Федеральное собрание

Глава 5. Федеральное собрание


Статья 94


В данной статье Конституции содержится дефиниция (определение) Федерального Собрания, характеризующая сущность, юридическую природу и функции этого органа. Традиция конституционных дефиниций органов власти восходит к советским конституциям, где дефиниции несли значительную идеологическую нагрузку. В зарубежных странах развитой демократии такого рода дефиниции обычно отсутствуют.

Из определения Федерального Собрания как парламента РФ следует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, который, согласно ч. 1 ст. 3 Конституции, является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. В системе разделения властей на федеральном уровне парламент в России, как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти. Его функции, однако, не ограничиваются законодательной деятельностью, но охватывают также верховное распоряжение государственной казной и контроль за исполнительной властью посредством форм и способов, определенных Конституцией и соответствующими ей федеральными законами.

В частности, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского (СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833) в абз. 1 п. 3 мотивировочной части указал, что парламентский контроль за исполнением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей.

Контрольная функция российского парламента получила существенное развитие в Законе РФ о поправке к Конституции РФ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации". Палаты Федерального Собрания обладают также полномочиями по формированию некоторых государственных органов и назначению некоторых должностных лиц (см. комм. к ст. 102 и 103).

Характеристика Федерального Собрания как представительного органа означает, что он в правовых отношениях, прежде всего в отношениях власти, представляет народ Российской Федерации, будучи его легитимным представителем в силу Конституции. В принципе это означает, что Федеральное Собрание - выборный орган. Однако отсюда не следует (как часто ошибочно утверждается), что члены Федерального Собрания хотя бы в своей совокупности должны быть избраны большинством народа. Это желательно, но на практике далеко не всегда достижимо. В большой мере это зависит от избирательной системы, от порядка формирования Федерального Собрания, которые устанавливаются федеральными законами (см. комм. к ст. 95-97). Зависит это и от активности избирателей, прежде всего от их участия в голосовании на выборах. Если парламент избран в соответствии с Конституцией и изданными на ее основе законами, он легитимен вне зависимости от того, какая доля общего числа избирателей поддержала кандидатов, оказавшихся избранными в качестве его членов.

Конституция далее определяет Федеральное Собрание как законодательный орган. Это означает, что на Федеральное Собрание возложена функция издания правовых актов самой высокой юридической силы, выше которой юридическая сила лишь самой Конституции и международных договоров. Федеральное Собрание - единственный орган федеральной законодательной власти. Его акты - федеральные законы - не могут быть отменены или изменены никаким другим государственным органом, поскольку соответствуют Конституции. В случаях их противоречия федеральной Конституции они или их отдельные положения, будучи признаны неконституционными по решению Конституционного Суда РФ, утрачивают юридическую силу и подлежат отмене или изменению Федеральным Собранием.

Акты любых других органов власти, кроме Конституционного Суда РФ, не должны противоречить федеральным законам.


Статья 95


1. В ч. 1 комментируемой статьи определена структура Федерального Собрания как двухпалатного органа. Двухпалатная структура парламента получила значительное распространение в мире благодаря по крайней мере двум своим преимуществам: а) возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей совокупности граждан (всей нации) также особое представительство коллективных интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве - субъектов Федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль, и б) возможности оптимизировать законодательный процесс, установив тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям одной палаты. За эти преимущества приходится платить большей численностью членов парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, большей дороговизной его работы, и замедлением процесса принятия решений.

Конституция РФ не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхней и нижней палатой парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу как нижнюю палату Федерального Собрания. Такая характеристика не унижает Государственную Думу, поскольку во всем мире нижняя палата пользуется не меньшим уважением, чем верхняя, а полномочий часто имеет больше и они нередко более значимы, чем полномочия верхней палаты.

Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу, который определяется относительной слабостью верхней палаты. Это выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами в ходе законодательного процесса, в ее исключительных правах объявлять амнистию, давать или не давать согласие на кандидатуру главы Правительства, в определенной мере контролировать деятельность Правительства и др., хотя Совет Федерации имеет некоторые важные специальные полномочия, отсутствующие у Государственной Думы (см. комм. к ст. 93, 102, 103, 106).

2. Совет Федерации основывается на паритетном представительстве субъектов Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Исходя из того что, согласно ч. 1 ст. 65 Конституции, Российская Федерация имеет в настоящее время 83 субъекта, Совет Федерации должен насчитывать 166 членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения долей, необходимых для принятия решений Совета Федерации или осуществления групповых инициатив его членов (Постановление Конституционного Суда от 12 апреля 1995 г. N 2-П о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации//СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451).

Очевидно, что под исполнительным органом субъекта Федерации Конституция понимает его исполнительный орган общей компетенции - Президента, Губернатора, Главу, являющегося главой исполнительной власти, или Правительство (Совет Министров). Данное положение Конституции само по себе допускает различные способы формирования Совета Федерации. При толковании, однако, необходимо учитывать и ряд других конституционных положений.

ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869) установил, что представителями субъектов Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органа государственной власти. Если законодательный орган субъекта Федерации двухпалатный, то его представитель в Совете Федерации определяется совместным решением палат. Закон, однако, не определил, как следует поступать, если, например, в республике при наличии Президента исполнительная власть возложена на Правительство или на его главу.

Нельзя не отметить, что указанный Закон оставлял без внимания некоторые положения Конституции. Он, по существу, превращал Совет Федерации в орган, действующий непостоянно, ибо члены его были руководителями субъектов Федерации и основное место работы у них находилось именно там. В то же время, согласно ч. 1 ст. 99 Конституции, все Федеральное Собрание, а следовательно, и Совет Федерации являются постоянно действующим органом. Игнорировал закон и то обстоятельство, что в ч. 7 и 9 (абз. 2) разд. второго Конституции "Заключительные и переходные положения" говорится о Совете Федерации первого созыва, из чего следует, что должны иметь место второй и последующие созывы (в противном случае речь шла бы не о первом созыве, а о первом составе Совета Федерации); Законом же это исключалось. В упомянутом абз. 2 ч. 9 разд. второго сказано также, что депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, из чего опять же можно заключить, что правилом должно быть осуществление полномочий на постоянной основе (см. комм. к ч. 1 ст. 99 и ч. 7 и 9 разд. второго).

5 августа 2000 г. Президент РФ подписал новый ФЗ N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336; с изм.), который устранил большинство из отмеченных дефектов предыдущего Закона. Новый Закон более последовательно придерживается соответствия конституционному тексту: представители субъектов Федерации суть вместе с тем представители их законодательных и исполнительных органов, которые избираются или назначаются каждый раз этими органами именно в данном качестве; они работают в Совете Федерации на постоянной основе, и сама палата получила возможность функционировать постоянно. Федеральными законами, принятыми в 2004 и 2006 гг. (соответственно N 160-ФЗ и 128-ФЗ//СЗ РФ. 2004. N 51. Ст. 5128; 2006. N 31. Ч. 1. Ст. 3427), порядок формирования Совета Федерации частично изменен и уточнен, однако вопрос о созывах Совета Федерации так и остался без изменений: у палаты нет срока полномочий, срок этот есть лишь у ее членов (см. комм. к ч. 2 ст. 96). Впрочем, уже можно встретить утверждения, что нынешний состав Совета Федерации - это его третий созыв. Такие утверждения, конечно, представляют собой натяжку, ибо законодательно регулярное обновление целиком всего Совета Федерации не предусмотрено, так что "третий созыв", как в свое время "второй", может длиться неопределенно долго.

Новые предложения, касающиеся изменения порядка формирования Совета Федерации, содержаться в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. (см. комм. к ч. 2 ст. 96).

Ни Конституция РФ, ни упомянутый ФЗ не определяют долю состава палаты, которая должна быть укомплектована, чтобы палата считалась правомочной. Однако, поскольку основная часть решений палаты принимается голосами большинства ее членов (ч. 3 ст. 102 Конституции), можно считать, что палата правомочна, если избрано (назначено) большинство общего числа ее членов, определяемого на основе ч. 1 ст. 65 и комментируемой части ст. 95 Конституции. Регламент Совета Федерации, утвержденный его Постановлением от 30 января 2002 г. N 33-СФ (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм.), предусмотрел в ч. 3 ст. 44, что заседание Совета Федерации правомочно, если на нем присутствует более половины общего числа членов палаты.

Еще в Постановлении от 12 апреля 1995 г. N 2-П о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации Конституционный Суд указал, что возможная неполнота состава палат Федерального Собрания не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение.

3. Установленный в этой части комментируемой статьи численный состав Государственной Думы - 450 депутатов - это общее число депутатов, исходя из которого Конституция определяет долю, необходимую для принятия решений Государственной Думой и осуществления групповых инициатив ее депутатов (вышеупомянутое Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. N 2-П). Так, если, согласно ч. 3 ст. 103 Конституции, постановления Государственной Думы принимаются, как правило, большинством голосов общего числа депутатов, это большинство следует исчислять от 450 депутатов, а не от того их числа, которое на данный момент избрано или присутствует.

В отношении Государственной Думы ни Конституция, ни ФЗ от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; с изм.) также не установили минимального числа депутатов, которое необходимо избрать для правомочности палаты. Конституция в ч. 3 ст. 103 предусмотрела необходимость абсолютного большинства голосов состава палаты для принятия основной части ее решений, а согласно Регламенту Государственной Думы, утвержденному постановлением палаты от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм.), заседание Государственной Думы правомочно, если на нем присутствует большинство общего числа депутатов палаты (ч. 2 ст. 44). Следовательно, если число избранных депутатов окажется менее 226, палата не будет правомочной.


Статья 96


1. Конституция 1993 г. определила четырехлетний срок полномочий Государственной Думы. Такой срок установлен для парламентов или нижних палат во многих зарубежных странах (Германия, Австрия, Швеция, Польша, Болгария и др.), хотя в ряде демократических стран действует и пятилетний срок (Соединенное Королевство, Франция, Италия и др.). Периодические перевыборы Государственной Думы приспосабливают ее состав к изменяющимся социально-политическим отношениям в обществе, позволяют отразить в депутатском корпусе умонастроения, политические симпатии и антипатии избирателей.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. было предложено увеличить срок полномочий Государственной Думы до пяти лет, чтобы избранный всенародно высший институт государственной власти, как и Президент, срок полномочий которого увеличивается до шести лет (см. комм. к ч. 1 ст. 81), имели достаточно времени, чтобы все заявленное в предвыборных обещаниях провести в жизнь, и результаты своей работы реально показать народу, отчитаться за них перед избирателями, перед страной. В ноябре-декабре 2008 г. внесенный Президентом проект закона о поправке к Конституции РФ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" рассматривался в соответствии со ст. 136 Конституции Государственной Думой, Советом Федерации, а затем законодательными органами субъектов РФ и поправка была одобрена ими. Новые сроки полномочий распространяются на Государственную Думу, как и на Президента, которые будут избраны после вступления данного Закона в силу.

Согласно ст. 6 ФЗ от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; с изм. и доп.), проведение выборов депутатов Государственной Думы в сроки, установленные Конституцией РФ и настоящим ФЗ, является обязательным. Конституционный срок, на который избрана Государственная Дума, начинается со дня ее избрания. Этим днем считается день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе (см. комм. к ч. 3 ст. 95). Указанный ФЗ в ч. 10 ст. 83 устанавливает меры на случай, если в результате выборов Государственная Дума окажется в неправомочном составе. Такие меры не предусматривают проведения повторных или дополнительных выборов. Депутатские мандаты, оказавшиеся нераспределенными из-за того, что в допущенных к распределению федеральных списках оказалось недостаточно кандидатов, подлежат передаче федеральным спискам кандидатов, которые получили меньше 7 процентов голосов и потому не были допущены к распределению депутатских мандатов, но больше первого избирательного частного (частного от деления суммы голосов, полученных федеральными списками кандидатов, каждому из которых было отдано более 7 процентов голосов, на 450), причем передача нераспределенных мандатов таким федеральным спискам кандидатов производится пропорционально числу полученных ими голосов.

Выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются Президентом РФ. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Кроме того, Конституция в п. "б" ст. 84, ст. 109, ч. 4 ст. 111 и ч. 3 и 4 ст. 117 предусматривает возможность досрочного роспуска Государственной Думы Президентом. При роспуске Государственной Думы Президент одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. Если Президент не назначит выборы депутатов Государственной Думы в срок, выборы назначаются Центральной избирательной комиссией РФ и проводятся в первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок полномочий Государственной Думы предыдущего созыва. А если Президент, распустив Государственную Думу, не назначит досрочные выборы, их назначит Центральная избирательная комиссия на последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы.

Согласно ч. 2 ст. 99 Конституции, Государственная Дума собирается на первое свое заседание на 30-й день после избрания, если Президент не созовет ее раньше. Однако получается, что в период между днем избрания Государственной Думы нового созыва (практически днем установления результатов выборов) и днем ее первого заседания действуют полномочия и новоизбранной Государственной Думы, существующей пока что фактически виртуально, и Государственной Думы прежнего созыва, которая в этот период еще может проводить свои заседания, поскольку ее полномочия, согласно ч. 4 указанной статьи, прекращаются лишь с началом работы Государственной Думы нового созыва. Вероятно, правильнее было бы установить, что течение срока полномочий Государственной Думы и ее депутатов начинается с момента открытия первого ее заседания, когда она конституируется и становится работоспособной.

В связи с тем что референдум по принятию Конституции и первые выборы в соответствии с ней проводились 12 декабря 1993 г. в весьма сложной политической обстановке, часть 7 разд. второго Конституции предусмотрела, что Государственная Дума и Совет Федерации первого созыва избираются сроком на два года. Государственная Дума последующих созывов избирается на полный - четырехлетний срок.

2. В комментируемой части Конституция говорит о порядке формирования Совета Федерации и о порядке выборов депутатов Государственной Думы. Отсюда следует, что комплектование палат может осуществляться различными способами.

Если в отношении Государственной Думы способ формирования - выборы - прямо предписывается, то в отношении Совета Федерации он оставлен на усмотрение законодателя, который должен при этом соблюсти установленные Конституцией условия, обеспечив прежде всего представительство каждого субъекта Федерации двумя членами Совета Федерации - по одному от его представительного и исполнительного органов государственной власти. Представляется также, что при этом следует принять во внимание и положения ч. 7 и 9 (абз. 2) разд. второго Конституции.

2.1. Первый состав Совета Федерации был сформирован сроком на два года, что предусматривалось частью 7 разд. второго Конституции. Формирование состоялось посредством прямых выборов, проведенных на основании Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденного Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. N 1626 с изм. от 6 ноября 1993 г. (САПП РФ. 1993. N 42. Ст. 3994; N 45. Ст. 4333).

Первый ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" N 192-ФЗ был подписан Президентом 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869) и предусмотрел замещение мест в Совете Федерации по должности главами законодательных (представительных) и главами исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Существенный недостаток этого ФЗ заключался в том, что члены Совета Федерации, будучи весьма обременены обязанностями по своей основной должности в субъектах Федерации, физически не могли уделять необходимое время работе в палате (см. также комм. к ч. 2 ст. 95).

5 августа 2000 г. Президент подписал второй ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" N 113-ФЗ (СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336), который и действует в настоящее время с последующими изменениями, внесенными федеральными законами от 16 декабря 2004 г. N 160-ФЗ, от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ и от 21 июля 2007 г. N 189-ФЗ.

Закон в нынешней редакции устанавливает в ч. 2 ст. 1, что членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, достигший возраста 30 лет, проживший не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации, и обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Выделенное шрифтом положение введено в текст Закона в 2006 г., однако конституционность этой новеллы вызывает сомнения: хотя законодатель и управомочен устанавливать порядок формирования Совета Федерации, но вряд ли он вправе при этом ограничивать пассивное избирательное право граждан, гарантированное частью 2 ст. 32 Конституции, выходя за пределы ограничения, предусмотренного в ч. 3 этой статьи и в ч. 2 ст. 62.

Согласно ст. 2, 3 и ч. первой ст. 5 ФЗ член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации избирается соответствующим законодательным органом на срок полномочий этого органа, а если законодательный орган формируется путем ротации (т.е. переизбирается не целиком, а по частям - по половинам, по третям и т.д.), то на срок полномочий, установленный для однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации, представляющий двухпалатный законодательный орган, избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

В 2004 г. было установлено, что член Совета Федерации, представляющий однопалатный законодательный орган, должен быть избран не позднее трех месяцев со дня первого заседания в правомочном составе этого органа нового созыва, в том числе в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего созыва, а член Совета Федерации, представляющий двухпалатный законодательный орган или законодательный орган, формируемый путем ротации, - со дня истечения срока, на который был избран предыдущий представитель соответствующего органа. В случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации, представляющего законодательный орган субъекта Федерации, новый член Совета Федерации - представитель этого органа должен быть избран в срок, не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего члена Совета Федерации.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного органа субъекта Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем. В двухпалатном законодательном органе кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации вносятся на рассмотрение данного органа поочередно председателями палат. Группа депутатов численностью не менее трети общего числа депутатов может внести альтернативные кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации. Решение об избрании принимается тайным голосованием и оформляется постановлением законодательного органа, а если он двухпалатный, то совместным постановлением обеих его палат.

Согласно ст. 4 и ч. 2 ст. 5 ФЗ, представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа) на срок его полномочий. Его решение о назначении представителя в Совете Федерации оформляется указом (постановлением), который (которое) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации и вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа две трети общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя. Член Совета Федерации - представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации должен быть назначен в срок не позднее трех месяцев со дня вступления в должность высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), включая случай досрочного прекращения полномочий предыдущего высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа), а в случае досрочной вакантности соответствующего мандата - не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего члена Совета Федерации.

Статья 7 ФЗ требует от кандидатов в члены Совета Федерации представить соответственно в законодательный (представительный) орган государственной власти или высшему должностному лицу субъекта Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) сведения о размере и об источниках доходов кандидата за год, предшествующий году избрания (назначения), и сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности.

О содержании решений об избрании (назначении) членов Совета Федерации принявшие их органы государственной власти субъектов Федерации уведомляют Совет Федерации на следующий день, а сами решения направляются в Совет Федерации в срок не позднее пяти дней после вступления в силу. В тот же срок избранный (назначенный) член Совета Федерации должен представить в Совет Федерации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию документа, удостоверяющего, что им в течение трех дней после избрания (назначения) было подано заявление об освобождении от таких обязанностей (ст. 8 ФЗ).

В соответствии со ст. 9 ФЗ полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения об их подтверждении и прекращаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового члена Совета Федерации - представителя того же органа государственной власти субъекта Федерации.

Согласно ч. 1 и 2 ст. 4 ФЗ от 8 мая 1994 г. "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3466; с изм. и доп.), полномочия члена Совета Федерации прекращаются досрочно в случаях, установленных данным ФЗ (см. комм. к ч. 1 ст. 98).

