Пояснительная записка к проекту федерального закона N 10004-4 "О внесении дополнений в статью 67 Конституции Российской Федерации" (о необходимости получения согласия субъекта Российской Федерации на изменение его территориальных границ) (не действует)

1. Обоснование необходимости принятия законопроекта

Цели и концепция

Целью данного законопроекта является создание конституционного механизма, направленного на укрепление территориальной целостности, обеспечение неприкосновенности и суверенитета России.

Необходимость внесения проекта закона Российской Федерации "О внесении дополнений в статью 67 Конституции Российской Федерации" обусловлена притязаниями соседних стран на территорию России, а также не всегда адекватными этим притязаниям действиями руководителей страны, склонных к территориальным уступкам (Н.Хрущев - 1954-1956 гг.; М.Горбачев, Э.Шеварднадзе - 1990-1991 гг.; Б.Ельцин, А.Козырев, Г.Кунадзе - 1990-1998 гг.).

Концепция данного законопроекта состоит в том, что "территория Российской Федерации не может быть изменена без а) волеизъявления народа, выраженного путем референдума, б) и без согласия населения соответствующего приграничного субъекта Российской Федерации, выраженного на референдуме".

Таким образом, во-первых, появляется гарантия от произвольных действий исполнительной власти, во-вторых, учитывается мнение большинства, в-третьих, учитывается также и мнение заинтересованного меньшинства, проживающего на соответствующей территории, в-четвертых, появляется конституционно-правовой механизм реализации принципов целостности и неприкосновенности территории, указанных в ст.ст.4, 5 Конституции Российской Федерации.

2. Современные границы России и территориальные претензии сопредельных государств

Административным границам РСФСР с сопредельными союзными республиками статус государственной границы был придан Постановлением Верховного Совета Российской Федерации "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации о Государственной границе Российской Федерации" весной 1993 года.

Государственная граница Российской Федерации после 1991 года имеет протяженность в 60 932,8 км, из которых 14 509,3 км - границы сухопутные, 38 807,5 км - морские, а остальные проходят по рекам и озерам.

Однако и эти границы Российской Федерации рассматриваются соседями как далеко не бесспорные.

Соглашением с Китаем 1991 года определено прохождение границы на всем протяжении ее восточной части, за исключением островов Тарабаров и Большой Уссурийский в районе г. Хабаровска, а также острова Большой на р. Аргунь, по которым в соответствии со ст.3 Соглашения 1991 года, стороны согласились продолжать переговоры в дальнейшем.

Острова Б. Уссурийский и Тарабаров на р. Амур имеют протяженность 30 км, общую площадь 337 кв.км, остров Большой на р. Аргунь - протяженность 28 км, площадь 58 кв.км.

Япония выдвигает многовариантные притязания к России, вкладывая весьма разное содержание в понятие "северные территории". Для "крайних" реваншистов это как минимум остров Сахалин и все Курильские острова, для "умеренных" - южный Сахалин и Курилы. Официальный Токио жестко настаивает на требовании передать Японии часть южных Курильских островов общей площадью 8548,96 кв.км. с подконтрольной исключительной экономической зоной в 200 тыс. кв.км.

В Монголии ряд общественно-политических организаций выдвигает требования о пересмотре договоров о границе с бывшим СССР, передаче Монголии части территории Тувы. Высказываются и претензии на 121 кв.км территории Бурятии, распространяются идеи "воссоединения" в "единых исторических границах" автономного района Внутренняя Монголия Китая, Монголии и Бурятии.

С Норвегией не урегулирован вопрос о разграничении континентального шельфа в Баренцевом море, переговоры по которому ведутся с 1970 г. В 1975 г. норвежская сторона предложила провести разграничение континентального шельфа линией, проходящей восточнее границы полярных владений Российской Федерации, что означало бы отход к Норвегии примерно 155 тыс. кв.км морских пространств.

11 января 1978 г. между СССР и Норвегией подписан протокол о временных правилах рыболовства в смежном участке Баренцева моря. Согласно протоколу каждая из сторон в этом районе воздерживается от любого контроля за правилами регулирования рыболовства в отношении судов другой стороны. Действие протокола подлежит продлению ежегодно с 1 июля.

Соединенные Штаты Америки: Соглашение, подписанное министрами иностранных дел СССР и США 1 июня 1990 г. в Вашингтоне по вопросу разграничения морских пространств и шельфа в Беринговом море, но до сих пор не ратифицированное Россией, создает ситуацию международно-правового спора. Конгресс США ратифицировал его 16 сентября 1991 года.

