Пояснительная записка к проекту федерального закона N 361783-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об инвестиционных фондах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования регулирования деятельности акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев и негосударственных пенсионных фондов, лицензирования указанной деятельности и контроля за ее осуществлением) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об инвестиционных фондах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования регулирования деятельности акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев и негосударственных пенсионных фондов, лицензирования указанной деятельности и контроля за ее осуществлением)

 

1. Основной идеей законопроекта является совершенствование государственного регулирования деятельности акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев и негосударственных пенсионных фондов и государственного контроля за осуществлением указанной деятельности, включая механизм ее лицензирования, и на этой основе расширение возможностей по инвестированию сбережений, в частности, путем введения института квалифицированного инвестора.

2. Целью законопроекта является усиление защиты прав и законных интересов лиц, инвестирующих свои сбережения в инвестиционные фонды и негосударственные пенсионные фонды, а также стимулирование венчурных инвестиций через инвестиционные фонды, акции (инвестиционные паи) которых предназначены для квалифицированных инвесторов.

3. В настоящее время лицензирование деятельности инвестиционных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев и негосударственных пенсионных фондов осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности". Однако установленные им правила лицензирования не учитывают специфики указанных видов деятельности, которая связана с тем, что они осуществляются на финансовом рынке и требуют более тщательного государственного контроля, а также наличия у контролирующих органов полномочий по оперативному воздействию на лиц, допускающих нарушения лицензионных требований. В результате велика вероятность не только причинения убытков инвесторам, но подрыва доверия к финансовому рынку в целом, что повлечет негативные последствия для экономического развития страны.

В частности, это касается требования Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" о том, что лицензия может быть аннулирована только судом и только при условии, что в результате нарушения лицензионных требований был нанесен ущерб правам и законным интересам граждан (но не юридических лиц). Это требование лишает лицензирующий орган возможности пресечь деятельность недобросовестных финансовых организаций до того, как они нанесут ущерб инвесторам.

Предусмотренные Федеральным законом от 02.07.2005 N 80-ФЗ изменения в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" в еще большей степени снижают эффективность механизма лицензирования. Так, согласно указанным изменениям приостановление действия лицензии из меры оперативного воздействия становится технической операцией, которую лицензирующий орган проводит в случае принятия судом решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за совершение им грубого нарушения лицензионных требований. Если же суд не принимает такое решение, а, например, ограничивается наложением административного штрафа, то лицензиат вправе продолжать осуществление деятельности и при этом у него даже не возникает обязанности устранить нарушение. Предписание же о его устранении может быть не исполнено, однако и в этом случае для приостановления деятельности лицензиата необходимо решение суда.

Кроме того, Федеральный закон от 02.07.2005 N 80-ФЗ устанавливает, что лицензирующий орган обязан проверить полноту и достоверность сведений о соискателе лицензии. Однако такая проверка проводится лишь на основании сведений, содержащихся в государственном реестре юридических лиц, которых, очевидно, недостаточно для проверки полноты и достоверности сведений, например, об участниках (учредителях) и руководителях лицензиата.

С учетом того, что применение такого подхода к деятельности на финансовом рынке может повлечь крайне негативные последствия, вступление в силу Федерального закона от 02.07.2005 N 80-ФЗ в отношении деятельности инвестиционных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев и негосударственных пенсионных фондов отложено до 1 января 2007 г. Эта отсрочка предполагала разработку федерального закона, который установил бы специальные правила лицензирования указанных видов деятельности, учитывающие их специфику.

4. Законопроектом устанавливаются детальные правила лицензирования деятельности акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев, негосударственных пенсионных фондов, с учетом специфики указанных видов деятельности. При этом учитывалась российская практика лицензирования и международный опыт, в частности Директива ЕС о координации законов и других нормативных актов, связанных с институтами коллективного инвестирования (Directive of 20 December 1985 on the coordination of laws, regulations and administrative provisions relating to undertakings for collective investment in transferable securities) и Директива о деятельности и контроле за институтами, осуществляющими дополнительное пенсионное обеспечение (Directive 2003/41/ЕС of the European Parliament and of the Council of 3 June 2003 on the activities and supervision of occupational retirement provision). Соответствующие изменения вносятся в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности".

