Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 августа 2011 г. N 18АП-7222/11

г. Челябинск

18 августа 2011 г.

N 18АП-7222/2011 Дело N А76-591/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 11 августа 2011 г.

Полный текст постановления изготовлен 18 августа 2011 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Тимохина О.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ермолиной Ю.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Прокурора Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 31 мая 2011 г.. по делу N А76-591/2011 (судья Первых Н.А.).

В заседании приняли участие представители:

от Прокурора Челябинской области - Смолина Е.В. (удостоверение N 069919),

от Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) - Сафонова Е. А. (доверенность от 09.04.2011), Хохрякова Н.И. (доверенность от 22.11.2010 N 61),

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Челябинской области - Мелешко В.Ф. (доверенность от 12.01.2011 N 39),

от Управления экологии и природопользования Администрации г.Челябинска - Юшкова А.С. (доверенность от 11.01.2011 N 1д),

от Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области - Трофименко Е.С. (доверенность от 12.01.2011 N 20),

от Администрации города Челябинска - Антонов Д.А. (доверенность от 1511.2010 N 05-1755),

от муниципального унитарного предприятия "ГорЭкоЦентр" - Аракчеева О.П. (доверенность от 11.07.2010 N 47), Скоропупова О.В. (доверенность от 29.06.2011 N 342).

Прокурор Челябинской области (далее - заявитель, прокурор) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Уральскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) (далее - заинтересованное лицо, Уральское Управление Ростехнадзора, Управление Ростехнадзора по Челябинской области), Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, Управление Росприроднадзора по Челябинской области) о признании недействительной лицензии от 27.02.2009 N ОТ-56-002650(74), выданной муниципальному унитарному предприятию "ГорЭкоЦентр" (далее - предприятие, МУП "ГорЭкоЦентр") на осуществление деятельности по организации и проведения работ по удалению и обработке отходов: селективный сбор, транспортировку, переработку, складирование (накопление), утилизацию (уничтожение), размещение (хранение, захоронение) твердых коммунальных отходов и твердых отходов производства и потребления, обработку вторичного сырья на срок до 27.02.2014, переоформленную 09.06.2009; о признании недействительным приказа Управления Ростехнадзора по Челябинской области от 27.02.2009 N 153 о выдаче МУП "ГорЭкоЦентр" лицензии от 27.02.2009 N ОТ-56-002650(74) на осуществление деятельности по организации и поведения работ по удалению и обработке отходов: селективный сбор, транспортировку, переработку, складирование (накопление), утилизацию (уничтожение), размещение (хранение, захоронение) твердых коммунальных отходов и твердых отходов производства и потребления, обработку вторичного сырья на срок до 27.02.2014; о признании недействительным приказа Управления Ростехнадзора по Челябинской области от 09.06.2009 N 618 о переоформлении лицензии МУП "ГорЭкоЦентр" от 27.02.2009 N ОТ-56-002650(74) на осуществление деятельности по организации и проведению работ по удалению и обработке отходов: селективный сбор, транспортировку, переработку, складирование (накопление), утилизацию (уничтожение), размещение (хранение, захоронение) твердых коммунальных отходов и твердых отходов производства и потребления, обработку вторичного сырья на срок до 27.02.2014.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: МУП "ГорЭкоЦентр", Министерство по радиационной и экологической безопасности Челябинской области, Управление экологии и природопользования Администрации г.Челябинска, Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Челябинской области (далее - Управление Роспотребнадзора по Челябинской области), Администрация города Челябинска, Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям г.Челябинска.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 31.05.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе прокурор просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обосновании апелляционной жалобы указывает, что судом не рассмотрены все доводы прокурора, а именно нарушение статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", устанавливающей прямой запрет на размещение опасных отходов на территориях, прилегающих к городским поселениям. Следовательно, лицензия на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов не могла быть выдана. При выдаче лицензии нарушены требования пунктов 3, 5 Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов 1-4 классов опасности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2006 N 524, поскольку предприятием не представлены документы, подтверждающие право МУП "ГорЭкоЦентр" на объекты размещения опасных отходов и санитарно-эпидемиологическое заключение в отношении городской свалки. В связи с чем, лицензия должна быть выдана только на сбор и транспортировку опасных отходов. Ссылка суда на санитарно - эпидемиологическое заключение от 30.12.2008 несостоятельна, поскольку в данном заключении отсутствует вывод по объекту размещения опасных отходов, конечная формулировка имеет общую форму. Суд неправомерно привел в качестве документа, подтверждающего право собственности или иное законное основание МУП "ГорЭкоЦентр" на объекты размещения опасных отходов, постановление главы г. Челябинска от 06.10.2003 N 1543, поскольку оно возлагает на предприятие функции по организации работ, связанных с размещением отходов. Прокурор обоснованно обратился с требованием о признании недействительными лицензии и ненормативных правовых актов, но не с требованием об аннулировании лицензии.

