Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 27 июня 2018 г. N 2-П "По делу о толковании части 1 статьи 62 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)"

Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе Председателя А.Н. Ким-Кимэн, судей Ю.Н. Бацева, Е.М. Винокурова, Г.Г. Кононова, И.И. Николаева, с участием заявителя - народного депутата Республики Саха (Якутия) В.Ю. Федорова, представителя Главы Республики Саха (Якутия) и Правительства Республики Саха (Якутия) - руководителя Департамента по государственно-правовым вопросам Администрации Главы Республики Саха (Якутия) и Правительства Республики Саха (Якутия) Г.И. Телегиной, представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) - заместителя начальника государственно-правового управления аппарата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) В.Н. Иванова и Председателя Мандатной и регламентной комиссии Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) М.С. Филипповой, представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Саха (Якутия) - ведущего специалиста-эксперта отдела по вопросам нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации А.С. Кузьминой, представителя Прокуратуры Республики Саха (Якутия) - старшего прокурора отдела по надзору за законностью правовых актов и соблюдением прав и свобод граждан Е.Л. Пантюхиной, представителя Ассоциации представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Саха (Якутия) - главного специалиста правового управления Якутской городской Думы ГО "город Якутск" А.А. Доценко, представителя Федерации профсоюзов Республики Саха (Якутия) - ведущего специалиста правовой инспекции труда П.Н. Соколова, рассмотрел на открытом заседании дело о толковании части 1 статьи 62 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия).

Поводом к рассмотрению дела явился запрос народного депутата Республики Саха (Якутия) Владимира Юрьевича Федорова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений части 1 статьи 62 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия).

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Н. Ким-Кимэн, объяснения заявителя, выступления приглашенных на заседание представителей государственных органов, муниципальной власти и общественного объединения, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Саха (Якутия) установил:

1. В Конституционный суд Республики Саха (Якутия) обратился народный депутат Республики Саха (Якутия) В.Ю. Федоров с запросом о толковании части 1 статьи 62 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) в соответствии с которой право законодательной инициативы принадлежит Главе Республики Саха (Якутия), народным депутатам Республики Саха (Якутия), Правительству Республики Саха (Якутия), представительным органам местного самоуправления, региональным отделениям политических партий, также Конституционному суду Республики Саха (Якутия) и Федерации профсоюзов Республики Саха (Якутия) по вопросам их ведения.

По мнению заявителя в конституционно-правовом регулировании статусных полномочий Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) как законодательного органа государственной власти, связанных с порядком принятия нормативных правовых актов, существует неопределенность в понимании положений части 1 статьи 62 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), закрепляющих право законодательной инициативы народных депутатов Республики Саха (Якутия) - представителей народа, уполномоченных осуществлять в Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией (Основным законом) Республики Саха (Якутия), федеральным законодательством и законодательством Республики Саха (Якутия).

Согласно части 7 статьи 21 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2002 года 35-З N 401-II "О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" порядок обсуждения проектов законов Республики Саха (Якутия) и принятия по ним решений, а также порядок обсуждения проектов постановлений Государственного Собрания (Ил Тумэн) и принятия по ним решений устанавливаются Регламентом Государственного Собрания (Ил Тумэн).

В соответствии с правилами статьи 58 Регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) в случае принятия законопроекта в первом чтении Государственное Собрание в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту, который, как правило, не может быть менее пятнадцати дней. Постановление Государственного Собрания и законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляются субъекту права законодательной инициативы, Прокурору Республики Саха (Якутия), в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Саха (Якутия). После принятия законопроекта в первом чтении по предложению ответственного комитета председательствующий может поставить на голосование вопрос о принятии закона. Если решение о принятии закона не будет принято, то работа над законопроектом продолжается в порядке, установленном настоящим Регламентом.

