на медленность, проволочки, беспорядки и неправильные действия полиции. Ему принадлежит право остановить или отменить всякое действие полиции, если оно не касается дознания о преступлениях, так как по этому предмету полицейские чины подчинены прокурорам и их товарищам*(2456).

В местностях, где не введены новые судебные установления, губернскому правлению предоставляется также принимать жалобы на медленность, проволочку и неправильные действия подчиненных ему судебных мест, с правом понуждения и направления их к законному действию. Но при этом губернское правление не имеет права входить в разбирательство существа дела и обрядов судопроизводства*(2457).

б) Правление является вообще установлением, которому предоставлено как рассматривать неправильные действия чиновников административного ведомства в губернии, так и предание их суду. Другими словами, губернскому правлению принадлежит дисциплинарная власть с правом наложения взысканий в административном порядке и право предания виновных суду*(2458).

Существо административных взысканий, налагаемых губернским правлением, определено во II т. св. зак., ст. 233 - 249 и рассмотрено нами в учении о службе гражданской.

Должностные лица административных ведомств, определяемые губернскими и равными им властями, предаются суду постановлениями губернских правлений*(2459). В некоторых случаях, для предания суду требуется предварительное следствие чрез судебного следователя*(2460). Возбуждение следствия предоставляется вообще начальству обвиняемого и производится, под наблюдением прокурора, судебным следователем, при участии чиновника от ведомства, к которому принадлежит обвиняемый*(2461). По окончании следствия, оно передается прокурором начальству обвиняемого. При разногласии административного начальства и прокурора, разномыслие, если оно касается чинов, определяемых к должностям губернскими и равными им властями (за исключением губернских правлений), передается для разрешения губернским правлениям. В случае же производства дела о чинах, определяемых губернскими правлениями, министерствами или главными управлениями, - в первый д-т правительствующего сената*(2462). Разногласие прокурора с губернским правлением представляется на окончательное решение сената, который решает дело в соединенном присутствии департаментов первого и кассационного по уголовным делам.

в) Губернскому правлению принадлежит рассмотрение сомнений, возникающих в низших присутственных местах административного ведомства, и пререканий о компетенции этих учреждений*(2463).

При разрешении сомнений, возникающих в низших присутственных местах, закон различает: 1) общие административные места и 2) специально полицейские. По отношению к первым, губернскому правлению предоставлено разрешение сомнений "в порядке производства и в понятии законов", по управлениям же полицейским - и "в самом образе действий и исполнения". Различие это объясняется тем, что общие административные места, для разрешения сомнений в образе действий и исполнения, обязаны обращаться к своему непосредственному начальству, а места полицейские имеют свое непосредственное начальство в лице губернских правлений.

Разрешение пререканий предоставлено губернским правлением относительно административных мест губернии. При этом закон различает несколько случаев.

1) Если пререкание возникло между административными уездными или городскими местами одного и того же ведомства, оно разрешается их непосредственным начальством. Но если установления, между которыми возникло пререкание, находятся в разных губерниях, то разрешение его предоставляется губернскому правлению той губернии, где дело возникло.

2) Пререкания городских или уездных установлений разных ведомств разрешаются местным губернским правлением. Если эти установления различных ведомств находятся в разных же губерниях, то пререкание разрешается правлением той губернии, где дело первоначально возникло*(2464).

Губернское правление, в лице своего председателя, участвует также в разрешении пререканий между судебными и правительственными установлениями, именно - губернатор входит в состав особого присутствия судебной палаты для разрешения означенных пререканий*(2465).

г) К делам общего управления закон относит также "ведомство лиц, обязанных избрать себе род жизни", приведение иностранцев к присяге на подданство,- и там, где не ведено в действие новое городовое положение, наблюдение за городским общественным хозяйством, на основание как положения о городах, так и устава о городском хозяйстве, рассмотрение просьб об усыновлении, подаваемых личными дворянами и почетными гражданами и постановление по этим просьбам определений, утверждаемым сенатом*(2466).

§ 144. В качестве установления полицейского в тесном смысле, на губернское правление возлагается: а) попечение об охранении тишины и спокойствия "в городах, селах, деревнях, на землях и водах, а также на дорогах, по губерниям пролегающих"*(2467), следовательно начальствование над всеми органами полиции в уездах, городах, волостях и селах. Затем, закон исчисляет б) некоторые специальные обязанности полицейского характера.

Б этом последнем отношении должно различать: 1) полицейские меры, направленные к охранению безопасности, и 2) обязанности, лежащие на полицейской власти по приведению в действие судебных приговоров.

К делам первого рода относятся: 1) дела о порочных людях, представляемых городскими и сельскими обществами в распоряжение правительства*(2468); 2) попечение о прекращении нищенства и бродяжничества и принятие мер к поимке и рассылке беглых*(2469). К этим делам относится также 3) заведование взаимным земским страхованием в тех губерниях, где не введено земское положение и нет губернских по крестьянским делам присутствий*(2470).

В качестве общей полицейской власти, губернские правления имеют известные обязанности по приведению в действие объявленных судебных приговоров. Именно, на основание 965 ст. уст. уг. судопр. лица, приговоренные к ссылке в каторжные работы, на поселение, или на житье, или же к отдаче в арестантские роты, передаются в ведение губернского правления. На последнем лежит обязанность составления статейных списков и распределения осужденных по назначению*(2471). Затем, в ведении его сосредоточивается надзор за полицией тюремною, арестантскими отделениями, а также за рабочими и смирительными домами.

До издания судебных уставов губернские правления были облечены довольно значительною судебно-полицейскою властью. К ведомству их относилось производство так называемых бесспорных дел. Эти дела остались за ними в некоторых местностях, названных в 1218 ст. II т. В этих же местностях остались в ведении губернского правления и распоряжения об учреждении конкурсов под его заведованием. В прочих губерниях эти дела отошли к заведованию общих судов. С другой стороны, ведомство губернского правления, по введении судебных уставов, увеличилось некоторыми предметами.

Из прежних уездных судов в него переданы дела по засвидетельствованию полюбовных сказок на размежевание общих и черезполосных владений. Затем, рассмотрению его подлежат жалобы на решения полиции по делам о нарушении постановлений о питейном сборе.

Специальные отрасли полиции: полиция народного здравия и строительная, заведываются, как указано выше, отделениями губернского правления: врачебным и строительным. Некоторые из относящихся сюда дел входят на рассмотрение и разрешение общего присутствия губернского правления.

Дела по полиции хозяйственной исчислены в виде довольно отрывочных и не имеющих между собою определенной связи постановлений. В числе их названы и такие, которые вернее было бы отнести к делам управления казенного, например, меры по поверке ревизии и наложение денежных взысканий за открытых распоряжениями правительства прописных*(2472). К этому же разряду дел следует отнести распоряжения о вызовах к торгам и подрядам*(2473). Затем, в губернском правлении сосредоточиваются, главным образом, сведения о разных предметах местного хозяйства: о торговле, промышленности, фабриках, заводах и т. п., равно как сведения о состоянии почт, дорог, мостов, перевозов и пр. В местностях, где не введены земские учреждения, губернаторам, при посредстве губернских правлений, принадлежит право разрешать открытие вновь и закрытие в различных местах торгов, базаров, равно изменение сроков их, по ходатайству местных сельских и городских общественных установлений.

Дела по полиции хозяйственной в собственном смысле слова остались за губернскими правлениями, главным образом там, где не введено в действие новое городовое положение. Кроме дел по учреждению, переводу и закрытию ярмарок и об изменении сроков их, в этих местностях правлениям предоставлено: утверждение подрядов и торгов на счет городов и повсеместно - составляемых городскими управами или (где не введено в действие новое городовое положение) городскими думами и ратушами расписаний о числе мест раздробительной продажи крепких напитков.

Из дел так называемого казенного управления первое место занимает, конечно, попечение о своевременном взыскании недоимок в губернии. Для этой цели в правлении сосредоточиваются сведения о состоянии всех недоимок по губернии. Ему поручается рассмотрение донесений полиции об успехе их взыскания. Затем, на него возлагается попечение о взыскании всех вообще казенных начетов, по требованиям и представлениям как центрального правительства, так и низших правительственных установлений. В правлении сосредоточено также производство дел о заключении контрактов на счет казны и представление о них высшему правительству, если контрактная сумма превышает ту, на какую местное начальство уполномочено заключать контракт.

Губернское правление принимает некоторое участие в делах внутреннего управления различных обществ. Так, ему вверены наблюдение за действиями дворянских опек и сиротских судов, дела по общественным приговорам купеческих и мещанских обществ о положении опек на имения расточителей, а также дела о наложении опек на почетных граждан. Губернскому правлению предоставлено освидетельствование в указанных законом случаях безумных и сумасшедших. Наконец, ведомство губернского правления значительно расширилось после 1865 г., когда многие из дел, производившихся в канцелярии губернатора, были переданы в правление.

 

В) Делопроизводство в губернском правлении

 

§ 145. При производстве всех означенных выше дел губернское правление является в троякой форме: 1) в виде коллегии, решающей предоставленные ему дела на общем коллегиальном основании - большинством голосов; 2) как установление совещательно-распорядительное, постановления которого получают силу по утверждении их губернатором; 3) совокупностью единоличных властей, решающих предоставленные им дела по заведуемым ими отделениям (советники) или личными своими распоряжениями.

По учреждению 1845 г., дела, производимые в губернском правлении, разделялись на распорядительные и исполнительные*(2474). Особо от них закон называл дела судные*(2475).

1. Существо распорядительных дел, к которым относились также судебно-полицейские, определялось тем, что решение по ним состоит не в простом исполнении требований других мест, но предполагает предварительное соображение и рассуждение. Дела этого рода, по определению 767 ст., вносятся на постановления присутствия и решаются по усмотрению и с утверждения начальника губернии. Сюда относились определения об увольнении и перемещении чиновников, об увольнении их в отпуск, представления к наградам, назначение следствий, определение выговоров и т. д. Не подводя эти дела ни под какое общее начало, закон ограничивался простым и довольно пространным перечислением их.

2. Существо исполнительных дел определялось тем, что решение их состоит в одном только исполнении законных требований разных мест и лиц. Поэтому сюда относились дела, по коим рассуждения присутствия были бы излишни, потому что по ним не может быть никакого основательного разногласия, а должно последовать исполнение известным и не подлежащим сомнению порядком. Несмотря на такое определение, закон различал, однако, и в этой области дел три разряда, по степени их важности. Первый разряд дел (например, дела о выключенных из духовного звания, исполнение требований кредитных установлений об описи имений, определение на службу и увольнение канцелярских служителей и др.) исполнялся по постановлениям присутствия, без утверждения губернатора и его участия. Второй разряд исполнительных дел разрешался, по докладу отделений, вице-губернатором. Третий разряд был предоставлен разрешению советников*(2476).

3. Особо от этих дел, как замечено, были поставлены дела судные. Выражение "судный" не должно отождествлять с выражением "судебный", так как в нашем законодательстве "судный порядок", "судные дела" означали порядок, дела "коллегиальные". Поэтому к разряду судных относились те дела, которые требовали коллегиального рассмотрения и разрешения. На основание 765 ст. II т. к судным делам отнесены: 1) отдача под суд чиновников; 2) дела по наказаниям за корчемство и за порубку лесов; 3) вопросы о подсудности и 4) дела по сомнению в законах.

§ 146. Правила 1865 г., вошедшие и в св. зак. изд. 1876 г., видоизменили означенное разделение. По ст. 718, "дела, производимые в губернском правлении, разделяются на судные и административные". Количество судных (коллегиально решаемых) дел, по правилам 1865 г., увеличилось против постановлений 765 ст. прежнего издания.

Но так как вообще судный порядок представляет некоторые изъятия из общего порядка дел, производимых в губернском правлении, то закон поименовывает случаи, требующие такого коллегиального разрешения. По ст. 719 к делам судным принадлежат: 1) отдача под суд чиновников*(2477); 2) дела по наказаниям за нарушение постановлений о питейном сборе, за порубку лесов и за пристанодержательство*(2478); 3) вопросы о подсудности (пререкания); 4) дела по сомнению в законах; 5) дела по наложению денежных взысканий за упущения по службе; 6) отрешение от должности канцелярских чиновников; 7) жалобы на медленность в исполнении судебных решений и в делопроизводстве.

Дела административные не исчислены в данном разделе Учр. губ. Правлений. Закон ограничивается общим определением их существа, причем старается свести свое определение к известному общему началу. Нельзя, впрочем, сказать, чтобы это определение отличалось точностью и ясностью. Так, вместо прежнего деления на дела распорядительные и исполнительные, закон разделяет их на административные первого и административные второго разряда.

Административные дела первого разряда, говорит 722 ст., "решаются коллегиально, постановлениями присутствия, с утверждения губернатора". В этом постановлении нельзя не заметить некоторой неточности. Если дела решаются постановлениями присутствия, с утверждения губернатора, то нельзя сказать, чтобы они решались коллегиально, так как в коллегиальном присутствии губернатор заседает на правах председателя и ему не принадлежит утверждение дел, а тем более право замены постановления присутствия собственным распоряжением.

Дела административные первого разряда вообще разделены на три рубрики. К ним принадлежат:

1) все те распоряжения губернского правления, которые "ограничивают чьи-либо права личные или по имуществу". Сюда отнесены: учреждение опек, наложение и снятие запрещений, назначение в продажу имуществ и т. п.;

2) "дела, сопряженные с казенным или общественным интересом или касающиеся благосостояния губернии или отдельных обществ"; например, определение и увольнение лиц, у которых на руках находятся деньги или казенное имущество; дела по сложению недоимок, по образованию общественных банков и ссудных касс и др.;

3) некоторые дела, производимые в строительном отделении, именно те, которые касаются не одной искусственной, но вместе и хозяйственной части, а также дела по техническо-полицейскому надзору за правильностью построек, разрешаемых разными ведомствами; наконец,

4) губернатору или генерал-губернатору предоставляется предложить на рассмотрение присутствия и другие дела, не названные в указанных рубриках.

§ 147. Если административные дела первого разряда должны соответствовать прежним распорядительным, то дела административные второго разряда должны бы соответствовать прежним исполнительным. Но эта параллель оказалась бы неверною. Существенным признаком исполнительных дел являлось, как ми видели, отсутствие необходимости участия в них губернатора и губернаторского утверждения; затем, некоторые из этих дел разрешались постановлениями общего присутствия. В настоящее время в круг административных дел второго разряда введены, с одной стороны, некоторые дела, решаемые властью губернатора, с другой - ни одно из этих дел, ех lege, не поступает на рассмотрение общего присутствия,

Существо административных дел второго разряда определяется тем, что решение их предоставлено единоличной власти губернатора, вице-губернатора или начальствующих отделениями*(2479). Но при этом закон проводит известное различие между делами, предоставленными названным лицам. Ст. 723 гласит, что дела административные второго разряда или решаются властью губернатора или вице-губернатора, или же исполняются непосредственно самими начальниками отделений. Следовательно, губернатору и вице-губернатору принадлежит известная решающая власть, почему административные дела второго разряда соприкасаются с делами распорядительными, а под именем исполнительных дел в собственном смысле должно бы разуметь дела, решаемые начальниками отделений. Но начальникам врачебного, строительного и межевого отделений принадлежит также известная распорядительная власть по предметам их ведомства, вследствие чего предоставленные им дела не могут быть отнесены к разряду чисто исполнительных.

Между всеми указанными лицами наибольшею властью облечен, конечно, губернатор. Закон 1865 г., как мы видели, перевел производство некоторых дел из канцелярии губернатора в губернское правление и предоставил ему иные дела, разрешавшиеся прежде в порядке распорядительном. Именно - властью губернатора решаются: 1) дела, касающиеся службы чиновников и лиц, служащих по выборам: определение и увольнение, представление к наградам, пенсиям и т. п.; 2) различные дела по разным отраслям специальной полиции и казенного управления, именно: распоряжения к охранению народного здравия, прекращению заразительных болезней на людях и скоте; по взысканию недоимок; разрешения на устройство фабрик, заводов, хозяйственных и промышленных заведений; по надзору за книжною торговлей и тюремными замками и др.; 3) некоторые дела по врачебному отделению: свидетельствование больных, открытие аптек, определение и увольнение городовых и уездных врачей и фармацевтов*(2480).

Дела, касающиеся переписки по губернскому правлению и служащих в нем лиц; дела по исполнению законных предписаний и требований разных мест и лиц, а также по определению, увольнению, перемещению и отпускам канцелярских служителей губернского правления и подведомственных ему мест - разрешаются властью вице-губернатора*(2481).

Начальниками отделений предоставлены дела, относящиеся "к случаям простого исполнения*(2482)". Но, затем, врачебному инспектору, губернскому инженеру и губернскому землемеру принадлежит общий по губернии надзор: первому - по медицинской, второму - по строительной и последнему - по межевой части*(2483). Независимо от этого, членам правления предоставляется вносить на рассмотрение общего присутствия, т. е. в доклад, те именно дела, по коим у них возникнет какое-либо сомнение*(2484).

§ 148. Согласно разделению дел устанавливается и особый порядок их разрешения.

Дела судные разрешаются порядком коллегиальным, и постановление вписывается в журнал на основание мнения большинства. Мнение противной стороны прилагается к журналу, который представляется губернатору на утверждение, если последний не присутствовал в заседании правления. По делам судным, в случае разделения голосов, мнение губернатора дает перевес, причем меньшинству дается право представлять свое мнение на усмотрение министра внутренних дел*(2485), в семидневный срок*(2486).

По делам административным первого разряда постановления правления представляются на утверждение губернатора, который, в случае несогласия с присутствием, предлагает ему свое мнение, и последнее принимается правлением к исполнению*(2487).

В губерниях, где не введены в действие новые судебные уставы и где имеются губернские прокуроры, последним предлагаются на просмотр постановления губернского правления о предании суду, о назначении следствий, наложении административных взысканий и по некоторым другим делам, названным в законе*(2488). Губернскому прокурору, в случае несогласия с постановлением присутствия, предоставляется обращаться в правление или с словесными замечаниями, или письменными представлениями.

§ 149. Юридическое положение губернского правления в ряду других присутственных мест определяется как общим его назначением, так и кругом предоставленных ему дел. Оно состоит в ведомстве министерства внутренних дел и постановлено выше всех других мест губернии. Поэтому оно подчиняется непосредственно правительствующему сенату. Постановления губернского правления, вошедшие в законную силу, не могут быть изменены или отменены ни им самим, ни каким-либо другим местом или лицом, кроме императорского величества и сената.

Жалобы на губернское правление по делам административным приносятся в сенат по первому департаменту. Для принесения жалоб положен определенный срок, причем закон различает два случая: 1) когда постановления правления приведены уже в действие и 2) если к приведению в действие их не было приступлено. В первом случае жалоба приносится в шестимесячный срок со времени приведения в действие постановления; во втором - в трехмесячный со времени объявления постановления лицам, до коих оно касается.

По делам судебным частные жалобы приносятся по правилам, определенным в уст. судопр. уг. и гражд., специально временными правилами 1865 г., ст. 26 - 32, 110 - 121.

 

Глава вторая. Места казенного управления

 

§ 150. Дела управления казенного сосредоточиваются: 1) в казенной палате; 2) управлении государственными имуществами и 3) губернском акцизном управлении.

 

А) Казенная палата

 

§ 151. Первоначально все казенное управление было сосредоточено в казенной палате, учрежденной в 1775 г. Екатериной II*(2489). По определению учр. о губ., "казенная палата не что иное есть, как соединенный департамент камер и ревизион-коллегии, которому поручаются в смотрение домостроительные и казенные дела той губернии, как-то: ведомости о числе народа, ревизионные сказки, сведения о приходе и расходе, ревизия счетов, соляные дела, винный откуп и подряды, казенные всякие права, казенные и публичные строения и их содержание в той губернии..." Таким образом, ведению казенной палаты переданы дела собственно казенного управления, заведование государственными имуществами и отчасти местное благоустройство (часть строительная). В качестве главного казенно-хозяйственного установления губернии, палата управлялась вице-губернатором и состояла из директора экономии, или домоводства, одного советника, двух асессоров и одного губернского казначея.

По издании учр. о губ. палата потерпела некоторые изменения в частностях. Но главные перемены относятся, конечно, к царствованию императоров Николая I и Александра II.

Инструкция казенным палатам 1831 г. еще сохранила общие основания учреждения 1775 г. Палата состояла, под председательством вице-губернатора, из советников и асессоров и заведовала делами, касающимися управления казенного и государственных имуществ, а также ревизией счетов в губернии. Вследствие этого она распадалась на 6 отделений: 1) хозяйственное, 2) лесное, 3) питейных сборов, 4) казначейства, 5) соляное и 6) контрольное. Соляное и лесное отделения существовали, впрочем, не во всех губерниях. В тех местностях, где таких отделений не полагалось, дела по соляной части производились в отделении питейных сборов, а по лесной - в хозяйственном отделении. Устройство казенных палат соответствовало общему понятию о тех коллегиальных установлениях, которые Екатерина думала учредить в губернии. Именно - казенная палата представляла соединение коллегиальное с известною совокупностью единоличных властей. Некоторые дела рассматривались и решались коллегиальным порядком, в общем присутствии, состоявшем, под председательством вице-губернатора, из советников отделений, губернского казначея, губернского прокурора, личного и др. лиц, входивших в состав казенной палаты.

Учреждение в 1837 г. особого управления государственными имуществами, конечно, должно было отразиться на компетенции казенной палаты. Кроме того, вице-губернатор был введен в состав губернского правления в качестве старшего члена этого установления и помощника губернатора по общему управлению губернией. Казенная палата получила особого председателя. Дела, вверенные ей, ведались в 5 отделениях: 1) ревизском, 2) питейных сборов, 3) казначейства, 4) соляном и 5) контрольном*(2490). Она составлена из председателя, советников, губернского казначея, губернского контролера и одного или более асессоров. Из этих лиц составлялось общее присутствие казенной палаты. Кроме того, при палате полагались: канцелярия, чиновники особых поручений и различные надзиратели и ревизоры по акцизной части.

§ 152. В царствование императора Александра II образование особых акцизных управлений и учреждение контрольных палат еще более сократило компетенцию казенной палаты. В настоящее время она имеет собственно три отделения, называемые по номерам*(2491). Вместе с тем произошли существенные изменения в самом устройстве палаты. Закон 1866 г.*(2492) значительно видоизменил те начала коллегиального управления, которые были признаны прежним учреждением казенных палат.

Казенная палата состоит из управляющего палатою, его помощника (в столицах), члена от правительства в губернском распорядительном комитете, начальников отделения. При палате состоят секретарь, чиновник особых поручений и другие чины*(2493). В некоторых случаях в общем присутствии председательствует губернатор. Именно - закон требует председательствования губернатора при производстве торгов и подрядов для ведомств, не подчиненных министерству финансов. При производстве некоторых других дел, в общем присутствии требуется присутствование члена от контрольной палаты. Дели эти исчислены в 849 ст.*(2494). При производстве торгов на подряды по военному ведомству в составе общего присутствия должен находиться и депутат от военного ведомства*(2495).

Общие предметы ведомства казенной палаты суть:

1-е, счетоводство и отчетность по приходу и расходу сумм, которые обращаются в кассах подведомых палат; 2-е, дела о народной переписи, о перечислении лиц податного состояния в другие классы и т. п.; 3-е, личный состав чинов, служащих в ведомстве казенных палат; 4-е, дела по производству торгов; 5-е, по наложению взысканий за нарушение уставов казенного управления и частью пробирною.

Ограничиваясь этим общим определением, закон предоставляет подробное распределение занятий между отделениями усмотрению управляющего палатой, который может, кроме того, в случае обременения одного отделения большим против другого числом дел, переводить последние в отделения менее обремененные*(2496).

Вообще казенная палата является установлением: 1) ведающим указанные выше дела казенного управления, и 2) установлением, облеченным правами административной юстиции, в пределах, указанных уставами казенного управления; именно - палате принадлежит право наложения взысканий за нарушение уставов казенного управления, кроме дел акцизных, а равно постановление решений по нарушениям правил о пошлинах за право торговли и промыслов*(2497).

Вся совокупность дел распределяется между отделениями и общим присутствием. Применяясь к прежнему порядку, закон 1866 г. разделяет дела, поступающие в общее присутствие, на 2 разряда:

I. Одни из этих дел поступают в общее присутствие непосредственно. Сюда относятся: 1) дела о торгах на подряды и поставки; 2) уничтожение контрамарок за обывательские подводы; 3) уничтожение вышедшей из употребления гербовой бумаги и т. п. предметов; 4) свидетельствование губернского казначейства; 5) дела по исключению из оклада обрачной подати земель, неправильно включенных во владенные записи (старозаимочные земли).

II. Ко второму разряду относятся дела, поступающие в общее присутствие из отделений, следовательно, по предварительном рассмотрении их в подлежащем отделении или канцелярии. К ним принадлежат:

1) дела по наложению взысканий за нарушение уставов казенного управления, когда сумма взыскания будет превышать 300 рублей на одно лицо; 2) дела о назначении следствий и предании суду лиц, подчиненных казенной палате; 3) сложение недоимок, по безнадежности их поступления или неправильно числящихся, а также возврат денег, поступивших в казну неправильно; 4) дела о перечислении платежей, занесенных ошибочно из одного сбора в другой; наконец, 5) управляющему палатою предоставляется передать на рассмотрение общего присутствия всякое сложное или возбуждающее сомнение дело.

Порядок рассмотрения и разрешения дел, поступающих в казенную палату, как мы заметили уже выше, отступает от указанных прежде условий коллегиального производства. Ст. 879 постановляет, что члены общего пристутствия, при решении дел, названных в 850 ст., имеют только совещательный голос; самое же дело решается не по большинству голосов, а по мнению управляющего палатою. Членам общего присутствия предоставляется подавать особые мнения, которые записываются в журнал и представляются управляющим палатою на усмотрение министра финансов. Правда, дела, исчисленные в 849 ст., не подходят под действие указанного правила, но зато, по самому существу своему, они не представляют особенной важности для обсуждения и иногда могут быть отнесены к разряду дел чисто исполнительных, как, напр., уничтожение контрамарок или вышедшей из употребления гербовой бумаги.

Управляющий казенною палатою, сверх обязанностей, лежащих на нем по управлению вверенной ему частью, призывается также к заседанию в различных губернских комитетах и присутствиях, в которых он является представителем казенного интереса. Так, он есть непременный член губернских по крестьянским делам и по городским делам присутствий. Кроме того, закон призывает его к участию в особых присутствиях судебной палаты по делам о разрешении подсудности, в случаях, указанных выше.

Органом казенной палаты в уезде является уездное казначейство. Каждое уездное казначейство по ст. 1567, II т. Св. зак., измененной продолжениями, состоит из уездного казначея, журналиста, бухгалтера и присяжных по штату, на которых возлагается прием и выдача денег. Общие обязанности казначейства состоят: 1) в приеме и хранении всех существующих в уезде доходов, принадлежащих государственному казначейству; следовательно, все деньги, взыскиваемые в уезде, хранятся в казначействе до востребования их в установленном порядке; 2) на уездное казначейство может быть возложена обязанность хранения сумм земских; с приемом и хранением сумм связано заведование их поступлением, поэтому казначейство рассылает окладные листы по сельским обществам; 3) наблюдение за поступлением недоимок, для чего оно может обращаться за содействием к местной полиции; наконец, 4) на уездное казначейство возлагаются некоторые казенные операции, напр. продажа гербовых марок, бандеролей, патентов и т. п. и вообще обязанности, которые соприкасаются с поступлением косвенных налогов. (Ср. ст. 1570 и след.).

 

Б) Управление государственными имуществами

 

§ 153. Особое управление государственными имуществами на местах создано было в 1838 г. Палаты государственных имуществ, учрежденные тогда в губерниях, явились ближайшими органами министерства государственных имуществ, учрежденного в тот же год*(2498). Следовательно, компетентность и состав этих установлений определялись общею целью учреждения управления государственными имуществами. Целью этой было: 1) установление особого управления государственными имуществами, т. е. казенными населенными и пустопорожними землями, лесами и всякими оброчными статьями; 2) попечительство над государственными крестьянами и ближайшее ими управление. Согласно этой двоякой цели, были учреждены два отделения в каждой палате государственных имуществ: хозяйственное и лесное.

Предметы хозяйственного управления были: а) попечительство: 1) над государственными крестьянами разных наименований, в том числе и над коннозаводскими; 2) над иностранными поселенцами, если они не были вверены особому управлению; б) управление казенными незаселенными и пустопорожними землями и оброчными статьями.

Попечительство над казенными крестьянами разных наименований понималось чрезвычайно широко, с целою как бы изъять означенных крестьян из общего губернского управления. Предметами попечительства считались именно: дела по устройству управления государственными крестьянами, попечение об охранении благоустройства и благочиния в селениях государственных крестьян; дела по части ревизской, паспортной, народного продовольствия, пожарной, строительной, путей сообщений; дела хозяйственного управления, по части податей, натуральной повинности, рекрутской повинности и по судебному ведомству, насколько судебная власть была предоставлена управлению государственными имуществами. Каждый из названных выше предметов определялся особыми подробными постановлениями, содержащимися в общем учреждении палаты государственных имуществ*(2499).

Управление казенными незаселенными и пустопорожними землями и оброчными статьями заключало в себе заведование землями, числящимся в казенном ведомстве, распоряжения о сдаче земель и угодий к аренду, или оброчное содержание, управление статьями, оставшимися без отдачи на содержание и т. п.

Специальное отделение было учреждено для управления лесного, коему подчинялись все казенные леса, находившиеся как в единственном владении казны, так во владении общем, и леса различных других наименований.

Наконец, для ревизии счетов и отчетов об оборотах всех сумм по установлениям палаты учреждено было особое контрольное отделение.

Согласно этому расписанию дел, палата состояла: 1) из управляющего; 2) советников, управлявших отделениями: хозяйственным и контрольным; 3) лесное отделение было вверено заведованию губернского лесничего; 4) для замещения временно отсутствовавших советников и для командировок в уезды при палате состоял асессор. Затем, при палате находились: канцелярия, чиновники особых поручений и различные другие чины, необходимые как для заведования казенными статьями, так и по различным предметам управления, вверенного палате, именно - землемеры, медики, ветеринары, гражданские инженеры, стряпчий по делам государственных имуществ и т. п.

Для заведования государственными имуществами и для попечительства над казенными крестьянами в уездах управление государственных имуществ имело своих органов в лице так называемых окружных управлений. Учреждением окружных управлений было воспроизведено в малом виде общее учреждение палаты государственных имуществ, именно: управление хозяйственною частью в уезде било вверено окружному начальнику, а управление лесами, если они были в округе, одному или нескольким лесничим*(2500). Округи, по общему правилу, должны были соответствовать уездному делению*(2501). Впрочем, округ мог состоять и из двух уездов, в том случае если в одном из них находилось слишком незначительное число государственных крестьян.

Обязанности, возложенные на окружного начальника и на лесничих, соответствовали обязанностям отделений хозяйственного и лесного. Но уездные власти имели, конечно, большее значение для государственных крестьян, так как 1) в их руках находилось непосредственное заведование волостями и селами и 2) потому, что они стояли ближе к крестьянам.

Организация палат соответствовала общей организации губернских учреждений и казенной палаты в особенности. Она состояла из общего присутствия и отделений. Общее присутствие разрешало некоторые дела, непосредственно в него поступавшие, и другие, поступавшие сюда из отделений*(2502). Дела, поступавшие прямо в палату, решались или общим ее присутствием, или управляющим палатою совокупно с управляющим подлежащим отделением.

Прочие дела разрешались непосредственными начальниками соответствующих отделений*(2503).

§ 154. Освобождение крестьян крепостных и издание для них общего положения, которое предположено было применить и к крестьянам других наименований, отразилось на учреждении палаты государственных имуществ и зависевших от нее установлений. Во-первых, казенные крестьяне перешли в заведование общих крестьянских учреждений и местной полиции; во вторых, казенные крестьяне получили то волостное и сельское устройство, которое уже было даровано крестьянам, вышедшим из крепостной зависимости. Этими двумя условиями была устранена одна из самых трудных задач управления государственными имуществами - так называемое попечительство над государственными крестьянами, понимавшееся в указанном выше широком смысле слова. Вследствие этого в 1866 г.*(2504) предположено было преобразовать управление государственными имуществами согласно новой его задаче.

В 1866 г. палаты государственных имуществ во всех губерниях, кроме прибалтийских, упразднены*(2505). Временные правила 1866 г. оставили управление государственными имуществами в положении неопределенном, т. е. без органического узаконения об их устройстве, о предметах ведомства, степени власти и порядке делопроизводства. Ст. 6-я временного учреждения гласила, что распределение занятий между чинами ведомства государственных имуществ, порядок делопроизводства, ведение окладных и счетных книг, отчетов и ведомостей, а также порядок подчиненности и ответственности всех чинов определяются особыми инструкциями министра государственных имуществ. Вместе с тем означенным законом предписано было министру государственных имуществ войти в государственный совет с проектом нового учреждения, выработанным по указаниям опыта. Но это указание законодательства не получило пока осуществления.

Составители II т. св. зак., изд. 1876 г., руководствовались именно временными правилами и некоторыми другими узаконениями, касающимися управления государственными имуществами. Поэтому "Общее учреждение управлений государственных имуществ в губерниях" представляется в виде необработанного законопроекта, ожидающего еще развития и большей определенности в подробностях.

Палаты государственных имуществ переименованы в управления государственных имуществ. Власть управления сосредоточивается в руках управляющего государственными имуществами, определяемого, по представлению министра государственных имуществ, высочайшими приказами*(2506). Сверх прямых своих обязанностей по управлению государственными имуществами в губернии, управляющий входит в состав некоторых особых присутствий и комитетов, учрежденных в губернии. Он присутствует в губернском по крестьянским делам присутствии и в статистическом комитете; затем, приглашается в особое присутствие судебной палаты в случаях, указанных выше; наконец, в качестве представителя от казны заседает на правах гласного в губернском земском собрании.

Управление государственными имуществами, кроме управляющего, составляют: 1) начальники хозяйственных отделений управления; 2) губернские лесничие; 3) лесные ревизоры; 4) чиновники особых поручений; 5) секретари и 6) землемеры. В уездах непосредственно подчинены управлению местные лесничие с их помощниками, лесные кондукторы и лесная стража.

Общее учреждение ограничивается этими краткими определениями ввиду того, что временные правила 1866 г. дозволили министру государственных имуществ определять "число лиц, потребных для каждого местного управления государственных имуществ, а равно и размер содержания этих лиц". Право это дано было министру государственных имуществ, как сказано, впредь до разрешения этого вопроса в законодательном порядке, чего, как мы знаем, пока не случилось. Поэтому вся эта важная сторона управления государственными имуществами разрешается до настоящего времени распорядительною властью министерства.

Еще меньше содержится в "Общем учреждении", по изд. 1876 г., относительно предметов ведомства и порядка делопроизводства в управлении. Предметы ведомства не определены никакими правилами. Что касается распределения занятий и порядка делопроизводства, подчиненности и ответственности всех чинов управления, то свод законов повторяет в этом отношении постановления временных правил 1866 г.*(2507).

§ 155. Только некоторые вопросы нашли себе место и в "Общем учреждении", именно потому, что они были разрешены и временными правилами. Сюда относятся: 1) порядок производства некоторых торгов и 2) отношение управления государственных имуществ к высшей администрации и губернаторскому надзору.

1) Особый порядок торгов указан относительно: а) торгов на отдаваемое в оброк или отчуждаемое казенное имущество и б) торгов на продажу лесных материалов из дач ведомства министерства государственных имуществ.

Торги первого рода производятся в особом присутствии, состоящем под председательством губернатора из управляющего государственными имуществами, губернского лесничего, начальника хозяйственного отделения и по одному из членов палат казенной и контрольной. Торги второго рода производятся в том же присутствии, если они назначены в губернском городе. В тех губерниях, где нет особого управления государственными имуществами, управляющему предоставляется командировать вместо себя одного из чинов своего управления,

2) Рассматривая отношение управления государственными имуществами к другим правительственным властям, должно иметь в виду:

а) место, занимаемое им в ряду других губернских учреждений;

б) отношение его к центральному правительству и в) отношение к местному губернатору.

II т. св. зак. изд. 1876 г. сохранил то общее правило, что управление государственных имуществ есть место, равное палатам губернии. Поэтому на него распространяются и все узаконения относительно взаимных отношений губернских присутственных мест. На этом основании управление государственных имуществ участвует в общем собрании губернского правления и палат, в случаях указанных выше. Управляющий государственными имуществами призывается в известных случаях к исправлению должности губернатора. Управление состоит в непосредственном ведении министерства государственных имуществ, инструкции и циркуляры которого, как мы видели, определяют не только порядок действия этого учреждения, но даже саму его организацию и взаимные отношения служащих в нем лиц.

Вместе с тем управление государственных имуществ поставлено под известный надзор местного губернатора. На управление распространяются в этом отношении общие правила, установленные ст. 494 и след. II т. св. зак. (изд. 1876 г.), относительно прав губернатора, как главного представителя высшего правительства в губернии. Но независимо от этого, ст. 584 т. II содержит специальные правила о губернаторском надзоре за управлением государственными имуществами. Именно - на губернатора возлагается попечение: 1) чтобы все места и лица этого ведомства исполняли в точности свои обязанности, с правом поставлять управлению на вид замеченные беспорядки и, в случае превышения власти, подвергать виновных законной ответственности. 2) Закон ставит под особое наблюдение губернатора охранение лесов, уполномочивая его возникающие по этой части злоупотребления немедленно прекращать строгими мерами, с представлением о сделанных распоряжениях министру государственных имуществ. 3) Губернатору предоставлено ходатайствовать пред министром о награждении лиц, оказавших особенные услуги по части управления государственными имуществами. 4) Губернатор включает во всеподданнейший годовой отчет о состоянии губернии отзыв свой о положении, в котором находится специально рассматриваемая часть управления. Некоторые акты управления государственных имуществ требуют утверждения губернатора. Мы уже упоминали, что губернатор председательствует при производстве некоторых торгов в усиленном составе управления. Кроме того, предварительному рассмотрению его подлежат ежегодно составляемые управлением таксы ценами на продажу леса.

 

В) Акцизное управление

 

§ 156. До 1862 г. доход казны с потребляемого вина получался от отдачи права продажи вина на откуп. Заведование питейными доходами на местах было сосредоточено в казенной палате, в составе которой находилось особое отделение питейных сборов. Ведомству той же палаты подлежали и другие косвенные налоги, как-то: акции с табака и с производимого в России сахара. В 1862 г. система обложения потребляемых напитков изменилась. Сделав продажу выкуриваемого вина свободною, законодательство обложило акцизом самое производство его, причем этот налог установился в двояком виде: 1) в виде акциза с производимого количества питей и 2) в виде патентного сбора с заводов для приготовления питей и изделий из вина и спирта, а также с заведений для продажи крепких напитков. Открытие винокуренных заводов, равно как и мест для оптовой и раздробительной продажи, обусловливается теперь взятием патента, что устранило существовавшую прежде питейную монополию. Затем, продажа раздробительная и оптовая оплаченных акцизом напитков составляет предмет вольного промысла*(2508).

Конечно, главный доход казны получается от акциза с производимого количества питей, так как все производимое вино, прежде поступления его в продажу, должно быть оплачено акцизным сбором. Вследствие этого заведование акцизным и патентным сборами потребовало особого правительственного учреждения, которому было бы поручено взимание акциза, выдача патентов, равно и преследование беспатентной и безакцизной продажи выделываемых напитков.

Согласно изменению в самом способе обложения изменились и учреждения, коим вверено управление акцизным делом. Главное заведование этим предметом сосредоточено в министерстве финансов, по департаменту неокладных сборов. На местах же ближайшее управление этой частью вверено акцизным управлениям и подчиненным им окружным акцизным управлениям.

Губернское акцизное управление, нося это название, не входит, однако, в круг общих губернских присутственных мест, именно закон предусматривает случаи, когда губернское акцизное управление заведует акцизными сборами не в одной только губернии. Окружные управления простирают свое действие на несколько уездов, подразделяемых затем на участки, образуемые управляющим акцизными сборами с утверждения министра финансов*(2509).

После издания положения об акцизном управлении, в ведение акцизных управлений, кроме дохода питейного, переданы сборы с табака и сахарного песка туземного приготовления*(2510).

Губернское акцизное управление является непосредственным органом министерства финансов, по департаменту неокладных сборов, и построено на начале бюрократическом. Власть управления сосредоточивается*(2511) в лице управляющего, при котором не полагается даже совещательного присутствия. При нем состоят: помощник (в некоторых местах) и ревизоры. Управляющий акцизными сборами и состоящие при нем лица определяются и увольняются непосредственно министром финансов, по представлению департамента неокладных сборов, тогда как начальники губернских установлений в собственном смысле определяются, по представлению министерства, высочайшими указами или приказами. Назначение прочих лиц, служащих по акцизному управлению, зависит от управляющего. К этим подчиненным должностным лицам относятся должностные лица окружного управления. Окружное управление составляется из надзирателя акцизными сборами и его помощников, между которыми распределяются участки округа, обыкновенно соответствующие уездам; для надзора зa табачными фабриками установлены контролеры и надсмотрщики.

При определении условий занятия должностей по акцизному управлению, закон отступает даже от общих правил, указанных в уст. о службе гражд., именно: на должности по акцизному ведомству могут быть определяемы лица всех состояний. Если эти лица, по правам своего состояния и по другим условиям, указанным в законе, не имеют права поступать на государственную службу, то, служа в акцизном управлении, пользуются содержанием и всеми служебными преимуществами, исключая прав на чины и на пенсии.

Акцизному управлению принадлежат следующие общие права:

1) Наблюдение за исполнением всех установленных по производству и торговле напитками правил.

2) На этом основании чинам управления принадлежит право свободного входа во все винокуренные и водочные, пиво- и медоваренные заводы и во все места оптовой и раздробительной продажи напитков, места для приготовления табака и т. п.

3) Ревизия заводов и других мест, приготовляющих предметы, подлежащие акцизному сбору.

4) Право преследования лиц, нарушающих установленные правила акцизного сбора*(2512).

В случае нарушения правил акцизного сбора, управлению акцизному представляется двоякий исход: а) в некоторых случаях должностные лица этого ведомства возбуждают законное преследование в местах судебных; б) в других случаях имеют право самостоятельного наложения штрафов в административном порядке, под условием обжалования решения министерству финансов по департаменту неокладных сборов. В последнем случае исследование о нарушениях представляется окружным надзирателем, с его заключением, управляющему акцизными сборами, которому и принадлежит право наложения взысканий, в пределах, указанных законом. Именно в административном порядке рассматриваются дела по нарушениям правил о сборе в тех случаях, когда за эти нарушения положено только денежное взыскание*(2513).

Хотя акцизные управления и не входят в круг губернских установлений, подчиняясь непосредственно министерству финансов, но закон признал нужным подчинить их в известной мере губернаторскому надзору. Изданное в 1866 г. положение комитета министров "О пространстве и пределах власти губернаторов" рассматривает губернатора как представителя высшей правительственной в губернии власти, в лице которого, по закону, сосредоточивается местный надзор за всеми находящимися в губернии гражданского ведомства административными местами и должностными лицами, и потому подтверждает его право производить во всякое время общую и внезапную ревизию во всех упомянутых установлениях на тех же основаниях и в пределах, кои отчасти указаны в законах относительно управления государственными имуществами, казенной палаты и проч. установлений. Устав питейный поручает губернатору иметь наблюдение за исполнением всех постановлений этого устава и за всеми действиями акцизного управления*(2514).

С одной стороны, он является лицом, обязанным содействовать акцизному управлению в видах ограждения интересов казны и принимать все меры против действий, клонящихся к ущербу питейного дохода; с другой - облечен правом надзора за деятельностью акцизных управлений. Во-первых, он имеет право требовать от акцизного управления все сведения, какие признает нужными, о положении этой части. Во-вторых, в случае замеченных беспорядков и злоупотреблений по акцизной администрации, немедленно дает знать о том управляющему. Закон воспрещает ему только вмешиваться в действия означенных управлений по хозяйственной части, так как направление последних зависит исключительно от министерства финансов. В случае открытия действий, заключающих в себе признаки преступления, губернатор, на общем основании, может предложить губернскому правлению о предании суду тех лиц, определение которых зависит от этого установления. Относительно же лиц, назначенных от министерства финансов, представления о предании суду делаются губернатором в названное министерство.

Наконец, губернатору принадлежит право ревизии акцизных управлений, и притом в двояком отношении: 1) Ревизия может быть производима на общем основании, причем она может простираться на различные заводы и фабрики, подчиненные контролю акцизного управления. 2) В случаях особой важности губернатор имеет право командировать от себя доверенное лицо для ревизии фабрик и заводов и об открытых злоупотреблениях доносить министру финансов.

 

Г) Контрольные палаты

 

§ 157. Причины, вызвавшие изменения в порядке контроля, указаны в II т. этого курса. Результатом этого изменения явилось учреждение контрольных палат в губерниях и уничтожение контрольных отделений в казенных палатах.

Контрольные палаты учреждены в 1865 г., и для руководства ими изданы временные правила 3 января 1865 г.*(2515). Эти временные правила вошли в содержание II т. св. зак. (по изд. 1876 г.), в котором они дополнены только некоторыми сведениями государственного контроля и немногими узаконениями, изданными после 1866 г.

Контрольные палаты являются непосредственными органами государственного контроля и хотя пользуются всеми правами губернских присутственных мест, но в круг их не входят, а следовательно, и не подчиняются ни губернаторскому надзору, ни наблюдению губернских прокуроров, где таковые существуют. Это начало неоднократно подтверждается временными правилами и II т. св. зак. Контрольные палаты, гласит 901 ст. II т., производят ревизию местных оборотов самостоятельно и окончательно, отдавая отчет в своих действиях только государственному контролеру. Вообще означенные узаконения постановляют, что контрольные палаты во всех своих действиях подчиняются государственному контролеру*(2516), что они не могут быть подвергаемы ответственности иначе как через посредство государственного контроля. Поэтому местное губернское начальство не входит ни в какие непосредственные распоряжения относительно контрольных палат. Губернатору предоставляется только право, в случае замеченных им злоупотреблений, немедленно дать знать о том палате и уведомить государственного контролера*(2517). Представления о наградах идут также не чрез начальника губернии, а непосредственно от контрольных палат*(2518).

Назначение контрольных палат определяется общею целью учреждения государственного контроля. Временные правила, и на основание их II т. св. зак., определяют это назначение в нескольких местах. Ст. 903 т. II приводит общее назначение палат в связь с предметами действия государственного контроля. На этом основании им поручается: 1) наблюдать за правильностью движения и сохранностью денежных и материальных капиталов; 2) составлять особые соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства. Для осуществления первой цели контрольным палатам предоставлена ревизия по книгам и подлинным документам денежных оборотов казначейств, касс специальных сборщиков, оборотов материального имущества, наличных сумм и бумаг, хранящихся в казначействах расходных отделениях и специальных кассах, и свидетельство и утверждение шнуровых книг, поступающих на ревизию палат*(2519).

Контрольная палата составляется из управляющего, который заведывает вверенною ему частью на общих правах председателя присутственных мест*(2520). Независимо от этого, он приглашается с правом голоса в губернское по городским делам присутствие в тех случаях, если пререкание между городским управлением и посторонним ведомством касается денежных расчетов*(2521). Затем, в состав палаты входят, в некоторых местностях, помощник управляющего,- ревизоры старшие и младшие, помощники ревизоров и канцелярия (секретарь, журналист и счетные чиновники). На чинов контрольной палаты, по назначению ее, сверх лежащих на них обязанностей, возлагается присутствование в особых присутствиях, составляемых для торгов, производимых в управлении государственными имуществами*(2522), и в общем присутствии казенной палаты при уничтожении контрамарок и гербовой бумаги*(2523).

Управляющие палатами назначаются и увольняются с высочайшего разрешения. Определение, увольнение и перемещение помощников управляющих, ревизоров и их помощников зависит от государственного контролера. Прочие чины увольняются и определяются порядком, указанным вообще для губернских мест*(2524).

Контрольная палата действует или 1) в виде общего присутствия, состоящего из управляющего, помощника его (где они есть) и старших ревизоров*(2525), или 2) через отдельных своих членов, коим поручается самое производство ревизии. Ревизия вообще заключается: а) в проверке оборотов по книгам и документам; б) рассмотрение ее результатов и в) окончательном ее утверждении. Производство ревизии возлагается на ревизоров. Рассмотрение результатов ее и некоторые по этому предмету распоряжения предоставляются общему присутствию. Утверждение же ревизий и принятие окончательных мер по замечаниям палаты принадлежит совету государственного контроля.

Поэтому закон различает: 1) дела, подлежащие рассмотрению общего присутствия палаты; 2) постановления, которые оно имеет право делать по рассмотрению ревизии, и 3) дела, представляемые палатой на усмотрение и утверждение совета государственного контроля. По делам первого рода общему присутствию принадлежит а) рассмотрение результатов произведенной проверки и обсуждение степени выгодности разных операций, независимо от правильности счетов; б) рассмотрение начетов, открываемых по ревизии; в) разрешение отдельных вопросов, возникающих при ревизии; г) рассмотрение квитанций, выдаваемых кассам по проверке их оборотов; д) рассмотрение предположений, касающихся изменения правил о ревизии, поскольку они относятся или до порядка отчетности, или вообще изменения в законодательстве; е) рассмотрение отчетов, представляемых государственному контролю об успехах отчетности и о ходе и результатах ревизии. Независимо от этого, управляющий может передать на обсуждение общего присутствия все дела, какие сочтет нужными. По некоторым из этих дел общее присутствие имеет право принимать окончательные решения, по другим - оно обязано делать представления совету государственного контроля. К этим делам по самой необходимости принадлежат: а) общая ревизия оборотов за год и за смежный период; б) вопросы законодательные и в) случае разногласия в общем присутствии палаты*(2526).

 

Глава третья. Установления полицейские

 

I. Исторический очерк полицейских установлений в России

 

§ 158. Учреждение местной полиции, как особого установления, было издавна целью нашего законодательства, которой долгое время не удавалось ему достигнуть. В московский период полицейская власть сосредоточивалась, вместе с другими правительственными функциями, в руках воевод. То же самое начало перешло и в учреждения ХVIII ст. Только при Петре Великом законодательство наше усвоило себе понятие о полиции как об особой отрасли государственной деятельности. Мысль эта в законодательстве Петра выразилась в двояком направлении. Во-первых, в регламенте главному магистрату говорится о назначении и предметах полиции вообще, причем указывается, что она должна иметь "свое особливое состояние". Регламент заключает в себе весьма пространные перечисления всех тех предметов, которые должна иметь в виду благоустроенная полиция. Полицейскую власть, по регламенту, предполагалось вверить городовым магистратам, "яко главе и начальству города". Затем, еще за несколько времени до учреждения главного магистрата в Петербурге и магистратов по городам, Петр Великий учредил собственно для Петербурга должность генерал-полицмейстера и генерал-полицмейстерскую канцелярию. Генерал-полицмейстеру даны были так называемые пункты, по которым он должен был действовать. Существо обязанностей его по этим "пунктам" заключалось: 1) в смотрении за тишиной и охранением безопасности в городе; 2) в деятельности по предметам городского благоустройства. Соответственно этим обязанностям полиции были организованы и различные полицейские повинности местного народонаселения: по тушению пожаров, держанию караулов и т. д. Чрез несколько времени в городе Москве была учреждена должность обер-полицмейстера с теми же приблизительно обязанностями, как и должность генерал-полицмейстера петербургского. Наконец, в уездах полицейские обязанности, подробно исчисленные в воеводской инструкции 1719 г., сосредоточились в руках воевод и подчиненных им должностных лиц. Между последними особенное место указано так называемым уездным комиссарам - должности, которая имеет некоторую историческую связь с образовавшеюся при Екатерине II должностью земского капитана-исправника. Уездные комиссары, предназначенные прежде всего для собирания государственных податей, в то же время облечены были значительными правами по полицейскому управлению своих уездов. Они избирались местным дворянством, которому обязывались отчетностью в своих действиях по истечении каждого года.

Из этих указаний видно, что в законодательстве Петра Великого явилось разом несколько начал полицейской организации, мало примиренных между собою. Мы вили м в ней и старое традиционное начало, по которому полицейская власть, наряду с другими административными обязанностями, сосредоточивается в руках воевод и подчиненных им должностных лиц. Другими словами, полиция не отделяется от административных установлений, в качестве учреждения, долженствующего иметь "свое особливое состояние". "Особливое состояние" полиция получает в двух совершенно различных законодательных актах: 1) в регламенте главного магистрата и 2) в учреждении генерал-полицмейстерской должности в Петербурге. В первом из этих учреждений законодатель руководствуется примером городовых прав остзейских провинций, где полиция, в качестве особого учреждения, входила, однако, в круг функций городского управления, сосредоточенного в руках магистратов. В инструкции генерал-полицмейстеру видна попытка учредить чисто правительственное полицейское установление, поставленное особо от других учреждений.

Начала эти, как сказано выше, трудно было примирить между собою, и каждый из названных законов мог иметь весьма различные последствия. При общем неуспехе городовых учреждений Петра Великого нельзя было ожидать, чтобы полиция вошла в круг обязанностей городских властей. Больше шансов на успех имело, конечно, учреждение, зародившееся в лице петербургского генерал-полицмейстера. Но из этого учреждения могли получиться весьма различные результаты. Во-1-х, генерал-полицмейстерская должность могла сделаться типом учреждения полиции исполнительной, в тесном смысле этого слова, для всех городов империи. Во-2-х, из должности генерал-полицмейстера могло развиться установление, облеченное правами центральной власти в отношении ко всем вообще полицейским установлениям империи. Какова была в данном случае мысль законодателя, сказать трудно. Результаты же его установлений государственной жизни XVIII ст. были до того смутны, что Екатерине II пришлось искать самостоятельных путей для разрешения этого вопроса. Несомненно было одно, что в законодательстве Петра Великого фактически разграничилось понятие о полиции в городах и полиции в уездах. В уездах она сосредоточилась в руках общих административных властей; в городах должна была отправляться городскими установлениями.

§ 159. Городские установления после смерти Петра Великого по-прежнему были поставлены под ближайшее наблюдение и начальство общих административных властей губернии и провинции, т. е. воевод и губернаторов. Поэтому в большинстве русских городов полиция отправлялась магистратами, под смотрением общих губернских и провинциальных властей. В уездах положение дел не изменилось. В период времени от кончины Петра Великого до вступления на престол Екатерины II законодательство несколько раз обращалось к мысли учредить особое полицейское управление в городах. Так, при императрице Анне Ивановне, в 1734 г., было предписано, вследствие замечаний, представленных разными лицами, в том числе принцем Гессен-Гомбургским, учредить во многих городах империи полицмейстеров, установив при них особые полицейские команды. Но скоро новые учреждения оказались неудовлетворительными, и по докладу Сената в 1737 г. императрица сочла нужным их отменить. Второй раз к той же мысли обратился Петр III, повелевший учредить должность полицмейстера в важнейших городах империи. Указ этот не был, однако, исполнен, так как, по кончине Петра III, Екатерина II предписала приостановиться приведением в действие законов, изданных ее предшественником.

Вопрос об организации полиции был снова поднят, наряду с другими вопросами, в знаменитой комиссии для составления проекта нового уложения 1767 г. Депутатские наказы жалуются на отсутствие в уездах условий безопасности и ходатайствуют об учреждениях, напоминающих должность уездных комиссаров времен Петра В. - комиссаров, избираемых от дворянства и представляющих ему отчет в своих действиях. Учреждение о губерниях 1775 г. разрешает этот вопрос особо для уездов и для городов. Сосредоточивая главное наблюдение за деятельностью полицейских органов в лице государева наместника и наместнического (губернского) правления, учреждение установляет особую уездную полицию - с одной, и городскую полицию - с другой стороны.

Уездная полиция отошла в заведование коллегиального и выборного установления, получившего название нижнего земского суда, впоследствии земского суда. Нижний земский суд должен был состоять из избираемого местным дворянством на три года капитана-исправника, дворянских заседателей и заседателя от крестьян, командируемого из крестьянской нижней расправы. В руках нижнего земского суда находились:

1) попечение об охранении тишины и спокойствия в уездах;

2) приведение в действие распоряжений правительственных властей, и

3) некоторая доля судебной власти: в нижнем земском суде сосредоточились: а) часть следственная, в силу которой он имел ближайшее отношение к деятельности судебных установлений в уезде и губернии; б) право разбирательства по маловажным проступкам и решение незначительных исков.

Учреждение городовой полиции было поставлено на иных основаниях, видоизмененных впоследствии уставом благочиния 1782 г. По учр. о губ. в городах губернских должны были находиться полицмейстеры, в прочих городах - городничие, в руках которых и сосредоточивалась полицейская власть. На основание устава о благочинии при этих лицах учреждены были коллегиальные установления: в больших городах - управы благочиния, в прочих - коллегиальные присутствия при полицмейстерах и городничих из заседателей, избранных городским обществом. Но участие выборного элемента не изменяло существа дела. Полиция в городах сделалась установлением чисто правительственным и имевшим свое особое положение сравнительно с полицией уездной.

Разделение, установленное Екатериной II, сохранилось до позднейших времен, т. е. до реформы 1862 г.; но в частностях устройство полиции претерпело несколько изменений в царствование ближайших ее преемников. Именно - при Александре I, как известно, было учреждено особое министерство полиции, в качестве центрального установления для заведования деятельностью полицейских органов на всем пространстве страны. В составе министерства полиции находился и особый департамент полиции исполнительной, имевший ближайшее отношение к указанным выше полицейским установлениям. Впоследствии министерство полиции вошло в состав преобразованного министерства внутренних дел, которое чрез свой департамент полиции исполнительной явилось центральным установлением по отношению к учреждениям полицейским. Затем это учреждение полиции, в малоизмененном виде, вошло и в первое издание свода законов (1832 г.).

§ 160. В уездах полицейская власть была вверена земскому суду, составленному, под председательством исправника, из 4-х, 5-ти и более заседателей, смотря по пространству уезда, его населению и другим местным обстоятельствам*(2527). Губернскому правлению предоставлено умножать число заседателей до 5-ти. Дальнейшее же увеличение этого числа поставлено в зависимость от разрешения высшей власти. Земские исправники избирались дворянством, за исключением некоторых губерний, где они назначались от правительства*(2528). Заседатели земских судов избирались: два от государственных крестьян, прочие от дворянства. В местностях, где не было достаточного количества дворян, занятие этих должностей происходило по назначению от правительства. Земскому суду, устроенному на этих основаниях, предоставлялось заведование делами: а) общего управления; б) общественного благоустройства; в) охранение безопасности; г) приведение в действие различных постановлений уставов казенного управления; д) производство дознания и следствий; е) охранение нарушенного владения; ж) взыскания до бесспорным обязательствам и з) приведение в действие приговоров и определений мест судебных.

Полицейские установления в городах различались согласно значению последних. Полиции были различно устроены: 1) в столицах, 2) городах губернских, 3) уездных городах, 4) в заштатных городах, посадах и местечках. В столицах полицейское управление находилось в непосредственном заведовании обер-полицмейстера, подчиненных ему полицмейстеров и управы благочиния. Последняя состояла, под председательством обер-полицмейстера, из одного полицмейстера, приставов: дел гражданских и дел уголовных, и двух ратманов по выбору от городского общества. Полицмейстеры являлись начальниками особых отделений города. В подчинении их состояли: частные приставы, квартальные надзиратели и поручики и низшие полицейские служители*(2529). В городах губернских управление полицией вверено полицмейстеру, присутствию полиции, составленному из полицмейстера, частных приставов и двух ратманов. Управление же частями и кварталами находилось в заведовании частных приставов и квартальных надзирателей. В городах уездных полиция, по общему правилу, вверялась городничим. В некоторых больших городах могли быть и полицмейстеры. В помощь городничим определялись частные приставы и квартальные надзиратели, если того требовало пространство города, торговое и промышленное его значение. Для городов заштатных, для местечек и посадов оставалось в силе старинное правило, по которому полицейские обязанности несли ратуши. Правило это было подтверждено указом 1803 г.*(2530). Впрочем, закон предоставляет правительству право при увеличившемся значении посада или заштатного города определять сюда особенных полицейских чиновников*(2531). Предметы ведомства полицейского управления в городах были определены на тех же основаниях, как и предметы ведомства полиции уездной, с той разницей, что управе благочиния была предоставлена большая доля судебной власти, чем обыкновенным полицейским управлениям*(2532). Но полицмейстерам и городничим в расправе предоставлена одинаковая власть с земскими судами*(2533).

§ 161. В царствование императора Николая произошли некоторые изменения как в учреждении общей полиции, так и в определении ее обязанностей. Реформы этого государя не коснулись, впрочем, указанного выше разделения полиции на городскую и уездную. Ему принадлежит учреждение в уездах особой должности, замещаемой от правительства, именно - должности становых приставов. Дворянству дано было вместе с тем право представлять губернатору списки дворян, достойных занять эту должность. С другой стороны, губернатору рекомендовано замещать ее преимущественно из лиц, принадлежащих к местному дворянству; но правило это не сделано для него безусловно обязательным. Становые приставы заменили прежних заседателей земского суда; с тем вместе им назначено было пребывать постоянно в своем участке (стане)*(2534). После этой реформы земский суд составлялся из 1) земского исправника; 2) старшего заседателя (непременного заседателя), избиравшихся от дворянства, и 3) двух заседателей от крестьян государственных.

Предметы ведомства и порядок действия означенных установлений и должностей определены общим наказом земской полиции, изданным 3 июня 1837 г.*(2535). Закон 1837 г. содержит в себе две части: 1-ая, общее учреждение земской полиции, и I2-ая ч. - наказ чинам и служителям земской полиции. Последний заключает в себе а) определение обязанностей земской полиции вообще и б) особые обязанности отдельных полицейских должностей.

Между этими отдельными должностями закон различает: 1) земского исправника, 2) становых приставов, и 3) служителей земской полиции. Последние организованы законом 1837 г. на следующих основаниях. В селениях установлены особые сотские и подведомственные им десятские, избираемые в селениях государственных крестьян и имениях удельных крестьянами. В северо-западных губерниях определены особые тысяцкие и пятисотские, назначаемые земским исправником, по представлению станового пристава. Действие уездной полиции распространено также на заштатные города, посады и местечки*(2536). Предметы ведомства земского полицейского управления определены применительно к прежним узаконениям, конечно с большим их развитием и с дополнениями, изданными впоследствии. Но рубрики, указанные выше, остались нетронутыми и по закону 1837 г.

Меньшим переменам подверглось учреждение полицейского управления в городах. Особо поставлено только управление городской полиции в Петербурге, получившей новое учреждение в 1838 г.*(2537). Для прочих городов остались в действии прежние законы, преимущественно учр. о губ., устав благочиния и некоторые дополнительные указы.

§ 162. Указанное выше устройство городской и уездной полиции представляло важные неудобства. Ближайший недостаток его заключался в разделении полиции уездной и городской - разделении, не имевшем серьезного основания, так как большинство городов, по условиям своей жизни, не отличалось от больших селений и было выделено из уезда, так сказать, искусственно. При этом правительство, замещавшее важнейшие в них должности полицмейстеров и городничих, не могло располагать значительным персоналом, достойным занимать, эти во всяком случае, трудные должности. Оно само ограничило круг лиц, на которых должен был падать выбор начальства. Именно в полицмейстеры и городничие в губернских и уездных городах велено определять или из уволенных от службы раненых, в покровительстве Комитета 18 августа 1814 года состоящих, офицеров или остальных отставных военных и гражданских чиновников. Таким образом, первенство предоставлено раненым, покровительствуемым комитетом, и самая служба, в глазах закона, получила значение как бы инвалидной. При этих условиях полицейское управление городов, выделенное из общеуездного, не могло ни дать местным жителям тех удобств, на которые они вправе были рассчитывать, ни правительству тех выгод, которых оно ожидало.

Во-вторых, состояние земской полиции представлялось также весьма неудовлетворительным, ибо ни одно из законоположений Екатерины II не привело к желаемым результатам. Мысль императрицы заключалась в том, чтобы дать "корпусу" местного дворянства важнейшие предметы местной администрации, в том числе и местную полицию. При благоприятных условиях должность земского исправника могла бы получить то значение, какое, например, имеет ландрат в Пруссии и соответствующие должности дворянского самоуправления в остзейских провинциях. Но с первого же раза оказалось, что намерения законодателя не сходятся с действительностью. Во-первых, в самом законодательстве заключались уже некоторые условия, при которых уездная полиция не могла получить надлежащего развития. То соотношение между высшими и коронными губернскими властями - с одной, и выборными уездными властями, с другой стороны, какое было установлено Учр. о губ., конечно, не могло дать исправнику надлежащей самостоятельности в его действиях. Он был подчинен общей служебной дисциплине, и выборное его происхождение нисколько не свидетельствовало о действительной связи его с обществом местных дворян, его избравшим. Во-вторых, уже с начала нынешнего столетия правительство замечало прискорбный факт уклонения дворянства от местной службы, и это уклонение отражалось прежде всего на должности земского исправника. Официальные заявления подтверждают, что местное общество смотрело на эту должность с пренебрежением, вследствие чего влиятельнейшие местные дворяне уклонялись от нее, и потому она замещалась людьми, представлявшими мало ручательства своих административных способностей и даже нравственной благонадежности. В-третьих, поставленные в такие условия, местные полицейские власти сделались орудиями интересов, которые никак не могут быть названы ни государственными, ни общественными. С одной стороны, они являлись простыми орудиями личных распоряжений губернских властей, с другой - исполнителями желаний влиятельных помещиков, или, наконец, видели в своей должности средство удовлетворения личных интересов. Вырождение местной полиции в течение XIX ст. является фактом несомненным, подтверждаемым как свидетельствами иностранцев, так заявлениями русской литературы, так, наконец, и официальными актами, каковы, например, доклады графов Закревского и Перовского. Реформа полиции становилась неизбежною. Но, конечно, она нуждалась во внимательном изучении всего прошлого этого установления и в обстоятельных соображениях относительно связи ее с прочими учреждениями, в то же время задуманными. Такой органической реформы местной полиции до настоящего времени не последовало. Причины этого до известной степени объяснятся из истории "Временных правил 25 декабря 1862 года" об устройстве полиции.

§ 163. Недостатки местной полиции, в том виде, как она существовала по своду законов изд. 1857 года, весьма подробно указаны в объяснительной записке к "Проектам об уездных учреждениях", выработанных в 1860 году, но оставшихся без дальнейшего движения, по причинам, о которых мы скажем ниже*(2538). Мы резюмируем эти замечания в том же порядке, в каком они изложены в объяснительной записке*(2539).

1. Неудовлетворительное состояние земской полиции зависит прежде всего от ее состава. Исправники и члены земского суда суть лица выборные от сословий, а исполнительные чиновники (становые приставы) - назначенные от правительства. Поэтому, с одной стороны, исправник и непременный заседатель обнаруживают мало опытности в делах полицейской службы и, кроме того, наклонны охранять интересы избравшего их сословия в ущерб другим. Два заседателя от крестьян не имеют никакого значения. Исполнительные чиновники, назначаемые мимо земского суда, практически не подчиняются ему и обратились в самостоятельных правителей своих станов, обратив земский суд в передаточную инстанцию.

2. Местная полиция является главною действующею силою в хозяйственно-распорядительных делах уезда, и это обстоятельство сделалось источником всяческих беспорядков и злоупотреблений. Вообще требования закона и распоряжения высших властей исполняются только формально чиновниками, совершенно чуждыми местному населению. В частности, чиновники недобросовестные пользуются, для личных выгод, своею властью распоряжаться отправлением повинностей.

3. Деятельность полиции по делам судебно-полицейским и следственным крайне неудовлетворительна и не достигает своей цели (пп. 3 - 5).

4. "При чрезвычайно широком и неопределенном круге ведомства и отсутствия, во многих случаях, правил для порядка действий, в полицейском управлении водворился такой произвол, что, для ограждения некоторых сословий (как напр. государственных крестьян) и некоторых ведомств, постановлены различные охранительные правила, и даже часть полицейских дел изъята вовсе от ведомства общей полиции... Кроме того, порядок и стройность управления нарушаются беспрерывными столкновениями и взаимным противодействием, так что служебные пререкания и ссоры между чинами земской полиции и чинами других ведомств считаются делом самым обыкновенным и почти неизбежным".

5. Многочисленные формальности делопроизводства развили переписку до чрезвычайных размеров, к явному ущербу для дела, а с другой стороны, при всех указанных формальностях, земские суды утратили свой коллегиальный характер как по свойству самих полицейских дел, требующих особой быстроты, так и потому, что в действительности присутствие земского суда почти никогда не может образоваться в полном составе (пп. 7 и 8).

6. "Ответственность земской полиции редко имеет свое приложение на деле. Жалобы частных лиц, обращаемые к непосредственному начальству полиции, не имеющему возможности близкого непосредственного контроля над нею, большей частью или остаются без действия, или оканчиваются голословным взысканием с полиции: подтверждением, внушением, выговором. Личный взгляд начальника определяет тот или другой образ ответственности подчиненных; медленность, неизбежная в переписке губернского начальства с полициею по жалобам на нее, часто уничтожают самую возможность удовлетворения жалоб. Жалобы, приносимые по некоторым делам в уездный суд, частью по недостаточности правил, частью по невозможности для суда подвергать чиновников полиции ответственности, без разрешения и распоряжения губернского начальства, остаются почти вовсе без удовлетворения. Притом, самая неопределенность постановлений не всегда дает возможность преследовать законным образом неправильные действия исполнителей, которые оправдываются неясностью закона или недоразумением".

7. Неудовлетворительность содержания чинов полиции, дает самые плачевные результаты, побуждая означенных чинов пользоваться незаконными поборами и доходами*(2540). В городах печальное состояние полиции обусловливалось, сверх того, указанным выше способом назначения городничих из раненых офицеров. "По единогласному отзыву губернаторов, эти городничие, большей частью, не имея ни опытности, ни знания законов, без всякого понятия о своем долге, смотря на службу как на способ к жизни, или остаются в полной опеке своих секретарей, или пользуются властью для достижения своих корыстных видов. Частые смены подобных городничих служат достаточным подтверждением такого отзыва". Несмотря на это, по отзыву комиссии, полицейское дело в городах шло несколько лучше, чем в уездах (пп. 10 - 13).

8. "Подчинение города и уезда двум различным полициям производит частые столкновения, бесполезную пересылку дел и взаимное уклонение от исполнения обязанностей. В практических замечаниях начальников губерний указано на несколько случаев, в которых отыскиваемое полициею лицо, в продолжение нескольких лет, уклонялось от явки в полицию или от отобрания показаний, потому что, имея квартиру в городе и загородный дом или имение в уезде, попеременно переезжало из одного и места в другое".

§ 164. Из этого указания недостатков полицейского устройства и деятельности полиции можно видеть, что комиссия 1860 г. намеревалась преобразовать полицию во всех отношениях. Действительно, труды ее*(2541) имели в виду преобразовать: 1) устройство и состав местной полиции; 2) точно определить круг принадлежащих ей дел; 3) указать порядок и формы ее действия. Итак, полиция должна была получить новую организацию и новый наказ, соглашенный с новыми условиями и требованиями общественной жизни.

К сожалению, вторая часть этого намерения не осуществилась. Причины неудачи лежали вне комиссии. Из них мы укажем на две главнейшие:

а) Ближайшим мотивом к преобразованию устройства полиции являлось готовившееся освобождение крестьян, т. е. отмена крепостного права. При проведении этой важной и коренной реформы ожидали больших затруднений и замешательств. Предполагавшаяся отмена помещичьей власти и установление совершенно новых отношений крестьян к дворянству заставляли думать об образовании на местах сколько-нибудь сильной и организованной полицейской власти. События, следовавшие за 1861 годом, показали, насколько все такие опасения были неосновательны. Если бы полиция была еще хуже, чем ее описывали в Комиссии 1859 - 1860 года, то при общем настроении крестьянства и деятельности мировых посредников, мирное приведение реформы было обеспечено. Но в 1859 году нельзя было предвидеть хода крестьянской реформы, и потому опасения за будущее заставляли торопиться с преобразованием полиции и возлагать на эти преобразования различные надежды.

Этот мотив прямо указан в высочайшем повелении 25 марта 1859 года, объявленном министру внутренних дел С. С. Ланскому председателем государственного совета.

"Государь Император,- сказано в высочайшем повелении,- приняв во внимание, что с изменением отношений помещиков и крестьян при предстоящем преобразовании уездной полиции, должны быть даны такое устройство и такие средства, которые могли бы быть надежнейшим ручательством точного исполнения ей всех вообще обязанностей, на нее возложенных, по обеспечению общественного порядка и спокойствия" и т. д. (следуют главные начала устройства полиции)*(2542).

Тот же мотив приведен и в объяснительной записке комиссии. Правда, она воспользовалась им для целей более широких. Именно, в ее соображениях мы читаем:

"С прекращением крепостных отношений, деятельность местных правительственных учреждений приобретает особенное значение и более обширные размеры. Дабы обеспечить порядок и спокойствие в столь важную переходную эпоху народной жизни, местная полицейская власть должна получить большую силу, самостоятельность и единство, а вместе с тем необходимо поставить ее в строгие законные пределы, устранить произвол, который мог бы сделаться источником, важных замешательств и беспорядков, наконец, обратить деятельность полиции на прямые и существенные ее обязанности, сложив с нее все, ей несвойственные"*(2543).

Таким образом, комиссия из одного и того же мотива выводила заключение как о преобразовании устройства полиции, так и нового для нее наказа, который поставил бы ее в законные пределы и "сложил бы с нее обязанности, ей несвойственные". Но комиссия не могла предупредить того исхода, что положение о новом устройстве полиции будет проведено отдельно от нового наказа. А этот именно исход и получился со вступлением на пост министра В. Д. статс-секретаря Валуева.

б) К разработке нового наказа полиции в 1859 - 1860 годах представлялось то важное затруднение, что новые положения о власти и порядке действия полиции необходимо было привести в гармонию с началами других, задуманных тогда реформ. Между тем комиссии, коим были поручены работы по преобразованию местного управления, работали отдельно одна от другой. Комиссия об устройстве земских учреждений работала довольно медленно, и самое положение о земских установлениях было утверждено в законодательном порядке только в конце 1863 г.; реформа городского общественного управления только задумывалась; основные положения судебной реформы были утверждены только в сентябре 1862 года. В 1860 году от полиции была отделена только следственная часть, возложенная на особых судебных следователей. При таких условиях довольно трудно было найти твердые основания для всесторонней реформы полиции и труды комиссии, в отношении полицейского наказа, представляются работами предварительными, а иногда и спешными.

§ 165. Тем не менее мысль об общем преобразовании полиции не была оставлена и после замены С. С. Ланского статс-секретарем Валуевым. В октябре 1861 года г. Валуев внес в государственный совет особую записку, имевшую формальную цель согласить внесенные уже прежним министром (30 апреля 1860 г.) проекты о местном управлении, с узаконениями, вышедшими в течение 1860 года (например, с законом о судебных следователях), но в действительности заключавшую в себе критику представленных проектов. Затем в государственной канцелярии (по соглашению с министерством В. Д. и со II Отд. Соб. Е. И. В. канцелярии) выработан был "Проект общего учреждения полиции", заключавший в себе предположения об ее устройстве, о предметах ее ведомства и порядке действий. Сверх того были выработаны "Проект наказа полиции" и "Временных правил для действия полиции по предметам, оставляемым в ее ведомстве впредь до преобразования судебной части и других частей управления"*(2544).

В таком виде проекты были предложены на обсуждение государственного совета, где они были рассмотрены первоначально в соединенном присутствии департаментов законов и государственной экономии и главного комитета об устройстве сельского состояния.

Судьбу проектов нетрудно было предугадать. Соединенное присутствие остановилось на следующих соображениях. Проекты, выработанные в министерстве В. Д. и исправленные государственной канцеляриею, соответствуют началам, указанным государем в 1858 и 1859 годах, в ожидании крестьянской реформы. Но с тех пор не только введено учреждение мировых посредников, не только создано новое волостное сельское управление для крестьян, но и указаны новые основания для будущих земских и судебных учреждений. Эти обстоятельства вовсе не были в виду при составлении полицейских проектов. Если эти проекты будут изданы хотя бы в конце 1862 года, то и тогда почти все важнейшие их части будут, вероятно, изменены в 1863 году. Поэтому единственно важным и неотложным делом является устранение тех недостатков полиции, которые зависят от недостатка единства и твердой связи в составе полиции и в скудости средств ее содержания.

Все это привело соединенное присутствие к следующему заключению:

"Таким образом, с одной стороны, ввиду затруднительности полного преобразования полицейских учреждений и уставов, с другой стороны, при настоятельной необходимости изменений во внешнем устройстве полиции, не представляющих подобного затруднения, соединенное присутствие признает, что единственный исход, какой может быть дан этому важному вопросу, заключается в том, чтобы немедленно привести в исполнение ту часть проектированных постановлений, которая относится до образования полиции, состава ее и средств содержания, оставив предметы ведомства, пределы власти, порядок действия, распределение обязанностей, отчетность и ответственность полиции, впредь до преобразования судебного и хозяйственного управления, без изменений*(2545).

Общее собрание Государственного Совета, в заседании 22 декабря 1862 года, согласилось с заключением соединенного присутствия, и 25 декабря новое устройство полиции было утверждено Государем.

Таково происхождение "Временных правил" об устройстве полиции в уездах и городах. В указе Сенату они названы правилами временными; в указе содержалось указание на то, что преобразование полиции последует после реформы земской и судебной. К сожалению, даже после двадцатилетнего опыта, преобразование полиции ограничилось "Временными правилами", к коим в 1878 году присоединилось также "Временное положение" о полицейских урядниках.

Законодательство ограничилось исключительно временными правилами 25 декабря 1862 г., имеющими более отрицательный, нежели положительный характер. Они имеют в виду устранить некоторые явные недостатки в прежней организации, но не указывают оснований для нового учреждения. Очевидно, что в законодательных сферах не был вполне исследован и решен вопрос об общем характере полицейских учреждений. Из того, что земская полиция, как орган дворянского самоуправления, не достигала своего назначения, еще не следовало, что полицию надлежит сделать установлением исключительно коронным и поставленным вне всякой связи с задуманными тогда же учреждениями земскими. Устройство полиции по учр. о губ., несмотря на все свои недостатки, имело, однако же, то положительное достоинство, что полицейские учреждения сохраняли свою связь как с учреждениями правительственными, так и сословными, являясь, таким образом, частью одного общего организма. Временные правила 1862 г. как бы закрепили раздвоение между организмом полиции, с одной, и так называемыми общественными установлениями, с другой стороны. Второй недостаток, устраняемый временными правилами, есть указанное выше раздвоение между городскою и уездной полициями. Но, сосредоточивая полицейскую власть в руках уездного полицейского управления и исправника, временные правила как бы упустили из вида ту связь, которую должна иметь полиция с городским общественным управлением, наряду с которым той же полиции пришлось действовать в силу городового положения 1870 г. Основательно не доверяя прежним коронным полицейским должностям в городах - городничим, временные правила 1862 г. не рассмотрели вопроса о полицейской самостоятельности города как общественной единицы, интересы которой могут потребовать и особого полицейского управления, хотя бы организованного на иных основаниях. В этом смысле во временных правилах нельзя найти общих руководящих начал, чего, впрочем, и трудно было ожидать от них, так как руководящие начала могут быть установлены только при разработке органических законов, каких до настоящего времени не получила полиция.

Действующее законодательство опирается, таким образом: 1) по отношению к организации полиции - на временные правила 1862 г.; 2) по отношению к предметам ведомства - на учреждение 1837 г. Последнее, конечно, было видоизменено ввиду состоявшихся реформ по следственной и судебной части. Важнейшие из этих преобразований заключались в следующем. а) Следственная часть была отделена от полиции по закону 1860 г., учредившему должность судебных следователей, причем за полицией оставлено производство дознаний, служащих поводом и первоначальным основанием для формальных следствий. б) Судебные уставы 1864 г. сохранили начала закона 1860 г., указав особый порядок участия полиции при производстве следствий. Участие полиции при производстве дознания и следствия по политическим преступлениям указано в законе 19 мая 1871 г. в) Судебная реформа устранила полицию также от участия в отправлении правосудия. От полиции отошло: а) производство бесспорных взысканий; б) охранение прав спокойного владения предоставлено в настоящее время мировым судьям.

 

II. Устройство полиции

 

§ 166. На основание временных правил 1862 г. полицейская власть, по общему правилу, принадлежит уездному полицейскому управлению, которому подчиняются как сельские, так и городские поселения. Особая городская полиция, по точному смыслу 1275 ст. II т. (изд. 1876 г.), допускается только в виде исключения, под которое подходит, однако, довольно значительное число городов. Сюда принадлежат: 1) города столичные; 2) все губернские города; 3) города, посады и местечки, по значению своему требующие особого полицейского управления*(2546). Нет сомнения, что число этих городов, по мере прироста в них населения и развития промышленности и торговли, будет постоянно увеличиваться, и тогда законодательство снова, только уже другим путем, возвратится к вопросу об устройстве особой городской полиции.

Принцип организации полиции, как уездной, так и городской, заключается в том, что полиция рассматривается как установление коронное, только в слабой степени допускающее участие лиц, выборных от местных обществ. Учреждениями полицейского управления уездного являются: а) уездный исправник, назначенный и увольняемый губернатором, причем ему предоставлено не стесняться правилами о соответственности чинов с разрядом должности; б) помощник исправника; определяемый и увольняемый тем же порядком; в) общее присутствие уездного полицейского управления и г) временные его отделения. Городское полицейское управление составляют: а) полицмейстер, б) помощник (или помощники) полицмейстера и в) общее присутствие городского полицейского управления*(2547).

Общее присутствие полицейского управления, под председательством исправника, состоит из его помощника и заседателей от сословий. Заседатели избираются: 1) от дворянства, 2) от сельских обывателей, 3) от города, по выбору городской думы в тех местностях, где введено в действие новое городовое положение. Там, где последнее не введено, депутат от города избирается непосредственно городским обществом.

Должности исправников и полицмейстеров представляют некоторое тождество и потому могут быть рассмотрены параллельно. Исправник рассматривается как начальник уездной, а полицмейстер как начальник городской полиции, которые, в большинстве случаев, действуют распоряжениями непосредственно от своего лица*(2548). Мы увили м ниже, что закон исчисляет специально случаи, подлежащие ведению общих присутствий полицейских управлений. Число этих случаев довольно незначительно, и притом и по ним постановления присутствия являются необязательными для исправника, могущего действовать своею собственной властью и под своею личной ответственностью. Помощник исправника, как и помощник полицмейстера, есть ближайший сотрудник исправника (полицмейстера). Вместе с тем ему вверено главное заведование канцеляриею уездного полицейского управления, следовательно принадлежит первенствующая роль в общем присутствии управления. Полицмейстеры и их помощники назначаются непосредственно губернатором. От него же зависит увольнение их от должности, перемещение на другие и т. д.

Ближайшие исполнительные чины полиции, именно - становые приставы - определяются также губернским правлением, причем закон сохранил старое правило, в силу которого губернское дворянское собрание, при общих выборах, составляет список дворян и чиновников, могущих с пользою занять эти места: список вручается губернатору - "для подлежащих, в нужном случае, соображений". Представляя губернским властям определение, перемещение и увольнение становых приставов, закон налагает на губернатора обязанность доводить о своих распоряжениях по этому предмету всякий раз до сведения министерства внутренних дел.

Число станов определяется сообразно обширности уезда, его населения и т. д. Губернатору предоставляется изменять число станов, но не иначе как с высочайшего разрешения, испрашиваемого чрез министра В. Д. Но изменение границ станов и выбор поселения для местопребывания станового пристава предоставляется губернатору, который доводит о сделанных им распоряжениях до сведения министра В. Д.*(2549). В городах, посадах и местечках, имеющих особую полицию, полагаются городские приставы и их помощники и полицейские надзиратели. Число их соответствует разряду, в который поставлен город, в отношении своего полицейского управления. Распределение городов по этим разрядам и определение числа полицейских чинов зависит от министра В. Д., с тем чтобы он не выходил из общей суммы, положенной на содержание уездной и городской полиции. Но городским обществам предоставляется ходатайствовать об учреждении новых полицейских должностей на собственные средства города. Разрешение этих ходатайств предоставлено министру В. Д. Полицейские чиновники в городах заведуют ими на тех же основаниях, как становые приставы станами. В городах, в коих положено несколько полицейских чиновников, разделение города на части предоставлено полицейскому управлению с утверждения губернатора. В городах Вильне, Харькове, Киеве и Вологде учреждены должности участковых приставов и околоточных надзирателей. Затем, в городах к составу полицейского управления сверх низших служителей причисляется и пожарная команда*(2550).

В 1878 году состав уездной полиции был увеличен должностью полицейских урядников. Положение Комитета Министров 9 июня 1878 г., определило: впредь до утверждения в законодательном порядке правил об устройстве полиции в губерниях, управляемых на общем основании, учредить полицейских урядников, в числе до 5000 человек. Число это может быть увеличиваемо назначением новых урядников в местечки и на фабрики с разрешения министра вн. дел.

Положение комитета министров содержит в себе временное положение об урядниках, а 8 статья временного положения предоставила министру внутренних дел, по соглашению с шефом жандармов и министром юстиции, определить обязанности урядников. Инструкция эта и была утверждена министром внутренних дел 19 июня 1878 г., а обнародована 11 августа того же года.

Временное положение определяет только общую цель утверждения урядников, условия их назначения и служебное положение.

Согласно 1-й ст. вр. полож., "полицейские урядники учреждаются для усиления средств уездной полиции и в помощь становым приставам для исполнения полицейских обязанностей, а также для надзора за действиями сотских и десятских на местах и для их руководства".

Таким образом, урядники должны удовлетворять троякому назначению: ими хотят усилить, так сказать, физическую силу местной полиции, следовательно число исполнительных агентов; в то же время они рассматриваются, как помощники станового пристава и, в-третьих, как власть, наблюдающая за деятельностью низших полицейских агентов - сотских и десятских.

Урядники назначаются исправником по надлежащем их испытании.

Низшими органами полиции являются сотские и десятские, избираемые сельскими обществами; но удаление их от должности и предание суду предоставлено общему присутствию уездного полицейского управления. В городах полагаются особые полицейские служители, из коих образуется полицейская команда. Эти лица определяются, увольняются, удаляются от должности, а также предаются суду общим присутствием полицейского управления.

Независимо от этих ближайших органов местных полицейских властей, Положение о крестьянах 1861 г. возлагает известные полицейские обязанности на волостных старшин и отчасти на сельских старост. Волостные старшины, как мы увили м в своем месте, являются прежде всего полицейской властью в волостях, и в этом положении они находятся в зависимости от уездного полицейского управления и становых приставов. "Волостные управления и другие сельские начальства, говорит 1296 ст. II т., состоя по делам полиции в зависимости уездного полицейского управления, исполняют все, относящиеся к сим делам приказания и содействуют распоряжениям как самого полицейского управления и уездного исправника, так и становых приставов". Зависимость их в полицейском отношении от уездного исправника усилилась со времени уничтожения должности мировых посредников, с заменой ее сложным установлением - уездным по крестьянским делам присутствием. В состав этого учреждения введены и исправники, с специальными обязанностями по предмету взимания податей и наблюдения за полицейским управлением в волостях и селениях.

 

III. Круг ведомства местной полиции

 

§ 167. При рассмотрении компетенции полицейских установлений должно иметь в виду, что законодательство наше как прежде, так и теперь, при определении обязанностей органов полиции, руководствуется неограниченным понятием полиции исполнительной, но во многих случаях рассматривает их как органы управления вообще, и самого уездного исправника как главного представителя власти в уезде. Так, в силу положения комитета министров 1866 г. и на основание 1355 ст. II т., уездные исправники и полицмейстеры, "как ближайшие и непосредственные на местах органы представителя высшей правительственной в губернии власти, т. е. губернатора, обязаны под ответственностью в противном случае за бездействие власти: 1) иметь неослабный надзор за охранением общественной безопасности; 2) немедленно доносить губернатору о всяком беспорядке, лично усмотренном ими в кругу их служебной деятельности или сделавшемся им известным лишь по дошедшим до них сведениям, и 3) в крайних случаях, не терпящих отлагательства, принимать на месте все надлежащие меры, доводя о них немедленно до сведения губернатора".

Та же мысль проявляется и в 1432 ст., определяющей обязанности. "Он (исправник), говорит 1432 ст., при непоколебимой верности и ревности к службе Императорского Величества, обязан бдительно смотреть за точным исполнением всеми и каждым в уезде верноподданнического долга, за повсеместным порядком, тишиною, правильным и скорым производством дел, заведываемых уездной полициею, и вообще за действиями чиновников и служителей оной".

Таким образом, рядом с обязанностями исправника по отношению к полицейским чинам, указываются и общие его обязанности по наблюдению "за точным исполнением всеми и каждым в уезде верноподданнического долга". В этом смысле он есть представитель высшей правительственной власти в уезде.

Во-вторых, исправник, а вместе с ним и уездная полиция являются органами администрации вообще, в том смысле, что действие их распространяется на все предметы и случаи, где требуется правительственное наблюдение и принятие обязательных или принудительных мер. Так, ст. 1444 возлагает на исправника обязанность обращать особенное внимание на исправность путей сообщения, на правильность возводимых новых зданий, на соблюдение правил предосторожности от пожаров, на сохранение чистоты в селениях - словом, говорит статья, "на все предметы, поручаемые надзору полиции". "В случае какого-либо беспорядка во время его объезда он делает для прекращения оного все надлежащие распоряжения, действуя через местного станового пристава или же сам непосредственно, когда признает это нужным". Вследствие этого компетенция полицейских учреждений как в уезде, так и в городе соприкасается с компетенциею земских и городских установлений, причем первые одни облечены правительственной властью.

В-третьих, на полицию возлагается исполнение как предписаний губернского начальства, так и различных требований других ведомств (в особенности судебного), и содействие почти всем ведомствам в исполнении лежащих на них обязанностей. Трудно исчислить все обязанности полиции этого рода; но без преувеличения можно сказать, что нет законоположения, устава, положения или общего распоряжения, в которых бы не рассчитывалось на "содействие" или "исполнение" местной полиции и не возлагалось на нее каких-либо обязанностей.

