Рефинансирование кредитных организаций как средство обеспечения стабильности российской банковской системы (Е.Б. Лаутс, Книга "Предпринимательское право в рыночной экономике")

Рефинансирование кредитных организаций как средство обеспечения стабильности российской банковской системы

В целях обеспечения стабильности банковской системы Банк России использует различные средства и методы. Безусловно, одним из средств, направленных на достижение указанной цели, является денежно-кредитная политика, основными инструментами которой, в соответствии со ст. 35 Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)"*(1) являются процентные ставки по операциям Банка России; нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования); операции на открытом рынке; рефинансирование кредитных организаций и некоторые другие.

Целью настоящей работы является исследование правовых и тесно связанных с ними экономических аспектов рефинансирования кредитных организаций, выявление эффективности указанного экономического средства в достижении стабильности рынка банковских услуг и анализ соответствующих нормативных актов, регулирующих отношения по рефинансированию кредитных организаций с целью выяснения того, насколько полно ими отражено и урегулировано рассматриваемое экономическое средство. Указанная цель является в достаточной степени актуальной вследствие отсутствия должного внимания к исследованию данной проблемы как со стороны правоведов, так, в общем, и экспертов в области экономики, затрагивающих вопросы рефинансирования в основном только вскользь, в рамках денежно-кредитной политики Банка России.

Безусловным не только теоретическим, но и практическим достоинством предпринимательского права является то, что его предметом является правовое регулирование именно экономических, и в частности предпринимательских, отношений, возникающих между хозяйствующими субъектами, что предопределяет возможность комплексного регулирования частноправовых и публично-правовых отношений и применения соответствующих методов в рамках одной отрасли права. Однако такая положительная особенность предопределяет известную специфичность и сложность для понимания нормативных актов, содержащих нормы предпринимательского права. Часто поэтому без знания определенных положений и закономерностей, действующих в экономике, уяснение смысла и содержания правовых норм их регулирующих бывает затруднительно.

Для возможно более полного рассмотрения указанной проблемы необходимо, таким образом, кроме исследования правовых вопросов также затронуть экономические аспекты рефинансирования кредитных организаций.

С точки зрения экономической теории рефинансирование Центральным банком коммерческих банков - это предоставление им заимствований в случаях, когда они испытывают временные финансовые трудности, имеющее целью поддержание ликвидности кредитных организаций, а следовательно, в макроэкономическом плане, обеспечение стабильности всего рынка банковских услуг. Целью рефинансирования является воздействие на состояние денежно-кредитной сферы. Выполняя функцию рефинансирования, Центральный банк выступает в качестве кредитора последней инстанции банка банков.

Первоначально политика рефинансирования осуществлялась исключительно, как было указано, в целях воздействия на состояние денежно-кредитного обращения. Однако по мере развития рыночных отношений наряду с первичным предназначением рефинансирование все чаще стало использоваться и как инструмент предоставления финансовой помощи кредитным организациям. Так, ссуды Центрального банка являются источником временных ресурсов, необходимых для восполнения истощенных резервов и дают возможность кредитным организациям свести до минимума запасы своих ликвидных средств, позволяя при необходимости позаимствовать их у Центрального банка. Однако доступ к кредитам не является свободным, а рассматривается как привилегия. Возможность получения кредитов рефинансирования и их размер зависят от ряда факторов, и прежде всего от состояния денежно-кредитной сферы страны и финансового положения кредитополучателя. Кредиты рефинансирования предоставляются только устойчивым банкам, испытывающим временные финансовые трудности, критерии отнесения к которым устанавливаются в соответствующих нормативных актах.

На основании ст. 36 ФЗ "О Центральном банке (Банке России)" ЦБ РФ регулирует общий объем выдаваемых им кредитов в соответствии с принятыми ориентирами единой государственной денежно-кредитной политики.

В соответствии со ст. 46 Закона Банк России имеет право предоставлять кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами российским и иностранным кредитным организациям, а также Правительству РФ. При этом осуществление данных сделок Банком России должно быть направлено на достижение целей, предусмотренных ФЗ "О Центральном банке (Банке России)".

Согласно ст. 40 Закона, кредитование Банком России кредитных организаций называется рефинансированием. Рефинансирование банков осуществляется Банком России посредством предоставления ломбардных кредитов, внутридневных кредитов и кредитов овернайт, в том числе путем расширения перечня территориальных учреждений Банка России, предоставляющих такие виды кредитов. Кроме того, существует практика предоставления ломбардных кредитов по фиксированной процентной ставке.