Народный депутат Республики Саха (Якутия) В.Ю. Федоров считает, что вследствие отсутствия в правилах статьи 58 Регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), регулирующих стадии законодательного процесса, нормативного механизма реализации гарантированного частью 1 статьи 62 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) права законодательной инициативы народного депутата Республики Саха (Якутия) в форме представления поправок к законопроекту, принятого в первом чтении в случае, если после принятия законопроекта в первом чтении по предложению ответственного комитета председательствующий поставил на голосование вопрос о принятии закона и решение о принятии закона было принято, в понимании положений части 1 статьи 62 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) существует неопределенность. Существование такой неопределенности, по мнению заявителя, препятствует должному обеспечению процедурных условий осуществления в законотворческом процессе конституционного права законодательной инициативы народного депутата Республики Саха (Якутия) вследствие отсутствия возможности представить поправки к законопроекту принятому в первом чтении по которому, без установления срока представления поправок к законопроекту (как правило, не может быть менее пятнадцати дней), было принято решение о принятии в качестве закона, а, следовательно, эффективной реализации конституционно-правового статуса народного депутата Республики Саха (Якутия), что предполагает необходимость официального толкования Конституционным судом Республики Саха (Якутия) части 1 статьи 62 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия).

Конституционный суд Республики Саха (Якутия), руководствуясь нормами Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", принимает решение только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, толкование которой просит заявитель, не будучи при этом связанным основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный суд Республики Саха (Якутия) исходит из того, что в системе конституционно-правовых отношений законодательная инициатива как заглавный элемент законодательного процесса имеет самостоятельное юридическое значение и основана на балансе публично-властных интересов Государственного Собрания (Ил Тумэн) - парламента Республики Саха (Якутия) - представительного, законодательного и контрольного органа государственной власти Республики Саха (Якутия), народных депутатов Республики Саха (Якутия) и избирателей.

Конституционно-правовой смысл положений части 1 статьи 62 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) может и должен быть определен в силу их нормативного единства в системной взаимосвязи с иными установлениями конституционного законодательства Республики Саха (Якутия), закрепляющими статус народного депутата Республики Саха (Якутия) и Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) в соответствии с федеральными законами, регулирующими организацию и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также Регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) как нормативного правового акта, правила которого носят общеобязательный характер, имеющий публично-правовое значение, рассчитаны на многократное применение и регламентируют порядок функционирования Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), в том числе в части осуществления его законодательных полномочий.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения части 1 статьи 62 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), действующие в системной взаимосвязи с нормами Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2002 года 35-3 N 401-II "О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" и Регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), регулирующими законодательный процесс и порядок реализации права законодательной инициативы народных депутатов Республики Саха (Якутия) и иных обладателей этого права, Закона Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 года 3 N 7-I "О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)", с учетом установлений Конституции Российской Федерации и правил Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

2. В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Положение части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации определяет, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Таким федеральным законом является Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно настоящему Федеральному закону образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (преамбула). Заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации проводятся в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, а также регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности (пункт 12 статьи 4). Постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности (подпункт "а" пункта 3 статьи 5). Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 6). Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 7).

Таким образом, в системе федерального регулирования организации государственной власти Российской Федерации предполагается, что конкретный правовой механизм организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе осуществления ими законотворческих функций, определяется и корректируется этими органами самостоятельно с учетом императивных федеральных законоположений.

Согласно Конституции Российской Федерации Российская Федерация - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления; носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 1-3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти (статья 32, части 1 и 2).

Указанные конституционные принципы в силу статей 1 (часть 1), 5 (часть 3) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации в полной мере распространяются на организацию законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и предопределяют содержание законодательства, регулирующего их статусную компетенцию, порядок формирования и функционирования, организационную структуру и процедуры деятельности, а также правовое положение депутатов этих органов, в том числе их парламентские полномочия, непосредственно связанные с законодательным процессом.

В Российской Федерации, как в любом демократическом правовом государстве, депутат законодательного (представительного) органа государственной власти наделен специальным публично-правовым статусом. Участвуя в законотворчестве и осуществлении других функций, возложенных в системе народовластия на парламент, депутат является представителем всего народа (в общероссийском парламенте) или представителем всех граждан, проживающих в субъекте Российской Федерации (в законодательном органе государственной власти данного субъекта Российской Федерации), при этом он связан лишь Конституцией Российской Федерации и своей совестью (принцип так называемого свободного мандата) (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 года N 9-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 года N 797-О-О и от 19 мая 2009 года N 598-О-О).

Законотворческая деятельность депутата - члена законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в качестве основной статусной прерогативы парламентария как носителя законодательной государственной власти субъекта Российской Федерации и активного участника законодательного процесса осуществляется в формах, определяемых Конституцией Российской Федерации, конкретизирующими ее федеральными законами, а также нормативными правовыми актами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом, нормативными правовыми актами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе, устанавливающими регламентные правила законодательного процесса, должны обеспечиваться должные регламентно-нормативные условия полноценного и эффективного осуществления законотворческих полномочий депутата на всех, без исключения, стадиях (этапах) этого процесса, - иное было бы несовместимо с принципом народовластия, конституционно-правовой природой представительной демократии и парламента как законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и характером выполняемых им функций.