При этих условиях понятия о полицейских обязанностях в собственном смысле и о полиции исполнительной, остаются в нашем законодательстве весьма смутными, а круг деятельности полиции безграничным. Для того, чтобы предметы деятельности полиции могли быть определены соответственно прямому ее назначению, необходимы следующие условия:

1) Чтобы в уезде функции главного представителя правительственной власти, соединенные теперь с должностью исправника и уездного полицейского управления, были вверены особому лицу или установлению, имеющему общее административное значение и положение.

2) Чтобы административная власть по заведованию разными предметами местного благоустройства и хозяйства была отделена от полиции, с возложением их или на общественные установления, или на смешанное присутствие, составленное из должностных лиц общественных и правительственных установлений.

3) Чтобы с полиции были сняты не свойственные ей обязанности по исполнению требований многоразличных ведомств и содействию им, с возложением этих обязанностей по возможности на специальные органы этих ведомств или же на выборных от местных обществ лиц.

Таким образом, только общая административная реформа уезда и образование мелкой всесословной единицы, у нас несуществующей, могут привести к преобразованию наших полицейских учреждение и к определению круга их ведомства.

§ 168. После этих общих замечаний нам понятно будет разнообразие предметов, возлагаемых на полицию. Они далеко не исчерпываются ни в "Общем учреждении уездной и городской полиции", (ст. 1323), ни в "Наказе чинам и служителям уездной полиции" (ст. 1379 - 1501).

Мы заметили выше, что в нашем законодательстве трудно найти устав или положение, которые в большей или меньшей степени не возлагали бы на полицию известных обязанностей по исполнению или содействию другим властям. Так, обязанности полиции по охранению безопасности изложены: 1-е, в уставе о предупреждении и пресечении преступлений и 2-е, в уставе уголовного судопроизводства; специальные обязанности полиции по предметам, имеющим отношение к безопасности, указаны, сверх того, в уставах паспортном, цензурном, врачебном, пожарном, народного продовольствия и строительном; обязанности по наблюдению за исправностью путей сообщения, за соблюдением правил о промышленности фабричной, заводской и ремесленной, за производством торговли вообще, за правильностью мер и весов, за трактирными заведениями и т. д. излагаются в уставах путей сообщения, промышленном, торговом и т. д. Уставы лесной, монетный и горный призывают полицию к участию в охранении лесов, к наблюдению за обращением монеты и за исполнением правил о горном промысле. Уставы питейный, об акцизе с табаку и сахарного песку и т. д. возлагают на полицию содействие акцизным управлениям по надзору за соблюдением правил уставов и по преследованию их нарушителей. На полицию возлагается понуждение ко взысканию податей, выкупных платежей, земских сборов, к отправлению казенных, мирских, а равно и всякого рода земских повинностей, по правилам, изложенным в уставе о податях, о земских повинностях, в положении о крестьянах, в положениях о земских учреждениях и городовом. Сложные обязанности возлагаются на нее по выполнению устава о воинской повинности. Если прибавить ко всему вышеизложенному обязанности полиции по исполнению судебных решений по делам гражданским, по управлению местами заключения, по препровождению ссыльных, по обязанностям полиции выдавать в разных случаях частным лицам удостоверения и свидетельства, а равно по засвидетельствованию различных документов,- то мы получим составленное в общих чертах понятие о круге деятельности полиции. Но оно дает нам только приблизительное представление о тех практических функциях, которые полиция призвана выполнять и из которых многие, взятые в отдельности, могли бы составить предмет ведомства довольно сложного управления.

Одно и то же установление призывается к "предупреждению и пресечению преступлений" всякого рода, к производству дознаний, к сложным обязанностям по Уставу паспортному и ко взысканию всякого рода податей и сборов; на его попечении лежит охранение народного здравия и продовольствия и, вместе с тем, выгоды казны по разным уставам казенного управления. Одно и то же лицо обязано знать разные подробности устава лесного и правила о ловле пиявок в прудах и озерах; выполнять требование воинского устава по наблюдению за укрывающимися от этой повинности и по учету нижних чинов, уволенных в запас, и в то же время наблюдать за соблюдением правил о раздробительной продаже ядовитых и сильнодействующих веществ; смотреть, чтобы "в городах и селениях реки и источники ничем не были засоряемы, а колодези надлежащим образом чищены и везде огорожены, и чтобы кладбища были огорожены заборами, плетнями или земляным валом не выше двух аршин". На уездного исправника, рядом с очень сложными его обязанностями, возлагается и следующая: "Объезжая уезд, как во время срочного обозрения оного, так и в случае других дел, он старается своими расспросами и советами вразумлять поселян насчет их обязанностей и польз и поощряет их к трудолюбию, указывая им на выгоды распространения и усовершенствования земледелия, рукоделий и торговой промышленности, особливо же сохранения добрых нравов и порядка (ст. 1446).

Такое соединение и даже смешение столь разнородных обязанностей в одних и тех же учреждениях и лицах есть, конечно, последствие прежнего взгляда на уездную полицию, в силу которого она рассматривалась как единственный почти орган уездного управления.

§ 169. Разнообразие предметов, возложенных на полицейские установления, препятствует и приведению их в определенную систему, что отразилось и в 1323 ст. II, исчисляющей предметы ведомств полицейского управления и подчиненных ему лиц. Обязанности полиции распределены здесь в четырех §§: I. по наблюдению за исполнением законов, охранению безопасности и делам общественного благоустройства; II. по делам казенного ведомства; III. по делам судебного ведомства и IV. по делам военного ведомства.

Из самого заглавия этих четырех рубрик видно, что первое из них должно содержать в себе исчисление общих обязанностей о полиции, определяющих непосредственное ее назначение; а остальные три указывают на вспомогательные ее обязанности в отношении установлений судебных и управлений казенных и военного.

Но по различному свойству обязанностей, возложенных на полицию, они не могут быть подведены под заглавия указанных выше рубрик, в особенности первой. Она озаглавлена, как мы видели: дела "по наблюдению за исполнением законов, охранению безопасности и общественного благоустройства". Но, несмотря на это троякое название исчисленных здесь обязанностей полиции, многие из них не могут отнесены быть ни одной к из названных категорий. Таковы, например, обязанности по ведению метрических книг о рождении, браке и смерти раскольников*(2551). Собирание различных статистических сведений*(2552), представление начальству о всяких найденных редких произведениях природы, древностях и пр.*(2553). Несмотря, однако, на эти неточности, мы можем распределить обязанности полиции по тем же рубрикам, какие приняты в законе, но с изменением их названий, а отчасти и расположения предметов ведомства. Именно, мы можем разделить эти обязанности на I - общие и отправляемые полицией более или менее самостоятельно и II - вспомогательные, состоящие главным образом в содействии другим ведомствам и установлениям.

а) Обязанности общие

§ 170. Категория общих обязанностей полиции может быть подразделена на несколько видов, соответственно свойству предметов, возложенных на ее попечение. Первый из них составляют дела, по коим полиция является общим органом правительства в уезде; ко второму относятся дела по безопасности и благочинию в уезде и городе; к третьему - выполнение различных обязанностей полиции специальной разных видов; к четвертому - некоторые административные обязанности, возлагаемые на полицию, за неимением на местах других общих органов правительства.

1) В качестве общего органа правительства, уездное полицейское управление выполняет в уезде те же обязанности по обнародованию законов и всяких распоряжений правительства, какие для всей губернии выполняет губернское правление. Именно, на уездное полицейское управление возлагается: а) обнародование указов и постановлений светского правительства и раздача кому следует книг Свода законов; б) рассылка благочинным таких распоряжений и предписаний духовного начальства, которые требуют совокупного исполнения по духовному и светскому начальствам; в) сверх того, на полицию (в особенности на становых приставов) возлагается рассылка всякого рода извещений, объявлений, вызовов и повесток по предписаниям начальства*(2554).

2) По делам об охранении благочиния и безопасности на полицию возлагается ближайшим образом выполнение правил устава "О предупреждении и пресечении преступлений". Сюда относятся: а) охранение неприкосновенности прав церкви православной и свободы других признанных вероисповеданий; б) охранение общественного спокойствия, порядка, добрых нравов и повиновения властям и усмирение всяких действий, противных верноподданническому долгу; в) меры против воров и разбойников и составляемых ими шаек; г) меры для прекращения нищенства и праздношатательства; д) преследование и поимка бродяг и беглых; с) прекращение и предупреждение всякого рода непозволительных и соблазнительных сборищ, а равно и противозаконных сообществ; ж) предупреждение и пресечение преступлений против безопасности лиц и имуществ; з) наблюдение за лицами, отданными под надзор полиции, как по общим правилам, так и на основание закона 1882 года; и) на полицию возлагается производство дознаний о всяких происшествиях и представление сведений об них губернатору*(2555).

Сверх этих общих указаний по охранению безопасности, I § 1323 ст. указывает на некоторые особенные обязанности полиции по охранению безопасности лиц и имуществ и оказании помощи разным лицам, особенно в ней нуждающимся. Таковы:

а) Призрение младенцев, подкинутых или оставленных без умысла, и производство дознаний по делам этого рода.

б) Помощь взрослым, впавшим вне своих жилищ в нечаянную болезнь.

в) Содействие к спасению людей и сбережению вещей в случае крушения морских или речных судов*(2556).

3) Особые обязанности возлагаются на полицию уставами паспортным, цензурным, врачебным, пожарным, строительным и некоторыми другими.

а) По уставу паспортному, на полиции лежит обязанность наблюдение за явкою и пропиской паспортов и самая их прописка. Сверх того, на нее возлагается выдача временных свидетельств и отсрочек по паспортам, в случаях, указанных законом*(2557).

б) По уставу цезурному, а равно по уставу о предупреждения и пресечении преступлений, на полицию возлагается разрешение на право разносной продажи книг по правилам 10 августа 1865 года, наблюдение за непродажей запрещенных книг, соблазнительных и недозволенных изображений и т.п.*(2558). На полицейские же начальства возлагается рассматривание афиш и объявлений всякого рода, разрешение публичных зрелищ и представлений и т. д.

в) По уставу врачебному, на полиции лежит принятие первоначальных мер предосторожности в случае появления заразительных болезней или эпизоотий, с обязанностью доносить о том губернатору; затем, на нее возлагается приведение в действие мер, указываемых губернским начальством или обязательными постановлениями земских собраний, утвержденных губернатором. Она наблюдает за исполнением правил о хранении и продаже ядовитых и сильнодействующих веществ и выдает свидетельства фабрикантам, художникам и ремесленникам на приобретение этих веществ, когда это нужно для их изделий. Она же наблюдает за доброкачественностью съестных припасов, продаваемых на рынках, за исполнением правил по охранению чистоты воздуха, безвредности воды и питий и т.п.*(2559).

г) Полиции предоставлен надзор за исправным содержанием и устройством путей сообщения, наблюдение за исполнением дорожной повинности, по части строительной надзор за производством построек по установленным правилам. Особо на нее возлагается предупреждение различных недозволительных сооружений и работ вблизи линий железных дорог*(2560).

д) На полицию возлагается охранение безопасности от пожаров и наводнений в городах и селениях и принятие всех нужных для этого мер. В связи с этим на полицию возложены особые обязанности по надзору за торговлей охотничьим порохом, его хранением и перевозкою. В местностях, где не введены в действие земские учреждения и нет мировых посредников, на полицию возлагаются обязанности по взаимному земскому страхованию имуществ*(2561).

е) По части полиции торговой на уездных и городских учреждениях лежит: 1-е - надзор за соблюдением правил, установленных для торгов и промыслов, где не введено новое городовое положение, а там, где последнее введено, содействие городским управам и торговым депутациям по надзору за торговлей*(2562); 2-е - наблюдение за верностью весов и мер и введение новых по распоряжению правительства*(2563).

ж) По уставу о город. и сельск. хозяйстве полиция наблюдает за исполнением правил об охоте и ловле пиявок*(2564).

4) Сверх этих обязанностей первый § 1323 ст. исчисляет еще несколько предметов управления, возлагаемых на полицию, как на орган общей администрации в уезде или в городе. Сюда относятся:

а) Привод иностранцев на подданство России по разрешениям губернаторов и наблюдение за водворением лиц, перечисляющихся из губерний Царства Польского в другие части Империи*(2565).

б) Составление различных статистических ведомостей, а также ведомостей о посевах и урожаях хлеба и трав и торговых ценах на жизненные припасы*(2566).

в) Выдача, по разным поводам, свидетельств лицам, в них нуждающимся, а именно: 1) вдовам и сиротам недворянского происхождения, ищущим покровительства опекунского совета; 2) домашним наставникам и учителям в успешном исполнении ими своих обязанностей (где нет дворянских предводителей); 3) семействам лиц, по военно-сухопутному, горному и путейскому ведомству, а также кабинета Е. В. для доказательства прав на получение пенсий и пособий из эмеритальных касс и вспомогательных капиталов этих ведомств*(2567).

г) Ведение метрических книг о рождении, браке и смерти раскольников*(2568).

б) Обязанности по делам казенного управления и военного ведомства

§ 171. Деятельность полиции по делам этого рода представляет следующие виды: а) форму содействия разным ведомствам казенного управления в исполнении их обязанностей; б) самостоятельный надзор за исполнением правил уставов казенного управления; в) исполнение поручений по отдельным предметам казенного управления.

а) Исполнительные действия полиции по делам казенного управления выражаются, во-первых, в понудительных мерах ко "взысканию недоимок и всяких вообще казенных и общественных сборов, начетов и платежей, по предписаниям высших и сообщениям разных мест". Относительно земских сборов, в губерниях, где введены земские установления, на полицию возлагается как рассылка окладных листов по этим сборам, так и взыскание недоимок. К исполнительным же действиям относятся: 1) вызовы к торгам на подряды и поставки, а равно на покупку и продажу имуществ казенных, общественных и описных; 2) производство самых торгов по некоторым предметам, когда эти торги производятся в уездах. Сюда относятся: а) производство предварительных торгов на исправление земских повинностей в местностях, где не введены земские учреждения; б) торги на продажу казенных лесных материалов и на разные лесные работы, в случаях определяемых министром государственных имуществ; в) торги на отдаваемое в оброк или отчуждаемое казенное имущество*(2569).

б) Наблюдение полиции, с правом принятия мер пресечения, касается: 1-е, обращения монеты; она "отвращает и пресекает" всякие злоупотребления к уменьшению веса монеты и ее достоинства*(2570); 2-е, предупреждение и пресечение контрабанды; 3-е, надзор за исполнением правил устава о питейном сборе, причем полиция действует как на основание питейного устава, так и особой инструкции полициям, утвержденной министром финансов 12 сентября 1867 года. Обязанности полиции в этом отношении разделяются на общие и особые. К первым относятся: а) непосредственное наблюдение за исполнением таких правил устава, нарушение которых не влечет за собою прямого ущерба казне, но которые установлены для охранения прав частных лиц, общественной и частной безопасности, нравственности, благочиния и народного здравия*(2571). С правом наблюдения, по некоторым делам, уездным и городским полицейским управлениям предоставляется и известная доля судебно-полицейской власти. Именно, судебно-полицейским порядком производятся и решаются дела о противозаконной вне заводов выделке питей, неправильной торговле ими, их провозе, или несоблюдение полицейских правил в местах приготовления и продажи питей, если все эти нарушения влекут за собою только денежные взыскания. Обязанности надзора возлагаются на полицию также по предметам производства табачной промышленности и в делах об акцизе с свеклосахарного песку*(2572).

в. Полиция содействует отдельным казенным управлениям в исполнении их обязанностей. Таковы обязанности полиции по содействию лесному начальству ведомства министерства Г. И. и по обнаружению нарушений лесного устава.

§ 172. Обязанности полиции по делам военного ведомства состоят, во-первых, в наблюдении за исполнением различных правил устава о воинской повинности; во-вторых, в содействии полкам и командам при их препровождении; в- третьих, в распоряжениях по разным предметам, имеющих связь с военной администрацией.

а) На полиции лежит общая обязанность наблюдать, чтобы молодые люди, подлежащие исполнению воинской повинности, не укрывались от нее. Обязанность эта возложена на полицию высоч. утв. мнением госуд. сов. 14 мая 1874 года и определена в подробностях инструкциею, составленной по соглашению министерств внутренних дел, военного и юстиции. Инструкция приводит ее в связь с общими обязанностями полиции "по предупреждению и пресечению всяких законопротивных поступков". В силу инструкции, полиция обязана: 1-е, обнаруживать и преследовать лиц, не приписавшихся к призывному участку до истечения года, в коем им минуло 20 лет от роду; 2-е, обнаруживать и преследовать лиц, не явившихся к вынутию жребия без законных на то причин; 3-е, обнаруживать лиц, имеющих временное свидетельство о явке к исполнению воинской повинности, по истечении срока этого свидетельства, не заявивших о себе местному воинскому присутствию; 4-е, требовать, чтобы все лица, перешедшие призывной возраст, имели установленное свидетельство о явке к исполнению воинской повинности. Порядок действия полиции в этом отношении состоит в следующем: 1-е, она вправе требовать от каждого лица, подозреваемого ею в уклонении от воинской повинности, предъявления узаконенных документов об исполнении означенной повинности; 2-е, в случае непредставления таких документов, полиция производит дознание, по общим правилам об обнаружении преступлений и проступков, направляет дознание в законном порядке и в то же время сообщает о том подлежащему воинскому присутствию.

К этой же категории могут быть отнесены обязанности полиции: 1-е, по вызову ратников на пополнение постоянных войск и в ополченные части; 2-е, по учету нижних чинов, уволенных в запас армии, на основание правил 15 июня 1876 года; 3-е, по призыву нижних чинов, уволенных в запас, на действительную службу, по комплектованию войск лошадьми, на основание устава о конской повинности и т. п.

б) Содействие полиции и надзор с ее стороны требуются в случаях передвижения и препровождения полков и отдельных воинских команд. Содействие полиции военному ведомству в этом отношении состоит: первое, в наблюдении за выполнением местным населением натуральных повинностей, причем в местностях, где не введены земские учреждения, на полицию возлагается наряд подвод для перевозки воинских тяжестей в чрезвычайных случаях (например, в случае мобилизации войск); второе, в принятии мер к снабжению команд необходимым довольствием и в доставлении проходящим войскам справок о ценах на фураж и припасы. С другой стороны, на полицию возлагается наблюдение за сохранением порядка при прохождении войск и команд, для чего от полицейских управлений командируются чиновники, долженствующие встречать и препровождать команды по утвержденному маршруту.

в) Отдельные обязанности полиции по делам военного ведомства не могут быть приведены в какую-либо систему, так как они возлагались на нее особыми распоряжениями, вызванными соображениями удобства. Сюда относятся, например, "выдача селитряным заводчикам, желающим участвовать в торгах на поставку селитры артиллерийскому ведомству, свидетельств о действительном владении или на содержание в аренде селитряных заводов и размере последних" или "отсылка по принадлежности знаков отличия и паспортов умерших низших воинских чинов", и т. п.

в) Обязанности по делам судебного ведомства

§ 173. Судебная реформа 1864 года, отделив судебную власть от административной, отстранила и полицию от прежнего и широкого ее участия в делах правосудия. Затем, и в тех местностях, где уставы 1864 г. еще не введены, следственная часть вверена судебным следователям, по учреждению 1860 года. Таким образом, по общему правилу, участие полиции в делах судебного ведомства ограничивается теми предметами, которые вообще могут быть возложены на полицию в качестве вспомогательного для судебной власти установления. Эти обязанности суть: 1) извещение судебных властей о происшествиях, содержащих в себе признаки преступления, и производство дознаний по этим предметам; 2) исполнение отдельных поручений судебных мест и властей; 3) участие в исполнении судебных приговоров.

1) В отношении происшествий, заключающих в себе признаки преступления, деятельность полиции по судебным уставам 1864 года имеет назначение, несколько отличное от того, которое во французском Code dinstruction crimmelle известно под именем судебной полиции - police judiciaire. По определению французского кодекса, органы судебной полиции расследуют преступления, проступки, собирают доказательства этих действий и предают лиц, их совершивших, судам, обязанным их наказать*(2573).

Но во Франции судебная полиция составляет довольно цельный институт, устроенный на началах административных, что объясняется тем, что по исконным началам французского права часть следственная вверялась административным органам, и только впоследствии судебная полиция выделилась в особый институт, сохранивший, однако, административный характер*(2574). Затем, каждый из органов судебной полиции имеет свою компетенцию, определяемую родом и степенью важности проступка или преступления.

По уставам 1864 года, следственная часть приведена в тесную связь с властью судебною, и роль полиции имеет вспомогательное значение. Но, с другой стороны, полиция, в отношении этих обязанностей, подчинена прокурорскому надзору. Участие полиции в делах судебно-уголовных различается: а) в отношении дел, подсудных мировым судьям, и б) в отношении дел, подсудных общим установлениям.

а) В кругу дел, подсудных мировым судьям, обязанности полиции различны, поскольку она, во-1-х, является установлением, содействующим частным лицам в охранении их прав и 2) поскольку на нее возложено охранение общих законов и интересов государства. На основание 48 ст. Устава уг. суд., лица, потерпевшие от преступного действия, могут обращаться в местную полицию, которая обязана произвести разыскание и о последствиях его представить мировому судье. Но в дальнейшем производстве дела обвинителем признается не полиция, а лицо потерпевшее и обнаружившее преступление*(2575). По делам, подлежащим преследованию без жалоб частных лиц, полиция, на основание 49 ст. Уст. уг. суд., причисляется к административным ведомствам, обязанным сообщать мировым судьям о проступках, обнаруженных в круге их действия. Возбуждая и поддерживая на суде, обвинение этого рода, полиция может действовать в двоякой роли. Именно: а) она может действовать как самостоятельное правительственное учреждение, возбуждая преследование за проступки, нарушающие общественный порядок и благочиние*(2576); или б) она является представительницею других правительственных установлений, преследуя нарушения отдельных уставов благоустройства и благочиния, например строительного, врачебных и т. п. Вместе с возбуждением преследования против лиц, совершивших проступок, полиция пользуется правом привода их к судье в следующих двух случаях: 1-е, когда обвиняемый застигнут при совершении проступка, но полиции неизвестен и не представит сведений о своей личности; 2-е, когда обвиняемым совершен проступок, наказуемый тюремным заключением или более строгою мерою и есть основание опасаться, что он скроется и уничтожит следы преступления*(2577).

По делам, возбуждаемым полицейскими начальниками по 49 ст., они (равно как и другие административные ведомства, по сообщениям которых могут быть начаты дела у мировых судей) пользуются правом посылать вместо себя поверенных*(2578). Поверенным может быть всякое лицо, имеющее право на хождение по делам в мировых судебных установлениях.

Независимо от самостоятельной деятельности полиции по возбуждению преследования за проступки, на ее чинов мировыми судьями могут быть возлагаемы отдельные поручения. Поводы к таким поручениям суть следующие: 1-е, по проступкам, лично усмотренным мировым судьей, он может поручить полиции производство предварительного разыскания*(2579); 2-е, при неимении в виду обвиняемого или при недостатке сведений по делу, возбужденному жалобою частного лица, но которое подлежит преследованию независимо от жалоб частных лиц, мировой судья может поручить местной полиции собрать необходимые сведения*(2580); 3-е, в случае неполноты сведений, относящихся к делу, мировой судья может поручить полиции собрать их. Специально, по этим случаям, указывается производство осмотров, освидетельствований и обысков*(2581).

Полиция, в отношении обязанностей, возлагаемых на нее по производству дел у мировых судей, подлежит наблюдению со стороны последних. Мировым судьям, по словам закона*(2582), "предоставляется делать полицейским чинам предостережения, о важных с их стороны упущениях сообщать прокурору или его товарищу".

Это общее начало ограничено в своем применении следующими правилами, установленными решениями общего собрания I и кассац. д-тов Сената. 1. Мировые учреждения не вправе возлагать каких-либо поручений на исправника, хотя последний имеет право принять их, когда признает это полезным и возможным. В этом случае, при упущениях с их стороны, мировые судьи не вправе делать им предостережений, но обязаны сообщать о том прокурорскому надзору*(2583). 2. Предостережения прочим чинам полиции должны быть объявляемы преимущественно тогда, когда упущения этих чинов замечаются по многим делам и обнаруживают неслучайные ошибки. 3. Предостережения объявляются отдельным полицейским чинам, но не полиции в полном ее составе.

§ 174. Участие полиции в делах, подсудных окружным судам, состоит ближайшим образом в сообщении судебному следователю и прокурорскому надзору о всяком происшествии, заключающем в себе признаки преступления или проступка. Такое сообщение должно быть сделано немедленно и никак не позже суток по получении полицией сведений о происшествии*(2584).

Из этого следует, что обязанности по раскрытию преступлений и проступков, подсудных окружным судам, возлагаются на судебных следователей, как это и вытекает из буквального смысла 249 ст. уст. уг. с. Она установляет следующее соотношение между чинами, участвующими в предварительном следствии. Производство его возлагается на судебных следователей, при содействии полиции и при наблюдении прокуроров и их товарищей.

Содействие полиции, сверх обязанностей по сообщению следователю и прокурорскому надзору о происшествиях, заключающих в себе признаки преступления, состоит:

1. В принятии до прибытия судебного следователя мер, необходимых для предупреждения сокрытия следов преступления и пресечения подозреваемому возможности уклониться от следствия. Последние меры принимаются полицией в случаях, прямо указанных в законе, т. е. а) когда подозреваемый застигнут при совершении преступления или тотчас по его совершении или когда потерпевшие и очевидцы прямо на него укажут; б) когда на подозреваемом или в его жилище будут найдены явные следы преступления или когда вещественные доказательства преступления принадлежат подозреваемому или же оказались при нем; в) когда подозреваемый пытался бежать или пойман после побега и г) когда он не имеет постоянного жительства или оседлости*(2585).

2. На полицию возлагается производство дознаний в двух случаях:

а) Во-первых, она производит дознание в том случае, если признаки преступления сомнительны или полиция известится об нем по слуху или из источника недостоверного. В этом случае, прежде сообщения о происшествии судебной власти, полиция чрез дознание обязана удостовериться, действительно ли это происшествие случилось и содержатся ли в нем признаки преступления*(2586).

б) Во-вторых, полиция приступает к производству дознания в том случае, если на месте нет ни следователя, ни прокурора или его товарища. Дознание в этом случае имеет целью добыть, по горячим следам, сведения, необходимые для производства дальнейшего следствия. Деятельность полиции при производстве таких дознаний ограничивается розысками, словесными расспросами и негласным наблюдением, но без права производить обыски и выемки в домах*(2587).

в) В некоторых случаях, а именно, когда "полицией застигнуто совершающееся или только что совершившееся преступление" и также когда до прибытия судебного следователя следы преступления могли бы изгладиться, полиции предоставляется производить и следственные действия. Сюда относятся осмотры, освидетельствование, обыски и выемки. Но формальные допросы обвиняемым и свидетелям полиция делает только в случае тяжкой болезни кого-либо из этих лиц, внушающей опасение, что оно умрет до прибытия следователя*(2588). Во всех этих действиях, а равно и в принятии мер для пресечения обвиняемому возможности уклониться от следствия, полиция заменяет следователя, а потому должна руководствоваться всеми правилами, установленными на означенные предметы для следователей,

г) Полиция прекращает свои действия по прибытии судебного следователя и передает ему все имеющееся у нее производство дела. Но судебный следователь может поручать полиции дополнение произведенных ею дознаний, а также производство новых дознаний и собрание справок*(2589).

3. Сверх производства дознаний, полиция обязывается исполнять отдельные требования судебной власти: а) по вручению повесток лицам, призываемым к следствию*(2590); б) по приводу обвиняемого к следствию, в случаях, указанных в законе*(2591); в) по производству обысков и выемок в домах*(2592); г) по установлению над обвиняемым полицейского надзора, как одного из способов пресечения обвиняемым возможности уклониться от следствия*(2593), а также для его содержания под домашним арестом*(2594), и друг.

§ 175. Призванная к содействию судебной власти по производству предварительного следствия, полиция вместе с тем подчинена, в этом отношении, лицам прокурорского надзора. Это правило категорически выражено относительно производства дознаний, 279 ст. уст. угол. суд.

"По производству дознаний о преступных деяниях,- говорит он,- полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей".

Выражение "непосредственная зависимость" показывает, что по делам этого рода полицейские чины поставлены в зависимость не от своего ближайшего начальства. Исходя из этого начала, общее собрание Сената определило, что разъяснение порядка исполнения поручений, возлагаемых на полицейских чинов, принадлежит лицам прокурорского надзора, а не служебному начальству полиции. На последнем лежит только наблюдение за точным исполнением полицейскими чинами возлагаемых на них обязанностей. Ближайшим образом право разъяснять полиции порядок производства дознаний и давать ей циркуляры по этому предмету принадлежит прокурорам судебных палат*(2595).

В силу общего подчинения полицейских чинов по производству дознаний прокурорам и их товарищам, последние могут поручать полиции производство таковых в тех случаях, когда поводы к начатию следствия сомнительны*(2596). В силу обязанности полиции оказывать деятельное пособие судебным следователям и прокурорскому надзору, она отвечает за медленность, превышение или бездействие власти. Полицейские чины, виновные в упущениях и беспорядках по следственной части привлекаются к ответственности прокурором, под наблюдением которого производится следствие. Поэтому и частные жалобы на действия полиции приносятся прокурору. Последний, смотря по важности упущения, или только предостерегает неисправных лиц, или предлагает их действия на рассмотрение суда(2597).

§ 176. Содействие полиции судебному ведомству имеет место главным образом по делам уголовным. В отношении дел гражданских обязанности ее ограничиваются исполнением некоторых поручений, возлагаемых на нее мировыми и общими судебными установлениями.

а) Мировые установления имеют право поручать полиции доставление повесток о вызове на суд тяжущихся, свидетелей и других лиц. Это право предоставляется мировым судьям и съездам в виде права факультативного. Именно, 62 ст. уст. гражд. суд. гласит, что "повестки доставляются вызываемым лицам или чрез рассыльного, состоящего при мировом судье (съезде), или чрез полицию, или же чрез местное волостное и сельское начальство". Отсюда и согласно разъяснению Общ. собр. I и касс. деп. Сената следует, что избрание одного из этих способов предоставляется судьям и съездам. Но под именем полиции, в данном случае, разумеются полицейские чины, за исключением исправников и полицмейстеров, как начальников местной полиции. Они не могут находиться в распоряжении мировых судей и исполнять их поручения по производящимся у них делам*(2598). На том же начале основаны и правила о приведении в действие решений мировых судей. По 158 ст. Уст. гр. суд., "решения мирового судьи приводятся в исполнение или местными полицейскими чинами, или волостными и сельскими начальствами, или же судебными приставами, состоящими при мировом съезде".

Если исполнение решения возлагается на местных полицейских чинов, то они в этом отношении подчиняются местному мировому судье. Поэтому "все споры по исполнению решений, а равно жалобы на медленность исполнения, подлежат решению того мирового судьи, в участке которого решение производится"*(2599). Но правила относительно исполнения решений мировых съездов и общих судебных установлений почти тождественны, а потому должны быть рассмотрены вместе.

б) По общему правилу*(2600), для исполнения решений всех судебных установлений при мировых съездах и при общих судах состоят судебные приставы. Но, во-первых, назначение судебных приставов при мировых съездах необязательно, а число их при окружных судах и судебных палатах может оказаться недостаточным. Ввиду этого, по ст. 63 и 310, в случае недостатка судебных приставов их обязанности по исполнению решений могут быть возлагаемы на чинов полиции, которые за исполнение их получают вознаграждение, установленное для приставов. Порядок возложения этих обязанностей на полицию указан в 310 ст., относящейся до общих судебных мест. Здесь сказано, что председатель обращается с требованием о командировании этих чинов к местному полицейскому начальству. Обязательно ли это правило для мировых установлений? По разъяснению общ. собр. касс. деп.- обязательно. "Хотя,- говорится в решении,- 310 ст. помещена в учреждении общих судебных мест, но не усматривается уважительных причин, по которым и мировые судебные установления не были бы обязаны руководствоваться предписанным в этой статье порядком. Таким образом, для назначения чинов полиции к исполнению должности судебных приставов при мировых съездах, нужно сношение председателей мировых съездов с полицейским управлением"*(2601).

§ 177. Судебные уставы военный и военно-морской возлагают на чинов полиции обязанности, сходные с вышеуказанными, с теми, конечно, изменениями, какие требовались началами особой подсудности лиц военного и военно-морского ведомств.

Обязанности полиции относительно судебных дел как по военному, так и морскому ведомствам установлены на одинаковых основаниях.

1) Полиция наряду с административными и судебными властями гражданского ведомства может участвовать в возбуждении уголовных дел, разбираемых в полковых и военно-окружных судах или в экипажных и военно-морских.

2) При сообщении военному начальству о преступном действии нижнего чина полиция может приводить последнего, если, первое, на него падает подозрение в побеге; второе, если есть повод опасаться, что он скроется или уничтожит следы преступления; и 3-е, когда он застигнут при совершении или тотчас по совершении преступления.

3) Начальникам полиции (исправнику или полицеймейстеру), в тех случаях, когда сообщения полицейских чинов оставлены военным начальником без внимания, принадлежит право обращаться к высшим, в порядке подчиненности, военным начальникам.

4) О всяком происшествии, содержащем в себе признаки преступления или проступка, совершенного военнослужащим, полиция сообщает военному начальству не позже суток по получении сведения о происшествии. Вместе с тем полиция производит дознание о преступлениях, совершенных военнослужащими на местах, находящихся в ее ведении и если эти проступки не заключают в себе нарушения военной дисциплины.

5) Военными начальниками и военными следователями возлагаются или могут быть возлагаемы на полицию поручения по вызову свидетелей повестками, по допросу свидетелей в известных случаях, по охранению места, в коем производится обыск и принятию мер к сохранению следов преступления. На полицию же возлагаются некоторые действия по исполнению приговоров военных судов, напр. отправка осужденных в места заключения гражданского ведомства и взятие их под надзор.

6) Ответственность полиции за неисполнение ей указанных обязанностей определяется по началам общих судебных уставов. Военные начальники и военные следователи сообщают об упущениях полиции местному прокурору гражданского ведомства или его товарищу.

§ 178. Сверх обязанностей, поставляющих полицию в прямое отношение к судебному ведомству, III § 1323 ст. исчисляет некоторые предметы, возлагаемые на полицию в виде самостоятельных обязанностей, в особенности в тех местностях, где не введены новые судебные учреждения. Сюда относятся производство взысканий по бесспорным обязательствам*(2602), свидетельство торговых доверенностей в городах, в коих введено новое городовое положение, но нет ни нотариальных контор, ни мировых судей, ни уездных судов*(2603); свидетельство неторговых доверенностей и исполнение обязанностей установлений крепостных дел в местностях, где по закрытии этих установлений еще нет нотариусов и маклеров*(2604); к общим обязанностям полиции относятся заведование этапных и других тюремных помещений, продовольствие и пересылка арестантов, освидетельствование бродяг в годности их к работам в исправительных арестантских заведениях и др.*(2605).

В губерниях, в коих не введены в действие судебные уставы даже в объеме мировых учреждений, полиции подлежит рассмотрение маловажных проступков, за которые в уст. о наказ., нал. мир. суд. определено денежное взыскание не свыше 15 р. и когда в совершении их будут виновны лица, не принадлежащие к привилегированным состояниям и городским обывателям*(2606).

г) Пространство действия и степень власти полиции

§ 179. Пространство действия полиции определяется границами округа, для которого установлено каждое полицейское управление. Полиция уездная действует в пределах своего уезда, городская (где она имеется) в границах городской черты. На основание 1289 ст. II т., полицейское управление может представлять начальнику губернии о поручении в заведование городскому приставу пригородных слобод и ближайших к городу селений. Утверждение этих представлений предоставлено непосредственно губернатору.

Но действие этого общего правила ограничивается некоторыми исключениями. Во-первых, не все местности в городе и уезде подчинены власти общей полиции; во-вторых, в некоторых случаях уездная и городская полиция могут действовать за пределами своего района.

1) В районе действий жандармских управлений железных дорог*(2607) чины этих управлений заменяют общую полицию, а потому им предоставляются права и обязанности последней как в отношении предупреждения и пресечения нарушения благочиния, так и по исследованию преступлений и проступков. В последнем отношении они подчиняются лицам прокурорского надзора, который, в случае неисполнения ими своих обязанностей, сообщает о том их непосредственному начальству, а в случае важных беспорядков и злоупотреблений входит в сношение с начальством о предании их суду.

Но район действий названных жандармских управлений не изъят и от действий общей полиции в тех случаях, когда она обнаружит в этом районе преступление в отсутствие чинов железнодорожной полиции. Ей предоставляется в этом случае право производить дознание и не терпящие отлагательства следственные действия*(2608).

2) Полицейские чины могут действовать вне пределов своего уезда (или города) в следующих случаях: в случае наводнения или лесного пожара полицейские власти могут продолжать принятые ими меры и в соседнем уезде, до прибытия местного полицейского управления и станового пристава; 2-е, тем же правилом полиция руководствуется при поимке воров, разбойников и других важных преступников и беглых*(2609).

§ 180. Вопрос о степени власти полицейских управлений чинов полиции на основание действующих узаконений принадлежит к числу наиболее трудных и запутанных. Причина этого заключается в отсутствии обстоятельного обработанного наказа полиции и полицейским чинам. То, что помещено во II т. св. зак. под названием "Наказ чинам и служителям уездной полиции", содержит в себе перечисление обязанностей чинов полиции вообще и отдельных чинов в особенности, являясь повторением того, что содержится в других уставах и положениях. Но в нем не содержится точного и систематического определения, степени власти, предоставляемой чинам полиции для приведения в действие предписаний закона, распоряжений правительства и собственных мер полиции. Наибольшую определенность представляют в этом отношении постановления о производстве дознаний и следственных действий по общим преступлениям, содержащиеся в судебных уставах 1864. Из этого не следует, чтобы наказ полиции и другие уставы, касающиеся ее деятельности, не содержали никаких постановлений по означенному предмету. Но они рассеяны по разным частям свода законов и в разных местах учреждения и наказа полиции, не представляя ничего систематического. Во-вторых, они часто перемешаны с мерами, которые полиция должна принимать для предотвращения разных бедствий или беспорядков, независимо от средств принуждения или взыскания с кого-либо. В-третьих, значительное число статей, определяя порядок действия полиции, ограничивается такими выражениями, как: "полиция наблюдает, чтобы т. д.", или "полиция принимает меры и поступает по законам", или "прекращает беспорядок", или "понуждает" и т. п.

Таким образом, формы полицейской деятельности в ее отношении к действиям прочих властей и к правам частных лиц остаются неопределенными.

Причину этого должно видеть, во-первых, в том, что законоположения о нашей полиции составлялись в то время, когда вопрос о границах административной власти вообще и полицейской в особенности почти не возникал. Во-вторых, при разнообразии обязанностей, возлагаемых на полицию, мера власти, ей предоставляемой, естественно должна сообразоваться с свойством дел каждого рода. Так, охранение общественного спокойствия предполагает иной способ действия, чем наблюдение за исправностью дорог или за исполнением правил врачебного устава. Поэтому общий наказ полиции содержит в себе указание на предметы ее деятельности, но предполагает, что порядок последней и степень власти, предоставленной полиции, указаны в разных специальных уставах. Это не устраняет, однако, неясности в определении степени власти полиции по тем предметам, которые в особенности относятся к деятельности полицейской, т. е. к охранению спокойствия и порядка, к предупреждению и пресечению преступлений.

В общем учреждении полиции имеются некоторые статьи, происхождения старинного и малоспособные определить границы полицейской власти.

Так, ст. 1328 гласит, что "никто из чинов, принадлежащих полиции, сам собою не может наложить уголовного наказания: сие предоставляется суду по законам". Статья эта имеет отрицательное значение. Она показывает, что закон не предоставляет полиции права судебно-уголовной власти. Практически этот принцип ведет к тому последствию, что полиция обязана передавать на рассмотрение судебной власти все дела, подведомственные общим или мировым судебным установлениям и подлежащие им на основание судебных уставов, уложения о наказаниях и устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Но независимо от уголовных наказаний, коими облагаются преступления и проступки, имеются еще меры понуждения и взыскания, в коих проявляется доля принудительной власти, предоставляемой полиции для осуществления возложенных на нее обязанностей. Эта именно доля и остается без надлежащего определения, как видно, между прочим, из 1327 ст.

"Полиция,- говорит эта статья,- в случае нарушения благочиния и порядка в округе ее ведомства, приводит по мере власти, ей предоставленной, предписанное законом или постановлением к точному и непременному постановлению, несмотря ни на какое лицо; оказывающих же явное и насильственное сопротивление требованиям ее, берет, в определенных законами случаях, под стражу".

Приведенная статья основана на узаконениях, относящихся ко времени досудебной реформы, 1775, 1782, 1837 и 1862 гг. В то время выражение "по мере власти, ей предоставленной" имело очень определенный смысл, ввиду существования прав полицейской расправы, ныне значительно ограниченной уставом о наказаниях, налаг. мир. судьями. Постановления 1327 ст. ограничивались правилом приведенной выше 1328 ст., которая, вместе с тем, дополняла ее смысл. Из сопоставления этих двух статей вытекало, что полиция пользуется широким правом понуждения и расправы, пределы которой ограничиваются областью деяний, облагаемых уголовными наказаниями, применяемыми судом. Но перемены, последовавшие с изданием судебных уставов 1864 года, ограничив право полицейской расправы, оставили без положительных определений власть понуждения, предоставленную полиции, что и не входило в задачу составителей этих уставов. Пересмотра же полицейских учреждений не последовало. Вследствие этого власть полиции остается неопределенной по отсутствию общих правил. Она определяется или законом, применительно к отдельным предметам ее ведомств, или практическими соображениями, колеблющимися под влиянием условий места, времени и личных взглядов полицейских властей.

§ 181. К числу узаконений, касающихся отдельных мер, предоставленных в распоряжение полиции, относятся "Временные правила об употреблении полицейскими и жандармскими чинами в дело оружия", 10 октября 1879 года*(2610).

Правила 1879 года являются, в кодификационном отношении, дополнением к 1327 ст., на основание которых полиции предоставляется право брать под стражу лиц, оказывающих явное и насильственное сопротивление ее требованиям. Правила 1879 года регулируют право, о котором 1327 ст. не упоминает.

Порядок употребления оружия, на основание названных правил, определяется применительно к двум случаям: 1-е, когда употребление оружия разрешается отдельным полицейским чинам, действующим не в составе команд; 2-е, когда полицейские и жандармские команды призываются для восстановления порядка.

1. Употребление оружия отдельными чинами полиции разрешается в следующих случаях: 1-е) для отражения вооруженного нападения на чина полиции или нападения хотя невооруженного, но совершенного при таких условиях, когда иное средство защиты невозможно; 2-е) для задержания преступника, насильственно тому сопротивляющегося, или когда невозможно будет преследовать и настичь преступника убегающего; 3-е) при преследовании бежавшего арестанта, когда он насильственно сопротивляется его задержанию или когда невозможно настичь его иными способами; 4) для обороны лиц, подвергшихся нападению, угрожающему их жизни, здоровью и неприкосновенности.

Каждый чин полиции, употребивший в дело оружие, обязан донести своему ближайшему начальству об обстоятельствах, при которых он прибег к этой мере и ее последствиям.

2. Употребление оружия командами зависит от усмотрения полицейского начальства, распоряжающегося на месте беспорядков. Ему предоставляется определение времени, когда должно начаться действие оружием. Предварительно полицейское начальство должно исчерпать все меры к усмирению беспорядков. Затем, действие оружием может начаться только после троекратного и громогласного предварения о том неповинующихся. Из этого правила допускается изъятие в тех случаях, когда сделано нападение на команду или когда окажется нужным спасти жизнь лиц, подвергнувшихся насилиям со стороны возмутившихся. Огнестрельное оружие должно быть употребляемо только в случаях крайней необходимости.

 

IV. Распределение власти между отдельными установлениями и чинами
полиции

 

§ 182. Полицейская власть в уездах и городах принадлежит или коллегиальному установлению - полицейскому управлению, или отдельным чинам полиции.

Полицейское управление, как мы видели выше, заменило упраздненные в уездах земские суды. Но оно значительно утратило свой коллегиальный характер. Во-первых, закон ограничивает его компетенцию некоторыми предметами, исчисленными в 1353 ст. II т., причем 1354 ст. постановляет: "все прочие затем полицейские распоряжения предоставляются личной власти чиновников полиции, в пределах, законами указанных". Во-вторых, деятельность полицейского управления не во всем поставлена в условие коллегиального делопроизводства.

Рассмотрению общего присутствия полицейского управления подлежат:

1) Распоряжения по обнародованию законов, указов и манифестов.

2) Обсуждение вопросов о законных препятствиях или важных сомнениях при исполнении предписаний и требований мест правительственных и судебных, а равно распоряжений исправника (или полицеймейстера).

3) Принятие чрезвычайных мер для исполнения закона или для восстановления порядка.

4) Взыскание с виновных издержек, последовавших при исполнении чрезвычайных мер.

5) Рассмотрение жалоб и требований о противозаконных действиях чинов полиции, подчиненных управлению.

6) Определение и увольнение сотских и десятских и предание суду как их, так и полицейских урядников.

7) Временное устранение от должности чинов полиции, совершивших уголовное преступление (впредь до разрешения губернского начальства).

8) Представление губернскому начальству о переводе становых квартир, изменении числа станов и их границ.

9) Изменение числа и состава сотен и частей городов.

10) Распоряжение о составлении временных отделений и командировании в уезд сельских заседателей.

11) Дела о метрической записи рождения, смерти и браков раскольников.

12) Распоряжение об обращении остатков от штатных сумм на усиление канцелярских средств и награды чиновникам.

13) Рассмотрение других дел, которые исправник (или полицеймейстер) предложит на рассмотрение присутствия.

Постановление присутствия, состоявшего по делам, указанным в первых трех пунктах, а равно по делам, предложенным на его обсуждение на основание п. 13, необязательно для исправника (полицеймейстера). Он может привести в исполнение свое мнение под личной своей ответственностью, донося о том губернатору в семидневный срок и представив копии с журнала*(2611).

Сверх общего присутствия полицейского управления, для отправления разных дел в уездах составляется временное отделение у. пол. управления. Оно состоит из исправника или его помощника (в случае исправления им должности исправника) и местного станового пристава. Если предстоит нужда в судебно-медицинском исследовании, то в состав отделения входит уездный врач; сверх того, в отделение, в некоторых случаях, приглашаются депутаты других ведомств. В местностях, где не введены судебные уставы, в отделение входят товарищ губернского прокурора или уездный стряпчий (где он есть).

Временные отделения составляются или по постановлению полицейского управления, в случаях, указанных законом, или по распоряжению губернского начальства. Общий, так сказать, повод к составлению временного отделения, есть случай важных в уезде беспорядков, открытого сопротивления законной власти, появления многочисленной шайки разбойников, умышленных поджогов или убийств и грабежей, сопровождаемых особенными обстоятельствами, требующими подробного и обширного дознания. Затем, в некоторых местностях, где нет новых судебных установлений, временные отделения составляются для возвращения захваченной недвижимой собственности, для ввода во владение, для описи имуществ лиц, умерших в уезде, когда наследников не имеют в виду или когда их нет налицо. Вследствие распоряжений губернского начальства временные отделения составляются для принятия каких-либо особенных мер ко взысканию податей и недоимок, и вообще когда начальство найдет это нужным.

Степень власти временного отделения та же, как полицейского управления. Прекращая свои действия, оно передает все свои дела и бумаги в означенное управление*(2612).

§ 183. Начальство над местной полицией и высшая полицейская власть в уезде вверены исправнику (в городах, имеющих особую полицию, - полицмейстеру). Обязанности его довольно сложны и не во всем совпадают с обязанностями не только прочих полицейских чинов, но и уездного полицейского управления.

I. Исправник признается "ближайшим и непосредственным органом" губернатора, а потому на нем лежит обязанность общего в уезде наблюдения за охранением общественной безопасности и исполнением всеми и каждым верноподданнического долга*(2613).

II. Обязанности, упоминаемые в "Наказе" в виде обязанностей уездного полицейского управления, лежат главным образом на исправнике*(2614). Мы видели, что только некоторые из обязанностей уездного полицейского управления выполняются в составе общего присутствия или временного его отделения. Прочие выполняются исправником лично. По 5 п. 1356 ст. уездному исправнику предоставляется - "непосредственное участие в делах по всем предметам ведомства уездного полицейского управления, коих производство и окончание превышают власть станового пристава и если они по свойству своему не подлежат исполнению общего присутствия". По делам этого рода, равно как по делам секретным и лично ему порученным от начальства, он действует и ведет переписку от своего имени*(2615).

III. В качестве начальника полиции он руководит действием подчиненных ему чинов и наблюдает за их правильностью и разрешает по представлению становых приставов дела и просьбы, утверждает первоначальные меры, принимаемые становыми приставами, или предписывает им принятие других мер. В отдельности обязанности исправника относятся:

1. К уездному полицейскому управлению. По званию председательствующего исправник распределяет занятия между членами и делопроизводителями, наблюдает за скорым и правильным движением дел и принимает к тому все меры, указанные в законе*(2616).

2. К становым приставам. Сверх общего наблюдения за их деятельностью по делам, представляемым ими в уездное полицейское управление, исправник должен объезжать свой уезд по крайней мере два раза в год*(2617). Назначение этих обозрений двоякое. Во-первых, во время обозрения исправник удостоверяется в исправном исполнении как становыми приставами, так и урядниками и служителями полиции возложенных на них обязанностей. Во-вторых, он содействует становым приставам в исполнении их обязанностей, когда средства приставов окажутся недостаточными*(2618). В случае беспорядков и совершенной неблагонадежности станового пристава, исправник может с разрешения губернатора удалить пристава от должности и поручить временное исправление ее приставу другого стана*(2619).

3. По отношению к волостным старшинам и прочим лицам сельского управления исправнику принадлежит строгое наблюдение за исполнением ими всех предписаний полицейского начальства. В воле понудительной меры к исправному поступлению податей и других повинностей, а равно и по призыву отпускных нижних чинов в мирное время, исправнику предоставлено налагать взыскания на старшин, старост и прочих должностных лиц сельского управления в размере, указанном 125 ст. общ. полож. о кр., т. е. подвергать их замечаниям, выговорам, денежным штрафам до 5 рублей или аресту до 7 дней.

IV. Сверх прямых обязанностей по полицейскому управлению, на исправника возлагаются некоторые обязанности по предметам общего управления. Вследствие этого он призывается к участию:

1. В уездном по крестьянским делам присутствии, в качестве члена. На нем специально лежат следующие обязанности: а) попечение о своевременном поступлении всех лежащих на крестьянах податей и платежей; б) взыскание в пользу помещиков оброков и дополнительных выкупных платежей, если требование помещика не оспаривается крестьянами*(2620); в) разрешение заключать в тюрьму лиц, удаляемых из обществ за порочное поведение, в случае их покушения на побег; г) утверждение в должности полевых сторожей и удаление их от должности в случае уличения их в ложном показании.

2. В уездном по воинской повинности присутствии, в качестве члена. В местностях, в коих не введены земские учреждения, исправник участвует в особой комиссии для составления предположений о разделении уезда на призывные участки.

3. В уездном отделении попечительного о тюрьмах комитета, в качестве директора eх officio.

4. В уездном распорядительном комитете, в качестве председателя*(2621).

5. Наконец, лично же на исправника возлагаются некоторые обязанности: а) по срочным свидетельствованиям уездных казначейств, б) по выдаче свидетельств разным лицам, в случаях, указанным в законе и т.п.*(2622).

Обязанности полицмейстеров в городах приблизительно те же, что и обязанности исправника, с некоторыми лишь изменениями, требуемыми условиями городского управления*(2623).

§ 184. Помощник исправника (полицмейстера) предназначен, главным образом, для заведования делопроизводством уездного городского полицейского управления. Сверх того, они обязаны исполнять поручения, возлагаемые на них исправниками (полицмейстерами). В случае отсутствия исправника (полицмейстера) по болезни, увольнения в отпуск или от службы, помощник вступает во все его права и обязанности. Но в случае отъезда исправника по делам службы в уезд, помощник исполняет его обязанности только по текущим делам, не делая распоряжений без разрешения исправника по делам важнейшим*(2624).

Становой пристав, на основание 1452 ст., есть "местный исполнитель предписаний уездного полицейского управления" и "непосредственный блюститель общественной безопасности, спокойствия и порядка в участке или стане". На этом основании он должен жительствовать в стане, в поселении, назначенном пунктом становой квартиры.

Особенные обязанности станового пристава определить трудно, хотя в "Наказе" им и посвящено целое отделение (ст. 1452 - 1469). На приставе в действительности лежат все обязанности, возложенные на полицию вообще, за исключением указанных выше предметов, предоставленных уездному полицейскому управлению и исправнику. Отдел об "особенных обязанностях" станового пристава содержит в себе не столько определение особо ему присвоенной компетенции, сколько совокупность наставлений, как и в каком порядке должен он действовать по отдельным предметам полицейского наблюдения. Иные из этих наставлений имеют характер нравственных советов, как, например, что "становой пристав должен быть всегда готов выслушивать терпеливо жалобы, прошения, объяснения и донесения, до охранения силы законов или общего спокойствия относящиеся, а равно и для оказания защиты всем и каждому против обид и насилий"*(2625).

Вообще становой пристав есть ближайший начальник всех находящихся в его стане полицейских служителей*(2626); он наблюдает за их поведением и исправностью по должности; в случае неблагонадежности кого-либо из них, он представляет о перемене их полицейскому управлению. С своей стороны он обязан беспрекословно исполнять все распоряжения полицейского управления. Он останавливается исполнением только в том случае, если бы в распоряжении была усмотрена им "явная ошибка в нарушение законов и распоряжений высшего начальства". В этом случае он представляет полицейскому управлению; при повторении последним предписания он исполняет его, но доносит губернскому правлению*(2627).

Пристав есть власть единоличная и должен действовать личными действиями и распоряжениями, при содействии подчиненных ему служителей полиции и окрестных жителей, призываемых им, под названием понятых, в случаях, указанных в законе*(2628). Дела, предоставленные ведению станового пристава, могут быть разделены на следующие категории: 1-е, дела, по коим становой пристав является исполнителем предписаний полицейского управления и законных требований мест и лиц других ведомств. 2-е, дела, по коим становой пристав является исполнителем общих обязанностей, возложенных на полицию. В этом отношении все первое отделение "Наказа чинам и служителям полиции", относится главным образом к становым приставам*(2629). 3-е, дела, по коим в особенности требуются его непосредственные распоряжения. Сюда относятся преимущественно дела по охранению спокойствия и безопасности. Деятельность станового пристава по этим делам ограничивается предварительными распоряжениями и мерами: увещаниями непокорных, прекращением беспорядков при помощи служителей полиции, производством дознаний, взятием виновных под стражу. Затем, он доносит о всех важных происшествиях уездному полицейскому управлению и сообщает следователю и прокурорскому надзору или мировому судье о всех происшествиях, содержащих в себе признаки преступления или проступки*(2630).

Непосредственные распоряжения станового пристава имеют затем место: а) по наблюдению за отбыванием жителей квартирной и подводной повинности*(2631), б) в местностях, где не введены земские установления, по принятию мер к истреблению саранчи и других вредных насекомых и животных*(2632), в) по призрению людей, нечаянно заболевших вне своих жилищ, и подкинутых или оставленных детей*(2633) и нек. др.

§ 185. Обязанности полицейских урядников не были определены в положении комитета министров, их в 1878 г., учредившем; по 8 ст. означенного положения "обязанности полицейских урядников определяются инструкциею, утвержденной министром В. Д., по соглашению с министром юстиции и шефом жандармов (тогда существовавшим отдельно) и по сношению, в чем окажется нужным, с другими подлежащими ведомствами"*(2634).

Отсутствие таких определений в законодательном акте объясняется некоторою новостью положения, которую, очевидно, имелось в виду создать для урядников. Они должны были занять положение среднее между чинами полиции и полицейскими служителями, не имея власти первых и не находясь в подчиненном положении последних. Поэтому, в правилах 1878 г. должность урядников была определена не вполне ясно. "Полицейские урядники,- сказано здесь,- учреждены в помощь становым приставам, для исполнения полицейских обязанностей, а также для надзора за действиями сотских и десятских на местах и для их руководства". В чем должна была состоять помощь становым приставам, а также надзор за сотскими и десятскими, ближайшим образом не определялось.

Мысль, положенная в основание этой должности, разъяснялась как в инструкции, утвержденной министром В. Д., так и в циркуляре министерства 26 июля 1878. Мы остановимся предварительно на последнем, ибо он выражает мотивы учреждения с большею полнотою и может объяснить многое в самой инструкции.

В Циркуляре от 26 июля 1878 года сказано, что учреждением полицейских урядников имелось в виду, с одной стороны, создать разумных и толковых руководителей для нижних полицейских чинов, а с другой - дать полицейским чиновникам таких исполнителей на местах, которые могли бы служить помощниками становым, приставам в производстве полицейских розысков и являться при судебных разбирательствах в качестве представителя полиции.

Этою двоякою целью, выраженной в циркуляре, объясняется и двоякое отношение урядников к становому приставу - с одной, и к нижним чинам, с другой стороны, по инструкции. Урядники состоят "в непосредственном ведении становых приставов", а потому, получают от них все поручения и приказания и докладывают им о своих действиях по службе. С другой стороны, сотские и десятские находятся в прямом подчинении урядников, как своих ближайших начальников, и получают от них приказания, за неисполнение которых отвечают как за ослушание начальству"*(2635).

Который из этих двух элементов, исполнения или начальствования должен был возобладать в должности урядников? В циркуляре 26 июля 1878 г. сказано, что "урядники, являясь по некоторым особым делам непосредственными исполнителями полицейских обязанностей, по преимуществу составляют полицейскую власть, руководящую сотских и наблюдающую за их действиями".

В качестве власти, урядники распределяются по участкам, в пределах коих и должны жительствовать, не отлучаясь из них без особенной надобности и без ведома станового пристава*(2636). В пределах участка, порученного его надзору, урядник выполняет обязанности, относящиеся главным образом к охранению безопасности и спокойствия, а также к предупреждению и пресечению преступлений. Вместе с тем им предоставлено важное право составления протоколов о нарушении правил благоустройства, благочиния, производство дознаний по происшествиям, заключающим в себе признаки преступления, и составление актов дознания*(2637). Акты и протоколы представляются ими становому приставу, который обязан передавать их подлежащим местам и лицам*(2638).

Затем, обязанности урядников, из коих имелось в виду создать полицейскую власть по преимуществу, могут быть разделены на следующие виды.

1) По охранению общественного спокойствия и безопасности, следовательно по пресечению действий и толков, направленных против правительства, законных властей, общественного порядка, к подрыву доброй нравственности и прав собственности*(2639).

На этом основании урядник должен следить, чтобы среди народа, на фабриках, заводах, в питейных заведениях и т. п. не распространялись злонамеренные суждения, чтобы не было распространяемо листков, книг и картин преступного содержания, не происходило недозволенных сходбищ и собраний и не происходило буйств и беспорядков в публичных собраниях и местах*(2640).

По этим обязанностям деятельность урядников соприкасается с кругом действий жандармских офицеров, а потому, в случае преступных действий указанного выше рода, урядники сообщают об них как становому приставу и товарищу прокурора, так и местному жандармскому офицеру*(2641).

Затем, на них лежат общие обязанности по охранению безопасности и спокойствия, например, относительно ношения оружия, преследования конокрадства и мн. друг. Можно сказать, что охранение безопасности было поставлено главной целью при учреждении урядников, на которых были возложены большие надежды, как это видно из следующего постановления:

"Полицейские урядники обязаны возможно чаще обходить или объезжать днем и ночью вверенную им местность, по всем направлениям больших и проселочных дорог, посещать селения, деревни, поселки, фабрики и заводы, бывать на базарах, ярмарках, сельских торжках, пристанях, храмовых праздниках, вообще в таких местах, в коих, по разным обстоятельствам, скопляется большое число народа, чаще осматривать глухие места для убеждения, не скрываются ли в них подозрительные и опасные лица*(2642)".

О происшествиях, заключающих в себе признаки преступления, урядники доносят тотчас становому приставу, следователю и товарищу прокурора, причем по производству дознаний и следствий они обязаны исполнять законные требования лиц прокурорского надзора и следователей*(2643).

2) Из прочих предметов ведомств полиции на урядников в их участках возложены те, которые имеют отношение к вопросам безопасности. Сюда относятся наблюдение за исполнением правил против пожаров, обязанности при пожарных случаях вообще и при лесных пожарах в особенности, принятие мер в случае наводнений, наблюдение за исполнением в селениях правил, установленных в видах охранения народного здравия, за исправным состоянием дорог, мостов, переправ, телеграфных столбов и нек. др.*(2644).

3) Отношение урядника к волостному старшине инструкция определяет на следующих началах. а) Урядник и волостной старшина, поскольку они призваны к исполнению полицейских обязанностей, должны содействовать друг другу, и волостные старшины обязаны исполнять все законные требования урядника. б) Урядники не имеют права принимать участия в общественных и хозяйственных делах сельских обществ и волостей и вмешиваться в действия волостного суда. в) Урядникам предоставляется, однако, указывать старшинам на неисправности, замеченные ими в кругу хозяйственных и общественных дел, предоставляя, затем, исполнительные действия старшинам. Но в случае злоупотреблений со стороны старшин, волостных писарей и старост, урядники обязаны доводить о том до сведения уездного по крестьянским делам присутствия чрез станового пристава*(2645).

Нижние чины и служители полиции в уезде (сотские и десятские, полицейская и конная стража - где она есть) по определению 1470 ст. II т., "суть исполнители распоряжений уездного полицейского управления и приказаний станового пристава, наблюдают, каждый в местах, его смотрению порученных, за сохранением благочиния, общего спокойствия, безопасности и порядка".

Таким образом, сверх обязанностей по исполнению распоряжений полицейского управления и приказаний станового пристава, они имеют и свои особенные обязанности по наблюдению за сохранением благочиния и безопасности. Они исчислены в особом отделе наказа полиции*(2646).

Но этот отдел содержит в себе воспроизведение общих предметов деятельности полиции, указанных выше. Указаний на "особенные" обязанности нижних чинов полиции в этом отделе нет. Он имеет значение некоторой выборки из разных узаконений, сделанной с целью познакомить полицейских служителей с их ближайшими обязанностями и порядком их исполнения. Для этой цели означенный отдел наказа мог бы быть полезен в виде отдельной инструкции полицейским служителям, раздаваемой им на руки и написанной языком, вполне понятным для этих служителей. Но помещенная в своде законов, составленная в выражениях, не вполне понятных для малообразованных людей, и вполне недоступная для неграмотных сотских - эта инструкция оставалась, вероятно, неведомой лицам, которые призваны были ее исполнять.

При учреждении должности урядников, руководству которых были поручены сотские и десятские, к инструкции урядникам были приложены и статьи об "особенных обязанностях служителей полиции". На урядников была возложена обязанность "чаще прочитывать и разъяснять сотским и десятским" эти статьи. По ним же должен действовать и урядник, "когда представится надобность в его непосредственной деятельности по отсутствию сотского, по его нераспорядительности, по важности дела" и т.п.*(2647).

Столичные города имеют особое полицейское устройство, которое будет рассмотрено ниже, в отделе о местностях, управляемых по особому положению.

 

Отдел четвертый. Дворянские учреждения

 

Глава первая. Состав дворянских собраний

 

§ 186. Общественные права, предоставленные дворянству Жалованной грамотой 1735 года, Учреждением о губерниях 1775 года и последующими законами, сводятся к двум главным: 1) к праву заведования своими внутренними, сословными делами; 2) праву замещать, посредством выборов, различные должности по общему управлению. Мы видели, как и вследствие каких причин последнее право умалялось и почти исчезло. Реформа полиции устранила выборное дворянское начало из уездного полицейского управления, оставив за дворянством только право замещения должностей заседателя в этом управлении. Судебная реформа обратила судебные должности или в коронные, или в земские. Земская реформа повела к уничтожению различных комиссий и комитетов, в которых депутаты от дворянства или избранные им члены участвовали в заведовании хозяйственными делами местности. Таким образом, полиция, суд и хозяйственное управление изъяты из рук дворянства.

Но из этого не следует, чтобы дворянство было устранено от положительного участия в различных предметах местного управления. Не должно забывать, что главная из сословных должностей дворянства, именно должность предводителя дворянства, с самого начала не была только сословной должностью. К ее компетенции относились многие дела по местному управлению. Это правительственное значение предводителей не только не уменьшилось под влиянием новейших реформ, но скорее расширилось. Деятельное участие предводителей в администрации земской, по делам о воинской повинности и т. д. обеспечивает дворянству видное место в местном управлении. С этой точки зрения, а равно вследствие разных государственных прав, сохранившихся еще за дворянством, изучение его учреждений представляет известный интерес.

 

I. Дворянские общества и их собрания

 

§ 187. Дворяне каждой губернии составляют отдельное дворянское общество"*(2648). Это определение закона показывает, во-первых, что законодательство наше не признает общегосударственной корпорации дворянства. Конечно, с точки зрения личных прав, дарованных дворянству, сословие это представляет известное единство. Но корпоративные права распределены между отдельными дворянскими "обществами". Общества эти образуются по губерниям. Такой принцип установлен Жалованной грамотою 1785 года. Раньше того если дворянство и призывалось к деятельности в виде общества, то округом такого общества был уезд. Петр Великий предоставил дворянам каждого уезда выбор земских комиссаров. Депутаты в комиссию 1767 года избирались поуездно. Должность предводителей дворянства, явившаяся тогда же, была должностью уездною. Губернские предводители дворянства учредились окончательно в 1785 году, хотя и раньше они существовали фактически; в царствование Павла I была сделана попытка возвратиться к прежнему порядку. Именно в 1799 общий съезд дворян в губернию был отменен и выборы велено производить по уездам. Император Александр I восстановил силу жалованной грамоты*(2649). Постановления о дворянских обществах помещены в IX т. Св. зак., в отделе о собраниях дворянства. Но эти понятия не тождественны. Собрания дворянства суть органы дворянских обществ, и участие в собрании дворянства не принадлежит всем членам дворянского общества. Дворянское общество составляется из всех потомственных дворян, занесенных в местную родословную книгу. В родословную книгу вносятся как дворяне, владеющие в губернии недвижимой собственностью, так и не имеющие таковой*(2650). Вся совокупность этих лиц входит в состав корпорации, пользующейся правами, дарованными жалованной грамотою. Последняя выдается дворянству каждой губернии за подписью Государя и с приложением государственной печати. В ней "прописываются от слова до слова общественные и личные дворянские преимущества"*(2651). Если каждый дворянин должен быть приписан к какой-нибудь губернии, то весьма естественно, что он входит в состав местного дворянского общества и носит дворянский мундир, хотя может и не пользоваться правом участия в собраниях дворянства.

§ 188. Право участия в собраниях дворянства обусловливается владением недвижимой собственностью*(2652). Это условие установлено, очевидно, ввиду правительственного значения, присвоенного прежде дворянской корпорации. Предоставляя дворянству местную полицию, суд и участие в хозяйственной администрации, законодатель желал призвать к управлению поместное дворянство, устранив от управления безземельных. Условия имущественные законом 1831 года возвышенны для права участия в выборах.

Жалованная грамота предоставляла право участия в собраниях дворянства каждому дворянину а) владеющему деревнею, б) достигшему 25-летнего возраста и в) имеющему обер-офицерский чин. Вследствие этого собрания дворянства были весьма многочисленны. В конце прошлого столетия в Рязань на выборы съезжалось до 2,000 лиц, большинство которых принадлежало к тому, что Винский называл "благородной чернью", т. е. к мелкопоместному дворянству. Последнее обыкновенно служило послушным орудием в руках богатых и знатных помещиков. Сцены, происходившие на таких собраниях, напоминали сцены из истории польских сеймиков. Уже в начале XIX столетия правительство обратило внимание на эти печальные явления, зависевшие не столько от бедности мелкопоместного дворянства, сколько от низкого уровня его образования. Замечательно, впрочем, что один из государственных людей того времени, гр. Румянцев, доказывал что "велико поместные" бегут из губерний благодаря гнету мелкопоместных и негодуя на свое "поравнение" с последними.

Закон 1831 года*(2653), пополненный в 1832 и 1836 годах*(2654), определил несколько степеней участия в дворянских собраниях. Во-первых, право присутствовать в собраниях без права голоса имеют все потомственные дворяне, хотя бы они не имели чина и не владели недвижимым имуществом*(2655). Во-вторых, участие с правом голоса было разделено на две степени: а) право голоса во всех постановлениях дворянства кроме выборов и б) право голоса и в выборах*(2656).

Право голоса вообще предоставлено дворянину, если 1) он честного и неукоризненного поведения и не находится в явном пороке и в подозрении; 2) когда он внесен в родословную книгу той губернии, в собраниях коей желает участвовать и имеет в оной недвижимую собственность; 3) когда он имеет по крайней мере чин 14 класса, полученный на действительной службе, а не при отставке или же прослужил на службе по выборам дворянства 3 года или получил в службе российский орден и 4) когда им представлен аттестат или указ об увольнении от последнего места служения или же отпуск.

Для права голоса в выборах установлены особые условия. Положение 1831 года придает этому праву важное значение, так как через него "дворянство содействует непосредственно охранению общественного благоустройства и отправлению правосудия". Закон искал этих особых условий, во-первых, в возвышенном цензе, во-вторых, в "особенных, преимуществах, приобретенных прежнею службою". Сообразно этому право голоса на выборах получили, во-первых, великопоместные дворяне. Положение 1831 года дало право голоса дворянам, владеющим имением, населенным не менее как 100 душами крестьян, или же ненаселенным имением в 3000 десятин земли в одной губернии. Но это право личного голоса закон отличает от участия в выборах чрез уполномоченных. Дворянам, владеющим в одной губернии населенным имением от 5 до 99 душ или ненаселенным от 150 - 3000 десятин удобной земли, предоставлено было право избирать из своей среды уполномоченных. Мелкие участки, принадлежавшие таким дворянам, складывались в полные, и на каждый полный участок полагался один уполномоченный. При этом число уполномоченных определялось не числом всех имений, находившихся во владении мелкопоместных, а числом имений, принадлежавших дворянам, прибывшим для избрания уполномоченных. Путем этих мер число лиц, участвующих в собраниях дворянства, было ограничено. В 1854 году из 565,470 потомственных дворян правом голоса на выборах пользовалось 21,916. Но имущественные условия были только одним из элементов, определявших выборное право. Закон 1836 года предоставил личный голос тем из мелкопоместных дворян, которые получили на действительной службе чин действительного статского советника или полковника. Кроме того, личное право дано дворянам, прослужившим полное трехлетие в должности предводителя, хотя бы они не имели вовсе недвижимой собственности.

Возвышая активный ценз, положение 1831 года открыло дворянству широкую возможность избирать всякого дворянина, достойного уважения. Именно, дворянство могло избирать на должности не только дворян, имеющих голос на выборах, но и тех, которые не имели такого голоса и даже не участвовали в собраниях дворянства по неимению недвижимой собственности. От избираемого на должности не выше 10 класса не требовалось и классного чина; некоторые должности могли быть замещаемы личными дворянами.

§ 189. Таковы главные начала правил, действовавших до отмены крепостного права. Крестьянская реформа и вызванные ею преобразования отразились не на одном значении дворянских собраний; изменились и условия участия в них. Прежний ценз был исчислен применительно к крепостному владению крестьянами; с освобождением крестьян ценз, установленный положением 1831 года, утратил свое основание в двояком отношении. Во-первых, устранилось главное основание - владение 100 душами крестьян. Прежние населенные имения постепенно обращались просто в земельные имущества. Правда, положение 1831 года предвидело случай владения одной ненаселенной землей. Но для причисления к разряду "великопоместных" требовался слишком большой размер подобного имущества, именно 3000 десятин удобной земли. Подобный размер мог быть установлен в 1831 году в расчете на низкую ценность земли, особенно земли, не заселенной крестьянами. Но ценность земли повышалась, и особенно повысилась она после освобождения крестьян. Поэтому законодателю приходилось искать для установленного ценза иных оснований и иначе определять его размер. До 1870 года вопрос этот оставался неразрешенным и дворянство руководствовалось прежними правилами. Но 1 июня 1870 к дворянским выборам были применены правила, установленные 23 ст. положения о земских учреждениях о праве личного голоса на съезде уездных землевладельцев. В этом состояла главнейшая перемена правил о собраниях дворянства. Но изменения коснулись и других частей прежнего закона, хотя в общих началах ныне действующие правила остались верными положению 1831 года.

§ 190. Новые правила о дворянских собраниях и сборах собраны в IX т. св. зак. изд. 1876 года. Они состоят в следующем. Собрания дворянства составляются из потомственных дворян губернии. Но, подобно положению 1831 г. и IX т св. зак. изд. 1876 г. различает, 1-е, дворян, имеющих право быть в собрании, не участвуя в его постановлениях; 2-е, дворян, имеющих голос во всех постановлениях дворянства, кроме выборов, и 3-е, имеющих голос и в выборах*(2657).

I. Право быть в собраниях, не участвуя в его постановлениях, принадлежит всем потомственным дворянам губернии. Закон не требует для этого ни чина, ни прежней службы по выборам, ни владения недвижимым имуществом. Лишаются ли этого права дворяне, подходящие под отрицательные условия, как-то, подвергшиеся суду за преступления, подвергшиеся несостоятельности и т. п.? Закон не разрешает прямо этого вопроса. Но из 136 ст., исчисляющей отрицательные условия, можно заключить, что наличность этих условий не составляет препятствия для присутствования на выборах. Именно, 136 ст. начинается со слов: "не участвуют в постановлениях и в выборах дворянства" и т. д. Следовательно, эта статья не относится до права присутствовать в собрании без права голоса. К иному заключению может привести 158 статья, предоставляющая дворянству "право исключать из собраний дворянина, который опорочен судом или, хотя бы он и судим не был, но которого явный и бесчестный поступок всем известен, пока не оправдается". Общность выражения "исключить из своих собраний" дает право думать, что дворянство может лишить своего сочлена всякого участия в собрании. Но 159 ст., объясняя порядок подобных постановлений дворянства, имеет в виду именно участие в собрании с правом голоса.

II. Право голоса в делах дворянства определяется двоякого рода условиями: отрицательными и положительными. Наличность последних требуется от дворянина, желающего участвовать в делах дворянства; напротив, первые составляют препятствие для такого участия. Те и другие условия изложены в Своде законов без определенной системы, причем в одной и той же статье излагаются совместно и те и другие. Существо их следующее.

А) Условия отрицательные

§ 191. Дворянин допускается к участию в делах собрания, если он "честного и неукоризненного поведения и не находится в явном пороке или в подозрении"*(2658). Здесь в форме положительной изложено чисто отрицательное условие. "Порочные и подозрительные" дворяне не допускаются к участию в делах собрания. Но выражение это, заимствованное из Жалованной грамоты, само по себе слишком неопределенно. При каких условиях дворянин может быть объявлен порочным? Кому принадлежит право устранять дворянина ввиду его порочности?

Вопросы эти разрешаются 136, 158 - 160 ст. IX т.

а) Дворянин может быть устранен из собрания ех lege и по приговору собрания. Устраняется ех lege дворянин, 1) подвергшийся суду за преступления и проступки, имеющие своим последствием лишение или ограничение прав состояния, или же исключение из службы, когда он судебным приговором не оправдан; 2) отрешенный от должности (в течение трех лет со времени отрешения); 3) состоящий под следствием или судом по обвинению в преступных действиях, указанных выше или влекущих за собою отрешение от должности; 4) подвергшийся несостоятельности впредь до определения ее свойства, а из лиц, о коих дела сего рода приведены уже к окончанию, все несостоятельные, кроме признанных несчастными*(2659).

Независимо от этих легальных оснований, дворянству предоставляется право исключать из собраний своих дворянина, опороченного судом или такого, которого "явный и бесчестный поступок всем известен", хотя бы он и не был судим*(2660). По-видимому, закон в первой части своего определения повторяется. Выражение "опороченный судом" заключается уже, по-видимому, в 1 п. 136 ст. Но дворянству, очевидно, дается право исключать таких дворян, которые признаются ими порочными не по силе назначенного им судом наказания (136 ст. п. 1), а по качеству поступка, неприличного дворянину. Далее, дворянству предоставляется право исключать дворян несудившихся, по собственному убеждению. Постановление дворянства об исключении дворянина безапелляционно. "Оно не подлежит пересмотру судебных мест и исполняется немедленно. Жалоба на него может быть принесена только Прав. Сенату, и то лишь в случае несохранения порядка, постановленного для собрания голосов и подписания приговора*(2661). Он не может быть отменен даже всемилостивейшим манифестом о прощении преступников*(2662). Такое широкое право, предоставленное дворянству, вытекает из возвышенного понятия о дворянской чести, коим проникнуто было законодательство Екатерины II и которое отразилось и на положении 1831.

Но всякое слишком широкое право вырождается в произвол, если оно не обставлено подлежащими формами в его осуществлении. В видах обеспечения личности обвиняемого дворянина от произвола собрания, закон требует, чтобы приговор об его исключении был постановлен не менее как 2/3 собрания, баллотировкою и был подписан губернским и уездными предводителями в зале собрания. При этом приговор о совершенном исключении дворянина, не опороченного судом, может быть постановлен по выслушании его объяснений и не собранием, в котором дело было возбуждено. Собрание первоначально постановляет об удалении дворянина, обвиняемого в бесчестном поступке, от участия в действиях собрания, предоставляя ему представить чрез своего уездного предводителя объяснения, какие он сочтет нужными. Затем, в следующее губернское собрание дворянство рассматривает дело окончательно*(2663).

б) Препятствием к участию в делах собрания является также имущественная несостоятельность дворянина. Совершенная несостоятельность, в точном значения этого слова, поставлена 136 ст. в один разряд с нахождением под судом. Не говоря уже о злостных банкротах, банкроты неосторожные навсегда исключаются из собраний. Только несчастные допускаются по окончании рассмотрения их дел в собрания дворянства. Но законодательство наше знает другие случаи несостоятельности дворянина, не подходящие под понятие несостоятельности общей. Они также влекут за собою устранение от участия в делах дворянства. Именно, закон устраняет а) дворян, отдавших все недвижимое свое имение в управление кредиторов чрез посредническую комиссию; б) дворян, коих имение взято в опеку за долги и казенные взыскания*(2664).

в) Занятие некоторых должностей несовместимо с участием в дворянских собраниях. В видах обеспечения большей свободы суждений дворянства, губернаторам воспрещается входить в собрания дворянства и участвовать в его рассуждениях, хотя бы они и были помещиками в управляемых ими губерниях.

Еще Екатерина II воспретила генерал-губернаторам входить в собрания дворянства*(2665). Чрез несколько времени то же воспрещение было распространено и на губернаторов*(2666). Чрез десять лет, при Павле I, было издано постановление прямо противоположное, именно: губернаторам предписано присутствовать в дворянских собраниях "для соблюдения доброго порядка". Но в 1802 было восстановлено распоряжение 1788 года*(2667). Положение 1831 года подтвердило это правило*(2668), которое перешло и в свод законов*(2669).

Губернские прокуроры обязаны были присутствовать в собрании для разъяснения законов и всех указаний по их должности. Но принимать участие в рассуждениях дворянства они не имели права. Это правило сохранилось и ныне, для тех местностей, где существуют губернские прокуроры*(2670).

Б) Условия положительные

§ 192. а) Первым положительным условием для участия в дворянских собраниях является внесение дворянина в родословную книгу губернского дворянства*(2671). На каждого потомственного дворянина возлагается обязанность записаться в означенную книгу в течение года по вcтуплении во владение недвижимой собственностью в губернии (для пребывающих за границею назначен двухлетний срок). Если дворянин имеет право участвовать в собраниях по нескольким губерниям, он обязан записаться во все местные родословные книги. Без этого он не может быть допущен в собрание*(2672).

б) Дворянин не имеет права голоса в собрании, если он не владеет недвижимой собственностью в губернии*(2673). Так как вопрос о недвижимой собственности имеет особенное значение для участия в выборах, то мы рассмотрим его ниже.

в) Для активного участия в собрании требуется достижение определенного возраста. Возрастной срок в данном случае ниже требуемого для участия в земских и городских выборах. Именно дворянин участвует в собраниях своего сословия по достижении гражданского совершеннолетия, т. е. 21 год.

г) Положение 1831 года обусловливало участие в дворянских собраниях приобретением на действительной службе чина, по крайней мере, XIV класса. Эквивалентом чина являлись орден или предшествующая трехлетняя служба по дворянским выборам.

Такое правило вытекало, конечно, из основного взгляда нашего законодательства на дворянство. Мы видели, что дворянство рассматривалось как служилое сословие и "неслужащие дворяне" рассматривались как элемент ненадежный. Поэтому чин и орден являлись симптомами благонадежности дворянина и были условиями его активного участия в делах дворянства. Но весьма понятно, что подобная мера не вела к желанным результатам. Во-первых, не было ничего легче, как выполнить требование закона. Молодой дворянин, прослужив для виду в канцелярии губернатора или предводителя, получал чин и вступал в собрание дворянства в качестве "надежного" его члена. Насколько он был действительно полезен, это, конечно, другой вопрос. Во-вторых, означенный закон не придавал никакого значения образованию. По букве закона, кандидат университета, не желавший служить, не допускался в собрание дворянства, тогда как лицо, кончившее курс в уездном училище и получившее первый классный чин, принимало в нем участие. Правда, чин заменялся трехлетнею службою по выборам дворянства. Но служба по выборам дворянства была приравнена к службе правительственной. Притом в последнее время число должностей, замещаемых дворянством, значительно сократилось. С другой стороны, открылись новые поприща служения по выборам земским и городским. Было ли бы справедливо исключать дворянина из собрания дворянства за то, что он посвятил свои силы земству или городскому обществу? Ввиду этого нельзя не признать справедливыми перемены, произведенные в 1875 году и занесенные в новое издание IX т. св. зак.

Чин XIV класса, орден или предшествующая служба по выборам дворянства остались по-прежнему условиями для участия в собраниях дворянства. Но в настоящее время установлено несколько новых эквивалентов этих условий. Именно к участию в делах дворянства допускаются: перое, дворяне, имеющие аттестат об окончании курса наук в высшем или в среднем учебном заведении; второе, дворяне, прослужившие три года в должностях мирового посредника, непременного члена губернского или уездного по крестьянским делам присутствия, участкового или почетного мирового судьи, председателя или члена земской управы, городского головы или члена городской управы*(2674).

д) Дворянин, желающий принять участие в собрании, должен представить свой вид: указ или аттестат об отставке, отпуске и т.д.*(2675).

В) Условия для участия в выборах

§ 193. Указанные выше условия дают дворянину право голоса во всех постановлениях дворянства, кроме выборов. В то же время они являются общими условиями для допущения в собрание дворянства. Но для участия в выборах сверх указанных условий требуется владение недвижимой собственностью в размере, установленном законом. С этой точки зрения право участия в выборах разделяется на: 1-е, личное или непосредственное и 2-е, коллективное или чрез уполномоченных.

а) Закон 1 июня 1870 года заменил ценз, установленный положением 1831 года, цензом, определенным для личного участия в выборах по земству. Именно, "правом лично избирать в должности пользуются 1) дворяне, владеющие в уезде на праве собственности количеством земли, дающим непосредственное право на избрание гласных в уездные земские собрания; 2) дворяне, владеющие в городе или в уезде другими, кроме земель, недвижимыми имуществами, ценой не ниже 15 т. рублей*(2676).

Закон не называет других условий, дающих право на непосредственное участие в земских выборах. Именно, он не упоминает о владении фабрикою или заводом, с годовым оборотом не менее как в 6 т. рублей*(2677). Основной принцип, по которому право на участие в выборах дается недвижимой собственностью оставлен без изменения. Затем, от дворянина требуется владение землею на праве собственности. В силу этого дворяне арендаторы казенных или частных имений не допускаются к участию в собраниях дворянства, если у них нет недвижимого имущества, кроме арендуемого*(2678). Это общее правило видоизменяется, однако, для нескольких категорий лиц.

а) Пожизненным владельцам недвижимых имений дается одинаковое право с полными собственниками*(2679).

б) Дворяне, прослужившие трехлетие в должности предводителя дворянства имеют личный голос на выборах, хотя бы не имели недвижимой собственности*(2680).

в) Подобная же льгота установлена для дворян, получивших на действительной службе чин полковника (капитана 1-го ранга) или действительного статского советника. Им предоставляется личное право на выборах, если они владеют недвижимым имуществом в каком бы то ни было размере или если они получают аренду или пенсию не менее как в 900 руб. в год*(2681).

г) Дворяне - опекуны малолетних их детей могут участвовать в выборах по имению, принадлежащему их детям. Это участие если, личное, если означенное имение составляет полный участок, в противном случае они участвуют в выборе уполномоченных (см. ниже)*(2682).

Подобное же право предоставляется законному и единственному наследнику недвижимого имения, если он управляет им в качестве опекуна, по распоряжению правительства. Но означенное право дается только по имению, составляющему полный участок и дающему непосредственный голос в выборах*(2683).

Прочие опекуны, хотя бы они управляли имениями, составляющими полные участки, не допускаются к выборам по этим имениям. В этом отношении правила о дворянских выборах существенно отличаются от правил, установленных 18 ст. положения о земских учреждениях.

е) Дворяне, не имеющие недвижимой собственности в размере, указанном выше, участвуют в выборах посредством уполномоченных, если за ними состоит в одной губернии не менее 1 /2 указанного количества земли. Таким образом к избранию уполномоченных допускаются мелкопоместные дворяне по владеемой ими земле, не принимая в расчет других видов недвижимой собственности*(2684). Количество уполномоченных исчисляется по величине участков, принадлежащих дворянам, явившимся на выборы уполномоченных, причем на каждый полный участок полагается один уполномоченный. Если, однако, за разделением всего означенного количества земли на полные участки окажется остаток не менее как в половину полного, то на него полагается еще один уполномоченный*(2685).

§ 194. Указав на главные начала правил об участии в выборах, рассмотрим отдельные вопросы, возникающие из применения этих правил.

1) Дворянин, владеющий полным участком, имеет непосредственное участие в выборах по своей губернии. Но ему могут принадлежать полные участки в других губерниях. В этом случае закон дает ему право участвовать в выборах и по другим губерниям, под условием внесения в их родословные книги, равно как и в уездные выборные списки*(2686).

2) Дворянин может иметь полные участки в разных уездах одной губернии. В этом случае ему предоставляется участвовать в выборах уездных должностных лиц по каждому из уездов, где находятся его имения. Но в выборах губернских он имеет один голос*(2687). Закон допускает также право складывать неполные участки, принадлежащие дворянству в разных уездах губернии, если из них сможет составиться один полный. В этом случае дворянин пользуется правом непосредственного голоса, но с соблюдением следующих условий: а) мелкие участки могут быть сложены в полный в том случае, если общая их сложность равняется высшему из размеров ценза, положенного для этих уездов*(2688); и б) дворянину, владеющему такими неполными участками, предоставляется участвовать в выборах по одному из уездов*(2689). Имеет ли право дворянин складывать неполные участки, принадлежащие ему в разных губерниях? Ст. 107 не упоминает об этом праве. Положение 1831 года, равно как и свод законов издания 1857, года разрешали этот вопрос утвердительно. Составляет ли умолчание 107 ст. нового издания умышленный пропуск? Но в таком случае нельзя объяснить постановления 128 ст. того же IX т., где по поводу обязанности записываться в родословные книги прямо сказано, что дворяне, "кои, по определенному в 107 ст. порядку, складывают находящиеся в разных губерниях принадлежащие им участки, должны записываться в родословную книгу и в уездный список только той губернии, в коей желают участвовать в выборах". Таким образом, умолчание в 107 ст. объясняется тою небрежностью, с которою вообще составлено новое издание свода законов.

Право складывать участки признается и за мелкопоместными дворянами. Именно, они могут складывать участки, принадлежащие им в разных уездах губернии, и если сумма их будет равняться 1/3 полного участка, то они могут принимать участие в выборах уполномоченных по одному из уездов, ими избранному*(2690).

3) Допуская участки сложные, правила о дворянских выборах предусматривают и случай нераздельного владения недвижимым имением несколькими лицами. При этом закон различает а) величину участка; б) родственные отношения совладельцев.

Когда на каждого из совладельцев приходится полный участок земли, то каждый из них имеет право участвовать в выборах с правом личного голоса. Если же имение составляет не более одного полного участка, то совладельцы избирают из своей среды одного уполномоченного. Но как поступить в том случае, если имение, принадлежащее нескольким совладельцам, представляет два или три полных участка, если, например, два полных участка принадлежат 4 или 5 совладельцам? Закон не решает этого вопроса. Но в данном случае следует руководствоваться первой частью 116 статьи, где прямо сказано: "в имении, нераздельно владеемом, сколько есть полных участков, столько может быть непосредственных избирателей". Следовательно, 5 или 6 лиц, владеющих нераздельно 2 и более полными участками, посылают от себя соответственное число уполномоченных.

Право избрания уполномоченных совладельцами нераздельного имения заменяется легальным представительством в том случае, когда эти совладельцы суть братья (родные). В этом случае право быть уполномоченным принадлежит старшему брату, если он соединяет в себе общие условия, указанные ст. 96. В противном случае, означенное право переходит ко второму и т. д. брату*(2691).

4. Независимо от личного участия в делах собрания дворян, имеющих на то право, законодательство допускает в некоторых случаях передачу голоса другому лицу.

Право передачи голоса вообще предоставляется лицам, имеющим непосредственный голос в собрании; дворяне мелкоместные его не имеют. Затем, закон различает две категории лиц, желающих передать свой голос: лиц мужского и женского пола.