До начала судебного заседания от Уральского Управления Ростехнадзора в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором заинтересованное лицо против доводов жалобы возражает ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

От третьего лица - Управления экологии и природопользования Администрации г.Челябинска поступило письменное мнение на апелляционную жалобу, в котором третье лицо просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, сославшись на правильность выводов суда и необоснованность доводов апелляционной жалобы.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 04.08.2011 объявлен перерыв до 15 часов 00 минут 11.08.2011. После перерыва судебное заседание продолжено.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом; в судебное заседание представители третьих лиц - Управления Роспотребнадзора по Челябинской области, Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям г.Челябинска, не явились. С учетом мнения заинтересованного лица в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве и письменном мнении на нее.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на земельном участке площадью 85 га, расположенном по улице Героев Танкограда в Металлургическом районе г. Челябинска, МУП "ГорЭкоЦентр" осуществляет размещение твердых коммунальных отходов, отходов производства и потребления.

В соответствии с постановлением главы г. Челябинска от 18.02.2002 МУП "ГорЭкоЦентр" является единственным центром по обращению с отходами потребления, основной задачей которого является осуществление функций генерального заказчика по управлению деятельностью в сфере обращения с отходами потребления в г. Челябинске, а также организации, координации и контролю деятельности всех находящихся на территории г. Челябинска юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере обращения с отходами.

Постановлением главы г. Челябинска от 06.10.2003 N 1543-п на МУП "ГорЭкоЦентр" возложены функции по организации работ, связанных с размещением (хранением) отходов на территории, занятой под городскую свалку.

20.01.2009 в Управление Ростехнадзора по Челябинской области поступило заявление МУП "ГорЭкоЦентр" о предоставлении лицензии вместе с пакетом документов (т.1, л.д. 56).

В связи с указанным Управлением Ростехнадзора по Челябинской области проведена проверка полноты и достоверности сведений, содержащихся в представленных документах, а также проверка возможности соблюдения МУП "ГорЭкоЦентр" лицензионных требований и условий, в ходе которой установлено отсутствие подтверждающих документов на право эксплуатации объекта размещения отходов - свалки г. Челябинска (право собственности, передача в пользование, аренду и др.); привлечение для транспортировки опасных отходов сторонних организаций в отсутствие у них лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов; не утверждены в установленном порядке 9 паспортов опасных отходов, с которыми предполагается осуществлять лицензируемый вид деятельности.

По результатам проверки составлен акт от 05.02.2009 N 6 (т.1, л.д.128-137).

МУП "ГорЭкоЦентр" направлено письмо в адрес Управления Ростехнадзора по Челябинской области об устранении выявленных нарушений.

27.02.2009 в соответствии с приказом Управление Ростехнадзора по Челябинской области N 153 МУП "ГорЭкоЦентр" выдана лицензия от 27.02.2009 N ОТ-56-002650(74) на срок до 27.02.2014 на право осуществления деятельности по организации и поведения работ по удалению и обработке отходов: селективный сбор, транспортировку, переработку, складирование (накопление), утилизацию (уничтожение), размещение (хранение, захоронение) твердых коммунальных отходов и твердых отходов производства и потребления, обработку вторичного сырья (т.2, л.д.4-5, 6).

Приказом Управления Ростехнадзора по Челябинской области от 09.06.2009 N 618 лицензия от 27.02.2009 N ОТ-56-002650(74) на срок до 27.02.2014 на право осуществления деятельности по организации и поведения работ по удалению и обработке отходов: селективный сбор, транспортировку, переработку, складирование (накопление), утилизацию (уничтожение), размещение (хранение, захоронение) твердых коммунальных отходов и твердых отходов производства и потребления, обработку вторичного сырья была переоформлена в связи со сменой адреса лицензиата (т.2, л.д.21-22, 25).

Полагая, что лицензия выдана в нарушении действующего законодательства, прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии доказательств нарушения норм закона и прав третьих лиц оспариваемыми ненормативными актами.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В силу части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, в том числе с заявлениями об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 2 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании), лицензия - специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Лицензионные требования и условия - совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

В силу подпункта 74 пункта 1 статьи 17 Закона о лицензировании лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов (не подлежит лицензированию деятельность по накоплению отходов I - V класса опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности).

