Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21 декабря 2015 г. N Ф08-9488/15 по делу N А63-907/2014

г. Краснодар

21 декабря 2015 г.

Дело N А63-907/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 16 декабря 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 декабря 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Рогальского С.В., судей Рыжкова Ю.В. и Чесняк Н.Н., при участии от ответчика - администрации Буденновского муниципального района Ставропольского края (ИНН 2624028360, ОГРН 1042600684873) - Соколова А.Н. (доверенность от 11.11.2015), от третьего лица - Контрольно-счетной палаты Ставропольского края (ИНН 2634805056, ОГРН 1122651007852) - Горха О.О. и Пузановой Е.Н. (доверенности от 03.02.2015 и 23.03.2015), в отсутствие истца - министерства экономического развития Ставропольского края (ИНН 2634083314, ОГРН 1082635017926), извещенного о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации Буденновского муниципального района Ставропольского края на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.06.2015 (судья Ермилова Ю.В.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.09.2015 (судьи Годило Н.Н., Жуков Е.В., Сомов Е.Г.) по делу N А63-907/2014, установил следующее.

Министерство экономического развития Ставропольского края (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с иском к администрации Буденновского муниципального района Ставропольского края (далее - администрация) о возврате в краевой бюджет 3 056 548 рублей субсидии в связи с ее нецелевым использованием, взыскании 405 113 рублей пеней за нецелевое использование денежных средств и 1 393 875 рублей пеней за срыв сроков ввода в эксплуатацию объекта реконструкции (уточненные требования).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Контрольно-счетная палата Ставропольского края (далее - счетная палата).

Решением от 01.08.2014, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 31.10.2014, иск удовлетворен частично: с администрации в пользу министерства взыскано 3 056 548 рублей нецелевым образом использованных денежных средств и 254 146 рублей 41 копейка пеней за срыв сроков ввода в эксплуатацию объекта реконструкции. В остальной части в иске отказано. Судебные инстанции пришли к выводу, что пунктом 3.2 заключенного сторонами соглашения от 23.03.2012 предусматривалось использование денежных средств бюджета края исключительно на реконструкцию здания многофункционального центра (МФЦ). Затраты на оснащение МФЦ мебелью, электронно-вычислительной техникой, программными продуктами и средствами связи признаны нецелевым использованием части субсидии. Суды установили, что открытие МФЦ состоялось 27.09.2013, тогда как пунктом 4.2.8 соглашения установлен срок открытия МФЦ - до конца 2012 года. Во взыскании пени за нецелевое использование денежных средств отказано по причине обоюдной вины администрации и министерства, которое своими действиями ввело ответчика в заблуждение относительно возможных целей использования субсидии. Расчет пени за срыв сроков ввода объекта в эксплуатацию признан судом неверным, пени с учетом пункта 7.1 соглашения исчислены со дня предъявления претензии о нарушении. Суд признал, что ответчик должен уплатить государственную пошлину, размер которой составляет 39 553 рубля 42 копейки. С учетом финансового положения муниципального бюджета пошлина судом уменьшена до 2 тыс. рублей.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20.02.2015 судебные акты отменены, дело передано на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Суд кассационной инстанции предложил при толковании условий соглашения дать оценку приложению N 2 к соглашению от 23.03.2012, в котором в качестве показателя эффективности использования краевой субсидии стороны указали процент готовности здания к размещению МФЦ, а также к предоставлению государственных и муниципальных услуг, а не только процент выполнения подрядных работ по реконструкции здания. Суд указал, что вывод о нецелевом использовании субсидии противоречит признанному судами факту отнесения нормативными актами Правительства Ставропольского края к целям субсидирования не только работ по реконструкции зданий, но и расходов на приобретение необходимого оборудования. В связи с этим суд кассационной инстанции признал необоснованным мотив отказа во взыскании пеней - введение администрацию в заблуждение действиями министерства. Также предложено дать оценку доводу ответчика об объективной невозможности сокращения 19-месячного срока ввода объекта в эксплуатацию, установленного проектно-сметной документацией; по результатам оценки этого довода определить правомерность возложения на администрацию ответственности за нарушение срока ввода объекта в эксплуатацию, установленного соглашением от 23.03.2012.

