Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21 января 2019 г. N Ф08-10864/18 по делу N А32-15109/2017

г. Краснодар

21 января 2019 г.

Дело N А32-15109/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 15 января 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 января 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Посаженникова М.В. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - Скобелева Игоря Владимировича - Беккарюка А.С. (доверенность от 04.04.2017), от заинтересованного лица - Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (ИНН 2308076951, ОГРН 1022301228630) - Квасовой Т.А. (доверенность от 19.06.2018), Петросяна Р.Л. (доверенность от 19.03.2018), Федоровой И.В. (доверенность от 19.03.2018), от третьего лица - Государственного унитарного предприятия Краснодарского края "Центр информационных технологий" (ИНН 2308065195, ОГРН 1022301199931) - Завальнюка И.В. (доверенность от 09.01.2019), в отсутствие третьего лица - Департамента информатизации и связи Краснодарского края (ИНН 2308178382, ОГРН 1112308003917), надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Скобелева Игоря Владимировича на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.02.2018 (судья Нигоев Р.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.08.2018 (судьи Филимонова С.С., Гуденица Т.Г., Соловьева М.В.) по делу N А32-15109/2017, установил следующее.

Скобелев Игорь Владимирович (бывший руководитель Департамента информатизации и связи Краснодарского края; далее - Скобелев И.В.) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (далее - департамент финансово-бюджетного надзора) от 24.01.2017 N 16-028 о возмещении в бюджет Краснодарского края 19 334 847 рублей 55 копеек ущерба, причиненного незаконными действиями.

В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены Департамент информатизации и связи Краснодарского края (далее - департамент информатизации и связи) и Государственное унитарное предприятие Краснодарского края "Центр информационных технологий" (далее - предприятие).

Решением суда от 27.02.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 27.08.2018, в удовлетворении требований отказано со ссылкой на то, что оспариваемое предписание соответствует требованиям Федерального Закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) и приказа министерства экономического развития Российской Федерации от 02.10.2013 N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)" (далее - Методические рекомендации).

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратился Скобелев И.В. с кассационной жалобой, просит решение суда и постановление апелляционной инстанции отменить, направить дело на новое рассмотрение. По мнению подателя жалобы, выводы судов об отсутствии расчета стоимости контракта не соответствуют установленным по делу обстоятельствам. Закон N 44-ФЗ не устанавливает конкретную форму расчета стоимости контракта, которую необходимо соблюдать. Суды не учли правовую природу договора возмездного оказания услуг и не дали оценку доводу о том, что условия контракта не могут быть выражены в конкретную единицу измерения, а некоторые результаты представляют собой единый комплекс действий исполнителя и в последовательные периоды (от месяца к месяцу) могут отличаться. Предусмотренные контрактом услуги неотделимы от процесса их оказания, потребляются в процессе исполнения контракта и направлены на реализацию положений действующего законодательства. Таким образом, прилагаемый к контракту расчет не может содержать определенное количество услуг и определенную стоимость каждой услуги. Согласно оспариваемому предписанию необходимо возместить ущерб, причиненный вследствие нарушения требований раздела II Методических рекомендаций, однако суды не учли, что Методические рекомендации не зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации, не опубликованы в установленном порядке (в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти) и носят исключительно рекомендательный характер. Выводы судов о допустимости письма от 22.01.2015 N 86-186/15-04-09 как доказательства по делу носят противоречивый характер. Суды не учли, что департамент финансово-бюджетного надзора проводил оценочную экспертизу стоимости услуг, предусмотренных контрактом, и не установил их рыночную стоимость; не проводил соответствующую проверку предприятия и не установил фактические понесенные при исполнении контракта расходы. Суды не учли, что объем финансового обеспечения в размере 35 млн рублей обоснован и определен с привлечением экспертов на основании проектно-сметной документации, смет расходов или смет расходов аналогичных видов работ с учетом индексов- дефляторов, уровня обеспеченности объектами, оборудованием, услугами и других показателей в соответствии со спецификой конкретных мероприятий при принятии постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 14.10.2013 N 1181 "Об утверждении государственной программы Краснодарского края "Информационное общество Кубани" (раздел 4 - обоснование ресурсного обеспечения подпрограммы "Информационный регион"). Суды не оценили довод Скобелева И.В. о том, что собственником предприятия является Краснодарский край, вследствие чего все перечисленные предприятию во исполнение контракта денежные средства остались в собственности Краснодарского края. Таким образом, оспариваемое предписание о возмещении ущерба вынесено в отсутствие доказательств причинения ущерба и обоснованности его размера.