Так как общий объем выдаваемых Банком России кредитов должен соответствовать принятым ориентирам единой государственной денежно-кредитной политики, Банк России в соответствии со ст. 43 ФЗ "О Центральном банке (Банке России)" вправе устанавливать прямые количественные ограничения, под которыми Закон понимает установление лимитов на рефинансирование кредитных организаций и проведение кредитными организациями отдельных банковских операций.

Однако ЦБ РФ вправе применять прямые количественные ограничения, в равной степени касающиеся всех кредитных организаций, в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики только после консультаций с Правительством Российской Федерации, что исключает возможность злоупотребления Банком России своими полномочиями и введение соответствующих мер в отношении отдельных кредитных организаций либо отдельных типов кредитных организаций.

Хотя установление указанных лимитов и относится к прямым средствам регулирования экономики, его нельзя отождествлять, например, с такими средствами пруденциального регулирования банковской деятельности, как введение ограничений на проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до 6 месяцев и введение запрета на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренные ст. 74 ФЗ "О Центральном банке (Банке России)". Лимиты на проведение кредитными организациями отдельных банковских операций применяются Банком России ко всем кредитным организациям и не связаны с нарушениями банками законодательства в отличие от указанных принудительных мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности.

В отличие от таких принудительных мер воздействия, которые Банк России вправе применять к кредитным организациям в случае нарушения ими соответствующих правовых норм, применять прямые количественные ограничения ЦБ РФ может только в исключительных случаях и в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики. При этом исключительность соответствующих случаев будет определяться Банком России, как было указано, только после консультаций с Правительством РФ. Кроме того, решения совета директоров по вопросам прямых количественных ограничений подлежат обязательному опубликованию в "Вестнике Банка России" в течение 10 дней со дня принятия этих решений.

Само же рефинансирование как средство регулирования банковской деятельности следует отнести к косвенным методам государственного регулирования экономики. Осуществляя кредитование кредитных организаций посредством рефинансирования, Банк России не использует прямые (в частности, административные) методы воздействия, не принимает обязательных к исполнению актов, содержащих прямое предписание императивного характера совершить определенные действия. Кредитные организации в достаточной степени свободны выбирать: брать ли у Банка России кредиты, заключая для этого с ним генеральные кредитные договоры или же нет. Соответственно, с другой стороны, Банк России, играя в данной политике, по сути, пассивную роль, не может заставить кредитные организации взять у него кредит, а может, только изменив учетную ставку, ожидать соответствующих действий от кредитных организаций. Таким образом, механизм рефинансирования является достаточно тонким инструментом денежно-кредитного регулирования и воздействует на рынок банковских услуг опосредованно. Так, например, если ЦБ РФ уменьшает учетную ставку, то поощряет этим банки к приобретению дополнительных резервов путем их заимствования у Банка России, и, наоборот, ее повышение ведет к стремлению кредитных организаций ограничить предложение денег, что означает, кроме того, либо удорожание, в случае увеличения ставки, либо удешевление, в случае ее снижения, кредита для клиентов кредитных организаций.

В западной экономике рефинансирование является одним из эффективнейших средств, направленных на взвешенное и мягкое (пруденциальное; от англ. prudential - осторожный, мягкий, благоразумный) регулирование и стабилизацию рынка банковских услуг.

Однако для того чтобы реально воздействовать на банковскую деятельность, обеспечивать ее стабильность, экономические средства, всегда должны иметь свою правовую форму, т.е. опосредоваться, регламентироваться правом. Выше были рассмотрены положения ФЗ "О Центральном банке (Банке России)", закрепляющие основополагающие нормы о рефинансировании кредитных организаций. Однако для более полного понимания осуществляемого в РФ правового регулирования указанного экономического средства необходимо остановиться, в частности, на анализе положения Банка России от 4 августа 2003 г. N 236-П "О порядке предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных залогом (блокировкой) ценных бумаг"*(2) (далее - Положение 236-П), в соответствии с которым осуществляется рефинансирование кредитных организаций. Данное Положение, принятое ЦБ РФ совсем недавно, действует сегодня вместо Положения Банка России от 6 марта 1998. N 19-П "О порядке предоставления Банком России кредитов банкам, обеспеченных залогом государственных ценных бумаг"*(3) (далее - Положение 19-П), регулировавшего аналогичные отношения.

Положение 236-П, в отличие от Положения 19-П, впервые определило понятия, используемые в рассматриваемой области. Так, например, кредиты Банка России определяются как кредиты, обеспеченные залогом (блокировкой) ценных бумаг и предоставляемые Банком России банкам. Даны определения понятиям: генеральный кредитный договор, Ломбардный список*(4), кредиты овернайт, ломбардный кредит и др.