При новом рассмотрении спора решением от 04.06.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 08.09.2015, с администрации в пользу министерства взыскано 3 056 548 рублей нецелевым образом использованной субсидии, 405 113 рублей пеней за нецелевое использование бюджетных средств и 1 393 875 рублей пеней за срыв срока ввода объекта реконструкции в эксплуатацию. Суды повторно пришли к выводу о выделении ответчику краевой субсидии исключительно на реконструкцию здания, т. е. на оплату подрядных работ. Обосновывая данный вывод, суды указали, что расходы на оснащение здания МФЦ мебелью, электронно-вычислительной техникой, программными продуктами и средствами связи произведены ответчиком в нарушение пункта 3.2 соглашения от 23.03.2012, а ввод объекта в эксплуатацию 27.09.2013 нарушает пункт 4.2.8 соглашения, установивший срок до конца 2012 года. По мнению судебных инстанций, создание МФЦ относится к нуждам органов местного самоуправления и, соответственно, к расходным обязательствам местного бюджета. Субъект Российской Федерации, добровольно возложивший на себя обязанность софинансирования названных нужд, определил в своем Законе о бюджете точные цели такого финансирования в 2012 году посредством указания кода вида расходов - 020, предусматривающего выделение ассигнований только на реконструкцию здания, т. е. на изменение параметров объекта капитального строительства. Соответственно, на оснащение зданий МФЦ средства в Законе Ставропольского края от 27.12.2011 N 95-кз "О бюджете Ставропольского края на 2012 год" не предусматривались. Изменения, предусматривающие субсидирование расходов на оснащение МФЦ мебелью, электронно-вычислительной техникой, программными продуктами и средствами связи, внесены в Закон N 95-кз Законом СК от 10.05.2012 N 42-кз, т. е. после заключения министерством и администрацией соглашения от 23.03.2012, в связи с чем основания для расширительного толкования данного соглашения отсутствуют. При этом в Законе N 42-кз финансирование указанных целей обозначено иным кодом расходов - 010. Повторно рассматривая дело, суды отказались от своего прежнего вывода о введении администрацию в заблуждение действиями министерства, в связи с чем в полной мере применили к администрации ответственность за нецелевое использование субсидии, а также за необеспечение ввода объекта в эксплуатацию в добровольно согласованный ответчиком срок. Суды также указали, что при наличии в соглашении сторон условия о направлении субсидии на оснащение МФЦ это условие было бы ничтожно, как противоречащее Закону СК N 95-кз о бюджете, не предусматривавшему средства на эти цели.

В кассационной жалобе администрация просит отменить судебные акты, считая вменение ей нецелевого использования бюджетных средств неправомерным, так как ни на какие другие цели, кроме создания МФЦ, включающего оснащение его необходимыми для работы мебелью, оргтехникой, программными продуктами и связью, субсидия не расходовалась. Правовыми основаниями для софинансирования МФЦ муниципальными и краевым бюджетами являлись: краевая целевая программа "Противодействие коррупции в сфере деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края на 2010 - 2014 годы"; подпрограмма "Снижение административных барьеров, оптимизация и повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе на базе МФЦ"; Правила предоставления местным бюджетам субсидий на софинансирование расходов, связанных с созданием МФЦ, утвержденные постановлением Правительства Ставропольского края от 21.04.2010 N 121-п (далее - Правила N 121-п). Данными Правилами предусмотрено, что в целях получения субсидий муниципальные образования должны предоставить министерству как проектно-сметную документацию на реконструкцию МФЦ, так и сметный расчет на оснащение МФЦ. Общий объем предусмотренного соглашением сторон финансирования путем выделения краевой субсидии и частичного участия средств местного бюджета рассчитывался от всей сметной стоимости, включая локальный сметный расчет на оснащение МФЦ. Составленная проектной организацией смета на создание МФЦ, включающая спорные расходы в понятие реконструкции объекта капитального строительства, соответствует Методике определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (МДС 81-35.2004), утвержденной постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1 (далее - Методика N 15/1). Несмотря на предъявление иска, министерство, являясь государственным заказчиком названной подпрограммы, подтверждало, что сметная стоимость реконструкции МФЦ и размер субсидии определялись с учетом спорных расходов, а введение объекта в эксплуатацию подразумевало его оснащенность мебелью и оборудованием, без которых невозможно оказание соответствующих государственных и муниципальных услуг. Судом не учтены пояснения министерства о том, что на момент предоставления субсидии имелись пробелы в законодательстве Ставропольского края по вопросу применения кода 020, устраненные постановлением Правительства Ставропольского края от 29.12.2012 N 561-п об утверждении Правил предоставления субсидии. В данные Правила включена норма, устанавливающая, что если стоимость реконструкции МФЦ согласно проектной документации включает стоимость оснащения МФЦ, то субсидии бюджетам муниципальных образований края предоставляются по виду расходов "Субсидии местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности" (020). Заявитель считает, что имелись предусмотренные статьей 404 Гражданского кодекса Российской Федерации основания для уменьшения ответственности в связи с виной кредитора. По окончании 2012 финансового года более 18 млн рублей выделенной и не освоенной в 2012 году субсидии возвращены в краевой бюджет. Однако в феврале 2013 года возвращенная сумма без изъятия спорной суммы, предъявленной как нецелевое использование, вновь предоставлена администрации министерством на те же цели, что повлекло начисление на нее неустойки.