Кроме того, по представлению Председателя Совета Федерации полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение). Однако орган государственной власти субъекта Федерации вправе не рассматривать поступившее такое представление Председателя Совета Федерации.

Таков действовавший на конец 2008 г. порядок формирования Совета Федерации. В своем Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. Президент РФ предложил внести в этот порядок ряд существенных изменений исходя из цели дальнейшего повышения уровня и качества народного представительства во власти. Предлагается формировать Совет Федерации только из числа лиц, избранных в представительные органы власти, и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта РФ; отменить так называемый "ценз оседлости", предписывающий члену Совета Федерации проживать в соответствующем регионе определенное количество лет.

2.2. Что касается порядка формирования Государственной Думы, то Конституция не устанавливает, какими должны быть выборы - прямыми или косвенными, открытыми или тайными, не определяет и подлежащей применению избирательной системы. Все это отдано на усмотрение законодателя. Требование всеобщности выборов можно вывести из положений ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции, а требование равных выборов - из принципа равноправия, записанного в ее ст. 19. Принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, добровольного участия в выборах сформулированы с соответствующей нормативной конкретизацией в ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; с изм. и доп.), заменившем одноименный ФЗ от 19 сентября 1997 г. (СЗ РФ. 1997. N 38. Ст. 4339; с изм. и доп.), а применительно к выборам в Государственную Думу - в ФЗ от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; с изм. и доп), заменившем одноименный ФЗ от 20 декабря 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 51. Ст. 4982; с изм. и доп.). Основная масса норм ФЗ от 20 декабря 2002 г. утратила силу в 2005-2006 гг., а окончательно этот ФЗ перестанет действовать с прекращением полномочий Государственной Думы четвертого созыва. Если она не будет распущена досрочно, очередные выборы в Государственную Думу пятого созыва должны состояться 2 декабря 2007 г.

Наиболее существенное изменение, внесенное новым ФЗ в порядок выборов депутатов Государственной Думы, - это замена прежней смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы на исключительно пропорциональную и повышение процентного барьера для участия федеральных списков кандидатов в распределении депутатских мандатов с 5 до 7 процентов числа поданных голосов, а также исключение права партий создавать избирательные блоки.

Согласно ст. 5 этого ФЗ, гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 18 лет, имеет право избирать депутатов Государственной Думы, участвовать в выдвижении федеральных списков кандидатов, в предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов и работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в осуществлении других избирательных действий в порядке, предусмотренном данным ФЗ, иными федеральными законами. Нельзя не отметить, что в перечисленных избирательных действиях, за исключением предвыборной агитации и голосования, отчасти выдвижения федеральных списков кандидатов, может участвовать отнюдь не каждый гражданин, а только специально на то уполномоченный и, во всяком случае, находящийся на свободе.

Гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 21 года, может быть избран депутатом Государственной Думы, говорится в указанной статье, но опять же, конечно, далеко не каждый, а только тот, чья кандидатура будет выдвинута в установленном порядке. Гражданин, проживающий или находящийся за пределами территории Российской Федерации, обладает равными с иными гражданами Российской Федерации избирательными правами на выборах депутатов Государственной Думы. Российские дипломатические представительства и консульские учреждения обязаны оказывать гражданину России содействие в реализации его избирательных прав.

Конституция в ч. 3 ст. 32 установила, что не имеет права избирать и быть избранным гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. ФЗ запретил таким гражданам участвовать в осуществлении также других избирательных действий, что можно считать следствием, вытекающим из конституционного запрета, однако такая позиция будет все же спорной (см. комм. к ч. 1 ст. 97). Но вот конституционность запрета, введенного ФЗ от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ, вызывает большие сомнения. Согласно этому ФЗ, включившему в ст. 5 ФЗ о выборах ч. 4.1, не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание этого гражданина на территории иностранного государства. Законодатель здесь явно вышел за пределы конституционного ограничения пассивного избирательного права. И если недопущение в число законодателей лиц с двойным или множественным гражданством может быть обосновано оговоркой, содержащейся в ч. 2 ст. 62 Конституции и позволяющей законодателю умалять права таких граждан, то почему эта мера должна применяться к гражданину, имеющему только российское гражданство и надолго выехавшему за границу для учебы или работы по контракту? Ведь, согласно ч. 2 ст. 19 Конституции, государство гарантирует гражданам равенство прав и свобод независимо, среди прочего, от места жительства.

Сомнительна конституционность положений, содержащихся в ч. 4.2 ст. 5 ФЗ о выборах, включенная ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 64-ФЗ. Эта часть установила, что не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин Российской Федерации:

1) осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление. Судя по контексту, получается, что этот запрет распространяется и на граждан, находящихся на свободе (отбывших наказание или осужденных условно);

2) осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного УК РФ, и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление. Здесь явно имеются в виду граждане, находящиеся на свободе;

3) подвергнутый административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3 КоАП РФ, т.е. за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения, если голосование на выборах депутатов Государственной Думы состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. Такой гражданин, даже если находится под административным арестом до 15 суток, не считается лишенным свободы, поскольку лишение свободы есть уголовное, а не административное наказание;

4) в отношении которого вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения запретов таких деяний, как предвыборная агитация экстремистского характера, агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляется пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения, если указанные нарушения либо действия совершены в период, не превышающий четырех лет до дня голосования, но не ранее 7 декабря 2006 г. Это относится и к кандидатам, выдвинутым избирательным объединением, которое нарушило указанные запреты.

ФЗ о выборах далее устанавливает, что гражданин, в отношении которого вступил в законную силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока, не может быть зарегистрирован в качестве кандидата на выборах депутатов Государственной Думы, если голосование на выборах состоится до истечения установленного судом срока. И здесь найти конституционное обоснование ограничению пассивного избирательного права весьма непросто, если не невозможно.

Согласно ст. 7 ФЗ, кандидаты в депутаты выдвигаются в составе федеральных списков кандидатов политическими партиями, имеющими в соответствии с ФЗ от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" (СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950; с изм. и доп.) право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать списки кандидатов.

Политическая партия вправе выдвинуть в составе федерального списка кандидатов граждан Российской Федерации, не являющихся членами данной политической партии, причем такие граждане, согласно ч. 6 ст. 36 ФЗ о выборах, могут составлять не более 50 процентов федерального списка кандидатов, причем не допускается включение в список членов иных партий. Тем не менее монополия политических партий на выдвижение кандидатов также представляет собой существенное ограничение пассивного избирательного права, равно как и лишает основную массу избирателей права выдвигать кандидатов, которым они располагали согласно предыдущим законам.

Явная несправедливость этой ситуации побудила законодателя урегулировать в 2006 г. в ст. 37 ФЗ гипотетическую возможность для беспартийных осуществить свое конституционное право баллотироваться на выборах. Согласно этой статье, каждый гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом политической партии, вправе обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем 10 членами политической партии она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии. Кандидатура, поддержанная конференцией (общим собранием) регионального отделения политической партии, подлежит рассмотрению на съезде политической партии при решении вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в федеральный список кандидатов. Отсутствие такого рода обращений не препятствует принятию политической партией по собственной инициативе и в соответствии с ее уставом решения о включении гражданина РФ, не являющегося членом данной или иной политической партии, в выдвигаемый ею федеральный список кандидатов при наличии письменного заявления этого гражданина о согласии баллотироваться в составе федерального списка кандидатов.

Политическим партиям, зарегистрировавшим федеральные списки кандидатов, ФЗ о выборах (ч. 4 ст. 10) гарантирует равные условия доступа к средствам массовой информации для проведения предвыборной агитации.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов депутатов Государственной Думы, осуществляется за счет средств федерального бюджета. Политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, обязана, согласно ст. 11 ФЗ, создать собственный избирательный фонд для финансирования своей избирательной кампании.

В соответствии со ст. 36 ФЗ решение о выдвижении федерального списка кандидатов принимается тайным голосованием на съезде политической партии. Порядок включения кандидатур в федеральный список кандидатов и порядок проведения тайного голосования определяются ее уставом. Федеральный список кандидатов должен быть разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту Федерации, группе субъектов Федерации, части территории субъекта Федерации. Число региональных групп кандидатов не может быть менее 80. Региональная часть федерального списка кандидатов должна охватывать все субъекты Федерации. В общефедеральную часть федерального списка кандидатов может быть включено не более трех кандидатов. Кандидат может упоминаться в федеральном списке кандидатов только один раз. Общее число кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов, не может превышать 500 человек.

В ст. 39 предусматривается, что выдвижение федерального списка кандидатов должно быть поддержано избирателями путем внесения ими своих подписей в подписные листы либо обеспечено избирательным залогом, внесенным политической партией. Политическая партия, федеральный список кандидатов которой был допущен к распределению депутатских мандатов на последних предшествующих данным выборах депутатов Государственной Думы, вправе не собирать подписи избирателей и не вносить избирательный залог для регистрации выдвинутого ею федерального списка кандидатов.

Если политическая партия собирает в поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов подписи избирателей, она обязана собрать не менее 200 тыс. подписей, при этом на один субъект Федерации должно приходиться не более 10 тыс. подписей избирателей, место жительства которых находится на его территории. Если сбор подписей осуществляется среди избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может составлять более 10 тыс. В случае досрочных выборов депутатов Государственной Думы соответствующие цифры сокращаются вдвое. Избирательный залог, согласно ч. 3 ст. 66 ФЗ, составляет 15 процентов предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда, установленной этим Законом.

При определении результатов выборов Центральная избирательная комиссия в соответствии со ст. 82 ФЗ о выборах признает выборы несостоявшимися, если ни один федеральный список кандидатов не собрал 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, или если все федеральные списки кандидатов получили в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Выборы признаются недействительными:

1) если допущенные при проведении голосования или подведении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;

2) если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включали не менее 25 процентов общего числа избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования;

3) по решению суда.

К распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил не менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этом случае иные федеральные списки кандидатов к распределению депутатских мандатов не допускаются. Если же за федеральные списки кандидатов, получившие каждый не менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, подано в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускаются указанные списки, а также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей федеральные списки кандидатов, получившие менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, пока общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допускаемые к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 60 процентов числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если за один федеральный список кандидатов подано более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее 7 процентов % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускается указанный федеральный список кандидатов, а также следующий по числу полученных голосов федеральный список кандидатов.

Методика распределения депутатских мандатов, установленная статьей 83 ФЗ, предусматривает, что это распределение осуществляет Центральная избирательная комиссия РФ, которая суммирует число голосов, поданных за федеральные списки кандидатов, и делит их на число депутатов, т.е. на 450, получая первое избирательное частное (на Западе именуется квотой Т. Хэра). Затем число голосов, полученных каждым федеральным списком кандидатов, допущенным к распределению депутатских мандатов, делится на первое избирательное частное, и целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующий федеральный список кандидатов в результате первичного распределения. Если после этого остались нераспределенные депутатские мандаты, они передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказались самые большие остатки голосов, а при равенстве остатков преимущество отдается списку, за который подано больше голосов избирателей (это так называемое правило наибольшего остатка).

Депутатские мандаты, полученные федеральным списком кандидатов, переходят в первую очередь к кандидатам, включенным в общефедеральную часть списка кандидатов, а оставшиеся мандаты - к кандидатам, включенным в региональные группы кандидатов каждого данного списка. Для этого сумма поданных за федеральный список голосов делится на число положенных ему нераспределенных мандатов, и таким образом получается второе избирательное частное. Затем проводится распределение депутатских мандатов между региональными группами кандидатов по процедуре, аналогичной распределению мандатов между федеральными списками. Если у региональной группы окажется меньше кандидатов, чем ей положено мандатов, излишние мандаты в определенном порядке передаются другим группам. Если же список получил больше мандатов, чем в него включено кандидатов, излишние мандаты передаются федеральным спискам, получившим менее 7 процентов голосов, но более первого избирательного частного. Остальные нераспределенные мандаты остаются вакантными.

В случае признания выборов несостоявшимися или недействительными повторные выборы, согласно ст. 84 ФЗ, проводятся в течение четырех месяцев, причем сроки избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на треть.

Важные меры по дальнейшему совершенствованию порядка выборов в Государственную Думу с целью обеспечения большей включенности граждан в политическую жизнь изложены в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. Предлагается дать гарантии представительства избирателям, проголосовавшим за так называемые "малые партии": партиям, получившим от 5 до 7 процентов голосов, предоставлять 1-2 депутатских мандата. При этом учитывается, что хотя за партии, прошедшие в Государственную Думу в 2007 г., проголосовали более 90 процентов избирателей, однако почти 5 млн. избирателей отдали голоса партиям, которые в Государственную Думу не прошли, и эти граждане не получили непосредственного представительства на федеральном уровне. В то же время пока не планируется снижение барьера прохождения в Государственную Думу, установленного законом для депутатов. Среди других предлагаемых мер - возможное поэтапное снижение количества подписей избирателей, собираемых для участия в выборах в Государственную Думу; освобождение от сбора подписей партий, которые в ходе следующих выборов в Государственную Думу смогут набрать более 5 процентов голосов, либо создавших фракции в более чем трети региональных парламентов (в настоящее время такой привилегией обладают лишь партии, имеющие фракции в Государственной Думе); отмена использования залога на выборах всех уровней и др.


Статья 97


1. Часть 1 комментируемой статьи определяет круг лиц, обладающих пассивным избирательным правом на выборах в Государственную Думу, т.е. лиц, из числа которых могут избираться депутаты Государственной Думы и которые, будучи избраны, могут состоять ее членами.

Первое требование, которое Конституция предъявляет к таким лицам, - это наличие у них российского гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды) избираться в Государственную Думу и быть ее членами не могут. Прекращение у депутата гражданства Российской Федерации влечет погашение его депутатского мандата и открытие в Государственной Думе вакансии. В то же время Конституция не предусматривает никаких последствий для депутатского мандата, которые бы вытекали из наличия, появления или обнаружения у депутата иного гражданства или иных гражданств. Конституция не возражает против того, чтобы лицо, у которого кроме российского гражданства имеется иное гражданство или иные гражданства, могло быть избрано в Государственную Думу и оставаться в ее составе. Однако действующий избирательный закон, регулирующий выборы в Государственную Думу, стоит на иной позиции (об этом см. ниже).

Второе конституционное требование - достижение установленного возраста. Возрастной ценз для депутатов Государственной Думы составляет 21 год. Из текста Конституции можно сделать вывод, что этот возраст должен быть достигнут не позднее дня голосования, ибо именно в этот день лицо, согласно комментируемой части, может быть избрано депутатом. В ст. 60 Конституции сказано, что гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет, однако в комментируемой части установлена норма, специальная по отношению к общей норме ст. 60, а потому имеющая преимущество.

Третье требование - наличие активного избирательного права. В самой Конституции оно целостным образом не сформулировано. В ч. 1 и 2 ст. 32 сказано лишь, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Согласно ч. 3 этой статьи, не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Нельзя не обратить внимания на неудачное выражение "право быть избранным", ибо такого права на самом деле нет, поскольку нет обязанности у избирателей избрать определенное лицо; правильнее было бы сказать о праве избираться, т.е. баллотироваться на выборах.

Возрастной ценз для активного избирательного права Конституцией не установлен и может быть лишь выведен из ст. 60, согласно которой гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. На этой позиции стоит и Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; с изм.), который установил в ч. 1 ст. 5, что гражданин РФ, достигший на день голосования 18 лет, имеет право избирать депутатов Государственной Думы. Он, кроме того, имеет право участвовать в выдвижении федеральных списков кандидатов, в предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в осуществлении других избирательных действий в порядке, предусмотренном федеральными законами. Надо признать в то же время, что возможности реализации этих прав в результате происшедших в последнее время изменений в законодательстве, сократились, поскольку основная тенденция этих изменений - обеспечение преимуществ для крупных партий, прежде всего для "Единой России".

Согласно ч. 3 ст. 5, гражданин РФ, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения выборов за пределами ее территории, обладает равными с иными российскими гражданами правами на выборах депутатов Государственной Думы, а российские дипломатические представительства и консульские учреждения обязаны оказывать ему содействие в реализации его избирательных прав. И эта норма стала уже во многом декларативной. Дело в том, что 25 июля 2006 г. ФЗ N 128-ФЗ в излагаемую статью включил ч. 4.1, согласно которой не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание этого гражданина на территории иностранного государства (см. комм. к ч. 2 ст. 96). Запрет избрания в Государственную Думу российских граждан, не состоящих в иностранном гражданстве, но имеющих право постоянно проживать за границей, никакой основы в Конституции не имеет. Под этот запрет могут, в частности, подпасть бизнесмены, научные работники, работающие за границей по контракту, студенты и аспиранты зарубежных вузов и другие граждане, чья лояльность России не опорочена. Ведь, согласно ч. 2 ст. 19 Конституции, государство гарантирует гражданам равенство прав и свобод независимо, среди прочего, от места жительства.

Конституция не определяет, может ли выдвигаться и регистрироваться кандидатом в депутаты Государственной Думы лицо, которое в начале избирательной кампании не отвечает какому-либо из указанных в комментируемой части требований, но в день голосования будет этому требованию отвечать. Думается, на этот вопрос следует ответить утвердительно, в случае если соответствие требованиям в день голосования гарантировано, ибо в комментируемой статье речь идет о требованиях не к кандидату в депутаты, а к депутату Государственной Думы. Соответственно часть 2 ст. 5 упомянутого ФЗ о выборах депутатов Государственной Думы установила, что депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года на день голосования.

По ч. 4 указанной статьи не имеет права избирать и быть избранным, участвовать в осуществлении других избирательных действий гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Сравнение с текстом ч. 3 ст. 32 Конституции показывает, что формулировка ФЗ несколько шире - добавлены слова "участвовать в осуществлении других избирательных действий". Это добавление обусловлено нахождением лица в месте лишения свободы и выглядит поэтому в какой-то мере логично, однако конституционное право лица оно несколько сужает: такое лицо все же могло бы участвовать в осуществлении некоторых избирательных действий, например в даче подписи в пользу какого-либо федерального списка кандидатов.

ФЗ пошел, однако, еще дальше в ограничении гарантированного Конституцией пассивного избирательного права граждан. Это можно сказать о ч. 5 указанной статьи, предусматривающей, что гражданин РФ, в отношении которого вступил в законную силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока, не может быть зарегистрирован в качестве кандидата на выборах депутатов Государственной Думы, если голосование на выборах состоится до истечения установленного судом срока (см. комм. к ч. 2 ст. 96). Логика этой нормы понятна, однако конституционная база отсутствует, и поэтому юридически правильное решение проблемы заключается просто в невключении на практике таких граждан в федеральные списки кандидатов, тогда как самой нормы не должно быть в избирательном законодательстве.