В соответствии с данным Положением, кредиты Банка России предоставляются банкам в валюте Российской Федерации в целях поддержания и регулирования ликвидности банковской системы на условиях обеспеченности, срочности, возвратности и платности. При этом обеспечением кредитов Банка России является залог (блокировка) ценных бумаг, включенных в Ломбардный список. Банк России предоставляет банкам внутридневные кредиты, кредиты овернайт и ломбардные кредиты. Внутридневные кредиты предоставляются в течение дня работы подразделения расчетной сети Банка России. Кредиты же овернайт предоставляются на один рабочий день. Ломбардные кредиты предоставляются, соответственно, на сроки, устанавливаемые Банком России и публикуемые в "Вестнике Банка России".

Возврат банками-заемщиками кредитов Банка России и уплата процентов по ним производятся в сроки, установленные заключенными между Банком России и банками генеральными кредитными договорами.

Кредиты Банка России предоставляются на банковские счета банков, открытые на основании договоров банковского счета в подразделениях расчетной сети Банка России.

Общие условия предоставления Банком России кредитов практически идентичны аналогичным условиям, закрепленным ранее в Положении N 19-П. Так, банк - потенциальный заемщик должен предоставить (в соответствии с заключенными договорами банковского счета) Банку России право на списание с банковских счетов банка денежных средств в объеме требований Банка России по предоставленным кредитам без распоряжения банка-владельца банковского счета на основании инкассового поручения уполномоченного учреждения Банка России в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и нормативными актами Банка России, а также заключить с Банком России генеральный кредитный договор. При заключении генерального кредитного договора банк самостоятельно выбирает, какими видами кредитов Банка России он будет пользоваться. При этом заключение генерального кредитного договора на получение внутридневного кредита одновременно требует заключения генерального кредитного договора на предоставление кредита овернайт, и, наоборот, заключение генерального кредитного договора на получение кредита овернайт требует заключения генерального кредитного договора на получение внутридневного кредита.

В целях получения внутридневных кредитов и кредитов овернайт банк - потенциальный заемщик должен заключить с Банком России дополнительное соглашение к Договору основного счета, касающееся предоставления Банку России права на списание суммы платы за право пользования внутридневными кредитами с основного счета банка без распоряжения банка-владельца основного счета на основании инкассового поручения уполномоченного учреждения Банка России и об осуществлении Банком России платежей с основного счета банка сверх остатка денежных средств на указанном счете в рамках действия генерального кредитного договора.

Банк - потенциальный заемщик должен иметь счет депо в депозитарии, выдать Банку России доверенность, а также заключить дополнительное соглашение к депозитарному договору с депозитарием об открытии различных разделов на своем счете депо, таких, например, как "Блокировано Банком России", "Блокировано в залоге под ломбардные кредиты Банка России", "Блокировано для торгов по реализации ценных бумаг, заложенных под ломбардные кредиты Банка России" (для получения банком ломбардных кредитов) "Блокировано в залоге под кредиты овернайт Банка России", "Блокировано для торгов по реализации ценных бумаг, заложенных по кредитам овернайт Банка России".

Кроме того, банк - потенциальный заемщик должен отвечать следующим критериям:

- банк отнесен к первой категории финансового состояния "Финансово стабильные кредитные организации" (в соответствии с требованиями соответствующих нормативных актов Банка России)*(5);

- банк не имеет недовзноса в обязательные резервы, неуплаченных штрафов за нарушение нормативов обязательных резервов, непредставленного расчета регулирования размера обязательных резервов;

- банк не имеет просроченных денежных обязательств перед Банком России, в том числе по кредитам Банка России и процентам по ним.

Ценные бумаги (заблокированные, принимаемые в залог) также должны отвечать определенным требованиям:

- включены в Ломбардный список;

- учитываются на счете депо банка, открытом в депозитарии;

- принадлежат банку на праве собственности, не обременены другими обязательствами банка, в отношении ценных бумаг отсутствуют споры и предъявленные в установленном порядке требования;

- имеют срок погашения не ранее чем через 10 календарных дней после наступления срока погашения запрашиваемого банком (требуемого банку) кредита Банка России.

Обеспечение кредита считается достаточным, если рыночная стоимость ценных бумаг, отвечающих указанным требованиям, скорректированная на соответствующий поправочный коэффициент*(6), больше или равна сумме запрашиваемого банком (требуемого банку) кредита, включая сумму процентов за предполагаемый период пользования.

Недостаточное обеспечение является, соответственно, основанием для отказа в предоставлении запрашиваемой банком (требуемой банку) суммы кредита.