а. Лица мужского пола, как мы увили м ниже, в принципе обязаны присутствовать в собраниях. Отсюда понятно, что правила о выборах ограничивают по возможности право передачи голоса для дворян-мужчин. Дворянин, имеющий непосредственный голос, может передать свой голос только одному из сыновей своих, если они соединяют в себе условия, требуемые 96 ст. Затем, под понятие дворян с непосредственным голосом не подходят все лица, исчисленные в 102 ст. Именно, право передачи голоса принадлежат только дворянам-собственникам; оно не предоставляется лицам, имеющим непосредственный голос по чину или по исправлению должности предводителя дворянства. Ограничение это понятно само собою. Голос, приобретенный соответственным чином или трехлетним служением в должности предводителя, есть личная привилегия и потому не может быть переносима на другое лицо. Принадлежит ли право передачи голоса пожизненным владельцам имений? Закон не отвечает прямо на этот вопрос. Но из точного смысла как 112, так и 110 ст. вытекает ответ утвердительный. Именно 112 ст. постановляет, что пожизненные владельцы пользуются в выборах всеми правами полных собственников. Следовательно, они прямо подходят под определение 110 ст., и не подходят под исключения ее установления.

б. Дворянки не имеют права лично участвовать в выборах. Поэтому закон должен был дать им право передачи голоса в более широких размерах, чем дворянам-мужчинам,- иначе право, принадлежащее им в качестве собственниц дворянских имений, осталось бы неосуществленным.

Владелица полного участка имеет право передавать свой голос всякому лицу, имеющему непосредственный голос в собраниях дворянства. Независимо от этого, она может передавать его мужу, сыну или зятю, хотя бы эти лица и не владели в губернии никакою недвижимой собственностью. Впрочем, этим лицам, по разъяснению, сделанному в 1832 году*(2692), сообщается только активное, а не полное пассивное избирательное право: именно они не могут быть избираемы в должности уездного и губернского предводителя дворянства.

Передавая свой голос, дворянка, чрез уполномоченное ею лицо, может участвовать как в выборах, так в других постановлениях собрания. Но в верящем письме должно быть обозначено, во всех ли постановлениях дворянства доверяет она участвовать избранному ей лицу или только в выборах*(2693).

Указанным правом пользуется и дворянка - пожизненная владелица имения, так как 112 ст. говорит о пожизненных владельцах вообще, не делая различия между мужчинами и женщинами.

§ 195. На основание рассмотренных правил в губернском собрании дворянства принимают участие (при соблюдении общих условий, указанных ст. 96 и 136):

1. Дворяне, владеющие на праве собственности или пожизненно недвижимым имуществом в размере, дающем право непосредственного голоса.

2. Дворяне, получившие право непосредственного голоса по соответствующим чинам или по трехлетнему служению в должности предводителя дворянства.

3. Дворяне, управляющие полными участками своих малолетних детей в качестве опекунов или своих родителей в качестве опекунов по распоряжению правительства, когда они суть единственные наследники этих имений.

4. Уполномоченные от мелкопоместных владельцев.

5. Уполномоченные от совладельцев нераздельного имения, когда последнее составляет один или больше полных участков, но когда доля каждого совладельца ниже этого размера.

6. Мужья, зятья или сыновья дворянок, владеющих полными участками, по их уполномочию.

7. Сыновья дворян, владеющих полными участками, в случае передачи им голоса отцами.

Рассмотрев состав дворянских собраний, мы обратимся к их родам и к принадлежащим им правам.

 

Глава вторая. Роды дворянских собраний и принадлежащие им права

 

§ 196. Дворянство, как корпорация, признается нашим законодательством в виде губернского общества. Отсюда следует, что первенствующий орган дворянского общества есть губернское собрание. Действительно, главные корпоративные права дворянства осуществляются им чрез губернское собрание; выборы должностных лиц производятся или губернским собранием, или поуездно, но в губернии. Тем не менее, уездные съезды дворянства имеют свое значение, так как, первое, ими производятся приготовительные действия к губернским собраниям дворянства, второе, некоторые должностные лица избираются непосредственно уездным собранием.

Ввиду этого закон разделяет собрания дворянства на губернские и уездные; те и другие подразделяются на обыкновенные и чрезвычайные*(2694). Обыкновенные собрания созываются периодически, в срок, указанный законом, и имеют предметом своим осуществление общих прав, предоставленных дворянским обществам. Чрезвычайные собрания созываются по мере надобности по экстренным случаям, или предусмотренным законом, или вследствие требования правительства, или по инициативе предводителей дворянства.

§ 197. При определении преимуществ дворянских собраний должно различать: первое, формальные права собрания, установляющие и обеспечивающие юридическую личность дворянской корпорации; второе, реальные права этой корпорации, осуществляемые, как губернским, так и уездными собраниями.

I. При определении прав как первого, так и второго рода закон имеет в виду преимущественно губернские собрания; но некоторые из них распространяются и на собрания уездные.

1. Формальные права, признанные за губернскими собраниями, состоят в следующем. Дворянство каждой губернии может иметь для губернского собрания свой дом*(2695). Этот дом служит как для дворянских собраний, так и для помещения различных дворянских учреждений. Для делопроизводства по делам дворянства закон дает ему постоянную должность секретаря, назначаемого по выбору дворянства*(2696). Собрание дворянства имеет свою печать*(2697) и архив*(2698).

2. Обеспечивая свободу дворянских собраний, закон признает, что собрание дворянства не может подлежать страже*(2699). Личное преступление дворянина не падает на дворянство. Собрание его не может быть потребовано к суду и защищается им и из своей среды избранным поверенным*(2700).

II. Права реальные, предоставленные дворянству, могут быть разделены на три группы: первое, право избрания разных должностных лиц, второе, права имущественные; третье, право ходатайства о своих пользах и нуждах.

А. До преобразований последнего времени число должностей, замещавшихся выбором дворянства по разным частям управления, было весьма велико. Поэтому положение 1831 года справедливо выражалось, что "главный предмет обыкновенных губернских собраний состоит в выборе дворянством из среды своей, по предоставленному дворянству каждой губернии праву, достойнейших чиновников для служения в разных законом определенных должностях".

Все означенные должности разделялись на две группы: а) по внутреннему управлению дворянских обществ и б) по общему губернскому управлению. К первой группе относились: губернский и уездные предводители дворянства, депутаты дворянского депутатского собрания, секретарь дворянского собрания и депутаты для составления раскладки земских повинностей и заседателей дворянских опек. Ко второй относились должности а) по части судебной: председатель и дворянские заседатели в палатах гражданского и уголовного суда, совестный судья, судья и дворянские заседатели уездного суда; б) по управлению полицейскому: земский исправник и непременный заседатель земского суда; в) по другим частям дворянство избирало почетного попечителя гимназий, непременного члена комиссии народного продовольствия, депутата в строительную и дорожную комиссию, разных должностных лиц по части кредитной, посредников специального полюбовного размежевания.

В настоящее время IX т. св. зак., изд. 1876 г., устранил указанное различие двух групп должностей, так как вторая группа почти исчезла; 167 ст. IX т. ограничивается определением, что в 33 губерниях*(2701), управляемых на общем основании, дворянства 1-е, избирают губернского предводителя; 2-е, уездных предводителей; 3-е, депутатов дворянского собрания; 4-е, секретаря дворянского собрания; 5-е, двух заседателей в дворянскую опеку; 6-е, заседателя в уездное полицейское управление; 7-е, для полюбовного специального межевания общих и чересполосных дач, уездные дворянские собрания, на основание 183 ст., избирают одного или нескольких посредников и кандидатов к ним.

Сверх этих должностей дворянством, в некоторых из означенных губерний, избираются следующие должностные лица. 1-е. Почетные попечители гимназий. Право выбора этих лиц предоставлено дворянству в тех губерниях, где оно производит гимназиям и прогимназиям или состоящим при них пансионам содержание или ежегодное пособие в размере, признанном достаточным со стороны министерства народного просвещения*(2702) 2-е. Дворянство С.-Петербургской губернии избирает 5 членов в совет государственных кредитных установлений и двух депутатов в С.-Петербургскую сохранную казну по делам, касающимся крестьянской выкупной операции*(2703) 3-е. Московское дворянство избирает главного смотрителя странноприимного дома графа Шереметева; 4-е. Нижегородское дворянство избирает, на три года, почетных опекунов и директоров в Александровский дворянский банк, председательство в котором принадлежит губернскому предводителю; 5-е. Дворянство тульское избирает двух директоров от дворянства для управления Тульским Александринским банком; 6-е. Дворянство черниговское и полтавское избирает председателей и членов местных межевых комиссий*(2704).

Для местностей, не входящих в число названных губерний, действуют особые правила.

1) В Области войска Донского дворянство, избирая на общем основании областного и окружных (уездных) предводителей, секретаря дворянства, почетного попечителя гимназий и заседателей в окружные полицейские управления, пользуется правом избирать: а) почетных смотрителей окружных училищ и б) окружных казначеев. В дворянское депутатское собрание дворянство избирает трех депутатов*(2705).

2) В шести западных губерниях (Виленской, Ковенской, Гродненской, Минской, Подольской, Волынской и Киевской) указанные выше общие правила должны иметь применение "сообразно местным обстоятельствам", как говорит 169 ст. Но в настоящее время, вследствие событий 1863 года, дворянские выборы в этих местностях приостановлены.

3) В трех губерниях Кавказского наместничества, Тифлисской, Кутаисской и Ставропольской, действуют общие правила о выборах. Сверх того, в губерниях Тифлисской и Кутаисской два директора Закавказского приказа общественного призрения назначаются, на три года, кавказским наместником из четырех кандидатов, избранных местным дворянством*(2706).

4) Мингрельские дворяне ходатайствовали в 1867 году о предоставлении им права избирать уездных предводителей. Вследствие этого ходатайства, по приведению в известность лиц, имеющих право на .дворянство, им предоставлено избирать уполномоченных дворянства на правах уездных предводителей*(2707).

5) В губернии Вологодской дворянские выборы существуют только в трех уездах, по достаточному в них количеству дворян, именно в уездах Вологодском, Грязовецком и Кадниковском*(2708).

6) В губернии Астраханской, если число дворянства позволит, избираются чисто дворянские должностные лица: губернский и уездный предводители, депутаты и секретарь дворянства. Кроме того, местному дворянству дано право избирать члена для заведования хозяйственной частью в совет Астраханского девичьего института*(2709).

7) В губерниях прибалтийских дворянские выборы производятся на особых основаниях, которые будут рассмотрены в связи с общими учреждениями этих губерний.

Б. Если губернское дворянство признается за общество, то весьма естественно было бы найти в законе подробные определения имущественной правоспособности такого общества. Между тем именно эта сторона дворянских прав была наименее развита в нашем законодательстве. Рассматривая дворянство как корпорацию, призванную преимущественно к личной службе в разных местных должностях, законодатель оставил без особенного развития хозяйственный элемент дворянского самоуправления. Права дворянской корпорации по имуществу были определены несколькими отрывочными постановлениями. В таком же положении остался этот вопрос в настоящее время. В IX т. исчислены следующие права дворянства:

1) Право составлять общественную казну посредством добровольных складок*(2710). Это право было признано за дворянством еще Жалованной грамотою. Именно, перечисляя различные предметы деятельности дворянских собраний, грамота называет, в числе их, "составление особливой казны добровольными складками дворянства"*(2711). Но в самом существе и во внешних условиях этого права не было данных для его развития. Оно было поставлено вне всякой связи с дворянским самоуправлением, ибо последнее выражалось в личных службах, отбываемых местными дворянами по выбору своего сословия. Поэтому в "дворянских складках" нельзя было видеть зародыша местного налога, права самообложения на потребности местного управления. Самое выражение "добровольные складки" указывало на различие их от правильного местного налога.

В чем должна была состоять цель подобных складок? В составлении "особливой дворянской казны" - отвечает жалованная грамота. Но каким нуждам могла удовлетворять такая "особливая" казна? Этот вопрос оставлен без разрешения, что не могло не отразиться на судьбе права, предоставленного дворянству; дворянская казна, отрешенная от общественных целей, сделалась средством удовлетворения личных потребностей отдельных членов дворянского общества. В 1796 г. такое направление отчасти освящено законом. Именно, закон разрешал делать из означенной казны ссуды дворянам, под залог их недвижимых имений*(2712). Различные злоупотребления "добровольными складками" привели к тому, что в 1805 году государственному совету велено было рассмотреть вопрос об их существовании. Некоторые члены совета обрисовывали способ составления складок непривлекательными чертами. "Надобно остерегаться,- говорил министр коммерции гр. Румянцев,- чтоб складки не были вынуждены... Вынужденными они могут быть тогда, когда склоняет к тому или начальник губернии, желая отличить эпоху своего управления, или дворянский предводитель, действуя в намерении выслуги. В пресечение сих личных домогательств должно бы огласить по государству, что впредь приношения дворянские всегда угодны будут престолу, но не будут отплачиваться воздаяниями ни налицо губернатора, ни налицо предводителя"*(2713). Румянцев, очевидно, имел в виду те "добровольные" пожертвования от имени дворянства, которыми губернаторы и предводители "думали отличить эпоху своего управления".

Тем не менее государственный совет, большинством голосов, оставил в силе 54 § жалованной грамоты, приняв меры против указанных злоупотреблений. Именно, он постановил, что предложения о добровольных складках могут быть делаемы только губернским предводителем, с разрешения начальника губернии, и получают силу тогда, когда они приняты собранием большинством 2/3 голосов*(2714).

Едва ли эти меры могли устранить указанные злоупотребления. Инициатива в таких случаях оставлена именно за лицами, которые обнаружили наклонность "ознаменовывать эпохи своего служения". Единственной гарантиею для дворянства было требование большинства 2/3 голосов для принятия означенных предложений.

Положение 1831 года и дополнительные к нему узаконения приняли начала, установленные законом 1805 года, и дали им дальнейшее развитие. Они остались и в своде законов нового издания.

Добровольные дворянские складки разделяются на два рода: "на надобности необходимые для дворянства всей губернии или общеполезные, и на предметы, общей надобности не составляющие, или на издержки частные"*(2715). Юридическое различие между складками первого и второго рода заключается в том, что первые обязательны для всех дворян губернии, даже не принимавших участия в собрании; вторые обязательны только для дворян, лично изъявивших на них свое согласие. Ввиду этого различия закон установляет и различные способы составления складок.

Право предлагать складки как первого, так и второго рода принадлежит исключительно губернскому предводителю. Предложение должно быть сделано в губернском собрании и в самой его зале.

Кроме этого общего правила установлены правила особенные для каждого рода складок.

а) Предложения о складках на предметы общеполезные могут быть сделаны губернским предводителем не иначе, как в обыкновенных губернских собраниях и когда не менее 2/3 дворян, прибывших для выборов, находится еще в собрании. Предложения о таких складках в собраниях чрезвычайных допускаются не иначе как с высочайшего разрешения, и притом в случаях "совершенно необыкновенных", как сказано в законе.

Определяя правила о принятии дворянством предложения и вступлении постановления в законную силу, закон различает два случая: а) когда предложение принято единогласно и б) когда на него последовали возражения.

а) Единогласно принятые предложения о складках утверждаются министром внутренних дел, который доводит о том до сведения комитета министров.

б) Если единогласного постановления не составилось, то предложение считается принятым собранием, если в пользу его составилось большинство 2/3 голосов. Но в этом случае постановление препровождается к министру внутренних дел вместе с возражениями, хотя бы эти возражения принадлежали одному лицу. Министр внутренних дел представляет все дело со своим заключением комитету министров, положение которого представляется на высочайшее усмотрение. В случае высочайшего утверждения, складка делается обязательной для всего дворянства губернии.

б) Под именем складок частных закон разумеет складки "на предметы такого рода, кои не составляют общей надобности дворянства, или на какие-либо пожертвования". Складки эти, по принятии их собранием, обязательны только для дворян, принявших предложение, а для небывших в собрании в том случае, если они изъявят желание участвовать в них отзывами на имя предводителей или если лица, получившие от них доверенность на участие в собрании, изъявили от их имени согласие на предложение о складке. Постановления о таких складках утверждаются губернатором, который доводит о том до сведения министра внутренних дел*(2716).

Таким образом, законодательство наше строго выдерживает принцип добровольности складок. Хотя губернское собрание дворянства и считается органом дворянского общества, но оно не может установить само собою сбора, имеющего характер налога. Частные складки составляются именно из добровольных пожертвований, вносимых из "собственных доходов, участвующих в складке дворян". Общеполезные складки, даже единогласно принятые, нуждаются в утверждении министра внутренних дел. В случае возражения хотя бы одного дворянина, складка делается обязательною для дворянства только путем высочайшего ее утверждения.

Определяя так подробно способ составления дворянских складок, закон очень мало говорит об их предметах и способах их употребления. "Дворянству,- говорит 153 ст. IX т.,- предоставляется употреблять общественную свою казну, по общему согласию, под наблюдением губернского начальства, чтобы предмет складок и пожертвований не был противен общим постановлениям".

Таким образом, губернское начальство наблюдает только за тем, чтобы предмет складок и пожертвований не был противен законам, что оставляет дворянству широкий простор в выборе предметов для складок. Самое же употребление дворянских сумм предоставлено "общему согласию" дворянства, как это и соответствует началу добровольности складок. Поверка дворянской казны возлагается на депутатов, избираемых уездными собраниями дворянства, которые представляют о результатах произведенной ими ревизии губернскому собранию, вместе с отчетом губернского предводителя*(2717). В заключение закон оставил в силе постановление 1796 года, по которому из дворянской казны могут производиться ссуды дворянам, под залог недвижимых имений*(2718).

Впрочем, на дворянском обществе лежат некоторые обязательные статьи расходов. Сюда относятся:

а) Содержание канцелярий при дворянских депутатских собраниях и предводителях дворянства (кроме олонецкой губ.); б) починка, отопление и освещение домов, занимаемых дворянскими собраниями (кроме некоторых губерний); в) содержание канцелярий дворянских опек, сверх сумм, отпускаемых на этот предмет из государственного казначейства (кроме некоторых губерний); г) пенсии и единовременные пособия чиновникам, служащим в депутатских собраниях, опеках и канцеляриях предводителей (кроме некоторых губерний); д) выписка сенатских ведомостей для предводителей дворянства (кроме Олонецкой и Смоленской губерний); е) некоторые другие расходы, установленные для отдельных губерний*(2719).

2) Дворянскому обществу предоставлены известные преимущества по части подрядов и поставок. Таких преимуществ два: по части подрядов на удовлетворение земских повинностей своей губернии и по части подрядов и поставок для войск, расположенных в губернии или в уезде.

а) Устав о земских повинностях 1805 года, желая привлечь дворянство к деятельной роли по этой части, постановил, что дворянское общество допускается к земским подрядам в своей губернии предпочтительно пред другими желающими. Это правило вошло как в Положение о земских повинностях 1851 года, так и в свод законов, где оно сохранилось и в новом издании свода*(2720). Но после введения земских учреждений, коим предоставлен свободный выбор способов выполнения повинностей, указанное право не имеет практического значения.

б) Дворянскому обществу предоставляется брать на себя, в своей губернии или в своем уезде, подряды и поставки для войск без представления требуемых залогов. Но для того, чтобы подобные обязательства считались общественными, они должны быть приняты дворянством в губернском его собрании большинством 2/3 голосов. Впрочем, в случае неисправности по таким обязательствам, ответственность падает только на дворян, давших на него свое согласие лично или чрез уполномоченных*(2721).

в) В числе прав дворянства, обращающих на себя большое внимание нашего законодательства, должно назвать право "совещания о своих пользах и нуждах и представления о них", т. е. право ходатайств. Действительно, право ходатайств предоставлено дворянским собраниям в более широких размерах, чем всем другим собраниям, как сословным, так и всесословным. Право это со стороны его законодательного определения видоизменялось со времени издания жалованной грамоты.

Жалованная грамота дозволяла дворянским обществам делать представления двоякого рода: а) представлять о своих пользах и нуждах генерал-губернатору или губернатору; б) приносить чрез депутатов жалобы и делать представления как сенату, так и Императорскому Величеству*(2722). Но в 1797 году права эти были косвенно отменены указом, воспрещавшим подавать и принимать прошения за многими подписями*(2723). Александр I восстановил Жалованную грамоту 1785, а Положение 1831 года заменило ее постановления, касающиеся ходатайств, новыми.

Губернское собрание дворянства может представлять о своих нуждах и пользах, чрез губернского предводителя, губернатору, министру внутренних дел и, в важных случаях, Государю*(2724). Ни положение 1831 года, ни свод законов не упоминают ничего о праве принесения жалоб в Сенат. Но это право общее, так как 1-й департамент сената вообще является высшим установлением, принимающим жалобы на губернские власти и министерства. Затем, 144 ст. IX т. св. зак. предусматривает случай принесения дворянством просьб и жалоб высшему правительству, а под этим выражением согласно установившемуся употреблению должно разуметь как министерства, так и сенат.

Сравнительно с жалованной грамотою, дворянство ограничено в своем праве посылать от себя депутатов для принесения просьб и жалоб. По общему правилу, установленному действующими законами, посылка депутатов обусловливается вызовом их правительством.

Дворянство, делая постановления о принесении жалоб и просьб, с тем вместе избирает и депутатов, на случай вызова их правительством. Число депутатов, если прошение подано Государю, не должно превышать трех. Депутатские уполномочия должны быть подписаны губернским и уездными предводителями, а если первый находится в числе депутатов, то всеми последними*(2725). Кроме того, дворянству предоставляется право, с высочайшего разрешения, отправлять депутатов для принесения Государю благодарения за дарованные дворянству права и преимущества*(2726).

Каких предметов могут касаться прошения и жалобы? Положение 1831 года разрешало этот вопрос довольно широко. Именно дворянство, кроме представлений о своих нуждах, могло ходатайствовать у правительства о прекращении местных злоупотреблений или об устранении неудобств, замеченных в местном управлении, хотя бы они происходили и от общего какого-либо постановления. Это постановление входило и в свод законов прежнего издания (т. IX, ст. 135). Таким образом, дворянство могло говорить не об одних своих нуждах, но обо всех предметах местного управления и даже касаться общих узаконений.

Эти права подверглись ограничениям в последнее время. В 1865 году московское дворянство представило Государю ходатайство, касавшееся изменения коренных начал государственного устройства России. Этот поступок московского дворянства вызвал высочайший рескрипт 26 января 1865 года на имя бывшего министра внутренних дел П. А. Валуева, где было сказано, что ни одно сословие не имеет права говорить именем других сословий и брать на себя почин в вопросах, решение которых зависит исключительно только от верховной власти. В этом смысле и была дополнена 112 ст. IX т. изд. 1857 года. Новое издание IX т. не содержит в себе 135 ст. издания 1857 и заключает в себе иную редакцию 142, прежней 112 ст. Именно, 142 ст. постановляет, что дворянство не должно входить в обсуждение предметов, прямому его ведению не подлежащих, и касаться вопросов, относящихся до изменения существенных начал государственных в России учреждений". Это постановление составлено в более широких выражениях, чем прежнее примечание к ст. 112, и едва ли вытекает из высочайшего рескрипта 1865 г. Постановляя, что дворянство не имеет права касаться существенных начал государственных в России учреждений, оно воспроизводит смысл рескрипта, но дает ему более широкое толкование. Рескрипт имел в виду главным образом основные законы, а новая редакция 142 ст. простирает запрет на все государственные учреждения, как высшие, так и низшие. Затем, означенная статья устраняет дворянство от "обсуждения предметов, прямому его ведению не подлежащих". Но что же в настоящее время подлежит прямому ведению дворянства? Если положение 1831 года имело ввиду создать из дворянства первенствующий класс местного общества, предстательствующий за него во всех его нуждах, то новая 142 ст. замыкает дворянство в круг его исключительных, сословных интересов, значение которых падает с каждым годом.

Г) Кроме указанных выше трех главных предметов занятий дворянских собраний, IX т. исчисляет еще некоторые отдельные предметы их ведомства:

а) Дворянскому собранию принадлежит рассмотрение дворянской родословной книги, составляемой депутатским собранием. Закон не указывает, впрочем, случаев, когда эта книга подлежит рассмотрению собрания, и не определяет с точностью отношений губернского собрания к собранию депутатскому. Последнее, как мы увидим ниже, подчиняется единственно Сенату, и постановления его подлежат, по общему правилу, ревизии департамента герольдии. Следовательно, дворянские собрания рассматривают родословную книгу только в исключительных случаях, вследствие слухов и жалоб о неправильном ее ведении и т. п.

Кроме того, дворянство имеет право установить сбор за внесение в родословную книгу, но сбор этот не должен превышать 60 рублей*(2727).

б) Дворянские собрания, как мы видели, имеют право исключать из своей среды дворян, впавших в преступление или известных иными пороками.

в) Дворянским собраниям подлежат дела о дворянах, не явившихся в собрания, причем последним принадлежит право штрафовать лиц, не явившихся без законных причин*(2728).

г) Собрание рассматривает отзывы от дворян личных и потомственных, не имеющих права участвовать в выборах, но изъявивших желание служить по ним*(2729).

д) Рассмотрению его подлежат отчеты об употреблении дворянской казны, по обревизовании их особыми депутатами*(2730).

Д) Кроме обыкновенных собраний дворянства, закон допускает и чрезвычайные собрания дворянства. Конечно, предметы совещаний таких собраний не могут быть исчислены в законе по самому существу последних. В некоторых случаях, впрочем, чрезвычайные собрания созываются ех lege.

а) Когда в уезде в срок между выборами откроется вакансия уездного предводителя дворянства и для замещения ее не будет кандидата, то уездное дворянство созывается в чрезвычайное собрание для избрания нового предводителя*(2731)

б) То же самое соблюдается при вакансии на должность депутатов дворянства*(2732).

Затем, предметы чрезвычайных собраний определяются каждый раз особо, сообразно поводу к созванию собрания. Эти предметы рассуждения указываются или правительством, если чрезвычайное собрание созвано по его требованию, или губернским предводителем, если собрание состоялось по его желанию (с разрешения губернатора). Каждое чрезвычайное собрание имеет право рассуждать только о предметах, дававших повод к его созванию. Но ему "дозволяется ходатайствовать о своих пользах и нуждах, с тем чтобы постановления о таких ходатайствах были приняты собранием или единогласно, или по крайней мере большинством 2/3 голосов*(2733).

 

Глава третья. Порядок собраний и их делопроизводство

 

А) Созыв собраний и приготовительные к ним действия

 

§ 198. Обыкновенные губернские собрания дворянства созываются раз в три года, причем закон определяет и время созыва, декабрь и январь месяцы. Но это последнее правило знает многие исключения*(2734). Затем и нормальные сроки могут быть изменены или отсрочены, с разрешения министра внутренних дел*(2735). Дворяне, живущие в губернии созываются повестками, рассылаемыми чрез полицию, а отсутствующие - через столичные ведомости*(2736).

Почин созыва обыкновенных собраний, созываемых периодически, принадлежит губернатору; именно, 81 ст. гласит что они собираются с его разрешения и по его распоряжению. Созыв делается за четыре месяца до срока, так как губернскому собранию должны предшествовать собрания уездные, для различных приготовительных действий.

Уездные собрания созываются уездными предводителями за три месяца до открытия губернского собрания. Предварительные действия, предоставленные уездным собраниям, состоят в следующем.

1-е. Уездный предводитель предъявляет собранию список дворянам уезда, с обозначением степени права каждого из них участвовать в собрании. Последнее рассматривает список, причем каждому дворянину, участвующему в собрании, предоставляется право делать свои замечания. Если они не будут приняты собранием, он может апеллировать собранию предводителей и депутатов.

2-е. Предводитель представляет собранию отзывы лиц, не имеющих права участвовать в выборах, но желающих баллотироваться на должность*(2737).

3-е. Уездное собрание избирает из своей среды депутата для ревизии отчета об употреблении и состоянии дворянской казны*(2738).

4-е. По исполнении этих действий, предводитель приглашает мелкопоместных дворян избрать из своей среды уполномоченных для участия в губернском собрании*(2739).

Губернскому собранию предшествуют затем: а) предварительное собрание предводителей и депутатов и б) съезд депутатов для ревизии отчета о дворянской казне.

а) Собрание предводителей и депутатского собрания происходит, под председательством губернского предводителя, за месяц до губернского съезда. Рассмотрению собрания подлежат: 1-е - уездные списки дворянам и 2-е - отзывы лиц, не могущих явиться на выборы*(2740).

б) Срок предварительного съезда депутатов для ревизии дворянской казны не определен. Закон постановляет только, что они собираются в губернский город прежде открытия собрания. Здесь, под председательством старшего в чине, они рассматривают отчет об употреблении дворянской казны и о найденном доносят собранию*(2741).

 

Б) Порядок съезда дворян на губернское собрание

 

§ 199. Участие дворян в губернском собрании рассматривается законом как обязанность, неисполнение которой, без законных поводов, обложено наказанием. Причина такого отношения законодательства к этому вопросу лежит, конечно, в общем его взгляде на дворянство и его выборы. Рассматривая дворянство как служилое сословие, предоставляя ему, в прежнее время, право избирать много должностных лиц, законодательство рассматривало участие дворянина в собраниях как некоторый вид отбывания служебной повинности.

Но само собою разумеется, что ввиду различия отдельных категорий дворян на участие в собраниях указанное начало не могло получить всеобщего применения. Дворяне, коим предоставлено было право быть в собрании без права голоса, не могли быть обязаны к такому присутствованию. Затем, было бы несправедливо требовать явки в собрание лиц, не имеющих голоса в выборах, которые закон признавал важнейшим правом и главным предметом собраний.

Поэтому к участию в губернских собраниях обязываются дворяне, имеющие в выборах непосредственный голос, и лица, избранные уполномоченными от мелкопоместных дворян. Последние, если они имеют право избирать уполномоченных, обязаны присутствовать в уездных собраниях*(2742).

Установляя обязанность явки в собрания, закон вместе с тем определяет и законные причины неявки. Такими причинами являются: первое, исполнение обязанностей по службе; второе, болезнь; третье, производство дел в иногородних судебных местах, когда эти дела требуют личного присутствия дворянина; четвертое, смерть или тяжкая болезнь кого-либо из ближайших родственников; пятое, какое-либо важное случившееся в имении дворянина несчастие; шестое, возраст свыше 60 лет*(2743).

Из всех этих причин закон останавливается на ближайшем определении первой, т. е. на "исполнении обязанностей службы". Насколько служба в установлениях правительственных устраняет обязанность участвовать в собраниях? Закон различает два случая: а) когда дворянин служит вне губернии и б) когда он занимает должность в местных установлениях. В первом случае дворянин не обязан являться в собрания своей губернии. Но если он находится в своей губернии в отпуске и имеет право непосредственного голоса в выборах, то он обязан прибыть в собрание. Закон выражает даже желание, чтобы дворяне, прибывшие в свою губернию по обязанностям службы, принимали участие в собраниях, если "обязанности их к тому не препятствуют"*(2744). Bo втором случае, дворянин обязан являться в собрания наравне со всеми местными дворянами, "посколько, говорит 207 ст., это может быть совместно с обязанностями их служения". Последнее выражение должно понимать в ограниченном смысле, ввиду ссылки, сделанной 207 ст. на ст. 100, воспрещающую губернаторам и губернским прокурорам (где они есть) принимать участие в делах собраний. Следовательно, за исключением этих лиц, все прочие служащие дворяне обязаны принимать участие в собраниях. Также обязанность налагается и на дворян, состоящих по армии (т. е. не при полках) за полученными в сражениях ранами*(2745).

Возраст, свыше 60 лет, представляет безусловно-законную причину неявки, хотя закон не воспрещает престарелым дворянам, по собственному их желанию, принимать участие в делах своего общества.

Прочие причины (2 - 5) подлежат оценке дворянских собраний. Дворянин, не имея возможности прибыть в собрание, должен уведомить о том письменно и с объяснением причин своего уездного предводителя. Отзывы эти предварительно рассматриваются собранием предводителей и депутатов и с заключением их представляются губернскому собранию. Если отзывы будут найдены неосновательными, то собрание может большинством 2/3 подвергнуть неявившихся дворян взысканию, по 1430 и 1431 ст. улож. о наказ, именно: в первый раз - замечанию от губернского предводителя, во второй - денежному взысканию не свыше 75 р., а в третий, сверх означенного взыскания, исключению из собрания не далее срока съезда*(2746).

Некоторое отступление от этих правил сделано для донского дворянства. Именно, ему дано право, вместо личного участия в собрании, посылать от каждого из 7 округов по 12 депутатов для присутствования при выборах*(2747).

В срок, назначенный для выборов, дворяне, указанные выше, обязаны прибыть в губернский город и явиться к своему уездному предводителю или, в случае болезни, письменно уведомить его о своем приезде. Предводитель заносит прибывшего в поименный список. Съезд дворян должен быть закончен за день до открытия собрания, так как накануне этого дня уездные предводители обязаны явиться к губернскому предводителю дворянства. Последний, получив от уездных предводителей поименные списки потомственных дворян, прибывших для участия в собрании, и дворян личных, изъявивших желание служить по выборам, препровождает их к губернатору и испрашивает его разрешение открыть собрание*(2748).

Предложение губернатора дворянскому собранию об открытии его заседаний делается письменно. Но пред открытием заседаний дворянство приводится к присяге "на соблюдение порядка и беспристрастия в предлежащем собрании дел". Присяга приносится дворянством после литургии и молебствия в первый день открытия собрания. Для этой цели дворянство собирается в своем доме, куда является и губернатор для прочтения письменного предложения об открытии собрания. Затем он приглашает дворянство в церковь, где после литургии и молебствия приводит его к присяге*(2749). После того все дальнейшие распоряжения предоставляются губернскому предводителю, причем председательство во все время дворянского съезда принадлежит прежнему, т. е. находящемуся в должности предводителю, так как новый губернский предводитель избирается в конце съезда*(2750). Права и обязанности последнего, как председателя собрания, изложены в общих правилах "О правах председателей сословных и общественных собраний". Их удобнее будет рассматривать ниже, при обозрении земских учреждений, так как означенные правила представляют особенный интерес для деятельности земских собраний. Губернатор не участвует, как мы видели, в заседаниях дворянства. О всех делах, касающихся собрания, он сносится с последним чрез губернского предводителя*(2751). Дворянство обязано исполнять законные требования губернатора*(2752).

 

В) Порядок занятий дворянского собрания

 

§ 200. Для обыкновенных собраний дворянства назначен пятнадцатидневный срок; но дворянство может продлить его с разрешения губернатора*(2753). Закон сам установляет последовательность в рассмотрении дел, подлежащих собранию. Общим началом этого порядка является то правило, что собрание должно окончить все свои занятия, кроме выборов, до начатия последних. Правило это имеет то основание, что лица, имеющие право участвовать во всех постановлениях дворянств, кроме выборов, при производстве последних в собрании не присутствуют*(2754).

Дела, подлежащие рассмотрению собрания (кроме выборов), докладываются ему в следующей постепенности:

1. Предложения губернатора, по коим дворянство должно постановить свое заключение.

2. Дела о допущении к участию в собрании и выборах дворян, бывших под судом.

3. Отзывы дворян, не могших явиться в собрание.

4. Списки дворян, не прибывших в собрание и не известивших о причинах неявки.

5. Отзывы личных и потомственных дворян, не имеющих права участвовать в выборах, желающих служить по ним.

6. Отчеты об употреблении дворянской казны.

7. Совещания о пользах и нуждах дворянства*(2755). Губернский предводитель уведомляет губернатора о всех постановлениях, состоявшихся в собрании*(2756). Представления дворянства о его пользах и нуждах губернатор рассматривает немедленно и делает зависящие от него распоряжения, а по ходатайствам, превышающим его власть, представляет министру внутр. дел со своим заключением*(2757). Губернатор же разрешает печатание постановлений собрания отчетов об его заседаниях, суждений, прений и речей*(2758). Разрешению губернатора подлежат также постановления собрания о сношении или соглашении с другими собраниями "по делам, относящимся к общим правительственным распоряжениям или к вопросам об установленных законом пределах ведомств собраний*(2759).

§ 201. Занятия собрания заканчиваются производством выборов, коими дворянство, по окончании указанных выше дел, должно заниматься исключительно*(2760). Выборы производятся по уездам, для замещения должностей уездных и всею губернией для замещения должностей губернских или для перебаллотировки, в известных случаях, лиц, избранных в уезде.

Соответственно этому, в зале (или залах) собрания предварительно расставляются столы уездные и губернский с баллотировочными ящиками и разными книгами и документами для справок*(2761). К губернскому столу приглашаются: 1-е, все дворяне для обсуждения вопросов, указанных выше им для других дел; 2-е, уездные предводители дворянства для рассмотрения каких-либо общих дел; 3-е, дворяне (поуездно) для производств выборов всею губерниею.

В порядке постепенности уездные выборы предшествуют губернским. Они производятся за уездными столами, под председательством уездного предводителя дворянства. Последний наблюдает за порядком баллотировки и производит счет шаров; но при избрании его самого счет шаров производится старшим по чину дворянином. Из уездных должностей избирается прежде всех уездный предводитель; затем депутаты дворянства и заседатели опеки и полицейского управления.

Избранным считается дворянин, получивший наибольшее число голосов. При равенстве голосов между двумя и более лицами затруднение решается жребием. Из дворян, получивших наибольшее после избранного число голосов (но, во всяком случае, большинство), назначаются кандидаты к должности, коих на каждую уездную должность полагается по два. Кандидаты, как увили м ниже, призываются к исправлению должности, по которой они состоят, в случае вакансии ее. Список избранных составляется уездным предводителем, подписывается им и всеми присутствующими дворянами и сообщается губернскому предводителю. Последний сообщает их губернатору для утверждения*(2762).

Закон предусматривает, однако, случай, когда относительно избранного в уезде возникнут столь сильные сомнения, что об них будет заявлено собранию чрез губернского предводителя с требованием перебаллотировки избранного. Последний обязан предложить о том собранию, и если требование о перебаллотировке будет принято 2/3 голосов, то избранное лицо, вместе с кандидатами на ту же должность, перебаллотировывается всею губернией за губернским столом*(2763).

§ 202. Выборы губернией производятся тем же порядком, с одним существенным отличием. Именно, избрание всех лиц на губернские должности производится из числа кандидатов, представляемых от уездов по два от каждого*(2764). Исключение сделано только для должности губернского предводителя. Для замещения этой должности, дворянство избирает двух кандидатов, один из коих утверждается в этой должности Государем. Но баллотировке подвергается прежде всего настоящий губернский предводитель, затем прежние губ. предводители, почетные попечители гимназий, уездные предводители, занимавшие эту должность в последнее трехлетие и вновь избранные. "Обряд" желал, таким образом, ограничить круг лиц, баллотируемых на звание губернского предводителя, дворянами, уже заслужившими особенное доверие своего сословия. Но ст. 57 постановляет, что если все указанные лица откажутся от баллотировки, то дворянству дозволяется избирать и других потомственных дворян.

Для баллотирования всею губернией, на губернском столе, для скорости, ставятся два ящика, и наблюдение за порядком поручается губернскому предводителю и старшему по баллам уездному предводителю. Дворяне приглашаются к ящикам поуездно и по старшинству уездов. Губернский предводитель и его ассистент (т. е. старший по баллам уездный предводитель) кладут свои шары прежде всех. Счет баллов производится одним губернским предводителем, за исключением того случая, когда баллотируется он сам: тогда счет шаров производится уездным предводителем старшего города.

Производством выборов занятия дворянского собрания заключаются. Оно закрывается порядком, установленным для его открытия. На другой день, по окончании выборов, губернатор предлагает дворянству и избранным должностным лицам идти в церковь. После литургии и принесения присяги вновь избранными (если они не состоят на службе) дворянство возвращается в дом собрания, где ему объявляется предложение губернатора о закрытии его заседаний. Лица, утвержденные в должностях Государем, дают присягу после утверждения и при вступлении в должность.

 

Глава четвертая. Дворянские установления

 

§ 203. Дворянскими учреждениями называются места и лица, установленные для целей внутреннего управления дворянских обществ. Они суть: 1) дворянское депутатское собрание, 2) дворянская опека и 3) предводители дворянства.

I. Депутатское собрание есть коллегиальное установление, состоящее из губернского предводителя дворянства и депутатов, избираемых от каждого уезда по одному на три года и утверждаемых в должности губернатором*(2765).

Дела, предоставленные депутатскому собранию, могут быть разделены на три категории:

а) Дела по ведению дворянской родословной книги и выдаче дворянам протоколов и свидетельств о дворянстве.

б) Участие в распоряжениях о наложении опек на имение дворян, в двух случаях: 1) за безмерную и разорительную роскошь и 2) вследствие отпадения дворянина от православной веры.

в) Содержание формулярных списков лиц, служащих по выбору дворянства*(2766).

Из этих трех разрядов наиболее важным признается первый, хотя деятельность депутатского собрания ограничивается признанием членом дворянского общества того, кто доказал свое дворянство в департаменте герольдии и внесением его в родословную книгу губернии*(2767). Порядок признания лица членом дворянского общества, внесение его в родословную книгу и выдача свидетельств и протоколов о дворянстве определяются довольно подробными правилами, как общими, так и специальными, касающимися дворян из греков и магометан, дворян бессарабских и т. п.*(2768).

По свойству дел, порученных депутатскому собранию, не требуется всегда коллегиального их рассмотрения и решения. Бумаги, поступающие в собрания, решаются или коллегиально, по протоколам собрания, или порядком исполнительным, по резолюциям губернского предводителя. Число последних бумаг, на основание 279 ст., довольно велико. Вследствие этого депутатское собрание не имеет постоянных заседаний; оно созывается, по мере надобности, губернским предводителем*(2769).

Иерархически, депутатское собрание подчиняется только Сенату (по департаменту герольдии). Жалобы на собрание приносятся сенату; сюда же поступают на ревизию определения собрания. Но оно подлежит надзору губернатора в отношении порядка содержания родословной книги и своевременного доставления департаменту герольдии о последовавших изменениях в составе дворянского общества. В случае медленности или упущений, замеченных в делах собрания, губернатор предлагает губернскому правлению сделать собранию напоминание и потребовать объяснений. Затем, губернатору, в случае дальнейшей медленности, предоставляется доносить Сенату. Взысканиям за упущение депутатские собрания могут быть подвергаемы только с разрешения Сената*(2770).

II. Дворянская опека, как показывает самое ее название, установлена для заведования опекунскими делами местного дворянства. Организация опеки доселе остается сословною, причем каждое сословие обязано иметь попечение о сиротах своего общества. Таковы сиротские суды, установленные для городских обывателей. Дела по опекам над лицами крестьянского сословия предоставлены сельским сходам.

Дворянские опеки суть установления уездные и по учреждению о губерниях полагались (по общему правилу) в каждом уезде. Правило это сохраняло свою силу до судебной реформы, т. е. до упразднения уездных судов, с коими опеки были довольно тесно связаны*(2771). По введении судебной реформы, министру юстиции было предоставлено право соединять и закрывать дворянские опеки, передавая производящиеся в них дела в другие, ближайшие к ним опеки. Вследствие этого в настоящее время, опеки учреждаются на один или на несколько уездов. Они состоят, под председательством уездного предводителя дворянства, из двух (в С.-Петербурге из трех) заседателей, избранных дворянством на три года, с утверждения губернатора*(2772). Опека имеет свою канцелярию.

Опеке вверены все опекунские дела в обширном смысле этого слова. Сюда принадлежат:

1. "Попечение о малолетних сиротах и вдовах дворянского состояния, и об имении их и делах", т. е. на опеки возлагается попечение как об личности сирот и вдов, так и об их имуществе. Поэтому а) им принадлежит назначение опекунов над малолетними, если опекун в завещании не назначен, а оставшиеся в живых отец или мать не примут на себя этой обязанности; б) наблюдать за действиями опекунов и рассматривать их отчеты, причем опеки наблюдают, "чтобы имения малолетнего были управляемы как следует и чтобы он получал пристойное содержание и воспитание"; в) рассматривать представления опекунов о необходимости залога или продажи имения малолетнего и представлять о том с своим заключением Сенату, которому принадлежит разрешение таких залогов и продаж; г) если имения после родителей малолетнего не осталось, то на опеке лежит обязанность об устройстве судьбы малолетнего одним из способов, указанных в законе*(2773).

2. Ведению опек подлежат дворянские имения, секвестрованные вследствие поводов, указанных в законе, т. е. когда над имениями учреждается опека в виде секвестра.

3. Опека заведует имениями, состоящими в споре по духовным завещаниям и в других случаях.

Наблюдение за действиями дворянских опек принадлежит 1) окружным судам и 2) губернским правлениям. В окружные суды приносятся жалобы на действия и постановления опек, причем основание для жалоб представляют две категории: а) формальная неправильность в действиях опек, т. е. медленность, отступление от законного порядка и отказ в совершении действий, требуемых законом; б) неправильность в существе постановления, когда им нарушаются личные и имущественные права просителя. Жалобы этого рода приносятся окружному суду в определенные сроки, за исключением жалоб на медленность, которые никаким сроком не ограничиваются*(2774). Жалобы на постановления окружного суда приносятся судебной палате. Иски о вознаграждении за вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью или медленностью членов опеки, предъявляются в судебной палате по общим правилам уст. гр. суд., ст. 1316 и след.*(2775).

Надзор за общим порядком в деятельности опек принадлежит губернскому правлению, на тех же основаниях, на каких ему принадлежит надзор за другими уездными установлениями. Но взыскания на членов опек, за упущения и беспорядки, налагаются порядком, указанным в 1066 ст. уст. уг. суд. и объясненным в II т. этого сочинения, в учении о службе гражданской*(2776).

III. Предводители дворянства. Должность предводителей дворянства имела и имеет двоякое значение. Во-первых, они призваны "к попечению о пользах дворянства и охранению в сем сословии благоустройства и порядка"*(2777), т. е. к непосредственному заведованию внутренними делами дворянского общества. Во-вторых, они являются важными органами общей администрации и вводятся в состав земских установлений, в качестве представителей сословия, сохранившего свое привилегированное положение и связь с правительственными учреждениями. Из всех выборных местных должностей, должность предводителей, по закону, окружена наибольшим почетом и пользуется наибольшими условиями независимости.

Губернский предводитель и лицо, заступающее его место, занимают первое место после губернатора*(2778), он имеет право, по всем делам, относящимся к пользам дворянства, относиться непосредственно к губернатору и к министру внутренних дел*(2779). Ни губернское правление, ни палаты не имеют права посылать предводителям указов и требовать от них рапортов: они сносятся с ними или чрез депутатское собрание, или чрез губернатора*(2780). Последний сносится как с губернским, так и с уездными предводителями отношениями*(2781).

В отношении служебного положения губернского и уездных предводителей закон не проводит различия. Последние не состоят в подчинении у первого; в глазах закона, они назначены по выбору одного и того же сословия; им одинаково присвоена известная мера власти и ответственности "на равных степенях, одинакового же уважения и доверенности основанных". Поэтому они относятся как равный к равному*(2782). Уездные предводители по делам своего уезда действуют самостоятельно и под своею ответственностью. Губернский предводитель не вправе принимать жалоб на уездных. В случае упущений или преступлений по должности губернский и уездный предводители одинаково предаются суду определением I деп. Сената*(2783).

Этим взглядом законодательства на относительное значение губернского и уездных предводителей объясняется общность обязанностей, возлагаемых на них, причем в дальнейших постановлениях эти обязанности специализируются и распределяются между губернским и уездными предводителями. Соответственно этому, IX т. св. зак. содержит в себе общую статью 293, определяющую обязанности предводителей вообще, и две специальные статьи (294 и 295), определяющие обязанности губернского и уездных предводителей отдельно.

1. Общие обязанности предводителей, согласно двойственному их назначению, указанному выше, разделяются на обязанности "попечения о пользах дворянства и охранения в сем сословии благоустройства и порядка" и обязанности по участию в администрации правительственной и земской.

а. К делам первого рода могут быть отнесены: 1) ходатайства, по уполномочию дворянства об его пользах и нуждах, предложения дворянства об этих делах, объявление ему "отзывов и повелений начальства"; 2) открытие дворянских собраний, председательство на них и все действия, связанные с председательством в собрании и при производстве выборов; 3) приглашение дворянства к принятию на себя казенных и земских подрядов и поставок и дальнейшие распоряжения по делам этого рода; 4) хранение и употребление дворянской казны по постановлениям собраний; 5) участие в составлении дворянской родословной книги; 6) участие в распоряжениях по наложению опек за расточительность и отступление от православия; 7) участие в освидетельствовании сумасшедших дворянского происхождения; 8) доставление сведений и выдачи свидетельств о поведении, образе жизни и состоянии дворян; сведения о вновь родившихся дворянских детях и извещение опек о сиротах*(2784).

б) К делам второго рода должны быть отнесены: 1) заседание в губернском и уездном по крестьянским делам присутствии; 2) председательство в земских собраниях; 3) заседание в губернском и уездном по воинской повинности присутствии; 4) участие в делах народного образования*(2785).

Из этого перечня видно, что закон вводит предводителей в состав смешанных присутствий и советов, в которых они являются или представителями своего сословия, или даже органами администрации. Сверх того на них возлагается председательство в земских собраниях. 2) Специальные статьи 294 и 295, исчисляющие обязанности губернского и уездного предводителей, имеют двоякое значение. Во-первых, они указывают, в какой мере распределяются между теми и другими их общие обязанности. Так, например, п. 10 ст. 294 говорит, что губернский предводитель заседает в губернском по крестьянским делам присутствии в качестве члена, а 8 п. 295 ст. указывает, что уездный предводитель председательствует в уездном присутствии по этим делам. Во-вторых, в названных статьях названы некоторые обязанности, не исчисленные в ст. 293.

Должность уездного предводителя является более сложной по той роли, которую закон дает ему в разных отраслях местной администрации. Это заметно в особенности в делах характера правительственного. Там, где в губернии председательство в различных присутствиях возлагается на губернатора, в уезде оно предоставляется уездному предводителю. Специальные обязанности, на нем лежащие, относятся как к делам дворянства, так и к делам правительственным и земским.

а. По делам дворянским уездный предводитель несет следующие обязанности: 1) по ведению списков дворянских родов уезда, 2) по председательству в дворянской опеке; 3) по выдаче свидетельств о бедности вдовам и сиротам дворянского происхождения; 4) по надзору за полюбовным размежеванием земель, когда оно происходит между опекунами и лицами, состоящими под их опекой.

б. Гораздо сложнее его обязанности по делам общего и земского управления. Независимо от присутствия в разных установлениях, прежнего происхождения и не имеющих в уездах особенного значения (каковы уездные комитеты общественного здравия, отделение попечительного о тюрьмах комитета), уездный предводитель призывается к деятельной роли в качестве председателя важнейших из местных учреждений. Именно он председательствует: 1) в уездном земском собрании; 2) в уездных по крестьянским делам присутствиях или в съезде мировых посредников (где таковые еще существуют); 3) в уездном по воинской повинности присутствии; 4) в уездном училищном совете; 5) во временных комиссиях для составления очередных списков присяжных заседателей по уезду; 6) во время производства народной переписи в ревизской комиссии.

Эти специальные обязанности уездных предводителей будут указаны с большей подробностью при рассмотрении установлений, в коих они председательствуют.

б) Специальные обязанности губернского предводителя по делам дворянским не столь сложны. Сверх рассмотрения просьб об отставке чиновников, служащих по выбору дворянства, и выдачи свидетельств о беспорядочном поведении дворян, нуждающихся в этих свидетельствах*(2786), он председательствует в посреднической комиссии полюбовного размежевания. Затем, он заседает на правах члена в различных установлениях, между коими важнейшими являются губернский распорядительный комитет, губернские по крестьянским и по городским делам и по воинской повинности присутствия. Председательство принадлежит губернскому предводителю в губ. земском собрании (если не будет назначено другое лицо) и в губернском училищном совете.

§ 204. Исправление должности предводителей в случае болезни или отсутствия, определяется следующими правилами. Должность губернского предводителя всегда исправляется одним из уездных предводителей, причем прежде всего вступает в эту должность уездный предводитель губернского города, а за отсутствием последнего - один из прочих предводителей, по правилам, указанным в 241 ст. IX т. Должность уездного предводителя исправляется кандидатом и, за отсутствием такового, депутатом дворянства или же, наконец, старшим по баллам заседателем опеки. Исправление должности предводителей в случае вакансии (открывшейся смертью или отставкою предводителя) определяется применительно к тем же началам. В случае вакансии по должности губернского предводителя, она исправляется уездным предводителем губернского города; дополнительных выборов на должность губернского предводителя закон не допускает. При вакансии должности уездного предводителя, она замещается кандидатом. За неимением кандидата, производятся дополнительные выборы в уездном городе. При этом дворянству разрешается избирать предводителя или на остающийся срок (т.е. до нового трехлетия), или на следующее трехлетие*(2787).

Служащие по выборам дворянства лица вообще считаются на государственной службе. Вследствие этого они пользуются ее правами и подчиняются условиям ее дисциплины, с некоторыми лишь изменениями*(2788).

 

_____________________________

*(1) Токвилль, De la dйmocratie en Anfйrique. T. 1. 171, seq. de la 13-meedit. Лабуле, Hist. des Йtats Unis. T. III, p. 476 и след. Ср. постановление швейцарской конституции, ст. 74, п. 7 и 8; ст. 90, п. 2 и 3; ст. 105. Задача охранения конституции распределена в этой стране между федеральным собранием, федеральным советом и судом. См. Блюмера, Handbuch des schweizerischen Bundesstaatsrechtes, B. I. S. 201 и след.

*(2) Идея охранительного Сената (Senat conservateur) осуществлена в первый раз в консульской конституции 1799 г. (VIII г. республики). Права его выражены 21 ст. этой конституции. "Il maintient ou annule tous les actes, qui lui sont deferes comme inconstitutionnels par le tribunal ou par le gouvernement". Конституция 1862 г. воспроизвела и развила это начало. Охранительная деятельность Сената определена след. обр.: "Le senat est le gardien du pacte fondamental et des libertes publiques. Aucune loi ne peut etre promulguee avant de lui avoir ete soumise" (ci. 25). Ст. 26 заключает в себе исчисление случаев, когда сенат обязан был противиться обнародованию законов. Затем 29 ст. дополняет эти права Сената след. обр.: "Le senat maintient ou annule tous les actes, qui lui sont deferes comme inconstitutionnels par le gouvernement ou denonces, pour la meme cause, par les petitions des citoyens". В 1867 г. права Сената были расширены (senatus-consulte du 16 Mars, 1867 г.). Известно, впрочем, как мало пользы принесли эти права французскому народу.

*(3) Спорный и трудный вопрос об отношении суда к парламенту рассмотрен подробно Т. Эрскином Меем в его книге: "Das englische Parlament und sein Verfahren" (немецкий перевод, с 4-го изд. Оппенгейма). Автор в пространной главе (стр. 142 - 163) разбирает этот вопрос на основании различных мнений, высказанных знаменитейшими юристами и государственными людьми, равно как и отдельных столкновений между судебною властью и парламентскими привилегиями. Затем вопрос этот (главным образом на основании труда Мея) разобран Фишелем (Государственный строй Англии, книга VII, гл. V). Ср. также Lafferiere et Batbie - Les constit. d'Europe et d'Amerique, стр. 433 и 437, примеч.

*(4) Основ. зак. ст. 13, 17 и 41.

*(5) См. конституции: бельгийскую, ст. 26, австрийскую (1867 г. II), ст. 11 - 14, прусскую, ст. 62, датскую, ст. 2, английскую (Блакстон, Комментарии, т. I), португальскую, ст. 13, итальянскую, ст. 3, греческую, ст. 22 и др.

*(6) См. конституцию бельгийскую, ст. 64: "aucun acte du roi ne peut avoir d'effet, s'il n'est contresigne par un ministre qui, par cela seul, s'en rend responsable". 44 ст. прусской конституции гласит: "Die Minister des Kоnigs sind verantwortlich. Alle Regierungs-Akte des Kоnigs bedurfen zu ihrer Gultigkeit der gegenzeichnung eines Ministers, welcher dadurch die Verantwortlichkeit ibernimmt". Cp. аналогические постановления конституций: австрийской (IV, ст. 9), датской (ст. 13), португальской (ст. 102), итальянской (ст. 67) и др.

*(7) Государственным советом, комитетом и советом министров, о значении которых будет сказано в своем месте.

*(8) Осн. зак. ст. 80.

*(9) "Мы, - говорится в манифесте, - в первые три года узнали, что великое помешательство в суде и расправе, следовательно и в правосудии, составляет недостаток во многих случаях узаконений, в других же великое число оных, по разным временам выданных, также несовершенное различие между непременными и временными законами, а паче всего, что через долгое время и частые перемены разум, в котором прежние гражданские узаконения составлены были, ныне многим совсем неизвестен сделался; при том же страстные толки затмевали прямой разум многих законов и т. д.". П. С. З. N 12801.

*(10) П. С. З. N 24064. Смысл Манифеста 1810 г. будет понятнее из слов того, чья организаторская деятельность создала учреждение Государственного совета, - гр. Сперанского. Вот что писал он в 1813 г. к императору Александру I, из своего заключения в Перми: весь разум сего плана (общего государственного образования) состоял в том, чтобы посредством законов утвердить власть правительства на началах постоянных и тем самым сообщить действию сей власти более достоинства и силы". (См. барона Корфа - "Жизнь графа Сперанского", I, стр. 110).

*(11) См. Псковскую судную грамоту, издание г. Мурзакевича, 1868 г. Судная Новгородская грамота 1471 г., пом. в "Актах Арх. экспед." т. I, N 92.

*(12) Значение наших Уставных грамот еще недостаточно выяснено учеными, кроме исследований митрополита Евгения ("Вестник Европы" 1813 г.) и г. Высоцкого (1860 г.); нет даже сочинений, посвященных этому предмету. Уставные грамоты имели главною своею целью ограничить произвол областных начальств относительно местного народонаселения. Определяя обязанности местных жителей и права наместников и волостелей, грамоты строго предписывают последним "ходить" по данному уставу и оканчиваются словами: "А через сию мою грамоту, кто что на них возьмет, или чем их изобидит, быти ему от меня, великого князя, в казни"; или: "А через сию мою грамоту кто их чем изобидит или кто не имет ходити по сей грамате, быти тому от мене великого князя в казни". Ср. для примера "Акты Арх. Экспедиции" I, N 13, 123, 143 и др.

*(13) Ср. введение к "Судебнику" 1497 г. и ст. 3 и 7 "Судебника" 1550 г. Оба Судебника заканчиваются повелением: "Прокликать по торгам на Москве и во всех городех Московские земли и Новгородские земли и по всем волостем заповедати, чтобы ищея и ответчик судиям и приставам посулу не сулили в суду".

*(14) См. введение к Уложению царя Алексея Михайловича: а) мотив составления Уложения: "и те бы статьи по тому же написати и изложити, по его Государеву указу, общим советом, чтобы московского государства всяких чинов людем, от большего и до меньшего чину, суд и расправа была во всяких деиех всем равна; б) мотив созвания земского собора для выслушания уложения: "чтобы его государево царственное и земское дело с теми всеми выборными людьми утвердить и по мере поставить, чтобы те все дела, по нынешнему его государеву указу и соборному уложению, впредь были ничем нерушимы". В других местах: "чтобы то все уложенье впредь было прочно и неподвижно".

*(15) О влиянии Лейбница на преобразования Петра Великого см. мое соч.: "Высшая администрация ХVIII века", стр. 64 и след.

*(16) Ср. Духовный Регламент, часть I (П. С. З. N 3718). "Вина" (причина учреждения), 5: "Ho ce наипаче полезно, что в коллегиум таковом не обретается место пристрастию, коварству и лихоимному суду, како бы могут сложитися в заступление винной, или в осуждение невинной стороны, где аще и будет един от них к лицу судимому пристрастен или яростен, обаче другий и третий, и прочие от гнева и пристрастия того свободны? Како же и мзда одолети может, где не по власти, но по правильным и важным причинам дело вершится, и един другого (аще благословенной мнения своего вины не покажет) зазорится, да не познан будет во мздоимстве своем?.." 6: "И ce тому ж подобно, что коллегиум свободнейший в себе дух имеет, к правосудию не тако-бо, яко же единоличный правитель гнева сильных боится, понеже и причины проискивать на многих, а еще разностатных особь, не тако удобно есть, яко на единого человека". Ср. Воинский устав (П. С. З. N 3006); указ о Ландратских коллегиях (N 2673), генеральный регламент коллегиям (N 3534), введение и гд. II, IV, XLV; см. также мое сочинение "Высшая администрация ХVIII века".

*(17) См. названное мое соч., стр. 108 и след. В инструкции генерал-прокурору замечательно следующее место: "Генерал-прокурор повинен накрепко смотреть дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал", или: "смотреть, накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые сенатскому рассмотрению подлежат, истинно, ревностно, порядочно, без потеряния времени по регламентам и указам отправлял". П. С. З. N 3979.

*(18) П. С. З. N 1765.

*(19) De l'esprit des lois, L. XI, eh. III: "il faut se mettre dans l'esprit ce que s'est que l'indйpendance, et ce que c'est que la libertй? La libertй est le droit de faire tout ce que les lois permettent". Монтескье имел здесь в виду известные слова Цицерона (pro Cluentio, С. LIII): "Hoc enim vinculum est hujus dignitatis, qua fruimur in republica, hoc fundamentum libertatis, hic fons aequitatis. Mens, et animus et consilium, et sententia civitatis posita est in legibus. Ut corpora nostra sine mente, sic civitas, sine lege, suis partibus, ut nervis, ac sanguine, et membris uti non potest. Legum ministri, magistratus; legum interprиtes judices; legum denique idcirco omnes servi sumus, ut libиre esse possimus".

*(20) Наказ (П. С. З. N 12949), ст. 41, 42.

*(21) Почти буквальное заимствование из Монтескье (там же, кн. XI, гл. VI): "la libertй politique dans un citoyen, est cette tranquillitй d'esprit qui provient de l'opinion que chacun а de sa sыretй; et, pour qu'on ait cette libertй, il faut que le gouvernement soit tel qu'un citoyen ne puisse pas craindre un autre citoyen". Императрица прибавила от себя слова: "Mais que tous ne craignent que les Lois".

*(22) "Staatsgesetz ist eine allgemeine von einer dazu befugten Auctoritдt aufgestellte Vorschrift, welche in allen logiseh dazu geeingneten Fдllen kьnftig befolgt werden soll" (Моль).

Литература вопроса: Моль, Staatsrecht, Vцlkerrecht und Politik; T. II, ero же статья: "Gesetz" в Deutsches Staatswbrterbuch - Блунчли и Врайтера, т. IV, стр. 267 - 288. 1. Штейн, die Verwaltungslehre, т. I, стр. 70 - 116 (изд. 2-е, 1869 г.), Гнейст, Verwaltung, Justiz, Rechtsweg (1869 r.), стр. 62 - 76. Бишоф, Verfassung, Gesetz, Verordnung und richterliches Prьfungsrecht der Verfassungsmдssigkeit landesherlicher Gesetze und Verordnungen (1858 r.), фукар, Йlйments de droit public et administratif, т. I, (4-е изд.), стр. 84 - 109. Статья Блунчли, "La Loi" в Dictionnaire gйnйral de la Politique M. Блока.

*(23) "Законом называется, - говорит наш отечественный цивилист Мейер, - исходящее от верховной власти правило, которым установляются права. Сама власть верховная в этой деятельности называется властью законодательною. Это свойство закона, что им yстановляются права, только и может руководить нас в отличии законов от других актов нераздельной верховной власти". (Русское гражданское право, т. I, стр. 28). Этого же воззрения держится и Моль. Противное мнение высказал г. Ренненкампф: "Законы в тесном смысле, - говорит он, - обнимают не только положения права, но и другие определения и требования государства, организацию властей, деление государства на округи, государственные налоги и т. п.; даже подробные определения об исполнении законов могут быть излагаемы в форме закона и, в таком случае, имеют силу закона" (Очерки юридич. энцикдопедии, стр. 80). С этим мнением вряд ли можно согласиться. Во-первых, нетрудно заметить, что то, что проф. Ренненкампф называет "другими определениями и требованиями государства", в отличие от "положении права", часто относится к области права, т. е. к совокупности правил, установляющих права и обязанности. Законы, определяющие "организацию властей", суть юридические правила; ими указываются установления, коим государство вверяет те или другие части управления, определяется круг подведомственных им дел, коими они имеют право и обязанность заведывать, степень их власти, порядок подчинения, т. е. их место в государственной иерархии, и т. д. То же самое должно сказать и относительно "деления государства на округи". Это деление должно быть произведено законом, потому что с точки зрения административного права вопрос о разделении государства на округи есть часть вопроса об установлении компетенции разных установлений. Затем, установление налогов, т. е. повинностей граждан в пользу государства, влияет на их юридическое положение в обществе, тесно связано со всеми их личными и имущественными правами. Если, следовательно, мы говорим, что известный предмет может быть определен только законом, т. е. актом законодательной власти, то это значит, что он или сам относится к области права, или имеет тесную связь с правилами, определяющими юридическое положение лица, или органа власти. Поэтому общее определение, что "закон есть правило, установляющее право", действительно служит руководящим началом при установлении различия между законом и др. распоряжениями государственной власти.

*(24) При этом иногда сам закон уполномочивает администрацию издавать распоряжения о приведении в действие известного законодательного постановления. Так, напр., управление почтовою частью, в настоящее время, в виде опыта, определяется распоряжениями почтового начальства. При издании положений о С.-Петербургском градоначальстве министру внутренних дел было предоставлено право определять своими циркулярами подробности положений, не предусмотренные законом, и установлять способы исполнения его. Далее, в 1867 г. было преобразовано Министерство государственных имуществ и на место палат государственных имуществ учреждены управления. Закон указал только общие начала новых установлений, предоставив самому министерству, посредством своих распоряжений, определить порядок их деятельности.

*(25) Так, напр., подробности применения учебного плана не только можно, но и должны быть предметом административных распоряжений. Если бы закон определил подробности преподавания различных предметов, то в недолгое время лишил бы учебные заведения возможности применяться к тем преобразованиям, которые практически совершаются в учебном мире.

*(26) Пример лучше всего разъяснит это положение. Административное распоряжение не может касаться даже форм делопроизводства, если от этих форм зависят права граждан или самого государства. Так, напр., порядок судопроизводства, как уголовного, так и гражданского, составляет существенную часть законодательства, потому что от судебных форм зависит положение тяжущихся в процессе и самые способы восстановления нарушенного права.

*(27) Ср. конституции: бельгийскую, ст. 26, прусскую, ст. 62, австрийский Основной закон 1867, (II), ст. 13, итальянскую, ст. 3 и т. д.

*(28) В указе повелевается сенату, "яко месту, силу узаконений охраняющему", предписать между прочим: "Чтобы, поступая по точному разуму помянутых учреждений и других узаконений, коим первые служат подпорою, никто из генерал-губернаторов, правящих ту должность, и других начальников не делал от себя собственно никаких постановлений, но всю власть звания своего ограничивал в охранении наших установлений... Второе, если же кто из них нашел что-либо нужным и удобным для пользы службы, приращения казны нашей, также для выгоды, спокойствия и облегчения наших подданных, таковое благоизобретение свое долженствуют представить нашему Сенату "а рассмотрение и уважение, который, сообразя то с положением места и прочих частей, не преминет взнести к нам, и крайнюю нашу волю исходатайствовать" (П. С. З. N 15068).

*(29) П. С. З. N. 24,064.

*(30) Ст. 51 Осн. зак.

*(31) Блунчли и Братер, В. IV, S. 269.

*(32) Напр., законодательства французское, австрийское и прусское.

*(33) Ср. Осн. зак. стр. 65, Уст. угол. суд. ст. 12, Уст. гражд. суд. ст. 9.

*(34) См. Ефименки. "Народные обычаи Архангельской губернии" и "Труды комиссии, ревизовавшей волостные суды". Об обычном праве вообще см. сочинения: Пухты (1798 - 1846), Das Gewohnheitsrecht; Савиньи, System, d. h. R. R. т. I; Виндшейда, Учебник нандектного права, т. I, § 15 и след.; Ренненкампфа, Очерки юрид. энциклопедии, стр. 70 и след.

*(35) На основании 130 ст. Уст. гражд. суд. "при постановлении решения мировой судья может, по ссылке одной или обеих сторон, руководствоваться общеизвестными местными обычаями, но лишь в том случае, когда применение местных обычаев дозволяется именно законом, или в случаях, положительно не разрешаемых законами".

*(36) 107 ст. крест. полож. предоставляет волостным судам следующее право: "если тяжущиеся стороны не пойдут на мировую сделку, то суд решит дело либо на основании заявленных в волостном правлении сделок и обязательств, если таковые были заключены между спорящими сторонами, либо, при отсутствии таковых сделок, на основании местных обычаев и правил, принятых в крестьянском быту".

*(37) Св. зак., т. IX, ст. 1228 - 1230. Ср. 168 ст. Улож. о наказ. и приложение к ней.

*(38) Уст. торг., ст. 1714.

*(39) В этой ст. говорится, что Совет министров назначен для предварительного рассмотрения в высочайшем присутствии государя императора предположений, возникающих в разных министерствах. О значении Совета министров будет сказано в своем месте.

*(40) По продолж. 1868 г, (Собр. узакон, 1866 г., N 519): "Министр обязан на внесение такого проекта в государственный совет предварительно испросить высочайшее разрешение".

*(41) Ср. Учр. мин., ст. 194, п. 3 и 211 ст., Учрежд. сен., ст. 26, 226.

*(42) Эта интерпретация может быть испрошена или через комитет министров, на Осн. 212 ст. Учр. мин., или при личном докладе министра государю, который может изъяснить смысл закона словесным высочайшим повелением (55 ст. Осн. зак.). Тот же путь указывается Сенату, на Осн. 227 ст. его учр.

*(43) Тогда, на Осн. 49 ст. Осн. зак. и 200 ст. Учр. мин., испрашивается высочайшее разрешение на внесение проекта нового закона в Государственный совет.

*(44) Улож. о наказ., ст. 341 - 343.

*(45) "Если при решении дела судом обнаружена неполнота закона и прокурор окружного суда признает необходимым возбудить законодательный вопрос, то, независимо от решения дела судом на основании Уставов уголовного и гражданского судопроизводств, доносит о замеченной неполноте закона прокурору судебной палаты, от коего зависит представить возбужденный вопрос на рассмотрение министра юстиции" (136 ст. Учр. суд. уст.). Ср. также примечание 2-е к 52 ст. Осн. зак. по прод. 1868 г., буквально воспроизводящее 136 ст. Суд. уст.

*(46) Различные государства признают право петиций не в одинаковой степени. Наиболее широкий простор дает этому праву английское законодательство; оно требует только, чтобы петиции представлялись в парламент не лично просителями, а через члена парламента. Лично подавать свои петиции могут только муниципалитеты Лондона и Дублина. (Bill of Rights, 1688, stat. III, chap. II). В Австрии коллективные петиции могут быть подаваемы только признанными государством корпорациями и ассоциациями. Частное лицо может подавать петиции только от себя лично (австрийск. конст., 1867 г., I, ст. 11); бельгийская конст. дает больший простор коллективным прошениям (ст. 21). Ср. констит. итальянскую (ст. 57) и прусскую (ст. 32), которые высказываются в том же смысле, как и австрийская конституция.

*(47) Св. зак. т. I, Учр. ком. пр. ст. 1 и 10.

*(48) Там же, ст. 57 - 61.

*(49) Конечно, по предварительном соглашении с подлежащими министерствами, ст. 58 и 59.

*(50) IX т. Св. зак., ст. 112 и 113.

*(51) Город. полож., ст. 56, п. 14.

*(52) Земск. учр., ст. 2, п. 12 и ст. 68. О порядке рассмотрения этих ходатайств будет сказано в отделе о земских установлениях.

*(53) Полож. о крестьян., ст. 51, п. 8 и 9, и ст. 78, п. 4.

*(54) См. примеч. к 112 ст., IX т. Св. зак. по прод. 1868 г.

*(55) Эти требования изложены в 227 ст. Учр. сен., примеч. 2-е. Здесь сказано, что "в каждом новом уставе и положении под статьями надлежит означать ст. Свода, к коим сей устав или положение относится или более или менее их изменяет". Ср. 199 ст. Учр. министерств: "представление должно заключать в себе: 1) точное указание на существующие законы или учреждения; 2) недостаток их или важные неудобства, опытом удостоверенные; 3) предположения министра, или проект закона или учреждения; 4) означение тех статей прежнего закона, которые новым постановлением получают отмену, или иное изменение частью или в целом".

*(56) Таковы, напр., комиссии, выработавшие проект Судебных уставов 1864 г., Городовое положение 1870 г., Устав о воинской повинности 1 января 1874 г. и др.

*(57) В манифесте, повелевавшем выслать депутатов в эту комиссию, говорится: "сих депутатов мы созываем не токмо для того, чтобы от них выслушать нужды и недостатки каждого места, но и допущены быть имеют в комиссию, которой дадим Наказ и образ управления для заготовления проекта Нового уложения к поднесению нам для конфирмации".

*(58) См. 97 ст., п. 1, и 200 ст. учрежд. мин. (Значение Совета министров будет рассмотрено ниже).

*(59) Так, напр., 204 ст. Общ. нак. мин. говорит: "Когда сила закона или учреждения, к исполнению доставленного, будет несогласна или даже противна первоначальным предположениям министра, он, тем не менее, должен исполнить его так точно, как бы сам его предложил".

*(60) Эти постановления представляют буквальное воспроизведение первоначального учреждения министерств в том виде, как оно было составлено еще граф. Сперанским.

*(61) "Из всех сих предметов, поступающих на предварительное уважение Госуд. совета (ст. 23) изъемлются:

1) дела, кои особенно предоставлены непосредственному докладу министра.

2) дела, кои подлежат соображениям комитета министров, или комитета кавказского, или рассмотрению и разрешению правительствующего сената, или же не превышают собственной власти министров, на основании учреждении, уставов и законов.

3) все дополнения и пояснения законов или меры усовершенствования законодательств, собственно до военного ведомства относящиеся и т. д. (по прод. 1868 г.).

*(62) Ср. 1-й п. 25 ст. Учр. госуд. сов. и 28 ст.

*(63) Ср. 35 ст. Учр. госуд. совета.

*(64) Это право принадлежит и английскому монарху, но в Англии оно не имеет применения уже с начала XVIII стол. (1707 г.). Затем, ср. австрийский Основной закон 1867 г., о народном представительстве, ст. 12, об императорской власти, ст. 10; бельгийскую конст., ст. 59; португальскую, ст. 57 - 68; датскую, ст. 24; греческую, ст. 36; итальянскую, ст. 7; нидерландскую, ст. 69 - 114; прусскую, ст. 45 и 52, румынскую (конст. Молдо-Валахии), ст. 193. Исключение представляет одна Норвегия, где король пользуется не абсолютным, а так называемым veto. Король может отказать в своем утверждении, но последствием этого является не отмена проекта, а новое его рассмотрение в палате, и если затем большинство 2/3 голосов вновь признает проект, то он получает обязательную силу и без утверждения короля (см. норв. конст., ст. 78 и 79).

*(65) Указ заканчивается словами: "Правительствующий Сенат не оставит сделать к исполнению сего надлежащие распоряжения".

*(66) В такой форме утверждены, напр., земские учреждения, судебные уставы и многие другие узаконения. По первому учреждению Государственного совета, 1810 г., все новые законы, уставы и учреждения, а также дополнения к ним, должны были иметь форму манифестов и излагаться в следующем виде:

"Божиею Милостию МЫ и проч.".

"Введение, в коем кратко излагаются причины:

"Вняв мнению государственного совета, постановляем или учреждаем:

"Следуют статьи закона и т. п." (П. С. З. N 24,064, § 73 и 74).

Эта форма соблюдалась на практике в течение некоторого времени. (См. примеры, П. С. З. N 24,217, 24,244, 24,264 и т. д. Но легальное ее существование продолжалось до реформы государственного совета 15 апреля 1842 г. Еще Свод законов изд. 1832 г. признавал ее. Против этой формулы чрезвычайно сильно восстал Карамзин в своей записке "О Старой и Новой России". "Поздравляю, говорит он, изобретателя сей новой формы или предисловия законов: "вняв мнению совета". Государь российский внемлет только мудрости, где находит ее: в собственном ли уме, в головах ли лучших своих подданных; но в самодержавии не надобно никакого одобрения для законов, кроме подписи государя... Выражение: "le Conseil d'йtat entendu", не имеет смысла для гражданина российского; пусть французы, справедливо или несправедливо, употребляют оное". Основательные возражения против этих рассуждений Карамзина см. у графа Корфа: "Жизнь графа Сперанского", I, стр. 141 и след.

*(67) В такой форме возвещена, наприм., отмена крепостного права. Самое положение о крестьянах разослано позже манифеста.

*(68) Так, наприм., Св. зак., изданный в 1832 г., вступил в действие только с 1835 г., Улож. о наказаниях 1845 г. начало применяться с 1846 г., наконец, судебные уставы 1864 г., хотя и утверждены законодателем, но и до сих пор не приведены в действие на всем пространстве империи, и вводятся в разных местностях лишь постепенно.

*(69) См. Code Napolйon, Titre prйliminaire, art. I. "Les lois seront exйcutйes dans chaque partie de ' l'йtat du moment oщ la promulgation en pourra кtre connue. - La promulgation sera rйputйe connue dans le dйpartement de la rйsidence du gouvernement un jour aprиs celui de la promulgation; et dans chacun des autres dйpartements aprиs l'expiration du mкme de lois, augmentй d'autant de jours, qu'il y aura de fois dix myriamиtre entre la ville oщ la promulgation et aura йtй faite et le cheflieu de chaque dйpartement".

*(70) Это постановление содержится в констит. северогерм. 1867 г. и нынешней имперской 1871 г., ст. 2.

*(71) В губернии действие закона начинается со дня заслушания его в губернском правлении, а в уезде - со дня заслушания в уездных полицейских управлениях, на которых и возложено обнародование закона.

*(72) Констит. гл. 1, отд. VII, ст. 2.

*(73) Шеффнер, Geschichte der Rechtsverfass. Frankreich's, т. II, стр. 401 и след.

*(74) Ср. законодательства австрийское (Осн. зак. 1867 г., IV, ст. 10), бельгийское (конст. ст. 69), прусское (к. ст. 46), английское, итальянское (к. ст. 7) и т. д.

*(75) Эта статья гласит: "Законы общие, содержащие в себе новое правило, или пояснение, дополнение, либо отмену прежних законов, обнародываются во всеобщее сведение правительствующим сенатом". Ср. указ 1714 г., марта 16 (П. С. З. N 2785).

*(76) Постановления, не изменяющие и не дополняющие общих Узаконении, но определяющие только распорядок местного исполнения и по предметам своим к общему сведению и наблюдению не следующие, обращаются к исполнению единственно тех мест и лиц, к коим они по существу своему принадлежат". (57 ст. Осн. зак., примеч. 3-е).

*(77) 716 ст., II т. Св. зак.

*(78) Ср. 74 ст. Осн. зак. и Учр. сен., ст. 228.

*(79) Ср. 75 ст. Зак. осн.

*(80) Ст. 75 Осн. зак., ср. II т, Св. зак., Учрежд. губ., ст. 285.

*(81) См. ст. 56 Осн. зак.: "общее хранение законов полагается в правит. сенате". Ср. Учр. сен., ст. 2, 26, 30, 229, 230; Учр. мин., ст. 211, п. 1, 2, 3, 6.

*(82) Ср. 56 ст. Осн. зак.

*(83) "Министры сами собою не приводят в действие никакого закона, не предъявив его в списке правит. сенату и не получив от него указа для дальнейших распоряжений" (ст. 57 Осн. зак., прим. 2-е). Ср. Учр. мин., ст. 203.

*(84) Из указов Петра Великого сюда относятся: 1719 г. мая 11 (П. С. З. N 3372). "О чем какие Е. В. указы в коллегиях или в С.-Петербургской губернии и в городовой канцелярии состоятся, а касаются правлению или ведению сенатскому (кроме тайных дел), с тех со всех указов, для известия, в Сенат сообщать копиями за руками, тогож числа".

1723 г., мая 14 (N 4224), п. 8. "Когда от Е. В. которой коллегии или канцелярии присланы будут письменные, или по словесным Е. В. приказам записаны указы, и о тех указах немедленно для ведома объявить в сенат, чтоб за неизвестием о таких указах не происходило в делах помешательства".

1724 г., августа 10 (N 4547). Велено прислать в сенат из всех присутственных мест копии с указов, состоявшихся до учреждения Сената и подлежащих ко всегдашнему наблюдению.

*(85) 1802 г. сент. 8 (20,405), п. 5. ,,Все именные И. В. указы, кроме подлежащих особливой тайне, должны вноситься в сенат от всех мест и лиц, которым оные даны будут". В 1814 г., декабря 24 (N 25,758) сенат, по предложению министра юстиции, подтвердил всем правительственным местам и лицам об исполнении этой обязанности.

*(86) Ст. 98-я.

*(87) См. П. С. З., т. I. Вводный указ в Улож.

*(88) Осн. зак. 57 ст., прим. 1.

*(89) Св. Зак., II т., ст. 716, п. 1.

*(90) Как, напр., манифест 1861 г. об освобождении крестьян из крепостной зависимости.

*(91) Главное возражение противников кодификации состоит в том, что она останавливает будто бы свободное развитие обычая и науки права, в коих проявляется юридическое сознание народа больше, чем в более или менее официальном писанном праве.

*(92) Оно состоит из 45 томов: 40 томов текста и 5 т. приложений.

*(93) Ср. "Обозрение исторических сведений о Своде законов", изд. II отд. Собств. Е. И. В. канц., в 1833 г. Неволина, Энцикл. Зак. II, 481 и след.

*(94) Ср. графа Корфа, Жизнь гр. Сперанского, II, 303 и след.

*(95) Недостатки Свода Законов рассмотрены г. Бабичевым, в статье "о редакционном исправлении .Свода Законов" ("Чтения общ. ист. и др. росс"., 1865, кн. IV); Ренненкампфом, "Очерки юрид. энциклопедии". Стр. 136 и след. Ср. также г. Филиппова "Судебная реформа в России", стр. 6 - 24.

*(96) Примеры: Уложение царя Алексея Михайловича, 1649 г.; Инструкция или наказ воеводам (1719 г., П. С. З. N 3294); то же, губернаторам и воеводам, 1728 г. (N 5333). Тоже, межевщикам, 13 мая 1754 г. (N 10237). Наставление губернаторам, 21 апреля 1764 г. (N 12137). Межевая инструкция, 25 мая 1766 г. (12659). Учреждение о губерниях, 7 ноября 1775 т. (N 14392). Жалованные грамоты дворянству и городам, 21 апреля 1785 г. (NN 16187 и 16188); учреждение об Императорской фамилии, 5 апреля 1797 г. (N 17906). Высочайше утв. доклад сената, 1804 г., января 17 (N 21127). Высочайше утв. доклад министра внутр. дел, 20 февраля 1804 г. (21,162). Манифест о преимуществах купечества, 1 января 1807 г. (22418). Высочайше утв. мнение госуд. совета, 13 апреля 1810 г. (N 24193). Учреждение Министерств 1811 г. июня 25 (24686). Учреждение министерства полиции (24687) Учреждение Министерства финансов (24688). Высочайше утвержд. мнение госуд. совета, 22 января 1831 г. (N 4281). Высоч. утв. положение комитета министров (изд. в пояснение закона), 31 января 1831 г. (N 4309). Устав рекрутский, 28 июня 1831 г. (4677). Высоч. утв. докладная записка министра императорского двора, сентября 1831 г. (N 4808). Уложение о наказаниях 1845 г.

*(97) Руководство к познанию законов, §§ 136 - 138.

*(98) Проф. Андреевский, Русское госуд. право, стр. 182. Проф. Ренненкампф, Очерки юридич. энциклоп., стр. 95 и след.

*(99) См. "Очерки юридич. энциклоп.", стр. 98.

*(100) 55 ст. Осн. зак. Она следует непосредственно за статьей, которая требует, чтобы всякий закон был подписан именем императора (54 ст. Осн. зак.). 54 и 55 ст. поставлены рядом именно для проведения резкого различия между законом и повелением, выходящим в словесной форме.

*(101) Примеч, к 55 ст.

*(102) Это выражено, между прочим, в примеч. к 51 ст., где сказано, что меры, приемлемые к исполнению закона и указывающие порядок приведения его в действие, не составляют сами по себе нового закона. Из этого же определения исходит и 55 ст. Она основывается на указе императора Александра I, изданного в 1814 г. По случаю отъезда в заграничный поход, император дал государственному совету право приводить в действие решения свои по делам, не особенно важным, не представляя их на высочайшую конфирмацию. Исключение сделано только относительно постановлении новых законов, но сказано, что, по могущим встретиться обстоятельствам, государственному совету дозволяется пополнять и пояснять существующие постановления без подписи государя, т. е. было признано, что для пояснительных законов подпись императора небезусловно необходима.

*(103) Ср. 72 и 73 ст. Осн. зак., 23 и 94 ст. Учр. госуд. сов. и 575 ст. X т., ч. 1. Из указов, на которых первоначально основывался Свод Законов, в данном случае особенно замечательны: 1) им. указ, данный в 1762 г. сенату ими. Екатериною II (П. С. З. 11592). Этим указом предписывалось "по словесным повелениям непременное исполнение чинить, по всяким материям, кроме лишения живота, чести, имения и всякого наказания (выражение, не повторенное в Основных законах) и раздачи знатных денежных сумм, свыше 10000 рублей, также и награждения деревнями и чинами свыше подполковника и ниже в отмену собственно ее импер. величества рукою подписанных конфирмаций и указов"; 2) Именной указ 1816 г. (П. с. з. N 22134), данный сенату по гражданскому делу князя Голицына. Любопытный пример законодательной интерпретации в применении к частному делу. Кроме того, указ этот заключает в себе подтверждение указа 1762 г.

*(104) См. примеч. 2 к 55 ст. Осн. зак.: "к объявлению высочайших указов уполномочиваются: председатели общего собрания и департаментов государств. совета, государственный канцлер иностр. дел, канцлер орденов, вице-канцлер, министры и главноуправляющие разными частями государственного управления, начальники штабов его императорского величества, сенаторы, члены и обер-прокурор святейшего синода, государственный секретарь, статс-секретари, дежурные генерал-адъютанты, командующий императорской главной квартирой во время путешествия Государя Императора (по прод. 1871 г.) и, сверх сего, все лица, кои особо будут на то уполномочены императорским величеством".

*(105) Ср. 113 ст. Учр. гос. сов.

*(106) В 53 ст. Осн. зак., где, в числе форм обнародования закона, упоминается общим образом и о мнениях государственного совета. очевидно разумеются мнения, утвержденные подписью императора; во-1-х, потому, что в госуд. совет поступают дела не только в законодательном, но и в исполнительном порядке (23 ст. Учр. государствен. сов.), а следов. не все мнения совета могут быть даже поставлены в условия, требуемые от нового закона; во-2-х, 54. ст. Осн. зак. требует государевой подписи для всех законов, в какой бы форме они ни издавались. Этого же требуют 94, 108 и 112 ст. Учр. госуд. сов. Поэтому, мнения этого учреждения, издаваемые в виде высоч. повелений, объявленных председателю, по силе своего действия, не могут быть уравнены с законами.

*(107) Примечание к 51 ст. основано на двух узаконениях: а) на учреждении министерств 1811 г., §§ 234 и 282. В § 234 говорится, что дела исполнительные общие представляются на разрешение правительствующего сената, когда в образе исполнения встретится недоразумение или затруднение, коего разрешение, не предполагая издания нового закона или отмены прежнего, зависит не от одного министерства, но от общего соображения и содействия других. - Этот § соответствует первым пунктам 211 ст. Учр. мин. - § 282, говоря об ответственности министров за превышение власти, постановляет, что меры, приемлемые министром к исполнению закона или учреждения существующего и не отменяющие никаких законов предыдущих, не составляют сами собою закона нового, не превышают власти, данной министру. Этот § соответствует 260 и следующ. ст. учрежд. мин. - в) На высочайше утвержденном мнении Государственного совета, 1834 г., которым был установлен порядок приложения и употребления Свода законов Российской империи в производстве дел. Пункт 9 этого мнения говорит, что предписания, исходящие от высшего начальства к лицам, ему подчиненным, в руководство при исполнении закона, в разрешение и предупреждение сомнений, в охранение смысла закона от неправильных толкований разнообразных понятий, сохраняют свою силу, оставаясь в тех же пределах, какие законом доселе были установлены.

*(108) Ср. 49 и 80 ст. Осн. зак.

*(109) Так, вся почтовая часть управляется путем правы, утверждаемых министром внут. дел. Положение о петербургском градоначальстве в подробностях развивается этим же путем. Циркуляры министра финансов точно так же представляют материал, имеющий законодательное значение. Ими установляется порядок применения весьма многих статей устава акцизного. С изданием полож. о пошлинах за право торг. и пром. министру финансов предоставлено право установлять образ исполнения известных требований закона. Так, напр., 19 ст. названного положения гласит, что порядок выдачи свидетельств на право торговли установляется министерством финансов. Ему же дано право распределять империю на разряды, согласно с коими взимается та .или др. сумма за торговые и промышленные свидетельства. В ведомстве Министерства народного просвещения также многие стороны администрации действуют на основ. циркуляров и распоряжений и т. д.

*(110) По ст. 338 и след. улож. о наказ.

*(111) Указ гласил: "Всем подчиненным, как в сенате и синоде, так и во всех коллегиях, канцеляриях и во всех местах всего государства, где какие дела отправляются, быть в послушании y своих командиров во всем, что непротивно указу, а ежели что противно, того отнюдь не делать, под наказанием, яко преступнику указа, но должен командиру своему тайно объявить, что то противно указам, и ежели не послушает, то протестовать и доносить вышнему над тем командиром, кто приказывает, а ежели и в том також увидит противность, то генерал-прокурору или, в небытность его, обер-прокурору; а ежели в них усмотрит в том противность, то доносить его величеству, но чтоб была самая истина. а ежели явится неправда, за то наказан будет сам, яко бы он то сделал". (П. С. З. N 4423).

*(112) См. Констана, Cours de politique constitutionnelle, p. 90 и след.

*(113) Генеральный регламент коллегиям 1720 г. гл. 2.