2. Комментируемая часть запрещает одновременное нахождение лица в составе обеих палат Федерального Собрания. Это естественно вытекает из смысла двухпалатной структуры парламента, предполагающего в качестве общего правила раздельную работу палат и определенное уравновешивание полномочий одной палаты полномочиями другой (см. комм. к ст. 102, 103, 105 (ч. 3-5), 106, 107 (ч. 3), 108 (ч. 2)). Отсюда следует, что в случае, когда член одной палаты избран или по какому-либо законному основанию вошел в состав другой, его полномочия в первой палате прекращаются, если он не отказался от мандата в другой палате. Каждый депутат Государственной Думы независимо от того, баллотировался он в общефедеральной части федерального списка кандидатов или в региональной группе, представляет весь российский народ. Это прямо вытекает из положений ч. 2 ст. 1 ФЗ от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3466; с изм.), который конкретизирует конституционные положения, не выходя за их рамки.

С этим связано и запрещение депутату Государственной Думы Федерального Собрания совмещать свой мандат с другими представительными мандатами, управомочивающими на участие в осуществлении как государственной власти, так и местного самоуправления. Ведь если такое совмещение будет иметь место, депутат Государственной Думы, весьма вероятно, выступит в качестве законного лоббиста регионального или местного интереса в ущерб интересу общероссийскому. Конечно, такое бывает и при отсутствии совмещения мандатов, однако допустимость их совмещения означала бы определенную легитимность предпочтения депутатом Государственной Думы регионального или местного интереса. Во всяком случае, законодатель в упомянутом ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", а особенно в ФЗ от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950; с изм.) стремится сосредоточить деятельность депутата Государственной Думы именно на общегосударственных интересах, о чем ярко свидетельствуют законодательные изменения последнего времени, обеспечивающие за общероссийскими политическими партиями (фактически за их руководством) монополию на представительство народа в Государственной Думе и исключившие допуск к этому представительству беспартийного большинства народа, а также не признающие статуса политических партий за региональными и местными политическими объединениями (см. комм. к ст. 13).

Согласно ст. 85 ФЗ от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Центральная избирательная комиссия РФ после подписания протокола о результатах выборов депутатов Государственной Думы незамедлительно направляет извещение об этом кандидатам, избранным депутатами. Избранный кандидат обязан в пятидневный срок со дня получения извещения представить в ЦИК копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копию документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок со дня получения извещения было подано заявление об освобождении от таких обязанностей (см. также ниже комм. к ч. 3). Если он не выполнит данное требование, то исключается из федерального списка кандидатов, а его депутатский мандат передается Центральной избирательной комиссией кандидату из того же федерального списка в порядке, предусмотренном данным ФЗ. По выполнении этого требования и после официального опубликования результатов выборов ЦИК регистрирует депутата и выдает ему удостоверение об избрании.

Соответственно и ФЗ от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336; с изм.) предусматривает в ч. 2 ст. 8, что избранный (назначенный) член Совета Федерации в пятидневный срок со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) направляет в Совет Федерации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей.

В соответствии с ч. 3 и 4 ст. 6 ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" член Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, являющиеся на день начала срока соответствующих полномочий военнослужащими, лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, работниками органов прокуратуры, органов налоговой полиции и таможенных органов, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, приостанавливают на весь срок указанных полномочий службу в перечисленных органах и учреждениях. Срок приостановления службы в указанных органах и учреждениях засчитывается в выслугу лет служащих или работников этих органов и учреждений. В течение данного срока выплата денежного довольствия (денежного содержания) и иных средств, предусмотренных федеральным законодательством для служащих и работников указанных органов и учреждений, а также присвоение очередных специальных званий и классных чинов не производятся. В течение этого срока член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе уволиться со службы в указанных органах и учреждениях по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством.

Если первое предложение ч. 2 комментируемой статьи относится к членам обеих палат Федерального Собрания, то второе предложение касается только депутатов Государственной Думы. Однако ФЗ о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы уравнял положения о несовместимости функций для членов обеих палат. Согласно п. "а" ч. 2 ст. 6 этого ФЗ, член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не вправе быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления. В соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 4 данного ФЗ в случае избрания члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления его полномочия прекращаются.

3. Только к депутатам Государственной Думы относится конституционное требование работать на постоянной профессиональной основе, содержащееся в первом предложении комментируемой части. Законодательная деятельность, предполагающая основательное изучение социальных проблем, скрупулезную работу над формулировками текстов законов, участие в обсуждении их во фракциях или депутатских группах, в комитетах и на пленарных заседаниях Государственной Думы, контрольная деятельность парламента, обсуждение проблем текущей политики, которые тоже требуют подготовки, контакты с избирателями, с государственными органами и учреждениями, с общественностью - все это неизбежно поглощает рабочее время депутата и практически почти не оставляет ему возможности для каких-либо иных занятий (разумеется, если депутат относится к своим обязанностям добросовестно).

В связи с этим вызывает известное недоумение тот факт, что Конституция не предъявляет аналогичного требования членам Совета Федерации, компетенция которого почти столь же значительна, что и компетенция Государственной Думы, и работа в котором, следовательно, также не может не требовать больших временных затрат. Впрочем, на членов Совета Федерации с 2001 г. распространяется, согласно действующей редакции ч. 1 ст. 6 ФЗ о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы, обязанность осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

Второе предложение ч. 3 запрещает депутатам Государственной Думы находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Такой запрет обусловлен прежде всего объемом работы, который, как показано выше, следует из депутатского мандата.

Но дело не только в этом. При осуществлении своего мандата депутат должен быть свободен от влияния государственных органов и учреждений, должностных лиц, прежде всего исполнительной власти. Недопустимость службы депутата в органах или аппарате исполнительной и судебной власти вытекает из сформулированного в ст. 10 Конституции принципа разделения властей. Кроме того, государственная служба по определению предполагает, что государственные служащие действуют в составе иерархически организованных структур и состоят в отношениях руководства и подчинения (это относится и к службе в аппарате самого парламента). Следовательно, находясь на государственной службе, депутат неизбежно попадает в подчинение к вышестоящим должностным лицам, которые тем самым получают определенную возможность влиять на деятельность депутата по осуществлению им своего мандата.

Другая оплачиваемая деятельность возбраняется депутатам по тем же причинам. Речь может идти при этом о работе в государственных учреждениях, в аппарате общественных объединений, в публичных и частных хозяйственных формированиях разного рода, причем не только в качестве наемного работника, но и в качестве собственника, партнера и т.п. Очевидно, что оплачиваемая деятельность охватывает и индивидуальную трудовую (хозяйственную, коммерческую) деятельность. Получение депутатом дохода от какой-либо подобной структуры может привести к тому, что он начнет отстаивать в Государственной Думе частные интересы такой структуры, даже если это наносит ущерб интересам общенациональным, государственным.

Оплата деятельности депутата может при этом выразиться не только в форме заработной платы, жалованья, гонорара и т.п., но и в таких доходах, как специально увеличенный процент на банковский вклад, специально повышенный размер дивиденда на акции и т.п. Все это недопустимо. Очевидно, что в ряде случаев сложение обязанностей, несовместимых с мандатом, означает и отказ, хотя бы временный, от соответствующих прав, в том числе отказ от права лично управлять своим капиталом; управление должно быть передано другому лицу (поверенному, банку и т.п.).

Из изложенных выше правил Конституция делает исключение: депутату разрешается преподавательская, научная и иная творческая деятельность. Это не значит, что депутат может занимать административные должности в соответствующих учреждениях и общественных объединениях: ректором или проректором университета, оплачиваемым председателем союза композиторов и т.п. он быть не вправе. Весьма сомнительно его право занимать соответствующие должности даже на общественных началах, поскольку и в этом случае осуществляются властные функции. Но заведовать кафедрой, сектором, отделом НИИ, руководить факультетом он может, если оплата такого руководства представляет собой лишь процентную надбавку к оплате основной творческой деятельности. Но это не может не считаться работой по совместительству либо на других условиях частичной занятости. Вправе он и получать гонорар за свою творческую деятельность, однако размер этого гонорара не должен превышать обычного.

В отношении членов Совета Федерации аналогичных ограничений в Конституции не установлено. Однако упомянутая часть 2 ст. 6 ФЗ о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы запрещает члену Совета Федерации, как и депутату Государственной Думы:

- замещать иную государственную должность РФ, государственную должность субъекта Федерации, государственную должность государственной службы или муниципальную должность муниципальной службы;

- находиться на государственной или муниципальной службе;

- заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

- состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации.

В случае же нарушения этих запретов полномочия члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы прекращаются (п. "а"-"в" ч. 1 ст. 4 данного ФЗ).

К сожалению, в законодательстве отсутствует специальное регулирование механизма ответственности членов Федерального Собрания за нарушение вышеуказанных запретов.


Статья 98


1. Неприкосновенность парламентариев призвана гарантировать им возможность беспрепятственного осуществления их мандата. Она должна защитить их от силовых воздействий исполнительной и судебной власти. Ведь бывает достаточно задержать парламентария по пути на заседание палаты, где должно состояться голосование по важному вопросу, чтобы лишить его возможности принять участие в этом голосовании, а тем самым порой предопределить исход голосования и характер принимаемого палатой решения.

1.1. Из комментируемой части следует, что неприкосновенность парламентария возникает с началом его полномочий и оканчивается с их прекращением. Оба эти момента определены текущим законодательством.

Согласно ч. 1 ст. 9 ФЗ от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336; с изм. и доп.), полномочия члена Совета Федерации, избранного (назначенного) в соответствии с данным ФЗ, начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий данного его члена, а прекращаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового его члена - представителя от того же органа государственной власти субъекта Федерации. Согласно ч. 2 ст. 3 ФЗ от 8 мая 1994 г. "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3466; с изм. и доп.) срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом Государственной Думы и прекращается со дня начала работы Государственной Думы нового созыва. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 4 указанного ФЗ полномочия парламентариев, т.е. членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, могут прекратиться досрочно в случаях:

- письменного заявления парламентария о сложении своих полномочий;

- избрания парламентария депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а равно его назначения на иную государственную должность РФ, государственную должность субъекта Федерации, государственную должность государственной службы или муниципальную должность муниципальной службы;

- поступления парламентария на государственную или муниципальную службу, вхождения его в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, финансирование которой не производится исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством РФ;

- вхождения парламентария в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ;

- утраты парламентарием гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства;

- вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении парламентария. Здесь, правда, возникает вопрос: подлежит ли отобранию мандат парламентария, если он осужден к наказанию, не связанному с лишением свободы? Ведь именно нахождение осужденного в месте лишения свободы служит, согласно ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, основанием для утраты избирательных прав, включая пассивное;

- вступления в законную силу решения суда об ограничении дееспособности парламентария либо о признании его недееспособным. И здесь необходимо вспомнить о ч. 3 ст. 32 Конституции, которая говорит о лишении избирательных прав лиц, признанных судом недееспособными, но не ограниченно дееспособными (последними могут быть признаны, согласно ст. 30 ГК РФ, пьяницы и наркоманы). Представляется все же, что судебное признание лица ограниченно дееспособным без соответствующей конституционной нормы не может служить основанием для лишения пассивного избирательного права; если депутат оказался, например, наркоманом, нужно либо подвергнуть его принудительному лечению, если к тому имеются юридические и медицинские показания, либо блокировать его неадекватное поведение посредством дисциплинарных мер, предусмотренных регламентом палаты;

- признания парламентария безвестно отсутствующим либо объявления его умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу;

- смерти парламентария.

Согласно ч. 2, 3 и 5, полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Федерации по представлению Председателя Совета Федерации в том же порядке, в котором осуществляется избрание (назначение) члена Совета Федерации. Однако орган государственной власти субъекта Федерации вправе не рассматривать поступившее представление Председателя Совета Федерации о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации. Полномочия же депутата Государственной Думы прекращаются, помимо вышеуказанных случаев, также в связи с возможным роспуском палаты в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ, равно как и в случае выхода по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит в силу избрания по соответствующему федеральному списку кандидатов или в случае прекращения членства в соответствующей политической партии, причем в последних двух случаях дата прекращения полномочий депутата определяется постановлением Государственной Думы. Это выглядит весьма сомнительно, если исходить из понимания депутата как представителя всего народа. Получается теперь, что он представитель партии, в чьей фракции состоит, и эта партия может лишить его мандата. В мире наблюдается тенденция к ослаблению фракционного принуждения, депутатам предоставляется больше свободы при принятии парламентом решений, а у нас, наоборот, депутат попадает под более жесткий контроль своего партийного руководства.

Применительно к сроку полномочий депутата Государственной Думы можно отметить некоторую неточность законодательного регулирования.

Во-первых, и в день избрания, и в течение ряда последующих дней до объявления результатов выборов даже само избранное лицо не знает о своем избрании, а тем более не знают этого другие лица, включая тех, которые могут посягнуть на депутатскую неприкосновенность. Статья 82 ФЗ от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; с изм. и доп.) отводит Центральной избирательной комиссии РФ для определения результатов выборов две недели. Избранному кандидату дается еще три - пять дней для представления документов о прекращении деятельности, несовместимой с его новым мандатом. Если такие документы представлены не будут, мандат передается одному из неизбранных кандидатов того же федерального списка, которому, очевидно, следует предоставить такое же время. Это значит, что до официального опубликования результатов выборов может пройти три недели и более. Во всяком случае часть 4 ст. 86 ФЗ о выборах депутатов Государственной Думы обязывает ЦИК опубликовать официальные результаты выборов, включая число голосов, поданных за каждый зарегистрированный федеральный список кандидатов, в течение трех недель.

Во-вторых, неясно, какова дата избрания депутата. Можно предположить, что это день голосования. А какова дата избрания депутата, который получил мандат выбывшего избранного кандидата? То ли это тоже дата всеобщего голосования, в результате которого ему мандат первоначально не достался, то ли дата решения ЦИК РФ о передаче ему мандата.

Возникает также вопрос: действует ли неприкосновенность до регистрации депутата? Во всяком случае, депутатом станет лишь то лицо, которое в этом качестве зарегистрировано, и лишь с момента регистрации будет очевидно, что статус депутата, включая его неприкосновенность, начал действовать в полной мере.

Регламент Совета Федерации, утвержденный его Постановлением 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп.), устанавливает в ст. 6, что орган государственной власти субъекта Федерации, принявший решение об избрании (о назначении) члена Совета Федерации, а также о досрочном прекращении его полномочий, не позднее чем на следующий день после вступления решения в силу телеграммой уведомляет Совет Федерации о содержании решения и о дате его вступления в силу. Сами решения направляются в Совет Федерации в срок не позднее пяти дней со дня их вступления в силу.

Процедура подтверждения или досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации урегулирована в ст. 7 Регламента. Вопрос предварительно рассматривается Комиссией Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, которая проверяет соответствие документов, подтверждающих полномочия члена Совета Федерации либо устанавливающих основания для досрочного их прекращения, положениям федеральных законов "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" и "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". По результатам проверки указанных документов Комиссия готовит заключение. Вопрос о подтверждении или досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации включается в повестку дня ближайшего заседания Совета Федерации по предложению этой Комиссии. Решение о подтверждении полномочий члена Совета Федерации принимается без обсуждения большинством голосов общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением палаты.

В случае принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий члена Совета Федерации полномочия прежнего члена Совета Федерации в связи с истечением срока полномочий органа государственной власти субъекта Федерации, избравшего (назначившего) его, прекращаются, что оформляется постановлением Совета Федерации, не требующим специального голосования.

Решение о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации по основаниям, предусмотренным ФЗ о статусе парламентариев, принимается большинством голосов общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации, в котором определяется день прекращения полномочий члена Совета Федерации.

Регламент Государственной Думы, утвержденный Постановлением от 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.), подобных положений не содержит.

1.2. Второе предложение ч. 1 комментируемой статьи определяет объем неприкосновенности парламентариев. Он охватывает: а) недопустимость задержания, б) недопустимость ареста, в) недопустимость обыска, г) недопустимость личного досмотра. Все эти действия в отношении парламентария недопустимы без согласия палаты, членом которой состоит парламентарий. Правда, Конституция предусматривает два исключения из парламентской неприкосновенности. Она допускает задержание, арест и обыск парламентария в случае, если он застигнут на месте преступления, а также допускает личный его досмотр, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей (например, в условиях правового режима контртеррористической операции).

Задержание, согласно ст. 91 УПК РФ, применяется к лицам, которые подозреваются в совершении преступления, наказуемого лишением свободы. Согласно ч. 2 ст. 22 Конституции РФ и ч. 2 и 3 ст. 94 УПК оно не должно превышать 48 часов. Административное задержание, т.е. кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено, согласно ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ, в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по такому делу. Оно длится, как правило, до трех часов и во всяком случае не дольше 48 часов (ст. 27.5 КоАП). Задержанный в уголовно-процессуальном или административном порядке парламентарий должен быть немедленно освобожден, как только предъявит доказательства своего членства в Федеральном Собрании. То же относится к заключению под стражу в качестве меры пресечения при обвинении в совершении преступления, наказуемого лишением свободы на срок, как правило, свыше двух лет (ч. 1 ст. 108 УПК), и к административному аресту, представляющему собой исключительную меру административного наказания (ст. 3.9 КоАП). Конституционное положение о допустимости задержания парламентария на месте преступления нельзя применять к случаям административного задержания при совершении административного правонарушения. Административное задержание даже на месте правонарушения подлежит немедленному прекращению, как только будет установлено членство лица в Федеральном Собрании.

Конституционный Суд в своем Постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 7, 15, 107, 234 и 450 УПК РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы (СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2804) распространил действие ч. 1 ст. 98 Конституции и ч. 3 ст. 450 УПК РФ на применение к парламентариям такой меры пресечения, как домашний арест. Эта мера пресечения хотя и не упомянута в названных нормах, однако ограничивает свободу парламентария, и потому ее назначение нуждается в согласии соответствующей палаты Федерального Собрания.

ФЗ о статусе парламентариев распространяет неприкосновенность на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку (ч. 3 ст. 19). Однако часть 3 ст. 386 Таможенного кодекса РФ (СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066; с изм. и доп.) освобождает парламентариев от досмотра их багажа при пересечении Государственной границы, только если они находятся при исполнении своих парламентских обязанностей; при частных поездках, следовательно, их багаж подлежит таможенному досмотру.