В отзывах на кассационную жалобу департамент информатизации и связи и предприятие поддерживают доводы кассационной жалобы.

В отзыве на кассационную жалобу департамент финансово-бюджетного надзора просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц поддержали доводы кассационной жалобы и отзывов.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзывов, выслушав представителей участвующих в деле лиц, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, департамент финансово-бюджетного надзора провел плановую выездную проверку департамента информатизации и связи на предмет соблюдения бюджетного законодательства при расходовании бюджетных средств, выделенных в рамках реализации государственных программ Краснодарского края за 2014 - 2015 годы и истекший период 2016 года, в ходе которой установил следующее.

На основании пункта 2.1 подпрограммы "Информационный регион" (2014 - 2018 годы) государственной программы Краснодарского края "Информационное общество Кубани" (2014 - 2018 годы) между департаментом информатизации и связи и предприятием (как единственным поставщиком) заключен государственный контракт от 22.01.2015 N 1 (далее - контракт) на оказание услуг по обеспечению на территории Краснодарского края выпуска, выдачи, обслуживания и хранения (до момента выдачи гражданам) универсальных электронных карт (далее - УЭК), а также ведению реестра УЭК, содержащего сведения о выданных на территории Краснодарского края картах, обеспечению на территории субъекта Российской Федерации информационно-технологического взаимодействия государственных информационных систем и муниципальных информационных систем в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг с использованием карт.

Неотъемлемыми приложениями к контракту являются спецификация на оказание услуг по обеспечению на территории Краснодарского края выпуска, выдачи, обслуживания и хранения (до момента выдачи гражданам) УЭК, а также ведению реестра УЭК, содержащего сведения о выданных на территории Краснодарского края картах, обеспечению на территории субъекта Российской Федерации информационно-технологического взаимодействия государственных информационных систем и муниципальных информационных систем в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг с использованием карт (приложение N 1); форма акта приемки-передачи оказанных услуг (приложение N 2).

Стоимость контракта составляет 35 млн рублей, (в т. ч. 5 338 983 рубля 05 копеек НДС) и включает транспортные расходы, расходы на страхование, сборы и другие обязательные платежи, выплаченные или подлежащие выплате, а также иные расходы исполнителя, связанные с исполнением обязательств по контракту.

Вместе с тем, в нарушение части 1 статьи 22 и части 4 статьи 93 Закона N 44-ФЗ в контракте отсутствует расчет и обоснование цены контракта, а также не указан метод определения цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

По результатам проверки департамент финансово-бюджетного надзора составил акт от 27.12.2016 и вынес адресованное департаменту информатизации и связи и его руководителю Скобелеву И.В. предписание от 24.01.2017 N 16-028 о возмещении 19 334 847 рублей 55 копеек ущерба, причиненного бюджету Краснодарского края вследствие неправомерного завышения стоимости услуг при заключении и исполнении контракта; нарушения при заключении контракта части 1 статьи 22, части 4 статьи 93 Закона N 44-ФЗ и раздела II Методических рекомендаций.

Приказом от 30.08.2017 Скобелев И.В. уволен с государственной гражданской службы в связи с утратой доверия.