Министерство заявило о рассмотрении жалобы в его отсутствие. Отзыв на кассационную жалобу от министерства не поступил.

Счетная палата в отзыве на жалобу просит оставить судебные акты без изменения, указывая, что перечисление муниципальному образованию субсидии сопровождалось ссылкой на код 020, из формулировки которого, по мнению третьего лица, очевидна недопустимость расходования средств на иные цели, кроме капитальных вложений в объект капитального строительства. Оснащение МФЦ мебелью и оборудованием к капитальным вложениям не относится. Соответствующие изменения в Закон о бюджете на 2012 год внесены после заключения сторонами соглашения, но и эти изменения предусматривали выделение субсидий на оснащение МФЦ по коду 010 только Изобильненскому и Новоалександровскому муниципальным районам. Буденновскому муниципалитету средства на указанные цели не предусматривались и в новом бюджетном Законе.

Изучив материалы дела, выслушав представителей ответчика и третьего лица, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает судебные акты подлежащими отмене по следующим основаниям.

Понятие нецелевого использования бюджетных средств содержится в статье 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, и платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Согласно статье 6 БК РФ под термином - ведомственная структура расходов бюджета - понимается распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете, по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов бюджетов либо по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам и (или) целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов. В этой же статье дано понятие "временного кассового разрыва": прогнозируемая в определенный период текущего финансового года недостаточность на едином счете бюджета денежных средств, необходимых для осуществления кассовых выплат из бюджета.

Таким образом, бюджетным законодательством не исключаются случаи недостатка бюджетных средств вследствие того, что они не были предусмотрены бюджетным законом (решением), но, тем не менее, необходимых для осуществления бюджетных выплат. Такой разрыв предполагает последующее включение в закон о бюджете недостававших средств на соответствующие цели, но в этом случае расходование на эти цели ранее выделенных средств не может квалифицироваться как нарушение получателем субсидии бюджетного законодательства в виде нецелевого расходования бюджетных средств, поскольку имеет место упущение, допущенное органом, принявшим бюджетное решение.

В рассматриваемом деле выделенная Буденновскому району субсидия была достаточна как для реконструкции здания, предназначенного для размещения МФЦ (если под реконструкцией понимать только подрядные работы по изменению параметров здания), так и для оснащения МФЦ оборудованием, необходимым для предоставления МФЦ государственных и муниципальных услуг к моменту его открытия (сроку сдачи в эксплуатацию). Однако в законе о бюджете имелась недостаточно четкая формулировка кода, по которому выделялись денежные средства, что не может вменяться ответчику как нарушение. Такой вывод следует из установленных судом при повторном рассмотрении, но неверно понятых обстоятельств, в том числе изменений, внесенных в Закон о бюджете Ставропольского края на 2012 год, и иных нормативных актов, принятых для разрешения создавшейся ситуации.

Бюджетным кодексом к основным принципам бюджетной системы Российской Федерации отнесены, в частности, принцип эффективности использования бюджетных средств и принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (статья 34 БК РФ).