*(114) Ср. мое исследование "Высшая администр. ХVII? в.", стр. 230 и след.

*(115) Ср. 221 ст. Учр. сен.

*(116) "То сенат в том ответ дать повинен".

*(117) "А ежели не известят, то коллегиум весь подвержен будет тому наказанию по силе вреды".

*(118) Эта ст. гласит: "Если кто получит от председателя противозаконное приказание, то обязан, не исполняя оного, объявить ему тайно, что оно противно законам; а когда председатель сим не убедится, тогда уже донести о том высшему начальству; если же и с сей стороны усмотрено им будет несообразное с законами распоряжение, то представить начальству, а, наконец, в случае надобности, довести и до высочайшего сведения".

*(119) Ср. ст. 286 и 743 II т. Св. Зак.

*(120) Сюда относятся 334, 686 и др. ст. II т. Св. зак.

*(121) "Учебник уголовного права". т. II, стр. 236 русского перевода.

*(122) Улож. о наказ., разд. IV, гл. I.

*(123) Ст. 262 Ул. о наказ.

*(124) Как это видно, между прочим, из кассационных решений Сената по делу крестьян сельца Телятинки (69/877).

*(125) Ср. касс. реш. 66/38, Фроловой, 67/14, Шибаева, 69/431, Бороха и многие др.

*(126) "Деяние может быть признаваемо ослушанием требования полиции только в том случае, если это запрещение было известно виновным, или, по крайней мере, опубликовано установленным порядком", 71/276, Ведерникова и другие. (См. "Устав о наказ., налаг. мир. судьями", с разъяснениями Н. С. Таганцева).

*(127) "Донесения и сообщения о преступлениях должности по административным ведомствам, а также просьбы о вознаграждении за вред и убытки, причиненные сими преступлениями, обращаются к тому начальству, от коего зависит определение обвиняемого к должности; об определяемых же высочайшею властию на должности не выше четвертого класса, а равно о губернских и уездных предводителях дворянства - в первый департамент правительствующего сената".

*(128) Ср. 259 ст. Учр. мин. и 9 ст. уч. ком. прош. Им соответствует 1097 ст. Уст. гр. суд. "Высшие чины, занимающие должности первых трех классов, как по судебному, так и по административным ведомствам, предаются суду за преступления по должности не иначе, как по высочайше утвержденному мнению государственного совета, которое и служит основанием обвинительному акту".

*(129) См. 677 и след. ст. X т., ч. 1.

*(130) Ст. 1317 того же устава.

*(131) "На решения особого присутствия окружного суда апелляционные жалобы приносятся судебной палате, которая и решит дело окончательно, а на решения особого присутствия палаты кассац. департ. Правит. сената, где жалобы сии также разрешаются окончательно". На решения соединенного присутствия кассац. и первого департ. Сената жалобы приносятся общему собранию всех кассац. и первого департ. Сената (ст. 1326 и 1327).

*(132) В окружном суде составляется особое присутствие, под председательством председателя суда, из вице-губернатора, двух членов суда и двух советников казенной палаты и управления государственных имуществ, или же старшего из них по службе и ближайшего начальника того управления, к которому принадлежит ответчик (1320 ст. того же уст.).

В судебной палате составляется особое присутствие, под председательством старшего председателя палаты, из местного губернатора, двух членов судебной палаты, председателя казенной палаты и управляющего государственными имуществами, или же старшего из сих последних по службе и ближайшего начальника того управления, к которому принадлежит ответчик (там же, ст. 1321).

Кассационный департамент правительствующего Сената рассматривает дела сего рода в соединенном присутствии с I департаментом Сената (ст. 1322).

*(133) Ст. 1325 того же уст.

*(134) См. ст. 943, II т. Св. Зак.

*(135) Т. е. ст. 2, 30, 229 и 230 Учр. сен.

*(136) На Осн. 158 ст. Уст. о пред. и пресечении прест. (XIV т. Св. зак.).

*(137) Мы не говорим здесь о 112 ст. IX т. Св. зак., предоставляющей дворянству право ходатайства о своих пользах и нуждах, потому что выражение "ходатайство" имеет слишком неопределенный смысл.

*(138) Ср. ст. 11 пол. о зем. учр.

*(139) Ст. 8 Гор. пол. Примером такой жалобы может служить постановление одесской городской думы 25 сентября 1874 г. Обстоятельства этого дела состояли в следующем. В сентябре в одесских газетах был напечатан приказ полицеймейстера, коим установлялись разные правила касательно извозного промысла. Находя изложенный приказ несогласным с городским положением, в силу которого (ст. 103, п. в.) извозный промысел отнесен к предметам ведомства думы, городской голова обратился к градоначальнику с просьбою о восстановлении законного порядка. Градоначальник, однако, оставил в силе распоряжение полицеймейстера. После этого городская дума постановила обжаловать распоряжение градоначальника.

*(140) Пол. о крест., ст. 51 и 78.

*(141) Для уяснения того, какую роль может играть сенат при поддержании силы закона, приведем несколько примеров. На основании 94 ст. земск. учр., начальник губернии обязан в течение 7 дней сообщить губернскому или уездному собраниям отзыв о своем согласии или несогласии на постановления земских собраний, подлежащие, в силу 90 ст. того же учр., его предварительному просмотру. Если в течение этого времени не последует отзыва, то предполагается согласие губернатора на постановление. В одной из губерний по этому поводу возникло недоразумение. Начальник губернии был в отъезде в то время, когда происходило земское собрание. Постановление последнего было препровождено на рассмотрение губернатора, от которого не последовало никакого ответа. По истечении установленного срока земское собрание сочло молчание начальника губернии за согласие и привело свое распоряжение в исполнение. Губернатор протестовал, основываясь на том, что будто бы из установленного законом 7-дневного срока должно исключать то время, когда он находится, по обязанностям службы, в отлучке. Сенат восстановил истинный смысл закона в пользу земского собрания, разъяснив, что во время отсутствия губернатора просмотр постановлений земских собраний лежит на исправляющем его должность. Указ Сената 1 июня 1867 года.

Другой пример: на основании 40 и 55 ст. полож. о земск. Учр. в состав земских собраний, как уездных, так и губернских, назначаются, вместе с прочими гласными, и представители от казны, так как в уезде имеются казенные имущества, подлежащие земскому обложению наравне с частною собственностью (по разъяснению сената, последовавшему в 1865 г.). По точному смыслу закона, чиновник от управления государственными имуществами, назначенный представителем в уездное земское собрание, может быть избран членом земской управы. Но представители казны, назначенные в уездные собрания, не могут сделаться членами губернского собрания. Такой переход их был бы неудобен во многих отношениях. Чиновники министерства государственных имуществ встретились бы в этом случае с управляющим государственными имуществами, который, на основ. 55 ст., есть представитель казны в губ. зем. собр.; оппозиция их с управляющим была бы несовершенно мыслима. Кроме того, в случае означенного перехода, чиновник от казны изменил бы свою юридическую природу: в губернском собрании он сделался бы представителем не казны, а избравшего его земства. Наконец, необходимо принять в расчет и то, что земство, избравшее его в свои гласные, могло бы легко потерять своего представителя в случае увольнения этого чиновника от должности, так как принадлежность его к земскому собранию основывается не на самостоятельном цензе, как права других гласных, а на полномочии начальства. Такой случай был, между прочим, в Самарской губернии. Уездное земское собрание выбрало в губернские гласные чиновника от министерства государственных имуществ. Губернское собрание нашло выбор незаконным и представило об этом министру внутренних дел. Последний, на основании данного ему права разъяснять различные недоразумения в применении земского положения, разрешил вопрос в том смысле, что чиновники, назначенные представителями от казны в уездное земское собрание, пользуются всеми правами наравне с прочими гласными и, следовательно, могут быть избираемы в губернские гласные. Самарское губернское собрание нашло это разъяснение несогласным с духом земских учреждений и представило свой протест в 1-й департамент правительствующего сената. Сенат восстановил истинный смысл полож. о земск. учр., отменив циркуляр министра и изъяснив, что представители от казны никогда не могут быть избираемы в губернские гласные (напечатано в "Собрании узаконений и распоряжений правительства" 1873 года, N 738).

*(142) См. 111 ст. IX т. Св. зак.

*(143) Там же, ст. 120.

*(144) 1-я ст. пол. о земск. Учр. говорит, что губернские и уездные земские учреждения образуются "для заведывания хозяйственными делами и для обсуждения польз и нужд каждой губернии и уездов". Круг деятельности их кратко обозначен во 2-й ст. того же полож.

*(145) Ср. ст. гор. пол. 103, 111, 113, 122 и 124.

*(146) Ст. 51 пол. о крест.

*(147) Там же, ст. 78.

*(148) Подробное рассмотрение всех этих мер и средств будет иметь место при изложении отдельных учреждений земских городских и крестьянских.

*(149) См. мою статью "О судебном толковании зак. по русск. пр.", "Журн. гр. и уг. пр.", январь, 1874 г., и статью "О силе кассац. реш.", "Судебн. Журн." за июль и август 1873 года.

*(150) Так, п. 1 ст. 571 Улож. о наказ., предусматривающей подделку кредитных билетов, гласит: "за подделку самой бумаги и рисунков механическими средствами, а равно и за превращение на банковых билетах настоящего достоинства их в высшую сумму, виновные подвергаются:" и т. д. Из буквального смысла этих слов можно заключить, что для наличности состава данного преступления необходима подделка механическими средствами как бумаги, так и рисунка кредитного билета. Но сенат, по делу Шомберг-Колонтая, совершенно справедливо расширил бук. вальный смысл этой статьи, руководствуясь ее целью и логическим смыслом. Именно он постановил (реш. 1867 г., N 406): 1-я часть ст. 571 может быть применена и к случаям подделки одного только рисунка механическим способом, так как в данном преступлении главную роль играет рисунок, а не бумага. Этот и многие случаи нашей судебной практики представляют пример распространительного толкования.

*(151) Посредством аналогии, часто, к сожалению, смешиваемой с распространительным толкованием, особенно в нашей практике.

*(152) Гом. Кокс, в своем известном и почтенном труде: "Institutions of thй Englisch Governement" (немецкий перевод г. Кюне, стр. 4), полагает, что самое существо судебной власти должно быть определяемо правом толкования законов. "Исполнительная власть вообще, - говорит он, - распадается на разные факторы, по природе ее различных функций. Самое общее деление различает судебные и административные установления. Существеннейший атрибут первых есть право толковать законы предоставленною им властью". Затем продолжает, в примечании к этому месту: "Другое определение судебной власти, которое могло бы быть предложено, состоит в, том, что она определяет законные последствия нарушений закона и восстановляет последние. Но это определение было бы не совсем точно. Первая его часть уже обнимает право толкования законов, которое, по определению, данному в тексте, есть существенное в судебной власти; последняя же часть предложенного определения распространяется на функции, не исключительно судебные".

*(153) Императрица имеет здесь в виду знаменитую юридическую поговорку: "scire leges non est verba earum teuere, sed vim ac potestatem". Cp. ст. 153. Пo ст. 153 роль судьи определяется следующим образом: "Судья, судящий о каком бы то ни было преступлении, должен один только силлогизм или сорассуждение сделати, в котором первое предложение, или посылка первая, есть общий закон; второе предложение, или посылка вторая, изъявляет действие, о котором деле идет, сходно ли оное с законами или противно им? Заключение содержит оправдание или наказание обвиняемого". При оценке этой мысли Наказа, необходимо иметь в виду, что речь идет о власти суда в делах уголовных, в которых действительно право толкования должно быть постановлено в более тесные границы. См. ниже.

*(154) Наказ, ст. 158.

*(155) Наказ, ст. 153.

*(156) Таковы, напр., выражения указов времени Екатерины II: "каждый департамент (Сената или коллегии) имеет принадлежащие ему дела решить единогласно и на точном основании законов". (П. С. З. N 19, 989, п. 4 и 9); или: "палаты да не решат (дела) инако, как в силу государственных узаконений", или: "решение дела не инако да учинится, как точно в силу узаконений и в силу законов". (Учрежд. о губ. 1775. П. С. З. N 143,92, ст. 184, 406). Другие узаконения, как мы заметили, изданы прямо по поводу явных и произвольных уклонений от точного смысла закона. Таковы, напр., сенатский указ 1826 г., изданный по поводу явно неправильного применения всемилостивейшего манифеста 1826 г. о помиловании преступников (2-е П. С. З., N 431), указ Сената 28 мая 1818 г. (П. С. З., N 29, 378). Сенатский указ 9 августа 1828 г. предписал зависящим от Сената установлениям публиковать его указы "без всякого сокращения и изменения в смысле" (П. С. З. N 2221). Наконец, именным Указом Сенату 7 апреля 1788 г., подтверждалось: "основывать свои определения везде и во всех делах на изданных законах и правилах, не переменяя ни единой литеры, не доложася нам". Таким образом, все узаконения, положенные в основание первой части 65-й ст., восстают против "самопроизвольных толковании" и искажений текста закона, в том случае, когда судья имеет точный и ясный закон, относящийся к делу.

*(157) П. С. З. N 16,642.

*(158) Во-первых, по-видимому, к делу Ленивцева специально относился указ 5 октября 1776 г. о взыскании недоимок по питейным сборам. Основываясь "па точных словах" этого закона, судьи должныбыли приговорить подсудимого к ссылке в каторжную работу (П. С. 3. N 14,515, п. 3). Затем, означенное дело производилось вследствие указа 23 февраля 1816 г., о строжайших мерах ко взысканию накопившихся недоимок. Указ этот как бы подтверждал силу закона 1776. (Там же, N 26,157, п. 4 и 14). Но, с другой стороны, в законодательстве нашем действовал указ 1799 г., в силу которого каторжные работы назначались только за убийство и грабеж (П. С. З., N 19,059. Указ 13 февраля 1800 г., N 19,273). Далее, банкротский Устав 1800 г. установил различие между отдельными видами несостоятельности, из которых только злостное банкротство будет обложено уголовным наказанием (N 91 - 92). Эти позднейшие, сравнительно с указом 1776 г., узаконения не давали судам права приговорить Ленивцева к каторжной работе. Что касается еще позднейшего указа 1816 года, ссылавшегося на указ 1776 г., то смысл его был не совсем ясен. Подтверждал ли он закон 1776 г. во всех его частях или только в отношении срока взыскания откупной недоимки?

*(159) Начало это установлено еще законодательством Петра Великого. Такой смысл имеет, напр., его знаменитый указ 17-го апреля 1722 г.: "О хранении прав гражданских, о невершении дел против регламентов и т. д." (П. С. 3, N 3970). Предписав о строгом и точном соблюдении законов, указ продолжает: "буде же в тех регламентах что покажется темно или такое дело, что на оное ясного решения не положено, такие дела не вершить, ниже определять, но приносить в сенат выписки о том, где повинны сенат собрать все коллегии и об оном мыслить и толковать под присягой, однако ж не определять, но положа, например, свое мнение, объявлять нам, и когда определим и подпишем, тогда оное напечатать и приложить к регламентам, и потом в действо по оному производить".

*(160) Приводим здесь полный текст 104 ст., вполне раскрывающий ее историческое происхождение и значение: "когда закон, налагая наказание, назначает оное общими выражениями, как-то: наказать яко преступника указов, или наказать по всей строгости законов, не определяя притом ни рода наказания, ни его вида, или же когда, назначая род наказания, он не назначает его вида, тогда суд прежде всего определяет с точностью существо преступления, сравнивает его с другими преступлениями однородными и к нему по существу его ближайшими, а потом полагает за оное наказание и представляет свое мнение в высшее место". Статья 104 издан. 1832 года соответствует 119 ст., издан. 1842 года, 165 ст. изд. 1857 года и 151 ст. по изд. 1866 года.

*(161) Краткое обозрение хода работ и предположений, по составлению нового кодекса законов о наказаниях, стр. 67.

*(162) См. ст. Н. С. Таганцева, "Журн. гражд. и угол. пр.", январь, 1873 г., стр. 8. Примеры на лицо, 226 ст. постановляет, что "за присвоение денег, от кого-либо данных на свечи или вообще на церковь, или на содержание монастырей и монашествующих, но еще в церковное имущество не поступивших, виновные подвергаются наказаниям, определенным за присвоение чужого имущества". Эта санкция дает судье возможность выбирать между различными наказаниями, установленными 1681 и 1682 ст. улож. о наказ. и 177 ст. мир. Уст. Вторая часть 229 ст. постановляет, что "за похищение из церкви принадлежащих к церковному имуществу денег или вещей, когда сие учинено без оскорбления святыни, виновные подвергаются наказаниям, за кражу определенным". Следовательно, судья в данном случае имеет пред собою весь отдел о краже, заключающий в себе 20 статей (1644 - 1664) с различными степенями наказания, положенными в каждой из них. Чем это постановление определеннее, напр., постановления банкротского устава, гласившего, что злостный банкрот приговаривается к такому наказанию, какому "подлежит по закону публичный вор"? Не менее эластично постановление 576 ст., назначающей для виновных в сбыте фальшивых кредитных билетов наказание, определенное за мошенничество. Известно, что отдел о мошенничестве (ст. 1665 - 1675), кроме общего определения мошенничества (ст. 1665), содержит в себе постановления о специальных его видах, и притом постановления, не всегда определенные. Так, ст. 1666 и 1667 содержат в себе только определение меры наказания, а относительно определения преступлений, им соответствующих, ссылаются на мировой устав, именно на ст. 173 - 176. Эти статьи предусматривают обмер и обвес при продаже, купле и мене товаров, обманы в количестве и качестве товара, или в расчете платежа, или же при размене денег; подмен вещей, данных на сохранение, для переноски, и т. п. весьма разнообразные действия. Следующие затем статьи улож. о наказ. предусматривают особые специальные средства, избранные мошенниками для достижения своей цели - присвоение себе непринадлежащего звания, употребление в игре поддельных карт, опаивание зельями и т. д. Обширное поле для выбора наказания за преступление, предусмотренное 576 ст.! Не подходят ли указанные здесь постановления под случай, предусмотренный 104 (119) ст., когда закон, назначая род наказания, не назначает его вида?

*(163) Последняя редактирована так: "Воспрещается останавливать решение дела под предлогом неполноты, неясности, недостатка или противоречия законов. За нарушение сего правила виновные подвергаются ответственности как за отказ в правосудии". Заметим здесь только, что 10 ст. воспрещает останавливать решение дела и под предлогом недостатка закона, о чем не говорит ст. 13. Значение этого обстоятельства мы увидим ниже.

*(164) Как этого и требует ст. 771 Уст. уг. суд.: "суд постановляет приговор: 1) или об оправдании подсудимого, когда деяние, в коем он был обвиняем, признается недоказанным, не подлежащим вменению по законам, или не воспрещенным законами под страхом наказания" и т. д.

*(165) Ср. Rцnne, das Staatsrecht der Preussischen Monarchie, I, § 20, стр. 81 (второго изд.).

*(166) Так, постановления наших гражданских законов о купле-продаже движимых имуществ чрезвычайно немногочисленны и неполны; вследствие этого, при современном развитии нашей торговли и разнообразии торговых сделок, суды коммерческие должны руководствоваться общими началами права, прибегая даже к постановлениям права иностранного, преимущественно германского.

*(167) Вопрос этот разрешен и кассационными решениями сената; здесь полезно будет изложить взгляд гражданского кассационного департамента Сената на право аналогии. Начала, установленные им, состоят в следующем: 1) при решении дела судом, он должен прежде всего руководствоваться точным разумом закона, на тот именно случай установленного; 2) основывать свои решения не на буквальном, а на общем смысле законов судебные места имеют право лишь тогда, когда в законе встретилась неполнота, неясность, недостаток или противоречие, т. е. тогда только, когда буквальный смысл закона оказался неразъясняющим встретившихся по делу обстоятельств; но затем 3) ст. 9 Уст. гражд. суд., в указанных выше случаях, не только дает судебным местам право, но и поставляет им в обязанность основывать свои решения на общем смысле законов. Из чего следует, что принятие судебными местами в основание решения начал гражданского права тогда только может быть признано неуместным н неправильным, когда окажется, что из общего смысла существующих законоположений нельзя сделать того вывода, какой сделан судом, или когда вывод этот состоит в противоречии с ясно выраженными в законе правилами или с общим духом законов. Решен. кассац. деп. 1868 г.. N 853; 1869 г., N 1292. Ср., кроме того, примеры, где сенат руководился общими началами права: 1868 г., N 850; 1867 г., N 72 и 97; 1869 г., N 462 и 106, 1870 г., N 1879; 1871 г., N 1218 и 1219 и многие другие.

*(168) Так, 304 ст. улож. о наказ. определяет наказание тому, кто "дозволит себе приложенные, по распоряжению правительства или судебных мест или иных начальств, печати и другие знаки самовольно истребить, снять, сорвать или повредить". Очевидно суд, применяя 304 ст., должен определить, что разумеется под общим выражением "другие знаки", за снятие которых виновные подвергаются наказанию, установленному за снятие печатей. Так, сенат разъяснил, что под этим выражением следует понимать "пломбы, штемпеля и т. п. знаки, которые указывают на принадлежность помеченных таким образом предметов казне". Реш. 1869 г. N 140.

*(169) 286 ст. улож. о наказ., предусматривающая оскорбление чиновника "ругательными и поносительными словами", редактирована (особенно во второй ее половине) так, что из буквального ее смысла вытекает, что закон предусматривает только оскорбление, нанесенное на словах. Но сенат разъяснил, что эта статья применяется и к оскорблениям, нанесенным на письме.

*(170) Лучшим примером такого избрания закона из нескольких противоречащих узаконений представляет приведенное выше дело Ленивцева.

*(171) В пример можно привести изъяснение точного смысла постановления нашего законодательства о недозволенной покупке имущества несовершеннолетнего; пример этот тем удобнее, что в нем мы имеем дело с разъяснениями как уголовного, так и гражданского кассационных департаментов, с толкованием, построенном на общем смысле гражданских и уголовных законов. Ст. 1703 Улож. о наказ. гласит: "купивший заведомо имущество у малолетнего или несовершеннолетнего, без надлежащего на то разрешения или же требуемого существующими законами согласия попечителей, приговаривается" и т. д. Возбуждает сомнение и подлежит толкованию постановление этой статьи относительно покупки имущества у несовершеннолетних. Малолетние недееспособны вообще: следовательно, покупка у них всякого имущества подходит под условие 1703 ст. Напротив, несовершеннолетние (17 - 21 г.) имеют значительную долю дееспособности. Поэтому судья, преследующий покупку имущества у несовершеннолетнего, должен поставить себе вопрос: покупка какого имущества воспрещается в данном случае законом? Этот вопрос разрешается другим: на продажу какого имущества закон требует согласия попечителя? Обращаясь к 220, 222, 710 и 1410 ст., 1-й ч., X т., Св. Зак., мы находим, что согласие попечителей требуется для продажи таких имуществ, укрепление и передача которых требует письменного акта. Такие акты требуются при продаже недвижимых имуществ; но купля-продажа движимых имуществ не требует, на основании 1510 ст., 1-й ч. X т., письменного акта, а следовательно, и согласия попечителей. Посему приобретение движимого имущества от несовершеннолетнего не может считаться недействительным с точки зрения гражданских законов и не подходит под действие 1703 ст. улож. о наказ., ни 220 ст. 1-й ч. X т. Св. зак. Так изъяснили точный смысл сих статей, как уголовный, так и гражданский кассационный департамент. Ср. реш. гражд. департ. 1869 г., N 321; 1871 г., N 858. Решение уголовного кассационного департамента 1867 года, N 416; 1870 г., N 1221.

*(172) Для примера ср. приведенное выше толкование 571 ст. улож. о наказ. Также толкование на ст. 266 и 1160 в моей статье "О судебном толковании законов" стр. 33, примеч. 39.

*(173) В самой Англии, где при господстве обычного права и при внешней неудовлетворительности состояния законодательства, прецеденты имеют огромное значение, признано необходимым относиться к прежним решениям критически. Лорд верховный судья Камден в 1765 году следующим образом протестовал против плохого прецедента из практики английских судов времен Карла II. "Это есть воззрение всех двенадцати судей Англии; великий, требующий уважения авторитет! Могут ли, однако, двенадцать судей, объявив, что нечто, по их воззрению, есть право, сделать это обязательным правом для королевства? Я говорю: нет! И судья, который бы стал утверждать противное, заслуживал бы сильного порицания". Кокс, названное соч., стр. 293.

*(174) Фукар, Droit public et administratif, 1, стр. 105 и след. "On distingue deux interprйtations de la loi: l'interprйtation par voie de doctrine, qui est donnйe par les jurisconsultes sans aucune force obligatoire, ou par les tribunaux avec une force obligatoire entre les parties seulement, et l'interprйtation par voie d'autoritй qui а la mкme force, que la loi".

*(175) Toutes les chambres rйunies. На основании закона 15-го января 1826 г., кассационный суд разделяется на три палаты: 1) la chambre de requкtes, 2) la chambre civile и 3) la chambre criminelle.

*(176) Закон 1837 г., art. 2: "si le deuxiиme arrкt, ou jugement est cassй pour les memes motifs que le premier, la cour ou le tribunal auquel l'affaire est renvoyйe se conformera а la dйcision de la cour de cassation sur le point de droit jugй par cette cour".

*(177) Закон 1 декабря 1790 г., art. 29: "Tout jugement du tribunal de cassation sera imprimй et inscrit sur les registres du tribunal dont la dйcision aura йte cassee".

*(178) Осн. зак. ст. 66.

*(179) Там же, 67.

*(180) Там же, 68, 69.

*(181) Ср. примеч. к ст. 50, 51 и 139 Осн. зак.

*(182) Примеч. к 227 ст., Учр. прав. сен. по изд. 1857 г.

*(183) Примеч. к ст. 63 Учр. госуд. совета.

*(184) Прим. к ст. 52 Осн. зак.

*(185) Ст. 166 Учр. суд. уст.: "правила, относящиеся до внутреннего распорядка и делопроизводства в судебных местах, определяются наказами: общим - для всех судебных мест и особенным - для каждого судебного места отдельно.

*(186) Важнейшие литературные пособия: Савиньи, System des h. Rom. R. T. VIII, § 383 - 400, стр. 368 - 532. Ф. Лассаль, Das System der erworbenen Rechte; Mepлен (Merlin), Rйp. de jurisprud. T. V; Струве, Ueber das positive Rechtsgesetz rьcksichtlich seiner Ausdehnung in der Zeit; Зеегер, Ueber die rьckwirkende Kraft neuer Strafgesetze; Бернер, Wirkungskreis des Strafgesetzes nach Zeit, Raum und Personen. См. мою статью "О действии законов во времени". "Ж. гр. и yг. пр. ", 1873 г., июль.

*(187) Ср. ст. 59 Осн. зак., стр. 1, франц. code civil.

*(188) Так, напр., при учреждении в 1860 г. судебных следователей, государство могло предписать, чтобы все дела, недоконченные следственною властью, были переданы судебным следователям. В данном случае обратное действие закона не может вызвать протеста, так как государство поступило целесообразно, изъяв дела от таких органов, которые, по его мнению, производили следствие неудовлетворительно.

*(189) Таково постановление Code Napolйon: "la loi ne dispose que pour l'avenir; elle n'a point d'effet rйtroactif". (Code civil, art. 2). Патент об обнародовании прусского земского уложения: "Sowie ьberhaupt ein neues Gesetz auf vergangene Fдlle nicht gezogen werden mag, so soll dieser Grundsatz auch bei der Anwendung des gegenwдrtigen Landrechts beobachtet" и т. д. (Патент 5-го февраля 1794 г.). Упомянем еще о постановлении законодательства американского: "Воспрещается издавать билли ofattainder и законы с обратным действием expost facto." (конст., гл. I, отд. IX, § 3). Ср. также конституцию португальскую (1826 г.), доп. 1852 г., гл. VIII, ст. 145, § 3, конституцию норвежскую (1814 г.), § 97.

*(190) Die Philosophie des Rechts, т. II, стр. 336 и след. (3-е изд.).

*(191) Названное соч., т. I, стр. 198 и след.

*(192) Так, Бернер говорит, что применение к преступным действиям закона, существовавшего во время их совершения, несмотря на издание нового мягкого закона, было бы оправдано с формальной точки зрения, но не с материальной. Эта материальная точка зрения сводится у него к чисто нравственным соображениям. "Es wьrde, - говорит он, - den gesunden Menschenverstand und das цffentliche Rechtsgefьhl verletzen, wenn man noch Handlungen strafen vollte, die tдglich ungestraft ausgeьbt werden kцnnen" (названное соч., стр. 51). К подобным соображениям прибегает и Зеегер. Исходная точка его состоит в следующем: карательная власть государства, говорит он, имеет обязанности (цели) двоякого рода: справедливость и поддержание правомерного. Справедливо то, что согласно разумным требованиям, соответствует праву, правомерно - что основано на предписаниях положительного закона. Обе задачи требуют совместного и равномерного осуществления. Насколько для определения неправомерного наказания недостаточны соображения об его внутренней сообразности, настолько же законодатель не может предписывать применения наказания, признанного несправедливым, ради его формальной правомерности и т. д. Другими словами, законодатель иногда должен возвышаться над внешними правилами применения положительного закона, во имя начал высшей справедливости и соображений общественной пользы (назв. соч., стр. 82 и след.).

Гельшнер не видит возможности основать обратной силы мягких уголовных законов на требованиях права и видит в постановлениях этого рода акт милости (Gnade), оправдываемой соображениями законодательной политики (Гельшнер, System des preuss. Strafr.).

Беккер вовсе отрицает возможность подобного действия законов. "Если бы уголовный закон, - говорит он, - был только наставлением для судьи, то последний должен был бы применять его ко всем случаям, подлежащим его решению, не обращая внимания на время их совершения. Но это изменяется тем, что уголовный закон есть также общественный запрет (ein цffentliches Verbot). Каждое отдельное преступление является нам как деяние, противное запрету и противное определенному государственному запрету. Если человеческое деяние нарушило однажды известный запрет, то человеческая сила не может сделать этого несовершившимся". (Беккер, Theorie des heutig. deutsch. Strafr.).

*(193) Таков, например, закон, видоизменяющий порядок наследования по закону. Предположим, что прежний закон устранял от наследования женщин и женские поколения, придерживаясь строго начал агнатического наследования. Новый закон, например, допускает лиц женского пола к наследованию. Поэтому, в случае смерти собственника А, без потомства мужеского пола, его дочь В. должна вступить в право наследства и устранить агнота С, имевшего право на наследство по прежнему закону.

*(194) Например, новый закон объявляет, что некоторые предметы, бывшие прежде объектами частного права, отныне не могут быть предметом частной собственности (наприм., рабы).

*(195) Так, новый закон о порядке наследования (см. прим. 193) может коснуться только лиц, хотя признанных, в силу прежнего закона, способными к наследству, но не осуществивших еще этого права по ненаступлению события, коим открывается наследство, т. е. смерти собственника А. Ср. Мейер, Русское гражданское право.

*(196) "Il en est des facultйs, accordйes par la loi, comme des facultйs accordйes par les individus. Tant que celles-ci ne prennent pas le caractиre de droits, elle sont toujours et essentiellemet rйvocables; or le lйgislateur ne contracte jamais lorsqu'il accorde une facultй; il permet mais il ne s'oblige pas; il conserve donc toujours le pouvoir de-retirer sa permission: et а qui il la retire avant qu'ils en ait en fait l'usage, n'ont aucun prйtexte pour s'en plaindre. (Cp. Лассаль, Названное соч. I, стр. 158 - 193).

*(197) Например, современное законодательство дозволяет лицам мужского пола, достигшим 18-летнего возраста, вступать в брак. Предположим, что новый закон видоизменит этот срок на 21 год. Очевидно, что брачный союз лиц, уже воспользовавшихся своим правом, не может быть расторгнут: семейственные права, ими приобретенные, обязательны для государства. Но действие нового закона распространится на лиц, хотя достигших установленного прежним законом возраста, но не воспользовавшихся своим правом.

*(198) Не говоря уже о Савиньи и Лассале (назван. соч., стр. 193), это начало признается и строгим консерватором Шталем: "В великом всемирно-историческом развитии всего общественного строя, - говорит он, - права отдельных людей или классов, так как они находятся в постоянном отношении к целому и только от него получают свою защиту, должны наконец уступить; они могут быть преобразованы, даже поглощены". Phil. d. R. т. II, стр. 339.

*(199) В таком смысле требует вознаграждения Шталь: "Приобретенные права, - говорит он, - должны уступить, но как право и в признании последнего. Они должны уступить только там, где общественное благосостояние безусловно не выносит их более, притом самым бережным образом и, когда это вообще возможно, за вознаграждение".

*(200) "Признавать право на вознаграждение, - говорит Лассаль, - там, где содержание отмененного права уже воспрещено общественным правосознанием, то есть объявлено противным праву, значило бы, по силе логики, признать за отдельными классами общества или неделимыми право облагать народный дух налогом за его развитие". Назв. соч., I, 224.

*(201) Много поучительного для данного вопроса можно извлечь из сочинения Лаферрьера, Essai sur l'histoire du droit franзais, т. II, стр. 112 и след., второго издания.

*(202) Ср. жал. гр. двор. 1785 г., ст. 28 и 32.

*(203) По продолж. 1871 г.

*(204) Полож. о пошл. за право торг., ст. 6 и 7.

*(205) 8 апреля 1782 г., ст. 48.

*(206) Указ состоялся по следующему поводу: 64 ст. дворянск. жал. гр. Постановила: "В собрании дворянства быть может дворянин, который вовсе не служил, или, быв на службе, до обер-офицерского чина не дошел (хотя бы обер-офицерский чин ему при отставке и был дан); но с заслуженными сидеть не должен, ни голоса в собрании дворянства иметь не может, ни выбран быть способен для тех должностей, кои пополняются выбором собрания дворянства". Указывая способ применения этой статьи, императрица объяснила генерал-прокурору: "64 ст. изданного о дворянстве положения имеет свою силу, как и всякий закон, на времена будущие после его издания; но что касается до дворян, кои хотя не имели чинов, дающих право заседания в обществе благородных и выбора, но прежде состояния жалованной грамоты дворянству были выбраны в должности и в оных действительно служили, таковые и впредь должны пользоваться тем преимуществом, что в собраниях дворянских с заслуженными сидеть, иметь голос и во все должности, кои пополняются выбором дворянства, избираемы быть могут; и сие повелеваем во всех губерниях наблюдать" (П. С. З., N 16,187). Таким образом, указ 18-го декабря 1785 г. рассматривает права не имеющих чина дворян, служивших по выбору своего сословия до издания жалованных грамот, как некоторый вид приобретенных прав, которые не могут быть отменены новым общим законом, хотя подобные политические права могли и не стеснять волю законодателя.

*(207) Ср. сенатский Указ 1817 г., содержащий в себе высочайше утвержденное мнение Государственного совета: "О конфисковании и продаже в пользу казны тех судов, которые представят, по прибытии в российские порты, ложные показания в карантинах". Указ состоялся по поводу рассмотрения в сенате и затем в государственном совете дела о ложных показаниях судна "Св. Николай". Государь дал следующую резолюцию по этому делу: "Постановляемое правило на будущее время утверждаю; но как никакой закон обратного действия не имеет, то, не подводя под оный судно "Св. Николай", выслать его за границу и т. д. ". (П. С. С., N 27,159). Указ 1823 г. (П. С. 3. N 29,414) объясняет один из любопытных вопросов о способах приобретения прав состояния. В 1804 г. 18-го декабря последовало высочайшее повеление сенату составить правила по отысканию однодворцами дворянства. Доклад Сената по этому предмету рассматривался в Государственном совете (1816 г.), который полагал: "Не ограничиваясь требованием от однодворцев доказательств их дворянского происхождения, возвращать дворянство тем, кои поступят в военную службу и приобретут на ней обер-офицерский чин". Это мнение было утверждено императором. В применении этого закона встретились затруднения. 4-й пункт нового положения, в котором постановлялось: "По вступлении ими (однодворцами) в обер-офицеры, они, на основании высочайше дарованной дворянству грамоты, должны пользоваться правом дворянства и вступать во владение и распоряжение принадлежащей им части имения на праве дворянском: таким образом, сие имение делается дворянским (П. С. З., N 26,579). Новый закон отменял, следовательно, в силу 19 гл. (п. 15,18 и след.) межевой инструкции 1766 г., в силу которой "однодворческие земли и крестьяне состояния своего ни в каком случае не переменяют". В 1823 г. Сенат разъяснил, что 4 п. не касается имении однодворцев, возведенных в дворянское достоинство или получивших обер-офицерский чин до издания закона 1816 г.

Последний пример, приводимый в цитатах к 60 ст., относится к царствованию Николая I-го. В 1828 году состоялось определение Сената о том, "чтобы чиновники, определяющиеся в Кавказскую область в канцелярским должностям с чином коллежского ассессора, служили там не менее трех лет, и чтобы это правило было распространено и на тех канцелярских чиновников, которые уже находятся теперь на службе в Кавказской области". Последнюю часть этого определения император не утвердил на том основании, что распространять сказанное правило на прежде служивших "было бы несправедливо и противно тому общему правилу, что никакой закон обратного действия иметь не может" (2 П. С. З., N 2508).

*(208) 2, П. С. З., N 7654.

*(209) П. 2 - 6.

*(210) На основании 8 п. указа, производство по таким делам, происходившее в судебных местах, если по ним не состоялось окончательного решения на основании прежних узаконений, должно было немедленно прекратить, с предоставлением обиженным вновь начать дело в определенный срок.

*(211) Ср. два сенатских указа 1825 г., один 24-го сентября (П. С. З., N 29, 994) другой 26 октября (П. С. З., N 30,000). Подробный разбор их помещен в назв. выше моей статье "О действии законов во времени", стр. 36 - 41.

*(212) П. С. З., N 30,443.

*(213) О содержании этого указа см. выше, прим. 206.

*(214) Литература: Vattel, Le droit de Gens, etc. кн. II, § 84 ислед.; Савиньи, System, т. VIII, § 345 - 382, стр. 8 - 367. Виндшейд, Пандектное право, § 35; Lawrence, Commentaires sur les йlйments du droit international, etc, de H. Wheaton, т. III. Бар, Das Internation. Privвt, und Strafrecht; Кальво, Le droit international, etc, т. I, § 234 и след.; Бернер, Wirkungskreis des Strafgesetzes; Foelix, Traitй de droit international Privй (4-е изд. 1866 г.); A. Trochon "Les йtranger devant la justice franзaise et les juridictions nationales des peuples anciens es modernes".

*(215) Vattel, назван. соч. кн. II, § 84: L'empire uni au domaine йtablit la juridiction de la Nation dans le pays qui lui appartient, dans son territoire. C'est а elle, ou а son souverain, de rendre la justice dans tous les lieux de son obйissance, de prendre connaissance des crimes qui se commettent et des diffйrends qui s'йlиvent dans le pays".

*(216) Le droit international public de l'Europe, изд. 1866 г., § 34: "La loi pйnal est territoriale et personnelle а la fois. Elle est territoriale en cesns, qu'elle saisit toutes les personnes qui se trouvent sur son territoire, les regnicoles comme les йtrangers. Elle est personnelle en ce sens, qu:elle suit les regnicoles, et qu'elle reprime les infraction qu'ils ont pu commettre en dehors du territoire". Cp. Бернер, назван. соч., стр. 81 и след.

*(217) Бернер (стр. 126), признавая личный характер уголовных законов, смягчает это начало следующим ограничением: "Dies (обязательная сила отечественных законов за границею), gilt jedock nicht, fьr die rein localen, namentlich fьr die localpolizeilichen Vorschriften, welche nur am Orte der That verletzt werden kцnnen. Man wird deshalb, wenn man an eine positive Gesetzgebung anknьpft, in welcher sich die Dreitheilung in Verbrechen, Vergehen und Ucbertretungen findet, fьr letztere den im Auslande verbrechenden Inlдnder nicht, fьr die beiden erstereu aber allerdings strafen kцnnen".

*(218) Нечего объяснять, что в данном случае мы имеем в виду общегражданские права лиц, а не сословные его привилегии, признание которых немыслимо, наприм., в странах, уничтоживших сословные различия и отличия.

*(219) Англия последняя сделала уступку этому началу, именно - актом натурализации, 1870 г.; о нем будет сказано в своем месте.

*(220) Foelix, названное соч., замечает по этому случаю: "Tous les effets, que les lois йtrangиres peuvent produire dans le territoire d'une nation, dйpendent absolument du consentement, exprиs ou tacite de cette nation". Признание действия иностранных законов есть добровольное смягчение строгого территориального начала, вызванное соображениями взаимной пользы и так называемой международной вежливости: ex соmitate, ad reciprocam utilitatem. Cp. Кальво, названное соч., § 236, стр. 352, I т.

*(221) Слово "statuta" в данном случае означает вообще законы. Историческое развитие указанного различия статутов основательно рассмотрено Lawrens'ом в названном соч., III, стр. 10 и следующ. Автор начинает с Бартола (1313 - 1359). Наибольшим авторитетом пользуется теория Савиньи, ср. назв. соч. VIII, стр. 120 и след. Определение отдельных видов статутов см. на стр. 122.

*(222) "Les qualitйs auxquelles se rapporte le statut personnel sont celles de citoyennetй, de lйgitimitй ou d'illйgitimitй de naissance, de majoritй ou de minoritй d'вge, d'idiotisme et de folie, de mariage et de divorce". Назван. соч., стр. 361.

*(223) Исключения из этих правил сгруппированы в назв. соч. Кальво, I, стр. 365 и след.

*(224) "Toute dйmande ou tout diffйrend qui est du ressort des tribunaux doit кtre jugй dans chaque pays selon la loi territoriale. Ce principe n'admet point d'exception... Ainsi on peut dire que la lex domicilii comme la lex loci contractus dйterminent la validitй intrinsиque d'une obligation, mais toutes les fois qu'il s'agit de reclamer en justice l'exйcution d'un contrat c'est la lex fori qui devient la seule appicable". Кальво, названное соч. I, § 241. Ограничение этого принципа см. там же, стр. 368 и след.

*(225) Ср. Геффтер, стр. 70, Кальво, I, § 275.

*(226) "Суд государя даря и великого князя Алексея Михайловича всея Руси, судити боярам и окольничим, и думным людем, дьяком, и всяким приказным людем, и судьям, и всякая расправа делати всем людем Московского государства, от большого и до меньшого чину вправду. Также и приезжих иноземцев, и всяких прибылых людей, которые в Московском государстве будут, тем асе судом судити и расправа делати по государеву указу вправду". (Улож., глава X, ст. 1).

*(227) Ср. Устав благочиния 1782 г.. 8-го апреля, ст. 47: "Управа благочиния с иногородных, иностранных и иноверных, в городе живущих, равно как и с природных взыскивает исполнения узаконений по гражданству".

*(228) Кальво, признавая вполне территориальность уголовного права, выставляет", однако, следующее положение: "Il est cependant certains faits dйlictueux ou criminels qui, en raison de leur caractиre exceptionnel de gravitй et des consйquences funestes qu'ils peuvent avoir, sont dйfinis et punis par la loi pйnal, abstraction faite du lieu ou ils ont йtй commis. De ce nombre sont la haute trahison, la fabrication de fausse monnaie, la falsification des sceaux de l'Etat, de billets de banques publiques". Там же, § 252.

*(229) Улож. o наказ., ст. 173.

*(230) Там же, ст. 174.

*(231) Мотивы, побудившие европейские государства установить для своих подданных в восточных государствах право экстерриториальности, обстоятельно изложены в сочинении профессора Мартенса "О консулах и консульской юрисдикции на Востоке". Ср. мою рецензию на названный труд проф. Мартенса, пом. в "Ж. Гр. и Уг. Пр.", июль 1873 г.

*(232) П. С. З., N 16,757. Ср. профессора Мартенса, названное сочинение, стр. 447.

*(233) Ср. 175 ст. улож. о наказ.

*(234) Исключения из этого правила изложены ниже.

*(235) См. примеч. ниже, на стр. 131.

*(236) В 1218 ст. X т. ч. I, сказано: "В случае смерти иностранца без завещания, бессрочный долг его (по прод. 1863 г., капитал и доход по государственному непрерывно-доходному билету), в государственную долговую книгу внесенный, поступает к его наследникам, по порядку и правам наследия того государства, к которому он принадлежит". Но в ст. 1294 той же ч. X т. признается принцип местожительства. Именно, порядок наследования в движимом имуществе, оставшемся после иностранца, определяется теми правилами, которые действуют в местности, где умерший был принят в подданство, а если он не был русским подданным, то по законам того места, где он имел пребывание. Затем, по конвенции с королем нидерландским и по трактату с королем Греции, все споры о наследстве должны решаться окончательно по законам и в судах той страны, где открылось наследство, В этом случае опять признается строго территориальный принцип.

*(237) Подробности относительно прочих держав, см. в примеч. 3 к 1238 ст. 1 ч. X т. Св. Зак.

*(238) Св. зак., т. IX, ст. 1519.

*(239) Там же, ст. 1520. Ср. улож. о наказ., прилож. к ст. 30, § 3, п. 3. Но иностранное дворянство, признаваемое в этом специальном случае, не принимается в расчет при принятии иностранца в русское подданство. Ст. 35 т. IX гласит: "Иностранцы, присягнувшие на подданство России и просящие о причислении в российское дворянство по дипломам, от других государей им данных, производятся в российское дворянство не иначе, как по заслугам, оказанным российскому государю и государству или по достижении чинов, присвояющих сие звание коренным подданным по порядку службы".

*(240) Там же, ст. 1522.

*(241) Ср. 465 ст. Уст. гр. суд. и 1604 ст. Уст. торг.

*(242) Уст. гр. суд., ст. 707.

*(243) Там же, ст. 708.

*(244) См. Уст. гр. суд.. кн. II, разд. V, гл. X, ст. 1273 - 1281.

*(245) Ст. 1281 Уст. гр. суд.: "Решения судебных мест государств иностранных не приводятся в исполнение и не имеют никакой силы в империи, если ими разрешаются иски о правах собственности на недвижимые имения, в России находящиеся".

*(246) Примером личного соединения разных государств может служить Англия и Ганновер, соединенные лично до 1837 года, а также Дания и герцогство Голштинское.

*(247) Ср. П. Даневского, "Об источниках местных законов некоторых губерний и областей России".

*(248) Уст. гр. суд., ст. 1267 - 1272.

*(249) Ст. 1267.

*(250) Ст. 1272.

*(251) Так, напр., судебные уставы 1864 г. обязательны для всех русских подданных, но они неравны для всех, потому что для дворян и некоторых других лиц устанавливаются изъятия в порядке судопроизводства.

*(252) О принципе неответственности монарха см. ниже, книга вторая, отд. I, гл. II. Ср. проф. Таганцев, Курс уголовного права, стр. 161 и след.; § 100.

*(253) Ср. Кальво, названное сочинение, т. I, § 50 и след. Геффтер, названное сочинение, § 42. Lawrence, названное соч., т. III, стр. 420 и след.

*(254) Так, в 1847 г., некто французский подданный, Солон, предъявил иск против египетского вице-короля Мехмета-Али в сенский суд. По настоянию знаменитого Одиллона-Баро, защищавшего вице-короля, суд объявил себя некомпетентным в данном деле. В мотивах судебного определения говорилось, между прочим, что, по началам международного права юрисдикция французских судов не простирается на иностранных правителей, разве иск будет касаться недвижимой собственности, владеемой последними во Франции на праве частных лиц. Подобные же начала высказаны еще в 1828 г., по поводу исков, предъявленных против испанского правительства и республики Гаити, в 1849 г., по делу испанского правительства, в 1856 г. по делу тунисского бея и т. д.

*(255) Так, напр., в царствование Елизаветы Петровны известный посланник французского двора маркиз де- Шетарди был замешан в разных интригах против тогдашнего канцлера Бестужева. Последний успел перехватить письма посланника, в которых содержались крайне неприличные отзывы об императрице. Узнав об этом, государыня распорядилась выслать де- Шетарди под крепким караулом за границу. Французское правительство ничего не могло сказать против этого, потому что в данном случае маркиз вышел из своей роли посланника и вмешался в дела, вовсе его, как посла, не касавшиеся. Притом распоряжение о высылке Шетарди состоялось прежде, чем он успел вручить императрице свои верительные грамоты. Ср. Кальво, назв. соч., т. I, стр. 645.

*(256) Ст. 229 Уст. гр. суд., улож. о наказ., ст. 171.

*(257) Ст. 230 Уст. уг. суд., изд. 1866 г.

*(258) Ст. 230 Уст. уг. суд., по прод. 1869 г.

*(259) Там же, ст. 360.

*(260) Уст. гр. суд., ст. 225.

*(261) "Должник не может быть подвергнут личному задержанию во дворце и в квартирах, занимаемых послами, посланниками, иностранными министрами и другими дипломатическими агентами", (Там же, ст. 1246, п. 3).

*(262) Улож. о наказ., ст. 175, примеч. 1.

*(263) Там же, ст. 172 (примеч.).

*(264) Учр. об импер. фам., § 67, п. 5.

*(265) Полож. о крест., ст. 106.

*(266) Наказ 1767 г., ст. 20. Наказ заимствовал эту мысль y Монтескье. Определяя природу монархического образа правления, этот мыслитель говорит: les pouvoirs intermйdiaires', subordonnйs et dйpendants, constituent la nature du gouvernement monarchique, c'est а dire oщ un seul gouverne par des lois fondamentales. (De l'esprit des lois, кн. II, гл. IV).

*(267) Cp. Моль, Die Geschichte und Literatur der Staatswissenschaften, I, стр. 277 и след.

*(268) См. мое сочинение "Высшая администрация XVIII века", стр. 101 и след.; также примеч. на 102 стр.

*(269) Учрежд. мин., ст. 213. учрежд. сената, ст. 3.

*(270) Ср. учрежд. комиссии прошений, ст. 9, 13, 26, 29, 36.

*(271) Осн. зак., ст. 80, 81.

*(272) Ср. еще Осн. зак., ст. 47, 50, 64, 72, 73. Учрежд. мин., ст. 191. Учрежд. Сената 226, 227.

*(273) Осн. зак., ст. 55, 57. Учрежд. Госуд, сов., ст. 23, п. 2 - 4.

*(274) Осн. зак., ст. 51, примеч.

*(275) Учрежд. мин., ст. 194, 211. Учрежд. сен., ст. 26.

*(276) Осн. зак., ст. 66. Учрежд. госуд. совета, ст. 23, 94.

*(277) Там же.

*(278) Учрежд. госуд. сов., ст. 23, п. 8.

*(279) Там же, п. 9.

*(280) Там же, п. 17, изм. прод. 1871 г.

*(281) Св. зак., т. III. кн. I, ст. 563, по прод. 1863 г. Также т. I, учрежд. орд., ст. 166 и 168.

*(282) Учрежд. Госуд. сов., ст. 23, п. 13.

*(283) Уст. угол. судопр. 1864 г., ст. 774, 828.

*(284) Там же, ст. 775, 828 и 945, п. 2.

*(285) Св. зак., т. IX, ст. 12.

*(286) Уст. уг. судопр., ст. 1097, учрежд. мин., ст. 262, 267.

*(287) Учреж. сен., ст. 258; Уст. уг. судопр. 1097. Подробное изложение порядка ответственности этих лиц см. ниже, в I книге второй части этого труда.

*(288) Учрежд. мин., ст. 212. Учреждение комитета министров, ст. 12, 47.

*(289) Там же.

*(290) Учрежд. минист., ст. 211.

*(291) Учрежд. государ. совета. 23, п. 5. Учрежд. комит. министр., ст. 14, п. 2. Учрежд. мин. 195.

*(292) Учрежд. комит. мин., ст. 14, п. 7.

*(293) Осн. зак., ст. 42.

*(294) Осн. зак., ст. 44.

*(295) Там же, ст. 45.

*(296) Там же, ст. 40 и 41.

*(297) Там же, ст. 46.

*(298) Ср. Прусскую конституцию, ст. 43: Die Person des Kцnigs ist unverletzlich. Итальянскую, ст. 4. Нидерландскую, ст. 53. Австрийский основной закон об отправлении правительственной власти (1867 г.), ст. 1. Шведскую, § 3. Португальская (изменена 1852 г.), ст. 72. Противоположный принцип думал ввести Наполеон III. Ст. 5 императорской конституции гласила: L'empereur est responsablae devant le Peuple franзais, auquel il а toujours le droit de faire appel". Нечего говорить, что эта "ответственность" была фиктивна. Она выражалась в том, что император в затруднительных случаях обращался к народному голосованию, покрывавшему, как известно, все его действия. Но эта фиктивная ответственность главы государства вела к полной безответственности исполнительной власти (см. конст., ст. 13).

*(299) Улож. о наказ., ст. 241 и след.

*(300) Бельгийская конституция ст. 77: La loi fixe la liste civile pour la durйe de chaque rиgne; Англия, Statut I, Victoria, chap, VII. Дания, конституция 1866 г. II, 9. Греция, конституция 1864, IV, 42, Италия, конституция ст. 19. Португалия, конституция. ст. 80.

*(301) История титула русских государей изложена весьма обстоятельно у покойного Шницлера: Les Institution de la Bussie, I, стр. 246 - 265 у г. Андреевского, Pycское государственное право; I, стр. 150 и след.; Лакьера, История титула русских государей. "Журн. Мин. Нар. Просв." 1847 г., октябрь и ноябрь.

*(302) Титулом царя именовались иногда русские великие князья и раньше Ивана IV. См. Карамзин, Ист. Гос. Рос., VI, прим. 595, 596. О происхождении слова "царь" Карамзин говорит следующее (VI, стр. 355): "Сие имя не есть сокращение латинского Caesar, как многие неосновательно думали, но древнее восточное, которое сделалось у нас известно по славянскому переводу Библии и давалось императорам Византийским, а в новейшее время ханам монгольским, имея на языке персидском смысл трона или верховной власти".

*(303) О порядке поднесения Петру I титула императора, Отца отечества и Великого, см. П. С. З. N 3,840. О новой форме титула, П. С. З., N 3,850.

*(304) Голиков, Деяния Петра Великого, VIII, стр. 18. "Принятие такового императорского титула объявлено было через послов всем европейским дворам. Некоторые государи сначала тому соизволили без противоречия, а другие, которые мнили, что такой титул принадлежит одному токмо римскому цесарю, ожидали соизволения от него. Пруссия и Голландия признали новый титул немедленно. Соловьев, Ист. Рос., т. XVII, 390. Речь прусского посланника y Голикова, VIII, стр. 19 и след. Швеция в 1723 г. П. С. З, N 4,255.

*(305) В 1764 г. См. Шницлер, названное соч., I, 261. Относительно Турции, см. 12 ст. Белградского мира, П. С. З., N 7,900. Для Австрии, см. г. Мартенса, "Собрание трактатов и конвенций", I, N 15. Англия, П. С. З. N 8,686. Заметим, что Англия давала императорский титул еще Ивану IV, когда Россия не имела еще европейского значения. См. ниже. Для Франции и Испании Шницлер, названное сочин., I, 260 и его Статистика, стр. 446 - 469.

*(306) (par la grвce de Dien et la volontй du peuple)

*(307) См. Соловьев, т. VII, стр. 2; Карамзин, IX, примеч, 378, 398, 437, X, прим. 130, С. Г. Г. и Д., I, N 48, т. III, N 14 и друг.

*(308) История территориального развития России, кроме сочинений Карамзина и Соловьева, рассмотрена еще в следующих трудах: г. Замысловского, Учебный атлас по русской истории, стр. 5 - 19; Лакьера, История титула государей России, "Журн. Мин. Нар. Просв.", за 1847 г., октябрь и ноябрь; Военно-статистический сборник (1871 г.), стр. 20 и след.; Шницлер, Les Institutions de la Russie (1866 г.), I, стр. 35 - 156.

*(309) Замысловский, названное сочинение.

*(310) Соловьев, История России, т. V, стр. 182 и след. 207 и след. Карамзин, История Госуд. Росс., т. VI (изд. 6-е), стр. 50, 169 и след., 178, 192 и т. д.

*(311) Объяснение термина "Югорская земля" - см. Карамзин, VI, 287 и след.; Шницлер, L'Empire des Tsars, т. II, стр. 553 и 592; Барсов, Очерки русской исторической географии, стр. 52 и след., примеч. 88 - 96.

*(312) Союз финских племен, известный под именем "Болгарского Царства", известен с древних времен. См. Фирсов, Положение инородцев северо-восточной России в Московском государстве", стр. 6 и след. Также - Мухамеданская нумизматика, Савельева, Булгары на Волге, г. Березина и т. д.

*(313) См. титул 1509 г. в собрании государственных грамот и договоров, "Д" 148. Ср. там же, т. II, N 28: земли Удорская, Обдорская и Кондийская смежны с землею Угорскою. Это суть инородческие приуральские земли, расположенные на притоках Оби и Иртыша. См. Шницлер, L'Empire des Tsars, т. I, 198, 485, 547, т. II, 592, 595.

Рязань окончательно присоединена к Москве в 1517 г. Вольность Пскова прекратилась в 1509 г. Смоленск взят 8 июня 1514 г.

*(314) См., напр., титул 1571 г. Собр. Госуд. грам. и догов. N 45, 48 и друг. По мнению г. Лакьера (назв. соч. II, стр. 119, прим. 1), полный титул русских царей сложился по образцу следующего титула, каким величала Ивана IV Елисавета английская: "The most mightie et puissant Prince grйвt lord Empereur et grйвt duc Iwan Basily of ail Russia, Volodemeria, Moscovia. Novogorodia, Empereur of Casantia, Emperoiir of Astracantia, Lord of Plescovia, grйвt duc of Smolena, Tveria, Ugoria, Permia, Votia, Bolgaria, and manie other Landes, Lord et grйвt duke of Novogorodia in thй lawe countries, Cernigavia, Hensantia, Poloscia, Rostovia, Jaraslovia, of thй white Lace (Белоозерский), Ondorsna, Obdorsia Conditia, and thй contries of thй north partes (северных сгран) and of all Siberia Comandor and Lord of thй inheritance of Liyonia et of manie other countries of thй touth. north, last et west belongingto tis highnes his heires et successors". Название "Царь Сибирский" вошло в титул с 1569 г., когда царь сибирский Кучум признал себя данником Ивана.

*(315) Карамзан, т. VIII, стр. 269, примеч. 485. По примечанию Карамзина, этот титул употреблялся Иваном уже в 1554 г. в его письме к Эдуарду VI англиискому.

*(316) Кроме своих приобретении в Ливоний, Иван IV утратил и старые завоевания Ивана Ш-го - в Ингрии, Корелии и Эстляндии.

*(317) Карамзин, т. X, стр. 59 и след. Собр. госуд. грам. и догов., т. II, N 61.

*(318) Там же, N 45, 63.

*(319) Там же, N 75, 192, 193, т. III, N 14, 17, 24, 30, 38, 76, 85, 87, 89, 94, 104.

*(320) По Столбовскому миру 1617 г. Швеции уступлены Иван-город, Ямбург, Копорье, Орешек и вся Ингрия, занятая было Федором Ивановичем.

*(321) По Деулинскому перемирию 1618 г. Польше уступлены области: Смоленская, Черниговская и Северская. В полном титуле 1638 г. нет наименования "Великого Князя Смоленского", Собр. госуд. грам. и догов., III, N 109, 110. Для первого времени царствования Алексея Михайловича см. там же, N 146.

*(322) Там же, N 170, т. IV. N 5, 7, 8, 9, 16, 22, 39, 44 - 47, 51.

*(323) Там же, IV, N 151, 159, 169, 172, 215. Но во всех этих грамотах изменены последние слова титула следующим образом: "и иных многих государств и земель восточных и западных и северных и отчичи и дедичи и наследники и государи и обладатели".

*(324) П. С. З., N 4189. Кроме того, конец титула редактирован так: "и иных наследный государь и обладатель".

*(325) Там же, N 5,071, 5,636, 8,475.

*(326) Там же, N 11,392.

*(327) 1784 г., февраля 2-го, П. С. З., N 15,919.

*(328) Там же.

*(329) Форма титула издавалась при Павле I два раза: в 1796 г. (П. С. З., N 17,635) и в 1801 г. (там же, N 19,721).

*(330) Воеводства Витебское, Полоцкое и польская Лифляндия были приобретены еще в 1772 г. по первому разделу Польши.

*(331) По Тильзитскому миру 1807 г.

*(332) По Абоскому миру 1809 г.

*(333) В силу венских трактатов 1815 г.

*(334) П. С. З., N 23,421; 25,827, 25,875.

*(335) Волынь и Подолия приобретены по Второму разделу Польши (1793 г.), воеводства Виленское, Гродненское и Ковенское по Третьему разделу (1795 г.).

*(336) 2-е Пол. С. З., N 13.

*(337) Там же, N 1897.

*(338) Осн. зак., ст. 37.

*(339) Там же, ст. 38.

*(340) С. Г. Г. и Д. I, N 129.

*(341) Там же, II, N 40.

*(342) Там же, N 61, 63.

*(343) П. С. З., N 2,148, 2,230, 2,501, 3,343, 3,893.

*(344) Там же, 2,267.

*(345) 2,248, 2,407, 2,418 и т. д.

*(346) Там же, 2,267.

*(347) Там же, 2,287, 2,298, 2,301, 2,302, 2,496.

*(348) См. примеч. (77).

*(349) П. С. З., N 3,850, 3,893, 4,189, 4,049.

*(350) 4,677, 4,755.

*(351) 5,501, 8,475 и т. д. Для царствования императора Николая I см. 2-е П. С. З., N 13, ст. II.

*(352) Осн. зак., ст. 38.

*(353) С. Г. Г. и Д., т. IV, N 84, 85, 89, 92, 94, 96, 99, 102, 114, 148, 181, 182, 187.

*(354) См. Осн. зак., ст. 39. Подробное описание герба и разных его видов в прилож. к основн. зак. I. Постепенное развитие государственного герба можно проследить, между прочим, по изображению печатей, приложенных в Собр. госуд. грам. и дог. в конце каждого памятника. До Ивана III на печатях находим изображение святого - патрона князя, а на другой стороне - имя и титул князя. Кое-где появляется и изображение всадника. (См. т. I, стр. 62, 64, 71, 74). Отчетливое изображение всадника с мечом, с надписанием кругом княжеского имени, имеется на печати Василия Дмитриевича 1424 г. (стр. 85). При Василии Васильевиче Темном на печати изображается женская голова в уборе, напоминающем римский (стр. 118, 124, 130, 135). В других грамотах встречаются иные изображения, напр. четырех лошадей, с какою-то фигурою сверху (стр. 176, 201 и др.), льва, пожирающего змея, и т. п. Изображение всадника находится на печатях других князей, например Тверского (стр. 215).

При Иване III встречаются прежде всего печати с изображением двух всадников, едущих друг против друга (стр. 220), или двух женских фантастических фигур (222). Последнее изображение попадается чаще всего. Новый герб Ивана III изображен в меновной грамоте от 1496 (стр. 333). На одной стороне печати изображен крылатый всадник, поражающий дракона, с надписью по этой стороне: Иоанн, Б. М., Государь всея России и Великий Князь". На другой стороне изображен двуглавый орел с подписью кругом остальной части полного титула (ср. также стр. 347, 348). Этот герб остался и при Василии Ивановиче (стр. 413, 417, 437, 448, 453), так же, как и при Иване Грозном (стр. 586, 596, т. II, стр. 65). При Федоре Ивановиче обе стороны большой государственной печати носят одно и то же изображение: двуглавого орла со всадником на груди, с надписью на одной стороне первой половины полного царского титула, на другой - второй его половины (т. II, стр. 101). Печать Бориса Годунова сделана по старой форме (II, 155). Большая печать Дмитрия-Самозванца весьма замечательна по величине и отделке. На ней помещаются: 1) государственный герб - двуглавый орел со щитом на груди; на груди изображен всадник; 2) гербы царств и княжеств, подвластных России; 3) полный титул царя (II, 228).

Печать Михаила Федоровича не столь изящна и не так полна. На ней находится только двуглавый орел с всадником на груди и полный титул вокруг (III, 166). В других случаях употреблялась печать старой формы, времен Ивана III (стр. 277). Наконец, печать царя Алексея Михайловича послужила основанием современного герба (IV, стр. 253, 369).

*(355) Там же, прил. II, § 1.

*(356) Вопрос о преемстве престола рассмотрен теоретически и практически в сочинениях: Цопфля, Grundsдtze des Gemeinen Deutschen Staatsrechts, I, стр. 684 - 731; Г. Цахарии, Deutsches Staats und Bundesrecht, I, стр. 331- - 338; Блунчли, Allgem. Staatsrecht,'T. II, гл. V - VIII; Гротефенда, Das deutsche Staatsrecht der Gegenwart, CTJI. 384 - 411.

*(357) В Англии, где король есть глава англиканской церкви, он, очевидно, не может принадлежать к иному вероисповеданию. Этот принцип официально провозглашен и признан Биллем о правах (1689 г.). Иаков II, низвергнутый революцией 1688 года, был папист, что и отразилось на интересах протестантства. Поэтому Билль о правах провозглашает: "Все и каждое лицо и лица, которые примирились или примирятся, или будут в общении с римским престолом или римскою церковью, или будут исповедывать папистскую религию, или заключат папистский брак, не допускаются и делаются навсегда неспособными к наследованию, обладанию или возложению на себя короны и управления этого королевства и Ирландии и владений, к ним принадлежащих или части таковых". Подобные постановления: см. конституции: шведскую, § 2, норвежскую, § 2 и 4; датскую, § 3 и 5; португальскую, ст. 79; итальянскую, ст. 1; греческую, ст. 47, и румынскую, ст. 82.

*(358) Ср. конституции: бельгийскую, ст. 62; прусскую, ст. 55; нидерландскую, ст. 26; датскую, ст. 4; греческую, ст. 48; баварскую, тит. II, § 6.

*(359) Блунчли, Allgem. Staatsr. гл. VI.

*(360) Конституции: бельгийская, ст. 60; шведская, § 1 (Закон 26 сентября 1810 г.), норвежская, § 6; итальянская, ст. 2; датская, ст. 1 (Закон 31 июля 1853 г.); и прусская, ст. 53.

*(361) Ср. конституции: Голландии, ст. 13 - 22; Греции, ст. 45; Виртемберга, ст. 7; Баварии, ст. 5. Австрийский порядок основан на прагматической санкции 1724.

*(362) Лучше всего это можно видеть на примере нынешней английской королевы, которая вступила на престол именно вследствие права заступления. Припомним ее генеалогию:

Георг III

Георг IV, Вильгельм IV, Герцог Кентский, Герцог Кумберландский

(с 1837 г. Король Ганноверский).

Виктория:

После смерти бездетного Вильгельма IV право на престол имел бы герцог Кентский, но он умер при жизни Вильгельма. Его место заступила дочь его - Виктория, исключив дядю, герцога Кумберландского.

*(363) При изучении истории преемства престола в России должно иметь в виду следующие сочинения: г. Соловьева, История отношений между русскими князьями Рюрикова дома, 1847 г.; г. Сергеевича, Князь и вече, М. 1868 г.; Неволина, О преемстве великокняжеского киевского престола, в Полном собрании его сочинений, т. VI. Рецензию на сочинение г. Соловьева, напис. г. Кавелиным, в Полном собрании его сочинений. Мою рецензию на книгу г. Сергеевича,. в сборнике моих статей. Политика, история и администрация".

*(364) О духовных грамотах князей в русской литературе есть специальное и основательное исследование г. Чичерина, "Духовные и договорные грамоты великих и удельных князей", пом. в его "Опытах по истории русского права", стр. 232 - 376. Мы несогласны, впрочем, с основною мыслью почтенного автора. Он видит в духовных грамотах веское доказательство своей любимой идеи - господства частного права в государственных отношениях древней России. Несмотря, однако, на то, что по форме духовные грамоты дают право г. Чичерину говорить о господстве частного права, в сущности они были могущественным орудием для проведения новой государственной идеи.

Притом, завещательная система вообще не доказывает, что престолонаследие организовано по началам частного права. Она может быть учреждена ввиду высших государственных соображений, как это доказала попытка Петра Великого. Более подробный разбор мнений г. Чичерина см. в моей "Истории местного управления", стр. 16 и след.

*(365) Это очень ясно говорит и г. Чичерин - "Личная воля завещателя явилась у нас проводником и государственных стремлений. Познавши на опыте невозможность прочного могущества при разделении владений, московские князья стали усиливать одного наследника на счет других, что они могли беспрепятственно делать вследствие права завещания, предоставленного отцу семейства. Но эти новые стремления проявлялись под старыми формами", и т. д. (Опыты, стр. 274).

*(366) После происшествия с Дмитрием Ивановичем Иван III объяснял свой поступок иностранным государствам таким образом. Послы, отправленные в Крым, должны были сказать: "Внука своего государь наш было пожаловал, а он стал государю нашему грубить; но ведь жалует всякий того, кто служит и норовит, а который грубит, того за что жаловать?" То же, приблизительно должны были сказать русские послы и в Литве. Соловьев, История России, т. V, стр. 80 и след.; Чичерин, там же.

*(367) П. С. З., N 914.

*(368) Там же, N 920.

*(369) Там же, N 1,347 и 1,536.

*(370) Там же, N 3,893.

*(371) Там же: "А сие не для чего иного у него взросло, токмо от обычая старого, что большому сыну наследство давали, к тому ж один он тогда мужеска пола Нашей фамилии был и для того ни на какое отеческое наказание смотреть не хотел.

*(372) Эта книга вошла и в состав П. С. З., N 4,870.

*(373) П. С. З., N 4,643, 4,644.

*(374) Там же, N 5,070.

*(375) Там же, N 5,499.

*(376) Там же, N 5,909.

*(377) Там же, N 8,473.

*(378) Там же, N 8,476.

*(379) Там же, N 17,010.

*(380) Осн. зак., ст. 17.

*(381) Осн. зак., ст. 3, 14, 82, 90, 147.

*(382) Там же, ст. 4, 13.

*(383) Там же, ст. 13, 41.

*(384) Там же, ст. 5.

*(385) Там же, ст. 5 - 7.

*(386) Там же, ст. 8 - 11.

*(387) Там же, ст. 8, 12.

*(388) Там же, ст. 15 и 16.

*(389) Там же, ст. 31 - 34.

*(390) Обряд венчания и миропомазания развился исторически. Для сравнения древних обрядов с новыми, см. Собрание государственных грамот и договоров, т. II, N 25, 33, 51; т. III, N 16, т. IV, N 97.

*(391) Осн. зак., ст. 30.

*(392) Осн. зак., ст. 82, 90, 140.

*(393) Осн. зак., ст. 83 - 88.

*(394) Там же, ст. 89, 103, 106 - 108, 118 примеч., 120, п. 2.

*(395) Там же, ст. 103 примеч., 139 примеч.

*(396) Там же, ст. 100, 110 - 118.

*(397) Там же, ст. 129, 110. Пособие из государственного казначейства выдается на содержание императрице, наследнику, его супруге и детям их до совершеннолетия или до брака, равно на приданое великим княжнам и княжнам крови императорской, ст. 126.

*(398) Там же, ст. 122.

*(399) Там же, прилож. II, II, 1. § 17.

*(400) Там же, ст. 181.

*(401) Ст. 185.

*(402) Ст. 109.

*(403) Там же, ст. 101.

*(404) Там же, ст. 102; П. С. З., 19, 170.

*(405) Там же, 110, 39 п. 3.

*(406) Там же, ст. 117.

*(407) Там же, ст. 124.

*(408) Там же, ст. 118.

*(409) Там же, ст. 103, 111, 113, 114, 117, 118, 120, 121, 127 и след.

*(410) Там же, ст. 104, 115, 136.

*(411) Там же, 120 п. 2, 125, 129 - 131, 133, 136.

*(412) 109, 117 и др.

*(413) 128, 130, 132, 135. 136.

*(414) Улож. о наказ., ст. 244, 248.

*(415) Там же, ст. 199.

*(416) Там же, ст. 200.

*(417) Ст. 202.

*(418) 156 -168.

*(419) Принадлежность к известному государству рассматривается, как понятие исключительное, всеми современными публицистами. Ср. Блунчли. Das moderne Vцlkerrecht, ст. 373: "По общему правилу, каждый неделимый связан только с одним государством, и принадлежность к государству ограничивается одною страною". Это мнение разделяют Геффтер, назв. соч., стр. 119; Поцль (Pцtzl), в статье Staatsbьrger, помещ. в госуд. лексиконе Блунчли и Братера. Г. Шульце в своем сочинении Das Preussische Staatsrecht, т. I, стр. 352 и след., развивает эту мысль таким образом: "Staatsangehцrige, indigenae, Staatsbьrger, im Weitern Sinne, gehцren dem Staate bleibend an, sie sind Glieder des Staats-Organismus und werden von dem Staate mit ihrer ganzen Persцnlichkeit erfasst und beherrscht, soweit ьberhaupt die Staatliche Sphдr reicht. Darum kann der Mensch regelmдssig auch nur einem Staate angehцren. Die Pflicht der Treue und des Gehorsams kann ihrer Natur nach nicht beschrдnkt oder getheilt werden durch ein gleichzeitiges Verhдltniss zu einem дndern Staate. Ein mehrfaches Indigenat in mehreren sich vцllig fremden Staaten ist eine Irregularitдt, welche dem ausgebildeten modernen Staatsbegriffe widerspricht".

*(420) R. Ihering, Geist des rцmischen Hechts, I, стр. 280, втор. изд.

*(421) Art. 7. "L'exercice des droits civils est indйpendant de la qualitй de citoyen, laquelle ne s'acquiert et ne se conserve que conformйment а la loi constitutionnelle".

*(422) Code civ., art. 13.

*(423) Старое римское право в этом отношении резко отличается от начал нового времени. Поэтому, между прочим, оно и не могло признать гражданской правоспособности за иностранцем. "Die Annerkennung der privatrechtlichen Rechtsfдhigkeit des Fremden, говорит Игеринг, wьrde eine totale Scheidung des Privatrechts vom цffentlichen, eine Selbstдndigkeit beider vorausetzen - чего не было в римском праве. Там же, стр. 226 и след.

*(424) Геффтер, назв. соч., стр. 119.

*(425) Ср. Деманжа (Dйmangeвt), Cours Йlйmentaire de Droit Romain, т. I, cтp. 152 и след, втор. изд. (1867 г.). Вальтер, Geschichte des Rцmischen Rechts, I, §§ 99 - 115, стр. 140 - 164 третьего изд. (1860 г.).

*(426) Quasi quaedain populi romani sont vectigalia nostra atque provinciae. lu Verrem (2), II, 3.

*(427) Ульниан свидетельствует, что "in orbo romano qui sunt, ex constituviune imperatoris Antonini cives romani effecti sunt". Деманжа, назв., соч. 1, 160, прим. 2.

*(428) Все сказанное о Риме применяется и к Греции. Так, Аристотель считает гражданином только того, кто отправляет общественные должности и участвует в управлении государством. Притом он рекомендует весьма строгий выбор лиц, которые могут быть гражданами, и, следовательно, идеализирует тот строгий взгляд на граждан, который существовал в греческих республиках.

*(429) Причины, по которым римское гражданство стало в такие исключительные условия, подробно рассмотрены Фюстель де-Куланжем в его сочинении "La Citй Antique". Автор объясняет замкнутость древнего гражданства строгою национальностью церкви и религиозных верований. "On reconnaissait le citoyen, говорит он, а ce qu'il avait part au culte de la citй, et c'йtait de cette participation que lui venait tous ces droits civils et politiques.... Si l'on veut donner la dйfinition exacte du citoyen, il faut dire que c'est l'homme qui а la religion de la citй. L'йtranger au contraire est celui qui n'a pas accиs au culte, celui que les dieux de la citй ne protиgent pas et qui n'a pas mкme le droit de les invoquer". Стр. 246.

*(430) Savigny, Geschichte des Kцm. E. im Mittelalter, I, § 30 второго изд. Ср. Laferriиre, Essais sur l'hist. du droit franзais, стр. 41 и след.

*(431) "Sous le rйgime fйodal la personnalitй fit place а la territorialitй", говорит Lawrence. Под влиянием этого принципа, продолжает он, "понятие государства начало развиваться в среде мелких феодальных обществ, установившихся на развалинах империи Карловингов. Начало личное во всем уступило место началу реальному. Из личных, какими они были, законы сделались реальными". Назв. соч. стр. 6. Эта "реальность" феодальных законов характеризуется Лаферрьером следующим образом: "si l'on examine les loi fйodales dans leur principe et dans leurs rйsultats, on voit la force enchaоnant les personnes et les choses, et soumettant la condition de l'homme а la condition de la terre: triste spectacle sons doute!" Назв. соч., I, 78. Но не все результаты этой системы были так печальны.

*(432) Lawrence, назв. соч. III, 7, "Par la suite des temps, les nations vivant sous la mкme domination politique se confondirent en se reunissant dans une seule, et le systиme des lois personnelles fut complиtement remplacй par celui de la souverainetй territoriale. Le droit applicable ne fut plus dйterminй par la naissance, mais par le territoire. La loi du territoire s'appliquait aux choses et aux personnes qui s'y trouvaient."

*(433) До чего доходило строгое проведение принципа территориальности, видно из следующего любопытного факта. Дети английского короля Эдуарда III родились вне пределов Англии и, таким образом, лишались права занять английский престол. Чтобы сделать их природными англичанами, издан был особый парламентский акт, узаконивший их права на престолонаследие.

*(434) Так, например, во время войны Англии с Соединенными Штатами, в 1812 г. английское правительство объявило, что каждый английский подданный, хотя бы принятый в число американских граждан, но не уволенный законодательным порядком из своего природного подданства, должен судиться как государственный изменник, если будет взят в рядах неприятельского войска. С своей стороны американцы обещали за каждое лицо, казненное англичанами, вдвое жесточе разделываться с английскими пленными офицерами и солдатами. Такого рода взаимные обещания прямо вытекали из того, что Англия не хотела отказаться от начала территориальности, не признаваемой Соединенными Штатами.

*(435) Code civ. ст. lu. Tout enfant nй d;un Franзais en pays йtranger est Franзais.

*(436) Art. 12. L''etraugиre qni aura йpousй un Franзais, suivra la condition de ion mari.

*(437) Cp. Lawrenc'a, назв. соч., т. III, стр. 215.

*(438) Ср. Annuaire de Lйgislation Etrangиre. 1872 г., стр. 9, ст. 7 и следующие.

*(439) Ср. там же, стр. 183 и след. Имперский закон дополнен в 1871 г. Ср. Ронне, Das Verfassungsrecht des Deutschen Reiches, стр. 102 - 113.

*(440) IX т. Свода законов, ст. 1 и 2.

*(441) Там же, ст. 1208.

*(442) Св. зак. т. IX, ст. 1538 и 1539 по прод. 1868 г. Иностранцы, поселившиеся в России до издания новых правил и заявившие себя полезною деятельностью, могут доказать давнее свое водворение другими документами. Там же, 1,540.

*(443) Там же, ст. 1,541, 1,544.

*(444) Ст. 1,544 и 1,545.

*(445) 1,546, 1,547.

*(446) Там же, 1,543,1,550. См. Фукар, назв. соч., стр. 242. Этот писатель доказывает, что натурализация не распространяется даже на жену натурализированного, если брак состоялся до принятия мужем иного подданства. По буквальному смыслу 12 ст. Code civ., Фукар прав. Означенная статья гласила: "Иностранка, вышедшая замуж за француза, следует состоянию своего мужа". Ввиду этой статьи, согласие, изъявленное иностранкою на брак с французом, заключает в себе согласие и на принятие французского подданства. Но из 12 ст. никак не следует, чтобы жена иностранца, принявшего французское подданство, следовала этому новому состоянию мужа без своего согласия.

*(447) Ст. 1,564. Нечего объяснять, что мотивы, приведенные нами в этом пункте, выведены не из теоретических начал, но из духа русского законодательства, признающего тот принцип, что жена (за исключением случаев, указанных в ст. 5 IX т.) следует состоянию мужа и не может, в каком бы то ни было отношении, выйти из его власти. Поэтому, кроме того, на основании 1,542 ст. и "замужние иностранки не допускаются к принятию в подданство России отдельно от мужей".

*(448) Ст. 1,548.

*(449) Ст. 1,549, 1,563.

*(450) Ст. 1,551.

*(451) Св. зак., т. IX (по прод. 1868 г.), ст. 1,552.

*(452) Ср. специальные исследования для истории дворянства-проф. Романовича-Славатинского "Дворянство в России с XVIII ст. до отмены крепостного права"; - история образования дворянского состояния, так называемого служилого класса, до XVIII ст. изложена в моем соч. "История .местного управления в России", т. I; для истории городского состояния: - Плошинского "Городское или среднее состояние в России"; Муллова: "Обзор правительственных мер по устройству городского общественного управления". Г. Дитятина. "Устройство и управление городов России", т. I, 1875 г. Некоторые замечания, касающиеся городского состояния XVI и XVII ст., имеются к "Истории местного управления в России", гл. 3. Для истории крестьянства ср. Беляева, "Крестьяне на Руси". Отдельные замечания по этому предмету помещены в "Опытах по истории русского права" проф. Чичерина. По истории духовенства обширный труд г. Знаменского: "Приходское духовенство в России после реформ Петра".

*(453) Ср. Блунчли, Allgemeines Staatsrecht, кн. II, гл. V - XVI. Его же статья Kasten, Stдnde, Klassen, помещ. в Deutsches Staatswцrterbuch Блунчли и Братера, т. V, стр. 520 - 526. Л. Штейн. System der Staatswissenschaft, т. II. Ф. Ю. Шталь Die Philosophie des Rechts, т. II, отд. II, стр. 42 - 130. P. Ф. Моль, Die Geschichte und Liter, der Staatswissenschaften, I, стр. 86 и след. Ф. Шмиттенер. Zfwцlf Bьcher vom Staate, т. I, стр. 221 и след. К. С. Цахария, Vierzig Bьcher vom Staate, т. II, стр. 49 - 71. Батби, Traitй de droit puhlic et administratif, т. II, стр. 292 и след. Фукар, назв. соч., т. I, стр. 271 и след. И. I. Россбах, Geschichte der Gesellchaft, шесть томов (1868 - 1871). Важное значение имеет труд Риля, Die Bьrgerliche Gesellschaft.

*(454) Ср. Сергеевича, Вече и князь. стр. 31: "Древняя Россия не знала сословий. Это явление царской эпохи нашей истории; только первые зародыши его относятся к концу княжеского периода. В княжескую же эпоху все население представляет единообразную массу, разные слои которой отличались один от другого достоинством, а не правами. Различий по занятиям не существует: от князя, до последнего свободного, всякий мог быть воином, иметь поземельную собственность, заниматься торговлей и промыслами. Каждый имеет право на все, но одному удалось больше, чем другому, а потому он и выделяется как человек "лучший"; кто остался позади всех, характеризуется эпитетом "меньшого" человека. Таким образом, возникала целая лестница качественных различий одного и того же рода людей. Ступени этой лестницы не были замкнуты: по мере улучшения фактической обстановки человек сам собою поднимался на следующую ступень и наоборот".

*(455) В истории западноевропейских государств мы видим совершенно противоположное явление. При крепкой связи народонаселения с землею, там все сословия стремились к обеспечению личных прав путем обеспечения корпоративных привилегий. Члены корпораций были солидарны в своих интересах. Отсюда беспрерывные союзы для борьбы с королевской властью, добывание хартий, которые определяли права и обязанности сословий. В Древней России в этом не было надобности. Каждый служилый человек имел полную возможность отъехать и обеспечить свои права у другого князя лучше, чем они были обеспечены в прежнем месте служения.

*(456) В крестных записях служилый человек дает крестное целование в том, что он не отъедет от князя, не будет сноситься с его врагами, будет служить и прямить ему во всем. Поручные записи, в которых встречаются даже имена митрополитов, служили ручательством исполнения крестной записи. И те и другие напечатаны в большом количестве в Собр. госуд. грам. и догов. T. I, N 103, 146, 149 152 - 154, 157 и т. д. См. для примера клятвенную запись князя Данилы Дмитриевича Холмского, в которой он обещает 1) "своему Осподарю Великому Князю Ивану Васильевичу и его детем служити до своего живота, а не отъехати ми от своего Осподаря, от Великого Князя Ивана Васильевича, ни от его детей к иному ни к кому"; 2) "а добра ми ему и его детем хотети везде во всем, а лиха ми своему государю великому князю и детем его мне, князю Данилу, не мыслити, ни хотети никакого, и т. д."; 3) "а через сию мою грамоту яз князь Данило Дмитриевич, что иму думати и починати, или явится что которое мое лихо перед моим Осподарем... ино не буди на мне милости Божьее и пречистые его Матери и святых чюдотворцев Петра митрополита и Леонтия, епископа Ростовского и всех святых... а Осподарь мой, Князь Великий и его дети, надо мною по моей вине в казни волен".

Иван Грозный, кроме клятвенной записи от лица, подозреваемого в намерении "отъехать", брал еще поручные записи от лиц, ручавшихся за последнего в верном соблюдении данной клятвы. Так, в 1562 году 27 князей и других лиц поручились за князя И. Д. Бельского в такой форме: "А отъедет он за нашею порукою в Литву или в Крым или в иные, в которые государствы, или в уделы, или инде где нибуди: ино на нас, на поручниках, государю нашему царю и великому князю Ивану Васильевичу всея Русии, и детем его царевичу Ивану да царевичу Федору, взяти десять тысяч рублев денег, и наши поручниковы головы во княж Ивановы головы места". N 175.

*(457) В дополнительных указах к судебнику Ивана IV находится следующее постановление: "А которые дворяне не хотят государевы службы служити, воровством из службы побежали, и иные покиня поместные и вотчинные земли, били челом в дворы к боярам и всяких чинов людем, и кабалы служилые на себя дали, и во дворех поженились на крепостных жонках и на девках; и тех всяких с жонами и детьми, указал государь и бояре приговорили, из боярских дворов взяти в службу и написати с городы по поместью и по вотчины". (Указ 1642 г. марта 11). Ср. также Уложение царя Алексея Михайловича, гл. VII, ст. 8: "А которые государевы ратные всяких членов люди будут на государеве службе в полках, и государева служба им по разбору служити мощно, а они не дождався отпуску с государевы службы сбегут: и им за побег чинити указ, кто сбежит впервые, и его бити кнутом; а будет тот же сбежит в другие, и его бити кнутом же, да поместного окладу у него убавити 50 четвертей, да денег с поместного его окладу со ста четвертей по рублю; а будет сбежит в третие, и его бити кнутом же, да у него же отняти поместье и отдати в раздачу".

*(458) См. "Ист. местн. упр. в России", стр. 147, прим. 2.

*(459) Ср. XIX гл. Улож. царя Алексея Михайловича.

*(460) В этом согласны все исследователи истории русского права. Ср. Беляева, назван. соч., стр. 105: "Расстроенное положение финансовых дел и отягощение народа вызвали Московское государство... к общему прикреплению свободных крестьян к земле". Ср. также Чичерина (Опыты по истории русского права, стр. 230): "Укрепление крестьян было не частным правом, приобретенным одним лицом над другим, а последствием общих обязанностей, наложенных на все сословия".

*(461) Как это доказывает Беляев. См. ниже.

*(462) Подробности относительно этого предмета см. в превосходном исследовании Неволина: "О пространстве церковного суда", помещенного в VI т. полного собрания его сочинений.

*(463) Владимир Св., давая свой устав, следующим образом объясняет мотивы, побудившие его издать этот законодательный памятник. По принятии христианства, говорит он, я раскрыл Греческий Номоканон и нашел в нем: "Еже не подобает сих судов и тяж князю судити, ни бояром его, ни тивуном. И азь, съгадав с своими детмии с всеми князи, и с своими бояры, дал есмы те суды церквам Божьим, Митрополиту и всем Епископам по русской земли".

*(464) Сюда относились преимущественно дела семейные, преступления против нравственности, святотатства и т. д. "Тыи вси суды, продолжает устав, церквам Божьим даны суть законом Божьим, по правилам святых отец, христианскими цари и князи во всех христианских людех".

*(465) "A ce люди церъковни, предании Митрополиту по правилом: игумень, игуменья, поп, диакон, попадья, диаконица и дети их, и кто в крилосе, чернец, черница, проскурница, пономарь"...

*(466) "А имут обидети суды церковныа, или отъимати", прибавляет устав, "да будут прокъляти всий век и вбудущий о седми събор святых отец вселеньскых".

*(467) Содержание всех этих уставов тождественно с тем, что установлено Владимиром Святым; например, в уставе Всеволода Мстиславича говорится: "А ce изобретохом в Греческом Номоканоне, что сих судов и тяж не судити князю, ни его детям, ни его наместником, ни его бояром, ни его тивуном, ни десятника не держати... A ce приказываю своим наместником и тиуном суда церковнаго не обидети, ни судити без Владычня наместника..." К церковным людям отнесены те же разряды лиц, что и в Уставе Владимира. В уставе Смоленского князя Ростислава Мстиславича читаем: "А тяж епископших не судити никому же, судит их сам епископ..." Очевидно, что эти областныя церковные грамоты писались по образцу Киевской грамоты, издание которой приписывается Владимиру.

*(468) Вопрос этот затронут, между прочим, в сочинении профессора Горчакова "Монастырский приказ". Сравни мою рецензию на означенное сочинение ("Политика, история и администрация" - "Эпизод из истории церковного управления").

*(469) Уложение царя Алексея Михайловича, глава XIII, статья 1. "А ныне Государь Царь и Великий Князь Алексей Михайлович всея Русии... указал Монастырскому приказу быть особно, и на митрополитов, и на архиепископов и на епископов и на их приказных и дворовых, людей, и на детей боярских, и на их крестьян, и на монастыри, и на архимандриты, и на игуменов, и на строителей, на келарей, и на казначеев и на рядовую братью, и на монастырских слуг и на крестьян, и на попов, и на церковный причт, во всяких исцовых исках суд давати в Монастырском приказе".

Патриаршие суды были поставлены под апелляцию Боярской думы. Ср. там же, глава XII, статья 2.

*(470) Ср. Знаменский, назван. сочинение, стр. 1 и след.

*(471) Ср. Знаменского, названн. сочинение, там же.