В Финляндии все больше активизируется деятельность "Карельского союза", ряда других политических сил, требующих возвращения ей территории Карелии и части Мурманской области.

Финские реваншисты - это оппозиционные нынешнему руководству страны силы, но и в правительстве Финляндии формируется мнение о необходимости подготовки к рассмотрению данной проблемы на различных официальных уровнях. В прессе все настойчивее говорится о необходимости начать переговоры с Россией по пересмотру существующих границ и приведению их в соответствие с Тартуским договором 1920 г.

По "новым" границам уже с 1991 года наметились проблемы во взаимоотношениях с республиками бывшей советской Прибалтики.

Латвийская республика декларацией Сейма от 22 августа 1996 г. предъявила претензии на территорию Пыталовского и Палкинского районов Псковской области. Это бывшие Вышгородская, Кочановская и Толковская волости (общей площадью 1,6 тыс. кв.км), находившиеся в период с 1920 по 1944 г. в составе Латвии, а затем вошедшие в состав Псковской области РСФСР.

Верховный Совет Латвийской республики своим постановлением от 22 января 1992 г. не только признал антиконституционным Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 23 августа 1944 г. "Об образовании Псковской области в составе РСФСР", но и заявил, что граница Латвийской Республики и Российской Федерации юридически все еще определяется статьей 3 двустороннего мирного договора от 11 августа 1920 г. Причем Постановление Верховного Совета Латвии вступило в силу с момента его принятия.

На границе с Эстонской Республикой объектами притязаний соседей являются территории на восточном берегу реки Нарва Кингисеппского района Ленинградской области общей площадью 0,8 тыс. кв.км (бывшие Выскацкая, Добручинская, Горская и Нарвская волости, вошедшие в состав Ленинградской области в 1944 г.), а также Печорский район Псковской области общей площадью 1,5 тыс. кв.км (бывшие Печорская, Слободская, Паниковская и часть Избарской волости Петсеримаского уезда Эстонии, включенные в состав Псковской области в 1944 г.).

Нельзя назвать полностью урегулированными территориальные вопросы на границах Российской Федерации с Украиной, Азербайджаном, Грузией и Казахстаном. Территориальное размежевание с ними на многих участках достаточно условно и потенциально спорно.

3. Историческое и логически-правовое обоснование законопроекта

Принципы целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, закрепленные в части третьей статьи 4 Конституции Российской Федерации, не имеют в настоящее время надлежащего конституционного механизма реализации. Кроме того, без необходимости утрачена преемственность с прежним конституционным законодательством. Так в Конституциях СССР 1936 г., РСФСР 1937 г. содержалась норма о том, что территория союзной республики (субъекта федеративного государства) не может быть изменена без согласия этого субъекта (ст.16 Конституции РСФСР 1937 г.). Конституция СССР 1977 г. воспроизвела эту норму (ст.78).

Декларация 1990 года "О государственном суверенитете РСФСР" гласит: "Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума". День принятия этой Декларации стал национальным праздником, а вот содержание принятого документа не нашло полного отражения в Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., хотя представители Сахалинской области еще на Конституционном Совещании летом 1993 г. ставили вопрос об изменении предлагавшейся редакции соответствующей статьи проекта Конституции России.

Применительно к внутренним границам в Конституции Российской Федерации четко сказано, что границы между субъектами Федерации могут изменяться только с их взаимного согласия (ч.3 ст.67). При изменении границ территорий местного самоуправления обязательно учитывается мнение проживающего на соответствующей территории населения (ч.2 ст.131). Логичным и естественным было бы введение соответствующего правила применительно к внешним границам России, т.к. именно народ является единственным источником власти и носителем суверенитета страны (ст.3) и мнение народа, а не должностных лиц исполнительной власти должно быть определяющим в вопросах о территории государства.

Между тем применительно к внешним границам России порядок их изменения скрыт за упомянутым в Конституции словом "статус" (п."б" ст.71).

В текущем российском законодательстве господствующей стала следующая точка зрения: статус Государственной границы определяется международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации (ч.2 ст.3 закона Российской Федерации "О государственной границе Российской Федерации)", - хотя, помимо договорных границ, по международному праву существуют исторически сложившиеся границы. У СССР (а затем у России) после второй мировой войны образовалась исторически сложившаяся граница с Японией в результате полной и безоговорочной капитуляции последней 2 сентября 1945 года. Правосубъектность послевоенной Японии и пределы ее территорий определялась только Державами-победительницами, но не самой Японией и договорное оформление ее послевоенных границ являлось хотя и желательным, но вовсе не обязательным для СССР.