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (статья 38).

В данном случае администрации как получателю бюджетных средств еще до выделения субсидии цели ее использования доведены министерством - главным распорядителем бюджетных средств, т. е. органом, уполномоченным формулировать и разъяснять эти цели. Содержание заключенного министерством и администрацией соглашения от 23.03.2012 позволяло считать, что перед исполнителем поставлена задача обеспечить к определенному сроку не только проведение подрядных работ по реконструкции здания, но и предоставление многофункциональным центром к этому же сроку государственных и муниципальных услуг, возлагаемых на такие центры специальным федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации.

Создание многофункциональных центров с целью совершенствования предоставления государственных (муниципальных) услуг обусловлено требованиями Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Статьей 2 названного Закона многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг определяется как организация, созданная в организационно-правовой форме государственного или муниципального учреждения, отвечающая требованиям, установленным настоящим Законом, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна".

Пунктом 6 статьи 2 Закона предусматривается предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, а также использование универсальной электронной карты, в том числе осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями.

В статье 15 Закона раскрыто содержание принципа "одного окна", в соответствии с которым предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя. Здесь же предусмотрено, что организация деятельности многофункциональных центров осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяющими один многофункциональный центр, расположенный на территории данного субъекта Российской Федерации, взаимодействующий с иными многофункциональными центрами, находящимися на территории данного субъекта Российской Федерации. Требования к МФЦ и особенности взаимодействия МФЦ устанавливаются правилами организации деятельности многофункциональных центров, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. Методическое обеспечение деятельности многофункциональных центров (в том числе разработка методических рекомендаций по созданию таких центров и обеспечению их деятельности, форм отчетности и порядка ее представления) осуществляются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Законом определены общие требования к использованию в МФЦ информационно-телекоммуникационных технологий и к другой коммуникационной инфраструктуре при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Таким образом, из содержания Закона N 210-ФЗ следует, что конечная цель - функционирование МФЦ - должна обеспечиваться как путем выделения и при необходимости реконструкции соответствующих этой цели зданий, так и их оснащением за счет софинансирования из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации и местного бюджета.

Как следует из материалов дела, 20.12.2011 администрация направила министерству заявку на получение местным бюджетом субсидии на софинансирование расходов, связанных с созданием многофункционального центра предоставления государственных (муниципальных) услуг. К заявке прилагалась разработанная специализированной организацией проектно-сметная документация (ПСД) на реконструкцию многофункционального центра, которой, в частности, предусматривался срок строительства - 19 месяцев, рассчитанный на основании СНиП (т. 2, л. д. 37).

Кроме того, к заявке администрации прилагался локальный сметный расчет N 2-1-9 на оснащение многофункционального центра мебелью, компьютерной техникой, программными продуктами.

Министерством и администрацией (исполнителем) заключено соглашение от 23.03.2012 N 8 о предоставлении субсидии на софинансирование расходов, связанных с созданием МФЦ и реконструкцией существующего здания под его размещение на территории Буденновского муниципального района по адресу: г. Буденновск, ул. Пушкинская, 113. На исполнителя возложены функции по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, связанных с реконструкцией объекта в целях создания МФЦ. Данная формулировка (реконструкция в целях создания МФЦ) сохраняется по всему тексту соглашения, из чего следует, что все затраты на приобретение товаров, выполнение работ должны были направляться не только на реконструкцию здания, саму по себе не обеспечивающую выполнение задач, вытекающих из содержания Закона N 210-ФЗ, но и на создание МФЦ в том виде, в каком это предусмотрено данным Законом. Из предмета соглашения следует, что без оснащения, соответствующего требованиям законодательства, объект как учреждение, готовое к оказанию услуг, не было бы принято в эксплуатацию, а исполнитель и в этом случае оказался бы в положении стороны, нарушившей договорные обязательства.

Заявка администрации, однозначно указывавшая на намерение исполнителя краевой программы направлять испрашиваемую субсидию на оснащение МФЦ, не вызвала у главного распорядителя краевых бюджетных средств никаких возражений и требований переоформить заявку, исключив из нее расходы на оснащение.