В связи с этим, устанавливаемый законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации порядок рассмотрения и принятия законов не должен приводить к ограничению прав депутата как носителя законодательной власти, гарантируемых статьями 3 (части 1-3) и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и реализуемых в контексте соотношения конституционных принципов народного суверенитета, представительной демократии, правовой государственности и республиканской формы правления.

3. Республика Саха (Якутия) является демократическим правовым государством, основанным на праве народа на самоопределение. Источником государственной власти в Республике Саха (Якутия) является народ, состоящий из граждан всех национальностей. Никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут присвоить себе право осуществления государственной власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Граждане имеют право участвовать в управлении делами общества и государства, в обсуждении законов и решений общефедеративного и местного значения, в референдумах, а также избирать и быть избранными в органы народовластия (части 1, 5, 6 и 7 статьи 1; статья 14 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия).

Согласно статьи 1 и пункту 6 статьи 8 Закона Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 года З N 7-I "О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)" народным депутатом Республики Саха (Якутия) является избранный в соответствии с Законом Республики Саха (Якутия) "О выборах народных депутатов Республики Саха (Якутия)" представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией (Основным законом) Республики Саха (Якутия), федеральным законодательством и законодательством Республики Саха (Якутия). Одной из форм деятельности народного депутата в Государственном Собрании является осуществление права законодательной инициативы.

Высшими органами государственной власти Республики Саха (Якутия) являются Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Глава Республики Саха (Якутия), Конституционный суд Республики Саха (Якутия). В соответствии с принципом разделения властей высшие органы государственной власти Республики Саха (Якутия) функционируют самостоятельно. Государственное Собрание (Ил Тумэн) - парламент Республики Саха (Якутия) - является представительным, законодательным и контрольным органом государственной власти. Государственное Собрание (Ил Тумэн) - постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти Республики Саха (Якутия). Государственное Собрание (Ил Тумэн) состоит из 70 народных депутатов Республики Саха (Якутия). Статус народного депутата Республики Саха (Якутия) определяется законом. Организация и деятельность Государственного Собрания (Ил Тумэн) устанавливаются конституционным законом Республики Саха (Якутия) и Регламентом Государственного Собрания (Ил Тумэн). К ведению Государственного Собрания (Ил Тумэн) относится законодательное регулирование по предметам ведения Республики Саха (Якутия) и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) в пределах полномочий Республики Саха (Якутия) (статьи 53 и 54; части 2 и 3 статьи 55; пункт 2 статьи 56; статья 60 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия).

Государственное Собрание (Ил Тумэн) - парламент Республики Саха (Якутия) осуществляет государственную законодательную власть Республики Саха (Якутия) которая также является властью представительной, то есть делегированной коллегиальной властью народа. На основе свободных выборов народ передает принадлежащую ему публичную власть своим представителям - депутатам - членам парламента и таким образом уполномочивает парламент как представительный орган осуществлять государственную законодательную власть.

Народные депутаты Республики Саха (Якутия) являясь в качестве парламентариев представителями граждан, проживающих на территории Республики Саха (Якутия), избираются этими гражданами в законодательный орган государственной власти Республики Саха (Якутия) для осуществления от их имени и в их интересах парламентских полномочий, в том числе законотворческих. Следовательно, законотворческие полномочия народных депутатов Республики Саха (Якутия), как носителей законодательной государственной власти Республики Саха (Якутия), представляют собой юридическую форму выражения результатов осуществления права народа на свободные выборы, посредством которых граждане - жители Республики Саха (Якутия) делегируют своим полномочным представителям в Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) - народным депутатам Республики Саха (Якутия) право реализовывать принадлежащую народу законодательную власть.

Конституционно определяемые компетенция и функциональное предназначение Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) выражаются в том, что оно обладает в пределах полномочий субъекта Российской Федерации дискреционной властью в сфере законотворчества, которая вытекает из легитимирующей ее представительной власти. Следовательно, содержание законотворчества как вида государственной деятельности, осуществляемой в форме функциональных законодательных полномочий парламента, обусловлено народным волеизъявлением, которое выражается через избранных в парламент народом его представителей - депутатов, наделенных избирателями качествами носителей государственной законодательной власти в силу их конституционно-правового статуса парламентариев.