Для сравнения: мирный договор с безоговорочно капитулировавшей фашистской Германией Советский Союз также не заключал и ее территориальные пределы Державы-победительницы определяли также самостоятельно. Так, Германия лишилась Восточной Пруссии, вошедшей под названием Калининградская область в состав СССР и РСФСР.

Кроме того, международный договор, хотя и может быть выше федерального закона (ч.4 ст.15 Конституции РФ), но не может быть выше Конституции России и закрепленных в ней принципов. Иное привело бы к потере государственного суверенитета.

Утвердилась следующая точка зрения: статус Государственной границы определяется прежде всего международными договорами и лишь во вторую очередь - законодательством Российской Федерации - это ставит Конституцию Российской Федерации (как часть этого законодательства) в подчиненное положение и делает потенциально возможным и якобы правомерным заключение договоров о территориальных уступках. Из под парламентского контроля такие договоры выводятся исполнительной властью достаточно просто - путем непредставления на ратификацию. Например, как это было с Соглашением, подписанным Министром иностранных дел СССР Э.Шеварднадзе 1 июня 1990 года в Вашингтоне, по вопросу о разграничении морских пространств и шельфа в Беринговом море. Это Соглашение нанесло значительный ущерб территориальным интересам СССР, а затем и России, оно исполняется Соединенными Штатами Америки, вооруженные суда которых арестовывают либо выдворяют российские суда из уступленной "добрым" министром зоны.

Однако это Соглашение так и не было представлено на ратификацию в Государственную Думу. Даже в случае его представления в Думу и возможной нератификации добиться от противоположной стороны пересмотра фактически исполненного Соглашения будет весьма и весьма трудно, если не невозможно.

Другой пример. Подписывая 19 октября 1956 года совместную Советско-японскую Декларацию, в которой СССР дал согласие на передачу (не возвращение!) Японии островов Малой Курильской гряды (ч.2 ст.9 Декларации), руководители СССР не имели предварительного согласия России на отторжение части ее территории. Соглашением между правительством Российской Федерации и Японии "О некоторых вопросах сотрудничества в области промысла морских живых ресурсов" от 21 февраля 1998 года (Б. Немцов) японской стороне были предоставлены квоты на вылов рыбы в территориальном море России вблизи островов южной Курильской гряды. При этом в Соглашении отсутствует указание на принадлежность района промысла к территории России, отсутствуют условия об обязанности японской стороны соблюдать в этом районе российские законы и правила рыболовства. Эти и ряд других моментов существенно "размывают" суверенитет России в районе южных Курил. Соглашение не передано на ратификацию, т.к. Правительство Российской Федерации избежало в тексте Соглашения упоминаний о территории государства.

Опасение повторения подобных ситуаций и стремление не допустить безвозвратных территориальных потерь обусловили внесение указанной законодательной инициативы, которая в еще своем первом варианте (1998 г.) получила одобрение 30 представительных органов субъектов Российской Федерации (Курганская область, Тульская область, Оренбургская область, Костромская область, Хабаровский край, Красноярский край, Республика Башкортостан, Еврейская автономная область, Хабаровский край, Воронежская область, Брянская область, Республика Северная Осетия - Алания, Чувашская Республика, Московская область, Пензенская область, Калужская область, Ульяновская область, Томская область, Рязанская область, Коми-Пермяцкий автономный округ, Белгородская область, Республика Адыгея, Калининградская область, Ростовская область, Камчатская область, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Республика Бурятия, Тамбовская область, Владимирская область, Республика Дагестан, Корякский автономный округ, Магаданская область, Читинская область, Кабардино-Балкарская республика, Приморский край).

Таким образом, остается надеяться, что депутаты Государственной Думы прислушаются к мнению субъектов Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту закона Российской Федерации "О внесении дополнений в статью 67 Конституции Российской Федерации"

Реализация законопроекта "О внесении дополнений в статью 67 Конституции Российской Федерации" не требует финансовых затрат.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию

Принятие закона Российской Федерации "О внесении дополнений в статью 67 Конституции Российской Федерации" потребует внесения соответствующих изменений в Федеральный закон "О Государственной границе Российской Федерации" N 4730-1 от 01.04.1993 г. в ред. 24.12.2002.