Пунктом 2.1 соглашения определен общий объем финансирования реконструкции объекта в целях создания МФЦ - 42 586 580 рублей, из которых 30 833 770 рублей отнесены на бюджет края и подлежали перечислению в муниципальный бюджет в виде субсидии. В соответствии с пунктами 4.2.2, 4.2.8 соглашения исполнитель обязан направить средства, полученные из бюджета края, исключительно на осуществление расходов, связанных с реконструкцией объекта в целях создания многофункционального центра; обеспечить ввод объекта в эксплуатацию и открытие МФЦ до конца 2012 года.

Из приведенных условий достаточно определенно следует, что указанные средства исполнитель должен был использовать для достижения конечной цели - открытия МФЦ, в котором с этого момента могли бы оказываться услуги, предусмотренные Законом N 210-ФЗ.

Пунктом 7.1 соглашения предусмотрено, что в случае нецелевого использования субсидии, срыва сроков ввода в эксплуатацию объекта и открытия МФЦ администрация обязана в течение 10 дней с даты выявления нарушений возвратить полученные средства и перечислить в доход бюджета края пеню в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации от суммы нецелевым образом использованных средств за каждый день нарушения обязательств. Таким образом, для ввода объекта в эксплуатацию и открытия МФЦ устанавливался единый срок.

В приложении N 2 к соглашению названы целевые показатели эффективности использования субсидии: 1) готовность здания к размещению МФЦ и предоставлению государственных и муниципальных услуг - 100%; 2) количество окон для предоставления государственных и муниципальных услуг - 10 (т. 1, л. д. 19).

Указание суда кассационной инстанции дать оценку приложению N 2 в совокупности с соглашением от 23.03.2012 N 8 судами при повторном рассмотрении дела не выполнено.

Субсидия в размере 30 833 770 рублей перечислена администрации платежным поручением от 28.05.2012. Дополнительным соглашением N 2 от 20.08.2013 размер субсидии за счет средств бюджета края уменьшен на 4 103 360 рублей 14 копеек. Данная сумма возвращена и спорной не является.

В период освоения средств администрация провела аукционы на выполнение работ по созданию автоматизированной системы обработки информации и на поставку офисной мебели. Стоимость работ и оборудования, подтвержденная соответствующими документами, составила 2 639 782 рубля, стоимость мебели - 1 571 951 рубль (т. 2, л. д. 10 - 30).

По результатам проверки использования средств бюджета Ставропольского края, выделенных в 2011 - 2013 годах на реализацию мероприятий по снижению административных барьеров и повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг, счетной палатой Ставропольского края министерству вынесено представление, согласно которому министерством и администрацией нарушен пункт 3.2 соглашения - средства, выделенные, по мнению счетной палаты, исключительно на реконструкцию здания МФЦ, расходовались на оснащение его мебелью, электронно-вычислительной техникой, программными продуктами, средствами связи на сумму 4 245 200 рублей. В нарушение пункта 4.2.8 соглашения не обеспечено введение объекта реконструкции в эксплуатацию и открытие МФЦ до конца 2012 года.

При этом счетная палата не предъявила претензий по содержанию соглашения и не указала на несоответствие соглашения законам и иным, в том числе местным, нормативным актам.

Таким образом, вопросом, подлежащим разрешению в судебном порядке, является вопрос толкования условий соглашения в совокупности с приложениями, в том числе с приложением N 2. Судам по правилам статьи 431 ГК РФ требовалось определить, предусматривалась ли соглашением исключительно реконструкция здания, или перед ответчиком ставилась задача доведения МФЦ в соответствующие сроки за счет выделенных средств до параметров, предусмотренных Законом N 210-ФЗ, т. е. создание готового к функционированию учреждения.

Акт проверки и предписания счетной палаты об устранении указанных нарушений побудили министерство направить администрации претензию от 20.08.2013 с требованием о возврате части субсидии и уплате пеней до 10.09.2013, а затем обратиться в суд с иском.