1) Порядок лицензирования деятельности акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев, негосударственных пенсионных фондов практически полностью устанавливается непосредственно законопроектом. Этот порядок включает в себя лицензионные требования, требования к документам, представляемым для получения лицензии, срок их рассмотрения, основания отказа в предоставлении лицензии, порядок выдачи документа, подтверждающего наличие лицензии, а также основания, порядок и сроки переоформления указанного документа.

2) Одним из условий предоставления лицензии на осуществление деятельности управляющих компаний и специализированных депозитариев является соответствие финансового положения владельцев 5 или более процентов обыкновенных акций (долей в уставном капитале) лицензиата требованиям федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, а также наличие у указанных лиц надлежащей деловой репутации, критерии оценки которой устанавливаются нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Управляющая компания и специализированный депозитарий являются центральными звеньями в процессе инвестирования активов инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, т.к. они осуществляют соответственно функции распоряжения активами и функции хранения активов и контроля за их распоряжением. Недобросовестность или неудовлетворительное финансовое положение лиц, способных влиять на решения, принимаемые управляющими компаниями и специализированными депозитариями, может негативно сказаться на деятельности последних и причинить ущерб интересам инвесторов.

Эффективное применение требований к финансовому положению и деловой репутации участников (учредителей) управляющих компаний и специализированных депозитариев обеспечивается механизмом уведомления федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг о приобретении 5 или более процентов обыкновенных акций (долей в уставном капитале) управляющих компаний и специализированных депозитариев, а также механизмом предварительного согласия указанного органа на приобретение 20 или более процентов обыкновенных акций (долей в уставном капитале) управляющих компаний и специализированных депозитариев.

3) Федеральными закона "Об инвестиционных фондах" и "О негосударственных пенсионных фондах" установлены требования к руководителям акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев, негосударственных пенсионных фондов, а также к главному бухгалтеру негосударственных пенсионных фондов. Эти требованию включают в себя квалификационные требования, требования к профессиональному опыту, отсутствию судимости и др. Однако указанные Федеральные законы не устанавливают эффективных механизмов применения указанных требований. Для решения этой задачи законопроектом вводится механизм предварительного согласования кандидатуры руководителя и контролера лицензиата (а для негосударственных пенсионных фондов - также главного бухгалтера) с контролирующим органом.

4) Законопроект устанавливает более справедливое требование к предыдущему профессиональному опыту лиц, осуществляющих функции единоличного исполнительного органа, членов коллегиального исполнительного органа, членов совета директоров акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев, а также контролеров управляющих компаний, специализированных депозитариев и негосударственных пенсионных фондов. Указанные функции не смогут осуществлять лица, руководившие финансовой организацией не в момент аннулирования у нее соответствующей лицензии, а в момент совершения нарушения, повлекшего ее аннулирование.

5) Законопроект вводит институт внутреннего контроля за соблюдением управляющими компаниями, специализированными депозитариями и негосударственными пенсионными фондами нормативных актов, регулирующих их деятельность. Этот институт является одним из основных элементов механизма пруденциального надзора. Его введение отражает современные тенденции развития регулирования рынка финансовых услуг в сторону снижения рисков нарушения финансовыми посредниками прав и законных интересов инвесторов.

Законопроект предусматривает требование о наличии в штате управляющей компании, специализированного депозитария и негосударственного пенсионного фонда контролера или отдела внутреннего контроля, устанавливает требования к внутреннему контролеру (руководителю отдела внутреннего контроля), в том числе требования, обеспечивающие его независимость от должностных лиц лицензиата, а также обязанность по уведомлению о выявлении нарушений. Кроме того, законопроект требует принятия управляющей компанией, специализированным депозитарием и негосударственным пенсионным фондом внутреннего документа, определяющего порядок осуществления внутреннего контроля (правил внутреннего контроля).

Для эффективного применения указанных требований законопроект предусматривает механизм согласования с федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг (для управляющих компаний и специализированных депозитариев) или с уполномоченным федеральным органом (для негосударственных пенсионных фондов) кандидатуры внутреннего контролера (руководителя отдела внутреннего контроля), а также правил внутреннего контроля и изменений в них.

6) Законопроект устанавливает основания, порядок и последствия аннулирования лицензий.