*(472) Церковный устав Всеволода относит к церковным людям изгоев, т. е. лиц, не имеющих определенного общественного положения; он говорит: "Изгои трои: попов сын грамоте не умеет, холоп из холопства выкупится, купец одолжает". Следовательно, если сын священника был грамотным, то социальное положение его являлось определенным, он естественно принадлежал к духовному званию.

*(473) Знаменский, назван. сочинение, стр. 3 и след.

*(474) Знаменский, назван. Сочинение, стр. 7 и след.

*(475) Указ 1659 г., декабря 15 (П. С. З. N 288): "Указал Великий Государь собрать детей боярских недорослей, которые в службу поспели, а Государевы службы не служат, и в чинах никаких не написаны, а живут у отцов своих, и у дядьев, и у братьев, и у иных своих родимцев, и поповых и дьячковых детей и племянников и внучат, у которых сына по два, и по три, и по четыре, взять от двутретьего, а от четырех двух; а в которой семье больше, тех потому ж, а которые грамоте умеют, и тех оставливать с отцами у церквей, чтоб церквам оскудения не было, а лишних всех имать и писать на службу".

*(476) Указ 1661 г., 1 февраля. "О невзятии неволею в службу духовного чина детей" (П. С. З. N 291). Указ повелевает, чтобы "и попы, и дьяконы, и причетники церковные тех детей своих и братью и племянников от всяких неподобных и воровских приемов унимали и всякому доброму делу учили и бережье к ним держали; чтоб они за воровством и ни за какими неподобными делы впредь не ходили".

*(477) Ср. "Высшая администрация. Р. ХVIII ст.", стр. 11 и следующие. "В среде дворянского сословия должно было начаться двоякое движение: одно к центру, к Москве; туда влекли его старые предания, там естественный центр его деятельности, там государева служба, для которой он родился, туда требует его родовая честь - он должен поддержать свой род на его месте - словом, стремление к Москве есть продукт старой России. Другое движение началось от центра к окраинам, к областям; если к Москве тянули служилого человека честь и временем освященные понятия, к области манили его новые, под влиянием Москвы сложившиеся интересы; в прежнее время служилая дружина бродила вместе или без князя из удела в удел; теперь у всякого служилого есть место, где он может поселиться, если не захочет жить в Москве; у него есть поместье. Слабы еще интересы, связывающие дворянство с этими землями. Хозяйством заниматься невесело и трудно. Только что закрепленные крестьяне бегут, хозяйственные приемы просты, можно хозяйничать и за глазами. Притом для деревенской жизни надо оставить Москву, быть не у дел, а это большая обида служащему: род может захудать и сам потеряешь почет. Далее, испомещение служилого сословия хотя становится главным способом вознаграждения за службу, но далеко не исключает остальных; если система кормления отжила свой век, как общее юридическое, законное правило, она уцелела, как обычай - кто у дел, тот и кормится от дел. Доходы с дел еще считаются почетнейшим способом вознаграждения, более соответствуют понятиям дворянства как служилого сословия. Но постепенно и поместья приобретают для него большую прелесть. Кому не повезло на службе, чей род захудал, кто не хочет служить в военной службе, - все бежит в деревню. Там убаюкивается он покоем, там появляются у него новые интересы, и неохотно отрывается он на царскую службу, которая, большею частью, является для него в форме службы военной, т. е. наиболее сопряженной с опасностями и издержками - вещами, далеко не привлекательными для хозяина и мирного гражданина, коим стал служилый человек под влиянием деревенского воздуха. Военная служба, при тогдашнем устройстве войска, представляется временным, случайным; между походами лежит длинный промежуток времени, в течение которого служилый успевал потерять свои воинственные наклонности и приобрести расположение к покою и экономии. Кончилось тем, что дворянство всеми силами отговаривается от службы". Ср. также Соловьева, "Ист. Р." т. XIII, стр. 82: "Многие говорили: дай Бог нашему государю служить, а саблю из ножен не вынимать".

*(478) П. С. З., N 2327, 2384, 2625 и друг. Срав. Романовича-Славатинского, стр. 182 и след.)

*(479) Там же.

*(480) К податным лицам в течение XVIII ст. применяется название подлых Так, в указе 1714 г. (П. С. З., N 2,789) говорится: "И тако от того разделения казне государственной великий есть вред и людям подлым разоренье". В 1715 г. (П. С. З. N 2,877) "учинены фискалы, которые непрестанно доносят не точно на подлых, но и на самые знатные лица без всякой боязни", Ср. Романович-Славатинский, назв. соч., стр. 71.

*(481) Еще в указе 1721 г. (П. С. З. N 3,705) постановлено: "Все обер-офицеры, которые произошли не из дворянства, оные и их дети суть дворяне, и надлежит им дать патент на дворянство".

*(482) Таб. о ранг., п. 15.

*(483) Там же, п. 11.

*(484) "Прочие же чины, как гражданские, так и придворные, которые в рангах не из дворян, оных дети не суть дворяне".

*(485) Название шляхетства, для обозначения всего дворянского сословия, в первый раз употреблено в одном указе 1712 г. (П. С. З. N 2,467). С тех пор оно сделаюсь общеупотребительным, по крайней мере в официальных актах, до жалованной грамоты дворянству Петра III. Со времени второй жалованной грамоты 1786 г. название "дворянство" вытеснило окончательно этот иностранный термин. Ср. Романовича-Славатинского, назв. соч., примеч. 2-е, где собраны главнейшие примеры употребления слова "шляхетство". Впрочем, уже со времени Петра Великого, рядом с названием шляхетства, употребляется и слово "дворянство" как равнозначущее, т. е. для обозначения целого сословия. Так, "Табель о рангах" говорит только о дворянстве. Например, п. 8: "Сыновьям Российского государства князей, графов, баронов, знатнейшего дворянства" и т. д. П. 11: "Все служители российские или чужестранные, которые 8 первых рангов находятся или действительно были: имеют оных законные дети и потомки в вечные времена, лучшему, старшему дворянству во всяких достоинствах и авантажах равно почтены быть и т. д." Ср. также пп. 13, 14, 16 и т. д. Ср. также инструкцию Чернышеву, П. С. З. N 3,901, стр. 606, п. 3, 5, 8 и другие акты.

*(486) В 1721 г. декабря 23 вышел сенатский указ "О титуле Императрицы, Великих княжен и детей Е. И. В.". Здесь между прочим говорится: "Также и тамо где в титулах воспоминалось: Великому Князю и Царевнам благородство, признали Синод и Сенат приличнее воспоминать сих, вместо благородных, благоверными: понеже титуловаться благородством, Их Высочеству, по нынешнему употреблению низко, ибо благородство и шляхетству дается". П. С. З. N 3,689. Нечего объяснять, что "нынешнее употребление" благородия и высокоблагородия, на которое намекает Сенатский указ, заимствовано из немецкого способа титулования дворянства Wohlgeboren и Hochwohlgeboren.

*(487) Пожалование "гербом и печатью" узаконено Табелью о рангах, п. 16. Но из этого акта видно, что обычай употреблять гербы был довольно распространен в шляхетстве, ибо Табель о рангах восстает против самовольного присвоения себе герба.

*(488) Т. е., что царь может пожаловать только боярским или иным "чином".

*(489) Первое лицо, получившее графство от Петра Великого, был фельдмаршал Б. И. Шереметев.

*(490) Первым был возведен в это достоинство Шафиров.

*(491) А. Д. Меньшиков первый получил этот титул с предикатом светлости.

*(492) Ср. Романовича-Славатинского, назв. соч., стр. 36 - 43.

*(493) Ср. указ 1746 г. (П. С. З. N 9,266). Еще ранее того, именно в 1730 г., было издано подобное же узаконение и подтверждено старое в сущности правило, выраженное в Уложении царя Алексея Михайловича (XVII гл., ст. 41). Ср. также инструкцию межевщикам, 1754 г., мая 13 (П. С. З. N 6,273), гл. 3, п. 11. и т. д.

*(494) Таков, напр., проект генерал-прокурора гр. Ягужинского: "Что дом всякий без присмотру господина разоряется, и так для содержания того изволил Его Величество определить и отпускать шляхетство и прочих, которые вотчины имеют по переменам в домы; а ныне, хотя по нуждам позваны, которые уже были отпущены, паки к командам, то, однако же, ежели не имеется великая в них нужда, паки их срок выжить, ныне немедленно отпустить придлежит, и мнится, что ежели возможно в которых наследниках нужды нет к делам, чтоб они в домах жили и смотрели". (Высш. адм. Р. XVIII ст., стр. 123).

*(495) Указ 1736 г., декабря 31 (П. С. З. N 7,142), издан "для лучшей государственной пользы и содержания шляхетских домов и деревень".

*(496) П. С. З. N 5811, императорский указ 29 июля 1731 г., об учреждении кадетского корпуса. Здесь, между прочим, говорится: "А понеже воинское дело поныне еще в настоящем добром порядке содержится, однако ж, дабы такое славное и государству зело потребное дело наивящше в искусстве производилось, весьма нужно, дабы шляхетство от младых лет к тому в теории обучены, а потому и в практику годны были; того ради указали мы: учредить корпус кадетов, состоящий из 200 человек шляхетских детей, и т. д. Ср. устав кадетского корпуса, там же N 5881, п. 6, также N 5886, 5894 и т. д. Этого начала держалось правительство и впоследствии. Так, в 1755 г. при московском университете учреждены две гимназии - одна для дворян, другая - для разночинцев. В 1762 г. учрежден для дворянских детей артиллерийский и инженерный шляхетный корпус и т. д. Ср. Романовича-Славатинского, назв. соч., стр. 83. Объяснение и исследование этих мер, в связи с историею профессионального образования в России, см. у г. Владимирского-Буданова "Государство и народное образование в России XVIII в., стр. 118 и след.

*(497) Романович-Славатинский, назв. соч., стр. 215 и след.

*(498) По Табели о рангах придворные чины имели преимущество пред чинами гражданскими и военными. Эту ошибку Петра исправил император Александр I известным указом 1809 г.

*(499) Сенат, представляя императрице Анне Ивановне об отмене указа Петра Великого, весьма верно формулировал намерение преобразователя: 1) чтобы от разделения деревень в разные руки фамилии и знатные домы не упадали, и крестьяне б не отягчены были помещиковыми податьми и для того б государственные подати исправнее платить могли; 2) чтобы те дети, которые к деревням наследники не будут, принуждены были хлеба искать службою, учением и торгами". Подробное развитие этих мотивов см. в указе о единонаследии, 23 марта 1714 г. П. С. З. N 2789.

*(500) П. С. З. N 5653. Высочайше утвержденный доклад сената, 9 декабря 1730 г. Замечательны мотивы, представленные сенатом в пользу уничтожения единонаследия. Именно Сенат заметил, что намерение Петра Великого (см. предыд. прим.) не могло осуществиться, так как "отцам не только естественно есть, но и закон Божий повелевает детей своих всех равно награждать", а потому они ради "награждения" младших сыновей и дочерей разоряют крестьян лишними поборами, пустошат имения свои через продажу движимости и т. д.

*(501) П. С. З. N 1444.

*(502) De l'esprit des lois, кн. II, глава IV: "Les pouvoir intermйdiaires, subordonnйs et dйpendants, constituent la nature du gouvernement monarchique, c'est а dire de celui oщ un seul gouverne par des lois fondamentales... le pouvoir intermйdiaire subordonnй le plus naturel est celui delа noblesse. Elle entre, en quelque faзon, dans l'essence de la monarchie, dont le maxime fondamentale est: "Point de monargue, point de noblesse; point de noblesse, point do monarque. Mais on а un despote".

"Il у а de gens qui avoient imaginй, dans quelques Йtats de l'Europe, d'abolir toutes les justices des seigneurs (т. е. вотчинную юрисдикцию). Ils ne voyaient pas qu'ils vouloient faire ce que le parlement d'Angleterre а fait. Abolissez dans une monarchie les prйrogatives des seigneurs, du clergй, de la noblesse et des villes, vous aurez bientфt un йtat populaire, ou bien un Etat despotique".

*(503) Наказ, стр. 360.

*(504) Дворянская жалованная гр. 1785 г. (П. С. З. N 16, 187): дворянское название есть следствие, истекающее от качества и добродетели начальствовавших в древности мужей, отличивших себя заслугами, чем, обращая самую службу в достоинство, приобрели потомству своему нарицание благородное".

*(505) Обильные указания относительно этого предмета см. в "Сборнике русск. ист. общ.", т. IV и VIII. "Понятно всякому, - говорил, например, депутат Стромилов, - что в обширной монархии надо быть особливому роду, который имел бы обязанность служить государству и из среды своей замещать власти средние, поставленные между государем и народом (Монтескье), и который, будучи предназначен к тому природою, воспитывался бы в правилах и знаниях, приличных тому состоянию, какое он в государстве занимать будет, и предметом своего награждения ставил бы только честь и славу, оставляя из вида покой и обогащение. Род этот и есть дворянство". IV, 206. Рассуждения Стромилова имели в виду защиту предложения, весьма популярного в "комиссии" - именно, чтобы доступ в дворянство через чины, открытый людям низшего происхождения Табелью о рангах, был закрыт. Автором этого предложения был известный историк князь M. M. Щербатов. В его речи читаем, между прочим, следующие слова: "Известно, что первое различие между состояниями произошло от отличной доблести некоторых лиц из народа. Потомки их равномерно отличались от других, оказывая услуги тем обществам, которых они были членами. Таким образом, повторяемые в течение многих лет заслуги склонили народы и государей к одному имени и к чести происходить от столь доблестных предков, присовокупить понятие дворянского звания. Итак, первым объяснением имени дворянина будет то, что он такой гражданин, которого, при самом его рождении, отечество, как бы принимая в объятия, ему говорит: ты родился от добродетельных предков; ты, не сделавший еще ничего полезного мне, уже имеешь знатный чин дворянина; поэтому ты более чем другие должен показать мне и добродетель свою и усердие". Сознание этой сословной чести, по мнению Щербатова, постоянно побуждает дворянство к подвигам. "Одно это имя и припоминание о славных делах своих предков, - говорил он, - довольно сильно, чтобы побудить благородных людей ко всяким подвигам. Эта политика у римлян столь далеко простиралась, что они приписывали начало знатных родов своим героям (прежде в подлиннике стояло богам); о чем, по свидетельству Блаженного Августина, знаменитый римский писатель Варрон говорил, что для государства весьма полезно, чтобы знаменитые люди почитали себя происшедшими от героев; хотя это и неправда, но уже одна мысль о таком происхождении может побудить их предпринимать и оканчивать величайшие дела". IV, 150 - 151. Настойчивое требование привилегий выражено и в наказе, данном Щербатову ярославским дворянством. IV, 297 - 314. Ср. также наказ шуйскому депутату кн. М. И. Оболенскому, IV, 390 - 397, п. 9; тульскому депутату Ивашкину, IV, стр. 413; Епифанскому, VIII, 446 и след., п. 1 - 3, Романовскому, VIII, 457 и след.; Луховскому, VIII, 477 и след. и многие другие.

*(506) Жалованная дворянск. грамота, ст. 17, 18, 19, 35 и 36.

*(507) Там же, ст. 15: "Телесное наказание да не коснется до благородного".

*(508) Там же, ст. 13.

*(509) Там же, ст. 16.

*(510) Там же, ст. 21 - 29.

*(511) Там же, ст. 2 и 5.

*(512) Сравни регламент коммерц-коллегии, 1719 г., 3 марта (П. С. З. N 3318), ст. 2-я. "Понеже коммерц-коллегии дело и смотрение в двух важных вещах и главных определениях состоит, сиречь в морском хождении и купечестве". "Обще рещи, коммерц-коллегии подлежить все, что купечество споспешествовать и в доброе состояние привести может, не токмо в довольном смотрении иметь, но и трудиться, чтоб такое сокровище утрачено не было" (там же, ст. 23).

*(513) Там же, ст. 16, 19 и 20.

*(514) Сравни регламент главного магистрата, 16 января 1721 г. (П. С. З. N 3708), гл. IV (о собрании выбылых из слобод): "и понеже Е. Ц. В... повелел дабы всероссийское купечество, яко рассыпанную храмину, паки собрать. Того ради в главном магистрате прилагать свое старание, дабы всех тех купеческих и ремесленных людей, которые, не похотя с посадскими служить и податей платить, вышли из слобод какими-нибудь образы и подлоги в разные чины, и в крестьянство, и в закладчики, и якобы за долги отданы, из тех мест собрать и написать в теж слободы, в тягло из которых они отбыли, по попрежнему..."

*(515) Регламент главного магистрата предписывал "не числить между гражданами городских жителей и шляхетство, духовенство и иностранцев" (гл. VII).

*(516) "Прочие же все подлые люди, обретающиеся в наймах и в черных работах, которые нигде между знатными и регулярными гражданами не счисляются".

*(517) Наказ, ст. 377. "К сему роду людей причесть должно всех тех, кои, не быв дворянином, ни хлебопашцем, упражняются в художествах, науках, мореплавании, торговле и ремеслах.

*(518) Для примера приведем выдержки из мнения депутата от рыбинского купечества, Попова, подписанное 69 лицами. Указав на попытку Петра Великого поднять значение купечества, оратор продолжал: "Все сие премудрый монарх делал с намерением, чтобы русское купечество, собрав яко рассыпанную храмину, не только сравнить, но и возвысить над европейскими купцами, зная достоверно, как нужна коммерция государству, что и видим на самом деле в европейских державах. Но, к крайнему несчастию для купечества, с кончиною Его Величества, оно не могло, согласно с его намерением, достигнуть до желаемого им состояния.

Российское дворянство приняло уже положение, которого лучше и желать нельзя. Оно пожаловано вольностью, пользуется многими другими преимуществами, владеет деревнями. Для обучения их детей заведены на счет казны разные училища, на что русское купечество смотрит с особенною радостью".

Поэтому, продолжает Попов, и купечество ожидало и ждет "способов к поправлению своего бедного состояния и избавления от стыда пред счастливыми европейскими купцами. Но вместо ожидаемого поправления, мы с крайним прискорбием усматриваем из поданных в комиссию многими господами депутатами мнений, что русскому купечеству готовится большее отягощение, как будто оно вовсе не нужно для государства. Вместо того, чтобы в силу указов императора Петра Великого утвердить за купечеством их права и вольности, а другим всякого звания людям строжайше запретить вести торговлю, через что натурально купечество могло бы достичь большего благосостояния, помянутые господа депутаты, напротив, предлагают, к вреду купечества, чтобы, как благородному дворянству, так и крестьянам предоставлено было пользоваться купеческим правом наряду с купцами". Сбор. Р. И. О. VIII, 38, 39. Действительно, некоторые депутаты требовали распространения торговых прав на крестьян и на дворянство (см. там же, стр. 351 и след. Мнение депутата от любимского дворянства Толмачева). Попов же, в своем мнении, настойчиво требовал строгого запрещения всем лицам, не записанным в купечество, производить торговлю, с одной стороны (стр. 41 и след.), а с другой - расширения купеческих привилегий (39 и след.) Ср. также мнение депутата от города Серпейска, Глинкова (VIII, 91 - 95 с 10 подписями). Здесь, между прочим, требуются для фабрикантов и купцов шпаги, ибо "немцы, видя русского купца без шпаги, оказывают ему пренебрежение, а особливо на бирже".

*(519) П. С. З. N 16,188.

*(520) "Городовых обывателей среднего рода людей или мещан название есть следствие трудолюбия и добронравия, чем приобрели отличное состояние". (Г. П. ст. 80).

*(521) "Города от предков Наших и Нас самих не токмо для живущих в них, но и для общественного блага основаны суть, умножая доходы государственные, устройством подают подданным способы к приобретению имущества посредством торговли, промыслов, рукоделия и ремесла; и для того городовых обывателей среднего рода людей или мещан отличное состояние да будет наследственно". Там же, стр. 81.

*(522) Там же, ст. 77.

*(523) По ст. 62 "городового положения" городскую обывательскую книгу велено было разделить на шесть частей. В первую часть надлежало вносить "настоящих" городских обывателей, т. е. лиц, подходящих под определение 77 ст.; во вторую часть вносить гильдейское купечество; в третью - цеховые; в четвертую - иностранные и иногородные гости, в пятую - именитые граждане; в шестую - посадские

*(524) Там же, ст. 138 и след.

*(525) Там же, ст. 123, п. 60 и след.

*(526) Там же, ст. 92 и след. Для записки в первую гильдию должно было объявить капитал от 10 до 50 тысяч рублей, во вторую от 5 - 10 тысяч, в третью от 1 - 5 тысяч

*(527) Там же, ст. 98 и след.

*(528) Там же, ст. 67 и след.

*(529) П. С. З. N 22,418.

*(530) Для первостатейного купечества заведена особая бархатная книга знатных купеческих родов. Она разделялась на две части. В первую велено вписывать те роды, которых внук докажет, что в двух непрерывных коленах, т. е. дед и отец его, без явной укоризны занимали место в высшей гильдии; имена лиц этого рода не выписываются отсюда до тех пор, пока колено их не помрачится среди первостатейного купечества. Во вторую часть вписывались боковые колена тех же родов, даже и упадшего рода, который "новыми ветвями паче украсится или возродится".

*(531) П. С. З. N 6284. "Права и преимущества, - говорится в Манифесте, - дарованные Грамотою 1785 г. городам и обывателям их, с того времени, в течение столь многих лет, по движению торговли и промышленности, соделались настоящему положению их в некоторых частях не соразмерными. Посему и желая новыми отличиями более привязать городских обывателей к состоянию их, от процветания коего зависят и успехи торговли и промышленности, мы признали за благо права и преимущества их упрочить нижеследующими постановлениями" и т. д.

*(532) При составлении очерка судьбы крестьянства до XIX столетия я пользовался главным образом превосходным трудом покойного Беляева, "Крестьяне на Руси". Конечно, не все мнения автора могут быть приняты наукой. Он признает за новость многие меры, узаконенные еще до реформы. Затем, крепостное право по обычаю и до XVIII стол. было весьма сурово. Но, конечно, XVIII век прибавил много непривлекательных черт по прежнему порядку вещей.

*(533) Указ 1722 г., 1 июня (П. С. З. N 4023): "Дворовых людей, которые от кого отпущены были на волю по отпускным, и которые после кого кабальные люди остались и подлежат быть свободны, тех при настоящей переписи тем людям, у кого такие есть, велеть писать особо. А которые на воле живут, тем самим явиться к переписи, и переписчикам тех пересмотреть. И которые из них по осмотру в службу будут годны, тех писать в солдаты и отсылать в военную коллегию; а которые в службу негодны, тем давать свободные письма, что они в солдаты негодны, токмо при том объявлять им указом с запискою, чтоб никто из них в гулящих не были, а определились бы в другие службы, или к кому в дворовое служение, а без служеб бы никто не шатались, понеже от таких умножаются воровства, а ежели кто таковых впредь где поймает, и оные сосланы будут в галерную работу". Ср. Беляев; назв. соч., стр. 262 и след.

*(534) Ср. указ 1729 г., марта 26-го (П. С. З. N 6392). Ср. Беляев, стр. 277.

*(535) Указ 1729 г., 16 июня (П. С. З. N 5441), повелевает ни в каком случае не оставлять вольных гулящих людей в прежнем их положении. Как не имеющие прав, они должны были ловиться полицией, которая и отправляла их в воеводские канцелярии, а им предписывалось, "не держав ни мало времени, отсылать годных в службу, в военную коллегию, а негодных велеть себе приискивать таких, которые бы их писали за собою в подушный оклад, а ежели никто не примет, оных посылать для поселения в Сибирь, дабы через то шатающихся и праздных без дел и без платежа подушных денег никого не было".

*(536) В § 16 инструкции лицам, производившим ревизию, сказано: "Ежели при генеральной ревизии явятся разночинцы и незаконнорожденные и люди боярские, отпущенные из домов с отпускными и вечными паспортами, и никого себе доныне помещиков не сыскали, и в подушный оклад ни за кем не записаны: таковых и с детьми по желаниям их, ежели которые имеют торговые промыслы и ремесла, писать в посады и в цехи, а прочих, кои годны будут, писать в солдаты. А которые пожелают быть у помещиков, таковых всех писать к помещикам и на фабрики, к кому они в услужение идти пожелают, и кто их из платежа подушного оклада взять пожелает, дабы ни один без положения не остался. А ежели их из платежа подушного оклада никто не возьмет, а в службу негодны, таких посылать для поселения в Оренбург или на казенные заводы" (Инстр. 16-го декабря. 1742 г., П. С. З. N 8836).Беляев, 282 и след.

*(537) П. С. 3 N 5633. Указ 1730 г. ссылается на 41 ст. XVII гл. Уложения 1649 г., по которой "боярским людям и монастырским слугам вотчин покупать и в закладе держать не велено". Это правило, как видно, беспрерывно нарушалось. Приведенный указ предписывает: "Боярским людям, и монастырским слугам и крестьянам все недвижимые свои имения распродать, кому по указу подлежит, с объявления сего указа в полгода; а ежели в полгода не продадут, и тех недвижимые имения взяты будут на Нас".

*(538) Впредь купечеству, архиерейским и монастырским слугам и боярским людям и крестьянам, и написанным к купечеству и в цех, также казакам и ямщикам и прочим разночинцам, состоящим в подушном окладе, людей и крестьян без земель и с землями покупать во всем государстве запретить и крепостей оным нигде не писать". (Указ 14 марта 1746 г. П. С. З. N 9267).

*(539) В указе 6 февраля 1758 г. (П. С. З. N 10796) сказано: "Ежели явятся во владении недвижимые имения за находящимися в военной и иных службах, кои в службу вступили не из шляхетства, но из положенных в подушный оклад и других званий, а обер-офицерских рангов не имеют; и таковым как свои собственные, так и приданные недвижимые в полгода продать, кому по указам надлежит; а ежели в тот срок не продадут, а по наезду межевщиков объявляется за ними

*(540) Ср. указ 1801 г., 12 дек. (П. С. З. N 20.075). Мотив к указу следующий: "Желая дать новое поощрение земледелию и промышленности народной соразмерно способам, какие Россия по пространству и положению своему имеет, признали Мы нужным право приобретения всяких под разными именами известных земель без крестьян и владение всем тем, что на поверхности и в недрах их находится, распространить на всех российских подданных, кроме тех, кои причислены к помещичьим владениям.

*(541) Ср. Регл. Камм.-колл. 1731 г. (П. С. З. N 5789), ст. 22: "Крестьян ни в откупы, ни в подряды, кроме найма подвод и судов и каких-либо работ, допускать не велено".

*(542) Указом 13 февр. 1774 г. (П. С. З. N 14123), в отмену Елисаветинских узаконений, запрещавших крестьянам вступать в подряды и откупа, разрешено: "Допускать к винному откупу, обще с купечеством, не токмо дворян и разночинцев, но и крепостных людей и крестьян, таких однако же, за которых надежные помещики в исправном платеже откупной суммы обяжутся".

*(543) Ср. указ 1761 г., 14 февр. (П. С. З. N 11204): "Крестьян векселями и другими никакими заемными письмами, под образом векселя, хотя б оные с выбора вотчин и волостей даны были, отнюдь не обязывать, тако ж и в поручительство крестьян не принимать под потерянием всех тех данных денег. А кому из крестьян потребно будет денег занимать или товарами в долг брать тем в указанных местах писать заемные письма, и те с удостоверительным дозволением от их помещиков, а дворцовым от их правителей, монастырским и черносошным от тех мест, где оные в ведомстве состоят; и дабы заимодавцы были надежнее свои деньги получить, то и с поруками, токмо не из крестьян, а из других чинов".

*(544) Котошихин. О России в царствование Алексея Михайловича, XI, ст. 3: "а как тем боярам и иным вышеписанным чином даются поместья и вотчины и им пишут в жалованных грамотах, что им крестьян своих от сторонних людей от всяких обид и налог остерегати и стояти, а подати с них имати по силе, с кого что можно "Взяти, а не через силу, чтоб тем мужиков своих из поместий и из вотчин не разогнать и в нищие не привесть"... В случае злоупотребления помещиком своею властью, ему грозили следующие последствия: "и будет на такого помещика и вотчинника челобитье... и у таких помещиков и вотчинников поместья их и вотчины, которые даны будут от царя, возьмут назад на царя, а что он с кого имал каких поборов через силу и грабежом, и то на нем велят взять и отдать тем крестьянам; а впредь тому человеку, кто так учинит, поместья и вотчины не будут даны до веку. А будет, кто учнет чинить таким же обычаем над своими вотчинными купленными мужиками: и у него тех крестьян возьмут безденежно, и отдадут сродственникам его, добрым людям, безденежно ж, а не таким разорителям".

*(545) Ср. Ист. Росс. Соловьева, IX, стр. 429. Здесь напечатана вполне любопытная жалоба крестьян Ярославского уезда, села Ширинги, на своего помещика князя Артемия Шейдякова.

*(546) Ответственность помещиков за исправное взыскание подушной подати ясно установлена регламентом каммер-колегии 1731 г., п. 6. "И понеже Мы всемилостивейше соизволяем, чтобы тот подушный сбор всегда исправно и бездоимочно в казну доходил... того ради те подушные деньги платить самим помещикам, а где самих помещиков нет, прикащикам и старостам или тем людям, кому оные деревни приказаны; и дворцовых и архиерейских и монастырских вотчин самим управителям". П. С. З. N 5789, стр. 485 и след.

*(547) Об этом свидетельствуют как указы самого Петра, так, еще резче, знаменитый публицист того времени, крестьянин Иван Посошков. "Помещики на крестьян своих налагают бремена неудобоносимые; ибо есть такие бесчеловечные дворяне, что в рабочую пору не дают крестьянам своим единого дня, еже бы ему на себя что сработать. И тако пахатную и сенокосную пору всю и потеряют у них. Или что положено на их крестьян оброку или столовых запасов, и то положенное забрав, и еще требуют с них излишнего побору, и тем излишеством крестьян в нищету пригоняют, и который крестьянин станет мало-помалу посытее быть, то на него и подати прибавят. И за таким их порядком крестьянин никогда у такого помещика обогатиться не может; и многие дворяне говорят: крестьянину не давай обрости, но стриги его яко овцу догола, и тако творя, царство пустошат, понеже так их обирают, что у иного и козы не оставляют. От таковые нужды домы свои оставляют и бегут иные в понизовые места, иные ж и в украинные, а иные и в зарубежные; тако чужие страны населяют, а свою пусту оставляют". У Посошкова еще не было того взгляда, что безотчетное распоряжение крестьянами есть право помещика. По его мнению, "крестьянам помещики не вековые владельцы, того ради они не весьма их и берегут, а прямой их владетель российский самодержец, а они владеют временно. И того ради не надлежит их помещикам разорять, но надлежит их царским указом хранить, чтобы крестьяне были крестьянами прямыми, а не нищими, понеже крестьянское богатство - богатство царственное". Это благородное желание Посошкова исполнилось не скоро. "О скудости и богатстве", гл. VII.

*(548) Ср. Указ 1742 г., 2 июня (П. С. З. N 8577): "В прошедшем мае месяце сего 1742 г., многие помещиковы люди, отбывая от помещиков своих, бежали, и затеяв собою, якобы помещиков людей повелено записывать в вольницу, били челом о записке себя в военную службу, и о том подавали самой императрице челобитные, согласясь немалым собранием и порознь. Другие же о записке себя в военную службу, хотя челобитен не подавали; но, смотря на других свою братью, от помещиков своих бежали ж, желая записаться в военную службу и, по поданным от своей братьи об оном челобитным, якобы указа ждали". За это челобитчикам "учинено на площади с публикою жестокое наказание; а именно: которые подавали челобитные немалым собранием, те биты кнутом; и из них пущие к тому заводчики сосланы в Сибирь на казенные заводы в работу вечно; а которые челобитные подавали порознь, те, вместо кнута, биты плетьми, а прочие батоги, и, по наказании, кроме тех, которые сосланы в ссылку, отданы помещикам их в услужение по-прежнему". Вместе с тем постановлено: "Наикрепчайше подтвердить, чтобы впредь помещиковы люди, отбывая от помещиков своих, отнюдь не бегали и о записке в военную службу нигде не просили; а ежели кто впредь в таких побегах и предерзостях явятся, таким конечно чинено будет жестокое наказание, биты кнутом и сосланы в работу вечно".

*(549) По указу 4-го декабря 1747 г. (П. С. З. N 9456).

*(550) Указ 13-го декабря 1760 г. (П. С. З. N 11.666).

*(551) "Адмиралтейской коллегии принимать от помещиков их крепостных людей за дерзости в каторжную работу на толикое время, насколько помещики их похотят, и содержать и довольствовать пищею и одеждою наравне с каторжными" (П. С. З. N 12,611).

*(552) "...Которые люди и крестьяне в должном у помещиков своих послушании не останутся, и недозволенные на помещиков своих челобитные, а наипаче в собственные руки императрицы, подавать отважатся: то как челобитчики, так и сочинители сих челобитен наказаны будут кнутом, и прямо сошлются в вечную работу в Нерчинск, с зачетом их помещикам в рекруты" (Ук. 22 авг. 1767 г, П. С. З. .N 12.966).

*(553) Наказ, ст. 260.

*(554) Там же, ст. 261.

*(555) Там же, ст. 295.

*(556) Там же, ст. 296.

*(557) Там же, ст. 269, 271.

*(558) Там же, ст. 270.

*(559) Там же, ст. 274 - 278.

*(560) От гусарских полков Бахмутского и Самарского.

*(561) Сборник Р. И. Общ., VIII, 222. "Россия, - говорил Тошкевич, - хотя и есть европейская держава, но обычаи ее, по свойству климата, в прежние времена были отличны от обычаев прочих европейских народов. Впоследствии, через неусыпные попечения и труды императора Петра Первого, она достигла совершенного просвещения, славою своею превозвысила все европейские государства и сияет благочестием православного закона. В минувшие века народ русский, по высочайшей власти, укреплен за помещиками. Следствием этого укрепления было то, что дети отлучались от своих родителей, лишались сродственников и продавались по всему государству, где только мог отыскаться покупщик. Как горько это родителям! Как много проливается от этого горячих слез! Но так как во всей Европе нигде нет таких законов, по которым бы дозволялось христианские души, отлучая от родственников, продавать, то я осмеливаюсь представить высокопочтенному собранию мое нижайшее мнение, не будет ли соблаговолено, по надлежащем рассмотрении, отменить означенную продажу, которая не только в Европе, но и в азиятских странах нигде не ведется". Нечего, конечно, доказывать, что мнение автора об "азиятских странах" неверно. Но оно понятно, как плод похвальной ненависти к вопиющим результатам крепостного права.

*(562) От казаков Хоперской крепости.

*(563) Сборник Р. И. Общ. VIII, 170 - 171.

*(564) Депутатами: 1-е от шляхетств Нежинского и Батуринского поветов Гаврилою Божичем (стр. 214); 2-е от Донского войска Никифором Сулиным (стр. 228); 8-е от дворян Сумской провинции Андреем Кондратьевым (стр. 296); 4-е от Уфимского казачьего войска Прокофием Бурцевым (стр. 318) и 5-е от четырех линий сибирских казаков Федором Анцыферовым (стр. 340).

*(565) Оратор мог бы вместо "целой Европы" провести образованную часть Европы. Известно, что многие европейские государства наслаждались крепостным право в то время, как говорил Алейников.

*(566) Ст. 1, 2, 13, 34, 35, 224, 225, 253, 295, 296, 425, 521.

*(567) Сборник P. И. Общ. VIII, 369 - 375.

*(568) Там же, стр. 85, 91 - 95, 98 и друг. Замечательно, что главный коновод дворянства, кн. М. М. Щербатов, возражая на эти требования, руководился не интересами крестьянства, а иными соображениями. Именно он находил, что купцам неприлично иметь крепостных людей. Это право должно принадлежать одному дворянству. "Требуемое купцами право сделает, - говорил Щербатов, - и неволю низшего рода людей еще чувствительнее тем, что они, по продаже их, принуждены будут служить таким людям, которых они недавно видели себе равными". К чести кн. Щербатова должно сказать, что и он предлагал воспретить продажу крестьян без земли, и предлагал в весьма красноречивых выражениях. Там же, 106 - 111.

*(569) Сборник Р. И. Общ. т. IV, стр. XXI.

*(570) От козловского дворянства.

*(571) Ст. 261, 269, 270, 275, 277 и 295.

*(572) Сборник Р. И. Общ. IV, стр. XXII - XXIII.

*(573) От дворянства Гороховецкого уезда.

*(574) Сборник Р. И. Общ. IV, стр. XXIII.

*(575) П. С. З. N 17909.

*(576) Ср. известную книгу Радищева "Путешествие из Петербурга в Москву". Она навлекла на него преследование и оставалась запрещенной до 1868 г.

*(577) Для истории этого вопроса имеются: А. Н. Пыпина, "Очерки общественного движения при Александре I-м"; профессора Иконникова "Граф Мордвинов"; H. Typгeнeва, La Russie et les Russes. Много указаний имеется в названном выше труде профес. Романовича-Славатинского, стр. 379 и след., и в "Истории царствования Александра I" г. Богдановича. См. также мою статью "Государственный человек прежнего времени", помещенную в сборнике "Складчина".

*(578) Так, высказались против крепостного права Румянцев, Тургеневы, гр. Стройновский и другие, за - Державин, Карамзин, граф Растопчин и другие.

*(579) Так думал и Сперанский. В письме своем к Столыпину он говорил, между прочим: "Epurez la partie administrative. Venez ensuite а йtablir les lois constitutioiielles, c'est, а dire la libertй politique, et puis ensuite et graduellement vous viendrez а la question de la libertй civile, c'est а dire libertй des paysans. Voilа le vйritable ordre des choses". Романович-Славатинский, стр. 389.

*(580) Тургенев полагал, и полагал справедливо, что "грешно думать о политической свободе там, где миллионы не имеют еще свободы естественной".

*(581) Мордвинов, в 1818 г., в поданном им проекте постепенного освобождения крестьян писал, между прочим: "В природе мы видим, что все явления суть следствия постоянных причин. Тихое и постепенное течение времени дает жизнь, рост и зрелость всему; крутые же и быстрые события в естестве производят вечно вихри и бури, наводнения, землетрясения и разрушения... Народу, пребывшему века без сознания гражданской свободы, даровать ее изречением на то воли властителя - возможно, но знание пользоваться ею во благо себе и обществу даровать законоположением - невозможно". Впрочем, мнения Мордвинова до такой степени оригинальны, что не могут быть подведены под какой-либо разряд воззрений, господствовавших в эпоху Александра I-го.

*(582) Который Румянцев считал первым шагом "к постепенному уничтожению и самого рабства, которое иное ли что, как положительное и ужаснейшее бедствие".

*(583) П. С. З., N 20,620. На другой день были изданы и правила, в руководство министру внутренних дел, при рассмотрении условий между помещиками и крестьянами. Там же, N 20.625.

*(584) См. таблицу, помещенную у профессора Романовича-Славатинского, стр. 540, примеч. 113.

*(585) Учрежд. о губ. 1775 г., ст. 84.

*(586) Подробное постановление относительно этого предмета имеется в инструкции воеводам, изданной в январе 1719 г. (П. С. З., N 3294, п. 31). Этот знаменитый пункт начинается следующими словами: "Понеже есть некоторые непотребные люди, которые своим деревням сами беспутные разорители суть, что ради пьянства или иного какого непостоянного житья, вотчины свои не токмо снабдевают или защищают в чем, но и разоряют, налагая на крестьян всякие несносные тягости, и в том их бьют и мучают и т. д."

*(587) Указа 1722 г., о котором говорит императрица, нет в Полном собрании законов; не помещен он и в ссылках, сделанных к 1109 ст., IX т., Св. зак., изд. 1857. Но идеи Петра достаточно выражены в его инструкции воеводам.

*(588) П. С. З., N 20.576.

*(589) Там же, N 27.266.

*(590) До какой степени трудно было ограничивать "злоупотребления" крепостным правом, признавая самое право, видно из знаменитого дела о воспрещении продажи крестьян порознь и без земли, слушавшееся в 1820 г. в Государственном совете. Комиссия, выработавшая проект нового закона, справедливо находила, что "таковая продажа людей лично, поодиночке, с разлучением отцов от детей, наподобие бессловесных животных" унизительна. Что крестьяне приписаны к земле и могут продаваться только с землею и т. д. Против проекта восстал, между прочим, адмирал Шишков. В числе его аргументов имеется следующий, не лишенный остроумия. "Если рассуждать, - говорил Шишков, -что продажа людей унизительна для человечества, то надлежит сперва опровергнуть и уничтожить право всякой продажи. Но утверждать, что человек составляет вместе с землею собственность владельца, и тогда продается как разумное существо, а отдельно от нее, как вещь или бессловесное животное, есть несродным образом человека смешивать и соединять с землею или с животным". (Записки, мнения и переписка Шишкова, II, стр. 122 и след.). Развивая эту тему остроумно и даже игриво, адмирал не замечал всей своей невольной иронии над крепостным правом, которое он считал опорою государственного благосостояния. См. там же, стр. 128, п. 4.

*(591) 2-е П. С. З., N 330.

*(592) Материалы для истории упразднения крепостного состояния, I, стр. 58.

*(593) Таких комитетов, как увидим ниже, в царствование императора Николая было шесть.

*(594) Материалы, I, 40 и след.

*(595) Романович-Славатинский, 390 и след.

*(596) 2-е П. С. З. N 10.834.

*(597) Романович-Славатинский, там же.

*(598) 2-е П. С. З. N 15.462.

*(599) Князь Воронцов, Витгенштейн и граф Михаил Потоцкий.

*(600) Материалы, I, 54.

*(601) Там же, 50 и след., 58.

*(602) Там же, 58 и след.

*(603) Т. е. собственно правило 11 августа; право крестьян на выкуп осталось в своей силе.

*(604) Манифест о заключении мира был обнародован 19 марта 1856 г.

*(605) Так, между прочим, товарищу министра внутр. д. г. Левшину поручено было составить историческую записку о крепостном праве в России и о мерах, принимавшихся в разное время к его ограничению.

*(606) Который не должно смешивать с образовавшимся впоследствии "главным комитетом по крестьянскому делу".

*(607) Например, в то время сделались известны проекты А. И. Кошелева, Ю. Ф. Самарина, К. Д. Кавелина и других. Проект К. Д. Кавелина был написан и распространен еще в 1855 г., вскоре после смерти императора Николая.

*(608) Выражение "освобождение крестьян" долгое время не употреблялось официально. Вследствие понятной осторожности, правительство первоначально довольствовалось выражением "улучшение быта" крестьян.

*(609) "Начала", к которым склонялось местное дворянство, напоминали начала крестьянской реформы в остзейском крае.

*(610) Комитет должен был состоять, под председательством губернского предводителя дворянства, из а) депутатов, избранных дворянством от каждого уезда по одному, и б) двух помещиков по назначению губернатора.

*(611) Комиссия должна была состоять, во-1-х, из членов, избранных губернскими комитетами, от каждого по два; во-2-х, из опытных помещиков, назначенных генерал-губернатором, от каждой губернии по два; в-3-х, одного члена от министерства в. д. Председательство поручалось генерал-губернатором одному из членов комиссии, принадлежащих к местному дворянству.

*(612) Скребицкий. Крестьянское дело в царствование императора Александра II, т. I, введение, стр. I и след.

*(613) Там же, стр. XIV. Циркуляр, по данным г. Скребицкого, был послан 8 декабря 1857 г. Но, по другим данным, посылка его состоялась 24 ноября, т. е. раньше рескрипта с.-петербургскому дворянству.

*(614) Впоследствии генерал-губернатора Восточной Сибири.

*(615) Синельников представлялся государю 22 ноября.

*(616) Скребицкий, там же, IX.

*(617) Там же, X и след.

*(618) Из существовавших уже журналов "Современник", а из вновь основанных "Русский Вестник", "Русская Беседа" и "Сельское Благоустройство" приобрели наибольшее значение своими статьями по крестьянскому вопросу.

*(619) За исключением немногих, ныне забытых журналов.

*(620) Именно 17 декабря 1857 г. губернатором здесь быль известный A. H. Муравьев.

*(621) В адресе своем московское дворянство испрашивало соизволения "на открытие комитета для составления проекта правил, которые комитетом будут признаны общеполезными и удобными для местности Московской губернии.

*(622) Комитет учрежден 8 января 1858 г., название же свое он получил 18 февраля того же года. Скребицкий, там же, XXXII и след.

*(623) Программа эта в подробности напечатана у г. Скребицкого, назв. соч., I, XXVI и след. Самый проект "положения" должен был иметь следующую форму:

Положение об улучшении быта помещичьих крестьян N губернии.

I. Переход крестьян из крепостного состояния в срочно-обязанные. II. Сущность срочно-обязанного положения. III. Поземельные права помещиков. IV. Усадебное устройство крестьян. V. Надел крестьян землею. VI. Повинности крестьян. VII. Устройство дворовых людей. VIII. Образование сельских обществ. IX. Право и отношения помещиков. X. Порядок и способы исполнения.

Затем программа развивает подробности вопросов, заключающихся в каждой из этих десяти глав.

*(624) Т. е. на мировых посредников, мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия.

*(625) Список губернских комитетов, с подробным обозначением дня их открытия и закрытия, см. у г. Скребицкого, там же, XXIV - XXV.

*(626) МВД - Ланского, МинЮст. - гр. Панина, МГИ -Муравьева и ген.-ад. Ростовцева. Управление делами этой комиссии было возложено на и. д. статс-секретаря - Жуковского.

*(627) Скребицкий, LIX и след.

*(628) Отношение губернских комитетов к крестьянскому вопросу изложено в записке, составленной в 1859 г. МВД Ланским. По замечанию министра, "в большинстве представленных комитетами проектов не замечается беспристрастного соблюдения интересов обоих сословий, нет даже явного понимания самых выгод помещиков. В них выразилось стремление к безземельному освобождению крестьян и в то же время затрудняются им переходы". Затем, все мнения министр разделял на три группы. К первой группе относятся мнения лиц, совершенно не сочувствовавших отмене крепостного права. Ко второй принадлежат мнения лиц, желавших дать предполагаемой реформе оборот, согласный с интересами исключительно поземельной аристократии. Наконец, третье мнение принадлежит желающим полного уничтожения крепостного права. Они составляли хотя далеко не большинство, но значительную часть русского дворянства. Ср. "Русский Архив" 1869 г., N 7 и 8.

*(629) Дворянство не было, однако, совершенно устранено от этих работ. Именно 5 сентября 1858 г., государь, признавая необходимым определить порядок рассмотрения положений, составленных губернскими комитетами, повелел: "предоставить каждому губернскому комитету, по составлении им проекта, избрать по своему усмотрению и прислать в С.-Петербург двух членов для представления высшему правительству всех тех сведений и объяснений, которые оно признает нужным иметь при окончательном обсуждении и рассмотрении каждого проекта". Депутаты от комитетов собирались два раза. Депутаты первого призыва явились в С.-Петербург в августе 1859 г. (от 21 губернии, где комитеты уже кончили свои работы). Засим, депутаты второго призыва (от 18 губерний) были вызваны на 15 января 1860 г. Роль этих депутатов см. у Скребицкого, там же, СХ и след., СХХV и след. Также статью Н. П. Семенова, Русский Вестник 1868 г.

*(630) Скребицкий, п. с. LXI и след.

*(631) Я. И. Ростовцев, имя которого так тесно связано с историею освобождения крестьян, род. в 1804, ум. в 1860 г. Происхождения он был незнатного. Отец его первоначально был купцом, но впоследствии сделался директором 2-й СПб. гимназии и получил чин д. с. сов. Яков Иванович был младшим сыном в семье. Воспитание он получил в пажеском корпусе. Приблизившись к покойному государю вследствие происшествий 14 декабря 1825 г., он впоследствии сделался начальником всех военно-учебных заведений. В начале нового царствования получил звание члена Государственного совета. Влияние его на ход крестьянского дела утвердилось вследствие писем, написанных им к государю из заграницы в августе и сентябре 1858. Некоторые из начал, изложенных в этих письмах, приняты при составлении программы занятий главного комитета (см. выше).

*(632) На обязанность юридической комиссии возложено определение личных имущественных прав крестьян, а также поземельных прав помещика.

*(633) Административное отделение имело обязанность рассмотреть вопросы, касающиеся внутреннего устройства крестьянских обществ и отношений их к помещикам и местным властям.

*(634) Хозяйственная комиссия должна была выработать правила о поземельном устройстве крестьян, т. е. об усадьбах, наделе, повинностях и выкупе.

Кроме двух редакционных комиссий образована была еще третья, под именем финансовой, "для рассмотрения предположений о финансовых мерах к облегчению крестьянам выкупа земельных угодий". Скребицкий, там же, LXXXI.

*(635) Граф В. Н. Панин был тогда министром юстиции. Назначение его председателем P. K. состоялось 11 февраля 1860 г.

*(636) Об организации главного комитета будет сказано во второй части этого труда.

*(637) Сущность этой реформы будет объяснена во второй части.

*(638) П. С. З., N 4151. Указ этот (именной) был издан с целью, по возможности, вовсе прекратить вступление в монашество лиц как податных, так и неподатных классов. Вот содержание этого, в высшей степени любопытного, указа: "Его Императорское Величество указал в синодальной области и в архиерейских епархиях, во всех монастырях, учинить ведомость в самой скорости, колико ныне в тех монастырях в мужеских монахов, а в девичьих монахинь обретается, и дабы отныне впредь отнюдь никого не постригать; а сколько из обретающихся ныне числа оных монахов и монахинь будет убывать, о том в Синод рапортовать повсемесячно, и на те убылые места определять отставных солдат". Конечно, эти солдаты определялись на "убылые места" не для пострижения в монашество, а на покой, для пропитания. Если бы указ 1723 г. был приведен в исполнение преемниками Петра, монашество исчезло бы в России.

*(639) П. С. З., N 4672.

*(640) Там же, N 6585.

*(641) Там же, N 12960.

*(642) Подтверждено с мотивами в 1771 г. (N 13.721) и в 1777 г. (N 14.627).

*(643) При составлении этого отдела о духовенстве главным пособием для меня служило сочинение г. Знаменского "Приходское духовенство в России".

*(644) Г. Знаменский, там же, стр. 14.

*(645) Ср. Владимирского-Буданова: "Государство и народное образование в России XVIII века", стр. 96 и след. На основании фактов, трудолюбиво собранных автором, можно заключать, что духовные школы приняли узкосословный характер не столько под влиянием законодательства, сколько благодаря практике духовного управления. Духовный регламент не закрывал доступа в эти школы лицам других состояний; он держался даже начал прямо противоположных. Именно в разделе "домы училищные", п. 14, сказано: "Об учениках сие рассуждение: должны вси протопопы и богатшии и инии священницы присылать детей своих в академию. Мощно тое ж указать и градским лучшим приказным людям, а о дворянах, как собственная воля будет царского величества". Но практика духовного управления успела замкнуть вверенные ему школы мерами двоякого рода: а) через воспрещение лицам духовного происхождения посещать "гражданские школы" и, тем более, поступать в гражданскую службу. Так, в 1731 г., Синод "получив известие, что многие священники отдают своих детей в разные коллегии и канцелярии в подьячие, а не в семинарию для приготовления к духовной службе, приказывает отнюдь не делать этого, под лишением чинов своих и под беспощадным наказанием"; б) через воспрещение лицам других званий поступать в духовные школы. Г. Владимирский-Буданов замечает, впрочем, что "первоначально воспрещение принимать в духовные школы лиц недуховного звания считалось духовным начальством не за право, а за стеснение, и состоялось вопреки его желаниям (под влиянием финансовых соображений правительства, заметим от себя); впоследствии, когда сословный дух сделал успехи, само духовное начальство стало отказывать в приеме в свои школы лиц сторонних". Стр. 110.

*(646) В 1711 г., 25-го апреля, вышел указ, где сказано: "Освященному собору и правительствующему сенату ведомо учинилось отнележе начася по указу великого государя брать на службу его государеву людей молодых, к воинскому чину годных, и о том услышавши дьячки, пономари и сынове поповские и дьяконовские, различными коварными и лжесоставными челобитными похищают себе чин священства и диаконства неправильно и неправедно, овогда лет подобающих таковому чину не имуще, овогда же в прибыль в другие попы либо в диаконы посвящающеся". Ради предупреждения таких обманов велено было требовать от ставленников заручного челобитья, т. е. выбора. П. С. З., N 2352, статьи, состоявшиеся по приговору Освященного собора и Правительствующего Сената "о правилах избрания в приходы священников и дьяконов", введение и ст. 6 и 7.

*(647) Духовный регламент, ч. II, отдел о мирских особах, п. 8. "Когда прихожане и помещики, которые живут в вотчинах своих, изберут человека к церкви своей в священники, то должны в доношении своем засвидетельствовать, что оный есть человек жития доброго и неподозрительного и т. д."

*(648) П. С. З., N 17.958.

*(649) Там жe, N 18.016.

*(650) Ср. Владимирский-Буданов, назв. соч., стр. 79 и след. В указе, касавшемся учреждения славяно-греко-латинской академии, по поводу неуверенности школьников в своем положении, ввиду фактической наследственности приходов, говорилось: "Притчина сему обычай прежний о наследии церквей, продажею и куплею стяжаемом, нерассмотрительне введенный, и непокорство прихожан, которые по родству, знаемости и по своим прихотям избирают себе священников и дьяконов". Духовный регламент, в разделе "Дела епископов", запрещает посвящать в священство лиц, не получивших образования в архиерейской школе. "А который бы ученик был крайне туп, или хотя и остроумен, да развращен, и упрям и непобедимой лености, таковых бы, по довольном искушении, отпускать от школы, отняв им всю надежду чина священнического", п. 9.

*(651) Замечательно, что сам указ 1714 г. полагает нужным считаться с этим взглядом дворянства на духовное звание. Именно, п. 15 указа гласит: "Когда кто из кадетов дворянских фамилий захотят идтить в чин купеческой или какое знатное художество, также за сорок лет с подлинным свидетельством к указам подписанным от тех, где кто ведомы, своего возраста и в духовные, т. е. в белые священники, то тем, которые в сие вышеписанное вступят, не ставить ни в какое бесчестье им и их фамилиям, ни словесно ни письменно". П. С. З., N 2791.

*(652) Ср. Знаменский, назв, соч., стр. 133 и след.

*(653) Там же, стр. 108.

*(654) Духовный регламент содержит в себе весьма определенные постановления против безместных и волочащихся попов. Так, в отделе "О мирских особах" постановлено: "Отселе не быть у мирских ни у кого (кроме фамилии царского величества) в домех церквам и крестовым попам: ибо сие лишнее есть, и от единые спеси деется, и духовному чину укорительное. Ходили бы господа к церквам приходским" и т. д. Затем: "Волочащихся попов не принимали бы господа к себе в духовники и т. д.". II. 7 и 9.

*(655) Знаменский, 183 и след.

*(656) Ср. инструкции Г. М. Чернышеву, "как поступать ему при свидетельстве мужеского пола душ и при расположении полков армейских на души": "Притом в оное расположение протопопов и попов и дьяконов самих, также дворян самих же и детей их: в определенное число в оклад не класть... а протопопских и поповых и дьяконских детей, окроме действительно служащих при церквах, а прочих церковных служителей по две персоны с каждой церкви, ежели из детей действительно служащих не будет... и таковых из тои переписи никого не выключать, а положить в сбор с прочими душами". П. С. З., N 3901, п. 8. Подобные же инструкции даны были и другим лицам, посланным для росписи полков.

Вслед за этими инструкциями состоялся, по докладу Сената и Синода, общий закон в этом смысле (4 апреля 1722 г.): "Его Императорское Величество указал: по доношению и мнению сенатскому, протопопов, попов и диаконов тех, которые ныне у церквей действительно служат, самих и детей их при переписи в подушный оклад не класть, для того, что им быть при тех церквах в дьячках и пономарях; и из них же учить в школе и производить на убылые места в попы и в диаконы". П. С. З., N 3932.

*(657) Ср. Знаменский, стр. 211 - 248.

*(658) Владимирский-Буданов, назв. соч., 107 и след.

*(659) П. С. З., N 14,831, п. 1.

*(660) Что "безместные церковники" составляли значительную тягость для тогдашнего общества, видно, между прочим, из некоторых наказов, данных депутатам, "комиссии для составления нового уложения". Так, в наказе депутату от пронского дворянства, Тютчеву, говорится: "Воровство происходит, по большей части, от множества безместных церковников, которые при духовном правлении числятся при отцах, а и сами отцы церковной земли многие имеют самую малую часть, а детей человека по два, по три, а иные и больше, а доходу на них никакого нет; в работе же, как всем известно, что род сей ленив; так не повелено ли будет безместных церковников определять в солдаты, а негодных в подушный оклад, через что платящие государственную подать крестьяне чувствовать будут легость, а воровство через оное уняться может; сказки же брать, сколько безместных дьячков, не от духовного правления, но от приходских людей". Сборник Р. И. Общ., IV, страница 388.

*(661) 1796 г. вышел указ, гласивший, что, "усмотрев из синодских ведомостей, сколь великое число состоит священно- и церковно-служительских детей, праздно живущих при отцах своих, и желая устроить состояние их с лучшею выгодою для общества, как и для них самих", его императорское величество повелел, распределив всех годных из них на штатные места при церквах и в учители духовных и городовых по губерниям училищ, остальных взять в военную службу, "где они будут употреблены с пользою по примеру древних левитов, которые на защиту отечества вооружались".

*(662) Еще в 1829 г. 6 декабря было определено: всех детей духовенства, остающихся при отцах без обучения, а также исключенных за тупость и леность из училищ, за распределением способных из них на причетнические, служительские и др. должности, увольнять из духовного звания по прошению для избрания рода жизни (П. С. З. N 3323). То же самое распоряжение подтверждено в высоч. утвержд. докладе св. синода 1831 г.. Из этих указов составились впоследствии 274 и 275 ст. IX т. Св. зак., изд. 57 г.

*(663) В 1828 г. назначен был для этого полугодичный срок; затем указами 1840 и 1850 гг. узаконено, чтобы церковнослужители и дети их, уволенные из духовного звания по желанию или за излишеством, избирали себе род жизни в течение годичного срока после увольнения, или, в случае их несовершеннолетия, после достижения совершеннолетия, и после этого срока велено поступать с ними, как с праздношатающимися. (Знаменский, стр. 345).

*(664) В записке о преобразовании духовного сословия 1869 г. говорилось, между прочим: "Испросить себе увольнение из духовного звания не то же ли значит, что испросить перечисление в податное сословие? Справедливо ли такое положение детей православного духовенства? Испытывает ли какое-либо другое сословие подобное стеснение в выборе рода жизни и деятельности? Дети военных и гражданских чиновников, дети потомственных и личных дворян, определяются ли в государственную службу, или остаются вне оной, обращаясь к частным занятиям, сохраняют права свободного сословия и преимущества, усвоенные званию их родителей. Не то с детьми священно- и церковнослужителей: состоя в духовной службе или только причисляясь к ней, они пользуются правами свободного сословия, сыновья священников и дьяконов принадлежат даже к личным дворянам, по-видимому; но лишь только кто из них захочет оставить род службы, к которой прикреплен своим рождением, лишь только захочет перейти в разряд действительно свободных лиц, он теряет все права и преимущества своего прежнего звания, за исключением определения в 6-месячный срок, и причисляется в одно из податных сословий, как будто совершивший уголовное преступление"... Знаменский, стр. 340.

*(665) В начале XVIII ст., когда преобразователь нуждался в больших материальных средствах для армии, флота и т. д., духовенство было обложено тяжкими сборами. Исчисление и описание их см. в соч. професс. Горчакова: "Монастырский приказ", стр. 121 - 246, и в весьма любопытных приложениях к этому труду, извлеченных из московского архива министерства юстиции и архива синодального.

*(666) Ср. Им. указ Сенату 5 января 1720 г.: "Понеже я слышу, что в нынешних переписях пишут только одних крестьян, а людей дворовых и прочих не пишут, в чем может быть такая ж утайка, как и в дворах бывала. Того ради ныне подтвердите указом, чтоб всех писали помещики своих подданных, какого они звания ни есть, также и причетников церковных, кроме попов и дьяконов, которым особливую роспись также подать надлежит, и всем дайте им сроку на полгода". П. С. З. N 3481. В том же смысле состоялся второй именной указ через две недели после первого, N 3492.

*(667) Там же, 3802.

*(668) Знаменский, стр. 369 и след.

*(669) См. выше.

*(670) Знаменский, стр. 373.

*(671) Ср. инструкцию петербургскому генерал-полицеймейстеру Девиеру, П. С. З. N 3204, п. 12 и 13. Также инструкцию московской полицеймейстерской канцелярии, там же, N 4130, п. 14 - 16.

*(672) Знаменский, 373 и след.

*(673) Там же, 406 и след.

*(674) Там же, 380 - 406, 448 - 450, 469 - 478, 501 - 507.

*(675) "Сверх того (к среднему роду людей причислить следует), всех тех, кои выходить будут, не быв дворянами, изо всех нами и предками нашими учрежденных училищ и воспитательных домов, какого бы те училища звания ни были, духовные или светские". Полный смысл этой статьи раскрывается из сопоставления ее с 358 - 360 ст., где императрица говорит вообще о разделения народонаселения на сословия. Таких сословий признается три: "Земледельцы живут в селах и деревнях и обработывают землю.... и сей есть их жребий" (ст. 358). "В городах обитают мещане (bourgeois), которые упражняются в ремеслах, в торговле, в художествах и науках" (ст. 359). "Дворянство есть нарицание в чести и т. д." (ст. 360). Духовенству, следовательно, не отведено особого места.

*(676) Ср. М. И. Сухомлинова "История Российской академии", стр. 84.

*(677) Там же.

*(678) Духовенство и крепостные крестьяне не имели особых депутатов. Сборник Р. И. Общ. IV, стр. 2 и след.

*(679) Митрополит Гавриил Петров (1730 - 1801 г.) занял место депутата от Св. Синода после смерти Дмитрия Сеченова, первоначально избранного в это звание. Ср. М. И. Сухомлинова, там же, стр. 60 и 71.

*(680) Там же, 88 - 89.

*(681) Там же, 87 и след. Знаменский, 420 и след. 439, 451 - 457.

*(682) Сухомлинов, там же.

*(683) П. С. З., N 12.909.

*(684) Там же, N 13.609.

*(685) Там же, N 17.624. Доклад Синода был подписан митрополитом Гавриилом, архиепископами: Амвросием казанским и Иннокентием псковским, протоиереями: Исидором и Лукианом. Ср. Сухомлинова, там же, стр. 385, прим. 103.

*(686) Указ 13-го апреля 1797 г. "о наказании дворян, гильдейских граждан, священников и дьяконов телесно за уголовные преступления". П. С. З. N 17.916.

*(687) Там же, N 19.885. В мотиве к этому указу говорилось: "Желая дать пример уважения к священному сану в народе и вместе укоренить в нем самом то чувство почтения к себе и ужаса к пороку, каковое служителям Вышнего, приносящим бескровные жертвы, должно быть паче других свойственно, признали мы за благо, и т. д."

*(688) Там же, N 23.027.

*(689) Св. Зак. т. IX, ст. 283.

*(690) Указ 17-го апр. 1863 г. Ср. примеч. к 283 ст., по прод. 1863 г., стр. 18.

*(691) По жалов. гр. "в достоинство".

*(692) Таково именно было намерение некоторых депутатов, заседавших в комиссии для составления нового уложения. Мысль о замкнутости дворянства особенно горячо отстаивал известный наш историк, кн. M. M. Щербатов. Он восставал против Тбели о рангах, открывшей доступ в дворянство лицам низших состояний, которые, по мнению князя, вносили в среду дворянского сословия разные свойства, несогласные с достоинством этого высшего класса. Речь кн. Щербатова, напеч. в Сб. Р. И. О., т. IV. Здесь же помещены и речи депутатов, возражавших против означенного взгляда, напр. Мотониса.

*(693) Эта ст. вошла во вторую часть 14 ст. IX т. Св. зк. Партия кн. Щербатова точно так е признавала право монарха в чрезвычайных случаях облагораживать человека низшего происхождения, возводя его в дворянство. Это право принадлежало и принадлежит всем монархам Зап. Европы, где только существует дворянское состояние.

*(694) Пожалование титулами баронским, графским и княжеским началось у нас только с Петра В.; до тех пор в России существовал один титул, но не жалуемый, а по роду, именно титул княжеский. См. выше.

*(695) Это разъяснено по делу дворян Якубовских, 1850 г. Ср. Романович-Славатинский, стр. 45 и след.

*(696) Ср. графа Корфа, "Жизнь графа Сперанского", I, стр. 178 и след. Замечательно, что указ об экзаменах вызвал неудовольствие со стороны не одного чиновничьего мира. Восстал Карамзин, в своей записке "О старой и новой России", восстал (впоследствии) и знаменитый Магницкий. Последний, не обинуясь, доказывал, что Указ 6 августа 1809 г. состоялся по проискам иллюминатов. "Сделано, писал он, положение, по которому все, в старом благочестии воспитанное, отрезано от всякого повышения и надежды по службе, и заменено людьми нового, разрушительного воспитания". Кроме оппозиции чиновничества, значение указа 1809 г. было ослаблено и некоторыми его практическими неудобствами. Многочисленны изъятия из него, появившиеся тотчас после удаления Сперанского; в 1834 г. он был вовсе отменен. "Но, - замечает граф Корф, - дело уже было сделано! В России стали учиться"... (стр. 186).

*(697) Т. IX Св. зак., ст. 32.

*(698) Ст. 92, п. 4.

*(699) Т. IX ст. 49 и 582, п. 3. По Указу 1826 г. пожалование ордена сообщает дворянское состояние: 1) лицам, состоящим на гражданской и военной службе, и 2) духовенству. 2-е П. С. З. N 640.

*(700) Т. IX Св. зак., ст. 33 и 30. Там же, ст. 31.

*(701) T. IX Св. зак. ст. 35.

*(702) Там же, ст. 37.

*(703) Там же, ст. 40 и 41.

*(704) Там же, ст. 42.

*(705) Там же, ст. 43 и 44.

*(706) Там же, ст. 47.

*(707) Там же, ст. 53 (по продолж.).

*(708) Там же, ст. 576.

*(709) Там же, ст. 249.

*(710) По прод. 1868 г.

*(711) Там же, ст. 250. Эти условия видоизменяются в настоящее время введением воинской повинности. По циркуляру министра вн. дел, 8 авг. 1874 г., разрешение на поступление в монашество может быть дано лицам, не записанным в ополчение и не состоящим в резерве.

*(712) На основании правил, указанных в 130 и 132 - 147 ст. пол. 1861 г.

*(713) Ср. т. IX Св. зак., ст. 249 - 252.

*(714) Там же, ст. 251 (по прод. 1863 г., в примеч. по прод. 1868 г.).

*(715) Там же, ст. 269.

*(716) Cм. Примеч. к 270 ст. по прод. 1868.

*(717) Ст. 283.

*(718) Прилож. к ст. 30 улож. о наказ. ст. 2.

*(719) Ср. 274 ст. IX т. Св. зак., по прод. 1872 г.. Эта статья ссылается на примечание к 576 ст. того же т., помещенной в разделе о почетных гражданах. Здесь мы читаем: "Не имеющие прав высшего состояния дети священнослужителей православного и армяно-грегорианского исповедания, пожалованных орденом Св. Анны второй или третьей степени или орденом Св. Станислава второй или третьей степени, и дети церковных причетников (дьячков, пономарей и псаломщиков) православного исповедания, окончивших полный курс в академиях или семинариях с учеными степенями или званием, принадлежат к потомственному почетному гражданству, когда бы и в каком звании те дети ни были рождены". Место, которое занимает 576 ст. в разделе о почетном гражданстве, еще более объясняет смысл приведенного примечания, именно 576 ст. говорит о тех лицах, которые принадлежат к почетному гражданству по самому праву рождения, без обязанности ходатайствовать о сообщении ими прав почетного гражданства.

*(720) Там же, ст. 577, п. 17.

*(721) Т. IX Св. зак., ст. 423: "под именем городских обывателей вообще разумеются: 1) все те, кои в городе или старожилы, или родились, или поселились; 2) лица, имеющие в городе домы или иное строение, или место, или земли; 3) записанные в гильдии или в цехи и 4) те, которые отправляли службу городскую или записаны в оклад и по тому городу носят службу или тягость". Ср. 77 ст. гор. гр. 1765 года.

*(722) Там же, ст. 424: "под именем городских обывателей в особенности разумеются лица, причисляемые законом к среднему роду людей".

*(723) По 425 ст.: "все прочие лица, в ст. 423 поименованные, хотя причисляются к составу общества городского по собственности их или по жительству, но не считаются действительными гражданами и, обладая собственностью в городе или имея в нем жительство, сохраняют, однако, особое свое состояние и права, оному присвоенные".

*(724) Условия приобретения того и др. изложены в 575 и след. ст. IX т. Св. зак.

*(725) Ст. 575, прод. в 1874 г.

*(726) На основании 582 и след. ст.

*(727) По прод. 1868 г.

*(728) Ст. 577 исчисляет целый разряд лиц, которые могут, по образованию, просить о сообщении им личного почетного гражданства. Сюда относятся студенты и кандидаты университетов, художники, воспитанники коммерческих училищ, кончившие курс гимназии с правом на чин XIV класса, артисты и т. д., (16 пунктов).

*(729) Дети церковнослужителей, не подходящих под условия, указанные в 575 ст., причисляются по самому своему рождению к личным почетным гражданам. Постановление это входит в новый, 17-й п. 577 ст.

*(730) К личным почетным гражданам относятся: 1) дети лиц, получивших чин XIV класса, и все высшие чины до девятого включительно; 2) дети лиц, получивших чин IX класса или обер-офицерский чин или при отставке.

*(731) Ст. 588.

*(732) Уст. о пошл. за пр. торг., ст. 20.

*(733) Муж не может быть записан в свидетельство, взятое на имя жены.

*(734) Подкидыши и приемыши получают права состояния тех семейств, к которым они приписываются, но на следующих основаниях: все подкидыши и не помнящие родства круглые сироты причисляются к семействам своих воспитателей и пользуются правами состояния, принадлежащими главе семьи, потому что родители этих лиц неизвестны. Напротив, под именем приемыша разумеется лицо, взятое из другого семейства; поэтому на обязанности этого лица лежит приписка к своему состоянию, т. е. к тому, в котором состоят его родители.

*(735) Уст. торг., ст. 67.

*(736) Ст. 79.

*(737) Ст. 77.

*(738) Ст. 76.

*(739) Ст. 75.

*(740) П. о П. ст. 80 и 81.

*(741) Св. зак., I ч. X т. ст. 151 - 154. Ср. Высоч. утв. мнение Госуд. сов. 14 окт. 1835 г. 2-е П. С. З. N 8,474.

*(742) Св. зак., т. IX, по прод. 1863 г., ст. 445.

*(743) Там же, ст. 460.

*(744) Там же, ст. 462 и 463.

*(745) На основании 155 ст. X т., ч. 1. В этом отношении мещане и крестьяне не пользуются льготой сравнительно с лицами купеческого звания, так как окончательное решение дела об усыновлении этими последними производится через сенат (ср. X т., ч. 1, ст. 151 и след).

*(746) Уст. рем., ст. 92.

*(747) Там же, ст. 95 - 98.

*(748) Там же, ст. 107.

*(749) Там же, ст. 111. Прочие подробности об условиях вступления в цехи см. ниже, в следующем за сим отделе, гл. IV.

*(750) Ср. ст. 614, IX т. Св. зак.

*(751) Учрежден в 1861 г. при Государственном совете. См. ниже.

*(752) Примеч. к 614 ст., по прод. 1868 г.

*(753) Примеч. к 614 ст., по прод. 1868 г.

*(754) По продол. 1871 г.

*(755) Полож. 19 февр. 1861 г., ст. 41 - 147. На общий порядок приобретения прав сельских обывателей прямо указывает 459 ст. IX т. Св. зак. (по прод. 1868 г.), где говорится: "Увольнение крестьян государевых, дворцовых и удельных имений из сельских обществ, при переходе сих крестьян в городские и сельские сословия, производится порядком, установленным в 130, 132 - 147 ст. Общего положения о крестьянах". То же самое постановлено для государственных крестьян (по тому же продолжению ст. 441).

*(756) Ст. 141 полож. о крестьян.: "Желающий поступить в общество должен испросить приемный приговор оного. Сверх того, если общество пользуется наделом помещичьей земли, за определенные местными положениями повинности, то, в продолжение обязательных отношений крестьян к помещикам, на прием постороннего лица в общество предварительно испрашивается и согласие помещика". На основании 51 ст. к числу обязанностей сельского схода отнесено увольнение из общества членов и прием новых.

*(757) Там же, ст. 143, 144 и 145.

*(758) На основании 1-го и 2-го прилож. к 141 ст.

*(759) Ср. 8 ст. местного положения для губ. великорусских и малороссийских.

*(760) X т. Св. зак., ч. I, ст. 155 и след.

*(761) По отношению к дворянству это начало выражено в ст. 197 и 237, духовенству - ст. 265, 277, 389, 390, городским обывателям - ст. 528, 606, сельскому состоянию - ст. 646, п. 3.

*(762) Св. зaк. т. IX, ст. 11.

*(763) Ср. 13 ст. Уст. о воинск. повин.

*(764) Улож. о наказ., ст. 43.

*(765) Ст. 606, т. IX Св. зак.

*(766) Улож. о нак., ст. 43.

*(767) Там же., ст. 43, п. 2.

*(768) Улож. о наказ., ст. 50.

*(769) Правила о предоставлении мещанским и сельским обществами исключения порочных их членов изложены в IX т. Св. зак. ст. 565, 570, 573 и 574 по прод. 1868 г. (для мещан); 647 и след., ст. по тому же продолжению, и ст. 51 п. 2, 54, п. 5 Полож. о крест. (для крестьян). Ср. ст. 301 и след., 334 и 335 и след. Уст. о пред. и пресеч. преступл. (XIV т. Св. зак. по прод. 1868 г.).

*(770) З. П. ст. 17, п. 6.

*(771) Город. пол. 1870 г. ст. 18, п. 5.

*(772) Св. зак., т. III, У. о С. по выб. ст. 46, по прод. 1871 г.

*(773) Св. зак., т. IX, ст. 12.

*(774) ). П. С. З. N 3890, п. 18.

*(775) Там же, N 4083.

*(776) Там же, N 5604.

*(777) Ст. 165 - 167.

*(778) Ст. 253 гласит: "Когда монашествующему лицу, сообразно с постановлениями церкви, дозволено будет сложить с себя свое звание, то при возвращении в состояние гражданское ему предоставляется пользоваться одними правами, по роду и происхождению ему принадлежащими, без возврата преимуществ, чинов и отличий, какие могли быть им приобретены прежнею до пострижения службою".

*(779) T. IX Св. зак., ст. 278 (по прод. 1872 г.).

*(780) Ср. т. IX Св. зак., ст. 665.

*(781) На основании 81 ст., п. 1, Пол. о пошл. за пр. торг.

*(782) Относительно условий перехода из одного податного состояния в другое, крестьяне и мещане уравнены между собою. Начала, изложенные в 130 ст. полож. о крест., распространились, во-1-х, на крестьян всех наименований, именно на крестьян государевых, дворцовых и удельных имений (т. IX Св. зак., ст. 459, по прод. 1868 г.) и на госуд. крестьян (там же, ст. 441), во-2-х, на мещанское состояние (ст. 551, по прод. 1871 г.).

*(783) У. о в. п., ст. 25 и 26.

*(784) По прод. 1868 г.

*(785) На основ. Уст. о пошл. за право торг. и промысл.

*(786) Св. зак. т. IX, ст. 555, примеч. по прод. 1871 г.

*(787) Ср. прекрасные замечания относительно этого вопроса у г. Романовича-Славатинского, назв. соч., стр. 212 и след.

*(788) Это можно проследить на самом движении нашего законодательства. Так, напр., первоначально число лиц, избавленных от телесного наказания, было очень невелико. Первоначально эта мера могла применяться к дворянству и некоторым лицам городского состояния. В настоящее время от телесного наказания избавлена масса лиц, перечисленных в прилож. к 30 ст. ул. о наказ.

*(789) Изъяснение термина juges naturels см. у Берна-Сен-При, Thйorie du droit constitutionnel Franзais, § 442 и след., стр. 207 и след.

*(790) Ср. Уст. гр. суд., ст. 1: "Никто не может подлежать судебному преследованию зa преступление или проступок, не быв привлечен к ответственности в порядке, определенном правилами сего устава". Учр. мин., ст. 213: "Судебная власть во всем ее пространстве принадлежит сенату и зависящим от него установлениям".

*(791) По прод. 1871 г.

*(792) Уст. о пред. и прес. прест. ст. 1, прим. 1, по продолж. 1868 г.

*(793) Ср. Уст. уг. суд., ст. 237 и 238.

*(794) Там же, ст. 239. Конечно эти правила не изменяют значения указанного выше права администрации принимать без суда известные меры, признанные нашим законом предупредительными. В данном случае речь идет о пререканиях между судами общими и специальными и правительственными установлениями, облеченными долею карательной власти.

*(795) Там же, ст. 241.

*(796) Как это можно видеть из превосходных трудов покойного Миттермайера.

*(797) Там же, ст. 257.

*(798) Правила о порядке действий чинов корпуса жандармов по исследованию преступлении, ст. 20 и след. Ср. сборник узаконений для руководства чинов полиции и корпуса жандармов, В. П. Мордухай-Болтовского.

*(799) Этой мере предшествуют: 1) отобрание вида на жительство или обязание подпискою о явке к следствию и неотлучке от места жительства; 2) отдача под особый надзор полиции; 3) отдача на поруки; 4) взятие залога; 5) домашний арест. Шестой пункт говорит о взятии под стражу (ст. 416).

*(800) Ст. 421 Уст. уг. суд.

*(801) Там же, ст. 422.

*(802) Там же, ст. 420.

*(803) "Требование о взятии кого-либо под стражу подлежит исполнению лишь в том случае, когда оно последовало в порядке, определенном правилами настоящего устава" (там же, ст. 9).

*(804) Там же, ст. 430.

*(805) Там же, ст. 431.

*(806) "Каждый судья и каждый прокурор, который, в пределах своего участка или округа, удостоверится в задержании кого-либо под стражею без постановления уполномоченных на то мест и лиц, обязан немедленно освободить неправильно лишенного свободы" (там же, ст. 10).

*(807) В Уст. о предупр. и пресеч. преступл., в Уст. о содержащ. под стражей, в Уст. о благоустр. в городах и селениях.

*(808) Там же, ст. 8.

*(809) Там же, ст. 11: "Судья или прокурор, до сведения коего дошло, что в пределах его участка или округа кто-либо содержится не в подлежащем месте заключения, должен принять меры к содержанию его в установленном порядке".

*(810) Ср. 359 ст. Уст. уг. суд.: "при обыске или выемке могут присутствовать все участвующие в деле лица, но посторонние лица ни в чье жилище, без согласия хозяина, не допускаются".

*(811) На основании 363 ст. того же Уст. "обыск и выемка производятся днем, но в случае необходимости дозволяются и ночью, не иначе, однако, как с объяснением в протоколе причин, побудивших следователя прибегнуть к этой чрезвычайной мере".

*(812) Уст. уг. суд., ст. 405: "Следователь не должен домогаться сознания обвиняемого ни обещаниями, ни ухищрениями, ни угрозами или тому подобными мерами вымогательства". 406 ст. гласит: "Если обвиняемый откажется отвечать на данные ему вопросы, то следователь, отметив о том в протоколе, изыскивает другие законные средства к открытию истины".

*(813) Там же, ст. 630: "прокурор или частный обвинитель, с одной стороны, а подсудимый или его защитник - с другой, пользуются в судебном состязании одинаковыми правами. Как той, так и другой стороне предоставляется:

1) представлять в подтверждение своих показаний доказательства;

2) отводить по законным причинам свидетелей и сведущих людей, предлагать им, с разрешения председателя суда, вопросы, возражать против свидетельских показаний и просить, чтобы свидетели были передопрошены в присутствии или в отсутствие друг друга;

3) делать замечания и давать объяснения по каждому действию, происходящему на суде, и

4) опровергать доводы и соображения противной стороны.

*(814) Там же, ст. 685.

*(815) Как это значится многократно в Улож. царя Алексея Михайловича и во многих последующих указах.

*(816) Св. зак. т. IX, ст. 11.

*(817) Ср. Победоносцева, Курс гражд. пр., ч. I, права вотч., т. I, стр. 237.

*(818) Св. зак., т. X. ч. 1, ст. 674: "Как по общему закону никто не может быть без суда лишен прав, ему принадлежащих, то всякий ущерб в имуществе и причиненные кому-либо вред и убытки, с одной стороны, налагают обязанность доставлять, а с другой - производят право требовать вознаграждения".

*(819) На основ. 576 ст. X т., ч. I, и 9 п. 23 ст. Учр. госуд. сов., все предположения о необходимости отчуждения каких-либо участков на общественную пользу представляются соответствующими административными учреждениями на высочайшее утверждение через Государственный совет.

*(820) Они изложены в примеч. к 675 ст. X т., ч. 1 (по прод. 1863 г.) и собр. узак. 1872 г., N 430 (положение комитета министров).

*(821) Ср. Ресслер, Lehrbuch des Deutschen Verwaltungsrecht, § 64 и след, Гротефенд, Das Deutsche Staatsrecht der Gegenwart, § 67, стр. 59: "Die Anerkennung der Er w er h s - und namentlich der gewerblichen Freicheit involvirt auch die Anerkennung der Wohnfreikeit (Freizьgigkeit) des einer Wesentlichen Vorausetzung der Ausьbung jener Freicheit". Cp. также: Thudichum, das Verfassungsrecht des N. D. Bundes, стр. 546 и след. Rцscher, Colonien, Colonialpolitik und Auswanderung.

*(822) Verwaltungslehre, II, 247 и след.

*(823) Изданное 12-го октября 1867 г.

*(824) Строгие правила относительно передвижения представляет франц. система, ср. Батби, наз. соч., т. II , стр. 347, 351 и след.

*(825) Ср. инстр. воеводам, 1719 г. (П. С. З. N 3294) п. 19. "Воевода должен был смотреть, чтоб в его провинции никакие гулящие люди не обретались, а увечных высылать в те города и села, кто откуда скажется, а неувечных в службу или в работу, куда будет требоваться, отсылать; також гулящих людей без проезжих писем не пропускать".

*(826) Там же, N 3446: "Указ из военной коллегии (30 октября 1719 г.) о поимке беглых драгун, солдат, матросов и рекрут". Лицам, которые были посланы для поимки дезертиров, предписывалось: "Притом же и о том объявляется, что eжели кто через вышеупомянутые партии, где ни будет на пути едущий или идущий пойман, а пашпорта или проезжева или прохожева письма иметь не будет: и такие люди по томуж за недобрых или за прямых воров будут признаваться, и повелено было ими розыскивать, и для того, чтоб никто никуда без проезжих или прохожих писем из города в город и из села в село не ездил и не ходил; но каждый бы имел от начальников своих пашпорт или пропускное письмо, как о том Е. Ц. В. особливые указы повелевают" и т. д.

*(827) Ср. "Инструкцию полевых и гарнизонных команд офицерам, отправленным для сыску беглых драгун, солдат, матросов и рекрут и для искоренения воров и разбойников и пристанодержателей их"... "Ежели кто в городе, или в уезде или на пути где явится без всякого письменного свидетельства, и таких иметь за подозрительных, и об них накрепко доведываться, откуда они есть; и буде никакого подлинного свидетельства не покажут, то и такими розыскивать, как о том в указе напечатано" (П. С. З. N 3477).

*(828) Там же, N 4533.

*(829) Это видно также из мотивов издания плаката: "Понеже указали мы все армейские и гарнизонные полки, как от кавалерии, так и инфантерии, расположить на число душ мужеского полу и содержать оные сборными с тех душ деньгами".

*(830) Ср. плакат, п. 12: "Каждому крестьянину в своем уезде работою кормиться позволяется, с письменными отпусками за руками помещиков своих, а в небытность помещика за руками приказчиков их и приходского священника; токмо с такими отпусками в другие уезды и больше 30 верст от двора не ходить и никому их в работу не принимать".

*(831) Уст. о пасп., ст. 1.

*(832) Там же, ст. 40.

*(833) Там же, примеч. (по прод. 1863 г.): "С 4 января 1863 г. купеческие паспорты заменены особыми свидетельствами о принадлежности к купеческому семейству. Лица, снабженные такими свидетельствами, не обязаны иметь никакого другого вида для свободного проживания во всей империи".

*(834) Уст. о пасп., ст. 51.

*(835) Там же, ст. 64 - 67; 73 - 75.

*(836) Там же, ст. 79 и след.

*(837) Там же, ст. 111

*(838) Там же, ст. 118.

*(839) Там же, ст. 124

*(840) Управы должны руководствоваться в этом случае 148 ст. Уст. о пасп. (по прод. 1868 г.), где изложен порядок выдачи паспортов мещанам и указаны законные препятствия к таковой.

*(841) Правила эти изданы, как гласит новый закон, "впредь до издания нового общего законоположения о паспортах".

*(842) Там же, ст. 331.

*(843) Там же, ст. 333.

*(844) Ср. Уст. о наказ., нал. мир. суд., т. 58 и 59.

*(845) Уст. о пасп., ст. 582.

*(846) Улож. о наказ., ст. 950 - 983. Мир. Уст. ст. 58 - 64.

*(847) Улож. о наказ., ст. 51.

*(848) Случаи этого рода предусмотрены как в Полож. о крест., так и в IX т. Св. зак. (в разд. о городских обыв.), в Уст. ремесл. (в разд. о цехов.) и в Уст. о предупр. и пресеч. прест. См. выше.

*(849) Что административная высылка не имеет характера наказания, видно из самого места, где говорится о нем, именно эта мера предусмотрена в Уст. о предупр. и пресеч. прест., ст. 1 (примеч. по прод. 1868 г.). См. выше.

*(850) Уст. о паспорт., ст. 435.

*(851) Ср. ул. о наказ., ст. 325: "Кто, отлучась из отечества, войдет в иностранную службу без позволения правительства или вступит в подданство иностранной державы, тот за сие нарушение верноподданнического долга и присяги подвергается: лишению всех прав состояния и вечному из пределов государства изгнанию, или, в случае самовольного потом возвращения в Россию, ссылке в Сибирь на поселение. Ср. также ст. 326 - 328.

*(852) Конечно, это правило допускает множество исключений. Во-первых, этому условию не подлежат обоюдные землевладельцы и некоторые другие лица. Затем, закон допускает изъятия в пользу лиц, а) отправляющихся за границу для излечения болезни; б) для получения наследства, в) для усовершенствования в науках и художествах и т. д.

*(853) Улож. о наказ. ст. 954: "Иностранцы, которые после двукратной поездки за границу, с воспрещением в Империю, высылки будут снова задержаны в России, признаются бродагами, и с ними поступается по 951 ст." Ст. 951 установляет наказание бродягам, не помнящим родства.

*(854) Ср. Уст. о цехах, помещ. в гор. Пол., 1785 г. гл. X.

*(855) Ср. основательный труд И. И. Дитятина, "Города России в XVIII веке", стр. 248 и след.

*(856) Основательные замечания относительно этого предмета см. у проф. Андреевского, Полицейское право, т. II, стр. 688 и след.

*(857) Полож. о пошлин. за пр. торг. и др. пром., ст. 1.

*(858) Там же, ст. 2.

*(859) Ср. Уст. о пошл., разд. I.

*(860) Там же, ст. 6: "Сельскохозяйственные заведения, как-то: маслобойни, лесопильни, кирпичные заводы и др. т. п., содержимые вне городских поселений, для переработки материалов собственного или местного сельского хозяйства, если имеют не более 16 работников и не употребляют машин и снарядов, приводимых в движение паром или водою, освобождаются от платежа пошлин".

*(861) На основ. 205 и след. ст. IX т. Св. зак.

*(862) Там же, ст. 16 (по прод. 1871 г.)

*(863) Взятие билета требуется для открытия, 1-е, контор купеческих, банкирских, страховых и т. п.; 2-е, магазинов, лавок, погребов и т. п. складочных мест, где производится продажа; 3-е, трактирных заведений всякого рода, торговых бань, рыбных садков и т. д.; 4-е, мануфактур, заводов, разных фабричных и ремесленных заведений. От обязанности брать билеты изъемлются содержатели складочных помещений, предназначенных только для хранения, а не для продажи товаров. Льгота эта обставлена, впрочем, известными условиями

*(864) Там же, ст. 40

*(865) Там же, ст. 45.

*(866) Исследование и оценку нашего духового устройства см. у И. И. Дитятина, назв. соч. стр. 248 и след., 473 и след.

*(867) Уст. ремесл., ст. 1.

*(868) Там же, ст. 206: "Уездные жители, как-то: все сельские обыватели, вообще колонисты и т. п., могут производить ремесла в селениях, где они имеют жительcтво, и привозить работу свою для продажи в город на основании особых правил".

*(869) Там же, ст. 5.

*(870) Там же, ст. 89, 115, 143.

*(871) Там же, ст. 128.

*(872) Р. У. ст. 130: "Подмастерье есть ремесленник, научившийся мастерству по всем его правилам; но для приобретения опытностью совершенного в работе искусства он обязан быть в сем звании, по крайней мере, три года".

*(873) Ст. 145 - 151.

*(874) Уст. ремесл., ст. 190 и след.

*(875) Важнейшие литературные пособия: Л. Штейн, Die Verwaltungslehre, т. VI, стр. 44 - 150. Julius Duboc, Geschichte der englischen Presse (1873 r.). Hatin, Manuel de la libertй de la Presse. R. V. Mohl, System der Prдventiv Justiz, oder Rechts-Polizei, стр. 125 - 153. Fernand Giraudeau, La Presse Pйriodique de 1789 - 1867. A. Petit, Exam. sur la condition lйgale des journaux, 1868 г. Росслер, назв. соч., гл. VIII, § 65 и след. Для русского законодательства см. проф. Андреевского, Полицейское право, т. I, стр. 263, 273 и след. "Свобода слова, терпимость и наши законы о печати", неизв. автора. Г. Нотовича, Историч. очерк нашего законодательства о печати (1873 г.); г. Бокрама, Законы о печати (1873 г.); г. Мсерианца, Законы о печати (3-е изд. 1873 г.).