На основании пункта 1 статьи 9 Закона о лицензировании для получения лицензии соискатель лицензии направляет или представляет в соответствующий лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии, копии учредительных документов, а также документов, предусмотренных положением о лицензировании конкретного вида деятельности, которые свидетельствуют о наличии у соискателя лицензии возможности выполнения лицензионных требований и условий.

Порядок и условия лицензирования в этой области правоотношений регулируются Положением о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности, утвержденным постановление Правительства Российской Федерации от 26.08.2006 N 524 (далее - Положение о лицензировании).

В соответствии с подпунктом "а" пункта 3 Положения о лицензировании одним из лицензионных требований и условием при осуществлении этой деятельности является наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании производственных помещений, объектов размещения отходов I - IV класса опасности, специализированных установок по обезвреживанию отходов I - IV класса опасности, специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств, соответствующих установленным требованиям.

В качестве одного из оснований оспаривания лицензии МУП "ГорЭкоЦентр" прокурор указывает на нарушение данного подпункта, то есть на отсутствие у предприятия на момент выдачи лицензии документа, подтверждающего принадлежность ему на праве собственности или на ином законном основании объекта размещения отходов - городской свалки.

Согласно статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" объект размещения отходов - специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).

В соответствии с Временными правилами охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации, утвержденных Минприроды Российской Федерации 15.07.1994, объекты для размещения отходов - это полигоны по обезвреживанию и захоронению промышленных и бытовых отходов, шламонакопители, хвостохранилища и другие сооружения, обустроенные и эксплуатируемые в соответствии с проектами; санкционированные свалки, то есть разрешенные органами исполнительной власти территории (существующие площадки) для размещения промышленных и бытовых отходов, но не обустроенные в соответствии с СНиП.

Согласно ГОСТу 30772-2001 "Ресурсосбережение, Обращение с отходами. Термины и определения" под свалкой понимается местонахождение отходов, использование которых в течении обозримого срока не предполагается.

Так как земельный участок, на территории которого располагается городская свалка, не является объектом размещения отходов, предоставление предприятием правоустанавливающих документов на данный земельный участок не будет подтверждать принадлежность ему объекта размещения отходов на праве собственности или на ином законном основании.

Учитывая, что постановление от 06.10.2003 N 1543-р принято Главой города Челябинска в пределах своих полномочий и компетенции, предусмотренной статьей 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что городская свалка, как объект размещения отходов, предоставлена МУР "ГорЭкоЦентр" на законных основаниях.

Таким образом, подпункт "а" пункта 3 Положения о лицензировании соблюден при выдаче лицензии.

В силу указанного суд апелляционной инстанции также отклоняет довод прокурора о том, что лицензия должна быть выдана предприятию только на сбор и транспортировку опасных отходов.

В соответствии с подпунктом "в" пункта 5 Положения о лицензировании (в редакции действующей на момент выдачи лицензии) соискатель лицензии должен представить копию положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, представленных для обоснования лицензии.

Учитывая, что при выдаче лицензии не требовалось санитарно-эпидемиологическое заключение на объект размещения отходов (городскую свалку), нарушение пункта 5 Положения о лицензировании при принятии оспариваемых ненормативных правовых актов и выдаче лицензии не допущено.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии со стороны Уральского управления Ростехнадзора нарушений требований закона или иного нормативного правового акта, регулирующего порядок выдачи лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, при принятии оспариваемых приказов и выдаче лицензии.

Ссылка прокурора на нарушение статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", устанавливающей прямой запрет на размещение опасных отходов на территориях, прилегающих к городским поселениям, отклоняется. Указанная норма устанавливает требование к объекту размещения отходов на территории населенного пункта и не может являться основанием для отказа в выдаче лицензии предприятию согласно Положению о лицензировании.

Кроме того, правомерен вывод о том, что прокурором не доказано нарушение оспариваемыми актами прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или незаконное возложение на них каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Поскольку прокурор не обосновал, в защиту чьих именно интересов подано настоящее заявление, в чем выражается нарушение прав и законных интересов конкретных субъектов, а обращение в арбитражный суд с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов в защиту государственных интересов Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации не предусмотрено, арбитражный суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований прокурора.

Довод апелляционной жалобы о необоснованности выводов суда относительно необходимости заявления в арбитражный суд требования об аннулировании лицензии является правомерным. В рамках настоящего дела рассматривается требования прокурора о признании недействительными приказов государственного органа (Управления Ростехнадзора по Челябинской области) о выдаче и переоформлении лицензии и самой лицензии, как ненормативных правовых актов, что предусмотрено статьями 52, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании выше указанного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, и сделаны правильные выводы по делу.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, заявителем на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 31 мая 2011 г.. по делу N А76-591/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Прокурора Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов О.Б. Тимохин