Невыполнение банком хотя бы одного из перечисленных условий приостанавливает обязательства Банка России по предоставлению кредитов Банка России, изложенные в генеральном кредитном договоре, с того рабочего дня (с момента времени), когда уполномоченным учреждением Банка России получено документальное подтверждение об этом, и возобновляются с того рабочего дня (с момента времени), когда уполномоченным учреждением Банка России получено документальное подтверждение о выполнении банком соответствующих условий.

Процедура предоставления и погашения кредитов Банка России подробно определена Регламентом предоставления Банком России банкам кредитов, обеспеченных залогом (блокировкой) ценных бумаг, изложенным в приложении 6 к Положению 236-П. Банк России имеет право изменять время проведения операций по предоставлению (погашению) кредитов Банка России, предусмотренное Регламентом, в зависимости от технических возможностей уполномоченных учреждений Банка России, о чем сообщает банкам в письменной форме в срок не позднее одного рабочего дня до дня изменения времени проведения операций.

Погашение кредитов Банка России в случае неисполнения банками своих обязательств в установленные сроки определяется разделом 4 Положения 236-П.

Так, при неисполнении (ненадлежащем исполнении) банком обязательств по погашению кредита Банка России и уплате процентов по нему отсрочка платежа не производится и Банк России начинает процедуру реализации находящихся в залоге ценных бумаг. Одновременно Банк России вправе производить списание денежных средств в объеме требований Банка России по кредиту Банка России с банковских счетов банка без распоряжения банка на основании инкассового поручения уполномоченного учреждения Банка России. За неисполнение (ненадлежащее исполнение) банком обязательств по кредиту Банка России (кроме уплаты процентов за каждый календарный день со дня, следующего за днем предоставления кредита Банка России, до дня фактического погашения задолженности по основному долгу по кредиту Банка России включительно) банк уплачивает неустойку (пеню) в размере ставки рефинансирования Банка России.

Удовлетворение требований Банка России по кредиту Банка России из выручки от реализации залога осуществляется без обращения в суд. При этом Банк России вправе реализовать только часть находящихся в залоге ценных бумаг, если сумма выручки от их реализации достаточна для удовлетворения суммы требований Банка России по кредиту, самостоятельно производя выбор конкретных, находящихся в залоге ценных бумаг.

Ежедневно, начиная со следующего рабочего дня после реализации Банком России всех либо части находившихся в залоге ценных бумаг, либо после списания денежных средств с банковских счетов банка в погашение требований Банка России по кредиту Банка России, Банк России направляет банку уведомление о взаиморасчетах по обязательствам по выданному кредиту.

Следует также отметить, что Положение 236-П также устанавливает и подробно регулирует особенности предоставления и погашения ломбардных кредитов (раздел 5), внутридневных кредитов и кредитов овернайт (раздел 6).

Несмотря на принятие нового Положения 236-П, ситуация в области предоставления кредитов Банком России в общем не изменилась, ведь практически никаких изменений с позиции денежно-кредитного регулирования ЦБ РФ не произошло, и в частности комментируемое выше Положение 236-П отличается от ранее действовавшего Положения 19-П только некоторыми деталями.

Критику экспертов вызывает небольшой объем выдаваемых кредитов Банком России и отсутствие должного внимания к проведению политики рефинансирования.

Так, основная масса кредитов выдается в форме кредитов овернайт или внутридневных "...следовательно, с их помощью решаются главным образом вопросы поддержания текущей ликвидности банков, а отнюдь не рефинансирования их операций"*(7), т.е. не достигается цель развития экономики и поддержания стабильности банковской системы.

В России "рефинансирование банков как источник денежного предложения (кредитор последней инстанции), являющийся первоочередным среди других инструментов денежно-кредитной политики во всем мире, не работает"*(8).

По мнению экспертов, ставки Банка России установлены на уровне, недопустимом для инвесторов - кредитных организаций, что не позволяет использовать данный механизм кредитования банков как источник увеличения денежной массы. "Вовлечение процентной ставки в механизмы денежно-кредитного регулирования посредством ее снижения до уровня, соответствующего целевому уровню развития экономики, приведет к активации роли процентных ставок, а также к увеличению роли банков в процессах кредитования предприятий"*(9). Ради справедливости, надо сказать, что на протяжении последних четырех лет, Банк России последовательно снижает ставку рефинансирования, и на сегодняшний день она достигла минимальной величины за весь период ее установления, начиная с 01.01.1992 г.*(10), и составляет 14% с 15 января 2004 г.*(11).