При этом законопроект вводит ряд новых оснований аннулирования лицензии. Так, он предусматривает возможность аннулирования лицензии по заявлению лицензиата об отказе от лицензии. Однако при этом лицензиат должен выполнить ряд условий, направленных на снижение рисков инвесторов. Акционерный инвестиционный фонд вправе отказаться от лицензии только при условии исключения из устава положения о том, что исключительным предметом его деятельности является инвестирование в имущество, определенное в соответствии с Федеральным законом "Об инвестиционных фондах" и указанное в его инвестиционной декларации, а также при условии исключения из фирменного наименования слов "акционерный инвестиционный фонд" ("инвестиционный фонд"). Управляющая компания, специализированный депозитарий и негосударственный пенсионный фонд вправе отказаться от лицензий только при условии отсутствия у них обязательств по договорам, которые могут заключаться на основании лицензий. Таким образом, предусматривается легальная возможность "ухода" с соответствующего рынка, если лицензиат сочтет это экономически целесообразным.

Другим основанием аннулирования лицензии управляющей компании, специализированного депозитария и негосударственного пенсионного фонда, отсутствующим в действующем законодательстве, является факт неосуществления ими деятельности, на осуществление которой предоставлена лицензия, в течение 12 месяцев с даты ее предоставления. Это основание позволит предотвратить наличие на рынке компаний-"пустышек", имеющих лицензию, но не осуществляющих деятельность.

7) Законопроект определяет последствия реорганизации и ликвидации лицензиата в отношении предоставленной ему лицензии.

Лицензия акционерного инвестиционного фонда считается аннулированной с даты его ликвидации или реорганизации (за исключением реорганизации в форме выделения). В случае присоединения акционерного инвестиционного фонда к другому акционерному инвестиционному фонду, лицензия присоединяемого фонда считается аннулированной с даты внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении его деятельности.

Лицензия управляющей компании считается аннулированной с даты ликвидации управляющей компании или с даты ее реорганизации (за исключением реорганизации в форме выделения или преобразования). В случае присоединения управляющей компании к другому юридическому лицу лицензия присоединяемой управляющей компании считается аннулированной с даты внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении ее деятельности.

Лицензия специализированного депозитария считается аннулированной с даты его ликвидации или реорганизации (за исключением реорганизации в форме выделения или преобразования). В случае присоединения специализированного депозитария к юридическому лицу лицензия присоединяемого специализированного депозитария считается аннулированной с даты внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении его деятельности.

8) Законопроект определяет последствия аннулирования лицензий.

Аннулирование лицензии на осуществление деятельности акционерного инвестиционного фонда влечет его ликвидацию, а аннулирование лицензии управляющей компании, специализированного депозитария и негосударственного пенсионного фонда - прекращение осуществления лицензионной деятельности и внесение соответствующих изменений в учредительные документы и наименование.

Аннулирование лицензии негосударственного пенсионного фонда влечет также обязанность фонда в течение 3 месяцев с даты аннулирования лицензии обеспечить:

надлежащее исполнение обязательств по пенсионным договорам либо прекращение указанных договоров и выплату выкупных сумм вкладчикам или участникам, перевод выкупных сумм в другие негосударственные пенсионные фонды либо их перевод в счет уплаты страховых премий по договорам страхования пенсий, заключенным со страховыми организациями;

надлежащее исполнение обязательств по договорам об обязательном пенсионном страховании либо прекращение указанных договоров и перевод средств пенсионных накоплений в Пенсионный фонд Российской Федерации;

надлежащее исполнения обязательств по договорам о создании профессиональных пенсионных систем либо прекращение указанных договоров.

9) Законопроект предусматривает замену процедуры приостановления действия лицензии процедурой введения запрета на все операции лицензиата или их часть.

Приостановление действия лицензии предполагает приостановление всех операций лицензиата и затрагивает его отношения со всеми клиентами. Однако практика показывает, что в большинстве случаев нарушение лицензионных требований возникает при оказании услуг не всем, а лишь одному или нескольким клиентам. В этих обстоятельствах достаточно приостановить только те операции, по которым допущены нарушения.

Этот подход соответствует международному опыты, в частности, Директиве ЕС о координации законов и других нормативных актов, связанных с институтами коллективного инвестирования.