Постановлением Первомайского районного суда г. Краснодара от 16.06.2017, оставленным без изменения решением Краснодарского краевого суда от 29.08.2017 по делу N 12-3067/2017, Скобелев И.В. привлечен к административной ответственности по части 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии со статьями 197 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Скобелев И.В. обжаловал предписание департамента финансово-бюджетного надзора в арбитражный суд.

Суды установили все фактические обстоятельства по делу, полно и всесторонне их исследовали, оценили представленные доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и обоснованно отказали Скобелеву И.В. в удовлетворении требований, исходя из следующего.

В силу части 3 статьи 93 Закона N 44-ФЗ в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для заключения контракта заказчик обязан обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные существенные условия контракта.

Частью 4 статьи 93 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) контракт должен содержать расчет и обоснование цены контракта, за исключением случаев осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), при которых документальное оформление отчета, предусмотренного частью 3 статьи 93 Закона N 44-ФЗ, не требуется.

Согласно статье 22 Закона N 44-ФЗ цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком, определяется и обосновывается заказчиком посредством применения следующих методов: метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); нормативный метод; тарифный метод; проектно-сметный метод; затратный метод.

Частью 10 статьи 22 Закона N 44-ФЗ установлено, что затратный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), как суммы произведенных затрат и обычной для определенной сферы деятельности прибыли; и применяется в случае невозможности применения иных методов, предусмотренных пунктами 1 - 4 части 1 статьи 22 Закона N 44-ФЗ, или в дополнение к иным методам. При этом учитываются обычные в подобных случаях прямые и косвенные затраты на производство или приобретение и (или) реализацию товаров, работ, услуг, затраты на транспортировку, хранение, страхование и иные затраты.

В соответствии с частью 20 статьи 22 Закона N 44-ФЗ методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок.

Во исполнение требований Закона N 44-ФЗ Министерство экономического развития Российской Федерации утвердило Методические рекомендации.

Разделом II Методических рекомендаций установлено, что обоснование заключается в выполнении расчета указанной цены с приложением справочной информации и документов, либо с указанием реквизитов документов, на основании которых выполнен расчет. Оригиналы использованных при определении, обосновании цены документов целесообразно хранить с иными документами о закупке, подлежащими хранению в соответствии с требованиями Закона N 44-ФЗ.

Суды установили, что представленный Скобелевым И.В. расчет содержит перечень видов услуг (работ), которые должен произвести исполнитель при оказании услуг по обеспечению на территории Краснодарского края выпуска, выдачи, обслуживания и хранения (до момента выдачи гражданам) УЭК, а именно: обеспечить прием заявлений на выпуск УЭК, обеспечить работу пунктов приема заявлений, обеспечить выпуск и выдачу УЭК, услуги связи, обеспечить работу центра обработки данных и т. д.

Вместе с тем, в представленном расчете не указаны количество услуг и стоимость каждой услуги, а указана лишь общая стоимость контракта (35 млн рублей) без каких-либо подтверждающих расчетов и обоснований данной суммы. В приложенной к контракту спецификации отсутствуют количественные и ценовые показатели услуг, обоснование цены контракта, расчет прямых и косвенных затрат, расчет размера прибыли для данного вида деятельности.

В письме департамента информатизации и связи от 22.01.2015 N 86-186/15-04-09 указано, что начальная (максимальная) цена контракта определена затратным методом с обоснованием, учетом прямых и косвенных затрат на реализацию услуг; информация об обычной прибыли получена в результате изучения рынка; приложен расчет начальной (максимальной) цены контракта.

