Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 23 марта 2011 г. N 07АП-1548/2011.

Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 23 марта 2011 г. N 07АП-1548/2011

г. Томск

Дело N 07АП-1548/11

23 марта 2011 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 18 марта 2011 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 марта 2011 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Солодилова А.В.,

судей: Павлюк Т. В., Хайкиной С. Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Механошиной А. А. с использованием средств аудиозаписи

при участии:

от заявителя: Бочаров А. А., дов. от 21.10.2010г.,

от Правительства Новосибирской области: Осипов В. В., дов. от 27.09.2010г.,

от Департамента труда и занятости населения Новосибирской области: без участия,

от Управления Федеральной миграционной службы по Новосибирской области: Исаков А. А., дов. от 21.09.2009г.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Радченко Г. А.

на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 29.12.2010г.

по делу N А45-19631/2010

по заявлению индивидуального предпринимателя Радченко Г.А.

к Правительству Новосибирской области, Департаменту труда и занятости населения Новосибирской области, Управлению Федеральной миграционной службы по Новосибирской области

о признании незаконными действий

УСТАНОВИЛ

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 29.12.2010г. индивидуальному предпринимателю Радченко Г. А. (далее - предприниматель, апеллянт, податель жалобы) отказано в удовлетворении требований о признании незаконными действий межведомственной комиссии при Администрации (Правительстве) Новосибирской области по вопросам миграции, выразившиеся в отклонении заявки работодателей, заказчиков работ (услуг), в том числе иностранных граждан, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2011 год, поданной индивидуальным предпринимателем Радченко Г.А. и обязании межведомственной комиссии при Администрации (Правительстве) Новосибирской области по вопросам миграции согласовать заявку индивидуального предпринимателя Радченко Г.А. о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранным работниками на 2011 год и включить ее в потребности Новосибирской области для привлечения иностранных работников для осуществления трудовой деятельности в 2011 году, направить заявку в Минсоцздравразвития Российской Федерации для согласования и утверждения, выделить заявителю квоту на 2011 год на запрашиваемое им количество рабочих мест.

Не согласившись с решением арбитражного суда первой инстанции, предприниматель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции отменить решение Арбитражного суда Новосибирской области от 29.12.2010г. и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы апеллянт указывает на следующие обстоятельства.

Апеллянт указывает, что утверждение о том, что в ходе проверок были выявлены нарушения установленного порядка привлечения и использования иностранных работников, являются ложными и документально неподтвержденными.

За время осуществления предпринимательской деятельности в отношении заявителя проверки уполномоченными органами не проводились. Доказательств нарушения лично заявителем установленного порядка привлечения и использования иностранных работников суду не представлено.

Вывод арбитражного суда первой инстанции о том, что незаконным отклонением заявки права и законные интересы заявителя не нарушены, поскольку это не создает препятствий для предпринимательской деятельности заявителя, не основан на законе. Незаконное отклонение заявки, поданной заявителем, нарушает его права в сфере предпринимательской деятельности, поскольку препятствует ему привлекать иностранных граждан к трудовой деятельности. Подробно доводы апеллянта изложены в апелляционной жалобе.

В отзывах на апелляционную жалобу заинтересованные лица - Правительство Новосибирской области и Департамент труда и занятости населения Новосибирской области - просят оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель заявителя апелляционную жалобу поддержал.

Представитель заинтересованного лица - Правительства Новосибирской области жалобу не признал поддержал отзыв.

Представитель заинтересованного лица - Управления Федеральной миграционной службы по Новосибирской области - поддержал позиции, выраженные в отзывах других заинтересованных лиц.

Представитель заинтересованного лица - Департамента труда и занятости населения Новосибирской области - в судебное заседание не явился, при надлежащем извещении.

Исследовав материалы дела, проверив в соответствии со ст. 268 АПК РФ законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции от 29.12.2010г., определив в соответствии с ч.3 ст. 156 АПК РФ рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных представителя Департамента труда и занятости населения Новосибирской области, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, 30.04.2010г. индивидуальный предприниматель Радченко Г.А. обратился в Департамент труда и занятости населения Новосибирской области с заявкой работодателей, заказчиков работ (услуг), в том числе иностранных граждан, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2011 год.

20.04.2010г. Департамент труда и занятости населения Новосибирской области прислал ответ о том, что заявка Радченко Г.А. решением межведомственной комиссии при администрации Новосибирской области по вопросам миграции от 07.07.2010г. (протокол N 2) о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2011 год отклонена в количестве 1000 человек в соответствии с подпунктом б) пункта 18 Постановления Правительства РФ от 22.12.2006 N 783 по основанию: наличие у работодателя, предусматривающего привлечение иностранных работников, неустранимых нарушений порядка привлечения и использования иностранных работников, допущенных при выполнении квот в предыдущем и текущих годах. На уточняющее обращение заявителя Департамент труда и занятости населения Новосибирской области от 02.09.2010г. N 2538/07-16/43 ответил, что решение об отклонении заявки Радченко Г.А. было принято с учетом заключения Управления Федеральной миграционной службы по Новосибирской области.