*(876) Что система залогов служила не для одного обеспечения судебных штрафов, это доказывается их размером. Так, во Франции в департаментах сенском (Париже) и Ронском (Лионе) цифра залога доходила до 50.000 франков. В Австрии, в больших городах, до 10.000 гульденов, в Пруссии до 5,000 талеров и т. д. См. проф. Андреевского, назв. соч. т. I, стр. 261.

*(877) Система административн. кар легально существовала во Франции до 1868 г.

*(878) Ср. проф. Фойницкого "Общегерманское законодательство печати", Вестник Европы, январь и февраль 1874 г. Новый имперский закон издан с отличными историческими и догматическими комментариями г. Клетке: "Deutsches Keichsgesetz ьber die Presse".

*(879) Ср. указ 1720 г., октября 5 (П. С. З. N 3653): "Великому государю, Е. Ц. В., известно учинилось, что в киевской и черниговской типографиях, в печатных книгах печатают несогласно с великороссийскими печатьми, которые со многого противностью восточной церкви" и т. д.

*(880) Духовный регламент, § 3 (ч. III): "Аще кто о чем Богословское письмо сочинит, и тое б не печатать, но первее презентовать в коллегиум, а коллегиум рассмотреть должно, нет ли какового в письме оном погрешения, учению православному противного".

*(881) Указом, видоизменившим компетенцию Синода и разделившим его на два департамента, 15-го июня 1726 г. (П. С. З. N 4.919).

*(882) Указ 4 октября, 1727 г., "О бытии в Санкт-Петербурге типографиям только при сенате и при академии и о переводе в Москву для печатания церковных книг типографий, находившихся при Синоде и при Александровском монастыре" (П. С. З. N 5.175).

*(883) Ср. Ук. 18 марта, 1742 г. "О печатании Академии наук Российских Ведомостей с апробации сенатской конторы". Это предписание издано вследствие того, что в ведомостях появилось неверное известие о том, будто императрица пожаловала д. т. с. Михаила Бестужева орденом Св. Андрея. П. С. З. N 8.529.

*(884) Так, в 1743 г., декабря 9 (П. С. З. N 8.832) было предписано не привозить печатанных в чужих краях на русском языке книг, не освидетельствованных Синодом, и запрещены переводы иностранных духовных книг без дозволения Синода. Этот указ вышел по поводу сочинения Арнда "Об истинном христианстве", признанного в России еретическим. Ср. также Ук. 26 августа 1760 г. (П. С. З. N 9.794) "О представлении книг на иностранных языках, в которых упоминаются имена бывших в два (предыдущие) правления известных персон, в Академии наук, если оные книги там печатаны; о препровождении прочих в Правительств. Сенат, и о запрещении ввоза таковых книг из чужих краев".

*(885) П. С.З., N 13.572.

*(886) Там же, N 14.495.

*(887) П. С. З. N 20.139.

*(888) См. там же, университ. Уст. 1804 г. N 21.498, 21.499 и след. Относительно цензуры см. для Московского унив. § 180 и след., Харьковского - § 177 и след., Казанского - 177 и след.

*(889) Здесь небесполезно будет остановиться на мнениях Шишкова, имевшего такое влияние на историю нашей цензуры. Они изложены самим адмиралом в записке, представленной им в 1816 г. в Государственный совет. Адмирал, по своему обыкновению, начинает с разбора слова "цензура". Оно происходит, говорит он, от латинского глагола censeo, имеющего один корень с нашим ценю, и то ж самое значущего". Затем автор, поговорив о значении римских цензоров, замечает, что "цензорство" возобновилось, когда было изобретено книгопечатание. "Но должность эта сделалась совсем иная и гораздо обширнейшая, ибо оная состояла уже не в присмотре за деяниями людскими, а в рассматривании и оценке умствований их, могущих несравненно больше приносить пользы или вреда, нежели добрые или худые в общежитии примеры". Изобретение книгопечатания, говорит дальше Шишков, произвело большую перемену в способе образования людей. "Оно в каждом частном человеке сделалось зависящим от него самого; всякий, кто знал грамоте, стал читать и наполнять ум свой и душу понятиями и мнениями того, кто лучше умел говорить его сердцу. Отселе потекли обильные струи добра и зла. Науки и нравоучения стали преподаваться не единым благомыслящим, любомудрым мужем, вещающим под открытым небом стекшемуся к слушанию его народу; но всякий, мудрый и невежда, правдолюбец и лжеумствователь, добронравный и развращенный, оратор и пустослов, стали каждый свое писать и печатать... Отсюда произошло, что где вера возносила священный глас свой, - там и безверие изрыгало смех и кощунство.... где благочестивая душа простым и чистосердечным умом своим старалась, освещая правду, порождать любовь к честности и благонравию, - там и злочестивая душа хитрым и лукавым умом своим тщилась затмить светильник истины, и при мраках лжи прельщать легковерие и возбуждать в нем склонность к злоправию". "В сей борьбе зла с добром, - продолжает Шишков, - перевес в пользу того или другого долженствовал быть наблюдаем цензурою или оценкою книг, дабы добрые из них для просвещения и пользы выпускаемы, а худые, для отвращения могущего от них произойти вреда, останавливаемы были".

Необходимость этого участия правительства "в борьбе зла с добром", Шишков доказывает, между прочим, результатами движения умов в XVIII веке: "Прошедший век, названный просвещенным и философским, усыпя бдение правительств, породил и возлелеял сей дух безбожия и злонравия, сей дух, истреблением и убийствами дышащий, от которого потрясаются правительства, потухает свет веры, умолкает закон, гибнет власть, водворяется, свирепствует шумное буйство, и добродетель, труды науки, художества утопают в потоках крови. Таковы суть следствия, рождающиеся от дремоты правительств смотреть за нравами". Ср. "Русский Архив" за 1865 г., стр. 1.339 и след.

*(890) 2-е П. С. З., N 403.

*(891) Уст. о ценз. 1826 г. § 1.

*(892) Доказательством подробной регламентации действий цензуры могут служить следующие, между прочим, постановления устава. "Не позволяется пропускать к печатанию места в сочинениях и переводах, имеющие двоякий смысл, ежели один из них противен цензурным правилам". § 161. "Запрещается сочинителям и переводчикам в печатных произведениях их означать целые места точками или другими знаками, как бы нарочно для того поставляемыми, чтобы читатели сами угадывали содержание пропущенных повествований или выражений, противных нравственности, благопристойности или общественному порядку". § 152. Цензор должен был наблюдать и за чистотою языка в рассматриваемом сочинении (§ 154); не допускать в книгопродавческих каталогах реклам, могущих ввести читателя в заблуждение (§ 157); смотреть, чтобы исторические сочинения от повествования не обращались к умствованию (§ 181); чтобы в книгах по естественным и медицинским наукам не допускались бесполезные отступления, кои отвлекают читателей и учащихся от вещественного к духовному, нравственному или гражданскому миру (§ 192) и т. п.

*(893) 2-е П. С. З. N 1.979.

*(894) Уст. о ценз. 1828 г., § 1.

*(895) В 1863 г., января 14-го.

*(896) Правила 6 апр. 1865 г., отд. III гл. I, ст. 15.

*(897) Правила 1865 г. установляли 3-дневный срок; там же, ст. 12.

*(898) Прав. 1866 г., отд. IV и высоч. утв. 12 декаб. мнение Госуд. сов. о порядке судопроизводства по делам печати.

*(899) Высоч. утвержд. 7 июня 1872 г. мнение Госуд. сов., п. 1.

*(900) Мнение Государств. совета, высочайше утвержд. 7 июня 1872 г., основано на следующих соображениях: "Государственный сов., в департаменте законов и в Общем собрании, рассмотрев представление министра внутренних дел о дополнении и изменении некоторых из действующих узаконений о печати, принял во внимание, что на основании действующего ныне закона 6 апреля 1865 г. оригинальные сочинения, объемом не менее 10 и переводные не менее 20 печатных листов, в обеих столицах, освобождены от предварительной цензуры, и затем пресечение встречающихся в них злоупотреблений печатным словом предоставлено лишь карательной власти суда, в пределах, указанных общим, уложением о наказаниях и особыми постановлениями упомянутого закона. Такое облегчение для книг означенного объема признано было возможным в том преимущественно предположении, что они, по содержанию своему, принадлежат обыкновенно к литературе серьезной, обращающейся в более зрелых умах, и по самой цене не будучи доступны распространению в массе малообразованных читателей, не могут с удобством служить орудием вредной пропаганды. Но из представленных ныне на усмотрение Государственного совета данных видно, что в последние годы, наряду со многими полезными произведениями печати, неоднократно были случаи издания бесцензурных сочинений, наполненных самыми опасными лжеучениями, стремящимися ниспровергнуть священные истины религии, извратить понятия о нравственности и поколебать коренные основы государственного и общественного порядка" и т. д.

*(901) Разд. IV прав. о печ., 1865 г., ст. 2.

*(902) Высоч. указ, данный сенату, I, б. ср. отд. III, гл. I, ст. 12.

*(903) Там же, отд. II, ст. 1, 3.

*(904) Там же, ст. 4.

*(905) Там же, ст. 5 и 6.

*(906) Там же, разд. II, ст. 12.

*(907) Там же, ст. 9.

*(908) Там же, ст. 10 и 11.

*(909) Там же, ст. 15.

*(910) Там же, ст. 19.

*(911) Там же, ст. 16.

 

*(912) Там же, ст. 17.

*(913) Там же, ст. 23.

*(914) Там же, ст. 25.

*(915) Введена в 1852 г. и продолжала свое действие до 1868 г.

*(916) В Пруссии, напр., она действовала с июня по ноябрь 1863 г.

*(917) Врем. прав., отд. IV.

*(918) Улож. о наказ., раздел VIII, гл. V, ст. 1008 - 1048.

*(919) Действие этого правила усилено 17 октября 1866 г. тем, что редакциям и сотрудникам газет и журналов, подвергнутых такой приостановке, воспрещается в продолжение оной издавать от имени тех редакций какое-либо издание.

*(920) Врем. прав. 1865 г., отд. II, ст. 29.

*(921) Там же, ст. 30 - 33.

*(922) По закону 1868 г.

*(923) На Осн. Высоч. утв. мин. Госуд. сов. 1872 г.

*(924) Там же, ст. 26.

*(925) Там же, ст. 25.

*(926) Цензурн. Уст. помещен в XIV т. Св. зак.

*(927) Ср. высоч. повеление 12 мая 1862 г., п. 2; ст. 5, п. 2 Уст. ценз. по прод. 1863 года.

*(928) 1865 г., апреля 6, мн. Госуд. сов., отд. III, § 4, ст. 16.

*(929) Ср. реш. угол. касс. деп. сен., 8 ноября 1867 г. за N 491, по делу купца Павла Гайдебурова; разъясн. главн. упр. 5 сентября 1868 г., N 2081.

*(930) Времен. прав. 65 г., гл. III, разд. II, ст. 20.

*(931) Там же, гл. III, разд. I, ст. 8.

*(932) Эшер, Handbuch der Practischen Politik, т. I, стр. 44 и след., II, 78, 428 и след. Vinet, "Essai sur la manifestation des convictions religieuses". Ж. Симон, "La Libertй de conscience". Блунчли, Allgem. Staatsrecht, 11, кн. IX, гл. 2. Его же интересная брошюра "Geschichte des Rechts der religiцsen Bekentnissfreicheit". Kцssler, назв. соч., стр. 96 - 113. P. ф. Моль, Staatsrecht, Vцlkerrecht und Politik, T. II, стр. 171 - 292. Кроме того, не бесполезны статьи M. Nicolas, "Cultes", пом. в Dictionnaire gйnйral de la Politique", Блока, т. I, стр. 600 - 609, и Риша, "Bekentnissfreiheit", тиом, в "Deutsches Staats-wцrterbuch", Блунчли и Братера, т. I, стр. 767 - 783.

*(933) Ср. Осн. зак., ст. 44: "Все, не принадлежащие к господствующей церкви подданные российского государства, природные и в подданство принятые, также иностранцы, состоящие в российской службе или временно в России пребывающие, пользуются каждый повсеместно свободным отправлением их веры и богослужения по обрядам оной". Ст. 45: "Свобода веры присвояется не токмо христианам иностранных исповеданий, но и евреям, магометанам и язычникам: да все народы, в России пребывающие, славят Бога всемогущего разными языками по закону и исповеданию праотцев своих, благословляя царствование российских монархов и моля Творца вселенной об умножении благоденствия и укреплении силы империи".

*(934) П. С. З. N 3778.

*(935) Ср. "Манифест о дозволении свободного богослужения всем христианским вероисповеданиям в России и о возбранении духовным особам иностранных христианских вер обращать в оные русских подданных, какого бы закона они ни были, под опасением суда и наказания по законам". (Там же, N 6693).

*(936) В жалов. гр. говорится, что католики столичного города СПб. "остаются при пожалованной предками нашими свободе в отправлении их римского исповедания" (1769 г. февраля 12, П. С. З. N 13251). Регламент гласит: "От многих уже лет в Бозе почивающими предками нашими дозволение дано в империи нашей римской кирхи духовным отправлять службу их церковную, для обитающих сея веры в государстве нашем свободно". (Там же, N 13252).

*(937) П. С. З. N 15326.

*(938) Уст. благоч., ст. 62.

*(939) Эта статья и послужила текстом для основных законов.

*(940) Ср. Манифест 1763 г., июля 22, ст. 6, п. 1; здесь говорится о беспрепятственном отправлении веры, но со строгим воспрещением обращать в свою веру других (П. С. З. N 11880). Затем в 1779 г. издана особая грамота Нахичеванскому армянскому обществу, подтвержденная в 1799 г. (Там же, N 18811). См. также П. С. З. N 18935, 19166, п. 4, 19167, п. 5, 19168, п. 4, 19169, п. 1. В 1800 г., апреля 6 (N 19372), вышел высочайше утвержденный доклад Сената о предполагаемых средствах к поправлению состояния новороссийских иностранных поселенцев (менонистов иозефтальских, дандигских, шведских и ямбургских). В 1804 г. февраля 20 - о колонистах вообще (N 21163), 1806 г., п. 2. (N 22410).

*(941) Ср. Регламент коммерц-коллегии 1719 г., ст. 23, п. 10.

*(942) Уст. о пред. и пресеч. прест., ст. 97. Исключение сделано в пользу евреев, которые по причинам, изложенным ниже (отд. V), могут быть принимаемы в христианскую веру всякого терпимого исповедания.

*(943) Улож. о наказ., ст. 184.

*(944) Там же, ст. 187.

*(945) Ср. 70 ст. Уст. о пред. и пресеч. прест.: "Кто откроет споры, противные православию, на того, без суда, наложить молчание". Улож. о наказ., ст. 189, 193, 194, 196 и 200.

*(946) Улож. о наказ., ст. 186 и 190.

*(947) Там же, ст. 185.

*(948) Там же, ст. 188

*(949) X т., ч. I, ст. 79.

*(950) Там же, ст. 67.

*(951) Там же, ст. 68.

*(952) Меры против возникновения новых сект изложены как в Уст. о пред. и пресеч. прест., так и в улож. о наказ., ст. 196.

*(953) Уст. о пред. и пресеч. прест., ст. 60 - 73.

*(954) Под раскольниками не надо разуметь только старообрядцев, т. е. лиц, не согласившихся принять никоновской реформы. Иные раскольничьи секты отличаются тем, что они признают разные новые обряды, противные православию; сюда принадлежат, напр., молокане, духоборцы в др.

*(955) Уст. о пред. и пресеч. прест., ст. 61.

*(956) Там же, ст. 61, 62, 64, 65 и 66.

*(957) Собр. узак. и распор. правит. 1874 г., N 88. Критическая оценка этого закона была сделана до сих пор в "Вестнике Европы", декабрь, внутреннее обозрение, и в "Годе" "Вестника Европы". В последнее время в газетах явилось известие о предположении дать раскольникам и некоторые другие льготы для уравнения их прав с прочими подданными.

*(958) О метрической записи браков, ст. 1.

*(959) Там же, ст. 2.

*(960) О метрич. записи рождения и смерти, ст. 16.

*(961) Там же, ст. 16.

*(962) Ст. 21.

*(963) Уст. о воинск. повин., ст. 9.

*(964) Там же, ст. 10.

*(965) Там же, ст. 154.

*(966) Исключения установлены в 17 ст.

*(967) Ср. 42 ст.: "Из лиц, подлежащих поступлению на службу по жребию, освобождаются от оной те, которые, вследствие телесных недостатков или болезненного расстройства, совершенно неспособны к военной службе".

*(968) Там же, ст. 45.

*(969) Там же, ст. 47.

*(970) Там же, ст. 52.

*(971) Там же, п. 1.

*(972) Там же, п. 5.

*(973) Там же, ст. 56.

*(974) Там же, ст. 63.

*(975) Ср. глава XII Уст. о воинск. пов., ст. 171 и след.

*(976) Кроме отбывания воинской повинности в качестве вольноопределяющихся, допускается отбывание ее в качестве охотников. Охотникам, в силу высочайшего повеления, состоявшегося в январе 1875 г., если они удовлетворяют условиям образования, требуемого от вольноопределяющихся, присвоены права последних в отношении: а) срока обязательной действительной службы и состояния в запасе армии и б) условии производства их в унтер-офицеры и офицеры. Кроме того, охотникам присвоено наружное отличие в обмундировании (трехцветный шнур вокруг погонов). Охотниками называются лица, не подлежащие обязательной воинской повинности (т. е. не подходящие под определение 10 ст. Уст. о воин. пов.) или зачисленные, на основании 154 ст. устава, в ополчение, но поступающие в действительную службу по собственному желанию.

*(977) Учр. суд. уст., ст. 82 и след.

*(978) Здесь разумеются преступления и проступки, влекущие за собою заключение в тюрьму и более строгие наказания. У. С. У. ст. 82, п. 1.

*(979) Там же, п. 2.

*(980) Там же, п. 3 и 4.

*(981) Там же, п. 5.

*(982) Ст. 86.

*(983) Ст. 84, п. 2; ст. 85, п. 2. Исключение некоторых должностных лиц из общего списка присяжных заседателей основывается на том, что иные самым родом службы поставлены в сильную административную зависимость (чиновники полиции) или в зависимость от суда (секретари судебных мест, судебные приставы), другие не могут входить в состав присяжных по своему влиятельному положению в суде (члены судебных мест, лица прокурорского надзора).

*(984) Св. зак., т. IX.

*(985) См. выше, стр. 194 и след. Также ниже, отдел V, гл. 2.

*(986) У. С. У. ст. 81, п. 1.

*(987) Там же, п. 3.

*(988) Там же, ст. 84, п. 5. По изъяснению, данному Прав. Сенатом 1 мая 1873 г., на осн. 5 п. 84 ст., в общие списки присяжных должны быть вносимы и лица, получающие пенсию не менее как в 200 р. в год. См. "Судебные уставы", изд. под ред. проф. Чебышева-Дмитриева, стр. 26.

*(989) Разрешение частных вопросов, возникающих из указанных общих правил, см. в указах Прав. Сената, приведенных в назв. издании проф. Чебышева-Дмитриева, стр. 24 У. С. У. ст. 84, п. 4.

*(990) Там же, п. 3.

*(991) У. С. У. ст. 81, и. 1.

*(992) Там же, ст. 86, п. 1.

*(993) Там же, ст. 84.

*(994) Там же, 84, п. 8.

*(995) Там же, 85, п. 3.

*(996) Т. X, ч. 1. ст. 467. Что право учреждать заповедные имения принадлежит исключительно дворянам, видно из 478 ст., где в числе документов, которые должны быть представлены учредителем, указывается на подлежащее по закону свидетельство о дворянском происхождении предназначаемого наследника заповедного имения.

*(997) Подробное рассмотрение постановлений о вреях см. в следующем отделе.

*(998) Т. IX Св. зак., ст. 282.

*(999) Уст. уг. суд., ст. 1017 и 1018.

*(1000) Там же, ст. 1020.

*(1001) Там же, ст. 1024.

*(1002) Там же, ст. 1027.

*(1003) Там же, ст. 1028.

*(1004) Уст. о сод. под стр. (Св. зак., т. ХIV), ст. 99.

*(1005) Прилож. I (к ст. 30 Ул. о нак.), ст. 3.

*(1006) Там же, ст. 2.

*(1007) Там же, ст. 5.

*(1008) Там же, п. 26, 30, а также ст. 6.

*(1009) Там же, ст. 5, п. 39.

*(1010) Св. зак., т, III, ст. 1.

*(1011) Там же, ст. 3.

*(1012) Там же, ст. 4.

*(1013) Там же, ст. 5.

*(1014) Эти изъятия касаются службы военной, учебной и т. д.

*(1015) Из этого никак, однако, не следует, чтобы и канцелярским служителям можно было поступить на службу без всякого образования. Напротив, для этого нужно подвергнуться некоторому испытанию по особо установленной для того программе.

*(1016) Св. зак. т. III, ч. 1, ст. 45.

*(1017) Там же, ст. 609 и след. (по прод. 1872 г.)

*(1018) Св. зак. т. V, ст. 1 - 2. По государственной росписи на 1876 г., ожидаемый доход с податей и поземельного налога составляет 116.139,290 рублей. По росписи 1874 г. этот доход составляет 94.631,469 рублей.

*(1019) Св. зак. I. V, ст. 3. К накладным податям относится сбор на устройство путей сообщения и на. содержание присутственных мест.

*(1020) Св. зак. т. V, ст. 4.

*(1021) Там же, ст. 12.

*(1022) Ср. Уст. о воин. пов., ст. 26: "Лица, состоящие на действительной военной службе, сохраняют во время прохождения оной все личные и имущественные права своего состояния, с необходимыми лишь ограничениями, установляемыми в законодательном порядке. Лица податных сословий продолжают числиться в составе тех обществ, к которым принадлежали при вступлении в службу"...

*(1023) Там же, ст. 26.

*(1024) Уст. о праве торг. и промыш., ст. 12, п. 4.

*(1025) Св. зак. т. IV, У. о 3. П. ст. 2. Вновь вышедший 3 января 1876 г. закон прекратил отдельное существование государственного земского сбора и присоединил его к общим государственным доходам. Соб. Узак. 1875 г., N 23.

*(1026) Ср. там же, ст. 180.

*(1027) Подробно вопрос этот будет рассмотрен во второй части, в главе о земских учреждениях.

*(1028) Собр. узак. 1874 г., N 66.

*(1029) Литературные пособия: Фирсов, Положение инородцев Северо-Восточной Руси в Московском государстве. Казань, 1867 г. Его же, Инородческое население прежнего казанского царства в новой России до 1762 г. Казань, 1869 г.; А. И. Левшин. Описание киргиз-кайсацких орд и степей; Соловьев, Ист. Росс., т. VII, IX, XI, ХIX, XX и др.

*(1030) Ср. Св. зак., т. IX, ст. 1208 и 1316, I. II, ч. II, Учр. упр. инородц., ст. 1, 432, 508, 517, 725, 732.

*(1031) Временные правила об управлении Закаспийским краем, Собр. Узак. 1874 года, 593, ст. 21 и след.

*(1032) Военно-статистич. сборн., изд. 1871 г., стр. 93 - 99. Этнографическая карта Евр. Росс., г. Венюкова, 1873 г.

*(1033) Первоначальные отношения Московского государства в калмыкам изложены в X т. Ист. Росс. Соловьева, стр. 291 и след.

*(1034) Посылки эти начались еще при жизни царя Михаила Феодоровича, с 1645 г.

*(1035) П. С. З. N 316.

*(1036) Там же, N 540.

*(1037) Там же, N 672.

*(1038) Там же, N 990.

*(1039) Ср. договорные статьи, учиненные на реке Камышенке, между калмыцким ханом Аюкою и боярином князем Борисом Голицыным, 1697 г., П. С. З. N 1591.

*(1040) Ср. Соловьев, т. XX, стр. 322 и след. Ср. также прекрасную статью проф. Бестужева-Рюмина "В. Н. Татищев", помещенную в журнале "Древняя и Новая Россия", за 1875 г. N 1 и 2.

*(1041) П. С. З. N 3380.

*(1042) Там же, N 29126.

*(1043) См. т. IX Св. зак., ст. 1209 и 1210: "К первому разряду принадлежат те инородцы, кои имеют постоянную оседлость, хлебопашество и живут деревнями или в городах, занимаясь торговлею и промыслом городских обывателей. Ко второму разряду принадлежат те, кои имеют оседлость, хотя не постоянную, но по временам года переменяемую, и не живут деревнями. К третьему разряду принадлежат те инородцы, кои, не имея никакой оседлости, переходят с одного места на другое по лесам и рекам или урочищам, для звероловного и рыболовного их промысла, отдельными родами или же семействами".

*(1044) Там же, ст. 1213. В настоящее время оседлые инородцы, как, напр., башкиры Оренбургского края и Тептяри привлечены к отбыванию всеобщей воинской повинности на особых правилах, имеющих быть составленными законодательным порядком. В настоящее время имеются правила относительно отбывания воинской повинности оренбургскими башкирами, утвержденные 6 июля 1874 г. Главное основание этих правил состоит в следующем. Все население Оренбургского края вообще подчиняется действию устава о воин. повин., за исключением тех из башкир, "которые сохраняют еще прежнюю способность к кавалерийской службе и имеют избыток лошадей". Означенным башкирам предоставляется отбывать службу при особом кадре, который устраивается в пределах Оренбургской губернии.

*(1045) Там же, ст. 1214 и 1282.

*(1046) Там же, ст. 1228. Для самоедов ст. 1297.

*(1047) Среднеколымскую, Верхоянскую и Вилюйскую.

*(1048) Туруханское и Богучанское.

*(1049) Березовскую и Сургутскую.

*(1050) Этими положениями заменена 1218 ст. IX т. Св. зак.

*(1051) См. Св. зак., т. V, Уст. о подат., разд. III, ст. 807 и след.

*(1052) На основании 1237 ст. IX т. Св. зак., которой соответствует 1300 ст., касающаяся самоедов. Означенные статьи не изменены и в новом, вышедшем в 1874 г. Уст. о герб. сборе. Так, в главе IV этого Уст. установлено соответствующее изъятие в пользу инородцев. См. Собр. узак. 1874 г. N 639, ст. 43 и 48, п. 5.

*(1053) Св. зак., т. IX, ст. 1242.

*(1054) Там же, ст. 1250.

*(1055) Ст. 1259; Учр. упр. инородц., ст. 177 - 431.

*(1056) Калмыцкий народ разделяется на семь улусов (ст. 1327).

*(1057) Слово аймак означает род.

*(1058) Св. зак., т. IX, ст. 1328.

*(1059) Там же, ст. 1331, 1332, 1336.

*(1060) Пособия: Полный хронологический сборник законов и положений, касающихся евреев, составил и издал В. О. Леванда, СПб., 1874 г.; Сборник узаконений, касающихся евреев, сост. по распоряжению министра внутренних дел.

*(1061) "Которые евреяны приедут с товары утайкою к Москве, и учнут являться и товары свои записывать в московской большой таможне: и тех евреян из приказу большего приходу присылать в посольский приказ, и товаров их в таможне не записывать, для того, что по указу Великого Государя евреян с товары и без товаров из Смоленска пропускать не велено" (1676 г., П. С. З. N 662). То же самое подтверждено было в 1678 г., именно в договоре, заключенном с Польшею 3 августа, в п. 8 сказано, что торговые люди с обеих сторон вольны приезжать в оба государства, "кроме жидов" (П. С. З. N 730). То же подтверждено в 1686 г. (П. С. З. N 1186, п. 18).

*(1062) П. С. З., N 5063.

*(1063) Там же, N 5324.

*(1064) Там же, N 5852, 6610, 6614, 6698.

*(1065) Там же, N 7869 и 8169.

*(1066) Там же, N 8673.

*(1067) Там же, N 8840. Подобный же указ состоялся в 1744 г., где предписывалось "обретающихся в Малой России, в Риге и в прочих великороссийских и завоеванных городах жидов по содержанию вышепомянутого Е. И. В. высочайшего, декабря 2-го дня прошлого 1742 г., указа, всех выслать за границу, и впредь оных ни под каким видом, ни для чего, тако ж и в ярмарочные времена на ярмарки, ни на малое время в Россию отнюдь не впускать, да и о впуске их никаких ни откуда представлений в правительствующий сенат не присылать; а все ль оные поныне высланы, о том в правительствующий сенат рапортовать". (П. С. З. N 8867).

*(1068) П. С. З., N 11720.

*(1069) Там же, N 13383.

*(1070) Там же, N 14962.

*(1071) Там же. N 15130. То же относительно посада Шлока, N 16146.

*(1072) Там же, N 16391.

*(1073) Там же, N 17006.

*(1074) Там же, N 17224.

*(1075) Там же, N 17340.

*(1076) Указом 1800 г. велено было евреев, за неплатеж ими трехгодичной подати, отправлять на работу на казенные рудокопные заводы (П. С. З. N 19409).

*(1077) П. С. З., N 21547.

*(1078) Положение, ст. 30: "Никто из евреев нигде в России терпим быть не может, если он не будет записан в одном из сих состояний. С евреями, кои не предъявят в том письменного законом установленного вида, будет поступаемо, как с бродягами, по всей строгости законов".

*(1079) Там же, ст. 31.

*(1080) Там же, ст. 12 - 19.

*(1081) Там же, ст. 34.

*(1082) Там же, ст. 1.

*(1083) Там же, ст. 5.

*(1084) Там же, ст. 6.

*(1085) Первый указ относительно этого предмета вышел в 1817 г. (П. С. З. N 26762). Ср. также П. С. З., N 28211, 29178, 29228. Особенное управление израильских христиан закрыто в царствование императора Николая; см. указ 30 марта 1833 г. (2-е П. С. З., N 6085) "Об упразднении комитета опекунства израильских христиан".

*(1086) Ср. указ 22 апреля 1820 г., П. С. З. N 28249.

*(1087) Указ 20 декабря 1820 г., там же, N 28502.

*(1088) Таков, напр., указ 1819 г., N 27794.

*(1089) Полож. 1804 г., ст. 13.

*(1090) П. С. З., N 30402.

*(1091) Воспрещение это мотивировано следующ. обр.: "Правительство, затруднив переход евреев в сии губернии (Астраханскую и Кавказскую), никогда не имело в виду благоприятствовать постоянному их там водворению, и если дозволено им селиться в оных для хлебопашества, то, вероятно потому только, что губернии сии, будучи населены менее других, не столько имеют способов к возделыванию своих земель; между тем нельзя не принять здесь в соображение, что евреи, чуждаясь, как по опытам известно, земледелия, не могут принести в сем отношении никакой пользы для края; с другой же стороны, водворение сих людей, уклоняющихся при всякой возможности от исполнения государственных постановлений, когда оные не соответствуют исключительным их выгодам, в таких губерниях, которые по положению своему отверсты для внешней торговли, без сомнения нанесло бы ущерб таможенным сборам и общественному кредиту и послужило бы к подрыву тамошнего купечества. Министр финансов, уважив при том, что с самых давних времен правительство принимало строжайшие меры к искоренению евреев в губерниях великороссийских и что, как видно из имеющихся в министерстве сведений, доселе по Кавказской и Астраханской не состоит в окладе ни одного еще еврея, - полагает полезнейшим: вовсе запретить им постоянное водворение в сем крае". (П. С. З. N 30.404).

*(1092) Мая 25, 1827 г. (2-е П. С. З., N 1115).

*(1093) 1827 г., декабря 2 (там же, N 1583).

*(1094) Там же, N 3609, 4352, 6348.

*(1095) 2-е П. С. З. N 3286, 3703, 5484.

*(1096) Там же, N 9625.

*(1097) Въезд евреев в Россию из заграницы был безусловно воспрещен. 2-е П. С. З. N 2558. В мотивах к этому указу сказано: Евреям воспрещено переселение из заграницы в Россию и водворение их в оной, дабы преградить чрезвычайное размножение в России сих людей, более вредных, чем полезных для государств.

*(1098) До 1827 г. евреи, вместо отбывания рекрутской повинности, были обложены особым денежным сбором.

*(1099) 2-е П. С. З. N 2233, 1861, 11616, 11962 и др.

*(1100) Там же, N 1360.

*(1101) Мотив издания этого указа выражен в высочайшем повелении: "Строго наблюдать, чтоб крещение делалось непременно в воскресные дни и со всею возможною публичностью, дабы отвратить всякое подозрение в притворном принятии христианства".

*(1102) Апреля 13, 2-е П. С. З., N 8054.

*(1103) Об этом см. ниже.

*(1104) Полож. 1835 г., § 5: "В западных пограничных губерниях, в селах и деревнях, отстоящих от границы ближе 50 верст, евреям всякое новое водворение воспрещается".

*(1105) Там же, §§ 12, 13, 14, 48, 49.

*(1106) Это запрещение отменено, § 51.

*(1107) Там же, §§ 24 - 47.

*(1108) Там же, § 59.

*(1109) Там же, § 65.

*(1110) См. любопытное издание "Книга Кагала", г. Брафмана. Данные, сообщаемые автором, конечно, требуют еще критического исследования.

*(1111) 2-е П. С. З., N 18546.

*(1112) Ср. Полож. 1835 г., гл. VI, § 104 и след.

*(1113) 2-е П. С. З., N 18420.

*(1114) Там же, N 3034, 10668, и друг.

*(1115) Там же, N 27322.

*(1116) Там же, N 25766.

*(1117) Времен. прав., ст. 2.

*(1118) Там же, ст. 3.

*(1119) Ср. Уст. духовн. дел иностр. вероисп., Уст. консисторий евангел., реформ. вероисп., и др.

*(1120) 2-е П. С. З., N 24127, 25118 и 26603.

*(1121) Граф С. С. Ланской.

*(1122) Прочие условия водворения в Киеве см. в 284 ст. XIV т. Св. зак. (Уст. о пасп. и бегл.)

*(1123) Варшавской, Радомской, Люблинской, Калишской, Келецкой, Петроковской, Плоцкой, Сувалкской, Седлецкой и Ломжинской губ.

*(1124) В другие части империи могут перечисляться только те из польских евреев, которым право повсеместного жительства в империи даровано особыми постановлениями от правительства.

*(1125) По прод. Св. зак. 1868 г.

*(1126) По прод. 1864 г.

*(1127) По прод. 1868 г.

*(1128) 2-е П. С. З., N 42264.

*(1129) Изложенными в IX т. Св. зак., ст. 577, 591 и 598.

*(1130) Св. зак., т. X, ч. 1, ст. 81.

*(1131) Св. Зак., т. IX, ст. 1369.

*(1132) Там же, ст. 1371.

*(1133) Там же, ст. 1370.

*(1134) Там же, ст. 1375.

*(1135) Св. зак., т. III, ст. 4, п. 10.

*(1136) По прод. 1863 г.

*(1137) Ст. 59, прим. 2-е и 3-е.

*(1138) Городовое Полож. 1870 г., ст. 35.

*(1139) Там же, ст. 88.

*(1140) При применении этого закона в некоторых губерниях возник вопрос о том, относится ли изложенное ограничение о дозволении евреям питейной торговли лишь в собственных домах до оптовой и раздробительной питейной продажи, или же касается только одной раздробительной продажи? В разрешение этого Правительствующий Сенат постановил: принимая во внимание, что означенное представление Министерства финансов, бывшее на рассмотрении Государственного совета, касалось только одной раздробительной питейной продажи, со стороны Министерства финансов, на основании ст. 12 Уст. о пит. сборе, пояснено по акцизным управлениям тех губерний, где возник означенный вопрос, что дозволение евреям питейной торговли только в собственных домах относится исключительно до раздробительной питейной продажи, не касаясь оптовой, которая может быть производима евреями на прежнем основании и не из собственных домов"... (Собр. узак. и расп. правит. N 1089). В последнее время циркуляром министра финансов сила означенного правила ограничена еще тем, что под именем собственного дома еврея предписано разуметь и дом, выстроенный им на арендуемой им земле.

*(1141) T. IX Св. зак., ст. 1388.

*(1142) Там же, дополнение к 1388, по прод. 1863 г.

*(1143) Там же, ст. 1397.

*(1144) Там же, ст. 1400.

*(1145) Там же, ст. 1405 и след.

*(1146) Там же, ст. 1389.

*(1147) Там же, ст. 1395.

*(1148) Там же, ст. 1418 - 1477.

*(1149) Там же, ст. 1450.

*(1150) Там же, ст. 1459.

*(1151) Ср. именной указ, данный сенату, о даруемых евреям облегчениях по исправлению рекрутской повинности (2-е П. С. З., N 30.888). Главные начала этого указа выражены следующими словами: "Желая облегчить для евреев исполнение рекрутской повинности и отвратить существующие по сей части неудобства, повелеваем: рекрут с евреев взимать наравне с другими состояниями и преимущественно из неоседлых и не имеющих производительного труда, и только при недостатке между ними способных людей пополнять недостающее число из разряда евреев, признанных, по произведенному разбору, полезными" и т. д.

*(1152) Ср. Моль, Encyklopдdie der Staatswissenschaften, стр. 426, второго изд.; I. Гельд, "System des Verfassuiigs-Recht", т. I, стр. 152 и след.; К. Пюттер, "Das praktische europдische Fremdenrecht" (1846 г.); Фукар "Йlem. de droit public"; т. I, стр. 257 - 266. Статья Поцля, "Fremde, Fremdenrecht" в словаре Блунчли и Братера, т. III, стр. 755 - 767. Статья "Etranger" в Dict. gйn. de la polit., Блока, т. I, стр. 957 - 963.

*(1153) К числу наиболее варварских обычаев, державшихся до самой Французской революции, было право государства на имущество иностранцев, умерших в его пределах (droit d'aubaine, Helmfallsrecht). Наиболее суровые формы приняло это право во Франции; зато национальное собрание уничтожило его, в пышных выражениях, 6 августа 1790 г. В Германии оно было уничтожено окончательно ст. 18 "Союзного акта" 1815 года.

*(1154) См. выше, первый отдел, I гл. этой книги.

*(1155) Так, например, в регламенте коммерц-коллегии подробно указано, как поступать с иностранцами ради привлечения их в Россию. П. С. З., N 3318, ст. 23, пп. 2, 3, 5, 9, 10; ст. 25 и др.

*(1156) П. С. З., N 16489 и 16498.

*(1157) Св. зак., т. IX, ст. 1512.

*(1158) Там же, ст. 1519.

*(1159) Ср. Св. Зак., т. IX. ст. 1523, по прод, 1863 г., также ст. 20 полож. о пошл за право торг. и др. пром.

*(1160) Св. зак., т. IX, ст. 1524; Уст. ремесл., ст. 95, 99 и 100.

*(1161) Св. зак., т. X, ч., ст. 1779.

*(1162) Св. Зак., т. IX, ст. 580 и 1522.

*(1163) Там же, ст. 1525 (по прод. 1863 г.): "Иностранцы могут приобретать, как через куплю, так и по наследству, завещаниям, дарственным записям, отводам от казны и т. п., всякого рода движимые и недвижимые имущества, за исключением лишь тех, коими, по действующим узаконениям, могут владеть только принадлежащие к российскому потомственному дворянству и иностранцы, получившие права оного".

*(1164) Дополнение 1868 г. к ст. 228 IX т. Св. зак., по прод. 1863 г.

*(1165) Дополнение 1868 г. к 229 ст. IX т., по прод. 1863.

*(1166) На основании 1 п. 1106 ст. 1 ч. X т. Св. зак.

*(1167) Св. зак. т. X, ч. 1, ст. 1047.

*(1168) На основании 1520 ст. IX т. и 3 п. 3 ст. прилож. к 30 ст. улож. о наказ.

*(1169) Т. IX Св. зак., ст. 1621. В этом отношении наше законодательство отличается от законодательства германских государств, в силу которого иностранцы, получившие должность на каком бы то ни было роде государственной службы, тем самым становятся подданными той страны.

*(1170) Св. Зак., т. III (Уст. о службе по назн. от правит.), ст. 4.

*(1171) Земск. учр., ст. 17, п. 7.

*(1172) Город. полож. 1870 г., ст. 17, п. 1.

*(1173) Учр. суд. уст., п. 1, ст. 81.

*(1174) Г. Цахария, D. St. und B.-Recht, II, стр. 1 и след. "Die Regierung... im gegensatz zur Verfassung, besteht in der recht-und zweckmаssigen Anwendung der Staatshoheitsrechte auf ihre einzelne Gegenstаnde, oder in der Erfullung der, aus der Bestimmung sich ergebenden, Herscherpfliehten". - Bonne, назв. соч. § 234: "Im Gensatze . zur Verfassung besteht nun aber die Regierung (Staateverwaltung иm weiteren Sinne) in der recht und zweckmаssigen Anwendung der Staatshoheitsrechte auf ihre einzelnen Gegenstаnde, und die Staatsverwaltung ist der Inbegriff derjenigen Thatigkeit, welche bestimmt ist, den Staatezweck in allen Beziehungen und noch allen Richtungen hin zu verwirklichen".- Cp. также: Zфpfl, назв. соч. §21 (5-го изд.).- Гротефенд, назв. соч. § 37.- Моль, Encyclopаdie der St.-W., § 33 (2-го изд.).- Вивьен, Йtudes administratives, т. I, стр. 1 и след.- Л. Штейн, die Verwaltungslehre, т. I.- Ст. Вдунчли, Verwaltung und Yerwaltungsrecht., помещ. в Staatsworterbuch, т. XI, стр. 60 и след.

*(1175) Учение о судебной власти и ее органах не войдет в этот курс по соображениям чисто практическим. При существовании двух кафедр, гражданского и уголовного судопроизводств, изложение начал судоустройства было бы бесполезным повторением того, что гг. студентам может быть известно из двух других курсов. Конечно, мы будем касаться и этого предмета, насколько это нужно для характеристики некоторых установлений, например Сената и т. п.

*(1176) Л. Штейн, Die Verwaltungslehre, I, стр. 204 - 206.- Вивьен, Йtudes admi nistratives, т. I, стр. 169.- Поцль, статья "Amt" в словаре Блунчли и Братера, т. I, стр. 204 - 219.- Батби, Traitй de droit Public et Administratif, t. IV, стр. 38 и след.- П. Шульце, Bas Preussische Staatsrecht, I, 246.

Вообще литература по этому предмету: Малхус, Politik der Inneren Staatsverwaltung" oder Darstellung des Organismus der Behфrden fur dieselbe, 1823.- Гоннер, Der Staatsdienst aus dem Gesichtspuncte des Rechts", 1808.- Ф. Бюлау, Die Behфrden in Staat und Gemeinde", 1836.- P. Moль, Staatsrecht, Vфlkerrecht und Politik", t. II, стр. 347 - 470.

*(1177) Объяснение этого термина см. ниже, в учении о государственной службе." государственным чиновникам, но что они пользуются некоторыми прерогативами службы. Вообще связь государственного управления с церковным сильнее в протестантских государствах Европы, чем в странах католических, так как самая реформация, в своей борьбе с папским престолом, опиралась на авторитет светской власти, возвышая его для своих целей. Но постановления положительных законодательств не дают права признать в принципе тождество государственных и церковных установлений *)" Блунчли, Allgem. Staatsrecht, т. II, стр. 115 и след.- Г. Цахария, Deutsches S. u. B.-Recht, II, стр. 13 и след.- Г. Шульце, назв. соч. I, стр. 312.

*(1178) Так, наши предводители дворянства, с одной стороны, являются органами избравших их дворянских обществ; с другой - закон вверяет им председательство в уездных по воинской повинности присутствия и т. п. Смешение правительственных и общественных задач замечается также в должностях сельских старост, волостных старшин и т. д.

*(1179) Ср. Гнейст, Das Englische Verwalturecht, I, стр. 111."; каждый, владевший землею, был обязан непосредственным повиновением королю *)"В этом Гнейст видит существенное отличие английской ленной системы от системы континентальной. Там же, стр. 116. Ср. Фишель, Государств. строй Англии, стр. 3 и след.

*(1180) Стефан, племянник Завоевателя от его сестры Адели, вышедшей замуж за графа Блуа (1135 - 1154). Вследствие спорности его прав на престол и распрей с Матильдой, считавшейся законною наследницею ее отца, Генриха I (1100 - 1135) - все королевство было отдано на жертву феодального произвола. Про это время говорили: "erant in Anglia fere tot tyranni, quot domini castellorum".

*(1181) Генрих II (1154 - 1189) и его преемники.

*(1182) Cp. Гнейст, там же, стр. 248 и след.

*(1183) Младший сын Генриха II и брат Ричарда Львиное Сердце (1199 - 1216).

*(1184) Гнейст, там же, 274.

*(1185) Сын Иоанна Безземельного (1216 - 1272).

*(1186) Эдуард 1 (1272 - 1307), Эдуард II (1307 - 1327), Эдуард III (1327 - 1377).

*(1187) Гнейст, там же, 311 и след.

*(1188) Ср. Тодд, Парлам. упр. в Англии (немецкий перевод 1869 г.), т. I, стр. 143 и след. "Der Souverain... ist die Urquell aller Autoritаt, Wurde und Ehre des Staates, sowie aller Politschen Macht innerhalb desselben".- Гом. Кокс, Staatseinrichtungen Englands, стр. 528 и след.- Фишель, назв. соч., стр. 104 и след.

*(1189) Кокс, назв. соч.. стр. 530, особенно 569 и след.

*(1190) Гнейст, там же, стр. 616, определяет следующим образом главный принцип английского управления: "die wesentlichen Hoheitsrechte des Staates sind durch Gewohnheitsrecht (common law) und Gesetzgebung scharf ausgebildet, die dazu erforderlichen Leistungen den besitzenden Klassen als persфnliche Verpflichtungen auferlegt, und ihre Ausubung durch das Gesetz in einer Weise specialisirt, welche den willkurlichen Gebrauch gegen deu Einzelnen ansschliest".

*(1191) Гнейст, Verwaltung, Juatiz, Rechtsweg, etc. (1869 г.), стр. 90 и след.

*(1192) Фишель, назв. соч., стр. 253 и след.

*(1193) Гизо, Hist. de la civilis. en France, т. III, стр. 255: "Au XI siиcle la fйodalitй une fois bien йtablie, le possesseur de fief, grand ou petit, avait dans ses domaines tous les droits de la souverainetй. Aucun pouvoir extйrieur, йloignй, n'y venait donner des lois, йtablir des impфts, rendre la justice; le propriйtaire possйdait seul tous ces droits".

*(1194) Justitia de fundo terrae, jurisdictio praedialis, seu fundiana, et fundaria. Основательное исследование этого предмета y Лафферьера, Histoire du droit Franзais, т. IV, стр. 86 и след. Его же. Essais sur l'histoire du droit Franзais, t. I, стр. 90 и след. То же явление видим мы и в Германии,- Ср. Шульте, Lehrbuch der Deutschen Reichsund Rechtsgeschichte, стр. 224.

*(1195) Лафферьер, Essais, I, 223: "Au sein du rйgime fйodal, la royautй n'etait qu'un titre de suzereinetй. Le roi, suivant le language du temps, n'йtait que le plus grand fief feux du royaume: maitre dans ses domaines, il n'avait aucun pouvoir d'administration dans les domaines des grands vassaux. qui relevaint de lui".- Cp. Шефнер, назв. соч. II, стр. 165 и след.

*(1196) Шеффнер, назв. соч. II, стр. 184 и след.- Шульте, назв. соч., стр. 237 и след.

*(1197) Essais, I, стр. 90.

*(1198) Процесс этот хорошо исследован в сочинении Дареста де-ла-Шаванна, Histoire de l'administration en France, два тома, 1848 года.

*(1199) "Обязанность государей подавлять могущественною рукою, по первобытному праву своей должности, кичливость тиранов, раздирающих государство бесконечными войнами, полагающих наслаждение в грабительстве, разорителей бедных и разрушителей храмов божиих". Грановского, "Аббат Сугерий", в собр. соч., I, стр. 306.

*(1200) Гизо говорит про аббата Сугерия: "il a fait faire а la royautй ses premiers pas hors du rйgime fйodal, lui а donnй un autre principe, une autre attitude". Cp. Гр. Карне "Les fondateurs de l'unitй Franзaise", I, стр. 85.

*(1201) См. Лоран, Йtudes sur l'histoire de l'humanitй, t. VII, стр. 448 и след. "Lа commune est le premier йlйment des nations; c'est le mouvement communal du XII siиcle qui ouvre l'иre des nationalitйs... Le mouvement communal du ХП siиcle n'est rien de moins que l'avиnement des nations et de la libertй"...

*(1202) Ср. Отто Гирке, Das deutsche Genossenschaftsrecht, I, стр. 300 и след. "Unsere gesammte heutige Rechts und Staatsauffassung ist aus den Anschaungen des Mittellalters erst durch das Mйdium der Stаdte erwachsen" и т. д. Лоран, там же, стр. 479 и след.

*(1203) Особенно велико значение выдвинувшегося из среды буржуазии класса юристов. Они формулировали, опираясь на римские предания, задачи и принцип королевской власти.- Ср. Лоран, там же, 552 и след.

*(1204) Л. Штейн, назв. соч. I, 212 и след.

*(1205) Jean Bodin (1530 - 1596), автор знаменитого труда: "De la rйpublique". Лучшее исследование о Бодене принадлежит г. Бодрильару: J. Bodin et son temps, 1853 г.

*(1206) Назв. соч. кн. I, гл. X.

*(1207) Гервинус, "Введение в историю XIX ст.", стр. 38 и след.

*(1208) См. Rocher, Geschichte der National-Oekonomik in Deutschland, стр. 353 и след., 359 и след., 380 и след. и т. д.

*(1209) Г. Цахария, Deutsches Staats-und Bundesrecht, т. II, стр. 20, примеч. 13.

*(1210) В Германии организация государственной службы и служащих, как особого класса, совершилась задолго до революции. В Пруссии, например, применение этого принципа относится ко времени Фридриха-Вильгельма I (1713 - 1740).

*(1211) Шеффнер, назв. соч. II, стр. 318. Не одна Франция заслужила упрек за свое чиновничество. Знаменитый прусский государственный человек, Штейн, в начале нынешнего столетия также горько жаловался на "бездушие" прусской административной машины, убившей здоровые силы общества.- Ср. мое соч. "Германская конституция", I, стр. 17 и след. Примеры того, что делалось в Пруссии, в царствование, например, Фридриха-Вильгельма I (1713 - 1740), см. у Шлоссера, История XVIII ст., т. I, стр. 188 и след. русского перевода. Достаточно одного. "Почувствовав какую-то непонятную ненависть к хлопчатой бумаге, он не только запретил все бумажные материи, но даже потребовал, чтобы в определенный срок все бумажные изделия были уничтожены, как в лавках, так и в частных домах. Для этого учреждены были домовые обыски, и ослушники строго наказывались. Генерал-фискал и многие чиновники, понимая всю странность и нелепость этой меры, не применяли ее во всей строгости". Тогда генерал-фискалом сделан был гренадер, обративший на себя внимание короля, и он не замедлил показать себя на новом поприще".

*(1212) Самое правосудие, по существу своему составляющее применение только закона, не ушло от всеобщего разгрома. Тот же Фридрих-Вильгельм I, принадлежавший еще к числу лучших государей своего времени, любил заменять формы судопроизводства собственной расправой. "Правосудие Фридриха,- говорит Шлоссер,- походило несколько на турецкое: один произвол короля, руководимого иногда здравым смыслом, а иногда просто капризом, произносил решительные приговоры над имуществом и жизнью его подданных". В других странах, особенно во Франции, так называемая кабинетская юстиция вытесняла нормальные суды.

*(1213) Фридрих-Карл Мозер (1723 - 1798), известный публицист, сам занимавший видное место в администрации Гессен-Дармштадта. Ему принадлежит известная книга "Der Herr und der Diener" ("Господин и слуга") 1759 года. В том же обличительном духе "Ueber Regenter-Regierung und Minister" 1784 г. Выдержки из этих сочинений см. y Блунчли, Geschichte des Allgemeinen Staatsrechts, cтp. 404 и след.

*(1214) Историческое развитие продажности должностей рассмотрено у Шеффнера: назв. соч., 320 и след. Шлоссер, История ХVIII ст., стр. 195 и след. Е. Дюран (Durand), Traitй des offices 1863 г. Теро, Йtudes sur l'abolition de la vйnalitй des offices, помещ. в Journal des йconomistes за 1867 год.

*(1215) Монтескье, De l'esprit des lois, кн. V, гл. XIX: "Cette vйnalitй est bonne dans les йtats monarchiques, parce qu'elle foit faire, comme un mйtier de famille, ce qu'on ne voudroit pas entreprendre pour la vertu; qu'elle destine chacun а son devoir, et rend les ordres de l'йtat plus permanents. Suidas dit trиs-bien qu'Anastase avoit foit de l'empire une espиce de l'aristocratie, en vendant toutes les magistratures". Это место вызвало энергическое порицание со стороны Вольтера.

*(1216) Л. Штейн, назв. соч., стр. 214 и след.

*(1217) Юридическая ответственность не есть единственное условие для обеспечения законности в управлении. Гораздо важнее средство отмены распоряжений, право закономерного повиновения и т. д. (Ср. мою статью "Закон и административное распоряжение", в "Сборнике Госуд. Знаний", т. I). При наличности этих средств юридическая ответственность будет применяться в редких случаях, но она всегда останется элементарным условием правомерного государства.

*(1218) См. мою "Историю местного управления в России", стр. 16.

*(1219) Сергеевич "Князь и вече", стр. 98 и след.

*(1220) Неволин, II. Собр. соч. Т. VI, стр. 105.

*(1221) Сознание обязанностей князя пред землею, для "наряда" которой он был призван, было очень сильно как в обществе, так и у самих князей. Так, во время известной распри Владимира Мономаха с Святополком Михаилом, из-за ослепления Василька, киевляне послали к Владимиру и его союзникам посольство с следующею речью: "Молимся, княже, тобе и братомо твоима, не мозете погубити Русьскыя земли; аще бо възмете рать меже собою, погании имуть радоватися, возмуть землю нашу, иже беша стяжали отци ваши и деды ваши трудом великим и храбрьством поборающе по Русьскей земли, ины земли приискиваху; a вы хочете погубити Русьскую землю". Как известно, посольство имело полный успех. Место не позволяет нам привести других многочисленных свидетельств в том же духе.

*(1222) Явление, общее во всех первоначальных обществах. Для старого римского права вопрос этот превосходно исследован Иерингом, Geist des Rфm. Rechts, т. I.

*(1223) Владимир Мономах, в завещании своем, настойчиво приказывает детям своим самим творить суд и наряд, "не зря ни на посадников, ни на воевод, ни на отроков". Киевляне требовали от Игоря (1146 г.): "аще кому будет нас обида, то ты прави".

*(1224) В "Русской Правде" есть примеры собственных решений князя. Так 21 ст. акад. сп. полагает 80 гривен виры за убийство старого конюха стада, "яко уставил Изяслав в своем конюсе, его же убил Дорогобудьци". 36 ст. Троиц. сп. предписывает вести татя, додержанного на свет "на княжь двор", 52 ст.: "Аще закуп бежит от господы, то обель, идет-ли искать кун, а явлено ходит, или ко князю, или к судиям бежит" и т. д. 79: "Аще зажгут гумно... князю поточити и ... Карамз. сп. ст. 31: "Аще будет коневый тать, то выдати его князю на поток". Еще в судебнике Ивана III установлены пошлины за княжеский суд: "А с великого князя суда и с детей в. кн. суда имати на виноватом потому же как и с боярского суда с рубля по два алтына, кому кн. в. велит". То же в Царском судебнике, ст. 37 и след.

*(1225) Назв. соч.. стр. 351 и след.

*(1226) Сергеевич, там же, стр. 379 и след.- Дмитриев, "История судебных инстанций".

*(1227) Ср. пр. Андреевского "О наместниках, воеводах и губернаторах. Сергеевича, там же, 362 - 372.- Чеглокова "Об органах судебной власти в России, от основания государства, до вступления на престол Алексея Михайловича", помещ. в Юридическом Сборнике Мейера, стр. 52 и след.

*(1228) Судебные пошлины составляли один из главных доходов наместников и волостелей. Исчисление этих пошлин можно найти в уставных грамотах и в судебниках.

*(1229) Акты арх. экспед. I, N 46; ср. там же, 44, 111 и 149.

*(1230) Проф. Сергеевич, там же, стр. 363.

*(1231) Чеглоков, там же, стр. 55. "Что касается до рода дел, подлежавших суду тиуна, то в этом отношении он заступал место наместника; все дела, как уголовные, так и гражданские, подлежали его ведению. Только суд его не был окончательный: суд тиуна составлял низшую инстанцию к суду наместника". Впрочем, отношение тиунов к наместникам довольно неясно. Вообще, жалованные грамоты говорят о суде наместников и их тиунов в одинаковых выражениях. Несмотря на это, проф. Сергеевич полагает, что вряд ли наместники имели право весь принадлежащий им суд переносить на своих помощников. Стр. 373.- См. Дмитриев, "История судеб. инст.", стр. 19 и след.

*(1232) Чичерин, "Опыты по истории русского права", стр. 74.- "Дружина состояла из вольных лиц, связанных с князем посредством свободного договора, который всегда мог быть уничтожен в случае неудовольствия". Соловьев, т. III, стр. 13

*(1233) Ср., например, договорную грамоту вел. кн. Василия Васильевича с Можайским князем Михаилом Андреевичем (1448 г.): "А кто имеет жити твоих бояр и детей боярских и слуг в моей отчине в великом княжении: и мне их блюсти как и своих; a кто имеет жити моих бояр и детей боярских и слуг в твоей отчине: и тебе их блюсти как и своих. A кто которому князю служит, где бы ни жил, тому с тем и ехати, которому служит... A боярам и детям боярским и слугам межи нас вольным воля". С. Г. Г. и Д., т. I, N 70. Ср. также N 23, 92 и друг.

*(1234) Симеон Гордый, в завещании своем, обращаясь к братьям (Андрею и Ивану), говорит: "Слушайте отца нашего, владыки Алексея (митрополита), да старых бояр, которые отцу нашему и нам добра хотели". Дмитрий Донской, умирая, говорил своим детям: "Бояр своих любите, честь им достойную воздавайте, против их службы, без воли их ничего не делайте".

*(1235) В 1169 г. Владимир Мстиславич задумал напасть на племянника своего Мстислава Изяславича Киевского и объявил о том своим боярам. Но последние отвечали: "О собе еси, княже, замыслил, a не едем по тобе, мы того не ведали".

*(1236) Петровский, "О Сенате в царствование Петра Великого", стр. 7.

*(1237) См. мою "Историю местного управления в России", т. I, стр. 29 и след.

*(1238) См. примеч. 72.

*(1239) См. мою "Историю местного управления", I, стр. 49 и след.

*(1240) См. Доп. к Актам истор. I, N 52, VII. Также N 47, I, III, IV.

*(1241) Котошихин, гл. VII, ст. 3.- Миллер в своем сочинении "Известия о дворянах русских" говорит, что думный дьяк, обыкновенно управлявший этим приказом, имел над сими дворянами всю власть... даже до того, что мог их сажать в тюрьму и наказывать их телесно.- См. Успенский, "Повествование о древностях российских", I, стр. 303.

*(1242) Улож., гл. VII.

*(1243) Областные учреждения, стр. 54.- Дмитриев, назв. соч., стр. 122 и след.- Кавелин, ПСС., т. I, стр. 60 и след.

*(1244) А. А. Э. I, N 242, 243 и мног. друг.

*(1245) Воеводские наказы обыкновенно заканчивались следующими словами: "Государевым делом промышляти о всем по сему и по прежним государевым наказам, как бы государеву имени было к чести и делу государеву прибыльнее, и во всем государю искати прибыли с великим раденьем и служилых и всяких людей судить и меж ими расправы чинить вправду, по государеву крестному целованью, и посадских людей и волостных крестьян от всякого насильства оберегати, чтоб им ни от кого обид и насильства не было". См. мою "Историю местного упр.", стр. 303.

*(1246) Судебник 1497 г., введение. Царский судебник, ст. 1, 3, 4, 5, 99.

*(1247) Царский судебник, ст. 7.

*(1248) См. особенно гл. X.

*(1249) Суд. 1497 г., введение.

*(1250) Ц. Суд., ст. 7.

*(1251) Неволин, "Образов. Упр.", стр. 139.- Дмитриев. "Ист. суд. инст.", стр. 121.

*(1252) Костромская, Устюжская, Владимирская четверти. Четвертями назывались областные приказы. См. вторую часть этого тома.

*(1253) Казанский дворец, или приказ казанского дворца.

*(1254) Название "изба" старинное. Многие приказы первоначально назывались избами, напр. "поместная изба".

*(1255) Житный, казенный и другие дворы.

*(1256) Котошихин, гл. VII.

*(1257) По крайней мере можно было указать главный род дел, подведомственных приказу.

*(1258) См. Царский судебник, ст. 7: ,,а давати ему (судье) жалобникам своего приказу всем управ, который будет жалобник бьет челом по делу, а которому будет жалобнику, без государева ведома, управа учинить не мочна, ино челобитье его сказати Царю Государю". Вопрос о "докладах" рассмотрен г. Дмитриевым, н. с., стр. 141 и след.

*(1259) Дмитриев, там же. ст. 142.- Неволин, там же, стр. 138, 140.

*(1260) Такое значение имел Приказ тайных дел, про которым Котошихин говорит: "а устроен тот приказ при нынешнем царе (Алексее Михайловиче) для того, чтобы его царская мысль и дела исполнилися все по его хотению, а бояре б и думные люди о том ни о чем не ведали". Стр. 67.

*(1261) См. мою "Историю местного управления".

*(1262) См. Дмитриев, "История судебных инстанций", стр. 345 и след.- Кавелин, Сочинения, т. I, стр. 60.

*(1263) Котошихин, II, 1.

*(1264) Соборное деяние об уничтожении местничеств помещено в П. С. з. N 905. Как известно, собор 1682 г. состоялся вследствие неудачи наших войск под Чигирином. Первоначально был устроен особый совет под председательством кн. В. В. Голицына, из выборных людей и разных чинов. Выборные люди совместно с боярами восстали против местничества и заявили, между прочим: "И для совершенной в его государских ратных и в посольских и во всяких делах прибыли и лучшего устроения, указал бы великий государь всем боярам и окольничьим и думным и ближним людям и всем чинам быти на Москве в приказех и в полкех, у ратных и у посольских и у всяких дел и в городех меж себя без мест, где кому великий государь укажет, и никому ни с кем впредь разрядом и месты не считаться, и разрядные случаи и места отставить и искоренить, чтобы впредь от тех случаев в его государевых ратных и во всяких делех помешки не было".

Челобитье выборных людей было донесено государю, который созвал на собор высших светских чинов и духовных властей. 12 января 1682 г. собор открылся речью государя о невыгодах местничества. Она заканчивалась следующими словами: "И вы бы, святейший патриарх со архиереи, нам великому государю намерение свое о том объявили: по нынешнему ли выборных людей челобитью, всем разрядам и чинам быти без мест или по прежнему быть с месты?"

После патриарха тот же вопрос был предложен и светским чинам. Выслушав мнение как духовных, так и светских чинов, государь объявил свою волю об уничтожении местничества и сожжении разрядных книг. "Соборное деяние" свидетельствует, что присутствовавшие на Соборе встретили это решение восклицаниями: "Да погибнет в огни оное, Богом ненавистное, враждотворное, братоненавистное и любовь отгоняющее местничество и впредь не вспомянется вовеки". Литературу по этому вопросу у проф. Андреевского, "Р. госуд. право", стр. 480, примеч.

*(1265) Ср. Соч. Кавелина, т. I, стр. 50 и след.- Неволина, назв. соч., стр. 140.- Дмитриева, назв. соч., стр. 124.

*(1266) Неволин, там же. "Хотя по закону в тех приказах, где было несколько судей, дело надлежало решать всем судьям вместе; но на самом деле первенствующий судья имел такую силу, что он делал, что хотел".

*(1267) Так, в 1686 г. Аптекарским приказом заведовали двое князей Одоевских; когда в 1689 г. один из них умер, то на место его был назначен его сын. В 1666 г. Приказом большой казны и лифляндских дел управляли окольничий Богдан Матвеевич Хитрово да сын его стольник Иван Богданович Хитрово. В 1689 г. в Иноземском приказе были братья Голицыны и т. д.- Дмитриев, назв. сочин., стр. 338.

*(1268) Когда, в 1692 году, Посольским приказом управлял знаменитый князь Василий Васильевич Голицын, этот приказ взял верх над разрядом, до тех пор занимавшим первенствующее место между приказами, просто на том основании, что был канцеляриею первого человека в государстве.- Дмитриев, стр. 126.

*(1269) Неволин, там же.: "Хотя каждый приказ имел свой определенный предмет занятий, но правильного разграничения между предметами одного приказа и другого не было. Иногда к первоначальным предметам приказа в течение времени было присоединяемо множество посторонних; иногда тот или другой из первоначальных предметов приказа выходил из-под его ведомства".- Справедливо замечает г. Дмитриев: "Личный характер не мог сделать приказы местами постоянными. Они соединялись и разделялись беспрестанно, смотря по тому, давалось ли доверенному лицу лишнее поручение или напротив, обилие дел заставляло давать поручение другому. Стр. 124.- См. также мою "Историю местн. упр.", стр. 221 - 256.

*(1270) Котошихин, стр. 69.

*(1271) См. мою "Историю местя. упр.", стр. III и след. приложений.

*(1272) Котошихин, стр. 69 и след.

*(1273) См. мою "Историю местн. упр.", стр. 369.

*(1274) Ср. мое соч. "Высшая администрация XVIII века", стр. 32 и след.

*(1275) Для истории государственных установлений в ХVIII веке см. мое соч. "Высшая администрация XVIII ст."; Неволина, Соч., т. VI, стр. 210 и след.; Петровского, "Сенат при Петре Великом"; Дмитриева, "История судебных инстанций"; Кавелина, Собр. соч., т. I, "Основные начала русского судоустройства"; и т. д. Проф. Андреевского, "О наместниках, воеводах и губернаторах".

*(1276) См. П. С. 3. N 2787, 2865, 3261, 3577, 4785 и т. д.

*(1277) N 3261.

*(1278) Порядок этих инстанций подробно определен указом 1720 года, П. С. З., N 3577.

*(1279) Там же, N 3261: "в случае же, который может свыше чаяния припасть, что вовсе же неудовольствованные челобитчики от своей неразумной продерзливости и оного Сената правосудием не удовольствуются, потом им уже никуда своего челобитья не иметь" и т. д.

*(1280) П. С. 3. N 2328. Петр Великий не только дал сенату право на самостоятельное управление, но положительно требовал от него самостоятельности. "Всех к нему обращающихся он отсылал в Сенат. 1711 года, 12 мая, адмирал Апраксин обращается к Петру с жалобой на недостаток в деньгах, Петр отвечает: "О деньгах изволь писать к сенату, ибо все на них положено". Побуждая Сенат к усиленной деятельности, Петр пишет из Торуня: "товары, которые были в канцеляриях и ныне для оных известия расходу и приходу послали, и то добро учинили, но и лучше тово старайтесь с сего числа в оных прибыль учинить, ибо ныне уже все у вас в руках".- Петровский, назв. соч., стр. 228.

*(1281) См. Генер. регламент, П. С. 3. N 3534, гл. LVI, N 4279, 4330 и т. д.

*(1282) Несмотря на свое философское направление и значение, "Наказ" Екатерины II довольно мало затрагивает этот вопрос, но относящиеся сюда немногие статьи чрезвычайно определительны. Сюда относятся ст. 18 - 20, 98 - 102. Ср. первый том этого сочинения.

*(1283) Ср. Суд. уст. 1864 г. ст. 1 и след., Учр. Прав. Сената, ст. 3 и т. д.

*(1284) Осн. зак., ст. 80.

*(1285) Учреждение коллегии И. Д. см. П. С. 3. N 3518 (1723 года).

*(1286) П. С. 3. N 3255.- Регламент камер-коллегии, там же, N 3466.

*(1287) П. С. 3. N 3255, п. 3; ср. 3202, п. 1, 3224. Поместный приказ был образован в самостоятельную вотчинную коллегию в 1722 году. П. С. 3. N 3881.

*(1288) См. инструкции (наказы) воеводам (и губернаторам) 1719 г. N 3294; земским комиссарам, N 3295; земским комиссарам, N 3296; земским фискалам N 3479 и т. д.

*(1289) Генеральный Регламент (П. С. 3. N 3534), гл. XIV.

*(1290) Дмитриев, назв. соч., стр. 452 и след.- Кавелин, назв. соч., стр. 240 и след.- Мое соч. "Высшая администрация XVIII века", стр. 140 и след.

*(1291) П. С. 3. N 14, 392.

*(1292) Учрежд. о губ., ст. 106, 115, 118, 413, 414.- Дмитриев, назв. соч., стр. 524.

*(1293) Ср. мое соч. "Высшая администрация XVIII века", стр. 208 и след.

*(1294) Во-первых, три главные государственные коллегии: иностранных дел, военная и адмиралтейская. Затем, остались и другие коллегии, обязанности которых не могли быть распределены между местными установлениями.

*(1295) Граф Корф "Жизнь графа Сперанского".

*(1296) П. С. 3., N 20,406, введение.

*(1297) Петровского, назв. соч., стр. 230 - 246.- Мое соч. "Высшая администрация XVIII века", стр. 80.- Г. Петровский утверждает даже, что Сенату принадлежало право законодательной власти. Мнение это основательно рассмотрено г. Коркуновым (Журнал Гражд. и Угол. Права, 1875 г., кн. 5-я, стр. 279 и след.). Сенату действительно принадлежало широкое право распорядительной власти,- Он, в отсутствие государя, издает и "генеральные определения", но под условием ответственности пред государем и условием последующего высочайшего одобрения принятых сенатом мер. В конце царствования Петра участие Сената в делах законодательных было определено более точными правилами. См. П. С. 3. N 3970

*(1298) П. С. 3. N 3261, п. 3,.. "бить челом в юстиц-коллегию, которая особливо только для расправы учинена".

*(1299) Петровский, назв. соч., стр. 249.- Дмитриев, назв. соч., 483, 490, 493, 501.

*(1300) Генер. Регл., гл. LVL - Ср. П. С. 3. N 3970, 4330, 4453, ст. 32, 4577, 4378, п. 5.

*(1301) П. С. 3. N 3295: "а что от юстиции в уезде принадлежит, то впредь губернатору или воеводе и земскому до оного дела не иметь; но Е. Ц. В. о том соизволил определить, чтоб во всякой губернии, или в знатных городах высший суд, а в уезде нижние учреждены и надлежащими регулы удовольствованы были".- Ср. там же, 3294, п. 5 и 6, 3282.

*(1302) Сам Петр Великий отступил от принятых им начал. См. Дмитриев, стр. 448 и след.

*(1303) Учр. о губ. (П. С. 3. N 14, 392), ст. 82: "государев наместник не есть судия"... Ст. 85: "государев наместник долженствует вступаться за всякого, кого по делам волочат, и принуждать судебные места своего наместничества решить такое-то дело, но отнюдь не мешается в производство оного; ибо он есть яко хозяин своей губернии, а не судья".

*(1304) Ср. мое сочинение: "Высшая администрация XVIII века", стр. 207 - 263.

*(1305) Д. С. 3. До 20, 405, п. 1, 24,686, ст. 238 и 239.

*(1306) Учр. Сената, ст. 207, 227; Учр. Госуд. совета, ст. 23, п. 19, 22.- Малышев, Курс гражданского судопроизводства, т. II, стр. 182 и след.

*(1307) Учр. Минист., ст. 215.

*(1308) Осн. зак., ст. 47 и 81.

*(1309) Воинский устав 1716 года, введение.- Ср. П. С. 3. N 4436, 4572 и друг.

*(1310) Об этом предмете будет сказано в своем месте.

*(1311) Граф Сперанский, в своей известной записке о коллегиальных учреждениях (Архив ист. и практ. свед. г. Калачова, 1859 г., ч. 3), замечает, что начало ответственности не применяется в достаточной силе к коллегиям. Это совершенно справедливо. Но при коллегиальном порядке начало законности обеспечивается совершенно другими способами, чем при единоличном управлении, требующем твердых правил ответственности.

*(1312) Генеральный регламент.

*(1313) Осн. зак., ст. 76.- Ср. I том этого сочинения.

*(1314) Генеральный Регламент, глава IV.

*(1315) Учр. Сената, ст. 250.

*(1316) Учр. госуд. сов., ст. 89.

*(1317) Св. зак. Т. II, ст. 149.

*(1318) Т. е. самостоятельной ответственности исполнителя незаконного предписания.

*(1319) Ср. также мою статью "Закон и распоряжение по русскому праву" в "Сборнике госуд. знаний", т. I.

*(1320) О фискалах и прокуратуре см. у г. Петровского, назв. соч. стр. 98 - 185, и мое соч.: "Высшая администрация XVIII века", стр. 81 - 87, 108 - 122.

*(1321) П. С. 3. N 2331.

*(1322) Обстоятельное изложение злоупотреблений фискальских, y г. Петровского, назв, соч., стр. 149 и след.

*(1323) П. С. 3. N 3979, ст. 1 и 2.

*(1324) Кроме этих прав, генерал-прокурор имел еще и другие, сделавшие его не только органом надзора, но и могущественною административною должностью. Об этом предмете будет сказано в своем месте.

*(1325) См. учр. о губ., ст. 43 - 46, 405 - 409.

*(1326) Главнейшие перемены произошли при императоре Павле I, когда уничтожены были средние инстанции (верхние земские суды, губ. магистраты и верхние расправы). Вместе с ними сократился и персонал прокурорского надзора.

*(1327) О значении губернаторского надзора будет сказано в своем месте.

*(1328) Только в судебных установлениях сохранилась товарищественная (коллегиальная) форма решения всех дел. В других местах установилось смешанное делопроизводство, подробности которого будут рассмотрены в своем месте.

*(1329) П. С. 3. N 20,405.

*(1330) Архив юр. и пр. свед. г. Калачова, 1859 г., кн. 3.

*(1331) Граф Корф. "Жизнь графа Сперанского", I, стр. 122.

*(1332) П. С. 3. N 24,686, § 279 и след.

*(1333) Св. зак., т. II, ст. 242 - 275.

*(1334) Ответственность губернаторов, св. зак., т.II , ст. 682; губернского правления, там же, 928 - 943 и т. д.

*(1335) Назв. соч., стр. 347, см. вообще стр. 345 - 350.

*(1336) Об этом предмете см. ниже, в учении о местном управлении.

*(1337) Подробное рассмотрение этого вопроса см. в Учении о местном управлении.

*(1338) 213 ст. у. м.; 1-я ст. у. с. у.; 3 ст. У. П. С.

*(1339) Encyklopаdie der Staatsw., стр. 631 и след.

*(1340) Назв. соч., там же.- Ср. также ст. Поцля в Staatsworterbuch Блунчли и Братера, т. IX, стр. 762 и след.

*(1341) Die Verwaltungslehre, I, 179 и след. Не говорим уже здесь о французских ученых, сочинения которых приведены ниже.

*(1342) Конституции монархических государств разделяют, право инициативы законов между короною и палатами. De facto огромное большинство законопроектов вносится министерством, следовательно от имени короны.

*(1343) Моль считает мысль об учреждении административного суда в составе Гос. сов. неверною. По его мнению, административная юстиция должна быть вверена особому и вполне независимому установлению. С этим нельзя не согласиться. Пример французского Государственного совета не может служить вполне убедительным аргументом.

*(1344) Охранение законности распоряжений есть дело суда.

*(1345) Ср. Гнейст, Das Englische Verwaltungsrecht, I, стр. 352 - 366, 511 - 529, 588 - 605, 637 - 642; т. II, стр. 726 - 761.- Гом. Кокс, Die Staatseinrichtungen Englands 18 - 26, 197 - 217, 432 - 438,575 - 585.- A. Тодд, Ueber die Parlamentarische Regierung in England, т. II, стр. 1 - 48.

*(1346) Шеффнер, назв. соч., II, 324 и след.- Токвилль, l'Ancien regime et la revolution.- Вивьен, назв. соч., I, стр. 91.- Darestedela Chavanne, "Histoire de l'administration en France".- Вивьен замечает: avant 1789, le conseil d'Etat offrait l'image de la confusion qui rйgnait dans les pouvoirs publics. Il prenait part а la fois а la politique et au gouvernement par son intervention dans les affaires йtrangиres, dans les finances et le commerce; а la justice par les rиglements de juges, les йvocations et les cassations; а l'administration par la juridiction qu'il exerзait sur les ordonnances des, intendants, sur les dйcisions de la cour des aides et la cour des comptes", etc.

*(1347) Законы 13 дек. 1799, 18 февраля 1800; сенатус-консульты 1802 и 1804; декреты 22 июля 1806.

*(1348) Во время империи их было от 40 до 50. Кроме того, в состав совета входили члены императорской фамилии, назначенные императором.

*(1349) Во время империи было два рода советников, не принадлежавших к отделениям совета: 1) штатные советники, не участвовавшие в отделениях (от 15 до 20), и 2) сверхштатные советники (conseillers en service extraordinaire), призывавшиеся в совет только в чрезвычайных случаях.

*(1350) Вместо прежних 40.

*(1351) Вместо прежних 80.

*(1352) Ср. "Сборник французских административных законов" (Lois administratives franзaises) Вюатрена и Батби, 1876 г., стр. 56 - 68. Также закон об организации властей, ст. 4.

*(1353) Ренне, назв. соч., т. II, стр. 42.

*(1354) Учреждение кабинета объясняется особым характером короля. См. Шлoccep, "История XVIII века", т. I.

*(1355) Ренне, там же, стр. 45.

*(1356) Относительно Баварии см. Поцля. См. органич. эдикт 1808, распоряж. 8 августа 1810, распор. 2 февраля 1817, эдикт 3 мая того же года и т. д. "Баварское административное право". Баварский г. с. состоит в настоящее время из двух принцев крови, 6 непременных членов и 15 сверхштатных.

*(1357) См. "Виртембергскую конституцию", ст. 54 - 61. Также Моля, "Виртембергское государственное право". Предметы ведомств виртембергского г. с. суть: 1) предварительное обсуждение законодательных и высших административных вопросов; 2) представления об отрешении или перемещении государственных чиновников; 3) пререкания между судебною и административною властью; 4) отношения государства к церкви и отдельных церквей между собою; 5) жалобы на решения министров; жалобы на взыскания, наложенные административным порядком; 6) дела об экспроприации; 7) все дела, по которым король сочтет нужным выслушать мнение совета. Г. с. в настоящее время состоит из министров и 8 членов, назначенных королем.

*(1358) Cм. de Fooz, Droit administratif Belge т. I,стр. 266 и след. Бельгийская конст., ст. 106.

*(1359) Cp. Португальскую конституцию, ст. 107 - 112; Греческую, ст. 83 - 86; Нидерландскую, ст. 71 и 72. Также Блок, Dictionnaire d'Administration, новое изд., под словом "Conseil d'Etat".

По Нидерландской конституции, обсуждению г. с. подлежат: 1) законопроекты, предположенные к внесению в палаты от имени короны; 2) законопроекты, принятые палатами и представленные на королевское утверждение; 3) общие административные меры. Выслушание мнения Гос. сов. по этим предметам обязательно для короля.

Португальский г. с. призван к обсуждению важнейших внешних и внутренних мер, главным образом: 1) по объявлению войны, заключению мира и трактатов и иностр. государствами; 2) в тех случаях, когда король пожелает воспользоваться одною из своих прерогатив (74 ст. к.), именно, по назначению пэров, по санкции законов, по роспуску палат и т. д. Члены Гос. сов. ответственны за свои советы.

В Швеции (Конст. § 6 - 9 и друг.) государств. сов. является как бы расширенным советом министров. Он состоит из 10 членов, из коих 2 суть государственные министры (юстиции и иностранных дел), 6 - прочие министры и 2 г. сов. без портфеля. В совете должны быть обсуждаемы все акты правительства, за исключением а) иностранных сношений (§ 11 и 12), б) по командованию войском (§ 15).

В Греции Гос. сов. призван для предварительного обсуждения законодательных вопросов.

*(1360) Ср. "Русская Правда", Троицкий список, 2, 48, Карамз., 2, 66.- Сергеевич "Князь и вече", стр. 359 и след. "Состав и предметы занятий княжеской думы исключительно зависели от усмотрения князя: он призывал для совещаний кого хотел и только в тех случаях, когда хотел. Особого звания "советников князя", в которое возводились бы служилые люди, входившие в состав думы, не было... обыкновенно думу князя составляли призываемые им для этой цели служилые его люди".- Петровский, "О сенате в царствование Петра Великого", стр. 11 и след.

*(1361) "О России в царств. Алексея Михайловича", гл. II, 5; гл. VII, 1. Тайный приказ уничтожен в 1682 году.

*(1362) Дмитриев, назв. соч., стр. 140 - 144, 341 и след. Кроме указанных в тексте видов судных дел, рассмотрению думы подлежали дела, разбиравшиеся здесь, по указу государя, в первой инстанции. Сюда относились, например, дела местнические высших чинов.

*(1363) См. Неволин, т. VI, 138. Примеры самостоятельных боярских приговоров, ст. II. С. 3. N 14 - 17, 59, 63, 884, 889 и др. Именные с боярскими приговорами см. там же, NN 20, 25 - 27, 73, 107, и т. д.

*(1364) Назв. соч., стр. 76, примеч. 2-е.

*(1365) Уложение 1649 года не упоминает об особом присутствии думы по расправным делам. Спорные дела приказано вносить к государю и к боярам. "А боярам и окольничьим и думным людям сидеть в палате, и по государеву указу государевы всякие дела делати всем вместе". Улож., гл. X, 2. Но в 1681 г. издан Указ, касающийся этого особого присутствия думы, находившегося под председательством кн. Никиты Ив. Одоевского. Расправная палата уцелела после уничтожения думы и была отдана в ведение сената.

*(1366) Остроумное и основательное объяснение причин, вызвавших падение думы, см. у г. Петровского, назв. соч., стр. 21 и след. Самое время уничтожения боярской думы в точности неизвестно. О ней упоминается еще в 1700 г. (П. C. 3. N 1765); после встречаются и боярские приговоры (ib., N 1774, 2003, 2101 и другие). Собирались ли эти бояре в думе или в ином установлении - это остается неизвестным..

*(1367) О ближней канцелярии упоминается в первый раз под 1704 годом (П. С. 3., N 2003). Затем в 1705 году повелено вносить в канцелярию и записывать здесь все именные указы (ib., N 2022). В 1706 году встречается приговор ближней канцелярии, состоявшийся в форме боярских приговоров и постановленный боярами (ib. N 2091). К этому году относится N 2126. Для 1707 г. N 2174. В 1708 г. от ближней канцелярии имеется боярский приговор (N 2189); ср. NN 2206, 2213, 2217, 2218. Этот N особенно замечателен, ибо в нем содержится в указе о первом разделении России на губернии. В 1709 г. о ближней канцелярии упоминается под N 2239. В 1710 г. Б. К. указано сличать государственные доходы с расходами, N 2247. См. также N 2251, 2256, 2257, 2263, 2266. В этом N члены Б. К. называются "министрами". То же повторяется в N 2269, 2270, 2271, 2281, 2283. Ближняя канцелярия упоминается и после учреждения сената, последний раз в 1716 году, N 2995.

*(1368) Неволин, VI, стр. 213. "Итак, Сенат соединил в себе власть думы, расправной палаты и разряда".

*(1369) Ср. Мое соч. "Высшая администрация XVIII века", стр. 129 и след.- Андреевский, "Русское госуд. право", 219 и след. Подробности см. ниже, в истории Сената.

*(1370) П. С. 3., N 5510,- Ср. "Высшая админ. ХVIII века", стр. 146 и след.

*(1371) Под ведение кабинета поступила соляная контора, дела о комплектовании армии, о рекрутском наборе, о ценах на хлеб, комиссия для ревизования кригс-коммиссариата и провиантской конторы и т. д., вообще дела финансовой администрации. См. Андреевский, там же, 221 и след. Подробности ниже, в истории сената.

*(1372) П. С. 3. N 8480.

*(1373) Конференция учреждена еще в 1741 г. манифестом, восстановившим Сенат в его правах. Именно управление иностранными делами поручено кн. Черкасскому и Бестужеву-Рюмину, с тем чтобы они в важных делах докладывали императрице, по предварительном совещании с т. с. Бреверном, гр. Головиным и кн. Куракиным. В 1756 г. конференция поставлена в ряд с другими высшими установлениями. Ее ведению подчинялись иногда и дела внутреннего управления.

*(1374) Совет был учрежден 18 мая 1762 г. незадолго до происшествий, лишивших Петра III престола. Поэтому в Полном собрании законов и не осталось никаких следов его существования.

*(1375) Учреждению этого совета предшествовала попытка образовать постоянный совет для дел общегосударственных. Инициатива дела принадлежала Н. И. Панину, представившему императрице замечательную записку. Историю этого проекта см. у Соловьева, т. XXV, стр. 149 и след., 173 - 182. Что касается учрежденного совета, то мы можем иметь полное понятие об его истории, благодаря превосходному изданию его протоколов. Они составляют первый том, издаваемого под общею редакциею Н. В. Калачова: "Архива Государственного Совета". Совет учрежден в 1768 году, по случаю турецкой войны: он имел целью соображать все дела, касающиеся военных действий. Сначала совет имел вид чрезвычайного собрания, в котором председательствовала сама императрица. Она же предлагала ему и предметы для рассуждения. Таких заседаний было 10. Но в 1769 совет получил окончательную организацию, впрочем, в качестве временного установления, на время войны и "дабы скорейшие сношения установить между учрежденных политических, военных и казенных мест". Компетенция его определена следующим образом: "все то, что касается до нынешней войны, как по политическим) так и по военным делам, а вследствие сих двух предметов и внутренние государственные распоряжения входят в сей совет, как-то: 1) план войны; 2) планы операций военных; 3) сверхштатные пропитания; 4) сверхштатные издержки; 5) сношения, в согласие вышеописанных правил, с производящими сии положения в действие департаментами; 6) прожекты к тому принадлежащие; 7) мирные договоры" (П. С. 3. NN 13,232, 13,233). Образованный в таком виде, совет действовал в течение всего царствования императрицы и сохранил свое значение при ее преемнике. Протоколы совета по делам военным и политическим составляют 1 часть I тома "Архива Госуд. Совета". Кроме войн, рассуждению совета предлагались меры, касавшиеся чрезвычайных внутренних событий, как-то: пугачевского бунта, моровой язвы и т. д.

*(1376) Вторая часть I тома "А. Г. С." содержит в себе подробное обозрение всех рассуждений совета, касавшихся внутреннего управления и законодательства. Так, из дел законодательных рассмотрению совета предлагались: Учреждение о губерниях 1775 года, Устав благочиния, Манифест о горных промыслах, Жалованная грамота дворянству и т. д. Затем, важные меры по всем частям управления рассматривались здесь же. Совет рассматривал также судебные дела, касавшиеся казенного интереса.

*(1377) Указ об упразднении бывшего совета сопровождается следующим мотивом: "Находя, что учрежденный при дворе нашем совет в начале своем был составлен только на время случившейся тогда войны, и впоследствии был редко занимаем предметами существенными, доселе носил одно имя государственного установления, без ощутительного влияния на дела общественные, Мы" и т. д. Через четыре дня после этого указа, вышел другой, об учреждении непременного совета. П. С. 3. N 19,805, 19,806. Учреждение совета было составлено по плану Д. П. Трощинского.- Ср. Графа Корфа, "Жизнь гр. Сперанского", I, 91.

*(1378) П. С. 3. N 24,664. - Ср. графа Корфа, "Жизнь гр. Сперанского", I, 113 и след. Учреждение государственного совета было тесно связано с общим планом преобразований, задуманных Сперанским, но ближайшим поводом преобразования совета Сперанский выставил следующее. Совет, учрежденный в 1801 году, не имел определенного круга действий, ни большого влияния на дела государственные, и вообще составлял род учреждения домашнего, безгласного, затемненного притом не соглашенным с ним учреждением министерств. Причинами необходимости расширить совет и дать ему публичные формы Сперанский, в одной из своих докладных записок, представлял два обстоятельства, не терпевшие, по его мнению, отлагательства:

1) "Положение наших финансов требует непременно новых и весьма нарочитых налогов, без чего никак и ни к чему приступить невозможно. Налоги тягостны бывают особенно потому, что кажутся произвольными. Нельзя каждому с очевидностью и подробностью доказать их необходимость, следовательно, очевидность сию дел суда и управления дошло уже до такого беспорядка, что, независимо от общего преобразования, нельзя должно заменить убеждением в том, что не действием произвола, но точною необходимостью, признанною и представленною от совета, налагаются налоги. Таким образом власть державная сохранит к себе всю целость народной любви, нужной ей для счастья самого народа; она охранит себя от всех неправых нареканий, заградит уста злонамеренности и злословию, и самые налоги не будут казаться тягостными с той минуты, как признаны будут необходимыми.

2) Смешение в сенате более отлагать нужные меры исправления, а меры сии во всех предположениях не могут быть приняты иначе, как отделением части управления и назначением ей особого порядка". Предлогами к преобразованию совета, по мнению Сперанского, могли быть приняты: а) рассмотрение гражданского уложения, "к совершению коего, после тщетных во все царствования, начиная с Петра Великого, теперь настало время; б) финансы, скрывать затруднения коих есть верный способ умножить запутанность и питать беспокойство".

*(1379) Закон. I и II.

*(1380) 2-е П. С. З., N 15,518.

*(1381) Учр. госуд. сов., ст. 24, п. 3; зак. осн. ст. 50, примеч.

*(1382) Эта часть 201 ст. основана на высочайшем повелении 1851 года, янв. 23; оно вошло в полное собрание законов..

*(1383) Учр. госуд. сов., ст. 24, п. 1 и 2.