Во-вторых, член Совета Федерации или депутат Государственной Думы может быть подвергнут личному досмотру в случаях, когда федеральный закон предусматривает необходимость такого досмотра для обеспечения безопасности других лиц. Здесь важно подчеркнуть, что обязательность для парламентария личного досмотра устанавливается только федеральным законом, но никак не подзаконным актом, не законом или иным актом субъекта Федерации. ФЗ о статусе парламентариев по существу ограничился воспроизведением в ч. 2 ст. 19 конституционных положений, включая возможность личного досмотра (п. "в"). Определение конкретных случаев, когда досмотр необходим, ФЗ оставил на усмотрение органов исполнительной власти. Следует, однако, признать, что, каким бы ни было подзаконное регулирование этого вопроса, досматривающее лицо не вправе выходить за рамки целей досмотра: читать находящиеся при парламентарии бумаги, изымать ценности и т.д.

Определение же конкретных случаев допустимости досмотра парламентариев, не связанного с уголовным судопроизводством и производством по делам об административных правонарушениях, можно найти в подзаконных актах. Такой досмотр может быть, например, предусмотрен в отношении пассажиров гражданской авиации или в отношении лиц, следующих на особо охраняемые объекты (АЭС, служебные кабинеты высоких должностных лиц и т.п.). Так, применительно к гражданской авиации личный досмотр и досмотр вещей пассажиров предусмотрены Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1994 г. N 897 "О Федеральной системе обеспечения защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства" (СЗ РФ. 1994. N 15. Ст. 1795; с изм.; в ред. постановлений Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. N 462 и от 6 марта 1998 г. N 291). Согласно п. 6 Положения о Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, утвержденного этим Постановлением, авиационная безопасность обеспечивается комплексом мер, предусматривающих, в частности, досмотр пассажиров, ручной клади, багажа, почты, а согласно п. 12, в целях обеспечения авиационной безопасности в аэропортах (городских аэровокзалах) и на прилегающих к ним территориях администрация имеет право в зависимости от складывающейся обстановки вводить дополнительные меры безопасности (контроль допуска граждан в аэровокзалы, досмотр на входах, контроль за передвижением и стоянками транспортных средств и т.д.). Приложение к указанному Положению образуют Нормы, правила и процедуры по авиационной безопасности, пункт 2 которых устанавливает, что досмотр членов экипажей, обслуживающего персонала, пассажиров, ручной клади, багажа, почты, грузов и бортовых запасов осуществляется для предотвращения несанкционированной доставки на борт воздушного судна оружия, боеприпасов, взрывчатых, отравляющих, легковоспламеняющихся и других веществ, которые могут использоваться для совершения акта незаконного вмешательства. При отказе пассажира от досмотра перевозчик вправе расторгнуть договор воздушной перевозки. Пассажиры с дипломатическим статусом, обладающие дипломатическим иммунитетом, а также фельдъегери, сопровождающие официальную корреспонденцию, проходят досмотр на общих основаниях, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ. Стало быть, и члены Федерального Собрания, и их багаж подлежат досмотру.

Установленный в ч. 1 комментируемой статьи объем неприкосновенности парламентария является предельным. Он не должен увеличиваться (равно как и уменьшаться) текущим законодательством. В частности, против парламентария может быть возбуждено уголовное дело или дело об административном правонарушении, наказуемом в судебном порядке, и по отношению к нему допустимы любые следственные действия (допросы, очные ставки и др.), за исключением тех, которые нарушают установленную Конституцией неприкосновенность. Не могут служить основанием для возбуждения дела деяния парламентария, совершенные во исполнение его мандата.

Однако ФЗ о статусе парламентариев в первоначальной редакции расширил объем их неприкосновенности, установив, что привлечение парламентария к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, а также его допрос возможны только с согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 20 февраля 1996 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 и 2 ст. 18. Ст. 19 и ч. 2 ст. 20 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ВКС РФ. 1996. N 9. Ст. 828) признал, что эта норма соответствует Конституции только в случае, если речь идет о действиях по осуществлению депутатской деятельности; в остальных же случаях норма неконституционна, т.е. привлечение парламентария к уголовной или административной ответственности или его допрос может производиться без согласия соответствующей палаты. Однако и в этих случаях по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям для передачи дела в суд требуется, согласно Постановлению Конституционного Суда, все же согласие соответствующей палаты Федерального Собрания (п. 1 и 2 резолютивной части Постановления). Признана конституционной норма указанного ФЗ, согласно которой неприкосновенность парламентария распространяется на его жилое, служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи и принадлежащие ему документы. Вместе с тем Конституционный Суд указал законодателю на необходимость разрешить вопрос о допустимости и порядке осуществления следственных действий в случае возбуждения уголовного дела с учетом вышесказанного.

Согласно ч. 4-6 ст. 19 ФЗ в действующей редакции, в случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий парламентария орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору РФ. Если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении начато в отношении действий парламентария, связанных с осуществлением им своих полномочий, Генеральный прокурор РФ в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания РФ представление о лишении парламентария неприкосновенности.

После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

Парламентарий не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности даже после истечения срока своих полномочий за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в палате Федерального Собрания и за другие действия, соответствующие его статусу. Если в связи с такими действиями парламентарий допустил публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае, если парламентарий лишен неприкосновенности.

При общей логичности такого подхода остается открытым вопрос о том, как отличить деяния, совершенные парламентарием при осуществлении своего мандата, от прочих его деяний и, главное, кто это будет решать. Очевидна необходимость законодательного ответа на эти вопросы. Пока что, как видим, в п. "а" ч. 2 ст. 19 действующей редакции ФЗ о статусе парламентариев сохраняется без каких-либо оговорок норма, запрещающая без согласия палаты привлекать парламентария к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке.

2. Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы могут быть лишены неприкосновенности. Такое решение принимается лишь соответствующей палатой Федерального Собрания по представлению Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор вносит представление в палату, если считает, что в интересах следствия к парламентарию необходимо применить меры пресечения или провести в отношении него следственные действия, перечисленные в ч. 1 комментируемой статьи. Представление необходимо для рассмотрения палатой вопроса о лишении неприкосновенности ее члена в любом случае, даже если речь идет об административном аресте.

В соответствии с ч. 2-4 ст. 20 ФЗ о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы палата Федерального Собрания рассматривает представление Генерального прокурора РФ в порядке, установленном ее регламентом, принимает по данному представлению мотивированное решение и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора. Она может истребовать от Генерального прокурора дополнительные материалы. В рассмотрении вопроса на заседании палаты Федерального Собрания вправе участвовать парламентарий, в отношении которого внесено представление.

Отказ палаты Федерального Собрания дать согласие на лишение своего члена неприкосновенности исключает производство по уголовному делу или производство по делу об административном правонарушении и влечет прекращение таких дел. Решение о прекращении соответствующего дела может быть отменено лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств.

О возбуждении уголовного дела или о начале производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, о прекращении соответствующего дела или о вступившем в законную силу приговоре суда в отношении парламентария орган дознания, следователь или суд в трехдневный срок сообщает соответствующей палате.

В соответствии со ст. 8 Регламента Совета Федерации представление Генерального прокурора о лишении члена Совета Федерации неприкосновенности предварительно рассматривается Комиссией Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности и Комитетом Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, которые готовят заключения. Вопрос о рассмотрении представления Генерального прокурора РФ о лишении члена Совета Федерации неприкосновенности включается в повестку дня очередного заседания Совета Федерации по предложению Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности и (или) Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам. На заседание Совета Федерации может быть приглашен Генеральный прокурор РФ. Решением Совета Федерации от Генерального прокурора могут быть истребованы дополнительные материалы.

Член Совета Федерации, в отношении которого поступило представление Генерального прокурора РФ о лишении неприкосновенности, вправе дать пояснения при рассмотрении этого вопроса на заседаниях Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, а также самого Совета Федерации. По результатам рассмотрения представления Генерального прокурора Совет Федерации может принять решение дать согласие: на личный досмотр, задержание, арест и допрос члена Совета Федерации, проведение в отношении него обыска; привлечение члена Совета Федерации к административной или уголовной ответственности, а также на возбуждение в отношении него уголовного дела; производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, за публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом и которые совершены в связи с действиями, соответствующими статусу члена Совета Федерации. Указанное решение должно быть мотивировано, считается принятым, если за него проголосовало большинство общего числа членов Совета Федерации, и оформляется постановлением палаты, не требующим специального голосования. Постановление Совета Федерации в течение трех дней со дня его принятия направляется Генеральному прокурору РФ.

Регламент Государственной Думы в действующей редакции по данному вопросу никакого регулирования не содержит.

Каковы последствия отказа палаты в лишении неприкосновенности ее члена? Такой отказ, согласно тексту Конституции, казалось бы, не препятствует продолжению уголовного или административного процесса вплоть до вынесения судебного решения. Однако вышеупомянутое Постановление Конституционного Суда РФ делает в этом случае невозможной передачу дела в суд.

Если же палата даст согласие на лишение неприкосновенности, то досрочное прекращение полномочий парламентария будет, в соответствии с п. "д" ч. 1 ст. 4 ФЗ о статусе парламентариев, обязательно иметь место только в случае, если в отношении этого парламентария вступит в законную силу обвинительный приговор суда. При этом не имеет значения, какое наказание установлено приговором, включает оно лишение свободы или нет. Следует подчеркнуть, что лишение палатой своего члена неприкосновенности не означает лишения его мандата (это палата вообще не вправе делать).

Прочие судебные решения в отношении парламентария подлежат исполнению в законном порядке.


Статья 99


1. Характеристика Федерального Собрания как постоянно действующего органа означает, что на протяжении всего созыва оно вправе в любое время само принимать решения в сфере своей компетенции. Не существует для этого никаких особых периодов - сессий (в изначальном, включая советское, их понимании), вне пределов которых Федеральное Собрание было бы неправомочно и вместо него могли бы действовать какие-либо иные государственные органы. Парламентские каникулы, равно как и перерывы в заседаниях палат Федерального Собрания, не означают перехода его полномочий к какому бы то ни было иному государственному органу, даже если бы он был образован самим Федеральным Собранием.

Правда, Регламент Государственной Думы, утвержденный 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.), и Регламент Совета Федерации, утвержденный 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп.), предусматривают сессии, однако они, в отличие от советского времени и от опыта ряда современных государств, не представляют собой временного ограничения компетенции палат Федерального Собрания и всего Федерального Собрания. Это просто период, когда парламентарии в сборе и палаты и их органы заседают и принимают решения. Это не значит, что заседания проводятся каждый день, но во время сессии они в принципе могут проводиться в любое время. В период сессии проходят пленарные заседания самой палаты, заседания ее Совета, комитетов и комиссий, парламентские слушания. Депутаты Государственной Думы работают, кроме того, во фракциях и в депутатских группах, а также с избирателями. Во время сессии Совета Федерации проводятся Дни Совета Федерации в субъектах Федерации, члены Совета Федерации работают в субъектах Федерации.

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 11 ноября 1999 г. N 15-П по делу о толковании ст. 84 (п. "б"), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции РФ (СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5758) отметил в п. 3 мотивировочной части, что статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа гарантируется:

- обязанностью Президента РФ одновременно с роспуском Государственной Думы назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума во всяком случае собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска;

- осуществлением всех избирательных действий и созыва вновь избранной Государственной Думы на первое заседание в указанные Конституцией сроки, возможностью законодательно установить в этих целях также необходимые дополнительные требования, касающиеся сроков выборов и избирательных процедур;

- правом Президента РФ созвать заседание вновь избранной Государственной Думы ранее, чем на 30-й день после ее избрания;

- невозможностью роспуска Совета Федерации;

- установленными частью 2 ст. 92 и статьей 109 Конституции Российской Федерации запретами роспуска Государственной Думы при определенных обстоятельствах (см. комм. к указанным статьям).

1.1. Согласно ст. 40-42 Регламента Государственной Думы, она собирается на весеннюю и осеннюю сессии в соответствии с распорядком работы депутатов Государственной Думы на соответствующую сессию, утверждаемым постановлением Государственной Думы. Это постановление принимается на одном из последних заседаний предыдущей сессии палаты. До июня 2005 г. Регламент предусматривал фиксированные сроки проведения сессий, что, безусловно, в какой-то мере сковывало Государственную Думу. Нынешняя редакция Регламента лучше соответствует смыслу комментируемой части ст. 99 Конституции. Однако эта редакция таит и серьезную опасность того, что Государственная Дума злоупотребит обретенной свободой и будет чрезмерно увеличивать свои каникулы. О реальности такой опасности свидетельствует тот позорный факт, что на заседаниях Государственной Думы зачастую присутствует меньшинство депутатов, которые голосуют не только от своего имени, но и от имени своих отсутствующих коллег. В результате многие решения палаты по существу нелегитимны.

Заседания Государственной Думы проходят по средам и пятницам. Она может также назначить дополнительное или внеочередное заседание.

На заседаниях по средам после утверждения порядка работы проводится "час голосования". По решению Совета Государственной Думы либо по решению палаты, принятому большинством голосов общего числа депутатов, может быть определен иной день и иное время проведения "часа голосования". На "час голосования" выносятся только те законы, законопроекты и проекты постановлений, которые уже были предметом обсуждения палаты:

а) законопроекты, рассматриваемые в третьем чтении;

б) законопроекты о федеральном бюджете на очередной год (итоговое голосование при рассмотрении в четвертом чтении); ныне рассматривается федеральный бюджет на трехлетний период;

в) законопроекты о ратификации международных договоров РФ;

г) законы, отклоненные Советом Федерации;

д) законы, отклоненные Президентом РФ;

е) проекты постановлений Государственной Думы по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Государственной Думы.

Во время "часа голосования" не допускается внесение в законы, законопроекты и проекты постановлений поправок и возвращение к обсуждению в целом либо обсуждение отдельных разделов, глав, статей, частей, пунктов.

Совет Государственной Думы собирается регулярно. Очередные его заседания проходят по вторникам и четвергам, за исключением дней работы депутатов в избирательных округах. Начало заседаний - в 10 часов.

Комитеты и комиссии Государственной Думы заседают по понедельникам и четвергам. Вторник отводится для работы депутатов во фракциях и в депутатских группах, четверг - для работы депутатов в комитетах и комиссиях, во фракциях и в депутатских группах.

Парламентские слушания проводятся в дни и время, определенные Советом Государственной Думы. Проведение парламентских слушаний во время заседаний Государственной Думы не допускается, если Государственная Дума не примет иное решение.

Как правило, одна неделя каждого месяца во время сессии предназначается для работы депутатов с избирателями. В период проведения выборов депутатов нового созыва (со дня назначения выборов до дня выборов) для работы депутатов с избирателями предназначаются две недели каждого месяца, при этом заседания Государственной Думы проходят по вторникам, средам и пятницам, а заседания Совета Государственной Думы - по понедельникам и четвергам. Периоды работы депутатов Государственной Думы с избирателями устанавливаются распорядком работы депутатов Государственной Думы на текущую сессию.

В порядке работы Государственной Думы предусматривается время для ответов должностных лиц на вопросы депутатов - "правительственный час". Он проводится, как правило, два раза в месяц. Государственная Дума вправе пригласить на "правительственный час" федеральных министров, иных должностных лиц в соответствии с рассматриваемыми блоками вопросов, относящихся к сфере деятельности исполнительных органов государственной власти.

в соответствии с планом проведения "правительственного часа" на текущую сессию Совет Государственной Думы включает в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц конкретные блоки вопросов с указанием даты их рассмотрения.

По пятницам может проводиться "час заявлений". Выступления представителей депутатских объединений, комитетов, комиссий и депутатов во время "часа заявлений" не могут превышать пяти минут. По решению палаты время выступления может быть продлено.

Согласно ст. 14 и 43 Регламента, внеочередные заседания Государственной Думы созываются Советом Государственной Думы по предложению Президента РФ, по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем одной пятой голосов общего числа депутатов Государственной Думы, или по предложению Председателя Государственной Думы. Внеочередные заседания могут проводиться как во время сессии Государственной Думы, так и в период между сессиями.

Если проведения внеочередного заседания палаты требует депутатское объединение, оно должно внести в Совет Государственной Думы соответствующие проекты постановлений палаты. На него же возлагается подготовка проекта порядка работы внеочередного заседания Государственной Думы.

В случае одобрения Советом Государственной Думы порядка работы внеочередного заседания палаты Совет вносит его на рассмотрение Государственной Думы для принятия или отклонения, причем внесение Советом дополнений и изменений в данный порядок при его принятии не допускается. Если Государственная Дума отклонит порядок работы внеочередного заседания палаты, проводимого во время очередной сессии, Совет предлагает новый проект порядка работы, а в случае отклонения Государственной Думой порядка работы внеочередного заседания палаты, проводимого в период между сессиями, Совет Государственной Думы может предложить иной проект порядка работы Государственной Думы.

1.2. До 2002 г. Совет Федерации ни в своем Регламенте, ни при опубликовании стенографических отчетов о своих заседаниях термином "сессия" не пользовался. Согласно же ч. 1 и 2 ст. 41 действующего Регламента, Совет Федерации собирается на сессии, как правило: на весеннюю - с 25 января по 15 июля, на осеннюю - с 16 сентября по 31 декабря. Несомненно, это обусловлено изменением порядка формирования Совета Федерации, члены которого теперь обладают мандатом в палате не в силу того, что занимают должность главы законодательной или исполнительной власти субъекта Федерации, а потому, что избраны или назначены в качестве постоянно работающих представителей этих ветвей власти. Приведенные сроки сессий в основном сориентированы на регулирование, содержавшееся до июня 2005 г. в Регламенте Государственной Думы. Но фактически, как и в случае Государственной Думы, в межсессионные периоды Совет Федерации никем не подменяется, и при необходимости собирается на внеочередные заседания для решения неотложных вопросов своей компетенции.

Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседание Совета Федерации проводится в один день или в течение нескольких дней подряд. Членам Совета Федерации ежемесячно предоставляется до 10 дней для работы в субъектах Федерации, представителями от которых они являются, без учета времени, затраченного на проезд туда и обратно.

Совет Федерации заседает в городе Москве, но может вынести постановление о проведении заседания в другом месте (ст. 35 Регламента).

Согласно ст. 43 Регламента внеочередное заседание Совета Федерации может созываться по предложению Президента РФ, Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитета, комиссии Совета Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению, либо по предложению не менее чем трети общего числа членов Совета Федерации. Предложение комитета, комиссии Совета Федерации должно быть поддержано не менее чем одной пятой общего числа членов Совета Федерации. Инициаторы предложения о созыве внеочередного заседания Совета Федерации должны представить в Совет Федерации следующие материалы: обоснование необходимости созыва внеочередного заседания палаты; проект повестки дня внеочередного заседания палаты; проекты актов Совета Федерации и пояснительные записки к ним; списки предполагаемых докладчиков и приглашенных лиц. Материалы, представленные инициаторами предложения о созыве внеочередного заседания Совета Федерации, направляются Председателем палаты для подготовки заключения в соответствующие ее комитеты, комиссии, которые обязаны дать заключения по представленным материалам не позднее чем за 24 часа до начала внеочередного заседания Совета Федерации. Отсутствие заключения не препятствует проведению внеочередного заседания палаты. Дату и порядок проведения внеочередного заседания палаты Председатель Совета Федерации согласовывает с Советом палаты.

Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины общего числа членов Совета Федерации (ч. 3 ст. 44 Регламента). Согласно ст. 48, оно ведется на русском языке. Член Совета Федерации, желающий выступить на ином языке народов РФ, не менее чем за сутки уведомляет об этом Председателя Совета Федерации. Такое выступление обеспечивается переводом на русский язык.

2. Конституция подчеркивает самостоятельность Государственной Думы тем, что предписывает ей собираться на первое заседание по собственному праву на 30-й день после избрания. Государственная Дума, таким образом, в принципе не нуждается в том, чтобы кто-либо ее созывал. Практика Государственной Думы показала, что днем ее избрания считается день всеобщего голосования на выборах: Государственная Дума первого созыва, избранная 12 декабря 1993 г., собралась на первое заседание 11 января 1994 г., Государственная Дума второго созыва, избранная 17 декабря 1995 г., первое свое заседание провела 16 января 1996 г., Государственная Дума третьего созыва, избранная 19 декабря 1999 г., собралась впервые 18 января 2000 г., а Государственная Дума четвертого созыва, избранная 7 декабря 2003 г., заседала впервые 29 декабря того же года, поскольку 30-й день после выборов пришелся на посленовогодний нерабочий период.

Вопрос об определении места и часа первого заседания Государственной Думы юридически не урегулирован. Местом ее собрания, естественно, является зал заседаний в ее собственном здании. Относительно же часа еще с советских времен сложилась традиция, в соответствии с которой утренние заседания коллегиального законодательного органа начинаются в 10 часов. В ст. 55 Регламента Государственной Думы указано это время с тем уточнением, что заседания палаты должны проводиться в рабочие дни, хотя палата может принять решение и об ином времени проведения заседания.

В то же время Конституция предоставляет главе государства - Президенту РФ право созвать Государственную Думу ранее указанного срока. Это право логически вытекает из возложенной на него функции обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (см. комм. к ч. 2 ст. 80). Практически такой созыв может иметь место, конечно, не ранее, чем избирательные комиссии огласят свои решения о признании избранными определенных баллотировавшихся кандидатов.

Конституция не установила минимального числа депутатов, необходимого для признания Государственной Думы правомочной. Поскольку для принятия ряда ее решений требуются голоса не менее двух третей общего числа депутатов, т.е. 300, это число, видимо, и следовало бы считать таким минимумом. Однако часть 2 ст. 44 Регламента Государственной Думы признает правомочным такое ее заседание, на котором присутствует большинство общего числа депутатов, т.е. 226. Следовательно, Президент может созвать Государственную Думу досрочно при условии, что установлено избрание хотя бы такого минимального числа депутатов.

Применительно к Совету Федерации Конституция не содержит нормы, относящейся к созыву его первого заседания. Первое заседание Совета Федерации, в соответствии с ч. 8 разд. второго Конституции, состоялось также на 30-й день после его избрания. Первое заседание Совета Федерации, сформированного на основании ФЗ от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869), было назначено на 23 января 1996 г. Указом Президента РФ от 5 января 1996 г. N 8 "О созыве Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 2. Ст. 69). В этом Указе законодательным и исполнительным органам субъектов Федерации предлагалось до 10 января 1996 г. представить Президенту сведения о членах Совета Федерации, а список их подлежал опубликованию в "Российской газете", что и было сделано в день открытия первого заседания Совета Федерации.

В дальнейшем говорить о первом заседании Совета Федерации не приходится, так как срок полномочий каждому его члену определяется индивидуально в зависимости от обновления законодательных и исполнительных органов в конкретном субъекте Федерации. Это не изменилось и со вступлением в силу действующего ФЗ о порядке формирования Совета Федерации.

3. Опираясь на мировую и отечественную практику, комментируемая часть предусмотрела такой порядок открытия первого заседания Государственной Думы, который не создает преимуществ для какой-либо из представленных в ней политических сил и никого из них не ущемляет. Регламент Государственной Думы в ч. 2 ст. 32 устанавливает, что первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат, а в дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя заседания Государственной Думы могут вести поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними.

Регламент палаты не установил порядка определения старейшего депутата. Очевидно, это делает Центральная избирательная комиссия РФ "в рабочем порядке", поскольку согласно ФЗ от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СФ РФ, 2005. N 21. Ст. 1919; с изм. и доп.) в ее обязанности не входит установление старейшего депутата; она лишь опубликовывает, и то в течение двух месяцев, когда первое заседание Государственной Думы давно открылось, биографические и иные сведения об избранных депутатах в определяемом ею объеме (ч. 5 ст. 86). По идее, биографические сведения должны включать дату рождения, но ведь можно ограничиться и указанием лишь года рождения, и таким образом процесс определения старейшего депутата остается закрытым для избирателей, если старейших одногодков два или более. Вряд ли правильно с точки зрения реализации принципов народного представительства оставлять определение объема публикуемых сведений о депутатах на усмотрение ЦИК: этот объем следовало бы определить в федеральном законе. Неплохо было бы использовать опыт тех парламентов, в которых депутат, выйдя на трибуну, чтобы открыть заседание в качестве старейшего, прежде всего объявляет дату своего рождения и спрашивает, нет ли в зале депутатов с более ранней датой рождения. Ведь при всей тщательности работы ЦИК все же нельзя исключить возможность ошибки.

В отношении Совета Федерации комментируемая статья соответствующего регулирования не содержит. Согласно ч. 8 разд. второго Конституции, первое заседание Совета Федерации первого созыва открывалось Президентом РФ. В упомянутом выше Указе Президента РФ о созыве Совета Федерации предусматривалось, что первое заседание палаты открывается Президентом, а затем вплоть до избрания Председателя Совета Федерации ведется старейшим членом Совета. В соответствии со ст. 15 Регламента Председатель Совета Федерации избирается на срок своего пребывания в Совете.

4. Выше уже обращалось внимание на то, что в период между днем выборов (точнее, днем опубликования их результатов) и днем первого заседания новоизбранной Государственной Думы действуют полномочия депутатов обоих созывов (см. комм. к ч. 1 ст. 98). В этот период еще правомочна Государственная Дума прежнего созыва, которая может собираться и принимать решения. Относительно масштабности и серьезности таких решений никаких юридических ограничений не существует, однако политическая этика должна подсказать, что лучше бы Государственной Думе прежнего созыва решений в такой период вообще не принимать, а если обойтись без них нельзя, то решения эти по своему значению должны быть минимальными, продиктованными лишь срочной необходимостью. Впрочем, более целесообразно в таких ситуациях было бы использование Президентом РФ своего права на досрочный созыв новоизбранной Государственной Думы.

Как вытекает из упомянутого выше Постановления Конституционного Суда от 11 ноября 1999 г. N 15-П (п. 4 мотивировочной части и п. 1 резолютивной части), комментируемая часть статьи относится только к случаям, когда Государственная Дума нового созыва избирается в силу истечения срока полномочий Государственной Думы предыдущего созыва. Если же Государственная Дума распущена, то ее полномочия прекращаются с момента назначения новых выборов, которое имеет место одновременно с решением о роспуске (см. комм. к ч. 2 ст. 109). Соответственно измененная в июле 1999 г. статья 3 ФЗ от 8 мая 1994 г. "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в ред. от 5 июля 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3466; с изм.) предусматривает, что срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, если не прекратился досрочно. А согласно ч. 5 ст. 4 этого ФЗ, в случае роспуска Государственной Думы прекращаются со дня назначения новых выборов полномочия депутатов, касающиеся принятия Государственной Думой федеральных законов, а также осуществления ею иных конституционных полномочий, реализуемых путем принятия решений на заседаниях палаты. Стало быть, личный их статус, включая его гарантии, продолжает действовать до момента, когда соберется новоизбранная Государственная Дума.


Статья 100


1. Положение о раздельном проведении заседаний палатами Федерального Собрания было включено в Конституцию, чтобы преодолеть существовавшую в советские времена традицию преимущественно совместных заседаний палат Верховного Совета СССР и позднее также РСФСР (первоначально Верховный Совет РСФСР был однопалатным). Поскольку каждая из палат предназначена для представительства различных интересов (преимущественно социально-политических - Государственная Дума и преимущественно региональных - Совет Федерации), целесообразно, чтобы проекты решений Федерального Собрания оценивались каждой палатой самостоятельно, без влияния другой палаты. Для лучшего осуществления указанного в комментируемой части принципа палаты занимают даже разные здания. Это не исключает проведения совместных заседаний в случаях, установленных Конституцией РФ (см. комм. к ч. 3 данной статьи).

2. Предусмотренная в Конституции РФ открытость заседаний палат Федерального Собрания должна была стать одним из проявлений демократичности российского парламента. По идее, граждане должны иметь возможность лично наблюдать за работой своих избранников, когда они обсуждают государственные дела и принимают законодательные и иные важные государственные решения. Однако помещения, в которых работают палаты, не снабжены галереями для публики, какие имеются в ряде зарубежных парламентов (например, в Конгрессе США). В начале демократических преобразований в России заседания законодательного органа транслировались по телевидению, однако затем эта практика прекратилась (возможно, потому, что поведение законодателей являло собой отнюдь не привлекательное зрелище, но ведь известно, что на зеркало пенять не стоит). Сегодня гражданину, интересующемуся деятельностью парламентариев, приходится довольствоваться тем, о чем сочтут нужным сообщить СМИ. Соответственно толкование принципа открытых заседаний, даваемое самими палатами в их регламентах, носит весьма ограничительный характер, конституционность которого не бесспорна.

Порядок проведения открытых и закрытых заседаний палат Федерального Собрания урегулирован в их регламентах.

2.1. Так, в ст. 38 Регламента Совета Федерации от 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп.) сказано, что заседания Совета Федерации проводятся открыто, на гласной основе и освещаются СМИ. Однако Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, председательствующим на заседании палаты, комитетом, комиссией Совета Федерации или группой членов Совета Федерации численностью не менее 25 человек. Такое решение принимается большинством голосов числа членов Совета Федерации, участвовавших в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Содержание закрытого заседания Совета Федерации, сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, могут быть использованы членами Совета Федерации только для их деятельности в Совете Федерации. В случае принятия решения о проведении закрытого заседания палаты председательствующий объявляет дополнительный перерыв на 30 минут.

В открытом и закрытом заседаниях Совета Федерации вправе принимать участие Президент РФ, Председатель и члены Правительства РФ, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель, Уполномоченный по правам человека в РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, полномочные представители в Совете Федерации: Президента РФ, Правительства РФ, Государственной Думы. Присутствовать на открытом и закрытом заседаниях Совета Федерации вправе депутаты Государственной Думы, судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, аудиторы Счетной палаты, руководители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также члены Общественной палаты РФ, уполномоченные ее советом, при соблюдении требований законодательства РФ о государственной тайне. По решению Совета Федерации на заседания палаты приглашаются представители государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Советом Федерации вопросам.

Представители СМИ могут присутствовать на открытых заседаниях палаты при условии их аккредитации в Совете Федерации. Другие лица, не являющиеся членами Совета Федерации, могут присутствовать на заседаниях палаты только по специальному приглашению, выдаваемому за подписью Председателя Совета Федерации. Вот так понимается Советом Федерации открытость его заседаний.

На заседаниях Совета Федерации запрещается использование средств телефонной связи и радиосвязи.

На закрытом заседании палаты запрещается использование фото-, кино- и видеотехники, средств телефонной связи и радиосвязи, а также средств звукозаписи и обработки информации. Присутствовать на закрытом заседании Совета Федерации могут работники Аппарата Совета Федерации в соответствии со списком, утверждаемым Председателем Совета Федерации. Председательствующий на закрытом заседании палаты информирует членов Совета Федерации и других присутствующих на заседании лиц о правилах проведения закрытого заседания и запрете распространения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну.

Порядок обеспечения проведения открытых и закрытых заседаний Совета Федерации утверждается Председателем Совета Федерации.

Согласно ст. 39 Регламента, лица, не являющиеся членами Совета Федерации и принимающие участие в его заседании, имеют право участвовать в прениях, делать замечания, вносить предложения и поправки по существу обсуждаемых вопросов, задавать вопросы, давать справки в рамках установленных Регламентом нормативов времени. По решению Совета Федерации этим лицам может быть предоставлено слово для выступления.

На заседании Совета Федерации ведутся протокол и стенограмма (ст. 40 Регламента). Протокол заседания подписывается председательствующим на заседании. Стенограмма открытого заседания Совета Федерации подлежит опубликованию в "Бюллетене заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" и "Стенографическом отчете заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", причем член Совета Федерации вправе ознакомиться со стенограммой своего выступления до ее опубликования. Стенограмма закрытого заседания палаты хранится в соответствующем структурном подразделении Аппарата Совета Федерации на правах секретного документа.

2.2. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания от 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.) содержит по рассматриваемому вопросу в ст. 37-39 ряд норм, аналогичных нормам Регламента Совета Федерации или сходных с ними.

Так, установлено, что заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в СМИ. По решению палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Государственной Думой законопроектам и иным вопросам. Представители СМИ могут присутствовать на открытых заседаниях палаты при условии их аккредитации в Государственной Думе.

Государственная Дума может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено председательствующим на заседании Государственной Думы, Советом Государственной Думы, Президентом РФ, комитетом Государственной Думы или депутатским объединением, Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства РФ. Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством голосов числа депутатов Государственной Думы, участвовавших в голосовании. Закрытое заседание назначается, как правило, не менее чем за один час до планируемого времени его проведения. Запрещается проносить на закрытое заседание Государственной Думы и использовать в ходе такого заседания фото-, кино- и видеотехнику, средства телефонной связи и радиосвязи, а также средства звукозаписи и обработки информации. Представители СМИ на закрытые заседания не допускаются. Сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну и обсуждаемые на закрытом заседании Государственной Думы, разглашению и распространению не подлежат.

Председательствующий на закрытом заседании палаты в начале указанного заседания уведомляет депутатов Государственной Думы и приглашенных лиц об основных правилах проведения закрытого заседания, о степени секретности обсуждаемых на нем сведений и предупреждает об ответственности за разглашение и распространение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну. Стенограмма закрытого заседания Государственной Думы, а также документы, имеющие отношение к рассматриваемым на указанном заседании вопросам, учетные данные электронной системы о регистрации депутатов Государственной Думы и результаты их голосования, в том числе поименного, хранятся в структурном подразделении по защите государственной тайны Аппарата Государственной Думы в режиме секретного документа. Ознакомление депутатов Государственной Думы со стенограммой закрытого заседания Государственной Думы и с приобщенными к ней материалами производится в указанном подразделении Аппарата под расписку. Порядок организационно-технического обеспечения закрытых заседаний Государственной Думы, закрытых парламентских слушаний, закрытых заседаний комитетов и комиссий Государственной Думы устанавливается положением, утверждаемым распоряжением Председателя Государственной Думы по согласованию с Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

Президент РФ, его полномочный представитель в Государственной Думе, Председатель и члены Совета Федерации, Председатель и члены Правительства РФ, его полномочный представитель в Государственной Думе, члены Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Счетной палаты РФ, его заместители и аудиторы Счетной палаты, Уполномоченный по правам человека в РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты. Члены Общественной палаты, уполномоченные ее советом, могут присутствовать на открытых заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, являвшихся объектом экспертизы Общественной палаты. Руководители федеральных органов исполнительной власти (за исключением федеральных министров) и их заместители могут присутствовать на открытых заседаниях Государственной Думы, а на закрытых заседаниях палаты только при наличии специальных пропусков, оформляемых по письменному разрешению Председателя Государственной Думы или - по его поручению - одного из его заместителей. Такие специальные пропуска требуются для присутствия на закрытых заседаниях палаты также других лиц.

Государственная Дума по предложению депутатов Государственной Думы, депутатских объединений, комитетов и комиссий Государственной Думы вправе пригласить на свое заседание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства РФ, его заместителя, Генерального прокурора РФ, Председателя Центрального банка РФ, Председателя ЦИК РФ, иных должностных лиц. В постановлении о приглашении Государственная Дума указывает дату заседания и время, на которое приглашается должностное лицо, а также определяет содержание рассматриваемого вопроса. Принятое Государственной Думой постановление по этому вопросу, а также приглашение Председателя Государственной Думы направляются приглашенному должностному лицу не позднее чем за пять дней до заседания Государственной Думы, на которое приглашено должностное лицо. Процедура рассмотрения вопроса с участием указанных должностных лиц вносится Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы по поручению ее Совета и принимается на заседании палаты. Как правило, процедурой предусматриваются заслушивание приглашенного должностного лица и его ответы на вопросы депутатов. Допускаются выступления представителей депутатских объединений и представителя профильного комитета.

На заседаниях Государственной Думы ведутся протоколы и стенограммы. Протокол подписывается председательствующим на заседании. Стенограммы заседаний Государственной Думы, за исключением стенограмм закрытых заседаний, подлежат опубликованию, а также размещаются в Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы. Депутат Государственной Думы вправе ознакомиться со стенограммой своего выступления до ее опубликования. В отличие от Регламента Совета Федерации Регламент Государственной Думы не указывает, где публикуются стенограммы.

2.3. Открытость, а строго говоря, гласность работы палат Федерального Собрания в определенной мере обеспечивается СМИ, прежде всего государственными.

13 января 1995 г. Президент РФ подписал ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" (СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 170; с изм. и доп.). Согласно ст. 4 этого ФЗ, пресс-службы федеральных органов государственной власти ведут аудио- и видеозапись, в частности, всех заседаний Совета Федерации и Государственной Думы. Для таких записей устанавливается бессрочный режим хранения. Записи закрытых мероприятий производятся и хранятся в соответствии с требованиями законодательства РФ. Журналисты СМИ имеют право знакомиться с записями и снимать копии с них, кроме записей закрытых мероприятий. ФЗ не ограничивает право аккредитованных журналистов производить собственную аудио- и видеозапись на заседаниях, совещаниях и иных открытых официальных мероприятиях.

Как указано в ст. 5 этого ФЗ, государственные федеральные аудиовизуальные СМИ обязаны обеспечивать распространение в числе прочих следующих теле- и радиопрограмм в полном объеме не менее чем по одному общероссийскому телеканалу и одному общероссийскому радиоканалу в удобное для телезрителей и радиослушателей время, но не позднее чем через 24 часа с момента совершения соответствующих событий, к числу которых, в частности, относятся:

- обращения и заявления Совета Федерации и Государственной Думы, трансляция которых предусмотрена этими органами;

- открытие первого заседания Совета Федерации;

- открытие первого заседания Государственной Думы.