Заявитель не согласен с действиями межведомственной комиссии при Правительстве (Администрации) Новосибирской области и обратился в суд с заявлением.

Поддерживая выводы арбитражного суда первой инстанции и не принимая доводы апеллянта, апелляционная коллегия исходит из следующего.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется Федеральным законом от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 115-ФЗ), который также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности (ст. 1 названного Закона).

Согласно п. 9 ст. 13.1 Закона N 115-ФЗ работодатели или заказчики работ (услуг) вправе привлекать и использовать для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу, без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников, но с обязательным уведомлением о таких привлечении и использовании территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации. Форма и порядок подачи указанного уведомления устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Пунктом 1 ст. 18 указанного Закона определено, что квота на выдачу иностранным гражданам, за исключением иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

Указанные предложения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации формируются на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда.

Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. N 783 "О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации" согласование потребности в привлечении иностранных работников и предложений по объемам квот осуществляется в субъектах Российской Федерации межведомственными комиссиями по вопросам привлечения и использования иностранных работников, образованными заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальными органами Федеральной миграционной службы, государственными инспекциями труда, трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации, деятельность которых регулируется положениями, утверждаемыми высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также настоящими Правилами. Состав межведомственных комиссий утверждается высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что в соответствии с Постановлением Губернатора Новосибирской области от 17.09.2007 N 360 "Об уполномоченном органе исполнительной власти Новосибирской области по определению потребности в привлечении иностранных работников и подготовке предложений по объемам квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Новосибирской области" уполномоченным органом исполнительной власти Новосибирской области определен Департамент труда и занятости населения Новосибирской области.

На основании пункта 15 Правил Постановлением Новосибирской области от 15.03.2006 N 16-па была создана межведомственная комиссия при администрации Новосибирской области (в настоящее время Правительство Новосибирской области) по вопросам миграции и утвержден ее состав.

Квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации устанавливаются Правительством Российской Федерации (п. 3 ст. 18.1 Закона N 115-ФЗ).

Процедура определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирование соответствующих квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации регулируется Правилами "О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации", утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783 (далее - Правила).

Согласно п. 17 Правил межведомственные комиссии ежегодно, до 10 июля, рассматривают представленные уполномоченными органами субъектов Российской Федерации материалы и принимают решение о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников.

По решению межведомственных комиссий объемы привлечения иностранных работников, предусматриваемые работодателями, могут быть уменьшены, а их заявки отклонены полностью или частично при наличии возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации (п. 18 Правил).

В соответствии с пунктом 1 статьи 18.1 Закона о правовом положении иностранных граждан Правительство Российской Федерации ежегодно определяет потребность в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической ситуации, а также в целях оценки эффективности использования иностранной рабочей силы.

Пунктом 3 статьи 18.1 указанного Закона установлено, что в целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства Правительство Российской Федерации вправе устанавливать квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 18.1 Закона о правовом положении иностранных граждан квоты, предусмотренные пунктом 3 настоящей статьи, могут устанавливаться в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, страны их происхождения, а также в зависимости от иных экономических и (или) социальных критериев с учетом региональных особенностей рынка труда.

В соответствии пунктом 2 указанной статьи исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации. Определение органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников осуществляется в соответствии с правилами, установленными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В абзаце 2 пункта 1 Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительством Российской Федерации от 22.12.2006 N 783, указано, что определение потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот осуществляются в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов с учетом содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации.

Ежегодно, до 1 мая, в соответствии с пунктом 7 Правил N 783 работодатели представляют в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации заявку о потребности в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками.

Заявки работодателей представляются в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации, на территории которых предусматривается осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности.

В соответствии с пунктом 9 вышеназванных Правил уполномоченные органы субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 июня, обобщают заявки работодателей и направляют их на рассмотрение:

а) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в соответствующих отраслях экономики, а также в области образования, занятости населения и других областях;

б) территориальных органов Федеральной миграционной службы;

в) территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства (далее - государственные инспекции труда);

г) трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации.

Межведомственные комиссии ежегодно, до 10 июля, рассматривают представленные уполномоченными органами субъектов Российской Федерации материалы и принимают решение о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников (пункт 17 Правил).