Суд кассационной инстанции считает, что заложенный в приложении N 2 такой критерий эффективности использования субсидии, как стопроцентная готовность объекта (как вновь созданного учреждения) к предоставлению услуг, свидетельствует о том, что для обеих сторон соглашения целью являлось выполнение требований Закона N 210-ФЗ об организации предоставления заявителям, обращающимся с соответствующим запросом, государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна". Для этого как в силу закона, так и в соответствии с ПСД требовалось оснащение "окон", в том числе, информационно-телекоммуникационными технологиями.

Пунктом 2 Правил N 121-п предусмотрено предоставление бюджетам муниципальных образований субсидий на софинансирование расходных обязательств, связанных с созданием многофункциональных центров, включающих в себя как реконструкцию зданий (помещений), предназначенных для размещения МФЦ, так и приобретение мебели, электронно-вычислительной техники, оргтехники, серверного оборудования, в том числе программных продуктов, средств связи для обеспечения деятельности многофункциональных центров.

Этими же Правилами, как признали судебные инстанции, установлено, что для получения субсидии муниципальное образование представляет в министерство проектно-сметную документацию на реконструкцию многофункционального центра, а также сметный расчет на оснащение многофункционального центра.

Приведя указанные нормативные положения, несмотря на документальное подтверждение выполнения их требований ответчиком, суды пришли к выводу о нецелевом использовании части бюджетных средств, обосновав этот вывод тем, что в Законе от 27.12.2011 N 95-кз о краевом бюджете на 2012 год ассигнования на приобретение мебели и оргтехники не предусмотрены. Однако этот вывод опровергается тем, что Законом Ставропольского края от 10.05.2012 N 42-кз в Закон N 95-кз вносились не дополнения, а изменения. Согласно этим изменениям, принятым в том же финансовом году, в котором администрация должна была за счет уже полученной субсидии обеспечить введение МФЦ в эксплуатацию, ассигнования на оснащение МФЦ мебелью, оргтехникой и программными продуктами признавались входящими в состав субсидий, но под другим кодом (010).

Выделение субсидий на эти цели двум районным образованиям и невыделение на эти же цели дополнительной субсидии Буденновскому району, вопреки мнению счетной палаты и суда, подтверждает, что именно в Законе от 27.12.2011 N 95-кз ответчику предусматривались соответствующие ассигнования, в связи с чем не требовалось их дополнительное выделение.

Содержавшаяся в коде 020 формулировка вида расходов "Субсидии местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности" также не исключала отнесение к этим расходам оснащение соответствующего объекта необходимым оборудованием. В обоснование этого довода ответчик правомерно ссылался на Методику N 15/1, однако суды эту ссылку полностью проигнорировали.

В Методике отмечено, что она рассмотрена Минюстом России и признана документом, соответствующим законодательству Российской Федерации и не нуждающимся в государственной регистрации (письмо от 10.03.2004 N 07/2699-ЮД). Методика разработана в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 27.11.2003 N ВЯ-П10-14161. Приведенные в ней положения распространяются на все предприятия строительного комплекса Российской Федерации при определении стоимости строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих предприятий, зданий и сооружений, выполнения ремонтных и пусконаладочных работ вне зависимости от источников финансирования, а также при формировании цен на строительную продукцию и расчетах за выполненные работы.

В силу пункта 3.9 Методики основанием для определения сметной стоимости строительства являются: исходные данные заказчика для разработки сметной документации, предпроектная и проектная документация, пояснительные записки к проектным материалам; действующие сметные нормативы, а также отпускные цены и транспортные расходы на материалы, оборудование, мебель и инвентарь; отдельные, относящиеся к соответствующей стройке, решения органов государственной власти.

Под объектом строительства рассматривается отдельно стоящее здание или сооружение со всеми относящимися к нему обустройствами, оборудованием, мебелью, инвентарем и т.п. (пункт 3.11).

Сметная стоимость строительства может включать в себя, в том числе, затраты на приобретение (изготовление) оборудования, мебели и инвентаря; прочие затраты (пункт 3.14).

Локальные сметные расчеты (сметы) на отдельные виды строительных и монтажных работ, а также на стоимость оборудования составляются исходя из следующих данных: номенклатуры и количества оборудования, мебели и инвентаря, принятых из заказных спецификаций, ведомостей и других проектных материалов (пункт 4.1).