Государственные аудиовизуальные СМИ включают в информационные программы в день, когда состоялось соответствующее событие, сообщения о решениях и действиях:

- Совета Федерации в случаях рассмотрения им вопросов об отрешении от должности Президента РФ, об утверждении изменения границ между субъектами Федерации, об утверждении указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения, о возможности использования российских Вооруженных Сил за пределами территории России, о назначении выборов Президента РФ;

- Государственной Думы в случаях рассмотрения ею вопросов о даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, о доверии Правительству РФ, об объявлении амнистии, о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Кроме того, государственные федеральные аудиовизуальные СМИ включают в информационные программы в день, когда состоялось соответствующее событие, сообщения:

- о решениях и действиях Совета Федерации, когда он производит назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, назначения на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов, голосование федерального закона и участвует в создании согласительной комиссии для преодоления разногласий с Государственной Думой;

- о решениях и действиях Государственной Думы, когда она производит назначения на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека, принимает федеральные законы и повторно голосует федеральные законы, отклоненные Советом Федерации;

- о заявлениях и об обращениях Совета Федерации и Государственной Думы;

- о выступлениях Председателя Правительства РФ на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы;

- о пресс-конференциях Председателя Совета Федерации и Председателя Государственной Думы;

- об иных общественно значимых фактах деятельности Федерального Собрания и его палат.

Наконец, государственные федеральные аудиовизуальные СМИ должны обеспечивать оперативное информирование телезрителей и радиослушателей, в частности, об официальных визитах за рубеж делегаций Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 6 ФЗ).

Согласно ст. 7 ФЗ, государственные федеральные аудиовизуальные СМИ должны еженедельно, за исключением времени, когда заседания Совета Федерации и Государственной Думы не проводятся, выпускать в эфир по одному из общероссийских телеканалов и по одному из общероссийских радиоканалов обзорные информационно-просветительские программы продолжительностью не менее 45 минут об итогах работы Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, депутатских объединений в Государственной Думе, о проведении парламентских слушаний, об истории и практике российского и зарубежного парламентаризма. Порядок вещания разрабатывается руководством редакций соответствующих СМИ по представлению пресс-служб обеих палат. Прием этих программ телезрителями и радиослушателями подлежит обеспечению государственными федеральными аудиовизуальными СМИ на территориях всех субъектов Федерации.

В ст. 8 ФЗ требует, чтобы в информационных программах государственных аудиовизуальных СМИ сообщения о заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, как правило, передавались отдельным блоком и сопровождались видеорядом данного заседания, если видеосюжет технически подготовлен к передаче в эфир.

Согласно ст. 9-12 ФЗ, государственные региональные СМИ должны по просьбе представляющего соответствующий субъект Федерации члена Совета Федерации либо депутата Государственной Думы, которому данный регион определен для работы его депутатским объединением в Государственной Думе, предоставлять им возможность выступления один раз в два месяца по телеканалу и один раз в месяц по радиоканалу.

Государственные федеральные аудиовизуальные СМИ должны не реже одного раза в месяц выпускать в эфир по одному из общероссийских телеканалов и по одному из общероссийских радиоканалов программы дебатов представителей депутатских объединений в Государственной Думе.

ФЗ обязывает государственные аудиовизуальные СМИ при формировании программной политики предусматривать в иных публицистических, информационных и информационно-аналитических программах всестороннее и объективное информирование телезрителей и радиослушателей, в частности, о позиции депутатских объединений в Государственной Думе, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Обеспечению открытости (точнее, гласности) заседаний палат Федерального Собрания служат и приводимые ниже некоторые положения Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "О средствах массовой информации" (Ведомости РФ. 1992. N 7. Ст. 300; с изм. и доп.), в частности нормы ст. 47 о правах журналиста.

3. Совместные заседания палат Федерального Собрания могут иметь место только в трех указанных в Конституции случаях: а) при заслушивании посланий Президента РФ; б) при заслушивании посланий Конституционного Суда РФ; в) при заслушивании выступлений руководителей иностранных государств.

В отношении посланий обоих федеральных органов государственной власти нормативных предписаний немного. Тематика посланий Президента определена пунктом "е" ст. 84 Конституции, который также предусмотрел, что послания являются ежегодными, а в отношении посланий Конституционного Суда в п. 4 ч. 2 ст. 21 ФКЗ от 12 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; с изм. и доп.) установлено, что они принимаются только на пленарных заседаниях Суда. Периодичность посланий Конституционного Суда не установлена. Возможно, поэтому они и не практикуются, хотя оснований к тому немало.

Процедура совместных заседаний палат Федерального Собрания специально не урегулирована. На этих заседаниях никакие обсуждения не проводятся, вопросы не задаются и решения не принимаются. Однако в последующем на раздельных заседаниях палат такие обсуждения возможны. Например, регламенты обеих палат предусматривают, что послания и обращения Президента рассматриваются на заседаниях палат в первую очередь.

Очевидно, что инициатива выступления с посланием Федеральному Собранию принадлежит управомоченному Конституцией автору послания.

Порядок организации выступлений перед Федеральным Собранием руководителей иностранных государств также не урегулирован. Очевидно, что вопрос этот решается по согласованию по крайней мере с председателями обеих палат. Это косвенным путем выводится из регулирования, содержащегося в регламентах палат. Так, в соответствии со ст. 203 Регламента Государственной Думы руководителям парламентов, главам государств и правительств, руководителям парламентских делегаций других государств по их желанию может быть предоставлена возможность выступить на заседании Государственной Думы. Совет Государственной Думы по письменному представлению принимающего парламентскую делегацию ее комитета или депутатского объединения вносит в порядок работы Государственной Думы предложение о таком выступлении. В предложении должны быть указаны день, время, продолжительность выступления. Как правило, такие предложения рассматриваются на заседании Совета Государственной Думы не позднее чем за два дня до предполагаемой даты выступления. Согласно ч. 3 ст. 205 Регламента Совета Федерации, руководителям парламентов иностранных государств, руководителям иностранных государств, посещающим Совет Федерации, по их желанию может быть предоставлена возможность выступить на заседании Совета Федерации. По предложению Председателя Совета Федерации, а также Комитета Совета Федерации по международным делам или Комитета Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств Совет палаты включает этот вопрос в проект повестки дня заседания.


Статья 101


1. Смысл содержания ч. 1 комментируемой статьи заключается, во-первых, в том, что палаты Федерального Собрания самостоятельно формируют свое руководство. Во-вторых, из текста следует, что Председатель палаты и его заместители не образуют коллегиального руководящего органа палаты, а осуществляют свои полномочия в принципе единолично. Разумеется, палата вправе отменить решение своего Председателя или заменяющего его заместителя Председателя. Некоторые решения по ведению дел палаты принимаются или обсуждаются ее Советом.

Избрание наряду с Председателем палаты также его заместителей позволяет не только (и не столько) решать проблему, связанную с необходимостью продолжать руководство палатой при временном отсутствии Председателя (есть ведь и другие способы решения этой проблемы), но придать руководству палаты представительный характер путем обеспечения интересов существующих в палате меньшинств: Председатель и его заместители на практике представляют весь спектр политических интересов, отраженных в составе палаты, или его основную часть. Число заместителей определяется палатой.

В Государственной Думе сложилась характерная для мирового опыта практика избрания заместителями Председателя палаты представителей всех ее фракций и депутатских групп, хотя лидирующая фракция получала кроме должности Председателя палаты нередко еще и должность одного из заместителей Председателя. Но в Государственной Думе четвертого созыва (2003-2007 гг.) практика существенно изменилась. Фракция "Единой России", насчитывающая 310 депутатов, т.е. более двух третей конституционного состава палаты, и имеющая возможность решать вопросы из компетенции палаты, не обращая внимания на другие фракции, заняла должности Председателя палаты, двух его первых заместителей и пяти заместителей. Остальные три фракции получили по одной должности заместителя Председателя. Фракция "Народно-патриотический союз "Родина", отколовшаяся от фракции "Родина" ("Народно-патриотический союз"), принявшей в январе 2007 г. название "Родина - Социалистическая единая партия России - Патриоты России", должности заместителя Председателя палаты не получила. Не представлены в руководстве палаты и 15 депутатов, не входящих во фракции (в Государственной Думе пятого созыва, которая подлежит избранию 2 декабря 2007 г. исключительно по партийным спискам кандидатов, таких депутатов не будет).

В Совете Федерации практика была до последнего времени несколько иная: с 23 января 1996 г. должность Председателя палаты занимал губернатор Орловской области Е.С. Строев, обладавший определенной харизмой. Его кандидатура была на выборах единственной, и избран он был тайным голосованием бюллетенями в первом же туре. Его заместителями избирались более или менее влиятельные в масштабе страны руководящие лица регионов. Впрочем, с завершением в 2001 г. преобразования Совета Федерации на основании ФЗ от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336; с изм. и доп.) практика формирования руководства, естественно, претерпела определенные изменения. В настоящее время в Совете Федерации действуют Председатель палаты и четыре его заместителя. Все они должны представлять разные субъекты Российской Федерации. С 5 декабря 2001 г. Председателем Совета Федерации третьего созыва является С.М. Миронов, представитель в Совете Федерации от Законодательного собрания Санкт-Петербурга.

Порядок выборов Председателей палат Федерального Собрания и их заместителей определяется регламентами палат.

1.1. Выборы Председателя Совета Федерации и его заместителей регулируются статьями 14-17 Регламента этой палаты от 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп.). Они избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней. Совет Федерации может принять решение о проведении тайного голосования с использованием электронной системы. В случае внесения кандидатур заместителей Председателя единым списком для голосования Совет Федерации может принять решение о проведении открытого голосования. Ни один субъект Федерации не может иметь в руководстве палаты более одного представителя. Председатель Совета Федерации, заместитель Председателя Совета Федерации избираются на срок полномочий в качестве члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.

Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации предлагаются членами Совета Федерации. Каждый член Совета Федерации вправе предложить только одну кандидатуру. Член Совета Федерации, выдвинутый для избрания на должность Председателя Совета Федерации, имеет право заявить о самоотводе. Это заявление принимается без обсуждения и голосования. По всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, проводится обсуждение, в ходе которого они выступают на заседании палаты и отвечают на вопросы ее членов. После обсуждения Совет Федерации утверждает список кандидатур для голосования.

Кандидат считается избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов общего числа членов Совета Федерации. В случае если на должность Председателя Совета Федерации было выдвинуто более двух кандидатур и ни одна из них не получила требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов. Избранным на должность Председателя Совета Федерации по итогам второго тура голосования также считается тот кандидат, который получил более половины голосов общего числа членов Совета Федерации. Если во втором туре голосования Председатель Совета Федерации не избран, то вся процедура выборов повторяется, начиная с выдвижения кандидатур.

Что касается заместителей Председателя Совета Федерации, то палата прежде всего принимает решение об их числе. Кандидатуры на должность заместителей Председателя Совета Федерации предлагаются Председателем Совета Федерации. По каждой из предложенных кандидатур проводятся обсуждение и раздельное голосование в том же порядке, в каком обсуждаются и голосуются кандидатуры на должность Председателя палаты. В случае если ни один из кандидатов, выдвинутых на должность заместителя Председателя Совета Федерации, не наберет требуемого для избрания числа голосов либо будет избрано меньшее число заместителей Председателя, чем определено палатой, вся процедура выборов на вакантные должности повторяется, начиная с выдвижения кандидатур.

Совет Федерации может избрать заместителей Председателя Совета Федерации единым списком для голосования, который выдвигается Председателем Совета Федерации. В список включается по одной кандидатуре на все либо на отдельные вакантные должности.

Голосование по избранию заместителей Председателя Совета Федерации единым списком проводится тайно с использованием бюллетеней. Совет Федерации может принять решение о проведении тайного голосования с использованием электронной системы или открытого голосования. Все кандидаты на должности заместителей Председателя Совета Федерации, включенные в единый список для голосования, считаются избранными, если за этот список проголосовало большинство общего числа членов Совета Федерации.

Результаты голосования оформляются постановлениями Совета Федерации. Регламент при этом не говорит о последствиях возможного непринятия постановления.

Согласно ст. 20 Регламента, Председатель Совета Федерации или его заместитель может быть освобожден от должности на основании решения Совета Федерации, принимаемого большинством голосов общего числа членов (ранее требовались две трети). Вопрос об освобождении от должности Председателя Совета Федерации или его заместителя рассматривается Советом Федерации при поступлении их личного заявления или по предложению группы членов Совета Федерации численностью не менее одной пятой общего их числа, т.е. в настоящее время не менее 35 членов Совета Федерации. Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя Совета Федерации рассматривается также по требованию Председателя Совета Федерации.

Вопрос об освобождении от должности Председателя Совета Федерации или его заместителя без голосования и обсуждения включается в повестку дня ближайшего заседания Совета Федерации. При рассмотрении этого вопроса соответственно Председателю Совета Федерации или его заместителю должно быть предоставлено слово для выступления. Решение об освобождении от должности оформляется постановлением палаты.

В случае прекращения (досрочного прекращения) полномочий члена Совета Федерации, являющегося Председателем Совета Федерации или его заместителем, освобождение от должности оформляется постановлением Совета Федерации, не требующим специального голосования.

1.2. Согласно ст. 8-10 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания от 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.), Председатель Государственной Думы, его первые заместители и заместители избираются из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования.

Кандидатов на должность Председателя Государственной Думы вправе выдвигать депутатские объединения и депутаты Государственной Думы. В ходе обсуждения, которое проводится по всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться на должность Председателя Государственной Думы, кандидаты выступают на заседании палаты и отвечают на вопросы депутатов Государственной Думы. Представители каждого депутатского объединения и депутаты Государственной Думы, выдвинувшие своего кандидата, имеют право высказаться "за" или "против" кандидата, после чего обсуждение прекращается. В список для голосования вносятся все кандидаты, выдвинутые на должность Председателя Государственной Думы, за исключением лиц, взявших самоотвод, который принимается без голосования.

Депутат считается избранным Председателем Государственной Думы, если за него проголосовало более половины общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 226 или более. Если выдвинуто несколько кандидатур, голосование, согласно ст. 86 Регламента, может проходить в два тура, причем в первом туре депутаты могут голосовать за любое число кандидатур (рейтинговое голосование). В случае если на должность Председателя Государственной Думы было выдвинуто более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. При этом каждый депутат Государственной Думы может голосовать только за одного кандидата. Избранным на должность Председателя Государственной Думы по итогам второго тура голосования считается кандидат, за которого проголосовало более половины общего числа депутатов Государственной Думы.

Если во втором туре голосования ни один из двух кандидатов не набрал требуемого для избрания числа голосов депутатов Государственной Думы, Государственная Дума проводит повторные выборы Председателя Государственной Думы либо большинством голосов общего числа депутатов принимает решение о выборах первых заместителей и заместителей Председателя Государственной Думы. Повторные выборы Председателя Государственной Думы проводятся в том же порядке. При этом допускается выдвижение кандидатов, которые выдвигались ранее.

Если Государственная Дума принимает решение о переходе к выборам первых заместителей и заместителей Председателя Государственной Думы, то после избрания по крайней мере одного из заместителей Государственная Дума проводит повторные выборы своего Председателя.

Решение об избрании Председателя Государственной Думы оформляется, согласно Регламенту, постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. Здесь, таким образом, не может возникнуть проблема, на которую выше было указано при анализе положений Регламента Совета Федерации. Государственная Дума четвертого созыва разрешила Председателю совмещать свою должность с функцией руководителя депутатского объединения и избрала Председателем лидера "Единой России" Б.В. Грызлова. Решение об освобождении Председателя Государственной Думы, первых заместителей Председателя Государственной Думы и заместителей Председателя Государственной Думы от должности принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы. Регламент Государственной Думы, в отличие от Регламента Совета Федерации, не содержит подробного регулирования вопроса о досрочном прекращении полномочий Председателя палаты и его заместителей.

Государственная Дума определяет число заместителей Председателя Государственной Думы. Государственная Дума четвертого созыва установила две должности первых заместителей и восемь должностей заместителей своего Председателя. Кандидатов на должности заместителей Председателя Государственной Думы могут выдвигать депутатские объединения, депутаты Государственной Думы. Кандидаты, не заявившие самоотвод, включаются в список для тайного голосования. Кандидатам, включенным в список для голосования, предоставляется слово на заседании палаты для выступления и ответов на вопросы депутатов Государственной Думы. Кандидатуры, выдвинутые на должности заместителей Председателя Государственной Думы, могут быть предварительно рассмотрены депутатскими объединениями и Советом Государственной Думы в целях утверждения списка кандидатов. В этом случае Государственная Дума может провести открытое голосование по списку в целом.

Избранными на должности заместителей Председателя Государственной Думы считаются кандидаты, за которых проголосовало большинство общего числа депутатов Государственной Думы. В случае голосования по списку в целом избранными являются все кандидаты, включенные в список, если за него проголосовало большинство общего числа депутатов Государственной Думы. В случае если на должность заместителя Председателя Государственной Думы избран депутат Государственной Думы, являющийся руководителем депутатского объединения, он вправе совмещать пребывание на указанной должности и руководство депутатским объединением. Решение об избрании первых заместителей и заместителей Председателя Государственной Думы оформляется постановлением палаты без дополнительного голосования.

1.3. В каждой из палат образован ее Совет, во главе которого находится Председатель палаты.

1.3.1. В Совете Федерации Совет палаты учрежден в 1999 г. Ныне его статус регулируется статьями 21-25 Регламента Совета Федерации. Совет палаты образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации и является постоянно действующим органом Совета Федерации. В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.

Совет палаты:

- утверждает графики заседаний Совета Федерации на весеннюю и осеннюю сессии; обсуждает степень подготовки вопросов, вносимых на заседание палаты;

- рассматривает проект повестки дня заседания Совета Федерации;

- формирует список лиц, приглашенных на заседание Совета Федерации;

- утверждает по представлению Председателя Совета Федерации положение о деятельности полномочных представителей Совета Федерации в Государственной Думе, Правительстве РФ, Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ, Счетной палате РФ, Генеральной прокуратуре РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Министерстве юстиции РФ, Общественной палате РФ, а также полномочного представителя Совета Федерации по взаимодействию с Уполномоченным по правам человека в РФ;

- принимает решения о проведении парламентских слушаний;

- рассматривает и утверждает план межпарламентского сотрудничества Совета Федерации, составы направляемых за рубеж делегаций Совета Федерации, руководителей этих делегаций, их заместителей, сопровождающих лиц, определяет объем полномочий делегаций Совета Федерации, расходы на командирование, а также принимает решение о направлении члена Совета Федерации за рубеж, не предусмотренном планом межпарламентского сотрудничества Совета Федерации;

- дает согласие на назначение на должность и освобождение от должности Руководителя Аппарата Совета Федерации; периодически заслушивает отчеты Руководителя Аппарата о работе Аппарата;

- принимает решение о награждении граждан РФ и граждан иностранных государств почетным знаком Совета Федерации "За заслуги в развитии парламентаризма" или Почетной грамотой Совета Федерации;

- принимает решения о направлении Президенту РФ представлений о награждении членов Совета Федерации и работников Аппарата Совета Федерации государственными наградами;

- заслушивает информацию комитетов, комиссий Совета Федерации, должностных лиц Совета Федерации о ходе реализации постановлений палаты, в которых содержатся предложения органам и должностным лицам, а также поручения комитетам, комиссиям Совета Федерации, его должностным лицам;

- решает иные вопросы в соответствии с Регламентом.