В литературе указывается на важность учета возможности, в том числе, политики рефинансирования стимулировать кредитование и финансирование экономики, и прежде всего ее реальный сектор. "Пока кардинально не изменится нежелание банков и других потенциальных инвесторов финансировать реальную экономику, тщетны надежды на эффективность этих инструментов"*(12) (в частности, политики снижения процентной ставки, рефинансирования кредитных организаций, сокращения нормативов обязательных резервов и др.). По мнению А.И. Бажана, многие частные банки, вероятно, не откажутся от дешевых кредитных ресурсов, предлагаемых государством, но вряд ли существенным образом расширят кредитование экономики. Только когда банки и фондовый рынок станут глубоко интегрированными в экономику структурами, используемые инструменты денежно-кредитной политики станут эффективными, и даже малозначительные изменения в их параметрах будут оказывать планируемое воздействие на экономические процессы.

Как уже было отмечено, косвенным подтверждением неэффективности политики Банка России является то, что и в правовой, и в экономической периодической литературе, крайне мало внимания уделяется рефинансированию банковской системы, что, на наш взгляд, также свидетельствует о низком уровне влияния соответствующих рычагов регулирования на российскую экономику.

В заключение следует отметить что негативное по большей части отношение экспертов в области экономики к политике рефинансирования ЦБ РФ, является все же следствием не недостатков правового регулирования проводимой Банком России экономической политики.

Е.Б. Лаутс

аспирант кафедры предпринимательского права МГУ им. М.В. Ломоносова

Предпринимательское право в рыночной экономике

------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

*(2) См.: Вестник Банка России. 2003. N 62.

*(3) См.: Вестник Банка России. 1998. N 15.

*(4) Так, например, Ломбардный список, в соответствии с комментируемым Положением 236-П, - это перечень ценных бумаг, принимаемых в обеспечение кредитов Банка России, публикуемый в "Вестнике Банка России". Перечень ценных бумаг, которые включаются в Ломбардный список, устанавливается на сегодняшний день указанием ЦБР от 9 января 2004 г. N 1368-У "О перечне ценных бумаг, принимаемых в обеспечение кредитов Банка России" (см.: Вестник Банка России. 2004. N 11). Кроме того, Указанием ЦБР от 18 ноября 2002 г. N 1208-У "О принятии в обеспечение кредитов Банка России облигаций федерального займа с амортизацией долга и облигаций федерального займа с переменным купонным доходом, проданных Банком России из своего портфеля с обязательством обратного выкупа" (см.: Вестник Банка России 2002. N 69) закрепляется перечень ценных бумаг, которые Банк России принимает в качестве обеспечения выдаваемых им кредитов.

*(5) В настоящее время отнесение кредитных организаций к той или иной категории определяется на основании указания ЦБР от 31 марта 2000 г. N 766-У "О критериях определения финансового состояния кредитных организаций" (газету "Бизнес и банки". 2000. N 17). При этом, в соответствии с п. 1.5 указания, сведения об отнесении кредитных организаций по финансовому состоянию к соответствующей категории и группе являются сведениями ограниченного распространения и не подлежат передаче кредитным организациям (в том числе по их ходатайствам), а также третьим лицам и используются исключительно в целях банковского надзора.

*(6) В соответствии с глоссарием, который дается в Положении 236-П, поправочный коэффициент определяется как числовой множитель (значение которого находится в интервале от 0 до 1), рассчитываемый исходя из возможных колебаний цен ценных бумаг на рынке ценных бумаг. Так, указание ЦБР от 17 апреля 2003 г. N 1272-У "О поправочных коэффициентах Банка России, применяемых для корректировки рыночной стоимости ценных бумаг, принимаемых в обеспечение кредитов Банка России" (см.: Вестник Банка России. 2003. N 28) в настоящее время и определяет коэффициенты, которые применяются к различным видам ценных бумаг, принимаемых в обеспечение кредитов Банка России.

*(7) Захаров В.С. Денежно-кредитная политика: практические аспекты (выступление на "круглом столе" в Финансовой академии при Правительстве РФ)//Банковское дело. 2002. N 1. С. 3.

*(8) Пушкарева А.А., Шенцис Б.Д. Денежно-кредитная политика и политика Центрального банка (выступление на "круглом столе" в Финансовой академии при Правительстве РФ)//Банковское дело. 2002. N 1. С. 6.

*(9) Там же.

*(10) Телеграмма ЦБР от 29.12.1991 г. N 216-91//Газета "Бизнес и банки". 1992. N 7.

*(11) Телеграмма ЦБР от 14.01.2004 г. N 1372-У

*(12) Бажан А.И. Денежно-кредитная политика: неудачное заимствование западной модели//Банковское дело. 2003. N 6. С. 6-7.