Конституционно-правовая природа Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) как коллегиального законодательного и представительного органа государственной власти Республики Саха (Якутия) выражается в предоставлении возможности осуществления гражданами, проживающими на территории Республики Саха (Якутия), права, гарантированного Конституцией Российской Федерации (статья 32, часть 1) и Конституцией (Основным законом) Республики Саха (Якутия) (статья 14), участвовать в управлении делами государства через своих представителей, в том числе, в установлении законодательного регулирования общественных отношений через избранных ими народных депутатов Республики Саха (Якутия) - членов Государственного Собрания (Ил Тумэн) - парламента Республики Саха (Якутия).

Следовательно, представительный характер Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и легитимность принимаемых им в соответствии со своей конституционной компетенцией законов и иных правовых актов, должных нормативно воплощать интересы избирателей, могут быть гарантированы только при условии установления такого оптимального порядка принятия им нормативных правовых актов, который позволяет учитывать законодательную волю всех парламентариев, как народных представителей, и обеспечивает народным депутатам возможность максимально эффективно реализовать в законодательном процессе их парламентские полномочия, в том числе право законодательной инициативы.

В соответствии со статьей 14 Закона Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 года З N 7-I "О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)" народный депутат обладает правом конституционной и законодательной инициатив. Народный депутат вправе внести на рассмотрение пленарного заседания Государственного Собрания проект закона, поправку к законопроекту, проект постановления Государственного Собрания. Законодательная инициатива народного депутата подлежит обязательному рассмотрению на пленарном заседании Государственного Собрания. Порядок реализации народным депутатом права конституционной и законодательной инициатив определяется Конституцией (Основным законом) Республики Саха (Якутия), законами Республики Саха (Якутия) и Регламентом Государственного Собрания.

Народный депутат Республики Саха (Якутия), в силу конституционного принципа народного суверенитета и в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа, в качестве представителя граждан, проживающих на территории Республики Саха (Якутия), в законодательном органе государственной власти Республики Саха (Якутия), в целях независимого осуществления полномочий парламентария, обладает особым конституционно-правовым статусом, неотъемлемым элементом которого является право законодательной инициативы и иные законотворческие, в том числе регламентно-процессуальные права как непосредственного участника законодательного процесса в Государственном Собрании (Ил Тумэн) - парламенте Республики Саха (Якутия).

На основании вышеизложенного, законотворческие полномочия народного депутата Республики Саха (Якутия) как члена Государственного Собрания (Ил Тумэн) - парламента Республики Саха (Якутия) являются важнейшим элементом его конституционно-правового статуса в демократическом государстве и необходимым компонентом комплексного института представительной демократии, которые обеспечивают участие граждан, проживающих в Республике Саха (Якутия), в государственной жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость региональной социально-экономической государственной политики, стабильность гражданского мира и согласия.

4. Конституционно определяемый статус Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) конкретизируется положениями Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2002 года 35-З N 401-II "О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)", согласно которых образование, формирование и деятельность Государственного Собрания (Ил Тумэн) регулируются Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Саха (Якутия), федеральным и республиканским законодательством, настоящим конституционным законом и Регламентом Государственного Собрания (Ил Тумэн) (часть 4 статьи 1).

Согласно части 6 статьи 21 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2002 года 35-З N 401-II "О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" проект закона Республики Саха (Якутия) рассматривается Государственным Собранием (Ил Тумэн) не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии или об отклонении проекта закона Республики Саха (Якутия) либо о принятии закона Республики Саха (Якутия) оформляется постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации деление процедуры рассмотрения проектов на чтения и собственно каждое из чтений имеют значение как для обеспечения поиска наиболее адекватных нормативных решений, так и для проверки соответствия их текстуально оформленного содержания подлинному волеизъявлению законодателя. Принятие акта последовательно в каждом из трех чтений - при их различном назначении в едином нормотворческом процессе - является также гарантией учета исходной позиции субъектов законодательной инициативы, поскольку изменение концепции акта не может происходить на этапе внесения поправок к нему, чтобы имеющие принципиальное значение изменения не появлялись в результате случайных, не связанных с обсуждением концепции решений. Нарушение же требований к чтениям в законодательной процедуре, приводящее к искажению изначального волеизъявления и тем самым влияющее на судьбу акта в целом, тем более если сам законодатель подтверждает неадекватность выражения собственной воли в принятых впоследствии нормах, свидетельствует о неконституционности такого акта не только по порядку принятия, но, в конечном счете, и по его содержанию (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2001 года N 11-П).