*(1384) Пункты эти не содержатся в первоначальном учреждении Г. С. Ст. 29 этого учреждения, исчисляя предметы ведомства совета, не упоминает о делах судебных, что соответствует и намерению Сперанского, желавшего создать из совета установление "законосовещательное". Связь совета с отправлением правосудия установлена только через состоявшую при нем комиссию прошений (§ 88 и след.), именно, в виде временной меры, до "окончательного образования судебной части", дозволено было подавать государю жалобы на решение Сената (§ 98). Дело поступало в совет в том случае, если комиссия находила основание к отмене сенатского решения (§ 103). Компетенция совета по делам судебным расширилась впоследствии; но это обстоятельство не только не служило доказательством увеличения его значения, а, скорее, свидетельствовало о его упадке. Именно различные судные дела, в царствование Александра I, начали стекаться в комитет министров, занявший первенствующее место между другими установлениями (см. ниже). Но в 1813 г. комитет министров представил государю о передаче этих дел из комитета, обремененного "делами более важными", в государственный совет, по департаменту дел гражданских и духовных, который, "занимаясь только сего рода делами, удобнее может входить в рассмотрение их и имеет на то более времени и способов". Это представление было высочайшее утверждено. П. С. З. N 25,371.

*(1385) Независимо от ограничения компетенции Г. С., возникшего из постановлений Судебных уставов, высоч. утверж. мнение Совета 29 мая 1869 (Собр. узак. N 418) предоставило министру юстиции подносить непосредственно на утверждение государя разные определения Сената, прежде рассматривавшиеся предварительно в Г. С. Сюда отнесены следующие определения Сената: 1) коими дворяне и чиновники присуждаются к наказаниям, соединенным с лишением всех прав состояния или всех особенных, лично и по состоянию присвоенных прав и преимуществ, а также по делам, где дворянство подсудимых сомнительно; 2) коими Сенат ходатайствует о смягчении подсудимому наказания, в размере, выходящем из пределов предоставленной суду власти, или о помиловании преступников; 3) об утверждении в дворянстве по представленным документам и о возведении в это достоинство; 4) о перемене фамилий; 5) о дозволении сенату пересмотра его решений. Все эти определения представляются на высочайшее усмотрение министром юстиции. Благодаря этой мере количество судебных дел, поступивших на рассмотрение государственного совета, уменьшилось. В 1868 г. их поступило 326, а уже в 1869-м - 206 (отчет по Г. С. за 1869 г., стр. 93); в 1870 - 70 (отчет Г. С. за 1870 г., стр. 187); в 1871-м - 79 (отчет 1871 г., стр. 251); в 1872-м - 111 (отчет в 1872 г., стр. 275); в 1873 г.- 86 дел (отчет за 1873 г., стр. 317). Независимо от уменьшения числа дел, закон 1869 г. представляет и другие удобства. "Обсуждение таких дел в совете,- сказано в отчете за 1869 год (стр. 92),- составляло в сущности формальность, не только не приносившую большой пользы, но еще сопряженную с важным неудобством в том отношении, что ею без всякой надобности замедлялся ход правосудия".

*(1386) Подробности см. в § Об ответственности министров.

*(1387) В Пруссии принцы королевского дома получают место в Государственном совете по достижении ими 18-летнего возраста.

*(1388) См. У. С. У., ст. 49. Должность почетного мирового судьи несоединима только с должностями прокуроров, их товарищей и местных чиновников казенных управлений и полиции.

*(1389) У. Г. С., ст. 2.

*(1390) У. Г. С., ст. 10, 11.

*(1391) Сверх этих чинов, в штате Государственной канцелярии полагается: а) при председателе Государственного совета помощник статс-секретаря; ему же поручено управление архивною и казначейскою частью; б) секретари при каждом из председателей департаментов.

*(1392) См. прилож. к 1-й ст. У. Г. С., по прод. 1863.

*(1393) У. Г. С., ст. 10 и примеч. к ней.

*(1394) Так как при военном министре нет товарища, то "в тех случаях, когда он не может принять участия в заседаниях департаментов и общего собрания, вместо него присутствует один из начальников главных частей военного министерства, на правах товарища министра". См. примеч. 2-е к 63 ст. Уст. г. с. по прод. 1871 г. и Собр. узак. за 1873 г. N 503

*(1395) В этом случае товарищи министра присутствуют не только по делам своего ведомства, но и по всем другим.

*(1396) Так как главная ответственность за "точность сведений, предлагаемых совету и надлежащую ясность их изложения" лежит на государственном секретаре, то каждое дело, изготовленное в отделении государственной канцелярии, "представляется ему для удостоверения точности в сведениях и порядке изложения".

*(1397) В журнале должны быть означены: "1) содержание дела; 2) главные предметы рассуждения; 3) причины, уваженные департаментом, и 4) заключение". Последнее должно бытЬ редактировано так, чтобы оно соответствовало форме закона. Поэтому ст. 44 гласит: "Заключение в журнале излагается так же точно, как оно должно перейти потом в окончательное исполнение".

*(1398) У. С. Г. ст. 21 по прод. 1863, 1868 и 1871 г.

*(1399) Мемории общего собрания составляются по каждому заседанию отдельно. Мемории департаментов "составляются по мере окончания в них дел, не подлежащих переносу в общие собрания, и представляются на высочайшее усмотрение по мере подписания журналов".

*(1400) При этом в каждом уставе, положении или отдельном узаконении должны быть означены статьи Свода законов, подлежащие изменению или отмене

*(1401) Правила эти касаются не одного составления и рассмотрения смет; полное их заглавие есть: "Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений". Главные начала этих правил воспроизведены и в 52 ст. учр. Госуд. сов., по прод, 1863 и 1864 г.

*(1402) Правила, ст. 1.

*(1403) См. особое прилож. к ст. 16 правил, по прод. 1863 г., стр. 112 и след.

*(1404) Правила, ст. 11. Для министерства военного крайний срок представления сметы 15 октября, а для Устава военно-учебных заведений 1 октября.

*(1405) Правила, ст. 25.

*(1406) В том числе и на смету министерства финансов.

*(1407) Правила, ст. 22.

*(1408) Правила, ст. 25. Ввиду этого порядка, примечание к 24 ст. постановляет следующее: "Для того, чтобы департамент экономии мог заблаговременно приступить к рассмотрению финансовых смет, министр финансов и государственный контролер могут представлять свои замечания на сметы отдельно по мере их рассмотрения, не ожидая внесения в государственный совет государственной росписи и общего по исполнению финансовых смет отчета".

*(1409) Правила, ст. 25, примеч.

*(1410) Учр. госуд. сов., ст. 49, по прод. 1864 года.

*(1411) Учреждение Г. К., помещ. в виде прилож. к примеч. 1-й ст. У. г. с, прод. 1863 г., стр. 23, ст. 7, пп. б, в, д.

*(1412) См. выше, § 8.

*(1413) Всех министров было 8.

*(1414) Для рассмотрения их он должен был собираться раз в неделю.

*(1415) См. его записку "О государственных установлениях", напечат. в "Архиве ист. и практ. сведений" г. Калачова, книга III, стр. 15 - 49.

*(1416) Трощинский, в своей записке о министерствах, следующим образом рисует отношение совета к комитету в 1803 г.: "Государственный совет, не имевший ни обязанностей, ни определенной власти и в котором министры были необходимыми членами; комитет, составленный единственно из министров, собиравшихся весьма редко". Сборник Р. И. Общества, т. III, стр. 42."

*(1417) Кончившуюся знаменитою битвою под Аустерлицем (2 декабря 1805 г.).

*(1418) На знаменитый съезд государей, для свидания с Наполеоном I (27 сент. 1808 г.).

*(1419) П. С. З. N 21,896.

*(1420) К этим делам отнесена и "выдача паспортов на въезд в Россию и выезд за границу".

*(1421) К последним отнесены меры к предотвращению недостатка и дороговизны на припасы. Там же, ст. 21. Кроме того, Указ 11 ноября 1808 г. (N 23,352), продолжавший силу Указа 31 августа, отменяет 4 ст. (16, 17, 18 и 19), которыми Состав комитета также изменился. Он составлен был из одних министров; товарищи их заступали их место в отсутствие министра. Для составления журналов назначен особый чиновник. В ноябре 1808 г., означенные правила, уже после возвращения Государя из-за границы, подтверждены, с некоторыми изменениями и за исключением дел, представленных ведению комитета только в отсутствие государя.

*(1422) Учреждение мин., 1810 г., получило силу закона в 1811 и помещено в П. С. З. под этим годом, N 24,686.

*(1423) Первое "начало" состояло в следующем: "Приняв основанием главную мысль императрицы Екатерины II, не допускать между губернским управлением и Сенатом никаких средних инстанций, яко бесполезных и единству управления противных"

*(1424) Учрежд. мин. (N 24,686), § 220 и 221.

*(1425) "Отсюда возникают два рода отношений министров к правительствующему сенату: 1) по делам исполнительным, общим и 2) по делам, требующим особенного высочайшего разрешения".

*(1426) См. назв. записку Сперанского, стр. 45.

*(1427) Впрочем, Сперанский не совсем прав. Он мог говорить о неопределенности комитетского учреждения, но гласность его, в то время как Сперанский писал свою записку (1826 или 1827 г.), не подлежала сомнению. Комитет получил, как увидим сейчас, особое учреждение в 1812 г., и оно, с известными изменениями, обратилось в постоянное.

*(1428) См. г. Иконникова, "Граф Мордвинов", стр. 544. Мнение Мордвинова "о коллегальном и министерском управлении в России" было представлено императору Николаю I в 1827 г. (1 июня). Оно напечатано в "Чтениях моск. общ. истории и древн." 1864 г., III, смесь, 154 - 160. Около того же времени явился "Проект системы гражданского управления", извлечения из которого напечатаны в "Архиве ист. и пр. свед." г. Калачова, кн. III, стр. 50 и след. Здесь говорится, между прочим, следующее: "В комитете гг. министров допущено большое смешение всех разнородных между собою предметов. Дела распорядительные, законодательные и судные производятся в оном без всякого различия; все смешано в одних руках. Делопроизводитель, не облеченный ни правами, ни ответственностью, по заведенному порядку, докладывает присутствию односторонние представления министров, генерал-губернаторов и отдельных начальств, без справок, без подведения приличных законов; часто дела судные или распорядительные, еще производящиеся в нижних или средних местах, по жалобам сторон, поступали в комитет гг. министров и получали там окончательные решения".

*(1429) П. С. З. N 25,043, указ 20 марта 1812 г.

*(1430) Первым председателем комитета был граф Салтыков.

*(1431) Мы не упоминаем здесь о чрезвычайных правах комитета, данных ему временно.

*(1432) П. С. 3. N 25,620 и 26,356.

*(1433) См. ссылки под 4 ст. учреждения комитета министров.

*(1434) См. ссылку под 47 ст. того же учрежд.

*(1435) П. С. З. N 2857. Указ издан с целью уменьшения количества дел, представляемых на высочайшее разрешение.

*(1436) 2-е П. С. З. N 4537.

*(1437) Замечательно, что редакция 210 ст. учр. мин. ограничилась ссылкою на § 233 прежнего учреждения, где сказано совершенно не то.

*(1438) Учрежд. мин., ст. 206 и 207.

*(1439) У. К. М., ст. 12.

*(1440) У. К. М., ст. 14, п. 2. Дела этого рода предоставлены ведению комитета положением 5 июля 1834 г. "О запасах для пособия в продовольствии". 2-е П. С. З. N 7253, § 41 и 85. Конечно, Свод законов значительно обобщил постановления, заключающиеся в этом положении.

*(1441) см. высочайше утвержденное положение о компаниях на акциях, 6 декабря 1836 г., 2 П. С. З. N 9763, ст. 55.

*(1442) Сравн. собр. узак. за 1874 г. N 282. Этим узаконением упразднен комитет железных дорог и комитету министров вменено в обязанность, при рассмотрении дел этого рода, приглашать лиц, заседавших в означенном комитете.

*(1443) У. К. М., ст. 14, по прод. 1869 г.

*(1444) Высоч. утв. мнение госуд. совета 7 июня 1872 г. (Собр. узак. 1872 г. N 52).

*(1445) Собр. узак. 1873 г. N 831.

*(1446) Учрежд. Ком. мин., ст. 12, примеч. по прод. 1868 г.

*(1447) У. K. M., ст. 47.

*(1448) У. K. M. ст. 2, доп. прод. 1871 г., 4 и 5. В случае отсутствия или болезни председателя, место его занимает старший по чину из наличных членов комитета, если председательство не будет поручено государем другому лицу.

*(1449) У. K. M. ст. 6, 54 - 58, 72.

*(1450) Общий порядок составления журналов и различные виды журналов определены ст. 39 - 46.

*(1451) Исторические мотивы образования совета министров подробно изложены в "Пособии для изучения русского госуд. Права" A. B. Романовича-Славатинского, выпуск 2-й, стр. 189 и след. Мысль почтенного автора состоит в следующем. В царствование императора Александра I возраставшее постоянно значение комитета министров постепенно уничтожило значение непосредственных министерских докладов. Дела комитета шли через всесильного Аракчеева, и это обеспечило диктатуру означенного генерала в управлении. По смерти Александра I и удалении Аракчеева значение личных докладов усиливается (ср. приведенные в § 17 этого тома узаконения 1829 и 1831 г.); но это постепенно повело к нарушению единства в управлении". Стало, говорит г. Романович-Славатинский, настоятельною необходимостью возвратить единство управлению... Это можно было сделать трояким способом: 1) восстановить правительствующее значение сената, или 2) по крайней мере то значение комитета, какое он имел в царствование Александра I, или же создать для этого новое учреждение. Последний способ был признан более удобным: 18 октября 1861 г. учрежден совет министров под председательством государя: "дабы соблюсти общую систему и единство действий всех министерств и главных управлений".

*(1452) Сводное прод. 1863 г., прилож. к 1-й ст. у. ком. мин., ст. 3

*(1453) Там же, ст. 10 и 11. Ст. 10, см. по прод. 1868 года, стр. 33.

*(1454) П. С. З. N 13,368.

*(1455) Впоследствии князя. Кроме Чернышева, здесь заседали графы Канкрин, Блудов, Киселев, Строгонов, Панин и ст.-секр. Позен.

*(1456) 2-е П. С. З. N 13,413.

*(1457) Впрочем, из дел, предоставленных ведению ком. мин., в особый комитет велено обращать дела, касающиеся введения за Кавказом нового граж. устройства.

*(1458) С тем, чтобы каждое дело, предварительно внесения его в Государственный совет, было рассмотрено в комитете.

*(1459) 2-е П. С. З., N 16,008.

*(1460) Права и обязанности комитета определены также в изданном в 1868 г. положении о гл. управл. наместнич. кавказского (собр. узак. за 1867 г. N 907).

*(1461) Учреж. ком. мин. и кавк., ст. 202 по прод. 1869 года.

*(1462) Основано на привед. выше указе 1845 г. (N 19,230).

*(1463) В настоящее время, кроме лиц, входящих в состав ex officie, пo 201 ст., здесь заседают: его императорское высочество наместник кавказский; государственный канцлер, военный министр и главный начальник III Отд. собств. Его Императорского Величества канцелярии.

*(1464) Собр. узак. 1873 года, N 848.

*(1465) Учр. ком. мин. кавк., ст. 201, примеч. по прод. 1868 г.

*(1466) Петровский, "О сенате в царствование Петра Великого". М. 1875 г.- Дмитриев, "История судебных инстанций".- Мое соч.: "Высшая администрация России XVIII века".- Неволина, назв. соч.

*(1467) П. С. З. N 2321.

*(1468) Круг ведомства Сената определен между прочим в сенатском Указе 27 марта 1711 г. об устройстве сен. канцелярии. См. П. С. З. N 2342.

*(1469) О значении комиссаров см. у г. Петровского, назв. соч., стр. 82 и след.- П. С. З. N 2339.

*(1470) О значении фискалов в отличие их от явившейся позже прокуратуры см. мое соч.: "Высшая администрация", и т. д., стр. 81 и след.

*(1471) Первыми сенаторами были: граф И. А. Мусин-Пушкин, T. H. Стрешнев, кн. П. А. Голицын, кн. М. В. Долгорукий, Г. А. Племянников, кн. Г. И. Волконский, М. М. Самарин, В. А. Опухтин и Мельницкий.

*(1472) О канцелярии Сената см. у г. Петровского, стр. 62 и след. С изданием ген. регламента коллегиям (1720 г.) сенатская канцелярия была преобразована по общему плану.

*(1473) См. мое соч.: "Высшая администрация", и т. д. стр. 96 и след.

*(1474) П. С. З. N 3877.

*(1475) "Дабы чины сенатские партикулярных дел не имели, но непрестанно трудились о распорядке государства; и ныне сами будучи в оных как могут сами себя судить?"

*(1476) Предыдущее примеч. и отзывы современников Берхгольца и Бассевича привед. в моем назв. соч., стр. 106, примеч.

*(1477) Временно оставлен и президент берг-коллегии Брюс, за неимением другого способного человека на его место. Сила этой меры не поколебалась и временным Указом 16 мая 1722 г., где было сказано: "Которые в Сенате из президентов коллегий и уволены для управления своих коллегий, ныне надлежит им для малолюдства в сенате сидеть равно с другими, только два дни меньше в неделю" (П. С. З. N 4011)

*(1478) Указ 4 апреля 1722г. О сенаторских ревизиях будет сказано ниже.

*(1479) Указ 4 апреля 1722 г. О сенаторских ревизиях будет сказано ниже.

*(1480) Ср. мое назв. соч., стр. 108 и след.- Петровский, назв. соч., стр. 157 и след.

*(1481) Назначение генерал-ревизора последовало в 1715 г. На эту должность был определен сын наставника Петра Великого, Н. М. Зотова, В. Н. Зотов. Трехлетняя деятельность его не принесла, впрочем, видимой пользы.

*(1482) П. С. З. N 3519.

*(1483) Мое назв. соч., стр. 113. Вместе с учреждением должности генерал-прокурора установлены прокуроры при коллегиях и надворных судах (П. С. 3. N 3877 и 3880).

*(1484) Петровский, назв. соч., стр. 157.

*(1485) П. С. 3. N 3979.

*(1486) Мое назв. соч., стр. 116 и след.

*(1487) П. С. 3. N 2321: "Вместо приказа разрядного быть столу разрядному при вышеписанном сенате".

*(1488) Котошихин, назв. соч., гл. VII. "А ведомы в том приказе всякие воинские дела... а также ведомы бояре, окольничие, и думные и ближние люди, и стольники, и стряпчие, и дворяне московские, и дьяки, и жильцы и дворяне городовые, и дети боярские, и казаки и солдаты, всякою службою". Конечно, ко времени учреждения Сената прежний круг ведомства разряда, особенно после учреждения губерний (1708), значительно сократился.

*(1489) Кроме многих указов, ср. П. С. 3. NN 1491, 1707.

*(1490) Петровский, там же, стр. 202 и след.

*(1491) Вероятные причины этой перемены см. у г. Петровского, стр. 215.

*(1492) П. С. 3. N 3986.

*(1493) Так как составление гербов в России было дело новое, то к герольдмейстеру был назначен товарищ, иностранец граф Санти.

*(1494) Петровский, там же, стр. 220, 222. "Герольдмейстерская контора составляет часть сенатской канцелярии, но часть независимую и отдельную от общей. Она, подобно сенату, посылает указы во все присутственные места, так как она сама составляет часть сената".

*(1495) П. С. 3. 2710.

*(1496) П. С. З. N 3224.

*(1497) П. С. З. N 3261.

*(1498) П. С. З. N 3581, 3643.

*(1499) Ср. предыд. прим. и П. С. З. N 3900 и 3978.

*(1500) Инструкция рекстмейстеру (П. С. З. N 3900), п. 1.

*(1501) Указ о должности Сената, 27 апреля 1722 года, п. 4. Кроме этих прямых обязанностей, на рекетмейстера возлагались и другие поручения. Так, ему поручено было ходатайство по жалобам, приносимым на помещиков в недозволении ими отыскивать в их землях руду и устраивать заводы (Андреевский, Рус. гос. право стр. 212).

*(1502) П. С. 3. N 3887.

*(1503) Петровский, назв. соч., стр. 79, 81.

*(1504) П. С. З. N 3951, п. 6.- Петровский, стр. 79.

*(1505) П. С. З. N 3951, пп. 1 и 2.

*(1506) Ср. там же, стр. 230 - 246.- См. также рецензию г. Коркунова на труд г. Петровского, помещ. в "Журнале гражд. и угол. права" за 1875 год.

*(1507) Ср. мое назв. соч., стр. 136 - 165.- Соловьев, "История России", т. ХVIII и XIX.- Протоколы В. т. совета, в "Чтениях моск. общ. истории и др." за 1858 год, кн. III.

*(1508) Соловьев, т. XVIII, стр. 283 и след.

*(1509) П. С. З. N 4830.

*(1510) Грустный и смешной рассказ об этом у Соловьева, т. XVIII, стр. 291 и след.

*(1511) Сp. мое назв. соч., стр. 137.

*(1512) Соловьев, там же, стр. 285.

*(1513) Военная, морская и иностранных дел.

*(1514) П. С. З. N 4853.

*(1515) Мое назв. соч., стр. 139.

*(1516) "Новость (об учреждении совета) произвела сильное впечатление. Иностранным министрам представилось, что это шаг к перемене формы правления". Соловьев, там же, стр. 287.

*(1517) Первоначально в тайный совет были назначены: кн. Меншиков, гр. Апраксин, гр. Головкин, гр. Толстой, кн. Д. М. Голицын и Остерман. После падения Меншикова, при Петре II, тайный совет составляли: четыре кн. Долгоруких, два кн. Голицыных, Головкин и Остерман.

*(1518) См. протоколы В. Т. С. и П. С. 3. N 4835, 4847, 4853, 4862, 4930, 4964, 4998, 5023, 5105, 5132.

*(1519) О состоянии центральных установлений при Петре II см. мое назв. соч., стр. 143 и след.

*(1520) "Кондиции эти состояли в следующем. 1) императрица обещалась блюсти интересы православной церкви; II) не вступать в брак и не назначать себе наследника; III) "содержать в восьми персонах" В. т. совет и без его согласия: "1) ни с кем войны не вчинать; 2) миру не заключать; 3) верных наших подданных никакими податьми не отягощать; 4) в знатные чины, как в статские, так и в военные сухопутные и морские выше полковничья ранга, не жаловать, ниже к знатным делам никого не определять, а гвардии и прочим войскам быть под ведением В. Т. Совета; 5) у шляхетства живота, имения и чести без суда не отнимать; 6) вотчины и деревни не жаловать; 7) в придворные чины как русских, так и иноземцев не производить; 8) государственные доходы в расход не употреблять и всех верных своих подданных в неотменной милости содержать; а буде чего по сему обещанию не исполню, то лишена буду короны Российской". "Протоколы В. Т. С." - Соловьев, т. XIX, стр. 246 - 247.- "Сборник Р. И. Общ.", т. V, стр. 354 и след., 359.

*(1521) Ср. любопытную переписку Лефорта, "Сборник Р. Ист. Общ.", т. V, стр. 365 и след.

*(1522) П. С. З. N 5510. Замечательно, что в числе 21 не было ни одного иностранного имени, кроме обрусевшего Остермана. Время Бирона еще не настало. Ср. "Сборник Рус. Ист. Общ.", т. V, стр. 372 и след.

*(1523) ) Соловьев, там же, стр. 271 и след.

*(1524) П. С. З. N 5513, 5522, 5529, 5534, 5543, 5598, 5603 и друг.

*(1525) Эта попытка, впрочем, не осуществилась.

*(1526) Указывая, что Сенат решает дела по выпискам и докладам канцелярий, императрица замечает: "Натурально, что в докладах и выписках, хотя и не по каким страстям, однако ж от простоты, от многодельства, от скораго спешения, или от иного какого случая какие прегрешения бывают, от которых и без всякой вины правительствующего Сената в резолюциях временем какие несходства произойти могут, к тому же от множества дел государственных, так и челобитчиковых, которые надобно слушать и решать всему собранию, недостает времени".

*(1527) П. С. 3. N 5625.

*(1528) Ср. мое назв. соч., стр. 150 и след.

*(1529) Нового назначения г.-прок. не последовало до 1740 года.

*(1530) П. С. З. N 5871.

*(1531) См. выше, § 35, стр. 66.

*(1532) П. С. З. N 5872.

*(1533) Ср. мое назв. соч., стр. 153.

*(1534) Миних, "Ebauche pour donner une idйe du gouvernement de l'Empire de la Russie", стр. 85 и след.

*(1535) Мое назв. соч., стр. 158 и след.- Ср. П. С. З. N 7486, 7558, 7621, 7815 и 8109.

*(1536) "Маркиз Ла-Шетарди", соч. Пекарского, стр. 289.

*(1537) Мужу правительницы Анны Леопольдовны.

*(1538) П. С. З. N 8326.

*(1539) П. С. З. N 8293. В этом указе правительница обещает сама решать судные дела. Относительно миниховского кабинета см. N 8288, 8299, 8345, 8310.

*(1540) Соловьев, т. XXI, стр. 34 и след. После падения Миниха отменен был и указ "о челобитных", П. С. 3. N 8345.

*(1541) 25 ноября 1741 года. Указ о восстановлении Сената последовал 12 декабря 1741. См. П. С. 3. N 8480.

*(1542) Для присутствования в сенате было назначено 14 лиц. Вместе с тем утверждены в своих должностях генерал-прокурор кн. Никита Трубецкой и обер-прокурор Иван Брылкин.

*(1543) Канцлером в это время был кн. А. Черкасский; он присутствовал и в сенате.

*(1544) Для истории царствования Елизаветы Петровны, см. Соловьев, назв. соч. т. XX - XXIV, и Ешевского "Царств. Е. П.", в полном собр. соч.

*(1545) Ср. мое назв. соч., стр. 169, примеч.

*(1546) См. Соловьев, назв. соч., т. XXI, стр. и мое назв. соч. стр. 173, примечание 2.

*(1547) П. С. З. N 8619, 8811, 8835 и мн. друг.

*(1548) Неволин, П. С. Соч., т. VI, стр. 505 и след.- П. С. З., N 9259, 9361 и мног. др.

*(1549) Мое назв. соч., стр. 191, 367).

*(1550) П. С. З., N 8550, 8865, 9084 и друг.

*(1551) Ссылки на П. С. З. см. в моем назв. соч., стр. 185.

*(1552) См. "Жизнь кн. Шаховского", соч. Радищева, стр. 53, 59 и 63. Впоследствии обер-прок. синода приобрел больше самостоятельности

*(1553) П. С. 3. N 8507, 8762, 8763 и друг.

*(1554) Екатерина II жаловалась впоследствии на "безмолвное состояние", в которое приведены были коллегии сенатом. См. секретнейшее наставление кн. Вяземскому.

*(1555) П. С. З. NN 8944, 9871, 9872, 9875, 9911, 10,113 и друг.

*(1556) См. мое назв. соч., стр. 206.

*(1557) См. выше прим. 40.

*(1558) Об этих записках см. ниже.

*(1559) См. мое назв. соч., стр. 177, примеч. 1-е.

*(1560) П. С. 3. N 11,989.

*(1561) Дела эти были многочисленны и разнообразны; сюда относились между прочим дела ревизские, о доходах и расходах, по герольдии, по Синоду, по коллегии экономии, по монетной части, по финансовому управлению вообще и т. д.

*(1562) Малороссия, Лифляндия, Эстляндия, Выборгская губерния, Нарва.

*(1563) Малороссия, Лифляндия, Эстляндия, Выборгская губерния, Нарва.

*(1564) П. С. З. N 12,488.

*(1565) Наказ, в этом случае, воспроизводит мысль Монтескье.

*(1566) Ср. мое назв. соч., стр. 214, примеч. 2.

*(1567) См. выше, примеч. 42.

*(1568) Сперанский говорит, что генер.-прок. в это время соединял в лице своем звания министра юстиции, финансов, госуд. казначея и госуд. контролера "и по всем сим частям непосредственно подносил доклады". Архив г. Калачова, 1859, кн. III, стр. 33.

*(1569) См. мое назв. соч., стр. 247 и примеч. 1.

*(1570) Неизвестный составитель любопытной записки: "проект системы гражданского управления", доказывая превосходство прежнего сенатского устройства, говорит следующее о должности генерал-прокурора: "Не нося звания первого министра, он был таковым на самом деле... Главнейшая польза такого порядка вещей состояла в двух отношениях: а) единство власти, заключавшееся в особе генерал-прокурора, вело все части управления к одинаковой цели и давало им постоянное направление. В сем отношении внутренние дела, предметы торговли, заводов, фабрик и проч. судимы и разрешаемы были однообразно", и т. д. Архив г. Калачова, 1859 г., кн. III, стр. 52 и след.

*(1571) П. С. 3. N 12,111. Здесь сказано, между прочим: "Хотя мы оную камер-коллегию оставляем на прежнем основании ее основания, под ведением, как и прочие коллегии, Сената нашего, но повелеваем оному Куракину обо всем, что он к поправлению сего нужного места за благо рассудить, представлять нам самим, на собственное наше рассмотрение и конфирмацию"

*(1572) Они и уцелели после падения прочих коллегий.

*(1573) П. С. З. N 12,137.

*(1574) См. мое назв. соч., стр. 214 и след.

*(1575) См. учрежд. о губ.

*(1576) См. мое назв. соч., стр. 227 и след

*(1577) П. С. З. N 17,601 и друг.

*(1578) Школа для обучения юнкеров, управление государственных лесов, конскими заводами, юнкерами и т. д. Только казначейские экспедиции вверены особому государственному казначею (граф Васильев). П. С. 3. N 17,609, 17,610, 17,664, 17,665, 17,707, 17,733, 17,670 и т. д.

*(1579) Д. П. Трощинский, Записка о министерствах, "Сб. Р. И. Об.", т. III, стр. 26 и след.- Сперанский, назв. соч., стр. 35.

*(1580) Трощинский, назв. м., стр. 27 и след.

*(1581) П. С. 3. NN 17,600, 17,615, 17,751.

*(1582) Б. С. 3. N 17,639.

*(1583) См. мое назв. соч., стр. 268 и след.

*(1584) См. "Историю царствования Александра I", г. Богдановича, особ. приложения к I тому. Отдельные документы имеются в "Чтениях М. О. И. и др.", "Русском Архиве" и друг. изданиях.

*(1585) П. С. З. N 19,908.

*(1586) П. С. 3. N 20,405.

*(1587) Там же, N 20,406.

*(1588) Граф Корф, "Жизнь графа Сперанского", I, 121 и след.

*(1589) П. С. 3. N 20,405.

*(1590) См. выше.

*(1591) См. Указ 27 января 1805 г. П. С. З, N 21,605.

*(1592) См. замечательную записку в "Архиве г. Калачова", 1859 г., кн. 3, стр. 56 и след. По мысли автора, правительствующему Сенату, отделенному от судебного, должны быть подчинены все части государственного управления. Он составляется: а) из президентов коллегии (министров); б) из членов, назначаемых государем. В отсутствие императора, председательство принадлежит государственному канцлеру. Никакое представление начальников отдельных частей не может иметь силы, пока оно не будет рассмотрено в сенате. Единогласные решения Сената приводятся в исполнение канцлером, если он найдет их правильными. На высочайшее усмотрение дела восходят в следующих случаях: а) в случае разногласия; б) в случаях, превышающих власть сената; в) в случае несогласия канцлера с решением Сената. Канцлер есть высшее должностное лицо империи. Он один имеет право объявлять высочайшие повеления. Ему принадлежит надзор за всем управлением и, в случае открывшихся злоупотреблений, он предлагает их на рассмотрение Сената". План разделения Сената на правительствующий и судебный был выработан также и Сперанским, вслед за вторым учреждением министерств. Проект этот был принят госуд. советом, но остался без действия. Известны и другие планы в том же духе.

*(1593) П. С. 3. N 21,605

*(1594) Учр. сен., ст. 7.

*(1595) Учреж. суд. уст, 1864 г. ст. 246. Исключения из этого правила указаны в своем месте.

*(1596) Учреж. прав. сен. ст. 8.

*(1597) Собр. Узак. 1874 г. N 114.

*(1598) У. Пр. С. ст. 8. п. 1, по прод. 1871 г. и собр. узак. за 1874 г. N 503.

*(1599) У. Пр. С., ст. 8, п. 2.

*(1600) "Учрежд. судеб. установл. ст. 114 и след.

*(1601) У. Пр. С. ст. 18.

*(1602) Там же, ст. 19 и примеч. к ней.

*(1603) У. С. ст. 4.

*(1604) Учрежд. суд. уст. ст. 118 и 216.

*(1605) У. Пр. С. ст. 64.

*(1606) В д-те герольдии, вместо обер-секретарей, имеются товарищи герольдмейстера.

*(1607) Учр. Пр. Сената, ст. 14.

*(1608) Прочие лица, носящие звание сенаторов, не обязаны присутствовать как в департаментах, так и в общих собраниях.

*(1609) У. Пр. С. ст. 53 и 54.

*(1610) Учр. суд. уст. ст. 116. Подробности см. ниже.

*(1611) У. П. С., ст. 248."

*(1612) Зак. осн., ст. 55, примеч.- У. П. С. ст. 249.

*(1613) П. С. З. N 19,139.

*(1614) См. прилож. 1 и 2 к 256 ст. У. П. С.

*(1615) Уст. Гр. Суд. ст. 1097.

*(1616) У. П. С. ст. 259, по прод. 1868 года.

*(1617) Учр. П. С. ст. 2 и 3.

*(1618) 1-я ст. заключает в себе только примерное перечисление этих установлений. Мы познакомимся с ними в своем месте.

*(1619) У. П. С. ст. 224.

*(1620) П. С. З., N 20,405.

*(1621) П. С. З., N 20,676.

*(1622) На основ. ст. 23 Учр. сен."

*(1623) Указ 16 марта 1714 года. П. С. 3. N 2785. В 1764 г. правило это было подтверждено в силу тех соображений, что простой народ нередко бывает "обманываем списками ложных от имени Е. И. В. и от Сената указов, каковые вымышляются и составляются единственно от злых людей, для приведения народа в неизвестность и смущение". Для этого велено было обнародовать, что "отныне никакие указы и манифесты для всенародного сведения и исполнения, от имени Е. И. В. собственно, или от Сената издаваемые, не должны быть признаваемы за действительные, кроме печатных, как и в самом деле имеет Сенат потому не отменно впредь поступать". П. С. З. N 12,090.

*(1624) Осн. зак., ст. 57.

*(1625) У. С., ст. 26, примеч. З., по прод. 1870 г.

*(1626) О. З., ст. 57, примеч. 1-е.- У. С. ст. 26.

*(1627) О. З., ст. 56, примеч.

*(1628) Указ 11 мая 1719 г. II. С. З. N 3372. Подтвержден в 1723 г., указом 14 мая (N 4224), где сказано: "Когда от Е. В. которой коллегии или канцелярии присланы будут письменные, или по словесным Е. В. приказам записаны указы, и о тех указах немедленно для ведома объявить в сенат, чтоб за неизвестием о таких указах не происходило в делах помешательства". Ср. N 4547, указ о присылке в Сенат копий с указов, состоявшихся до его учреждения: "дабы за неведением каких Е. В. указов упущено не было".

*(1629) П. С. З. N 20,405, п. 5.

*(1630) Сенатский указ, изданный по предложению министра юстиции, 24 декабря 1814 г. П. С. З. N 25,758.

*(1631) У. П. С., ст. 26, примеч. 2-е, по прод. 1868 г, и примеч. по прод. 1864 года.

*(1632) Осн. зак. ст. 76 - 78. Учр. мин., ст. 233, 234; св. учрежд. губ., ст. 285, 286.

*(1633) У. П. С., ст. 26.

*(1634) Это право не принадлежит 1-му деп. сен. исключительно. Представления из губернских мест вносятся в 1-й д.: а) если закон был им обнародован; б) он касается до дел, ему предоставленных. В прочих случаях представления обращаются в те департаменты, коим принадлежат дела, которых касается закон. Для примера см. сборник г. Ратькова-Рожнова, т, I, N дел 108.

*(1635) недоразумения зависит не от одного министерства, а "от общего соображения и содействия других"*(1635)

*(1636) Учрежд. минист., ст. 211, пп. 1 и 4.

*(1637) Так, через прав. сен. обнародуются уставы различных банков и кредитных обществ утверждаемых мин. фин. и проч.

*(1638) П. С. З. N 11,092.

*(1639) Ср. 2-ю ст. У. С.: "Прав. сенату принадлежит высший надзор в порядке управления и исполнения. Посему он, как хранитель законов, печется о повсеместном наблюдении правосудия; надзирает за собиранием податей и расходами штатными; печется о средствах к облегчению народных нужд, к охранению общего спокойствия и тишины и к прекращению всяких противозаконных действий во всех подчиненных ему местах".

*(1640) У. М., ст. 259, п. 1.

*(1641) Примеры см. в Сборнике г. Ратькова-Рожнова, т. I, N 26, 79.

*(1642) Ст. 229 воспроизведена во 2-й части 259 ст. учр. мин.

*(1643) П. С. З. N 20,406, ст. ХII - XIV.

*(1644) Собственно указ этот в П. С. З. озаглавлен: "о неприкосновенности прав дворянства".

*(1645) У. М., ст. 259, п. 2.

*(1646) О сенаторских рев. см. выше, ср. также учр. мин., ст. 259, п. 4.

*(1647) У. С. Прилож. I к 256 ст.; § 27.

*(1648) Св. зак., т. II, ст. 943.

*(1649) Полож. о зем. учр.

*(1650) У. С. ст. 230, п. 1: "Замечания и выговоры без внесения в послужной (формулярный) список суть низшие меры взыскания, налагаемые непосредственным начальством виновных". Св. зак., т. II, ст. 257 и 258.- Улож. о наказ., ст. 65.- У. Уг. С. ст. 1066.

*(1651) Учр. комит. мин., ст. 14, п. 7.

*(1652) В заключении Сената по делам этого рода должно быть изложено ходатайство как о сделании выговора, так и об опубликовании его. Если о последнем предмете не сказано в заключении, то высочайшее разрешение считается последовавшим только на выговор, а не на его опубликование. У. С., ст. 230, п. 4 и примеч. 3.

*(1653) У. гр. суд., ст. 1317, п. 1. В окружные суды предъявляются иски против лиц, занимающих низшие должности до 9-го класса включительно.

*(1654) На должностных лиц - от 8 до 5-го класса включительно. Там же, п. 2.

*(1655) Против должностных лиц выше 5 класса. Там же, п. 3.

*(1656) У. уг. суд. ст. 1085.

*(1657) Конечно, дело обращается к судебному рассмотрению, если 1-й деп. найдет основания для предания обвиняемого суду.

*(1658) У. уг. суд., ст. 1088, п. 3.- У. М., ст. 376, по прод. 1868 г. и 211, п. 11, по прод. 1868 г.

*(1659) См. прилож. к 83 ст. II т. св. зак., ст. 4.

*(1660) У. У. С., ст. 1088, доп. по прод. 1871 г.

*(1661) Город. полож., ст. 159.

*(1662) У. У. С. 1092 - 1094. Ст. 1089 постановляет, что для предания суду за преступление по должности необходимо предварительное следствие, через судебного следователя, в трех случаях: 1) когда в преступлении, вместе с должностными участвовали и частные лица; 2) когда с обвиняемого в преступлении должностного лица требуется вознаграждение за вред и убытки, и 3) когда должностное лицо обвиняется в преступлении, влекущем за собою лишение всех прав состояния или же потерю всех лично и по состоянию присвоенных прав и преимуществ. При передаче дела судебному следователю, начальство обвиняемого уведомляет о том прокурора, который и сообщает свое заключение по окончании следствия (ст. 1090 и 1091). Разномыслие между прокурором и административным начальством возникает в том случае, если прокурор даст заключение о направлении дела судебным порядком, а начальство найдет необходимым ограничиться, по 1068 ст. у. уг. суд,, административным взысканием.

*(1663) Город. полож., ст. 158.

*(1664) Правила о порядке прив. в действие пол. о зем. учр., ст. 66, примеч.

*(1665) Учр. суд. уст., ст. 30 - 32, 39.

*(1666) Св. зак., т. II, ст. 278, по прод. 1868 г., п. 2 и 3.

*(1667) У. Пр. С., ст. 30, дополнение по прод. 1863 г.

*(1668) У. суд. уст., ст. 117; у. уг. суд., ст. 244; у. гр. суд., ст. 243.

*(1669) См. ниже, учение о местном управлении.

*(1670) Полож. о зем. учреж., ст., 96, 97.

*(1671) Город. полож., ст." 153.

*(1672) Город. полож., ст." 153.

*(1673) П. С. З. N 3978, п. 6: "В чины сказывать из военного всему генералитету, из государственного и гражданского правительства министрам, в коллегии президентам, в губернии и провинции губернатором, воеводам и комендантам, асессорам, камерирам, рекетмейстерам и земским и судным комиссарам, тако ж коллежским членам, включая секретаря и прочих, и в губерниях президентам, в надворные суды, обер-ландрихтерам и земским секретарям".

*(1674) См. Указ 7 марта 1726 г. о должн. Сената (П. С. 3. N 4847), п. 5 - 7. Сенату предоставлено а) избирать и представлять на утверждение императрицы в В. Т. (Сов. кандидатов, "штатских" коллегий президентов, вице-президентов и советников, губернаторов, вице-губернаторов, обер-комендантов и комендантов; б) избирать и назначать достойных в прочие коллежские члены и на местные должности, начиная с воевод и ниже. Порядок избрания остался прежний. Ср. N 4873, 4899, 4929. См. ограничение указ. постановления относит. воевод, N 5017. Ср. NN 5053, 5056, 5058, 5316, 5356, 5364, 5460, 5494. Для царствования Анны Ивановны: 5522, 5598, 5930, 5933, 5934, 6155, 6222, 6299, 6384 (о представлении назнач. сен. воевод в кабинет ср. 6522. Отменен вскоре, N 6538, 6546, 6553, 6679, 6931, 7248, 7410, 7726, 8195, 8218. Ср. Баранова, Архив Прав. Сената, т. II, NN 4126,

*(1675) Учреждение о губерниях, П. С. З. N 14,392, ст. 60.

*(1676) См. ниже, в учении о службе гражданской.

*(1677) Учреж. С. Дополн. К ст. 33, по прод. 1863 г.

*(1678) Учрежд. суд. уст" ст. 37.

*(1679) Сенат может приступить к назначению мировых судей в том случае, если выборы не состоялись, т. е. если никто из баллотировавшихся не получил надлежащего числа шаров ни в уездном, ни в губернском собрании (ст. 33), и если земские собрания единогласными постановлениями не пополнили недостающее число судей из числа лиц, хотя и не совмещающих в себе качеств, требуемых 19 и 20 ст. (возраст, ценз, юридич. образов.), но приобрели общественное доверие (ст. 34). При назначениях на должность м. суд. Сенат должен руководствоваться условиями, установленными п. 1 и 2, 19 ст. (25-летний возраст, юридич. образов.).

*(1680) Вопрос об административной юстиции, имеющий такое важное значение на западе Европы (особенно во Франции), у нас едва затронут как в практике, так и в теории. Между тем, при современном развитии нашей администрации, он требовал бы внимательного изучения. Главные литературные пособия указаны у Моля, Gesch. und Lit. der Staatsw., т. III, отд. Франции. Вообще для Франции главным пособием является Dareste, de la J. Adm. en France, 1862 г. Много верных замечаний y Вивьена, назв. соч., т. I. Немецкая литература приведена у г. Шульце, назв. соч., т. II.

*(1681) Уст. граж. судопроизводства, ст. 1, 2, 1283, 1287.

*(1682) Главнейшие средства защиты казенного интереса состоят в том, что: 1) дела каз. упр., за некотор. исключениями, не подлежат ни ведомству мир. судей, ни производству сокращенным порядком; 2) они не могут быть оканчиваемы присягою или примирением; 3) решение суда по делам каз. упр. постановляется не иначе, как по выслушании заключения прокурора, 4) по каждому делу, сопр. с каз. инт., прокурор имеет право входить в кассационный департамент с представлением об отмене суд. решений; 5) то же право предоставляется министрам и главноупр. по принадлежности (там же, ст. 1289, 1290, 1294, 1295).

*(1683) Учрежд. прав. сената, ст. 31 относит к ведению 1-го департамента "иски об имуществе, которое в общем смысле хотя и составляет государственную принадлежность казны, но в частном присвоено или присваивается во владение одного какого-либо ведомства.

*(1684) Уст. гражд. судопроизводства, ст. 1316 и след.

*(1685) Учреж. прав. сената, ст. 32.

*(1686) Уст. гражд. судопроизводства, ст. 1297.

*(1687) Для имений, состоящих в заведовании департамента уделов и проч. установлений м. и. двора, кроме изъятий, указ. выше (примеч.), установлены еще след. окончательное решение суда, коим отчуждается в чье-либо владение имение, представляется мин. юст. на высочайшее усмотрение через министра двора высочайшее повеление по данному решению объявляется мин. юст. непосредственно суду, его постановившему (ст. 1299, примеч., по прод. 1868 г.).

*(1688) Питейный уст., ст. 437.

*(1689) Уст. об акц. с таб. 1872, ст. 219.

*(1690) Уст. гражд. судопроизводства, ст. 1301.

*(1691) Контрагент, принесший жалобу по начальству, теряет право предъявить иск судебным порядком (ст. 1304).

*(1692) Учреж. Прав. Сената, ст. 32, п. 1 и 2. В последнее время (июль, 1876 г.) газеты сообщили слух, что в правительственных сферах возбужден вопрос об упразднении ныне существующего совета государственного контроля и об образовании из него особого контрольного департамента пр. сената. На окончательное обсуждение и решение этого департамента восходили бы прямо из контрольных палат, помимо канцелярии госуд. контроля, дела о начетах и взысканиях, опротестованных со стороны лиц и ведомств, подвергшихся этим начетам.

*(1693) Высоч. утв. мн. т. с. 6 апр. 1865 г., ст. 32.

*(1694) Так, например, при назначении следствия над лицами администр. или обществ. службы и при предании их суду, копии с определений Сената передаются к делам обер-прокурора, для поставления о том в известность прокуроров суд. палат или об-прок. касс. департамента.

*(1695) В I экспед. Ведаются: 1) жалобы на чисто администрат. действия министров и губ. начальства, a также действия губ. администрации, выходящии из пределов компетенции министров; 2) пререкания прокурорскаго надзора с губ. правлениями по предмету предания суду ,лиц администр. Ведомства ; 3) вопросы о применении судебн. уставов, в их отнош. к администрат. делам.

II экспед. ведает: 1) дела по утверждению торгов на подряды и поставки; 2) дела, имеющие своим предметом устав питейный; 3) устав рекрутский (заканчиваются).

III экспед: дела по жалобам на губернские по крестьянским делам присутствия и по увольнению из крестьянских обществ.

IV экспед.: 1) дела по уставу о воинской повинности; 2) дела контрактные министерств военного, морского и госуд. имуществ, также арендные контракты казачьих земель; 3) дела по жалобам чиновников всех ведомств на непредоставление им служебных прав, невыдачу жалованья, пенсий, аттестатов и т. д.; 4) дела, имеющие своим предметом устав горный; 5) пререкания госуд. контроля с другими ведомствами.

V экспед.: 1) дела по пререканиям разных казенных управлений об имуществе; 2) дела контрактные министерства финансов, внутр. дел и пут. сообщения; 3) дела, имеющие своим предметом устав об акцизе с табаку и с сахару; 4) дела по уставу о пошлинах за право торговли и промыслов; 5) дела по уставу духовн. дел иностр. исповеданий и коробочному сбору (с евреев); 6) дела по уставу строительному; 7) все дела по ведомству м. в. д., фин. и пут. сообщ., прямо не относящиеся к компетенции других экспедиций.

VI экспед.: 1) дела старого городского хозяйства (по жалобам на губ. правления); 2) жалобы на губернские по городским делам присутствия и дела, относящиеся до нового городового положения; 3) протесты м. в. д. и губернаторов против постановлений земских собраний; 4) дела, имеющие предметом своим: а) устав о службе по выборам и б) правила о производстве дел в общественных, сословных, городских и земских собраниях.

Этими сведениями я обязан любезности одного из лиц, служащих в Первом департаменте Сената.

*(1696) Д. С. 3. NN 20,608 и 20,635.

*(1697) 2-е П. С. 3. N 22,269.

*(1698) Учрежд. П. С., ст. 34, по прод. 1863 г., п. 1.

*(1699) Св. зак. т. IX, ст.155.

*(1700) У. П. С., ст. 34, по прод. 1863 г.. пп. 2 и 3; также допол. к 1 п. по прод. 1868 и 1871 гг.- Ср. прилож. к ст. 110 У. п. с. по прод. 1871.

*(1701) См. примеч. 2 к ст. 34 по прод. 1868 г.

*(1702) У. П. С. ст. 34, по прод. 1863, 1868 и 1871 гг.

*(1703) П. С. З. N 12,488, 12,540, 12,541, 17,227.

*(1704) Св. зак., т. X., ч. 3, ст. 4.

*(1705) Различие между генеральным и специальными межеваниями определяется следующим образом: "первое производится для определения окружных границ дачам без разбирательства, одному или многим владельцам они принадлежат, а вторые - для определения границ частным участкам, в окружной меже находящимся."

*(1706) Учр. Прав. С., ст. 37, примеч. по прод. 1863 г.

*(1707) У. П. С., ст. 37 и 38; ст. 52, примеч. по прод. 1868 г.

*(1708) У. П. С., ст. 10 по прод. 1872 г.

*(1709) У. П. С., ст. 42 - 44, 49

*(1710) См. Малышева "Курс гражданского судопроизводства", т. II, стр. 172 и след.- Буцковского "Очерк кассационного порядка отмены решений по суд. уст. 1864 г." СПб., 1866 г.; его же: "Очерки судебных порядков", 1874 г.

*(1711) Учрежд. П. С., ст. 240.

*(1712) Учрежд. госуд. сов., ст. 23, п. 19.- Учрежд. комиссии прошений, ст. 26.

*(1713) У. П. С., ст. 227.

*(1714) Значение нового порядка рассмотрено в I т. этого сочин., в главе о судебном толковании.

*(1715) Зак. 1 дек 1790 г., ст. 2: "Jes fonctions du trib. de cassation seront de prononcer sur toutes Jes demandes en cassation contre Jes jugements rendu en dernier rossort... Ст. 3. Il annulera toutes Jes procйdures dans Jesquelles Jes formes auront йtй violйes, et tout jugement qui contiendra une contravention expresse au texte de la Joi."

*(1716) См. прилож. к 138 ст. Учр. суд. уст.

*(1717) Учрежд. суд. уст., ст. 118.

*(1718) Именно сенаторы определяются из лиц, состоявших не менее трех лет в должностях обер-прокурора, товарища обер-прокурора или же председателя, члена или прокурора судебной палаты.

*(1719) Уст, гражд. суд., ст. 343.

*(1720) О них будет сказано при рассмотрении губернских установлений.

*(1721) Уст. уг. суд., ст. 920; уст. гражд. суд., ст. 804.

*(1722) Уст. уг. суд, ст. 922.

*(1723) Об этом присутствии см. ниже.

*(1724) Учр. суд. уст., cт. 270, п. 1, 282.

*(1725) Некоторые подробности о правах и обязанностях обер-секретарей см. в особом наказе кассационным департаментам, ст. 25 - 29. В силу этого наказа, заведование денежною частью, по обоими департаментам, поручено одному приходорасходчику (ст. 30), а для занятий перепискою от лица первоприсутствующего отряжается обер-прокурором в каждом департаменте особый чиновник (ст. 31).

*(1726) Реш. уг. касс. деп. 1867 г. N 114, 1866 г. N 35, 36; реш. гражд. департ. 1867 г. 10, 11. Ср. выс. утв. 19 октября 1865 года положение о введении в действие Судебных уставов 1864 г., VIII, cт. 91 и 92.

*(1727) Уст. угол. суд., ст. 172; уст. гражд. суд., cт. 184.

*(1728) Уст. угол. суд, ст. 864; уст. гражд. суд., ст. 892.

*(1729) Уст. уг. суд., ст. 174 и 912.

*(1730) Уст. гражд. суд., ст. 185, 792.

*(1731) Уст. уг. суд, ст. 1075, 1103. Сенату неподсудны дела о преступлениях по должности министров и членов Госуд совета. Они предаются суду верховного уголовного суда. Об этом учрежд. см. ниже, в § об ответственности министров.

*(1732) Уст. гражд. суд., ст. 1317, п. 3.

*(1733) Учрежд. суд. уст., ст. 124.

*(1734) Реш. гражд. департ. 1868 г. N 550 и 663.

*(1735) Учр. суд. уст., ст. 252.

*(1736) Реш. уг. департ. 1867 г. N 140.

*(1737) Учр. суд. уст., ст. 171.

*(1738) Уст. гр. суд., ст. 1331 (по прод. 1869 г.).

*(1739) Уст. уг. суд. ст. 1080, п. 2. Уголовный департамент сената, рассматривая дело в кассационном порядке, оставляет без последствий жалобы по преступлению по должности, допущенные по данному делу председателем или членом суда, так как они предаются суду гражданским департаментом. Реш. уг. кас. департамента, 1867 г., N 529.

*(1740) Реш. угол. кас. департ. 1868 г., N 877.

*(1741) Учрежд. Прав. Сен. ст. 62.

*(1742) Что считается разногласием, см. ниже, в § о делопроизводстве в прав. сенате.

*(1743) Из числа этих дел исключаются законодательные вопросы по делам генерального межевания земель. Об этих делах межевой департамент входит с представлением через министра юстиции, мимо общего собрания.

*(1744) До издания новых Судебных уставов первому общему собранию принадлежал суд над сенаторами в преступлении должностей.

*(1745) Учрежд. суд. уст., ст. 160, п. 1 и 172.

*(1746) Реш. угол. кас. департамента 1868 г. N 201.

*(1747) Учр. суд. уст., ст. 295 и 296.

*(1748) Зак. 7 июня 1872 г., ст. 29 и 30. В этом общем собрании не могут участвовать сенаторы, заседавшие в особом присутствии.

*(1749) Уст. уг. суд., ст. 1113.

*(1750) Уст. гр. суд., ст. 1322, 1329.

*(1751) Уст. уг. суд., ст. 1094.

*(1752) Уст. гр. суд., ст. 1322.

*(1753) Т. е. ст. 1031 - 1061 прежней редакции.

*(1754) Зак. 1872 г., ст. 2, п. 2.

*(1755) Посему, вместе с назначением означенных представителей, к ним назначаются по одному или по два кандидата, на случай отпуска, болезни или отвода первых.

*(1756) См. П. С. З. NN 11,989, 14,192, 16,642, 17,639, 17,596, 20,405, 21,605; 2-е П. С. З. NN 2964, 5113 и мн. друг.

*(1757) Учр. прав. сен. ст. 83 и 112.

*(1758) Для приема дел, вступающих в Сенат, учреждены главное дежурство и частные дежурства по департаментам (ст. 80, п. 3, 390, 391 и след.). Особым порядком вступают: 1) дела следственные, апелляционные и уголовные (ст. 80 п. 1 и прав. 11 okt. 1865, ст. 105); 2) прошения и жалобы, подаваемые лично и принимаемые обер-секретарями (ст. 80, п. 2 и прилож. к 80 - инструкция об.-секрет.); 3) справки о судимости, поступающие в архив мимо дежурства.

*(1759) Прав. 11 окт. ст. 11 и 89.- Учр. Сената ст. 98 по прод. 1865 г. и 97.

*(1760) См. предыд. примеч.

*(1761) Ст. 95, п. 1, примеч. по прод. 1868 и прав. 11 окт. ст. 35, 86 и 126.

*(1762) Правила 11 окт. 1865, ст. 50, 91, 126 и Учр. прав. сен. ст. 107, примеч., по прод. 1868.

*(1763) Учр. Прав. Сен., ст. 113.

*(1764) В дни, назначенные для общих собраний, не бывает уже присутствии по составляющим их департаментам.

*(1765) Прав. 11 okt., ст. 14 - 18, 60, 94 - 98 и 126.

*(1766) К посторонним лицам не причисляются просители, которые могут присутствовать при докладе.

*(1767) Правила о напечатании и раздаче записок см. в прилож. к 3 ст. учрежд. прав. сен.

*(1768) Для этой цели им открывается настольный реестр делам, производящимся и законченным в сенате.

*(1769) Для этой цели и учреждены первоприсутствующие (см. выше). Ср. ст. 122, п. 8.

*(1770) На первоприсутствующих лежит обязанность наблюдать, чтобы сенаторы не уклонялись от вопроса (ст. 122, п. 14). В случае разногласия, каждый сенатор обязан объявить обер-секретарю, на каком законе основано его мнение (ст. 125). Засим каждому сенатору, несогласному с большинством, предоставляется право, в течение недели, подать письменное мнение.

*(1771) Учр. прав. сен., ст. 127, 139 и 140.

*(1772) См. назв. coч.

*(1773) П. С. З. N 20,405, ст. 13.

*(1774) Собр. узак. за 1869 г. N 418 и учр. пр. сен. ст. 127 по прод. 1871 г.

*(1775) Постановление это вышло вскоре после рассмотрения в сенате дела о прекращении газеты "Москва" (изд. И. С. Аксаковым). Дело это, как известно, восходило на рассмотрение госуд. совета.

*(1776) Собр. узак. за 1873 г. N 523.

*(1777) Учр. прав сен., ст. 129 и примеч .по прод. 1871.

*(1778) Устройство консультации будет рассмотрено ниже.

*(1779) Учр. прав. сен. ст. 150.

*(1780) Учр. прав. сен., ст. 168, 169 и 172 по прод. 1868 г.

*(1781) На соглашение и к подписи министров не отсылаются, впрочем, определения, которыми полагается решить дело согласно с отзывом министра или коими дело не решается по существу. Это правило распространяется на все департаменты сената.

*(1782) Резолюции должны быть представлены сенаторам не позже как на третий день по выслушании дела.

*(1783) Согласно установленному порядку сношений сената, все места, ему подчиненные получают от него указы.

*(1784) Ведениями Сенат сносится с синодом (ст. 217); введениями же и известиями сносятся департаменты, отделения и общие собрания сената. Ст. 222.

*(1785) Подаваемыми на высочайшее имя.

*(1786) Этим порядком производятся сношения Сената с местами и лицами прямо ему неподчиненными (ст. 218) и с самим министром юстиций(ст. 219).

*(1787) Записка у экзекуторских дел необходима потому, что на экзекуторе лежит обязанность наблюдать за исполнением указов Сената подчиненными местами.

*(1788) Наказ, ст. 1 и 27.

*(1789) В дни заседаний департаментов.

*(1790) В прочие дни. Наказ, ст. 2.

*(1791) Уст. уг. суд., ст. 89, 620, 1054.- Уст. граж. суд., ст. 68, 325 и 326.

*(1792) Уст уг. суд., ст. 919.

*(1793) Присутствие участвующих в деле лиц в заседаниях кассационных департаментов не необходимо. Они даже не вызываются к слушанию дела.

*(1794) Учр суд. уст., ст. 142. Уст. уголов. суд., ст. 765. Уст. граж. суд., ст. 693. Присутствие лиц прок. надзора при совещании считается поводом к отмене решения. Реш. уг. кас. департамента, 1868 г. N 653 и 1867 г. N 857.

*(1795) Уст. угол. суд., 767 - 770.

*(1796) Наказ, ст. 13 и 25. Резолюции составляются по общей форме, указанной в ст. 701 уст. гр. суд. и 788 уст. угол. суд. Журналы составляются по форме, указанной в ст. 163 yчp. суд уст. В журнале означается: 1) год, месяц, число и час начатия заседания; 2) имена присутствовавших членов; 3) дела доложенные и решенные; 4) какие дела отложены, по каким причинам и до какого времени. Форма общего журнала заседаний Сената помещена в виде приложения к 13 ст. наказа.

*(1797) Сюда относятся революции справочные, предварительные и т. п.

*(1798) Ср. ст. 712 уст. гр. суд.

*(1799) Наказ, ст. 14; форма в приложении (N 3).

*(1800) 2-е П. С. З. N 7413.

*(1801) Учр. прав. сен, ст. 433 и 434.

*(1802) До 1872 г. существовал особый сенатский архив в Москве. Но в этом году он соединен с моск. архивом мин. юст.- 2-е П. С. З. N 51,407.

*(1803) П. С. З. N 20,790.

*(1804) Учр. прав сен., ст. 422 и след.

*(1805) См. правила, заменившие ст. 468 - 487 учр. прав. сената, по прод. 1868 года.

*(1806) Источники и пособия (кроме П. С. З): "Описание документов и дел, хранящихся в архиве Св. синода", т. I. (1572 - 1721); "Полное собрание постановлений по ведомству православного исповедания", III тома; "Бумаги и письма Петра Великого", изд. акад. Бычковым; "История русской церкви", преосвящ. Макария; "Руководство к русской церковной истории" Знаменскаго; "Монастырский приказ" проф. Горчакова; его же: "О зем. влад. митроп., патр. и Св. синода"; Милютин: "О недвижимых имущ. дух. в России" (Чтения м. об. истории и древн. 1859 - 1861); Чистовича: "Феофан Прокопович и его время"; Востоков: "Св. Синода при Петре Великом", Журн. M. H. Пр. 1875 г., июль, август, декабрь.

*(1807) История этих ограничений начинается еще с Василия Ивановича. При Иване Грозном архиепископам, епископам и монастырям прямо запрещено приобретать имущества без разрешения государя. Стоглавый собор (1561 г.) подробно формулировал это ограничение; оно было подтверждено и развито постановлением соборов 1557, 1572 и 1581. Уложение царя Ал. Мих. повторило эти правила и прибавило к ним новые.

*(1808) См. A. A. Э, т. III, N 70, 79, 80 и друг.

*(1809) См. Горчакова, "Moн. Прик", стр. 41 и след. Должно заметить, что духовенство искало суда вел. князя, так как суд святительский оно считало для себя крайне обременительным. Ср. там же, стр. 37 и след.

*(1810) По Др. Р. Вивлиофике (т. XX, см. о приказах) патриарший разряд упоминается в 1626 г. Но он существовал и раньше.

*(1811) Приказ этот получил свое название при патриархе Гоаким (1674 Первоначально он назывался тиунскою избою.

*(1812) Здесь же сосредоточивались и судные дела о патриарших людях. Жалобы на решения его приносились государю. Улож. гл. XII.

*(1813) Иоасаф (1634 - 1640) и Иосиф (1641 - 1652).

*(1814) Г. Знаменский весьма живо описывает эти беспорядки: "Вообще говоря, по епархиям было чрезвычайное разнообразие в судебном ведомстве. Общим правилом было только то, чтобы все подчинялись суду своего архиерея по духовным делам. По гражданским делам одни церкви и монастыри в епархиях тянули к патриарху или к Приказу б. дворца, и притом или по всем делам, или только по некоторым; другие судились своими настоятелями, а настоятели судились в Приказе б. дворца или у патриарха; третьи тянули к суду чужих епархиальных архиереев по праву патроната; четвертые были приписаны к привилегированным монастырям, тоже находящимся в чужих епархиях; пятые подчинялись местным гражданским властям и т. д. Отправление правосудия чрезвычайно затруднялось таким разнообразием привилегий особенно для посторонних лиц в тяжбах с церковными людьми. Со всех сторон шли жалобы на трудность судиться с церковными учреждениями и лицами, а эти учреждения и лица со своей стороны жаловались на нарушения их привилегий". Назв. соч., стр. 242.

*(1815) Улож. гл. XIX.

*(1816) В Уложении сказано, что он учрежден по челобитью всяких чинов людей. При запутанности гражданской подсудности духовенства такое челобитье неудивительно.

*(1817) Улож., гл. XIII, ст. 1.

*(1818) Горчаков, "М. Прик.", стр. 66 и след.

*(1819) Замечательно, власть патриаршая достигала особенной высоты при святителях, не духовного происхождения.

*(1820) Вот его подлинные слова: "А указал государь дар то все собрать и в доклад написать князю Н. И. Одоевскому с товарищи, а он князь Никита человек прегордый, страху Божия в сердце не имеет и божественного писания и правил св. апостолов и св. отец ниже чтет, ниже разумеет, и жити в них не хощет и живущих в них ненавидит, яко врагов сущих, сам быв враг всякой истине, а товарищи его люди простые и божественного писания несведущие. A дьяки ведомые враги Божии и дневные разбойники, без всякие боязни в день людей божиих губят" и т. д.

*(1821) П. С. З. N 699: "Монастырского приказа всякие дела с сего числа впредь ведал в Приказе б. дворца боярину и дворецкому и оружейному Богдану Матвеевичу Хитрово; а что в том приказе всякие денежные доимки, и тое денежную доимку ведать, а доимочные деньги выбирать в приказе новые чети думному дьяку Ивану Горохову, а впредь монастырскому приказу не быть".

*(1822) П. С. З. N 1819. Закрытие патриаршего разряда, там же, 1818.- Горчаков, "М. Прик." 121 - 246.

*(1823) Иеромонах Варлаам Овсянников.

*(1824) После смерти Стефана Яворского (1722 г.) в Синода не было уже назначаемо президента.

*(1825) Феодосий Яворский, пострадавший при Екатерине I (чернец Федос).

*(1826) Феофан Прокопович.

*(1827) Петр, архим. симоновский, Гавриил, архим. ипатский; Леонид, архим. петровский; Иерофей, архим. донской.

*(1828) Кондоиди, Иоанн, прот. троицкий; Петр, прот. петропавловский; иеромонах Варлаам Овсянников.

*(1829) П. С. З. N 4036.

*(1830) Вообще Синоду были подчинены: Монастырский приказ, приказы дворцовый, церковных дел и инквизиторских дел, равно как печатный двор, школы и типографии. П. С. З. N 3741, 4081.

*(1831) "1) акафисты, всякие службы; 2) моления; 3) истории святых; 4) суеверия; 5) суеверные церемонии; 6) мощи (много бо о сем наплутано); 7) школы и т. д.

*(1832) П. С. З. N 4567.

*(1833) Это не совсем верно, так как регламент относит "охранение духовных имений", к обязанностям синода.

*(1834) П. С. З. N 4919.

*(1835) Горчаков, "О зем. влад." стр. 516, 519 и след.

*(1836) П. С. З. N 7558, 7679.

*(1837) Соловьев, т. XXV, стр. 170 и след.

*(1838) В начале инструкции императрица указывает, что доходы с духовных имуществ употребляются на просвещение народное. "Св. Синода ведает и то, сколь великий соблазн в законе, а паче в нашем православном, когда имущество церковное расточается иногда на временные житейские попечения, а вечные и богоугодные дела остаются в забвении или и вовсе в уничтожении". П. С. З. N 11,716.

*(1839) Соловьев, т. XXV, стр. 244 - 255.- Знаменский, Чтения из русской церковной истории за время царствования Екатерины II ("Правосл. Собесед." за 1875 год).- Барсов, Арсений Мациевич, "Русская Старина" за 1876 год.

*(1840) С. З. N 11,814.

*(1841) Зак. осн., ст. 40.

*(1842) Президента, как сказано выше, Синод не имеет.

*(1843) 2-е П. С. З. N 8001 и 8007.

*(1844) Кроме Сената, с которым Синод сносится взаимными ведениями. Учреж. сен. ст. 217.

*(1845) Об этих установлениях см. ниже

*(1846) С 1863 года.

*(1847) См. инструкции об управлении московской синод. области. П. С. З. N 3954. Более подробная инструкция явилась в 1735 (N 6718). Устройство конторы изменялось при Екатерине II и Александре I. П. С. З. N 11,842, 11,959, 29,045, 27,872.

*(1848) Председатель - экзарх Грузии, члены из черного и белого духовенства, прокурор и секретарь.

*(1849) На значение соборного начала указывает и постановление собора 1667 года, где между прочим сказано: "подобает же якоже повелевают правила св. апостолов, и вси вселенстии и поместнии св. соборы, яко да в коейждо стране и епархии творити соборы дважды в лето или нужды ради по единице, церковных ради вещей исправления", П. С. З. N 412, гл. II, ст. 41.

*(1850) 2-е П. С. З. N 12,070. Мотивы учреждения указаны след. образом: "вникая в необходимость тесной связи между управлением православной церкви и воспитанием юношества, приготовляющегося на службу оной, мы признали за благо сосредоточить в св. синоде, как в едином главном духовном правительстве империи нашей, высшее заведование духовно-учебною частью, которое доселе вверено было особой комиссии духовных училищ, а надзор вверить обер-прокурору св. синода" и т. д.

*(1851) Там же, § 8 и 9.

*(1852) Преобразование это находилось в связи с реформою духовных семинарий.

*(1853) 2-e П. C. З. N 9705.

*(1854) Каждое отделение состоит из начальника, столоначальников и прочих чиновников.

*(1855) Он же и экзекутор.

*(1856) Конечно, не все отделения соб. Е. И. В. канцелярии подойдут под общее понятие министерств. Но они будут рассмотрены в этой группе установлений в видах удобства.

*(1857) Л. Штейн, назв. соч., I, стр. 255 и след., говорит следующее: "Unter das Ministerialsystem verstehen wir diejenige Organisation der (eigentlichen) Regierung, noch welcher die grossen selbstдndig gedachten Aufgaben der VerwaJtung in selbstдndigen, grossen, amtlichen, nur fьr diese Aufgaben bestimmten Orgamsmen vollzogen werden" и т. д. Ср. Блунчли, Allgemines Staatsrecht, книга VII, гл. V. Ронне, назв. соч., т. II, § 246 и след.

*(1858) Назв. соч., т. I, стр, 258 и след.

*(1859) Богданович, "История царствования Императора Александра I", т. I, приложения, стр. 65, 67, 73, 77, 80 и друг.

*(1860) П. С. З. N 20,406, ст. XII - XIV.

*(1861) Заимствуем из названной статьи графа Сперанского следующее расписание министерств и соответствующих им коллегий:

Министерства Коллегии

Военное Военная

Морское Морская

Иностран. дел Иностран. дел

Хозянственная экспедиция

Соляная контора

Мануфактур-коллегия

Внутренних дел Медицинская коллегия

Главное почтовое управление

Губернские правления

Коммерции Коммерц-коллегия

Управление путей сообщения

Берг-коллегия

Горное правление

Финансов Камер-коллегия

Банки

Казенные палаты

Госуд. казначейства:

Госуд. казначейство статное и остаточное

Счетные экспедиции

Казенные палаты

Звание генерал-прокурора,

М. юстиции с переменой имени, оставалось в прежнем его составе

Первыми министрами были:

1) Военный министр, Вязьмитинов; 2) морской, граф Н. С. Мордвинов; 3) иностр. дел, граф Воронцов; товарищ его граф А. Чарторыжский; 4) мин. юстиц., Г. Р. Державин; 5) внутр. дел, гр. Кочубей; 6) мин. финансов, гр. Васильев; 7) госуд. казначей Голубцев; 8) коммерции, гр. Румянцев; 9) народного просвещения, гр. Завадовский.

*(1862) П. С. З. N 20,406, ст. 9 и 10. Это начало было предложено Новосильцевым в заседании неофициального комитета 21 апреля 1802. Государь изъявил сомнение в пользе такой меры, но ему доложили, что "все отрасли управления суть как бы звенья цепи, следовательно, всякое новое распоряжение долженствовало быть обсуживаемо совокупно всеми лицами, участвующими в управлении, дабы действия одного из них не мешали другому, и чтобы все части государственной администрации были направлены к общей цели. Мера сия могла также предупредить, чтобы министры не вводили в заблуждение государя и будучи связаны между собою взаимною ответственностью, оставались в точных пределах своих обязанностей. Государь, одобрил это мнение". Богданович, назв. соч. прилож., стр. 81.

*(1863) Назв. зап., стр. 35.

*(1864) П. С. З. N 20,852. Граф Кочубей выразил ему мысль еще в заседании неофициального комитета 24 марта 1802 года. Именно в одной из статей проекта было сказано, что коллегий не будет и что они заменятся канцеляриями министров (bureaux des ministres). "Государь, сказано в заметках гр. Строгонова, полагал, что нельзя разом уничтожить все эти старинные формы и что, может быть, достаточно подчинить коллегии министрам и впоследствии уже, когда они на опыте окажутся бесполезны, заменить их другими учреждениями. Таково было мнение и князя Чарторыского. Напротив того, гр. Кочубей, Новосильцев и гр. Строгонов полагали, что коллегии могли затруднить ход дел в министерствах и что придется сделать целое положение, для применения этих устарелых форм к новым учреждениям". Богданович, там же, стр. 73.

*(1865) Архив Калачова, 1859 г., кн. III, стр. 41 и след.

*(1866) См. т. I этого сочинения.

*(1867) Учр. Г. С., ст. 4, 35, 38. 46 - 48, 57 и след.

*(1868) Зак. осн. ст. 55, примеч.

*(1869) Ст. 1124 и 1214 уст. уг. суд.; см. также "Уголовное судопроизводство по Уст. 20 ноября", Чебышева-Дмитриева.

*(1870) Уст. Гражд. суд., ст. 1295.

*(1871) Если соглашения не состоится, дело передается, как мы видели, на рассмотрение 1-го деп. сената.

*(1872) Ср. примеч. к 51 ст. осн. зак.

*(1873) На основ ст. 211, учр мин, п. 6.

*(1874) См. выше, учреждение 1-го департамента сената.

*(1875) Учр. мин., ст. 209 и 212.- См. выше, учреждение комитета министров.

*(1876) Они существуют во всех министерствах, кроме военного.

*(1877) За некоторыми исключениями, которые будут указаны ниже.

*(1878) Учр. мин., ст. 2 и 269.

*(1879) Учр. гoc. сов. ст. 36, учр. прав. сен., ст. 65 по прод. 1868 г. 172 и т. д.

*(1880) Учр. Мин. , ст. 273.

*(1881) Etudes administratives, т. I, гл. II, cтp. 63 и след. "En premier lieu, l'action est toujours confiйe а un agent unique... En second lieu, l'agent qui est appeJй а prendre des rйsolutions, est assistй d'un conseil. l'administration est surveillй... Enfin L'administration est tenue а des devoirs dйterminйs". Из последнего правила Вивьен выводиг необходимость административной юстиции, к которой граждане обращаются в случае нарушения администрациею их прав. В заключение своего очерка, он говорит: "Un agent unique pour l'exйcution, un conseil placй prйs de Jui pour J'йclairer, une surveillance continue et gйnйrale, des juridictions pour assurer le respect de la Joi et des droits privйs,: telles sont donc les bases fondamentales de l'organisation administrative".

*(1882) За немногими исключениями: таковы министерства юстиции и народного просвещения.

*(1883) Учр. мин., ст. 4 - 10, 20 - 22, 33, 34.

*(1884) См. выше, §130.

*(1885) Учр. мин., ст. 81.

*(1886) Эта ст. изменена: 5-й пункт ее вовсе отменен, а 17-й видоизменен.

*(1887) Последнее правило представляет некоторые исключения, о которых будет сказано ниже.

*(1888) Ст. 183, учр. мин.

*(1889) Литература: Б. Констан, Cours de politique constitutionnelle; A. Cherbuliez, Thйorie des garanties constitutionnelles, t. II: P. ф.-МоИь, Die Verantwortlichkeit der Minister etc.: Буддеус, Die Ministerverantwortlichkeit in constitutionnellen Monarchie; A. Самуели, Das Princip der Ministerverantwortlichkeit in der constitutionnellen Monarchie.

*(1890) Срав. 253 ст., учр. мин. и 51 ст. осн. зак., примеч.

*(1891) См. назв. записку, стр. 74 и след.

*(1892) Верховный уголовный суд не есть установление постоянно существующее. Он учреждается на каждый случай по особому высочайшему указу. Суд составляется под председательством председателя госуд. совета, из "председателей департаментов совета и первоприсутствующих в кассационных департаментах Сената и в общем их собрании. Прокурорские обязанности возлагаются на министра юстиции.

*(1893) Согласно современным потребностям, в государствах западноевропейских министерства существуют в следующем виде.

В Англии кабинет составляется из высших должностных лиц королевства и статс-секретарей, управляющих отдельными ведомствами. Именно в состав кабинета входят: 1) первый лорд казначейства (премьер); 2) лорд-канцлер; 3) лорд-президент тайного совета, 4) лорд-хранитель малой печати; 5) канцлер казначейства; 6) первый лорд адмиралтейства; 7) статс-секретари: а) внутренних дел; б) иностранных дел; в) колоний; г) военных дел; д) Индии; 8) генерал-почтмейстер; 9) президент торгового бюро, 10) председатель бюро о бедных. Впрочем, число этих лиц увеличивается или уменьшается, смотря по условиям составления кабинета.

Во Франции высшее управление вверено девяти министерствам: 1) министр юстиции, хранитель печати; 2) министр иностранных дел; 3) министр внутренних дел; 4) министр военный; 5) министр морских сил и колоний; 6) министр финансов; 7) министр народного просвещения, вероисповеданий и изящных искусств; 8) министр общественных работ; 9) министр торговли и промышленности.

В Австро-Венгрии, благодаря разделению этого государства на две самостоятельные части, имеются I. министры, общие для всей монархии; они суть: 1) министр иностранных дел, 2) министр имперских финансов и 3) военный министр; II. в Цислейтании действуют следующие министерства. 1) внутренних дел; 2) торговли и промышленности; 3) вероисповеданий и народного просвещения; 4) юстиции; 5) земледелия; 6) финансов; 7) народной защиты. Из министров составляется совет, имеющий особого президента; III. земли Транслейтанские имеют министерство, образованное на тех же основаниях, но с некоторыми отличиями в распределении задач. Именно в составе транслейтанского министерства имеются: 1) министр двора; 2) юстиции; 3) Кроатии и Словацких земель; 4) народного просвещения и вероисповеданий; 5) путей сообщения и публичных сооружений; 6) народной защиты; 7) финансов;

8) внутренних дел; 9) земледелия, торговли и промышленности.

В Пруссии имеются: 1) министр двора; 2) иностранных дел; 3) финансов; 4) духовных дел, народного просвещения и дел врачебных; 5) торговли, промышленности и общественных сооружений; 6) внутренних дел, 7) юстиции; 8) военный; 9) земледелия.

Подобным образом составлены министерства и в других государствах Европы.

*(1894) П. С. 3. N 20,406.

*(1895) П. С. 3. N 24,326.

*(1896) Название посольской палаты встречается уже при Иване Грозном (А. А. Э. I, N 289).- Ср. Неволин, т. VI, стр. 172.

*(1897) До 1718 года сохранялся посольский приказ, называвшийся государственною посольскою канцеляриею или другими названиями. В 1718 г., в общем расписании коллегий, помещена и коллегия иностранных дел (П. С. 3. N 3255); она получила особый регламент в 1720 году (N 3518).

*(1898) 2-е П. С. 3. N 5286. Продолж. к св. зак. 1870 г., прилож. к 2319 ст. учр. мин.

*(1899) Приказов по военной части в Москве было чрезвычайно много. Сюда принадлежали:

1) Стрелецкий приказ (Карамзин, IX, 370, 516, Котошихин, гл. VII, 5); 2) Рейтарский (с 1651 года Котош. VII, 15); в 1680 соединился с 3) приказ. Иноземским (Котош. VII, 14); 4) Казачий прик. (1618 - 1646); 5) Пушкарский (с Ивана Грозного; Котош. VII, 11); заведовал артиллерийскою и инженерною частью;

6) Оружейный (Котош. VII, 21); 7) Бронный, для заготовления холодного оружия. Затем во время разных войн учреждались: приказ сбора ратных людей; приказ денежного и хлебного сбора; приказ денежной раздачи и т. д. Неволин, т. VI, назв. ст.

*(1900) Воинская коллегия образовалась из соединенных в 1701 году (П. С. 3. N 1859) приказов рейтарского и иноземского. Соединенные приказы получили название приказа военных дел. Последний существовал до 1717, когда он был заменен военною коллегиею (там же, N 3133). Учреждение коллегии развивалось последующими указами. Независимо от учреждения коллегии, разные части военного управления были вверены особым местам и лицам. Так, при коллегии явились конторы: 1) кригс-комиссариатская; 2) казначейская; 3) провиантская и 4) артиллерийская, и особые должностные лица с состоявшими при них канцеляриями: 1) генерал-фельдцейхмейстер; 2) генерал-кригс-коммисар и 3) генерал-провиантмейстер. Ср. Голиков, т. ХVIII, стр. 25 и след. и П. С. 3. NN 3316, 3383, 8588, 1764, 1992, 3090, 4323, 2412, 3006, и т. д.

*(1901) Полож. о воен. мин., ст. 2.

*(1902) Для предварительного рассмотрения специальных вопросов составляются, по распоряжению председателя военного совета, особые совещательные комиссии.

*(1903) 1-е Отделение заведует составлением штатов войск, их формированием, образованием, поддержанием дисциплины и т. д.; 2-е, составлением дислокаций, передвижением войск, их распределением, делами по избранию мест для крепостей, укреплении и военных складов, и т. д.; 3-е, делами по довольствию войск, их ремонтированию и внутреннему хозяйству; 4-е, делами по производству, определению, перемещению и увольнению военных чинов; 5-е, распоряжения по воинской повинности и делопроизводством по службе нижних чинов; 6-е, делами о наградах, пенсиях и т. п. Ст. 133 - 139.

*(1904) По истории русского флота имеется основательное сочинение Е. Е. Веселого, СПб., 1875 г. Ср. также гр. Д. Толстого, "О первоначальном учреждении и т. д. Адмир.-коллегии". Морской Сборник, 1855, июль.

*(1905) П. С. З. N 1930.

*(1906) Собр. узак. 1867 г., N 542.

*(1907) Права его определены в 1871 году. Ср. 2-е П. С. З. N 50,364.

*(1908) Заведование эмеритурою возлагается на одного из членов совета.

*(1909) При этом отделении состоит комиссия морских артиллерийских опытов.

*(1910) Собр. узак. 1875 г., N 871.

*(1911) П. С. З. N 20,406, ст. V. "Министерство имеет два главные предмета: управление государственными и казенными частями, кои доставляют правительству нужные на его содержание доходы, и рассигнование генеральное всех доходов по разным частям государственных расходов. В ведение министерств отданы: 1) берг-коллегия; 2) монетный двор; 3) экспедиция заготовления и хранения вексельной и гербовой бумаги (при мануфакт. коллегии) и часть экспедиции госуд. хозяйства, имеющая в ведении своем дела по коммерческому столу; 4) лесной департамент (ср. N 20,538); 5) оброчные статьи; 6) хозяйственное управление казенных земель; 7) государственные банки; 8) придворные банкиры и комиссионеры; 9) казенные палаты по управлению винными подрядами, откупами и т. д. 10) составление государственной росписи.

*(1912) По учрежд. министерства финансов (N 24,688). Оно образовано из четырех департаментов: государственных имуществ, горных и соляных дел, внешней торговли и разных податей и сборов.

*(1913) Учр. мин., ст. 384 и 385.

*(1914) Департамент таможенных сборов до 1864 года был частью департамента внешней торговли (там же, 390).

*(1915) Устройство департамента торговли и мануфактур последовало в 1864 году, когда было указано: 1) переименовать департаменты внешней торговли в департамент таможенных сборов, а мануфактур и внешней торговли - в департамент торговли и мануфактур; 2) передать в последний департамент а) из департамента окладных сборов делопроизводство, относящееся до выдачи торговых свидетельств и билетов и поступающего за них сбора; б) из департамента внешней торговли отделения внешних торговых сношений, за исключением дел по таможенному и карантинному управлениям; 3) из особенной канцелярии по кредитной части дела по части проектов железных дорог.

*(1916) См. учр. мануфакт. сов. 2-е П. С. З. 1828 года, N 2146 Коммерч. сов. 1829 года, N 3250.

*(1917) Учр. мин., ст. 414 - 431 и 782 - 705.

*(1918) Эта мысль была заимствована из западных городов, где действительно имеются такие советы или палаты, напр., во Франции и Англии, причем в последней торговые палаты являются скорее торговыми ассоциациями, основанными на началах представительства, нежели правительственными установлениями. Там торговый класс каждого города может образовать в своей среде торговую палату, которая может посылать своих представителей в лондонск. торг. палату. Более правительственным характером, но с значительной долей самостоятельности, отличаются германск. торг. палаты.

*(1919) 2-е П. С. З. N 50,957. Общее значение совета указано следующими словами "Для содействия правительству в изыскании мер на пользу торговой и мануфактурной промышленности, соответственно общим и местным ее условиям, а также для разъяснения вопросов, возникающих по делам управления сею частью, состоял в ведении министерства финансов совет торговли и мануфактур во С.-Петербурге и отделение его в Москве, a в других городах, где это окажется нужным, комитеты торговли и мануфактур. В 1876 году, при совете учреждены две новые штатные должности механика и технолога (собр. узак. N 564).

*(1920) Учр. мин. ст. 405, примеч по прод. 1871 года. Дела этого рода прежде сосредоточивались в горном департаменте.

*(1921) См. прилож. к 9 ст. питейного устава и доп. к 443 ст. учр. мин. по прод. 1868 г.

*(1922) Собр. узак. за 1873 год, N 1304.

*(1923) П. С. З. N 24,834.

*(1924) Св. зак., т. XI. Ч. 2, уст. кред. Ст. 9 и след, измен. позднейшими узаконениями.

*(1925) Госуд. ком. погашения долгов учреждена во 1810 году. П. С. З. N 24,287. Ср. св. зак. т. XI, ч. II, стр. 87 и след. с намен.

*(1926) Устав госуд. банка издан в 1860 г. (П. С. З. N 35,847). Новые правила для ссудных казен утверждены 5 дек. 1862 года.

*(1927) Ср. 2-е П. С. З. N 10,831 Первоначальное учреждение министерства изменено в 1845 году (N 18,608).

*(1928) Учр. мин. госуд. имущ., по прод 1868 г. собран. узаконений и распор. прав. N 945. Ср. I том этого сочинения. О хозяйственном устройстве государственных крестьян будет сказано в учении о местном управлении.

*(1929) Горыгорецкое, казанское, харьковское и мариинское.

*(1930) Олонецкий, луганский, главное управление уральских горных заводов и управления горнозаводских округов заводов: а) богословских, б) горноблагодатских, в) екатеринбургских, г) златоустовских, д) камско-воткинского; е) пермских пушечных заводов, ж) вятских казенных заводов.

*(1931) П. С. З. N 24,307, § 8.

*(1932) Там же, ib § 9.

*(1933) 2-е П. С. З. N 9812.

*(1934) Мысль о назначении чиновников от контроля в некоторые министерства осуществлена еще при Александре I.

*(1935) Без существенных изменений оно вошло в Свод законов. См. учр. мин., изд. 1857 г., ст. 1806 - 1904.

*(1936) По прод. 1863 года.

*(1937) Ср. сказанное об этом предмете в главе о государственном совете.

*(1938) Учр. мин., ст. 1673. Должно помнить, что некоторые ведомства изъяты от ревизии контроля.

*(1939) См. приложение к ст. 25, п. 21, т. II св. зак. по прод. 1868 года.

*(1940) См. приложение к 1679 ст. учр. мин., по прод. 1868 года.

*(1941) См. примеч. к 1677 ст. учр. мин. по прод. 1871 года.

*(1942) Собр. узак. за 1876 г. N 111.

*(1943) Полож. о ревиз. ком., ст. 5.

*(1944) Собр. узак. за 1875 год, N 871.

*(1945) Учр. мин., ст. 1695.

*(1946) Учр. мин., ст. 1682 и полож. о ревиз. ком., ст. 5.

*(1947) Учр. мин., ст. 1663.

*(1948) Полож. о ревиз. ком., ст. 20.- Учр. контр. палат, ст. 19, 22, 25, 26.

*(1949) Учр. мин., ст. 1722. При равенстве голосов имеет перевес голос председателя.

*(1950) Для истории министерства внутренних дел имеется обширный труд г. Варадинова.

*(1951) Кроме экспедиции заготовления и хранения вексельной и гербовой бумаги, вверенной министерству финансов.

*(1952) П. С. Зак., N 24,307.

*(1953) 2-е П. С. З. N 5126.

*(1954) На основ. 1221 ст. учр. мин.

*(1955) См. учрежд. мин., прил. к 1198 и 1221 ст. по прод. 1870 г.

*(1956) Учр мин., прилож. к 1200 ст. по прод. 1864 г.

*(1957) Собр. узак. за 1875 г. N 624.

*(1958) П. С. 3.N 24,307, II, § 6; N 24,326, II, 1.

*(1959) Учр. мин., ст. 1200, прим. 2, по прод. 1868.

*(1960) Правила 1865 года, I, ст, 7, п. 2; II, ст. 4. II, 14, 18, 29, 30, 33; III, 1, 9, 14, 23; V, 1 3 и след.

*(1961) В Киеве, Одессе, в Вильно, в Риге, Дерпте, Ревеле, Митаве и в Казани.

*(1962) П. С. З. N 4073.

*(1963) 2-е П. С. З. N 4019.

*(1964) Собр узак. и распор. за 1865 год N 359

*(1965) До 1868 года должности директора почтового департамента и с.-петербургского почт-директора были соединены в одном лице. В этом году они разделены. См. прилож. к 1638 ст. Учр. мин. по прод. 1868 года, ст. 11.

*(1966) Личного совета, техническое, хозяйственное, телеграфной корреспонденции, надзора за эксплуатацией и счетное.

*(1967) Учр. мин., прилож. к cт. 1376, по прод. 1864.

*(1968) П. С. З. N 20,406, cт. VII.

*(1969) 2-е П. С. З. N 7696.

*(1970) Учр. мин. нар. пр., ст. 19 и 20.

*(1971) П. С. З. N 10,377.

*(1972) Комиссия составлена из графов Шувалова и Безбородко, генерала Соймонова, Зиновьева и других лиц.

*(1973) Ср.N 16,381, 16,382 и друг.

*(1974) Корпус образован в 1810 г.

*(1975) П. С. З. N24, 307, § 11.

*(1976) 2-е П. С. З. N 6624.

*(1977) Св. зак., изд. 1057, г. учр. мин., ст. 1454 и 1455.

*(1978) 2-е П. С. З. N 42,239 и приложение к 1453 ст. учр. мин. по прод. 1868 года.

*(1979) 2-е П. С. З. N 49,092 и 49,090, ст. 1.

