Пояснительная записка к проекту федерального закона N 187513-4 "О недрах" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О недрах"

 

В настоящее время отношения в сфере рационального использования и охраны недр регулируются Законом Российской Федерации "О недрах" 1992 года и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами. За время, прошедшее с даты его введения в действие, накоплен определенный опыт правоприменительной практики реализации указанного закона, проявились его достоинства и недостатки. За время действия Закона Российской Федерации "О недрах" в него вносились многочисленные изменения и дополнения, в связи с чем в значительной мере видоизменились структура и концепция закона.

Основными недостатками действующего Закона Российской Федерации "О недрах" являются: ориентация закона преимущественно на административное право, отсутствие норм, позволяющих внедрять договорные отношения в систему недропользования; отсутствие четких требований к содержанию условий пользования участками недр в зависимости от видов пользования этими участками, отсутствие четкой процедуры подготовки и согласования лицензий на право пользования недрами, порядка внесения изменений и дополнений в лицензии; отсутствие норм, определяющих порядок ввода месторождений полезных ископаемых в разработку, а также подготовки, согласования и утверждения технической (технологической) проектной документации по работам, связанным с пользованием недрами; неточность норм, определяющих порядок досрочного прекращения права пользования недрами, привлечения к ответственности лиц, нарушающих законодательство о недрах; недостаточное правовое регулирование вопросов рационального использования и охраны недр, охраны окружающей среды при пользовании участками недр.

Предлагаемый законопроект, содержащий основные положения действующего законодательства Российской Федерации о недрах, упорядочивает, развивает и совершенствует их. Предложенные в проекте направления реформирования государственного управления фондом недр на территории Российской Федерации, включая континентальный шельф и морское дно исключительной экономической зоны, направлены на совершенствование юридических механизмов принятия управленческих решений на всех уровнях исполнительной власти и учитывают нормы действующего законодательства в сфере недропользования, показавшие свою эффективность на практике.

Концепция законопроекта заключается в создании условий для привлечения в сферу недропользования частных инвестиций, в том числе иностранных, на основе строгой регламентации осуществления деятельности в указанной сфере и соблюдения интересов государства и недропользователя. Законопроектом предусматривается переход на гражданско-правовые отношения в недропользовании, при этом сохраняются в полном объеме все права пользования участками недр, возникшие до вступления в силу закона и осуществляющиеся в соответствии с лицензиями на пользование недрами. Предлагаемые существенное упрощение и публичность процедуры получения в пользование участка недр должны послужить дополнительным стимулом для более активного привлечения отечественных организаций в освоение недр страны.

Предметом правового регулирования законопроекта являются отношения в сфере использования недр и их охраны, а также использования торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

Субъектами регулируемых проектом отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, граждане и юридические лица.

Законопроект направлен на реализацию статьи 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой вопросы владения, пользования и распоряжения недрами и другими природными ресурсами, а также природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Установление законопроектом федеральной собственности на недра и находящихся в них полезных ископаемых позволит государству обеспечить эффективное управление ресурсами недр в соответствии с долгосрочной государственной стратегией, среднесрочными и краткосрочными программами геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы. При этом установление порядка предоставления в пользование участков недр местного значения и непосредственно предоставление в пользование таких участков предлагается отнести к ведению субъектов Российской Федерации.

В целях обеспечения преимущественного права пользования недрами для российских организаций законопроектом предусматривается ограничение прав пользования недрами, связанное с обязательной государственной регистрацией недропользователей в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также ограничения по участию в аукционах юридических лиц, созданных с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц - по отдельным месторождениям полезных ископаемых.

Законопроектом предлагается предоставлять право пользования участками недр на основе аукционов, за исключением отдельных видов пользования недр, права на которые предоставляются без проведения аукциона на основании решения уполномоченных органов власти. Безаукционное предоставление прав пользования участками недр в отношении отдельных видов пользования участками связано с тем, что эти виды деятельности, как правило, не носят коммерческий характер.

Предлагаемое законопроектом упрощение оборота прав пользования участками недр и введение механизма залога права пользования участками недр служит целям формирования рынка прав пользования недрами, а также предоставления пользователям недр возможности привлекать инвестиции для освоения и разработки месторождений полезных ископаемых под залог полученного права.