В соответствии с частью 7 статьи 21 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2002 года 35-З N 401-II "О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" порядок обсуждения проектов законов Республики Саха (Якутия) и принятия по ним решений, а также порядок обсуждения проектов постановлений Государственного Собрания (Ил Тумэн) и принятия по ним решений устанавливаются Регламентом Государственного Собрания (Ил Тумэн).

Согласно части 1 статьи 3 Регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), принятого Постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 17 апреля 2008 года ГС N 17-IV "О Регламенте Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)", Государственное Собрание обеспечивает народному депутату Республики Саха (Якутия) условия для беспрепятственного и эффективного осуществления его прав и обязанностей, установленных Конституцией (Основным законом) Республики Саха (Якутия) и законами Республики Саха (Якутия).

Процедурными правилами Регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) предусмотрено, что реализация права законодательной инициативы осуществляется в форме внесения проектов новых законов, проектов законов о внесении изменений в действующие законы, поправок к законопроектам, проектов постановлений по вопросам, отнесенным законодательством к ведению Государственного Собрания (статья 44). Проект закона Республики Саха (Якутия), а также проект постановления Государственного Собрания, носящего нормативный характер, включаются в повестку пленарного заседания Государственного Собрания, если они поступили в Государственное Собрание, как правило, не позднее чем за месяц до дня пленарного заседания, за исключением случая созыва внеочередного пленарного заседания Государственного Собрания. Проект закона Республики Саха (Якутия), а также проект постановления Государственного Собрания, носящего нормативный характер, подлежащие рассмотрению Государственным Собранием, направляются депутатам, Главе Республики Саха (Якутия), в Правительство Республики Саха (Якутия), Прокурору Республики Саха (Якутия), в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Саха (Якутия) после их регистрации в Государственном Собрании (статья 47). Рассмотрение законопроекта осуществляется в трех чтениях. При рассмотрении законопроекта в первом чтении на пленарном заседании Государственного Собрания обсуждается его концепция. Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его полномочного представителя и содоклада председателя ответственного комитета. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственное Собрание может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок или отклонить законопроект. Рассмотрение законопроекта о государственном бюджете Республики Саха (Якутия) регламентируется бюджетным законодательством (статья 55). После обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии законопроекта в первом чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало большинства голосов от числа избранных депутатов, он считается отклоненным без дополнительного голосования. Решение об отклонении законопроекта оформляется постановлением Государственного Собрания. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы. После обсуждения законопроекта, рекомендованного ответственным комитетом к отклонению, на голосование ставится предложение об отклонении законопроекта. Если по итогам голосования предложение об отклонении законопроекта не набрало большинства голосов от числа избранных депутатов, ставится вопрос о принятии законопроекта в первом чтении (статья 56).

Положением части 1 статьи 58 Регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) предусмотрено, что в случае принятия законопроекта в первом чтении Государственное Собрание в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту, который, как правило, не может быть менее пятнадцати дней. Постановление Государственного Собрания и законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляются субъекту права законодательной инициативы, Прокурору Республики Саха (Якутия), в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Саха (Якутия).

Вместе с тем, согласно части 2 статьи 58 Регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) после принятия законопроекта в первом чтении по предложению ответственного комитета председательствующий может поставить на голосование вопрос о принятии закона. Если решение о принятии закона не будет принято, то работа над законопроектом продолжается в порядке, установленном настоящим Регламентом.

Таким образом, установленный Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) нормативно-процедурный механизм законотворческой деятельности парламента республики, не исключает возможности принятия им постановляющих решений о принятии законопроекта в первом и втором чтении на одном пленарном заседании либо на отдельных заседаниях, проведенных в один день, то есть без установления срока представления поправок к законопроекту, принятому в первом чтении, который, как правило, не может быть менее пятнадцати дней. Данный процессуальный алгоритм предусмотрен в целях максимально оперативного принятия закона Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), однако он не содержит указания на особые или исключительные случаи, например, принятие законопроектов по вопросам бюджетного законодательства, которые требуют такой оперативности в силу объективно необходимой срочности законодательного регулирования соответствующих общественных отношений.