При составлении сметных расчетов и смет в них рекомендуется раздельно определять стоимость: оборудования, предназначенного для производственных нужд; оборудования и инвентаря, предназначенных для общественных и административных зданий (4.43).

В сметных расчетах и сметах на строительство учитываются суммы средств на оборудование и инвентарь, необходимых для первоначального оснащения вновь строящихся, а также расширяемых зданий общественного и административного назначения. К оборудованию общественных и административных зданий могут относиться предусмотренные (РД) типовые комплекты технологического и лабораторного оборудования, приборов и аппаратуры. К инвентарю указанных зданий относятся: производственный инвентарь; хозяйственный инвентарь, т.е. конторская и другая мебель и обстановка (столы, стулья, шкафы, вешалки, гардеробы и т.п.), а также предметы хозяйственного и служебного назначения и убранства помещений, противопожарный инвентарь, средства оргтехники и др. (пункт 4.53).

Средства на покрытие затрат на оборудование и инвентарь общественных и административных зданий в сметной документации приводятся в графе сметной стоимости "оборудования, мебели и инвентаря" (пункт 4.54).

Таким образом, код 020, указанный в Законе от 27.12.2011 N 95-кз, регулировавшем предоставление субсидий на создание МФЦ, полностью соответствовал нормативному определению понятия "объекты капитального строительства муниципальной собственности", включающего оборудование этих объектов конторской и другой мебелью и обстановкой, а также предметами служебного назначения, включая средства оргтехники и др. Полученная по этому коду субсидия расходовалась в соответствии с назначением бюджетных средств, что исключает удовлетворение требований о возврате этих средств и взыскании пеней за нецелевое использование.

Наличие проектно-сметной документации на реконструкцию здания является обязательным условием такой реконструкции. ПСД содержит объективно необходимый, обусловленный строительными нормами и правилами срок реконструкции. Ответчик указывал, что выполнение реконструкции здания с момента заключения соглашения и до конца 2012 года, т. е. в срок, сокращенный вдвое в сравнении с ПСД, объективно невозможно, в связи с чем применение к нему неустойки за срыв сроков сдачи объекта в эксплуатацию неправомерно.

При оценке указанного довода необходимо иметь в виду, что в силу статей 329, 330 ГК РФ неустойка является способом обеспечения надлежащего исполнения обязательства.

При заключении соглашения от 23.03.2012, изменившего срок реконструкции, министерство обладало более высоким административным ресурсом, что для другой стороны ограничивало свободу волеизъявления.

В соответствии со статьей 401 ГК РФ лицо, исполнившее обязательство ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности), кроме случаев, когда законом или договором предусмотрены иные основания ответственности. Лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства.

Администрация приняла на себя обязанность обеспечить ввод объекта в эксплуатацию до конца 2012 года, для чего организовала торги для выявления подрядной организации и заключила с нею контракт, т. е. приняла необходимые меры, предписанные законом. Предъявление подрядчику требований об уплате неустойки, как указал суд в обоснование возложения на ответчика ответственности "за срыв срока введения объекта в эксплуатацию", не могло ускорить подрядные работы. Кроме того, перспективы получения с подрядчика денежной компенсации в виде неустойки следует оценивать как неопределенные, с учетом того, что подрядчик выполнял работы в соответствии со сроками, установленными ПСД, и завершил реконструкцию до истечения этих сроков.

Вывод судов о том, что ПСД устанавливаются лишь максимальные сроки строительства, не соответствует содержанию проектной документации, в которой точный срок 19 месяцев определен на основании СНиП с учетом требований безопасности строительства. При указанных обстоятельствах взыскание с ответчика неустойки за нарушение срока, установленного соглашением, не соответствует статье 401 ГК РФ, подлежавшей применению.

При повторном рассмотрении дела суды дополнительно установили обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения спора, однако вновь допустили несоответствие выводов этим обстоятельствам и не применили нормы права, подлежавшие применению. В связи с этим суд кассационной инстанции на основании пункта 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации считает возможным, отменив обжалуемые судебные акты, вынести решение, не передавая дело на новое рассмотрение.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.06.2015 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.09.2015 по делу N А63-907/2014 отменить. В иске отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

С.В. Рогальский

Судьи

Ю.В. Рыжков Н.В. Чесняк