Регулирование законопроектом отношений по обращению геологической и иной информации о недрах позволит обеспечить функционирование рынка геологической информации. Защита прав собственника данной информации создаст дополнительные условия для привлечения частных инвестиций в проведение геологоразведочных работ.

Привлечению инвестиций в сферу геологического изучения недр будет способствовать установление законопроектом системы приоритетов для недропользователей, открывших в процессе поиска и оценки месторождения полезных ископаемых. Предлагается предусмотреть обязанность государства заключить договор пользования участками недр с лицами, открывшими месторождение полезных ископаемых, для разведки и добычи полезных ископаемых из этого месторождения, а также взимать с таких пользователей недр минимальные разовые платежи после достижения недропользователем проектной мощности добычи полезных ископаемых.

В законопроекте актуализированы требования по рациональному и безопасному использованию и охране недр, а также уточнена система взимания налогов и платежей при пользовании недрами.

Законопроектом закрепляются положения федеральных законов, касающиеся разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Положения законопроекта создают условия для обеспечения ускоренного воспроизводства минерально-сырьевой базы страны, предусматривают детальную регламентацию всех прав и обязанностей государства и недропользователя, большую стабильность условий недропользования для инвестора, возможности для более широкого привлечения иностранных инвестиций, досрочное прекращение права пользования недрами только по решению судебных органов, введение гражданско-правовых механизмов обеспечения выполнения договорных обязательств.

В законопроекте устранены утратившие практическую значимость нормы, в том числе декларативные, дублирующие и отсылочные, реализованы современные подходы государственного управления фондом недр на территории страны, что позволит повысить эффективность недропользования в Российской Федерации.

После принятия закона прогнозируются положительные эффекты для экономического и социального развития Российской Федерации в виде дополнительного дохода государства, расширения рынка труда.

Увеличение вовлекаемых в оборот ресурсов месторождений полезных ископаемых позволит стимулировать дальнейшее развитие градообразующих объектов и их инфраструктуры, сокращение перемещений рабочей силы, возвращение части закрытых (законсервированных) объектов в хозяйственный оборот.

 

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О недрах"

 

Принятие федерального закона "О недрах" приведет к следующим финансовым и экономическим последствиям.

Законопроектом предусматривается совершенствование действующего законодательства о недрах при сохранении существующей системы платежей. В этой связи не предполагается снижения объема поступающих в федеральный бюджет платежей, предусмотренных Законом Российской Федерации "О недрах".

Кроме того, ожидается увеличение доходов федерального бюджета за счет создания более прозрачной и четкой процедуры получения в пользование участков недр, упрощения оборота прав пользования участками недр и введения механизма залога такого права, установления основ регулирования геологической и иной информации о недрах, в том числе порядка ее оборота.

В законопроекте предлагается установить, что пользователь недр, открывший месторождение полезных ископаемых в результате геологического изучения, получает право на его разработку без проведения аукциона, а также предусматривается выплата вознаграждения за выявленное месторождение, что создает условия для привлечения частных финансовых ресурсов в геологическое изучение недр. При этом, по оценкам МПР России, можно прогнозировать прирост на 20 процентов в год частных инвестиций в геологоразведочные работы, направленные на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

Таким образом, создаются условия, направленные на сохранение и увеличение налогооблагаемой базы и преодоление тенденции отставания темпов освоения новых месторождений от темпов роста добычи полезных ископаемых.

Переход на гражданско-правовую модель недропользования позволяет перейти от административных требований ведения работ в соответствии с технической документацией к исполнению договорных обязательств, невыполнение которых влечет значительные экономические санкции. Это будет стимулировать выполнение недропользователями запланированных объемов геологоразведочных работ в сроки, предусмотренные договором; соблюдение сроков подготовки технической документации и сроков ввода месторождений в разработку; соблюдение годовых уровней добычи, а также сроков проведения работ по ликвидации (консервации) месторождения.

В сочетании с введением государственной экспертизы технической (технологической) проектной документации на разработку месторождений полезных ископаемых, реализация данных положений законопроекта будет способствовать достижению фактического уровня коэффициента извлечения полезного ископаемого на 5-10 процентов выше проектного, что увеличит объемы добываемых полезных ископаемых, и соответственно, поступление в бюджеты всех уровней без увеличения инвестиций.