10) Законопроект предусматривает обязанность лицензирующего органа вести реестр лицензий акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев и негосударственных пенсионных фондов. Этот реестр должен содержать все необходимые сведения о лицензиатах и их органах управления, об осуществляемой ими деятельности, о фактах введения запрета на операции, аннулировании лицензии. При этом законопроект требует, чтобы данные реестра были публичными, в частности, чтобы они размещались в Интернете на сайте лицензирующего органа.

11) Лицензирование деятельности акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев и негосударственных пенсионных фондов дополняется другими элементами государственного контроля за осуществлением указанных видов деятельности, необходимыми для его эффективности.

В частности, как уже указывалось, законопроект предусматривает полномочия контролирующего органа по введению запрета на проведение всех или части операций, связанных с осуществлением деятельности акционерного инвестиционного фонда, деятельности управляющей компании или деятельности специализированного депозитария, в том числе на эмиссию акционерным инвестиционным фондом дополнительных акций, заключение управляющей компанией или специализированным депозитарием новых договоров, которые могут заключаться на основании лицензии на осуществление деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами или лицензии на осуществление деятельности специализированного депозитария инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов.

В случае выявления нарушений контролирующий орган вправе потребовать замены лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа, являющегося членом совета директоров (наблюдательного совета) или коллегиального исполнительного органа лицензиата. Данное полномочие может применяться в тех случаях, когда имеются достаточные основания полагать, что нарушение требований к лицензионной деятельности обусловлены недостаточной компетентностью или недобросовестностью должностных лиц лицензиата.

Законопроект предусматривает также полномочия контролирующего органа по назначению своего представителя в акционерный инвестиционный фонд, управляющую компанию, специализированный депозитарий или негосударственный пенсионный фонд в случае введения запрета на проведение ими операций или аннулирования лицензии. Без согласия такого представителя не допускается распоряжение имуществом акционерного инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда, имуществом, находящимся в доверительном управлении управляющей компании, а также совершение специализированным депозитарием операций по счетам депо и выдача им согласия на распоряжение активами.

5. Законопроект вводит в российское законодательство институт квалифицированного инвестора, устанавливая условия, порядок и последствия отнесения физических и юридических лиц к квалифицированным инвесторам.

1) Законопроект предусматривает изменения в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг", в соответствии с которыми брокеры, дилеры, управляющие, кредитные организации, акционерные инвестиционные фонды, управляющие компании, страховые организации, негосударственные пенсионные фонды, Банк России, Агентство по страхованию вкладов, международные финансовые организации являются квалифицированными инвесторами в силу закона. Перечень таких лиц может быть расширен федеральными законами.

Кроме того, закон предусматривает установление критериев, при соблюдении которых другие физические лица, а также юридические лица, не являющиеся квалифицированными инвесторами в силу закона, могут быть признаны квалифицированными инвесторами. Предполагается, что указанные критерии будут установлены федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг с учетом международного опыта, в частности, Директивы ЕС о проспекте ценных бумаг (Directive 2003/71/ЕС of the European Parliament and of the Council of 4 November 2003 on the prospectus to be published when securities are offered to the public or admitted to trading and amending Directive 2001/34/EC) и Директивы ЕС о рынке финансовых инструментов (Directive 2004/39/ЕС of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on markets in financial instruments amending Council Directives 85/611/EEC and 93/6/EEC and Directive 2000/12/EC of the European Parliament and of the Council and repealing Council Directive 93/22/EEC).

Предполагается, что признавать физических и юридических лиц квалифицированными инвесторами смогут профессиональные участники рынка ценных бумаг - брокеры и управляющие, а также управляющие компании.

При этом брокеры не вправе исполнять поручения о приобретении ценных бумаг, предназначенных для квалифицированных инвесторов, полученные от лиц, не признанных им квалифицированными инвесторами или не являющихся таковыми в силу федерального закона, за исключением случаев, установленных федеральными законами (например, в случае обращения взыскания на такие ценные бумаги). Законопроект устанавливает последствия нарушения указанного запрета.

2) Лицу, отнесенному к числу квалифицированных инвесторов, могут приобретать ценные бумаги, предназначенные для квалифицированных инвесторов, и (или) оказываться услуги, которые могут быть оказаны только квалифицированным инвесторам (например, маржинальная торговля с существенной долей заемных средств).