В расчете указаны наименования статей затрат: фонд оплаты труда сотрудников с учетом начислений на все виды выплат; материальные затраты для оказания услуг (сопровождение АИС УОС, аренда складского помещения, оплата услуг ФУО ОАО "УЭК", оборудование для бесперебойной работы компонентов ИС УОС, средства ИБ для работы ИС УОС, обеспечение каналов связи, обеспечение работы оборудования пунктов приема заявлений (ППЗ), обеспечение работы терминалов, сопровождение информационных систем, обеспечение заготовок УЭК на 2015 год); затраты по обеспечению работы пунктов приема заявлений (ППЗ) и пунктов выдачи карт (ПВК) (агентские услуги по приему заявлений на выдачу карт в г. Краснодаре и г. Сочи, в Динском, Усть-Лабинском, Славянском, Кореновском, Брюховецком, Павловском, Новокубанском районах); открытие шести пунктов приема заявлений (ППЗ) и пунктов выдачи карт (ПВК) в течение 2015 года; прочие затраты на рекламу, канцтовары, картридж, поездки по г. Краснодару и Краснодарскому краю, почтовые расходы; накладные затраты, относимые на стоимость услуг (работ); НДС.

Вместе с тем, в ходе проверки департамент финансово-бюджетного надзора установил, что в обоснование цены контракта, выполненного затратным методом, включены работы (услуги) общей стоимостью 19 334 847 рублей 55 копеек, факт выполнения (оказания) которых документально не подтвержден. Так, документально не подтверждено открытие в 2015 году шести пунктов приема заявлений и пунктов выдачи карт (объем затрат - 1 520 тыс. рублей); документально не подтверждены расходы на аренду складского помещения: отсутствуют договоры аренды и платежные документы (объем затрат - 110 499 рублей 45 копеек); документально не подтверждены расходы на приобретение оборудования для бесперебойной работы компонентов ИС УОС: отсутствуют договоры, товарные накладные, платежные документы (объем затрат - 500 тыс. рублей); документально не подтверждены расходы на изготовление УЭК (объем затрат - 3 617 730 рублей 14 копеек); документально не подтверждены накладные затраты, относимые на стоимость услуги: отсутствуют расчеты и обоснования (объем затрат - 8 500 тыс. рублей).

Суды критически оценили дополнительные документы, представленные предприятием в подтверждение несения соответствующих расходов, исходя из того, что данные документы при проведении проверки не представлялись, Скобелев И.В. подписал справку от 21.11.2016 о том, что все документы по теме контрольных мероприятий представлены, иные документы отсутствуют, а письмом от 17.11.2016 предприятие сообщило, что является коммерческой организацией, заключает различные виды договоров и не ведет специальный учет и (или) реестр о расходовании денежных средств в части исполнения своих обязательств по государственным контрактам.

Кроме того, выполнение предприятием работ, не предусмотренных контрактом и не поименованных в спецификации, не допускается и не влечет возникновение обязательств по их оплате.

Применительно к установленным по делу обстоятельствам суды сделали основанный на совокупной оценке представленных в материалы дела доказательствах и доводах участвующих в деле лиц вывод о том, что оспариваемое предписание законно и обоснованно.

Согласно статье 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы.

Довод кассационной жалобы о том, что нарушение Методических рекомендаций не является нарушением действующего законодательства, обоснованный тем, что Методические рекомендации не зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации и носят рекомендательный характер, подлежит отклонению как заявленный без учета того, что обязанность заказчика обосновать начальную (максимальную) цену контракта предусмотрена, прежде всего, Законом N 44-ФЗ.

Довод кассационной жалобы о невозможности количественно определить подлежащие оказанию услуги по выпуску УЭК также подлежит отклонению, поскольку постановлением губернатора Краснодарского края от 14.10.2013 N 1181 утверждены плановые показатели выпуска УЭК с расшифровкой их значений по годам. Так, постановлением N 1181 предусмотрен выпуск в 2014 году 15 тыс. УЭК, а в 2015 - 20 тыс. УЭК. Таким образом, департамент информатизации и связи имел возможность рассчитать стоимость подлежащих оказанию услуг исходя из плановых показателей обеспечения граждан УЭК.

Иные доводы кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств, которые суды оценили с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и в силу статей 286, 287 Кодекса подлежат отклонению.

Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Основания для удовлетворения кассационной жалобы Скобелева И.В. отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.02.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.08.2018 по делу N А32-15109/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.Н. Драбо

Судьи

М.В. Посаженников Л.А. Черных