Кроме того, такая регламентная конструкция создает коллизию процедурных правил законодательного механизма, поскольку в соответствии с регламентными нормами частей 1 и 3 статьи 55 рассмотрение законопроекта осуществляется в трех чтениях, первое из которых ограничивается обсуждением его концепции на пленарном заседании Государственного Собрания и по результатам обсуждения концепции законопроекта в первом чтении Государственное Собрание может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок или отклонить законопроект.

Диспозитивный характер содержания норм части 2 статьи 58 Регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) предполагает возможность применения формальных ограничительных условий представления поправок к законопроекту, принятому в первом чтении, в качестве нормативного основания игнорирования парламентским большинством потенциального законотворческого волеизъявления субъектов права законодательной инициативы в форме представления поправок к этому законопроекту, что фактически лишает возможности реализовать это право, которое согласно регламентной нормы статьи 44 осуществляется не только в форме внесения проектов новых законов, проектов законов о внесении изменений в действующие законы, а также в форме внесения поправок к законопроектам и проектов постановлений по вопросам, отнесенным законодательством к ведению Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).

Логика законодательного процесса, представляющего собой регламентно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга стадий (этапов), и характер возникающих, развивающихся и прекращающихся правоотношений его участников, их взаимных прав и обязанностей, предусмотренных законодательством и регламентно-процессуальными нормами, предполагают, что законопроект, принятый в первом чтении по результатам обсуждения его концепции должен направляться в ответственный комитет Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) для продолжения работы над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок в течение определенного в Регламенте Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) срока.

Установление процедурных правил законодательного процесса является прерогативой законодателя, который вправе на основе и в рамках норм Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) урегулировать порядок рассмотрения вопросов, связанных с внесением и принятием поправок к законопроектам исходя из характера и содержания этих поправок с учетом конкретных жизненных обстоятельств. Законодатель правомочен, устанавливая общий (универсальный) порядок законодательного процесса, предусмотреть особые случаи, когда закон может быть принят в ускоренно-упрощенном порядке в связи с объективной необходимостью безотлагательного и скорейшего урегулирования конкретных отношений для того, чтобы избежать необоснованного затягивания процесса формирования соответствующих законодательных норм посредством злоупотребления правом представления поправок к законопроектам. Для таких случаев законодатель не только вправе, но и обязан предусмотреть особые регламентные правила принятия законопроектов, без которых процесс формирования законодательных норм не отвечал бы значимым критериям общественной необходимости и потребности правовой определенности в урегулировании соответствующих вопросов, например в сфере бюджетных отношений.

Оценивая принципиальную допустимость изменения общих (универсальных) правил законодательного процесса, в том числе срока представления поправок к законопроекту, принятому в первом чтении, в целях незамедлительного законодательного урегулирования, законодателю, прежде всего, необходимо исходить из того, что решение об изменении общего (универсального) порядка законотворчества в отношении конкретных законопроектов, влекущее сокращение срока представления поправок к этим законопроектам, принятым в первом чтении, допустимо, только, если издержки такого решения в достаточной степени компенсируются значимостью преследуемых им целей, которые, хотя и относятся к сфере законодательного усмотрения, должны быть конституционно оправданными, а иные правовые средства их достижения отсутствуют или не лишены - в балансе конституционных ценностей - сопоставимых недостатков. Целесообразность существования особого порядка рассмотрения и принятия законопроектов может быть обусловлена, как показывает накопленный опыт, необходимостью скорейшего урегулирования наиболее актуальных вопросов, которое приводит к заметным позитивным результатам, выражающимся, в частности, в упорядочении государственного распоряжения бюджетными средствами.

Вместе с тем даже оправданное, с точки зрения преследуемых целей, изменение общих (универсальных) правил законодательного процесса, ведущее к сокращению срока представления поправок к законопроектам, принятым в первом чтении, требует соблюдения права законодательной инициативы субъектов, перечень которых закреплен в части 1 статьи 62 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), следовательно, оно может иметь место лишь в качестве исключительной, экстраординарной меры, не превращаясь в организационно-правовое обыкновение парламентской деятельности.

Какими бы ни были значимые цели, на достижение которых направлено решение законодателя об изменении общих (универсальных) правил законодательного процесса, влекущих сокращение срока представления поправок к законопроектам, принятым в первом чтении, юридические последствия такого решения могут касаться лишь конкретных случаев, исчерпывающий перечень которых законодателю надлежит закрепить императивными нормами своего Регламента. Императивный характер таких процедурных правил Регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) должен исключить возможность субъективного усмотрения при принятии законодателем данного решения.