Заседание Совета палаты проводится, как правило, в день, предшествующий дню заседания Совета Федерации. Председательствует на заседании Совета палаты Председатель Совета Федерации либо один из заместителей Председателя Совета Федерации. В заседаниях Совета палаты вправе участвовать:

- полномочные представители Совета Федерации в вышеперечисленных государственных органах;

- член Совета Федерации по поручению комитета, комиссии Совета Федерации или их председателей;

- член Совета Федерации - автор законодательной инициативы, рассматриваемой на заседании Совета палаты;

- полномочные представители Государственной Думы, Президента РФ, Правительства РФ.

На заседании Совета палаты вправе присутствовать и вносить предложения по проекту повестки дня заседания палаты члены Совета Федерации. Присутствуют, кроме того, Руководитель Аппарата Совета Федерации, его первые заместители (первый заместитель) и заместители, начальники управлений Аппарата.

Решения Совета палаты принимаются большинством голосов общего числа членов Совета Федерации, входящих в его состав, и оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета палаты, который подписывается председательствующим на заседании Совета палаты. Члены Совета Федерации информируются обо всех вопросах, рассмотренных Советом палаты, и о принятых по ним решениях. Совет Федерации вправе отменить решение Совета палаты.

Кроме того, в Совете Федерации с марта 2006 г. действует координационное совещание Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации с председателями комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которое учреждено для подготовки и рассмотрения вопросов законодательной деятельности палаты (ст. 34.1 и 34.2 Регламента).

1.3.2. В Государственной Думе Совет действует с первого ее созыва. Согласно ее Регламенту (ст. 13-15), Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. Членами Совета с правом решающего голоса являются Председатель Государственной Думы, его первые заместители и заместители. Состав этого органа, следовательно, значительно более узкий, чем у его аналога в Совете Федерации. Заседание Совета Государственной Думы ведет Председатель Государственной Думы, причем он вправе поручить вести заседание Совета одному из своих заместителей. В работе Совета Государственной Думы могут принимать участие с правом совещательного голоса председатели комитетов Государственной Думы или по их поручению представители комитетов Государственной Думы. Если депутатское объединение имеет в Совете Государственной Думы не более одного представителя, то в его отсутствие по уважительной причине в заседании Совета может принимать участие с правом решающего голоса руководитель указанного депутатского объединения или - при отсутствии последнего по уважительной причине - по его письменному поручению его заместитель.

Заседание Совета Государственной Думы правомочно, если число присутствующих на нем членов Совета и лиц, наделенных правом решающего голоса, составляет более половины общего числа членов Совета, т.е. в настоящее время не менее шести. Решение Совета Государственной Думы принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Совета и лиц, наделенных правом решающего голоса. В случае если голоса разделились поровну, принятым считается решение, за которое проголосовал Председатель Государственной Думы или один из его заместителей, который ведет заседание Совета.

В заседаниях Совета Государственной Думы вправе участвовать полномочные представители Президента и Правительства в Государственной Думе, а также представители субъектов права законодательной инициативы, если на заседании Совета Государственной Думы рассматривается вопрос о внесенных ими законопроектах. Депутат Государственной Думы вправе присутствовать на заседании Совета и вносить предложения по проекту порядка работы Государственной Думы.

Совет Государственной Думы:

- формирует проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию; принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию;

- формирует проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц с указанием тематических блоков (государственное строительство и конституционные права граждан; экономическая политика; социальная политика; бюджетное, налоговое, финансовое законодательство; оборона и безопасность; ратификация международных договоров РФ) только для законопроектов, рассматриваемых в первом чтении;

- формирует проект порядка работы очередного заседания Государственной Думы;

- созывает по предложению Президента РФ, по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем одной пятой голосов общего числа депутатов Государственной Думы (т.е. не менее чем 90 депутатами), или по предложению Председателя Государственной Думы внеочередные заседания палаты и определяет даты их проведения;

- назначает соответствующий комитет Государственной Думы ответственным за подготовку к рассмотрению Государственной Думой законопроекта, внесенного субъектом права законодательной инициативы, а в случае если вопросы, регулируемые законопроектом, относятся к ведению и другого комитета, назначает данный комитет соисполнителем по законопроекту, направляет законопроект для рассмотрения в комитеты палаты, депутатские объединения, при необходимости другим субъектам права законодательной инициативы и устанавливает срок подготовки отзывов, предложений и замечаний (поправок) к законопроекту;

- направляет законопроект, подготовленный ответственным комитетом палаты, и материалы к нему Президенту, субъекту права законодательной инициативы, внесшему в Государственную Думу данный законопроект, в Правительство, депутатам Государственной Думы;

- по предложению комитетов Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы, если им не выполнены требования ст. 104 (ч. 1 и 3) Конституции РФ или Регламента Государственной Думы;

- принимает решение о проведении парламентских слушаний;

- принимает решение о награждении Почетной грамотой Государственной Думы или почетным знаком Государственной Думы "За заслуги в развитии парламентаризма";

- утверждает планы международных связей Государственной Думы с парламентами других государств;

- одобряет проект сметы расходов на содержание Государственной Думы на текущий финансовый год;

- рассматривает отчет Руководителя Аппарата Государственной Думы об исполнении сметы расходов на содержание Государственной Думы за истекший финансовый год;

- принимает решение по предложению профильного комитета о направлении представителей Государственной Думы для участия в работе пленарных заседаний Общественной палаты, совета Общественной палаты, ее комиссий и рабочих групп;

- решает иные вопросы организации работы Государственной Думы в соответствии с ее Регламентом.

Решения Совета Государственной Думы оформляются в виде выписок из протокола его заседания, который подписывается председательствующим на заседании Совета. Государственная Дума вправе отменить решение Совета Государственной Думы.

На каждом очередном заседании Государственной Думы депутатам раздается информация об основных вопросах, рассмотренных на состоявшемся накануне заседании Совета Государственной Думы, которая подготавливается секретариатом Совета. Свои решения, документы, материалы и иную информацию Совет направляет депутатам, в депутатские объединения и комитеты Государственной Думы. Решения, документы, материалы и иная информация Совета размещаются также в Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы.

2. В комментируемой части компетенция Председателей палат Федерального Собрания и их заместителей определена самым общим образом. То, что они ведут заседания, понять несложно, а вот в отношении значения формулы "ведают внутренним распорядком", заимствованной из советских конституций, можно строить множество предположений, плодотворных и не очень. Под распорядком, насколько можно судить по документам, понимается график работы палаты. "Ведение" этим распорядком, очевидно, заключается в организации его составления и обеспечении его соблюдения.

Регламенты палат регулируют компетенцию председателей палат и их заместителей значительно более подробно, и, следуя здравому смыслу, это не стоит считать выходом за конституционные рамки. Из регламентарных полномочий председателей неукоснительно следует, что они ни в коей мере не олицетворяют возглавляемые ими палаты и не вправе без специального уполномочия предпринимать от имени палат политические акции. Их компетенция носит главным образом внутриорганизационный характер, хотя задачи, функции и полномочия, а также предметы ведения довольно многочисленны.

2.1. Председатель Совета Федерации, согласно ст. 18 Регламента этой палаты:

- созывает заседания Совета Федерации, в том числе внеочередные;

- формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вносит его на рассмотрение Совета палаты и затем представляет Совету Федерации;

- ведет заседания палаты и подписывает ее постановления;

- приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Конституционного Суда РФ и Генерального прокурора РФ;

- направляет представление о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации в соответствующий орган государственной власти субъекта Федерации; это полномочие Председателя, предоставленное ему в конце 2004 г., беспрецедентно и, как показала практика, чрезвычайно весомо, несмотря на формальное право адресата представления проигнорировать его;

- ведает внутренним распорядком деятельности палаты в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Регламентом;

- распределяет обязанности между своими заместителями;

- организует работу Совета палаты и ведет его заседания;

- координирует работу комитетов и комиссий Совета Федерации;

- направляет для предварительного рассмотрения в комитеты, комиссии палаты в соответствии с вопросами их ведения одобренные Государственной Думой проекты законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, принятые Государственной Думой федеральные законы, а также законопроекты, поправки к законопроектам, разработанные комитетом, комиссией Совета Федерации, членом Совета Федерации, которые предполагается внести в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации;

- направляет Общественной палате РФ по ее запросу документы и материалы, необходимые для проведения общественной экспертизы проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов (за исключением материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну);

- публикует для всеобщего сведения уведомления о принятых законах РФ о поправках к Конституции; направляет такие законы для рассмотрения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации;

- направляет Президенту РФ для подписания и официального опубликования одобренные Советом Федерации законы РФ о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и федеральные законы;

- направляет в Государственную Думу отклоненные Советом Федерации проекты законов РФ о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и федеральные законы;

- направляет в комитеты, комиссии Совета Федерации в соответствии с вопросами их ведения, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки предложений законодательные акты, принятые Парламентом Союзного государства, Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества, модельные законодательные акты, принятые Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств, а также проекты указанных актов;

- представляет палату во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств;

- участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов РФ;

- координирует организацию парламентских слушаний, круглых столов и иных мероприятий, проводимых в Совете Федерации;

- утверждает график приема граждан членами комитетов, комиссий Совета Федерации, а также направляет другим должностным лицам Совета Федерации для рассмотрения индивидуальные и коллективные обращения граждан, поступившие в Совет Федерации;

- решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации в соответствии с Регламентом и другими нормативными правовыми актами;

- утверждает по согласованию с Советом палаты структуру Аппарата Совета Федерации и его штатную численность; осуществляет общее руководство Аппаратом и контролирует его деятельность; с согласия Совета палаты назначает на должность и освобождает от должности Руководителя, а также по представлению Руководителя Аппарата назначает на должность и освобождает от должности первых заместителей (первого заместителя), заместителей Руководителя и иных работников Аппарата в соответствии с Положением об Аппарате Совета Федерации;

- подписывает удостоверение к почетному знаку Совета Федерации "За заслуги в развитии парламентаризма"; подписывает и вручает Почетную грамоту Совета Федерации; по решению Совета палаты подписывает и направляет Президенту РФ представления о награждении членов Совета Федерации и работников Аппарата Совета Федерации государственными наградами;

- подписывает и направляет приглашения палаты членам Правительства РФ и иным лицам для участия в "правительственном часе";

- возглавляет работу по планированию деятельности палаты; представляет на утверждение Совета Федерации смету расходов по обеспечению деятельности палаты и отчет о ее исполнении.

- подписывает доверенность представителю Совета Федерации при рассмотрении дела Конституционным Судом РФ;

- назначает из числа членов Совета Федерации полномочных представителей Совета Федерации в Государственной Думе, Правительстве РФ, Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ, Счетной палате РФ, Генеральной прокуратуре РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Министерстве юстиции РФ, Общественной палате РФ, а также полномочного представителя Совета Федерации по взаимодействию с Уполномоченным по правам человека в РФ;

- утверждает инструкцию по делопроизводству в Совете Федерации и инструкцию по работе с обращениями граждан в Совете Федерации;

- дает поручения комитетам и комиссиям Совета Федерации, а также должностным лицам палаты.

По вопросам, отнесенным к его компетенции, Председатель Совета Федерации издает распоряжения и дает поручения. Совет Федерации вправе отменить распоряжение Председателя Совета Федерации, противоречащее законодательству РФ и Регламенту палаты.

Председатель Совета Федерации либо по его поручению его заместитель представляет Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы, которые обсуждаются на заседаниях Совета Федерации. По результатам обсуждения Совет Федерации может принимать постановления.

Что же касается заместителей Председателя Совета Федерации, то они на основании ст. 19 Регламента замещают Председателя Совета Федерации в его отсутствие, а также по его поручению:

- представляют Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы;

- подписывают постановления палаты, издают распоряжения, вручают награжденным почетный знак Совета Федерации "За заслуги в развитии парламентаризма" и Почетную грамоту Совета Федерации;

- осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты.

2.2. Полномочия Председателя Государственной Думы, установленные статьей 11 Регламента Думы, в основном аналогичны полномочиям Председателя Совета Федерации, однако имеют некоторые отличия. Эти отличия отчасти обусловлены особенностями компетенции и организации обеих палат, а отчасти, похоже, представляют собой просто упущения, допущенные той или иной палатой.

Председатель Государственной Думы:

- ведет заседания палаты;

- ведает вопросами внутреннего распорядка палаты в соответствии с Конституцией РФ и полномочиями, предоставленными ему настоящим Регламентом;

- организует работу Совета Государственной Думы;

- осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы; назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы с согласия ее Совета и по представлению ее Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы, назначает на должность и освобождает от должности первого заместителя Руководителя Аппарата - управляющего делами Государственной Думы и заместителей Руководителя Аппарата по его представлению;

- представляет палату во взаимоотношениях с Президентом РФ, Советом Федерации, Правительством РФ, субъектами Федерации, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Генеральным прокурором РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, Центральным банком РФ, Уполномоченным по правам человека в РФ, со Счетной палатой РФ, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями;

- участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов РФ;

- направляет поступивший в Государственную Думу законопроект и материалы к нему в депутатские объединения для сведения и в профильный комитет;

- подписывает постановления Государственной Думы;

- направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные Государственной Думой проекты законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы;

- направляет Президенту РФ федеральные законы, принятые Государственной Думой в соответствии со ст. 105 (ч. 5) Конституции РФ, т.е. те, по которым Государственная Дума преодолела возражения Совета Федерации;

- издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции;

- направляет внесенный в Государственную Думу проект постановления Государственной Думы и материалы к нему в профильный комитет для рассмотрения и устанавливает срок подготовки проекта постановления Государственной Думы к рассмотрению палатой;

- направляет запрос Общественной палаты о предоставлении ей законопроекта, а также документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы, в профильный комитет либо в комитет, назначенный ответственным по указанному законопроекту; направляет заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта в комитет Государственной Думы, назначенный ответственным по указанному законопроекту.

Председатель Государственной Думы вправе по собственному усмотрению включать в проект порядка работы Государственной Думы вопросы о выборах на вакантную должность заместителя Председателя Государственной Думы и о замещении вакантных мест в комитетах и комиссиях Государственной Думы.

Государственная Дума вправе отменить любое распоряжение, поручение Председателя Государственной Думы.

Председатель Государственной Думы или по его поручению один из его заместителей представляет Государственной Думе доклады о деятельности палаты за истекшую сессию и о проекте примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. По указанным докладам Государственная Дума может принимать постановления.

Полномочия заместителей Председателя Государственной Думы аналогичны полномочиям заместителей Председателя Совета Федерации, хотя статья 12 Регламента Думы, в отличие от ст. 19 Регламента Совета Федерации, предусматривает, что распоряжение о распределении обязанностей между заместителями Председателя Государственной Думы издается ее Председателем по согласованию с Советом Государственной Думы. В пределах своих должностных обязанностей заместители Председателя Государственной Думы вправе давать поручения руководителям структурных подразделений Аппарата Государственной Думы.

3. Упомянутые в комментируемой части комитеты и комиссии представляют собой вспомогательные органы палат Федерального Собрания, образуемые палатами из своего состава. Комитеты суть постоянные органы; в Государственной Думе они действуют на протяжении созыва Думы. Комиссии же могут быть как постоянными, так и временными. Постоянные комиссии отличаются от комитетов тем, что выполняют функциональные, обслуживающие палату задачи, тогда как предметы ведения комитетов образуют отрасли и сферы управления с их конкретными проблемами. Временные комиссии создаются для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок.

Комитеты разрабатывают и обсуждают законопроекты и проекты иных актов палаты или Федерального Собрания, готовя их к рассмотрению на пленарных заседаниях палат либо реализуя высказанные палатами замечания. Кроме того, комитеты готовят проекты решений по иным вопросам, входящим в компетенцию соответствующей палаты, организуют проводимые палатами парламентские слушания. Определенная регламентами палат компетенция комитетов и комиссий в основном сходна, различия обусловлены главным образом неодинаковой компетенцией палат. Однако есть различия, которые явно обусловлены субъективным фактором. Например, отношения комитетов палаты с Общественной палатой урегулированы только Регламентом Совета Федерации, равно как только этим Регламентом определяются формы их участия в реализации полномочий палаты по отношению к актам объединений постсоветских государств и некоторые другие задачи. Примером особенности регламентарного регулирования комитетов Государственной Думы могут служить задачи комитетов, связанные с обращениями палаты в Конституционный Суд РФ.

По основным направлениям своей деятельности комитеты и комиссии могут образовывать подкомитеты и подкомиссии.

Регламенты предусматривают, что каждый член палаты, кроме Председателя (в Совете Федерации также его заместителей), должен входить в состав одного из комитетов, но в то же время не более чем одного. Численный состав комитетов и комиссий определяется палатой, однако комитет Совета Федерации должен насчитывать не менее 7 членов, а комиссия - не менее 15 членов. Численный состав комитета Государственной Думы - от 12 до 35 депутатов. Комитеты и комиссии Государственной Думы образуются на основе представительства депутатских объединений.

В Совете Федерации руководство комитета (комиссии) избирается его (ее) составом и утверждается палатой, причем председатель комитета (комиссии) и его заместители не должны быть представителями одного субъекта Федерации. Персональный состав комитета (комиссии) утверждается постановлением палаты. Председатели комитетов Государственной Думы, их первые заместители и заместители избираются палатой большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы по представлению депутатских объединений. Голосование может проводиться по единому списку кандидатур. Общее число депутатов Государственной Думы, избранных по представлениям одного депутатского объединения на должности Председателя Государственной Думы и его заместителей, председателей комитетов и их заместителей, не может превышать 50 процентов общего числа членов данного депутатского объединения.

В настоящее время Регламентом Совета Федерации предусмотрены 17 комитетов и 7 постоянных комиссий, причем Регламент определяет круг ведения каждого комитета и каждой постоянной комиссии. В Регламенте Государственной Думы, предусматривающем 29 комитетов и одну постоянную комиссию, круг ведения определен только для последней.

Заседания комитетов и комиссий проводятся не реже двух раз в месяц и правомочны в присутствии большинства членов.