Однако лица, являющиеся квалифицированными инвесторами, являются таковыми только в отношении ценных бумаг (услуг), которые могут им принадлежать (могут быть им оказаны) в соответствии с законами и иными правовыми актами, на основании которых указанные лица осуществляют свою деятельность. Если федеральный закон или иной акт, регулирующий деятельность такого лица, запрещает приобретение им ценных бумаг, предназначенных для квалифицированных инвесторов, и (или) оказание ему услуг, предназначенных для квалифицированных инвесторов, отнесение этого лица к числу квалифицированных инвесторов само по себе не означает отмену такого запрета.

ГАРАНТ:

Нумерация подпунктов приводится в соответствии с источником

4) Уставом или решением о выпуске либо правилами доверительного управления закрытым паевым инвестиционным фондом может быть предусмотрено, что ценные бумаги предназначены только для квалифицированных инвесторов.

Такие ценные бумаги не могут предлагаться лицам, не являющимся квалифицированными инвесторами, в том числе публике.

Более того, ограничивается оборотоспособность таких ценных бумаг - они могут принадлежать исключительно квалифицированным инвесторам.

5) Законопроект расширяет возможности инвестирования активов акционерных и закрытых паевых инвестиционных фондов, акции (инвестиционные паи) которых предназначены для квалифицированных инвесторов. В частности, увеличивается срок формирования таких фондов с 3 до 6 месяцев, расширяются возможности по совершению "коротких продаж", получению займов и кредитов и предоставлению займов, приобретению объектов инвестирования у аффилированных лиц управляющей компании, а также ценных бумаг, выпущенных аффилированными лицами управляющей компании. Кроме того, существенно смягчаются требования по опубликованию информации, связанной с управлением (доверительным управлением) акционерным или паевым инвестиционным фондом, акции (инвестиционные паи) которого предназначены для квалифицированных инвесторов.

Все это позволит создавать новые виды акционерных и паевых инвестиционных фондов для квалифицированных инвесторов, характеризующихся высокой потенциальной доходностью и в то же время высокими рисками. Кроме того, это позволит стимулировать развитие инвестиционных фондов, финансирующих строительство жилья и венчурные проекты. В частности, специально для создания фондов, инвестиционные паи которых предназначены для квалифицированных инвесторов, законопроект допускает возможность включения в правила доверительного управления обязанности владельцев инвестиционных паев в случае увеличения их количества, предусмотренного правилами, приобрести дополнительно выдаваемые инвестиционные паи (аналог конструкции "commitment letter", используемой в иностранных венчурных фондах). В этом случае правила должны предусматривать количество приобретаемых таким образом инвестиционных паев или порядок его определения.

Помимо этого, законопроектом реализована еще одна особенность паевых инвестиционных фондов, инвестиционные паи которого предназначены для квалифицированных инвесторов, - необходимость получения предварительного согласия всех или части владельцев инвестиционных паев на совершение сделок в связи с доверительным управлением этим фондом. При отсутствии согласия управляющая компания обязывается по такой сделке лично и отвечает только принадлежащим ей имуществом.

6. Законопроект также решает ряд других наиболее актуальных вопросов правового регулирования акционерных и паевых инвестиционных фондов, в частности:

вопросы, связанные с реорганизацией и ликвидацией акционерных инвестиционных фондов;

вопросы, связанные с взиманием вознаграждения управляющих компаний, специализированных депозитариев, аудиторов, оценщиков, а также возмещение расходов управляющих компаний;

случаи досрочного погашения инвестиционных паев закрытого паевого инвестиционного фонда, например, для так называемых амортизируемых ипотечных фондов, инвестиционные паи которых погашаются по мере погашения займов и кредитов, требования по которым составляют активы фондов;

условие, при котором возможно принятие управляющей компанией решения о своей добровольной ликвидации - прекращение всех паевых инвестиционных фондов, доверительное управление которыми она осуществляет, или передачи прав и обязанностей по всем договорам доверительного управления другой управляющей компании.

 

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об инвестиционных фондах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

 

Реализация проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об инвестиционных фондах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не повлечет изменения финансовых обязательств государства и дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об инвестиционных фондах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

 

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об инвестиционных фондах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия актов федерального законодательства.

 

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.