Решение Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о применении, установленного его Регламентом, нормативно-процедурного механизма, предусматривающего изменение общего (универсального) порядка прохождения законодательного процесса в связи с принятием законопроекта в первом и втором чтении на одном пленарном заседании либо на отдельных заседаниях, проведенных в один день, то есть без установления срока представления поправок к данному законопроекту, принятому в первом чтении, возможно только в случае представления ответственным комитетом Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) субъекту права законодательной инициативы, которым был внесен законопроект, и всем народным депутатам Республики Саха (Якутия) документов, подтверждающих положительные итоги проведения правовой и лингвистической экспертиз этого законопроекта. Кроме того, о возможности принятия законодателем такого решения субъекты права законодательной инициативы должны уведомляться заблаговременно, с тем, чтобы эти субъекты, с учетом данного фактора, не были ограничены в возможности надлежащим образом подготовиться к особому порядку рассмотрения и принятия законопроекта, инициатором которого они являются. В противном случае применение сокращенной процедуры законотворчества способно привести к возможному нарушению конституционных принципов деятельности органов государственной власти, обязанных поддерживать доверие граждан к закону и действиям государства, которое предполагает ответственность законодателя за качество принимаемых решений, обеспечение присущей природе законодательных актов стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему правовых норм, предоставление гражданам адекватных временных и иных возможностей для адаптации к изменившимся нормативным условиям приобретения и реализации соответствующих прав и свобод.

Таким образом, регламентно-процессуальные нормы, устанавливаемые Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), регулирующие стадии (этапы) законодательного процесса и предусматривающие особый порядок законотворчества, не должны являться чрезмерным ограничением права законодательной инициативы, приводящим к утрате содержания этого права в стадиях (этапах) законодательного процесса, и фактическому исключению возможности активного участия субъектов права законодательной инициативы в законотворческих процедурах парламента республики.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 3, 107-112 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия) постановил:

1. Положение о праве законодательной инициативы Главы Республики Саха (Якутия), народных депутатов Республики Саха (Якутия), Правительства Республики Саха (Якутия), представительных органов местного самоуправления, региональных отделений политических партий, также Конституционного суда Республики Саха (Якутия) и Федерации профсоюзов Республики Саха (Якутия) по вопросам их ведения, содержащееся в части 1 статьи 62 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), в системной взаимосвязи нормативного единства с другими положениями конституционного законодательства Республики Саха (Якутия) и Регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), регулирующими законодательный процесс, следует понимать как нормативно обеспеченная возможность осуществлять данное право посредством участия субъектов права законодательной инициативы во всех стадиях (этапах) законодательного процесса в форме внесения проектов новых законов, проектов законов о внесении изменений в действующие законы, поправок к законопроектам, проектов постановлений по вопросам, отнесенным законодательством к ведению Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), которая влечет за собой обязанность Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) рассмотреть эти законодательные инициативы в соответствии с установленной Регламентом Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) процедурой, содержание которой, в силу конституционной цели всего механизма правового регулирования порядка функционирования Государственного Собрания (Ил Тумэн) - парламента Республики Саха (Якутия) как законодательного и представительного органа государственной власти, должно гарантировать эффективную реализацию права законодательной инициативы, путем создания оптимальных нормативно-процессуальных условий для максимально активного участия народных депутатов Республики Саха (Якутия) в законотворческой деятельности.

2. Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) надлежит - руководствуясь положениями Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) и основанными на них правовыми позициями Конституционного суда Республики Саха (Якутия), содержащимися в настоящем Постановлении, - внести необходимые изменения в регламентно-процедурные правила законотворческого процесса, регулирующие порядок реализации права законодательной инициативы.

3. Данное Конституционным судом Республики Саха (Якутия) в настоящем Постановлении толкование является официальным и общеобязательным для всех органов государственной власти, судов, органов местного самоуправления, муниципальных образований, организаций, общественных объединений, должностных лиц и граждан.

4. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами, его юридическая сила не может быть преодолена актами органов государственной власти Республики Саха (Якутия).

5. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия", "Саха сирэ", "Ил Тумэн" и на официальном сайте Конституционного суда Республики Саха (Якутия) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, также в "Вестнике Конституционного суда Республики Саха (Якутия)".

Конституционный суд
Республики Саха (Якутия)

г. Якутск, 27 июня 2018 года

N 2-П