Из приведенных норм следует, что для вынесения решения об удовлетворении заявки работодателя о привлечении иностранных работников в объеме, указанном в заявке, либо в уменьшении объема привлечения иностранных работников или отклонения заявки Межведомственной комиссии рассматривает материалы, представленные уполномоченными органами субъектов Российской Федерации, а именно:

- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в соответствующих отраслях экономики, а также в области образования, занятости населения;

- территориальных органов Федеральной миграционной службы;

- государственной инспекции труда;

- трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией рассматривают заявки работодателей и ежегодно готовят для уполномоченных органов субъектов Российской Федерации заключения о целесообразности предусматриваемых в предстоящем году объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников с учетом положений предусмотренных пунктом 11 Правил.

Согласно пункту 18 Правил по решению межведомственных комиссий объемы привлечения иностранных работников, предусматриваемые работодателями, могут быть уменьшены, а их заявки отклонены полностью или частично по следующим основаниям:

а) наличие возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации;

б) наличие у работодателя, предусматривающего привлечение иностранных работников, неустраненных нарушений порядка привлечения и использования иностранных работников, допущенных при выполнении квот в предыдущем и текущем годах;

в) наличие у работодателя, предусматривающего привлечение иностранных работников, непогашенной задолженности по оплате труда работников за период, превышающий 3 месяца, а также выявленных государственной инспекцией труда и неустраненных нарушений трудового законодательства в предыдущем и текущем годах;

г) отсутствие возможности обеспечения иностранных работников жильем в населенных пунктах, в которых предполагается привлечение этих работников работодателями.

Из материалов дела следует, что 17.06.2010г. Управление Федеральной миграционной службы по Новосибирской области направило в Департамент труда и занятости населения Новосибирской области письмо с заключением по результатам рассмотрения заявок работодателей на 2011 год. В письме Управление Федеральной миграционной службы по Новосибирской области предложило отклонить заявки отдельных организаций и индивидуальных предпринимателей, в том числе заявку Радченко Г.А.

Согласно предложениям Департамента труда и занятости населения Новосибирской области по определению потребности в привлечении иностранных работников о сокращении заявок работодателей на 2011 год, направленных в комиссию о полном или частичном отклонении заявок работодателей была указана заявка Радченко Г.А.

Основанием для отклонения заявок работодателей на 2011 год указано: наличие у работодателей, предусматривающих привлечение иностранных работников, нарушений порядка привлечения и использования иностранных работников, допущенных при выполнении квот в предыдущем и текущих годах на 24035 человек.

07.07.2010г. состоялось заседание комиссии, на котором было принято решение, оформленное протоколом, где в пункте 2 решения указано следующее: "согласиться с предложением уполномоченного органа исполнительной власти Новосибирской области по определению потребности в привлечении иностранных работников о сокращении заявок работодателей на 2011 год в объеме 28773 человек".

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом арбитражного суда первой инстанции о том, что, отклоняя заявку Радченко Г.А., комиссия, руководствовалась Правилами и положениями Закона N 115-ФЗ, исходила из приоритетного использования национальных трудовых потребностей в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов и наличием у работодателя, предусматривающего привлечение иностранных работников, неустраненных нарушений порядка привлечения и использования иностранных работников, в связи с чем, отказ комиссией в удовлетворении заявки Радченко Г.А. по подпункту б) пункта 18 Правил является правомерным.

В ходе проведения выездных плановых и внеплановых проверок выявлено, что Радченко Г.А. не имеет собственного производства, его деятельность, согласно заключаемым договорам направлена на извлечение прибыли путем передачи иностранной рабочей силы иным работодателям, чем нарушены положения Закона N 115-ФЗ и указанных выше Правил о потребности работодателя в иностранной рабочей силе.

Суд первой инстанции правомерно указал, что в 2010 году предпринимателю Радченко Г.А. установлена квота на привлечение в общем количестве 450 человек иностранных работников из стран с безвизовым порядком въезда на территорию Российской Федерации. За период с 01.01.2010г. по 06.12.2001г. в Управление Федеральной миграционной службы по Новосибирской области предпринимателем Радченко Г.А. подано 519 уведомлений о заключении трудовых договоров с иностранными работниками. Таким образом, апелляционная соглашается с выводом арбитражного суда первой инстанции, что предпринимателем Радченко Г.А. допущены неустраненные нарушения использования установленной квоты в текущем году.

Факт непривлечения к административной ответственности предпринимателя в данном случае не имеет правового значения.

Права и законные интересы предпринимателя Радченко Г.А. не нарушены ввиду того, что квоты уже утверждены Правительством Российской Федерации на 2011 год и препятствий к осуществлению заявителем предпринимательской деятельности не имеется.

Иные доводы апеллянта не принимаются судом ввиду необоснованности и неподтвержденности по материалам дела.

Учитывая изложенное, спорное решение не противоречит требованиям Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. N 783, и не нарушает права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.

При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 29.12.2010г. по делу N А45-19631/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции.

Председательствующий

Солодилов А. В.

Судьи

Павлюк Т. В. Хайкина С. Н.