*(1980) Собр. узак. за 1873, N 1288.

*(1981) 2-е П. С. З. N 49,092, ст. 13 и след.

*(1982) Собр. узак. за 1875 г., N 150.

*(1983) 2-с П. С. З. N 49,093.

*(1984) Собр. узак 1874 г., N 282.

*(1985) Собр. узак. за 1873, г., N 1016.

*(1986) 2-е П. С. З. N 49,092, ст. 1.

*(1987) Последние распределяются затем между департаментами.

*(1988) Собр. узак. 1873 г., N 1016.

*(1989) 2-е П. С. З. N 49,093.

*(1990) Управления округов помещаются: 1-го - в С.-Пегербурге, 2-го - в Вытегре, 3-го - в Вышнем Волочке, 4-го - в Москве, 5-го - в Ярославле, 6-го - в Казани, 7-го - в Могилеве, 8-го - в Тифлисе, 9-го - в Ковне, 10-го - в Киеве, 11-го - в Варшаве.

*(1991) П. С. 3. N 20,406, ст. 3; 20,852.

*(1992) Учр. сен., ст. 55.

*(1993) За исключением, конечно, лиц, назначение которых предоставлено обер-прокурорам, председателям судебных мест и т. д.

*(1994) Учреж. суд. уст., ст. 212 и след.

*(1995) Учр. мин.,ст. 1905.

*(1996) П. С. З. N 20,477.

*(1997) Они не вошли в П. С. З.

*(1998) У. С., ст. 142 и след.

*(1999) 2-е П. С. З. N 42,073 и учр. мин. ст. 1909, по прод. 1868 г.

*(2000) Распорядительное, гражданское, законодательное и счетное. Кроме того, при департаменте была учреждена особая канцелярия.

*(2001) При рассмотрении этих дел необходимо иметь в виду, что значительная часть их связана с порядком делопроизводства в старых судебных установлениях.

*(2002) Если они составлены по мнению большинства или по предложениям министра, с коими согласилось большинство.

*(2003) По 137 ст. учр. прав. сената, обер-прокурору предоставлено доносить министру юстиции о несогласии своем с резолюцией департамента, хотя бы единогласною. Если министр уважит представление обер-прокурора, дело переносится в общее собрание.

*(2004) Уст. угол. суд., ст. 775, 798 и 945.

*(2005) Если определение это составлено по мнению узаконенного большинства голосов или по предложению министра, с которым согласилось большинство. Дела по разногласиям обращаются на рассмотрение консультации.

*(2006) Ср. предыдущее примечание.

*(2007) Отделение бухгалтерское состоит из управляющего и бухгалтеров.

*(2008) Учр. мин., ст. 1954.

*(2009) 2-e П. C. З. N 541.

*(2010) Учр. мин., ст. 1950 - 1952.

*(2011) Учр. мин., ст. 1945.

*(2012) 2-е П. С. З. N 18,244, ст. 3.

*(2013) Учр. мин., 1949.

*(2014) Имп. публ. библиотека и Румянцевский музей переданы в ведомство Министерства народного просвещения, а ботанический сад - в ведомство министерства государственных имуществ.

*(2015) 2-е П. С. З. N 28,085.

*(2016) Учр. мин., ст. 1957, 1973 и след.

*(2017) 2-е П. С. З. N 1408.

*(2018) Осн. зак., ст. 99.

*(2019) Заведует общею канцелярскою частью, делами по окладным доходам и расходам и единовременным выдачам. В составе этого отделения находятся архив, регистратура и секретная часть.

*(2020) Ведает дела о золотых, бриллиантовых и друг. драгоценных вещах, о мягкой рухляди и по сбору ясака.

*(2021) Дела по управлению фабриками и заводами.

*(2022) Бухгалтерия и контроль оборотов ведомства кабинета.

*(2023) Дела по управлению алтайскими и нерчинскими горными заводами.

*(2024) П. С. З. N 17,906, ст. 1, 6 и § 80.

*(2025) Учр. мин., ст. 2143, по прод. 1868 г.

*(2026) В Московской и Владимирской губерниях.

*(2027) Царскосельская, Петергофская, Гатчинское дворцовое имение.

*(2028) Ропшинское и Бородинское.

*(2029) Имения Ее Величества - Гдовское, ильинское, и Ливадия; имение Дудергофское, принадлежащее вел. кн. Михаилу Николаевичу.

*(2030) Сюда принадлежат дворцы: Красносельский, Царско-Славянский, Екатеринтальский, Ревельский, Тверской, Ропшинский, Ильинский, Ливадский.

*(2031) Петергофская гранильная фабрика.

*(2032) В 1879 г. состав контроля увеличен новым (IV) отделением Собр. узак. за 1876 г. N 315.

*(2033) Архитектор старший и младший.

*(2034) Медик при департаменте.

*(2035) Ученые лесничие, старший и младший.

*(2036) Главный удельный стряпчий.

*(2037) Всего восемь контор и одно управление.

*(2038) Учр. мин., ст. 2316, по прод. 1868 г.

*(2039) Учр. мин., ст. 2017 и след.

*(2040) Кроме ремонтных исправлений, коих стоимость не превышает штатных ремонтных сумм.

*(2041) Ср. прилож. к 2317 ст. учр. мин.

*(2042) Учр. мин., ст. 1945, п. 3.

*(2043) В ведении дирекции находится С.-Петербургское театральное училище.

*(2044) Учр. мин., прилож. к ст. 2318, по прод. 1863 года.

*(2045) Учрежд. орденов, ст. 1 - 4.

*(2046) Учрежд. мин., прилож. II к 1318 ст., по прод. 1863 г.

*(2047) Трощинский, назв. зап., стр. 27.

*(2048) О порядке рапортования об исполнении по высочайшим повелениям, ср. 2-е П. С. З., N 1334, 1413, 1570 и друг. Для истории первого отделения мы имеем теперь весьма важный источник, именно "Сборник исторических материалов, извлеченных из архива Первогого Отделения собственной Е. И. В. канцелярии", выпуск 1-й. СПб. 1876 г. Первый выпуск объемлет документы за время царствования Александра I.

*(2049) Указ 5-го сентября 1846 года, 2-е П. С. 3., N 20,401.

*(2050) Св. зак., т. III, ч. 1, ст. 1493.

*(2051) Указ 4 февраля 1859 г., 2-е П. С. З., N 34,124.

*(2052) 2-е П. С. З. N 114; именной указ кн. Лопухину, 31 января 1826 г.

*(2053) П. С. З. N 24,064, манифест и § 81 - 87.

*(2054) Ср. первый том этого сочинения.

*(2055) Ср. 2-е П. С. З. N 16,728.

*(2056) Учр. мин., ст. 200, по прод. 1868 г.

*(2057) Преображенский приказ учрежден еще в начале царствования Петра I. Он имел самые разнообразные предметы ведомства, в том числе и дела по государственным преступлениям. См. Неволин, т VI, стр 243. Тайная канцелярия учреждена в 1718 году в Петербурге. Оба учреждения были в ведении известного князя Ромодановского.

*(2058) П. С. З. N 6397.

*(2059) ,"1) О каком злом умысле против персоны нашей или измене, 2) о возмущении или бунте".

*(2060) П. С. З. N 5528.

*(2061) Указ 21 февраля 1762 года, П. С. 3. N 11,445.

*(2062) Указав, что Петр Великий учреждал тайные канцелярии ввиду "тогдашних времен обстоятельств и неисправленных еще в народе нравов", император продолжал:

"С того времени от часу меньше становились надобности в помянутых канцеляриях; но как тайная розыскных дел канцелярия всегда оставалась в своей силе, то злым, подлым и бездельным людям подавался способ или ложными затеями протягивать вдаль заслуженные ими казни и наказания, или же злостнейшими клеветами обносить своих начальников и неприятелей.

"Сего ради и последуя нашему человеколюбию и милосердию, и прилагая крайнее старание, не токмо неповинных людей от напрасных арестов, а иногда и самых истязаний защитить; но паче и самым злонравным пресечь путь к произведению в действо их ненависти, мщения и клеветы, а подавать способы к их исправлению, объявили Мы" и т. д.

*(2063) Там же, N 19,813. Мотивы этого указа находятся в тесной связи с общими воззрениями императора Александра I на существо законной монархии. "Рассуждая, говорит указ, что в благоустроенном государстве все преступления должны быть объемлемы, судимы и наказуемы общею силою закона, Мы признали за благо не только название, но и самое действие тайной экспедиции навсегда уничтожить и упразднить, повелевая все дела, в оной бывшие, отдать в государственный архив, к вечному забвению; на будущее же время ведать их в 1 и 5 департаментах Сената и во всех тех присутственных местах, где ведаются дела уголовные. Сердцу нашему приятно верить, что, сливая пользы наши с пользами наших верноподданных и поручая единому действию закона охранение имени нашего и государственной целости от всех прикосновений невежества или злобы, Мы даем им новое доказательство, колико Мы удостоверены в верности их к нам и к престолу нашему". Ср. N 19,847.

*(2064) П. С. 3. N 24,687, ч. I, § 63 и 64.

*(2065) 2-е П. С. 3. N 449. Штат I отдел. См. N 3389. Отделение состояло (кроме управляющего) из четырех экспедиторов с помощниками (4 стар., 6 млад.), цензора театральных представлений и его помощника и прочих чинов.

*(2066) Цензурный устав 1828 предоставил III отд. дела по одобрению к представлению драматич. соч.- 2-е П. С. 3. N 1974, § 23, исключ. 3, примеч. 11.

*(2067) Для этой цели указано было доставлять в III отд. по 1 экземпляру всех издающихся в России журналов и газет. Там же, N 3192 и 4451.

*(2068) П. С. 3. N 3006, гл. XJI.

*(2069) И. Е. Андреевского, "Полицейское право", т. I, стр. 186, изд. 2-е.

*(2070) 2-е П. С. 3. N 1062.

*(2071) Прежде корпус имел свое дежурство.

*(2072) 2-е П. С. 3. N 12,177.

*(2073) См. Собр. Узак. за 1873 г. N 987.

*(2074) Должность эта учреждена в 1871 г. См. 2-е П. С. 3. .N 60,271.

*(2075) Должность эта отделена от должности управл. III Отдел.

*(2076) Собр. узак. за 1871 г. N 452.

*(2077) Правила эти с дополнениями и разъяснениями изданы г. Мордухаем-Волтовским.

*(2078) Правила, ст. 1 - 2.

*(2079) Указ 26 октября 1828, 2-е П. С. 3. N 2381; штат отделения, N 2417.

*(2080) Собрание узак. и распоряж. 1874 г. N 44.

*(2081) Собр. узак. 1874 г. N 44, указ, п. 1.

*(2082) Собр. узак. 1874 г., N 160, § 11 и за 1876 год, N 240 и 516.

*(2083) Собр. узак. за 1874 г., N 160, § 18 и след.

*(2084) Подробности будут рассмотрены в Учении о местном управлении.

*(2085) П. С. З. N 24,064, § 80 и след.

*(2086) Жалобы на места подчиненные не могли быть приносимы мимо высшего начальства.

*(2087) 2-е П. С. 3. N 7771, § 3.

*(2088) Учр. ком. прош. Ст. 1

*(2089) Уст. угол. суд., ст. 927.

*(2090) Учр ком. прош., ст. 26, по прод. 1864.- Учр. прав. сената, ст. 244.

*(2091) Учр. прав. сената, ст. 240 и 241.- Учр. ком. пр., ст. 29.

*(2092) Учр. ком. прош., ст. 28, п. а.

*(2093) Конечно, независимо от указанных ограничений, просители должны соблюдать известные формальные условия. Именно комиссия оставляет без движения жалобы с неприличными выражениями и жалобы, касающиеся нескольких предметов, имевших различные производства.

*(2094) Независимо от этого, статс-секретарю о принятии прошений указано обращать прошения, подлежащие удовлетворению в других учреждениях, например в комитете призрения заслуженных гражданских чиновников, в человеколюбивом обществе и т. д., отсылать в эти последние.

*(2095) "Комиссия, получив жалобу или прошение и приняв оные к своему рассмотрению, постановляет заключение о том, заслуживают ли жалоба сия или прошение уважения или не заслуживают, и если заслуживают, то в чем должно состоять их удовлетворение".

*(2096) Собр. узак. за 1876 г., N 238.

*(2097) Учр. ком. прош., ст. 63, 64 и 71.

*(2098) Литературные пособия: Stein (L, v.), "Verwaltungslehre". Gneist, "Geschichte und heutige Gestalt der Englischen Communalverfassung, 3-е изд. 1870 r. Ducrocq, Cours de droit administratif. 1877. Реньо (Regnault), La Province, 1861. Леплэ, La Reforme soeial en France, 2-е изд. 1866 г. Дюпон-Вайт, Lmdividu et 1etat; la Centralisation. Леруа-Болье, Les institntions loeales. Кн. Васильчиков, О самоуправлении, III т. Лохвицкий, Губерния. Мое соч. "История местного управления в России". Вивьен, Etudes administratives.

*(2099) Различно между этими двумя видами централизации указано в первый раз Токвилем в следующих словах:

"Certains interets sont communs a toutes les parlies de la nation, tel que la formation des lois generales et les rapports du peuple avec les etrangers. Dautres interets sont speciaux a certaines parties de la nation, tel par exemple, que les entreprises communales.

Concentrer dans un meme lieu ou dans une meme main le pouvoir de diriger les premiers, cest fonder ce que jappellerai la centralisation gouvernementale.

Concentrer de la meme maniere le pouvoir de diriger les seconds, cest fonder ce que je nommerai la centralisation administrative. (De la democratie en Amerique, I, 104, изд. 13.).

*(2100) Cм. II т. этого сочинения, стр. 167.

*(2101) Так, префектам было предоставлено, между прочим, разрешать покупку мебели для зданий префектур и расходы на починку этой мебели, покупку сочинений по административному праву для библиотек префектур и подпрефектур, утверждать таксы на погребальные процессии (pompes funebres) и на продажу мест на кладбищах, разрешение на открытие рынков (за исключением, однако, рынков для скота), премии за уничтожение вредных животных, разрешение на устройство на речках (несудоходных и несплавных) мельниц, заводов, плотин, толчейных мельниц и т. д.

*(2102) Das Preussische Staatsrecht II, стр. 2 и след.

*(2103) Назв. соч. I, стр. 105 и след.

*(2104) Хорошие замечания относительно этого предмета см. у кн. Васильчикова, назв. соч., т. I, введение, стр. XVII и след.

*(2105) Главные доводы школы децентрализаторов (преимущественно французских) сгруппированы г. Лохвицким; назв. соч., стр. X и след. введения.

*(2106) См. особенно его Geschichte und heitige Gestalt der englischen Соmmunal-verfassung oder des Selfgovernement.

*(2107) Cormenin, droit administratif.

*(2108) "La liberte communale decoule donc, aux Etats-Unis du dogme meme de la souverainete du peuple". Токвиль, назв. соч. I, 77.

"Je crois les institutions provinciales utiles a tous les peuples, mais aucun ne me semble avoir nn besoin plus reel de ces institutions que celui dont 1etat social est democratique. Dans une aristocratie, on est toujours sur de maintenir un certain ordre au sein de la liberte. Les gouvernants ayant beaucoup a perdre, 1ordre est dun grand interet pour eux. On peut dire egalement que dans une aristocratie le peuple est a labri des exces du despotisme, parce quil se trouve toujours des forces organisees pretes a resister au despote. Une democratie sans institutions provinciales ne possede aucune garantie contre de pareils maux.

*(2109) Т. е. всех переходных и приготовительных мер.

*(2110) Не все английские города (boroughs) имеют самостоятельное городское устройство, выделяющее их из графств. Таковыми признаются города, к коим применен муниципальный акт 1835 года. Число их свыше 200. Они имеют особый городской совет, мэра, своих мировых судей и составляют самостоятельные хозяйственные, административные, полицейские и судебные округа. Прочие города имеют лишь некоторые из общегородских установлений.

*(2111) Закон 9 августа 1870 г., носящий название: "on act to provide for public elementary education in England and Wales", Закон 16 августа 1876 года, называющийся Bon act to make further provision for Elementary Education.

*(2112) См. ниже, приложение к этой главе, об английских мировых судьях.

*(2113) "Сборник государственных знаний", тт. V и VI.

*(2114) Этот очерк составлен главным образом по названному выше труду Гнейста.

*(2115) Б. Н. Чичерин "Областные учреждения России в XVII веке", 1856 г., стр. 450 и след.

*(2116) На этот недостаток книги Б. Н. Чичерина указал Н. В. Калачов в своем разборе его сочинения, представленном Академии наук, по поводу присуждения Демидовских премий. Ср. "Архив историч. и практич. сведений, относящихся до России", книга III (1859 г.), критика, стр. 18, 21 и след. Относительно областных приказов см. мою "Историю местного управления в России", I, стр. 214 - 239.

*(2117) Чичерин, назв. соч., стр. 58 и след., ср. мое назв. соч., стр. 259 и след

*(2118) Чичерин, там же, стр. 343 и след., моя история местн. упр., стр. 221. . Иногда воеводы назначались в меньшие единицы, в волости. Количество этих самостоятельных единиц было весьма велико: в самые дурные для России времена оно превышало сотню *) Моя история местн. упр., стр. 269 и след., также примечание на 259 стр.

*(2119) Подробности см. в моей "Истории местн. упр.", стр. 215 - 219.

*(2120) Ср. А. В. Лохвицкого, "Губерния", стр. 22, 24, 26 и след.

*(2121) Там же, стр. 28 и след.

*(2122) Новгородскому приказу были подчинены: земли Великого Новгорода, Двинская земля, Псковское государство, Вятская и Пермская земли и Нижегородское княжество. Поэтому приказ назывался иногда и Нижегородским. Но с 1618 года название четверти Новгородским приказом утвердилось. Ср. мое назв. соч. Прилож. А.

*(2123) Четверти первоначально назывались просто по именам дьяков, ими управлявших, например четь дьяка Варфоломея Иванова, четь Вахрамеева и т. д.

*(2124) Там же. "Приказ Казанского дворца первоначально ведал все вновь завоевываемые на востоке земли. Нередко разделял он эту власть с Посольским приказом, в том смысле, что покоренные земли сначала поступали в заведование Посольского приказа, а потом уже передавались в Казанский дворец. Так было с Сибирью. Дворцу подчинялись: Казань и все земли Казанского царства, все Поволжье (понизовыя города) и до 1639 г. Сибирь.

*(2125) Ср. Назв. соч. Б. Н. Чичерина, стр. 59 и след.

*(2126) Там же, стр. 71 и след.

*(2127) Иногда, однако, воеводский округ составлялся из одних волостей, без города.

*(2128) О значении станов и волостей см. мою "Историю местн. упр." стр. 260 и след. Здесь же рассмотрены и другие единицы местного управления, существовавшие в разных областях России.

*(2129) Ср. В. И. Сергеевича "Князь и Вече", стр.

*(2130) Мое назв. соч., стр. 7 - 16, 21 - 30.

*(2131) Там же, стр. 23.

*(2132) В. И. Сергеевич, назв. соч.

*(2133) Соловьев. История России с древнейших времен", т. III.

*(2134) Означение слова кормление, см. назв. разбор Н. В. Калачова книги Б. Н. Чичерина, стр. 9, 13.

*(2135) Ср. мое назв. соч., стр. 48 - 70.

*(2136) Там же, стр. 154 - 163.

*(2137) Так же, стр. 298 и след.

*(2138) См. характерное место в уставной грамоте переяславским рыболовам (1665 года): "Что наперед всего жаловали есмя бояр своих и князей и детей боярских, города и волости давали им в кормление, и нам от крестьян челобитье великое докука непрестанная, что наместники наши и волости и их пошлинные люди, сверх нашего жалованья указу, чинят им продажи и убытки великие; а от наместников и от волостеней, и от их пошлинных людей, нам докука и челобитья многие что им посадские и люди волостные под суд и на поруки не даются и кормов им не платят, и их бьют, и в том меж их поклепы и тяжбы великие; да от того на последних многие крестьянские дворы, а в уездах деревни и дворы запустели и наши дани и оброки сходятся не сполна". Акты арх. экспед., т. I, N 242; ср. N 243.

*(2139) См., напр., губную Белозерскую грамоту (1539).

"Били естя нам челом о том, что у вас в тех ваших волостях многие села и деревни разбойники разбивают и животы ваши грабят и села и деревни жгут и на дорогах многих людей грабят и развивают и убивают многих людей до смерти... и мы к вам посылали на Белоозеро обыщиков своих, в от ваших де обыщиков и от недельщиков имеются вам великие убытки..." Там же, N 187. Ср. N 192, 194, 224 и друг.

*(2140) Ср., напр., Важскую уставную грамоту (1552 года). Там же, N 234.

*(2141) Название наместника сохранилось впоследствии в качестве почетного титула.

*(2142) См. Двинскую уставную грамоту (1550 года). "А за наместничи и за их пошлинных людей и за всякие доходы велел есми их пооброчить, давати им в нашу казну на Москву, дьяку нашему Путилу Нечаеву, с сохи по двадцати рублев в Московское число, да пошлины по два алтына с рубля, опричь ямских денег и пособные службы и обежные доли и городового дела и иных наших пошлина. А платити им тот оброк впервые в нашу казну на Москве, дьяку нашему и т. д. А. А. Э. I, N 250.

*(2143) Там же, N 94. Ср. Беляева, "Крестьяне на Руси", стр. 68 и след.

*(2144) Чичерин, там же, стр. 456, А. А. Э. I, N 224. "А которые старосты нашу службу служат, а от службы их отставить не мочно, и те бы старосты нашу службу служили, а товарищи их, которые не служат, с целовальники разбойные дела делали.

*(2145) Мое назв. соч., стр. 110.

*(2146) Мое назв. соч. стр. 108, прим. 2.

*(2147) Там же, стр. 148 и след.

*(2148) П. С. 3. 15. 408. "Для многих волокит во всех приказах купецких людей пристойно ведать в одном пристойном приказе, где великий государь укажет, который бы приказ был купецким людям во всех порубенных городах и в иных государствах о проездах обороною, и во всех городах от воеводских налог купецким людям был защитою и управою. А кому купецким людям случится побити челом великому государю, о своих обидах какое ни на есть, на всяких чинов людей, и чтоб всем купецким людям давати суд и управу на тех людей, в том жe одном приказе непременно, чтоб купецким людям, волочась по многим приказам, промыслов своих не отбыть и чтоб промысл без волокит множился, и в том великого государя казне будет в пошлинах немалое пополнение" ст. 88 и 89.

*(2149) Например: "и всего в Муроме на пасаде... в живе черных тяглых дворов 111 дворов, да 107 дворов пустых". Или в 1619 году Освященный собор заявил: "А из-за московских и из-за украинных городов посадские всякие люди, льготя себя, чтоб им в городах никаких податей не платить, и приехали к Москве и живут в Москве и по городам и у племени и у друзей, и по городам, где кто жил наперед сег,о ехати не хотят. А из иных из-за украинных городов посадские люди бьют челом о льготе, чтоб им для разорения во всяких податях дать льготы; а иные посадские и уездные люди заложились в заклад таки за бояр и за всяких людей, а податей всяких с своею братью с посадскими и уездными людьми не платят, и иные люди нам бьют челом на бояр и всяких чинов в насильстве и в обидах, чтобы их пожаловать и велети от сильных людей оборонятися". С. Г. Г. и Д. Ш. N. 47.

*(2150) Для всего последующего см. мою "Историю местн. упр.", стр. 285 - 297. Ср. В. М. Дмитриева "История судебных инстанций", стр. 76. И. Е. Андреевского "О наместниках, воеводах и губернаторах", стр. 37 и след.

*(2151) В 1620 г. право суда снова предоставлено шуйским воеводам.

*(2152) Злоупотребления воевод подробно рассмотрены в соч. Б. Н. Чичерина: "Областные учреждения XVII века". Грустны, но верны следующие слова С. М. Соловьева: "рад дворянин собираться в город на воеводство,- и честь большая, и корми сытный. Радуется жена: ей тоже будут приносы, радуются дети и племянники: после батюшки и матушки, дядюшки и тетушки земский староста зайдет и к ним с поклювом; радуется вся дворня - ключники, подклетные: будут сыты; прыгают малые ребята - и их не забудут; пуще прежнего несет вздорные речи юродивый, живущий во дворе: ему также будут подачи. Все поднимается, едет на верную добычу". Ист. России, т. XIII, стр. 96, ср. 111 и 112.

*(2153) Н. И. Костомаров "Бунт Стеньки Разина", стр. 34 и след. Соловьев: Там же, ХIII. стр. 114 и след.

*(2154) Наказы писались приблизительно по одному образцу. Вопрос этот, равно как и все относящиеся сюда мнения, рассмотрены в моей "Истории местного управления", стр. 299 и след.

*(2155) Н. В. Калачов. "Разбор сочинения г. Андреевского "О наместниках, воеводах и губернаторах", стр. 36 и след. (Соловьева "История России", т. ХIII, стр. 38 и след.

*(2156) Чичерина назв. соч., стр. 514 и след.

*(2157) Там же, 397 и след., 408 и след.

*(2158) Там же, 403 и след

*(2159) Еще в 1634 г. дела о поджоге были присоединены к губным. В 1669 году к ним присоединены: совращение от веры, насилование женщин, сводничество и непочтение к родителям. Мое назв. соч., стр. 345

*(2160) Там же, стр. 296 и след.

*(2161) Соловьева, назв. соч. т. ХII, стр. 114 и след. "Против дурного старосты, избранного, у избирателей нет другого средства, как просить правительство вывести его из города". Это грустное заключение выведено из следующей челобитной "мирских людей" на своего старосту: в наших мирских делах учинил большое дурно в денежных приходах и расходах большую хитрость, а себе корысть; подговаривался к воеводе и к таможенному откупщику, пьет и ест с ними беспрестанно и ночи просиживает, на нас воеводе и откупщику наговаривает, и нас продают убытчат: вели, государь, от нас его вывесть".

*(2162) Мое назв. соч., стр. 351 и след.

*(2163) Там же, 315 и след.

*(2164) Там же, стр. 322 и след.

*(2165) Назв. соч., стр. 517 и след.

*(2166) Мое назв. соч. стр. 361 - 370.

*(2167) Там же, стр. 372, след.

*(2168) В 1679 году было сделано распоряжение об уничтожении всех этих должностей, "а всякое дело ведать воеводам одним". П. С. 3. N 779.

*(2169) Сибирские города, по своей отдаленности, были особенно удобны для злоупотреблений.

*(2170) П. С. 3. N 1511.

*(2171) Собрание сочинений 1, 375.

*(2172) Собрание сочинений, I, 375.

*(2173) Для примера, приведем узаконения, касающиеся должности ландратов. Они учреждены в 1713 году. Должность эта считается выборною. Ландратов велено выбирать местному дворянству и посылать на выборы, за подписями дворян, в сенат на утверждение. Но закон о выборах вышел не в 1713, а в 1714 г. Первоначально ландраты назначались сенатом. В 1715 году выходит узаконение, косвенно показывающее, что ландраты могли быть назначаемы от правительства, несмотря на закон 1714 года. Именно в указе 1715 года говорится о распределении отставных и раненых военных по должностям гражданским. В числе последних упоминаются и ландраты.

*(2174) См. Деяния Петра Великого.

*(2175) Г. Лохвицкий, основываясь на этом разнообразии состава первых губерний, делает общее заключение, что характер их был приписной, тяглый. По объяснению его, служебный характер губернского деления вызывался в то время потребностями организации повинностей для разных целей государственных. Между этими целями на первом месте он ставит необходимость флота. (Назв. соч., стр. 42). Но толкование это, верное в своем источнике, грешит своими выводами. Как покажет нам дальнейшее развитие губерний, выводы г-на Лохвицкого слишком односторонни.

*(2176) П. С. 3. N 2218.

*(2177) С точки зрения исключительно судебной должности смотрят на ландрихтеров - Дмитриев, Истории суд. инст. и Кавелин, Ист. судоустр. и судопроизв. (Собр. соч., т. I.). По мнению этих ученых, ландрихтеры были учреждены для суда преимущественно по делам поземельным, вотчинным.

*(2178) О фискалах см. мое исследование, Высшая админ. России XVIII в.; г. Петровского, Сенат при Петре В. и г. Варсова, Светские фискалы и духовные инквизиторы (Журн. Мин. нар. просв. Февраль 1878 г.)

*(2179) Ср. соч. Мрочек-Дроздовского, Областн. уст. Рос. ХVIII ст.

*(2180) П. С. 3., N 2305. В каждой доле положено 5,536 дворов, откуда и виден характер первоначальных долей.

*(2181) Как это доказывает назв. соч. г. Мрочек-Дроздовского. Ср. также г. Дмитриева назв. соч.

*(2182) Роспись губерний 1719 года (П. С. 3. N 3380).

     губернии:                провинции:          городов и уездов:

 

     I. С.-Петербургская.     1. С.-Петербургская           5
                              2. Выборгская                 3
                              3. Нарвская                   2
                              4. Великолуцкая               2
                              5. Новгородская               4
                              6. Псковская                  6
                              7. Тверская                   6
                              8. Ярославская                2
                              9. Угличская                  3
                             10. Пошехонская                2
                             11. Белозерская                4
     II. Московская           1. Московская                 14
                              2. Переславль-Рязанская       7
                              3. Костромская                5
                              4. Суздальская                1
                              5. Юрьевская                  3
                              6. Владимирская               3
                              7. Переславль-Залесская       2
                              8. Тульская                   7
                              9. Калужская                  9
     III.Архангелегородская   1. Двинская, или Холмогорская 6
                              2. Вологодская                2
                              3. Великоустюжская            4
                              4. Галичская                  7
     IV. Казанская            1. Казанская                  2
                              2. Свияжская                  9
                              3. Пензенская                 3
                              4. Уфимская                   1
     V. Азовская              1. Воронежская                13
                                                (сверх четырех крепостей)
                              2. Елецкая                    8
                              3. Тамбовская                 8
                              4. Шацкая                     10
                              5. Бахмутская                 8
                                                   (сверх 3 городов,
                                                 приписанных к  железным
                                                         заводам)
     VI. Нижегородская        1. Нижегородская              3
                              2. Арзамасская                4
                              3. Алатырская                 3
     VII. Киевская            1. Белгородская               20
                              2. Севская                    9
                              3. Орловская                  6
                              4. Киевская                   6
                                          (в том числе Киев, Чернигов  и
                                                        Полтава).
     VIII. Астраханская       Без провинций                 12
                                             (в  том  числе  Астрахань,
                                            Царицын, Саратов, Самара  и
                                              Симбирск с пригородами
     IX. Рижская              1. Рижская                    4
                              2. Смоленская                 5
     X. Ревельская.           Без провинций     Ревель  с  Эстляндией  и
                                                    остров Даго
     XI. Сибирская            1. Вятская                    3
                              2. Соликамская                2
                                                   (в том числе Пермь)
                              3. Тобольская                 19
                                               (обнимала в его Сибирь).

*(2183) Наказ воеводам напеч. в П. С. 3. N 3294 (1719 года). Инструкция земским комиссарам, там же, N 3295. Инструкция камергерам, N 3296.

*(2184) Указ о разделении губернии на провинции вышел вслед за изданием воеводской должности. Но деление это существовало и раньше. Оно явилось в 1699 году в виде специального деления для управления купеческого сословия. С 1719 года провинциальное деление становится общим.

*(2185) Ср. Дополнения к Деяниям Петра Великого, т. ХVIII.

*(2186) П. С. З. N 5017, п. 5.

*(2187) П. С. З. N 1674, 1675, 1685, 1686, 1697, 1698, 1704, 1706, 1703, 1718, 1719, 1722

*(2188) П. С. З. N 3318.

*(2189) II. С. 3. N 6029.

*(2190) Там же, N 5063.

*(2191) Там же, N 5053, 5056.

*(2192) Там же, 5142, 5212.

*(2193) Там же, 5182.

*(2194) Там же, N 5333.

*(2195) Там же, ibid. и N 5789, пп. 5, 6 и 8.

*(2196) Там же, N 5522, 6698, 5725, 6009.

*(2197) Там же, N 5521, 5517.

*(2198) Там же, N 5794, 5847, 6639. Там же, N 5656.

*(2199) Там же, N 6584.

*(2200) П. С. З. ст. 12, 137.

*(2201) Известно, что многие из этих наказов напечатаны в разных томах "Сборника Русского Историч. Общества". Пользуясь этим изданием, я буду указывать только на наказы и их статьи.

*(2202) Наказ московский. Ср. наказы волокаламский, ст. 1, костромской ст. 1, калужский и медынский, ст. I. ярославский, и (особенно красноречиво), малоярославский, кашинский и переяславский.

*(2203) Московский, ст. 11, костромской, ст. 4, углицкий, ст. 3, переяславский, ст. 5.

*(2204) Боровский.

*(2205) Костромской и многие другие.

*(2206) Ковельский, мещовский, вологодский, чухломский.

*(2207) Старицкий.

*(2208) Число губерний в промежуток времени от 1719 г. до вступления на престол Екатерины II увеличился до 20. Первоначально, после смерти Петра Великого, прибавилось 5 губерний: Выборгская, Новгородская, Смоленская, Белогородская и Оренбургская. Затем еще 4: Новороссийская, Слободско-украинская, Малороссийская (отделенная от Киевской) и Иркутская (отделенная от Сибирской). Екатерина, как увили м ниже, учредила 40 губерний.

*(2209) Учреждения статья 1-я.

*(2210) Там же, статья 17-я.

*(2211) Разряды именитых граждан суть следующие: 1) лица, служащие на городской службе и получавшие название степенных; 2) ученые, имеющие академические и университетские отзывы или писанные свидетельствам аттестаты о своем звании; 3) художники трех художеств: архитекторы, живописцы и скульпторы, если они суть члены академии или удостоены этих званий по испытанию в академии или в российских главных училищах; 4) капиталисты, объявившие за собою капиталы более 60,000 руб.; 5) банкиры, занимающиеся переводом денег и объявившие капиталы от 100 до 200,000 р.; 6) оптовые торговцы; 7) кораблехозяева, поставляющие свои корабли за море.

*(2212) "Губерния", стр. 61.

*(2213) "Опыты по истории русского права", стр 54 и след.

*(2214) "Русский Архив" 1877 года, N 1, стр. 102 и след.

*(2215) П. С. З. N 17584.

*(2216) П. С. З. N 17594.

*(2217) П. С. 3. N 17634.

*(2218) Полное название этой комиссии было следующее: "Комиссия о снабжении резиденции приказами, распорядками частоты и прочих частей до полиции принадлежащих".

*(2219) П. С. З. N 17841

*(2220) П. С. З. N 18822.

*(2221) См. II т. этого соч.

*(2222) Подробности см. в моем сочинении "Политика, история и администрация" ст. "Исторический очерк генерал-губернаторства в России". Кроме того см. соч. профессора Андреевского "О наместниках, воеводах и губернаторах" и Калачова "Разбор соч. профессора Андреевского", а также "Материалы и труды комиссии о пересмотре городских и уездных учреждений". Отдел административно-полицейский изд. Министерства внутренних дел.

*(2223) Это начало удержано и во II т. Св. законов, изд. 1832 года. Статья 341 этого тома гласит: "Члены губернского правления должны вспомоществовать начальнику губернии своими рассуждениями, но он властен принять или не принять их мнения, и дело решится не по большинству голосов, а по его приказанию".

*(2224) П. С. З. N 19579.

*(2225) П. С. З. N 19790.

*(2226) II. С. З. N 19810.

*(2227) П. С. З. N 19811.

*(2228) См. II т. Св. зак. изд. 1857 г. ст. 1214 - 1217.

*(2229) Ст. 3036 и 3037, II т. изд. 1857 г.

*(2230) Там же, ст. 3038 и 3039.

*(2231) II т. св. зак. изд. 1857 г. ст. 4659 - 4957.

*(2232) Св. зак. N 20347, 24 июля, 1802 г.

*(2233) П. С. З. зак. N 21736.

*(2234) Независимо от учреждения комитета.

*(2235) П. С. З. N 21737:

*(2236) П. С. Зак. N 23114, от 26 июля 1808 г.

*(2237) Сюда относились повинности: содержание почтовых станций, устройство главных шоссейных дорог, содержание земской полиции, этапов и этапных команд на главных путях следования ссыльных; содержание арестантских рот и исправительных отделений при батальонах и воинские повинности для временно квартирующих и проходящих войск.

*(2238) Сюда относились: по дорожной повинности: устройство губернских шоссе и прочих губернских дорог и переправ вместе с вознаграждением техника, отряжаемого по делам земства, а также содержание воспитанников губернии в строительном училище. Прочими расходами этого рода были:

1) Возведение зданий присутственных мест и тюрем, в случае недостатка отпускаемой на это из казны суммы; наем помещений для одиночных арестантов и для рекрутских присутствий. 2) Отопление домов начальников губернии; отопление и освещение тюрем, в случае недостатка на то городских доходов. 3) Содержание и пенсии чиновников, служащих в губернии по делам земства, содержание подвод для разъездов земской полиции, квартир для становых приставов, выписка "Сенатских Ведомостей" для земских судов и "губернских", для сельских управлений, суточные деньги командируемым по делам губернии чиновникам, расходы на содержание разных чиновников, преимущественно ведомства министерства юстиции. 4) Расходы по полюбовному размежеванию, по содержанию земских конюшен, по распространению оспопрививания. 5) Расходы по квартирным и продовольственным потребностям внутренней стражи и жандармских команд.

*(2239) Независимо от того, сметы по частным повинностям дворянских имений составлялись особыми присутствиями. Последние состояли из предводителей и депутатов дворянства под председательством губернатора.

*(2240) Мы имеем в виду общее собрание, ибо отдельные присутствия касались частных повинностей и вообще не имели практического значения.

*(2241) Участие казенной палаты (говорит комиссия в другом месте) в отношении проверки отчетности оказывается лишь излишнею и затрудняющею формою, ибо она проверяет только по книгам и документам формальную правильность и законность приходов, расходов и остатков, но не может производить существенной хозяйственной поверки".

*(2242) Из сведений, доставленных губернаторами в комиссию по преобразованию местных учреждений в 1859 году, видно, что вследствие сложности форм и отчетности по управлению продовольственной частью, чуть не каждое дело должно было проходить 6 инстанций. "От этого ссуда, необходимая вовремя, разрешается столь долго, что крестьянам, для избежания недостатка в хлебе, приходится прибегать к другим способам". В то же время из данных, имевшихся в министерстве внутренних дел, обнаружилось, что два главные средства обеспечения продовольствия - хлебные магазины и продовольственный капитал не достигали своей цели. Из хлебных магазинов ссуды, при соблюдении всех правил, не могли быть выданы вовремя; а там (и это было почти везде), где правила не соблюдались, магазины содержались крайне неисправно. Денежные ссуды производились в самом ничтожном размере (не свыше 3 р. на душу), отдавались в распоряжение помещиков, а потому никакой отчетности в их употреблении не существовало.

*(2243) П. С. З. N 17743, § 4.

*(2244) Там же, N 17773.

*(2245) Там же, N 18168.

*(2246) Св. зак. т. II, ст. 10, изд. 1876.

*(2247) Временно к нему присоединена Черниговская губ.

*(2248) Выражая это отношение применительно к километрам, мы получим наименьший % населения на кв. килом., в 0, 4 (губ. Архангельская) и наивысший в 58 (губ. Московская). Во Франции низший % населения - 20 (деп. нижних Альп), а наивысший (не принимая в расчет Сенского деп. с Парижем) 267 (Северный деп. ).

*(2249) Ср. общее Полож. о кр. ст. 60, 61, 61, 82, 83, 96, 97 и 101.

*(2250) Варшавская, Калишская, Келецкая, Ломжинская, Люблинская, Петроковская, Плоцкая, Радомская, Сувалковская и Седлецкая.

*(2251) Именно, в Варшавской губ. 13 уездов, в Калишской 8, в Келецкой 7, в Ломжинской 8, в Петроковской 8, в Плоцкой 8, в Сувалковской 7, в Радомской 7, в Седлецкой 9, в Люблинской 10.

*(2252) Або-Бьернеборгскую, Вазаскую, Выборгскую, Куопиоскую, Нюландскую, С. Михельскую, Тавастгусскую и Улеоборгскую

*(2253) Собр. узак. 1881 г., N 668.

*(2254) Собр. узак. 1882 г., .N" 313.

*(2255) Собр. узак. 1881 г., N 118.

*(2256) Окружные суды: С.-Петербургский, Новгородский, Череповецкий, Псковский и Великолуцкий - всего 5.

*(2257) Окружные суды: Московский, Владимирский, Калужский, Нижегородский, Рязанский, Тверской, Кашинский, Ржевский, Тульский, Ярославский, Рыбинский, Костромской и Вологодский - всего 14.

*(2258) Окружные суды: Харьковский, Изюмский, Сумской, Курский, Орловский, Елецкий, Воронежский, Острогорский, Полтавский, Лубенский, Новочеркасский, Усть-Медведицкий - всего 12.

*(2259) Окружные суды: Одесский, Херсонский, Екатеринославский, Таганрогский, Симферопольский, Кишеневский, Елисаветградский и Каменец-Подольский - всего 8.

*(2260) Окружные суды: Киевский, Уманский, Житомирский, Луцкий, Черниговский, Нежинский, Стародубский - всего 7.

*(2261) Окружные суды: Казанский, Самарский, Симбирский, Вятский, Сарапульский, Екатеринбургский, Пермский - всего 7.

*(2262) Окружные суды: Саратовский, Пензенский и Тамбовский - всего три.

*(2263) Десять окружных судов, по одному в каждом губернском городе царства.

*(2264) Окружные суды: Тифлисский, Кутаисский, Елисаветпольский, Бакинский, Эриванский, Ставропольский, Владикавказский и Екатеринодарский - всего 8.

*(2265) В состав его входят губернии: С.-Петербургская, Новгородская, Псковская, Олонецкая, Вологодская и Архангельская.

*(2266) Губернии: Эстляндская, Лифляндская и Курляндская

*(2267) Губернии: Московская, Ярославская, Костромская, Тверская, Владимирская, Рязанская, Нижегородская, Орловская, Тульская, Калужская и Смоленская.

*(2268) Губернии: Казанская, Симбирская, Самарская, Саратовская, Астраханская и Вятская.

*(2269) Губернии: Киевская, Черниговская, Волынская, Каменец-Подольская и Полтавская.

*(2270) Губернии: Харьковская, Воронежская, Курская, Пензенская, Тамбовская, Область войска Донского.

*(2271) Губернии: Херсонская, Екатеринославская, Таврическая и Бессарабская.

*(2272) Все губернии Царства Польского.

*(2273) Губернии: Виленская, Ковенская, Гродненская, Витебская, Минская и Могилевская.

*(2274) Губернии: Пермская, Оренбургская и Уфимская; области Уральская и Тургайская.).

*(2275) По штату, утвержденному г. министром путей сообщения 9 мая 1881 года.

*(2276) Австрийскую часть империи составляют: 1) Нижняя Австрия; 2) В. Австрия; 3) Зальцбург; 4) Штирия; 5) Каринтия; 6) Крайна; 7) Горитц и Градишка, Истрия и Триест (береговые земли); 8) Тироль и Форарльберг; 9) Богемия; 10) Моравия; 11) Силезия; 12) Галиция и Лодомирия с Краковым; 13) Буковина; 14) Далмация.

Венгерская территория состоит из 1) к-ва Венгрии с Трансильванией; 2) к-ва Кроация-Славония; 3) Фиуме с округом; 4) бывшей "военной границы", ныне разделенной между Венгрией и Кроацией-Славонией

*(2277) Таково итальянское деление (по закону 20 марта 1865 года) на провинции (ргоvinсiа), коих имеется 69 и которые не соответствуют бывшим государствам Итальянского королевства и их провинциям. Впрочем, эти старинные деления сохранили в некоторых отношениях свое значение, под именем Compartimenti. Их считается 16.

Испания также отбросила прежнее деление на 14 исторических королевств и провинций. В настоящее время эта страна разделяется на 49 провинций, из коих только одна (Астурия) сохранила старое название. Старинные названия остались только в военных делениях страны на генерал-капитанства, коих также 14.

*(2278) Северный Брабант, Гельдерн, Южная Голландия, Северная Годландия, Зеланд, Утрехт, Фрисландия, Обер-Иссель, Греннинген, Дрент и Лимбург.

*(2279) Провинций девять: Антверпен, Брабант, Восточ. Фландрия, Западн. Фландрия, Геннегау, Лютих (Льеж), Лимбург, Люксембург и Намюр.

*(2280) Гнейст "Communal Verfasstmg", I, 410 и след.

*(2281) Йорк (286), Линкольн (132), Девон (122), Норфолк (100).

*(2282) Лорк, Ланкастер, Миддльсекс.

*(2283) Гунтингадн и Рутланд.

*(2284) См. Ронне, наз. соч. III, 5 и след. изд. 1882.

*(2285) Именно, провинции Пруссии и западная Пруссия были соединены в одну - Пруссию; из провинций Клеве-Берг и Нижнего Рейна образована Рейнская провинция.

*(2286) Пруссия, Бранденбург, Померания, Силезия, Познань, Саксония, Вестфалия и Рейнская провинция.

*(2287) Относительно Австрии см. Ульриха, Lehrbuch des Osterreichisben Slaatsrechts, 1882.

*(2288) Оберландгерихты имеют в Вене (для Нижн. и Верхн. Австрии и Зальцбурга), в Граце (для Штирии, Каринтии и Крайны), в Триесте (для побережных земель), в Инсбруке (для Тироля и Фарарльберга), в Праге (для Чехии), в Брюнне (для Моравии и Силиции), в Львове (для Вост. Галиции и Буковины), в Кракове (для Зап. Галиции) и Царе (для Далмации).

*(2289) Ср. Вирошил Das Staatsrecht des Konigreichs Ungarn, Pest 1867 r. SclmlerLibloy, das Ungarische Staatsrecht, Wien, 1870.

*(2290) См., напр., Закон 23 декабря 1872 года относительно устройства Буда-Пешта, перевед. и пом. г. Горном, членом венгерского сейма в Annuaire de legislation etrangere, 1874 г., стр. 267 и след.

*(2291) Увеличение это было последствием (главным образом) уничтожения в 1873 г. так называемой "военной границы", территория которой была разделена между Венгрией и Кроацией-Славонией: на долю последней досталась значительная часть: 2,310кв. километров и 860000 народонаселения.

*(2292) II т. Св. зак. изд. 1857 г., ст. 287.

*(2293) II т. Св. зак. изд. 1876, ст. 408, примеч.

*(2294) Там же, ст. 409.

*(2295) П. С. З. N 15, 171

*(2296) См. Русский Архив, т. III, статья о Мельгунове.

*(2297) Весьма любопытные сведения относительно положения и деятельности губернаторов в наместничествах содержатся в ст. гр. Сальяса: "Поэт Державин, правитель наместничества" (1785 - 1788), помещ. в "Русском Вестнике" за 1876 г., N 9 и 10. Державин был губернатором Тамбовской губернии, входившей в состав генерал-губернаторств Тамбовского и Рязанского, коим управлял гр. Гудович.

*(2298) По закону высший надзор за управлением сосредоточивался в лице сената и генерал-прокурора. Сами по себе эти средства были недостаточны. Но императрица полагала возможным восполнить этот недостаток, учредив в областях местных генерал-прокуроров в лице наместников. Мы видели, что, при невозможности разделить надзор "с правом исправления" от управления, на местах получился не наместничий надзор, а наместническое управление.

*(2299) Этим восполнился недостаток высшей исполнительной власти, прежде (особенно при Петре I) сосредоточенный в лице генерал-прокурора.

*(2300) Т. II, Св. зак., ст. 488.

*(2301) Там же, ст. 411.

*(2302) Там же, ст. 423.

*(2303) Там же, ст. 430.

*(2304) Там же, ст. 419.

*(2305) Там же, ст. 421.

*(2306) Там же, ст. 424.

*(2307) Там же, ст. 431.

*(2308) Там же, ст. 434.

*(2309) Там же, ст. 435.

*(2310) Там же, ст. 936.

*(2311) Там же, ст. 437.

*(2312) Там же, ст. 438.

*(2313) Там же, ст. 439.

*(2314) Там же, ст. 441.

*(2315) Там же, ст. 444.

*(2316) Там же, ст. 443.

*(2317) Там же, ст. 446.

*(2318) Там же, ст. 463.

*(2319) Там же, ст. 448.

*(2320) Там же, ст. 451.

*(2321) Там же, ст. 449.

*(2322) Там же, ст. 450.

*(2323) Там же, ст. 453.

*(2324) Там же, ст. 454.

*(2325) Там же, ст. 457.

*(2326) Там же, ст. 637.

*(2327) II т. Св. зак., стр. 494.

*(2328) Там же, ст. 488.

*(2329) Там же, ст. 490 и 491.

*(2330) Там же, ст. 500 - 503.

*(2331) Ст. 495, 578, 579, 584, 587.

*(2332) Там же, ст. 691 и 592.

*(2333) Там же, стр. 506, 511, и Закон 19 августа 1879 года.

*(2334) Там же, стр. 515.

*(2335) Там же, стр. 512 и 513.

*(2336) Там же, стр. 519.

*(2337) Там же, ст. 526.

*(2338) Там же, ст. 496, 497.

*(2339) Там же, ст. 498 и 499.

*(2340) Ст. 499, п. 3.

*(2341) II т. ст. 724.

*(2342) Таковы первоначальные и не терпящие отлагательства распоряжения по охранению народного здравия и прекращению заразы; по призыву чинов запаса и т. д.

*(2343) Принимая в соображение, что предоставление местной административной власти права издавать постановления по предметам охранения общественного порядка и благочиния лишь в некоторых местностях империи может иметь последствием уменьшение авторитета этой власти в тех частях империи, в коих право это не будет ныне же установлено, комитет находит, что означенное право следовало бы распространить ныне же, впредь до издания общих по сему предмету правил, в установленном законодательном порядке, на всю вообще империю.

*(2344) Комитет министров признавал, что точное указание на те статьи закона, исполнения коих могут касаться означенные постановления, представит, в практическом применении настоящего распоряжения, весьма существенные неудобства. Статьи эти, определяя лишь некоторые предметы деятельности административной власти, не обнимают, конечно, собой всех тех случаев, когда по местным обстоятельствам может быть признано необходимым издать постановление в видах правильного исполнения узаконений об общественном благочинии, порядке и безопасности.

*(2345) Статья эта определяет случаи, когда министры входят с представлениями в сенат. 6-й п. ее гласит следующее: "когда предстанет нужным сделать общее (циркулярное) предписание в пояснение или подтверждение существующих правил и учреждений.

*(2346) Приводим мотивы и заключение этого замечательного решения 1-го Деп. Сената: "Из содержания сего постановления видно, что им установляются как бы новые, не указанные в законе, повинности. Так, например, по ст. 8 и 9 сказанных правил, домовладельцы, под угрозой уголовной ответственности по 29-й ст. уст. о наказ., нал. мир. суд., обязываются употреблять указанные в этих статьях различные химические составы для дезинфекции сточных канавок, выгребных ям и для промывания лотков, кухонных столов и прилавков в трактирах и прочих заведениях, в которых производится продажа живности; равным образом, определены и сроки, по истечении коих должны быть при помощи означенных средств очищаемы и промываемы упомянутые предметы. Таким образом, на обывателей налагаются обязанности, исполнение коих требует со стороны их постоянных и довольно значительных расходов. В видах устранения недоразумений, которые могут быть встречены судебной властью при наложении взысканий за нарушение означенных правил, министр юстиции поручил обер-прокурору I департамента предложить на рассмотрение Правительствующего сената вопрос о том: могут ли быть издаваемы в порядке, указанном в пункте 1-м высочайше утвержденного, 13 июля 1876 года, положения комитета министров., такие постановления, коими возлагается на местных жителей выполнение каких-либо действий, не указанных в законе и требующих с их стороны новых постоянных расходов? Сообразив изложенный вопрос с законами, правительствующий сенат, нашел, что высочайше утвержденным, 13 июля 1876 года, положением комитета министров предоставлено губернаторам издавать, в пределах их ведомства, постановления, в видах правильного и успешного исполнения, сообразно с местными условиями, узаконении об общественных благочинении, порядке и безопасности. Постановления эти могут относиться к целому ряду определенных и однородных случаев или быть предназначаемы для предупреждения или пресечения того или другого вида нарушения законов, обеспечивающих общественный порядок, но ни в каком случае не должны противоречить существующим законам и карательным постановлениям уст. о нак., нал. миров. суд., а также постановлениям высших правительственных лиц и учреждений. Точный смысл приведенного узаконения показывает, что им предоставлено губернаторам издавать обязательные постановления собственно об исполнении уже существующих узаконений по предмету общественных благочиния порядка и безопасности, но не дано права требовать от местных жителей выполнения таких действий или производства таких расходов, которые не возложены на них законом. Из постановления Плоцкого губернатора, припечатанного в N 27-м "Плоцких губернских ведомостей" за 1877 год, оказывается, что оно издано в развитие ст. 844 - 846, 862 и 863, т. ХIII Уст мед. полиц., и вызвано несоблюдением со стороны местных жителей условий, обеспечивающих чистоту воздуха и сохранение народного здравия. По силе упомянутых статей, полиция обязана наблюдать за сохранением чистоты и опрятности в городах и требовать соблюдения сего от обывателей, но в статьях этих не выражено, чтоб обыватели были обязаны, для выполнения требования закона, употреблять именно те средства, которые предписаны им для сего полицией и чтоб они, за несоблюдение именно сих средств, подвергались уголовной ответственности. Ввиду сего нельзя не признать, что обыватели города, будучи, по закону, обязаны сохранять чистоту и опрятность, не лишены права, для выполнения этой обязанности, избирать для сего средства по своему усмотрению, и что, затем, судебное против них преследование может быть возбуждено лишь за несоблюдение требования закона о соблюдении вообще должной чистоты и опрятности в жилищах, но никак не за то, что они, при исполнении предписания закона по упомянутому предмету, пользовались не теми именно средствами, которые предложены им административным начальством. Основываясь на изложенном, правительствующий сенат признал, что те статьи вышеупомянутого обязательного постановления плоцкого губернатора, указывающие различные химические составы, которые обязательно должны быть употребляемы жителями ежедневно для дезинфекции сточных канавок, выгребных ям и проч., нельзя не признать выходящими из пределов власти, предоставленной губернаторам высочайше утвержденным, 13 июля 1876 года, положением комитета министров, а потому определил: предписать плоцкому губернатору исключить упомянутые статьи из составленного им обязательного для местных обывателей постановления о сохранении наружной чистоты в городе".

*(2347) Специальный случай этого рода есть преследование шаек контрабандистов, если средства таможенной стражи окажутся недостаточными.

*(2348) II т. изд. 1876, ст. 547.

*(2349) "Положение о полицейском надзоре, учреждаемом по распоряжению административных властей", собр. узак. 1882 г. N 212.

*(2350) Ст. 8, п. 6.

*(2351) Ст. 20.

*(2352) Перечень занятий, воспрещенных поднадзорным, см. в 24 ст.

*(2353) Ст. 28.

*(2354) Ст. 32 п. 2.

*(2355) II т., изд. 1876, ст. 542.

*(2356) Там же, ст. 541.

*(2357) Там же, стр. 538 и 541.

*(2358) Собр. указ. 1882 г. N 748.

*(2359) Уст. Ценз. ст. 58, 63, 77 и 78.

*(2360) Собр. указ. 1862, N 616

*(2361) Полож. ст. 15 и 16, п. а.

*(2362) Там же, ст. 16, пп. 6.- 7.

*(2363) Там же, ст. 20.

*(2364) Там же, ст. 21, прим.

*(2365) По ст. 25 положения, в местностях, не подчиненных генерал-губернаторам, указывается высочайшей властью то лицо, на которое возлагаются права главноначальствующего. Этим лицом, конечно, может быть и не местный губернатор.

*(2366) II т. Св. зак. изд. 1857 года, ст. 355.

*(2367) Ст. 613, п. 13.

*(2368) II т. изд. 1857. Ст. 428

*(2369) Уст. нар. прод. ст. 4 и 246 и прим. к ст. 5, п. 5.

*(2370) Там же, ст. 4.

*(2371) См. 1937 - 1947 т. II изд. 1876.

*(2372) Город. пол., ст. 103, п. 9.

*(2373) Там же, ст. 113.

*(2374) Труды, ч. II, п. 2, стр. 107 и след.

*(2375) Там же.

*(2376) II т. Св. зак., ст. 548.

*(2377) Город. полож., ст. 115.

*(2378) II т. Св. зак., ст. 560.

*(2379) Там же, ст. 561.

*(2380) Там же, ст. 674.

*(2381) Ср. св. зав. т. XIII, уст. врач. ст. 837.

*(2382) П. С. З. N 59,399; из этого узаконения составлено приложение к 9 п. 1880 ст. II т., по прод. 1881 г.

*(2383) Эти предметы исчислены во 2-й ст. правил и прим. к 934 ст. уст. врач. по прод. 1881 года.

*(2384) Состав совещания определяет 6 ст. правил. Оно под председательством губернатора, состоит из губ. предв. дворянства, вице-губернатора, прокурора окружного суда (или губернского прокурора), врачебного инспектора, его помощника, председателя и двух членов губернской земской управы, по ее избранию, и старшего врача земства. Сверх того, для разъяснения местных условий могут быть приглашаемы председатель или член земской управы и местный исправник.

*(2385) II т., ст. 563.

*(2386) Там же, ст. 562 и устав о карантинах, ст. 19 и 20.

*(2387) Там же, ст. 564.

*(2388) Там же, ст. 668.

*(2389) Там же, ст 570.

*(2390) Там же, ст. 568, 569, 571.

*(2391) Там же, ст. 576.

*(2392) Ср. II т. изд. 1867 года, ст. 544.

*(2393) II т. изд. 1876, ст. 573 - 575.

*(2394) I ч. X т. ст. 365 - 382.

*(2395) II т., ст. 565.

*(2396) Именно, при освидетельствовании дворянина приглашаются губернский и один или два уездные предводители дворянства. При освидетельствовании городского обывателя - председатель и два члена сиротского суда. 1- ч. X т. ст. 368 и прод. Но если больной не может быть доставлен в губернский город, тогда освидетельствование его производится на месте его жительства или пребывания особым присутствием. См. там же, ст. 372.

*(2397) II т., ст. 566.

*(2398) Там же, ст. 567.

*(2399) Т. е. в положении о земских учреждениях.

*(2400) Устав о воинской повинности, ст. 76, п. а. В губерниях, в коих не введены земские учреждения, составление призывных участков возлагается на комиссии, состоящие из уездного предводителя дворянства, городского головы, исправника и мирового посредника.

*(2401) Там же, ст. 77.

*(2402) Там же, ст. 78.

*(2403) Отдельные городские присутствия имеются лишь в некоторых многолюднейших или важнейших городах: С.-Петербурге, Москве, Одессе, Риге, Казани, Харькове, Киеве, Саратове, Вильне, Кишиневе, Кронштадте, Николаеве и Севастополе. Там же, ст. 87.

*(2404) II т. св. зак., ст. 708, доп. по прод. 1879 года.

*(2405) Уст. о в. II., ст. 81. Там, где не введены в действие земские учреждения, в состав присутствия, вместо председателя и члена управы назначаются два члена от губ. по крестьянским дел. прис., а в губерниях, где не введены новые судебные установления, место прокурора окружного суда заступает губернский прокурор или один из его товарищей.

*(2406) Там же, ст. 89.

*(2407) Высоч., утв. мнение госуд. сов14 мая 1874 года и основанная на нем инструкция.

*(2408) Высоч. утв. положение 15 июля 1876 года.

*(2409) Ср. Врем. прав. для зем. учр. по дел. о зем. нов., ст. 4, утв. в 1864 году.

*(2410) Собр. узак. 1775 г. N 23, из коего составлены ст. 27, 30, 31, 32 и 35 и 101 ст. IV т. св. зак., уст. о зем. пов., по прод. 1876 г.

*(2411) II т. св. зак., изд. 1857, ст. 583 - 642.

*(2412) Там же, ст. 559, 584 и 590.

*(2413) Там же, ст. 591 - 593.

*(2414) Там же, ст. 617.

*(2415) Уст. уг. суд., ст. 243; уст. гр. суд., ст.. 242.

*(2416) Уст гр. суд., ст. 1317, п. 2 и 1321.

*(2417) Состав комитета следующий. В звание вице-президентов ех officio поступают главный начальник губернии (где он есть), епархиальной архиерей и губернатор. Директорами ех officio являются: губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, предводители губернских присутственных мест, губернский врачебный инспектор, губернский прокурор (где он есть) и городской голова. Сверх того, в звание директоров комитетов мужских и женских избирается комитетом известное число лиц- в мужские комитеты до 20, в женские до 10.

*(2418) II т. св. зак. ст. 623 и 686, а также приложение к ней.

*(2419) Керченский округ простирается по берегам Черного и Азовского морей, мыса Елькен-Кале, чрез Керчь, до западных границ Ногайских земель.

*(2420) Св. зак., т. II, ч. II, кн. V, ст. 1, 3, 4, по изд. 1857 г. и прод. 1876 г.

*(2421) Там же, ст. 6 и примеч., по прод. 1876 г.

*(2422) Св. зак. т. II, ч. II, кн. У., ст. 6 и 8 и примеч. по прод. 1876 г. Относительно отношения градоначальников к коммерческим судам, ст. уст. торг., 1416 и след. 1440 и др.

*(2423) Исключая градоначальника Севастопольского, имеющего особые права в силу военно-морского значения Севастополя.

*(2424) Там же, ст. 4, примеч. по прод. 1876 г., ст. 8, § I, п. 1, примеч. по прод. 1876 г. и ст. 12.

*(2425) Там же, ст. 10 - 12.

*(2426) Св. зак., т. II, ч. II, кн. V, ст. 665.

*(2427) П. С. З. N 14, 392.

*(2428) Т. II, ст. 341 и 342.

*(2429) 2-е П. С. 3. N 18, 580.

*(2430) Т. II, Св. зак., изд. 1857 г., ст. 715.

*(2431) Т. II, св. зак., изд. 1876 г., ст. 674.

*(2432) Т. II Св. зак., изд. 1876 г., ст. 866.

*(2433) Губернский архитектор заседает в губернском правлении, как закон говорит, в помощь губернскому инженеру, с правом совещательного голоса.

*(2434) Он не состоит членом общего присутствия в губерниях: Архангельской, Астраханской, Уфимской и Оренбургской.

*(2435) Т. II, св. зак., изд. 1876 г., ст. 671.

*(2436) Там же, ст. 744 и 746.

*(2437) Там же, ст. 746.

*(2438) Там же, ст. 705, п. 1.

*(2439) Там же, ст. 705, п. 3.

*(2440) Там же, ст. 706, п. 2.

*(2441) T. II Св. зак., изд. 1870 г., ст. 705, п. 2.

*(2442) Судебн. уст., уст. гр. судопр., ст. 1320, Св. зак. II т. ст. 708.

*(2443) Т. II, св. зак., ст. 709.

*(2444) Там же, ст. 710.

*(2445) Там же, ст. 710.

*(2446) Там же, ст. 712.

*(2447) Там же, ст. 681.

*(2448) Там же, ст. 713.

*(2449) Т. II Св. зак., ст. 710.

*(2450) Там же, ст. 672.

*(2451) Там же, ст. 676.

*(2452) Там же, ст. 678.

*(2453) Т. II, Св. зак., ст. 504 и 699.

*(2454) Там же, ст. 698.

*(2455) Там же, ст. 667, § 1, п. 3.

*(2456) Т. II, св. зак., ст. 692 и 694.

*(2457) Там же, ст. 695.

*(2458) Там же, ст. 696.

*(2459) Судебн. уст., уст. уг. судопр., ст. 1088, п. 1.

*(2460) Там же, ст. 1089. Случаи эти следующие: 1) когда в преступлении, вместе с должностными, участвовали и частные лица; 2) когда с обвиняемого должностного лица требуется вознаграждение за вред или убытки, причиненные его действиями по должности, и 3) когда должностное лицо обвиняется в таком преступлении должности, которое влечет за собою лишение всех прав состояния или же потерю всех особенных, лично и по состоянию присвоенных виновному прав и преимуществ.

*(2461) Там же, ст. 1090.

*(2462) Судебн. уст., уст. уг. судопр., ст. 1092.

*(2463) Там же, ст. 1094.

*(2464) II т. Св. зак., ст. 667, § 1, п. 4.

*(2465) Там же, ст. 251, пп. 1 и 2. Уст. уг. судопр., ст. 239 - 245, уст. гр. суд., ст. 237 - 244.

*(2466) Т. II Св. зак., стю 667, § 1, пп. 10, 11 и 12 и доп. к п. 8 по прод. 1879 и 1881 гг.

*(2467) Там же, ст. 667, § II. Ст. 15.

*(2468) Там же, ст. 667, п. 16.

*(2469) Там же, ст. 667, § II, п. 18.

*(2470) Там же, ст. 667, § II, п. 22.

*(2471) Ср. уст. о ссыльных, ст. 13 и след.

*(2472) Т. II Св. зак., ст. 667, § 4, п. 27. Ср. там же, ст. 586.

*(2473) Там же, ст. 667, § 4, п. 33.

*(2474) II т. Св. зак., изд. 1857 г., ст. 764.

*(2475) Там же, ст. 765.

*(2476) II т. св. зак. изд. 1857 г., ст. 767, 770.

*(2477) Ср. уст. суд., ст. 1088.

*(2478) Поскольку эти дела остались в ведении губернских правлений по введении судебных уставов 1864 г.

*(2479) Т. II Св. зак., ст. 723.

*(2480) T. II Св. зак., ст. 724.

*(2481) Там же, ст. 725.

*(2482) Там же, ст. 726.

*(2483) Там же, ст. 676.

*(2484) Там же, ст. 727.

*(2485) Или главного начальника края, где он есть.

*(2486) Там же, ст. 732.

*(2487) Там же, ст. 732.

*(2488) Т. II Св. зак., ст. 735.

*(2489) П. С. З. N 14,392, ст. 117 -123 и др.

*(2490) Св. зак., II т., изд. 1857 г., ст. 1018.

*(2491) Ст. 833 т. II, по прод. 1879 г.

*(2492) 2-е П. С. З. N 43,336.

*(2493) Там же, 833, по тому же прод.

*(2494) Член контрольной палаты должен присутствовать при производстве дел: 1) об уничтожении контрамарок за обывательские подводы, зачтенные установленным порядком в подать; 2) об уничтожении вышедшей из употребления гербовой бумаги, испорченных листов, бланков, ассигновок, испорченных листов приходного журнала и расчетных листов на получение пенсий (II т. Св. зак., ст. 849, п. 2 и 3).

*(2495) Там же, ст. 836.

*(2496) Т. II Св. зак., ст. 848, примечание.

*(2497) 2-е П. С. З. N 41,779, ст. 95, 138, 139.

*(2498) 2-е П. С. З. N 11.189.

*(2499) II т. Св. зак. изд. 1857 г., ст. 1236 -1200. См. выше в историческом очерке.

*(2500) II т. св. зак., изд. 1857, ст. 3035.

*(2501) Там же, ст. 3057

*(2502) Там же, ст. 1277, 1288, 1289.

*(2503) II т. Св. зак., ст. 1291.

*(2504) 2-е П. С. З. N 44,024.

*(2505) Собр. узак. и расп. правит. N 875, п. 7 - 13, 16.

*(2506) Т. II св. зак., ст. 922.

*(2507) Там же, ст. 928.

*(2508) Уст. о пит. сб., ст. 6.

*(2509) Уст. о пит. сб., ст. 11, 15 и 16.

*(2510) Там же, ст. 10 примеч. ср. устав о таб. сб. 1882 г., ст. 204.

*(2511) Там же, ст. 28.

*(2512) Ср. аналогические постановления в уст. о табачном сборе, ст. 210, 211, 215, 218, 219.

*(2513) Там же, ст. 398, 427, 428.

*(2514) Там же, ст. 90.

*(2515) См. 2-е П. С. З. N 42.861 и особое приложение в продолжении к II т. 1868 г.

*(2516) II т. св. зак. изд. 1876 г., ст. 911.

*(2517) Там же, ст. 912, 913.

*(2518) Там же, ст. 914.

*(2519) Там же, ст. 915.

*(2520) Там же, ст. 906.

*(2521) Там же, ст. 907 и Город. пол., ст. 11, по II т., ст. 1958.

*(2522) См. выше.

*(2523) Т. II св. зак., ст. 849; п. 2 и 3, ст. 900.

*(2524) Ср. Временн. прав., ст. 10, прилож. по продолж. 1868 г., ст. 9.

*(2525) Там же, ст. 910.

*(2526) Т. II, ст. 918.

*(2527) Св. зак., т. II, по изд. 1832 г., ст. 688, 689.

*(2528) В некоторых губерниях исправники назначались правительством, по соображениям политическим, именно - в западных губерниях: Виленской, Ковенской, Гродненской, Подольской, Волынской, Киевской, области Белостокской, губ. Витебской, Могилевской. В других местностях замещение должности исправников от правительства объяснялось тем, что здесь не производилось дворянских выборов. Таковы губернии Вятская, Пермская, Оренбургская, Таврическая, Астраханская и некоторые уезды Вологодской губ.

*(2529) II т. св. зак., изд. 1832 г., ст. 909, 910, 911 и след.

*(2530) П. С. З. N 21,007.

*(2531) II т. св. зак., изд. 1832 г., ст. 923. На этом основании были учреждены особые полицейские управления в заштатном г. Судиславе и в Опоченском посаде.

*(2532) Там же, ст. 946 - 948.

*(2533) Там же, ст. 949.

*(2534) II т. св. зак., изд. 1857 г., ст. 2513.

*(2535) 2-е П. С. 3. N 10.305.

*(2536) Т. II св. зак. изд. 1857 г., ст. 2617.

*(2537) 2-е П. С. З. N 11.109.

*(2538) Комиссия, о которой идет речь, была учреждена при министерстве В. Д. 27 марта 1859 г. В руководство ей даны были "Начала нового устройства уездных учреждений", высочайше утвержденные 25 марта 1859 года. Об этих началах мы скажем ниже, в отделе о земских учреждениях. Комиссия, действовавшая в 1859 - 1860 гг., замечательна по своему составу, ибо в ней заседали лица, впоследствии приобретшие большую известность своими трудами по крестьянской и по судебной реформам, так и на других поприщах. Именно в комиссии, под председательством Н. А. Милютина, заседали гг. Арцимович, Зарудный, Грох, Соловьев, Стояновский, Каланов и др. Делопроизводителем комиссии был г. Гаврилов.

*(2539) См. "Материалы, собранные для высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений": отдел полицейский, ч. I, отд. 2, стр. 214 и след.

*(2540) Небесполезно будет привести здесь некоторые данные относительно содержания полицейских чинов в 1860 году. Начальник уездной полиции - исправник получал 422 р. в год. Дворянский заседатель - 280. Становой пристав, крайне обремененный службою, получал 224 р. жалованья, 66 р. на разъезды, 86 р. на канцелярию и 57 руб. на рассыльных - всего 422 руб. Между тем он должен был употребить от 200 до 300 руб. на одну канцелярию Содержание чинов городской полиции было еще ниже. Во многих городах жалованье городничим не превосходило 280 р., частным приставам 57 руб., квартальных надзирателей 36. Таким образом, надзиратель получал меньше рядового пожарной команды, который, при 5 - 10 руб. месячного жалованья, получал квартиру, одежду и полное содержание.

*(2541) Извлечение из этих трудов занимают почти все II отд. I части цитированных материалов.

*(2542) Материалы, 1, 3 и 4, стр. 127 и след.

*(2543) Там же, 1, 2, стр. 220 и след.

*(2544) Материалы, I, 3 и 4, стр. 63 - 109. Здесь же приложен и проект формы полицейским чинам.

*(2545) Там же, стр. 149. К этому полезно прибавить, что один член (покойный Н. И. Бахтин) выразил мнение, "что он не может не выразить сожаления о необходимости отложить на неопределенное время приведение в исполнение всех тех полезных предположений об определении обязанностей и порядка действий чинов полиции, которые уже рассмотрены соединенным присутствием и которые дали бы полиции совсем иной вид и значение, тем более что проекты, заключающие сии предположения, уже составлены государственной канцеляриею, по замечаниям соединенного присутствия, и в настоящее время оставалось бы только проверить, правильно ли и согласно ли с замечаниями соединенного присутствия сии проекты составлены, для чего не потребовалось бы слишком много времени".

*(2546) По приложению к 1275 ст., кроме столичных и губернских городов, не подчиняются уездной полиции: а) города, подведомственные градоначальствам: Одесскому, Таганрогскому, Керчь-Еникольскому и Севастопольскому; б) 18 уездных городов разных губерний; в) из безуездных городов, посадов и местечек: 1) Бахчисарай (Таврической губ.); 2) посад Дубовка (Саратовской губ.); 3) Карасубазар (Таврич. губ.); 4) Сергиевский Посад (Московской губ.); 5) Иваново-Вознесенск (Владимирской губ.) и 6) Ораниенбаум (С.-Петербургской губ.)

*(2547) Т. II Св. зак. (изд. 1876 г.), ст. 74 1277, 1278.

*(2548) Там же, ст. 1279.

*(2549) Т. II Св. зак. (изд. 1876 г.), ст. 1286 и 1287.

*(2550) Там же, ст. 1285, 1288 - 1290 и 1284.

*(2551) 1323 ст. § I, п. 39.

*(2552) Там же, п. 27.

*(2553) Там же, п. 29.

*(2554) 1323 ст. § I, пп. 1 и 2.

*(2555) 1323 ст. § I, пп. 3, 4,6, 7, 8, 11 и Уст. о пасп. и бегл. ст. 682 и след. 614 и след.

*(2556) Там же, пп. 10 и 13.

*(2557) Там же, п. 8. Уст. о пасп., ст. 194, 197, 206, 210 - 212.

*(2558) Там же, п. 24, уст. о прод. и пр. прест. ст. 118, уст. ценз. ст. 79 и др.

*(2559) 1323 ст. § I, пп. 16, 18, 21, 23 и Уст. врач. ст. 836, 844 - 863, 854 - 875 и мног. друг.

*(2560) Там же, пп. 19 - 21, Устав путей сообщения, 885 и след.

*(2561) Там же, пп. 15, 30.

*(2562) Там же, § II. п. 4. и уст. торг. ст. 2770 и след.

*(2563) Там же, п. 24; Уст. о пошл. ст. 94 и 102.

*(2564) Там же, § I, п. 25.

*(2565) Там же, п. 4 и 9.

*(2566) Там же, пп. 27 и 28.

*(2567) 1323 ст. § I, пп. 33 - 35.

*(2568) Там же, п. 39.

*(2569) Там же, § II. пп. 1, 2, 5, 11 - 14.

*(2570) Там же, п. 3 и Уст. монетный (Т. VП Св. зак.), ст. 170, 209, 211 и друг.

*(2571) Таковы, например, обязанности полиции по наблюдению, чтобы питейные заведения (в тесном смысле) содержались не иначе как в первом этаже, чтобы торговля в них и хранение напитков производились в одной комнате, в которой не должно быть перегородок, ни закрытых помещений, чтобы выход был только на улицу, чтобы эти заведения не открывались ближе 40 сажен от христианских храмов; чтобы продажа крепких напитков производилась в узаконенные часы и т. п.

*(2572) 1323 ст., § II; п. 9, Устав о пит. сборе 468, 507 - 510 и Уставы о таб. изд. 1882, ст. 222 и след. акц. и об акц. с св. сах. песку.

*(2573) Code Inst. Cr. ст. 8. "Lа police judiciaire recherche les crimes, les delits et les contraventions, en rassemble les preuves et en livres les auteurs aux tribunaux charges de les punir".

*(2574) Органами судебной полиции являются: 1-е, полевые и лесные стражи; 2-е, полицейские комиссары; 3-е, мэры и их помощники; 4-е, прокуроры и их товарищи; 5-е, мировые судьи; 6-е, офицеры жандармерии; 7-е, главные полицейские комиссары; 8-е, следственные судьи (juges dinstruction).

*(2575) Реш. уг. к. д.-т. 1867 г. N 50, Коборова.

*(2576) Например по ст. 37 - 51 уст. о нак. нал. мир. суд.

*(2577) Уст. уг. суд. ст 51.

*(2578) Там же, ст. 64.

*(2579) Уст. гр. суд., ст. 52.

*(2580) Там же, ст. 47.

*(2581) Там же, ст. 74 и 105.

*(2582) Там же, ст. 53.

*(2583) Реш. 06. Собр. 1872, N 18 и 20.

*(2584) Уст. уг. суд., ст. 250.

*(2585) Там же, ст. 257.

*(2586) Там же, ст. 253.

*(2587) Там же, ст. 254.

*(2588) Уст. гр. суд., ст. 268.

*(2589) Там же, ст. 260, 269, 271.

*(2590) Там же, ст. 377 и след.

*(2591) Там же, ст. 389 и след.

*(2592) Там же, ст. 365.

*(2593) Там же, ст. 416, п. 2.

*(2594) Там же, ib. п. б.

*(2595) Реш. Общ. собр. 1870 - 1871 гг. N 143. Ср. Уст. уг. суд., ст. 484.

*(2596) Уст. уг. суд., ст. 312.

*(2597) Там же, ст. 483, 485 и 493.

*(2598) Реш. общ. собр. I касс. деп. 1872 г., N 13. Реш. общ. собр. касс. деп. 1872 N 20.

*(2599) Уст. гр. суд. ст. 158 и 160.

*(2600) Учрежд. суд. уст., ст. 60, 297 и след.

*(2601) Реш. Общ. собр. касс. деп. 1872 г., N 20.

*(2602) II т. 1323 ст. § III, п. 10 по прод. 1879 г.

*(2603) II т. 1323 ст. § III, п. 19 по прод. 1879 г.

*(2604) Там же, п. 18 по изд. 1876 г.

*(2605) Там же, пп. 15 и 16.

*(2606) Там же, ст. 1328 и примеч. по изд. 1876 г.

*(2607) Район действий жандармских управлений определяется по соглашению министров вн. дел, юстиции и путей сообщения.

*(2608) III изд. 1876 г. ст. 1330 и особые правила для чинов железнодорожной полиции.

*(2609) Там же, ст, 1329.

*(2610) См. прилож. к 1327 ст. II т. по прод. 1881.

*(2611) II т. св. зак., ст. 1359.

*(2612) II т. Св. зак., 1367 - 136, 1383.

*(2613) Там же, ст. 1356 и 1432.

*(2614) Там же, ст. 1432. Все возлагаемые сим "Наказом" на уездное полицейское управление обязанности относятся преимущественно к попечению и ответственности уездного исправника, как начальника полиции в уезде.

*(2615) II. т. св. зак., ст. 1451.

*(2616) Там же, ст 1434 - 1438.

*(2617) Там же, ст. 1433, п. 2.

*(2618) Там же, ст. 1441 и 1443.

*(2619) Там же, ст. 1442.

*(2620) В случае спора, предъявленного крестьянам, исправник представляет о том уездному присутствию.

*(2621) Уездные распорядительные комитеты, являющиеся органами губернских, составляются под председательством исправника, из члена уездной земской управы (где она есть) и особого чиновника по назначению губернатора (если он признает это нужным). По делам хозяйственным в комитет приглашаются городской голова и волостной старшина, а по делам ведомства военного и почтового - члены от этих ведомств. Ср. зак. т. IV, ст. 101, по прод. 1876.

*(2622) II т. Св. зак., ст. 1626 и след. 1356 п. 9 и друг. 1358 п. 4.

*(2623) Там же, ст. 1357.

*(2624) II т. св. зак., ст. 1360 - 1363.

*(2625) Там же, ст. 1453.

*(2626) Ст. 1456, 1469.

*(2627) Там же, ст. 1467.

*(2628) Там же, ст. 1429.

*(2629) См. особ. ст. 1390, 1392, 1394, 1396, 1398, 1400, 1403, 1406, 1410 и друг.

*(2630) Там же, ст. 1455 - 1457.

*(2631) Там, же, ст. 1461.

*(2632) Там же, ст. 1463.

*(2633) Там же, ст. 1464.

*(2634) См. прилож. к 1293 ст., II т. по прод. 1879 года.

*(2635) Инстр., § 2 и 3.

*(2636) Там же, § 36.

*(2637) Инстр., §§ 8, 10, 12.

*(2638) Там же, § 13.

*(2639) Там же, § 5.

*(2640) Там же, § 9.

*(2641) Там же, § 9.

*(2642) Инстр., § 16.

*(2643) Там же, §§ 8 и 37.

*(2644) Там же, §§ 19 - 24.

*(2645) Там же, § 39 и 40 и Цирк. 26 июня 1878.

*(2646) II т. св. зак. ст. 1470 - 1501.

*(2647) Иcтp. ур. § 31.

*(2648) 77 ст. IX т., изд, 1876 г.- 88 ст. изд. 1857.

*(2649) Романович-Словатинский, наз. соч., стр. 422 и след.

*(2650) Св. зак., т. IX, ст. 1102, 1104.

*(2651) Там же, ст. 78.

*(2652) Там же, ст. 96, п. 2.

*(2653) т. II. Св. зак., N 4989.

*(2654) Там же, N 5240, 6580 и 9774.

*(2655) Там же, N 4989, § 17.

*(2656) Там же, § 18.

*(2657) Св. зак. изд. 1876, т. IX, ст. 94 - 96, 99, 101, 102.

*(2658) Св. зак. изд. 1876 г., т. IX., ст. 96, п. 1.

*(2659) Там же, ст. 136, п 4.

*(2660) Св. зак. изд. 1876 г., т IX., ст. 158.

*(2661) Там же, ib.

*(2662) Там же, ст 160.

*(2663) Там же, ст. 159.

*(2664) Св. зак. изд. 1876 г., ст. 136, п. 2 и 3.

*(2665) П. С. З. N 14,816.

*(2666) Там же, N 16731.

*(2667) Там же, N 20,372.

*(2668) Полож. 1831 г. § 51.

*(2669) Т. IX, изд. 1876 г., ст. 100

*(2670) Там же, ib.

*(2671) Там же, ст. 96 п. 2.

*(2672) IX т. св. зак., ст. 126, 128, 132.

*(2673) Там же, ст. 96, п. 2.

*(2674) IX т. св. зак., ст. 96, п. 4.

*(2675) Там же, ib. п, 5.

*(2676) Там же, ст. 102.

*(2677) П. О. Зем. учр. ст. 23.

*(2678) IX т. св. зак., ст. 136, п. 1.

*(2679) Там же, ст. 112.

*(2680) Там же, ст. 102, п. 4.

*(2681) Там же, ib. п. 3.

*(2682) Там же, ст. 115.

*(2683) Там же, ст. 114.

*(2684) Там же, ст. 119.

*(2685) IX т. св. зак., ст. 121 и 122.

*(2686) Там же, стр. 105 и 128.

*(2687) Там же, ст. 106.

*(2688) Например, у дворянина Самарской губернии имеются неполные участки земли в уездах Ставропольском, Николаевском и Новоузенском. В Ставропольском уезде размер полного участка положен в 250 десятин, в Николаевском - 475, в Новоузенском - 650. Следовательно, отдельные участки в том только случае дадут право на личное участие в выборах, когда они в общей сложности будут = 650 десятинам.

*(2689) Там же, стр. 107.

*(2690) IX т. Св. зак., ст. 121. Правила о сложении участков применяются и к совладельцам нераздельного имения. Cр. там же, ст. 116.

*(2691) Там же, ст. 116 и 117.

*(2692) 2-е П. С. З. N 5530.

*(2693) IX т., св. з., ст. 110, 111 и 125.

*(2694) IX т. св. зак., ст. 80, 139 и след.

*(2695) Там же, ст. 93.

*(2696) Там же, ст. 90.

*(2697) Там же, ст. 91.

*(2698) Там же, ст. 92.

*(2699) Там же, ст. 88.

*(2700) Там же, ст. 162 и 87.

*(2701) Бессарабской, Витебской, Владимирской, Воронежской, Екатеринославской, Казанской, Костромской, Курской, Калужской, Могилевской, Московской, Нижегородской, Новгородской, Оренбургской, Орловской, Пензенской, Полтавской, Псковской, Рязанской, С.-Петербургской, Самарской, Саратовской, Симбирской, Смоленской, Таврической, Тамбовской, Тверской, Тульской, Уфимской, Харьковской, Херсонской, Черниговской и Ярославской.

*(2702) IX т. св. зак., ст. 168.

*(2703) Там же, ст. 176.

*(2704) Там же, ст. 177, 179 - 182.

*(2705) Там же, ст. 170.

*(2706) Там же, ст. 171, 182.

*(2707) IX т. св. зак., ст. 171, примеч. 3.

*(2708) Там же, ст. 172.

*(2709) Там же, ст. 173 и 178.

*(2710) Там же, ст. 150.

*(2711) П. С. З. 10187, § 54.

*(2712) П. С. З. N 17,427.

*(2713) Романович-Словатинский, назв. соч., стр. 429.

*(2714) П. С. З. N 21,737.

*(2715) Св. зак. IX т. LX. 151.

*(2716) IX т. св. зак., ст. 152.

*(2717) Там же, ст. 139 и 219.

*(2718) Там же, ст. 154.

*(2719) Собрание правит. распор. по зем. учр. I, 117 - 119.

*(2720) Там же, ст. 155.

*(2721) Там же, ст. 156, 157.

*(2722) Жалов. гр., ст. 47 и 48.

*(2723) П. С. З. N 17955.

*(2724) IX т. Св. зак., ст. 142.

*(2725) Там же, ст. 143 и 144.

*(2726) Там же, ст. 145.

*(2727) IX т. св. зак., ст. 146 - 148.

*(2728) Там же, ст. 219, п. 2 и 3 и ст. 220.

*(2729) Там же, ст. 219, п. 4.

*(2730) Там же, ib. п. 5.

*(2731) Там же, ст. 246.

*(2732) Там же, ст. 248.

*(2733) IX т. св. зак., ст. 149.

*(2734) Там же, ст. 184. Исключения эти следующие: 1) в Области войска Донского выборы производятся в мае; 2) в губерниях Екатеринослвской, Полтавской, Харьковской и Херсонской - в сентябре; 3) в губернии Черниговской - в октябре; 4) в губерниях, где временно приостановлены дворянские выборы, они полагались в следующие сроки: для г. Волынской - в июле; Минской и Подольской - в августе и в Киевской - в октябре (примеч. к ст. 184 и приложение к ст. 185).

*(2735) Там же, ст. 185.

*(2736) Там же, ст. 82.

*(2737) IX т. св. зак., ст. 198 - 199.

*(2738) Там же, ст. 139, п. 2.

*(2739) Там же, ст. 201.

*(2740) Там же, ст. 210.

*(2741) Там же, ст. 139, п. 2.

*(2742) IX т. св. зак., ст. 202.

*(2743) Там же, ст. 205.

*(2744) Там же, ст. 208.

*(2745) Там же, ст. 207 и 209.

*(2746) IX т. св. зав, ст. 206, 211 и 220.

*(2747) Там же, ст. 203.

*(2748) Правила об обряде выборов (IX т. св зак., приложение к 221 ст.), ст. 1 - 3.

*(2749) Форма присяги приложена к 214 ст. IX т. Дворяне, прибывшие в город по открытии собрания, приводятся к присяге губ. предводителем, ст. 215, т. IX.

*(2750) Св. зак., т. IX, ст. 214.

*(2751) Т. II, ст. 529.

*(2752) Т. IX, ст. 217.

*(2753) Там же, ст. 215

*(2754) Обряд, ст. 15.

*(2755) IX т., ст. 219.

*(2756) Там же, ст. 217.

*(2757) Там же, ст. 531.

*(2758) II т., ст. 530.

*(2759) Там же, ст. 533.

*(2760) IX т., ст. 221.

*(2761) Обряд, ст. 5 - 9.

*(2762) Обряд, ст. 19 - 44.

*(2763) Там же, ст. 48.

*(2764) Там же, ст. 39 и 46.

*(2765) IX т., ст. 235, 238 и 259.

*(2766) Там же, ст. 261.

*(2767) Там же, п. 262 и 263.

*(2768) IX т. св. зак., ст. 264 - 277.

*(2769) Там же, ст. 280.

*(2770) IX т., ст. 282, 283, 286 - 289; т. II, ст. 534.

*(2771) Ср. II т. св. зак., изд. 1857 года, ст. 4062; "Дворянская опека состоит при каждом уездном суде, где есть дворянство", и т. д. В состав опеки входит и уездный судья.

*(2772) II т., ст. 1721. Т. IX, ст. 235 и 238.

*(2773) Т. IX, ст. 1733, п. 1; т. X, ч. I, ст. 231, 233, 277, 281, 286, 288.

*(2774) Срок для принесения жалоб месячный, причем он исчисляется следующим образом: а) для лиц, коим постановление опеки было объявлено, со дня объявления; б) для прочих - со дня приведения постановления опеки в исполнение.

*(2775) Т. IX, ст. 1728 - 1738.

*(2776) Ср. II т. Св. зак., ст. 667, п. 47, ст. 1740.

*(2777) IX т., ст. 293.

*(2778) Там же, ст. 299.

*(2779) Там же, ст. 300.

*(2780) Там же, ст. 302.

*(2781) Там же, ст. 301.

*(2782) IX т. ст. 298.

*(2783) Там же, ст. 297 и 303, уст. угол. суд. ст. 1088, п. 3.

*(2784) Там же, ст. 293. пп. 1 - 9, 12 и 13.

*(2785) Там же, пп. 10, 11, 15 и 16.

*(2786) IX т. св. зак., ст. 294, пп. 1, 7-9.

*(2787) Там же, ст. 240 - 247.

*(2788) Там же, ст. 249 - 253 и приложение к 249 ст.

 


Градовский Александр Дмитриевич. Начала русского государственного права. Тома I-III. - С.-Петербург, типография М. Стасюлевича, 1875 г. (том I), 1876 г. (том II), 1883 г. (том III)


Том I вышел в свет в 1875 г. (посмертное издание 1891 г.), том II - в 1876 г. (2-е издание, 1880 г.), том III - в 1883 г.