Положения законопроекта позволяют при сохранении действующей системы платежей, налогов и сборов в сфере недропользования прогнозировать их рост за счет совершенствования методологический базы их определения и взимания, создания системы инструктивно-методической документации, исключающей субъективный подход при установлении ставок платы, совершенствования механизмов администрирования платежей. Отказ от проведения конкурсов на право пользования недрами и переход к аукционам также увеличит объемы поступления разовых платежей за счет превышения размера конечного платежа над стартовым.

Установление института стоимостной оценки участков недр, как основы определения величины стартового платежа при проведении аукциона, который рассчитывается с учетом потенциальной ценности конкретных участков недр, позволит государству отдавать участок недр в разработку по стоимости, приближенной к рыночной. Так, по сравнению с 2002 годом, когда количество аукционов не превышало 20 процентов (остальное - конкурсы) и разовые платежи в федеральный бюджет составляли порядка 2 млрд. руб., в 2006 году данные платежи ожидаются в размере около 15 млрд. руб. С развитием и совершенствованием системы стоимостной оценки участков недр величина стартового платежа может увеличиться на порядок.

Введение конкретного размера ставки регулярных платежей за пользование недрами для захоронения радиоактивных, токсичных материалов и иных вредных веществ и отходов также ведет к увеличению доходной части бюджета.

Реализация положения по уплате неустойки за нарушение условий договора будет стимулировать недропользователей своевременно вносить бюджетные платежи. В настоящее время ежегодно выигравшие аукционы недропользователи задерживают внесение разовых платежей в федеральный бюджет в размере около 3 млрд. руб.

Внедрение механизма возмещения победителем аукциона затрат государства на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых также приведет к росту доходов государства.

В законопроекте расширяются возможности для оборота права пользования недрами, устанавливается возможность залога права пользования недрами, что позволит недропользователям получать дополнительные инвестиционные средства под залог.

Финансовое обеспечение функционирования государственного управления отношениями недропользования, включающее расходы на эти цели федеральных и региональных органов государственной власти, предусмотрено в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации.

Принятие проекта федерального закона "О недрах" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О недрах"

 

После принятия предлагаемого проекта федерального закона "О недрах" подлежат признанию утратившими силу следующие акты федерального законодательства:

Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 16, ст. 834; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 10, ст. 823; 1999, N 7, ст. 879; 2000, N 2, ст. 141; 2001, N 21, ст. 2061; N 33, ст. 3429; 2002, N 22, ст. 2026; 2003, N 23, ст. 2174; 2004, N 27, ст. 2711; 2004, N 35, ст. 3607);

Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 3314-I "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензировании пользования недрами" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 33, ст.  1917).

Введение в действие предлагаемого проекта федерального закона "О недрах" потребует внесения изменений и дополнений в следующие законодательные акты Российской Федерации:

Водный кодекс Российской Федерации от 16.11.1995 N 167-ФЗ в части регулирования вопросов использования подземных водных объектов, а также предоставления прав пользования водными объектами для целей недропользования;

Федеральный закон от 26.03.1998 N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" в части регулирования отношений в области геологического изучения, разведки и добычи, лицензирования и государственного контроля за рациональным использованием и охраной месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней (Глава III, Глава IV, Глава VII);

Федеральный закон от 30.12.1995 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" в части исключения положений, предусматривающих необходимость выдачи лицензии по заключенному соглашению о разделе продукции;

Федеральный закон от 30.11.1995 N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" в части регулирования процедуры предоставления прав пользования участками недр континентального шельфа Российской Федерации;

Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в части установления особенностей государственной регистрации прав пользования участками недр;

Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ в части установления возможности изъятия для государственных нужд земельных участков, необходимых для осуществления пользования участками недр;

Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" в части регулирования особенностей использования месторождений газа;

Федеральный закон от 20.02.1995 N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" в части уточнения вопросов регулирования геологической и иной информации о недрах;

Федеральный закон от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" в части регулирования вопросов использования лечебных природных ресурсов при осуществлении добычи подземных вод.

Принятие настоящего федерального закона "О недрах" потребует принятия законодательных актов Российской Федерации, регулирующих ведение государственного кадастра участков недр, а также страхование риска неисполнения пользователем недр своих обязательств по консервации и ликвидации горных выработок, скважин и иных подземных сооружений.

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.