О заседании комитета, комиссии Совета Федерации председатель комитета, комиссии, как правило, не менее чем за 72 часа уведомляет членов комитета, комиссии, Председателя палаты, соответствующие комитеты, комиссии Государственной Думы, полномочных представителей Президента РФ и Правительства РФ в Совете Федерации, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, совет Общественной палаты РФ, а также субъекты права законодательной инициативы, законопроекты которых подлежат рассмотрению. Для извещения других членов Совета Федерации используются информационные ресурсы Совета Федерации. Регламент Государственной Думы ограничивается указанием, что информация о работе комитета для депутатов Государственной Думы помещается на доске объявлений палаты.

Регламент Государственной Думы обязывает депутата присутствовать на заседаниях комитета, членом которого он является. О невозможности присутствовать на заседании комитета по уважительной причине депутат Государственной Думы заблаговременно информирует председателя комитета, который вправе установить порядок передачи депутатом своего голоса другому депутату - члену данного комитета в связи с отсутствием на заседании комитета по уважительной причине.

Согласно Регламенту Совета Федерации, деятельность комитетов и комиссий осуществляется на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Заседания комитета, комиссии Совета Федерации, как правило, проводятся открыто. Комитет, комиссия Совета Федерации может по предложению своих членов, а также в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами, принять решение о проведении закрытого заседания. В исключительных случаях член комитета, комиссии Совета Федерации вправе на основании доверенности передать право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым на заседании комитета, комиссии, другому члену комитета, комиссии. Каждому члену комитета, комиссии может быть передано не более одной доверенности.

Члены Совета Федерации, не являющиеся членами данного комитета или комиссии, могут участвовать в открытых и закрытых заседаниях с правом совещательного голоса и выступать в течение времени, определенного комитетом, комиссией. В заседании могут участвовать также Президент РФ, Председатель и члены Правительства РФ, депутаты Государственной Думы, Председатель, заместитель Председателя и аудиторы Счетной палаты РФ, статс-секретари - заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти, Председатели Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, полномочные представители Президента РФ и Правительства РФ в Совете Федерации, руководители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, а также члены Общественной палаты РФ, уполномоченные ее советом, при соблюдении требований, предусмотренных законодательством РФ о государственной тайне. Представители органов государственной власти и общественных объединений участвуют в заседаниях комитета, комиссии с согласия председателя. При обсуждении вопросов, входящих в их компетенцию, приглашаются, кроме того, работники Правового управления и иных структурных подразделений Аппарата Совета Федерации. Могут приглашаться также представители СМИ.

Комитет, комиссия Совета Федерации вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти, а также запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности, у государственных органов, общественных объединений, должностных лиц. Указанные органы и лица обязаны сообщать о результатах рассмотрения письменных обращений и принятых по ним мерах, а также предоставлять запрашиваемые материалы и документы комитету, комиссии Совета Федерации в согласованные с ними сроки.

Для подготовки вопросов и организации парламентских слушаний комитет, комиссия могут создавать рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации, представителей федеральных министерств и ведомств, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты Федерации. Комитет, комиссия могут создавать также экспертные советы на общественных началах, привлекать экспертов и назначать независимую экспертизу законопроектов. Государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны представлять комитетам и комиссиям запрашиваемые ими материалы и документы.

Комитет, комиссия Совета Федерации может проводить в субъектах Федерации выездные заседания, парламентские слушания, "круглые столы", конференции, семинары и иные мероприятия. Место проведения выездного мероприятия определяется по согласованию с Советом палаты соответствующим комитетом (комиссией) Совета Федерации. В течение года комитет, комиссия Совета Федерации вправе провести не более двух выездных мероприятий.

Совет Федерации заслушивает отчеты своих комитетов и комиссий по вопросам их ведения.

Процедурные решения комитета, комиссии принимаются большинством голосов присутствующих членов, решения Совета Федерации о созыве внеочередного заседания - двумя третями общего числа членов палаты (ныне не менее чем 115 голосами), остальные решения - большинством общего числа ее членов, т.е. не менее чем 87 голосами.

Согласно Регламенту Государственной Думы, в заседании ее комитета, комиссии могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты Государственной Думы, не входящие в их состав. На заседании комитета, комиссии вправе присутствовать полномочные представители Президента РФ и Правительства РФ в Государственной Думе, представители субъектов права законодательной инициативы, законопроекты которых рассматриваются на заседании комитета, комиссии, статс-секретари - заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти, а при рассмотрении законопроектов, являвшихся объектом экспертизы Общественной палаты, - члены Общественной палаты, уполномоченные ее советом. При этом число членов Общественной палаты, принимающих участие в заседании комитета, комиссии, не может превышать пять человек. На заседание комитета, комиссии могут быть приглашены эксперты, а также представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, средств массовой информации.

Для подготовки отдельных вопросов комитет, комиссия Государственной Думы может создавать рабочие группы из числа своих членов, других депутатов Государственной Думы, представителей государственных органов и иных организаций, привлекать к своей работе экспертов Правового управления Аппарата Государственной Думы и других экспертов, а также принять решение о проведении независимой экспертизы законопроектов.

Комитет Государственной Думы, назначенный ответственным по законопроекту, обязан рассматривать заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта. Информация о результатах рассмотрения комитетом указанного заключения доводится до сведения депутатов Государственной Думы в выступлении представителя комитета при обсуждении законопроекта на заседании палаты.

Комитеты и комиссии палаты вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, у руководителей государственных органов и иных организаций.

Комитеты, комиссии вправе проводить совместные заседания, однако решения на таких заседаниях принимаются комитетами, комиссиями раздельно.

Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности и по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий, комитеты и комиссии палат могут организовывать парламентские слушания, проводить конференции, совещания, "круглые столы", семинары и принимать участие в их работе.

Оба регламента специально урегулировали процедуру парламентских слушаний, проводимых палатами по вопросам своего ведения. Этот институт весьма полезен для парламентской деятельности, поскольку при надлежащей организации позволяет изучить рассматриваемую проблему более основательно, с учетом мнений многих специалистов и широких слоев населения. Условием полезности является также всесторонний добросовестный учет выслушанных или представленных в письменном виде мнений при подготовке соответствующего государственного решения.

Парламентские слушания в Совете Федерации проводятся по инициативе его Председателя, Совета палаты, комитета, комиссии Совета Федерации по вопросам их ведения или группы членов Совета Федерации численностью не менее 15 человек. Палата может проводить слушания совместно с комитетами, комиссиями Государственной Думы, парламентами иностранных государств. Совет Федерации может проводить как открытые, так и закрытые парламентские слушания. Председатель Совета Федерации возлагает подготовку проведения парламентских слушаний на соответствующий комитет (комиссию) палаты. Решение о проведении парламентских слушаний и объемах их финансирования принимает Совет палаты.

В Государственной Думе парламентские слушания проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, ее комитетов и комиссий, депутатских объединений. Организация и проведение парламентских слушаний возлагаются Советом Государственной Думы на соответствующие комитет, комиссию, а также на соответствующие подразделения Аппарата Государственной Думы. Комитеты и комиссии могут совместно организовывать парламентские слушания. Регламент Государственной Думы запрещает проведение парламентских слушаний во время заседаний палаты не допускается, если она не примет иное решение, а также в периоды между сессиями Государственной Думы и периоды работы депутатов с избирателями.

На открытых парламентских слушаниях вправе присутствовать представители СМИ и общественности. На закрытых парламентских слушаниях обсуждаются вопросы, связанные с государственной или иной охраняемой законом тайной. В открытых и закрытых парламентских слушаниях вправе принимать участие руководители и представители федеральных и региональных органов государственной власти.

По итогам парламентских слушаний могут быть приняты рекомендации и иные документы.

Парламентские слушания не единственная форма сотрудничества палат с экспертами и общественностью. По решению Совета Федерации, Совета палаты в Совете Федерации могут проводиться форумы, "круглые столы", конференции, семинары и иные мероприятия по вопросам ведения палаты.

Для подготовки конкретных вопросов, подготовки и проведения парламентских слушаний в Совете Федерации могут создаваться рабочие группы с привлечением представителей федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты Федерации. Совет Федерации, его Председатель, Совет палаты, комитет, комиссия вправе создавать экспертные советы на общественных началах, привлекать к работе специалистов в качестве экспертов, а также назначать независимую экспертизу законопроектов. Совет Федерации для подготовки предложений по формированию и реализации отдельных направлений государственной политики, их законодательному обеспечению вправе создавать объединенные комиссии.

Председатель Совета Федерации вправе создавать консультативные советы из числа членов Совета Федерации.

С целью взаимодействия с региональными (межрегиональными) ассоциациями субъектов Федерации, парламентскими ассоциациями субъектов Федерации, ассоциациями и союзами муниципальных образований Председатель Совета Федерации, Совет палаты может создавать координирующие и совещательные советы с участием представителей указанных ассоциаций и союзов.

Регламент Государственной Думы регулирует также порядок работы депутатов с избирателями. Депутат обязан отвечать на письма избирателей, изучать поступившие от них предложения и жалобы, вести их прием в своем избирательном округе или в регионе, определенном ему депутатским объединением, а также может это делать в приемной Государственной Думы.

В период заседаний Государственной Думы формой работы депутатов с избирателями является прежде всего рассмотрение поступивших предложений, заявлений и жалоб избирателей, по которым депутаты обязаны принимать меры, предусмотренные федеральным законодательством о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.

4. Принятие каждой палатой своего регламента и самостоятельное решение ею вопросов внутреннего распорядка своей деятельности суть выражение ее автономии, традиционной для парламентских учреждений.

Регламенты палат Федерального Собрания утверждаются, изменяются и отменяются постановлениями палат. Действующий Регламент Совета Федерации утвержден его Постановлением от 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп.). Действующий Регламент Государственной Думы принят Постановлением от 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.). В оба Регламента внесено множество изменений: в Регламент Совета Федерации изменения вносились 11 раз (последнее 6 октября 2006 г.), а в Регламент Государственной Думы - 69 раз (последнее 17 ноября 2006 г.).

Отстаивая автономию палат Федерального Собрания, Конституционный Суд РФ в п. 3 мотивировочной части своего Постановления от 6 апреля 1998 г. N 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ об обязанности Президента подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1879) сформулировал правовую позицию, согласно которой "Президент Российской Федерации не наделен правом оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, являющегося нормативным актом палаты, - он лишь может обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом". Очевидно, что эта правовая позиция применима и к Регламенту Государственной Думы.

Что касается внутреннего распорядка работы палат, то Регламент Совета Федерации по этому вопросу ограничился воспроизведением конституционного положения. Регламент же Государственной Думы предусматривает, что на одном из последних заседаний сессии палата утверждает распорядок следующей сессии, который, в частности, устанавливает периоды работы, в течение которых имеют место пленарные заседания Думы, работают ее фракции, депутатские группы, комитеты и комиссии, а также перемежающиеся с ними периоды, во время которых ведется работа с избирателями. В Совете Федерации постановления о распорядке сессий не принимаются.

5. Комментируемая часть определяет задачу Счетной палаты - парламентского контрольного органа, который призван следить за исполнением федерального бюджета. Принципы ее формирования установлены пунктом "и" ч. 1 ст. 102 и пунктом "г" ч. 1 ст. 103 Конституции. Регулирование же состава и порядка деятельности Счетной палаты Конституция возложила на федерального законодателя. Статус этого органа регулируется сегодня ФЗ от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; с изм. и доп.).

Федеральный закон в ст. 1 определяет Счетную палату как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчетный ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью.

Задачи Счетной палаты, согласно ст. 2 ФЗ, следующие:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;

- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности (ст. 3).

Состоит Счетная палата из назначаемого Государственной Думой Председателя, его заместителя, назначаемого Советом Федерации, аудиторов, назначаемых на паритетной основе (по шесть) палатами Федерального Собрания, и аппарата, структура и штатное расписание которого утверждаются Коллегией Счетной палаты по представлению Председателя Счетной палаты в пределах средств на содержание Счетной палаты (ст. 4-6).

Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы назначаются по представлению Президента РФ на шесть лет. На эти должности могут назначаться граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов. Нельзя не отметить определенную расплывчатость профессиональных требований к руководителям и аудиторам Счетной палаты: далеко не каждый, кто профессионально работал в системе государственного управления или даже государственного контроля, разбирается в бюджетно-финансовых и экономических проблемах. Неясно также, каким должен быть этот опыт. Запрет, касающийся граждан, имеющих право постоянного проживания за границей, не имеет под собой никакого конституционного обоснования и представляет собой явный пережиток не столь давних недоброй памяти времен, когда проживание гражданина за границей считалось весьма порочащим его обстоятельством.

Оба руководителя Счетной палаты не могут состоять в родственных отношениях с Президентом РФ и руководителем его Администрации, председателями палат Федерального Собрания, Правительства РФ, Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ, Генеральным прокурором РФ. Они, а также аудиторы не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Правительства РФ, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или ее законодательством. Все они не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или ее законодательством.

Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту РФ депутатскими объединениями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее чем одной пятой общего числа депутатов Государственной Думы (т.е. не менее чем 90 депутатами). Кандидатуры заместителя Председателя могут предлагаться комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее чем одной пятой общего числа его членов (не менее чем 35 членами). В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты или его заместителя кандидатуры Президент РФ в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент РФ вправе вновь представить на рассмотрение Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.

Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения. Конкретное содержание направления деятельности Счетной палаты, возглавляемого одним из аудиторов Счетной палаты, устанавливается Коллегией Счетной палаты.

Все члены Счетной палаты имеют право принимать участие в заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий. Председатель и его заместитель могут участвовать в заседаниях Правительства РФ и его президиума, а аудиторы - в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов.

Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, статья 7 ФЗ предусматривает образование коллегии Счетной палаты, в состав которой входят Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы. Согласно ст. 8 ФЗ, аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов Счетной палаты и иных штатных сотрудников. В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.

Любой член Счетной палаты, согласно ст. 29 ФЗ, не может быть задержан, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия назначившей его палаты Федерального Собрания. Уголовное дело в отношении него может возбуждаться только Генеральным прокурором РФ. После вступления в силу Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. N 5-П (см. комм. к ст. 98), несколько сузившего иммунитет членов Федерального Собрания, иммунитет членов Счетной палаты выглядит чрезмерно широким. Инспектор Счетной палаты при выполнении служебных обязанностей может быть привлечен к уголовной ответственности только с согласия Коллегии палаты.

Досрочное освобождение от должности членов Счетной палаты допустимо назначившей их палатой Федерального Собрания лишь в случаях:

- нарушения законодательства Российской Федерации или совершения злоупотребления по службе;

- личного заявления об отставке;

- признания недееспособными вступившим в законную силу решением суда;

- достижения возраста 65 лет;

- формирования палаты Федерального Собрания нового созыва (решение может быть принято палатой не ранее чем через 6 месяцев после начала ее работы).

Последнее основание, относящееся, по существу, только к Государственной Думе, по своему смыслу носит политический характер и противоречит общей концепции Счетной палаты как деполитизированного органа. Оно нарушает равенство членов Счетной палаты.

ФЗ запрещает приостанавливать деятельность Счетной палаты в связи с роспуском Государственной Думы.

В планы и программы работы Счетной палаты обязательно включаются поручения палат Федерального Собрания и обращения не менее чем одной пятой состава любой из них. Обязательно рассматриваются при этом запросы Президента РФ, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Федерации. Годовой план утверждается коллегией. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений палат Федерального Собрания, по обращению не менее чем одной пятой состава любой из них или на основании решения Коллегии.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею либо имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности. При проведении ревизий и проверок Счетная палата получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию. По требованию Счетной палаты Центральный банк РФ, коммерческие банки и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов. Остальные предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять по требованию Счетной палаты справки и копии документов по операциям и расчетам с ними. Отказ или уклонение должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты, а также предоставление ложной информации влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Счетная палата в процессе исполнения федерального бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.

О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их до сведения руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций. Об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.

Ежегодный отчет о работе Счетной палаты представляется Совету Федерации и Государственной Думе и подлежит обязательному опубликованию.

Опыт работы Счетной палаты свидетельствует о ее недостаточной эффективности как в силу отсутствия в ряде случаев инициативы самой Счетной палаты и слабого стимулирования и поддержки ее со стороны палат Федерального Собрания, так и вследствие препятствий со стороны должностных лиц подконтрольных организаций, преодолеть которые, несмотря на приведенные выше положения ФЗ, удается не всегда. В печати нередко приводились примеры того, как правоохранительные органы саботировали привлечение к ответственности лиц, злоупотребления которых были установлены Счетной палатой. Более того, в течение ряда лет при принятии федерального бюджета законодательно приостанавливались существенные полномочия Счетные палаты, пока Конституционный Суд Постановлением от 23 апреля 2004 г. N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского (СЗ РФ. 2004. N 19. Ст. 1923) не признал эту практику неконституционной.


Статья 102


1. В ч. 1 комментируемой статьи определены те полномочия Совета Федерации, которые он осуществляет самостоятельно, независимо, в частности от согласия другой палаты Федерального Собрания - Государственной Думы. Конечно, в ряде случаев осуществлению Советом Федерации указанных полномочий должно предшествовать какое-то юридическое событие или юридический факт, включая действия других государственных органов, однако решение Совета Федерации ни от воли, ни от действий этих органов не зависит. Оно представляет собой властный акт и обладает юридической силой. Перечисленные в п. "а"-"в" комментируемой части полномочия Совета Федерации обеспечивают осуществление парламентского контроля. В определенной мере этой цели служат также другие полномочия, указанные в комментируемой статье (см. ниже комм. к п. "г", "е", "з", "и").

а) Возможность изменения границ между субъектами Федерации предусмотрена ч. 3 ст. 67 Конституции РФ, согласно которой такое изменение требует их взаимного согласия. Однако комментируемый пункт означает, что помимо этого взаимного согласия требуется еще согласие Совета Федерации, которое проявляется в форме утверждения договора или соглашения, заключенного заинтересованными субъектами Федерации по поводу изменения границы между ними.

Дело в том, что изменение границ между субъектами РФ может затронуть федеральный интерес или интересы третьих субъектов Федерации. Такая возможность вытекает, в частности, из наличия договоров между РФ и ее субъектами относительно разграничения предметов ведения и полномочий, в результате чего может изменяться правовой режим объектов, расположенных на территории, которая переходит от одного субъекта Федерации к другому. Возможны и иные причины заинтересованности РФ и третьих ее субъектов в определенном решении данного территориального вопроса. Совет Федерации призван интегрировать интересы всех субъектов Федерации.

Если Совет Федерации откажет в утверждении, договор или соглашение между субъектами РФ считается несостоявшимся. Конечно, нельзя исключать, что через какое-то время вопрос вновь встанет и Совету Федерации опять придется решать эту проблему. Регламент Совета Федерации, утвержденный 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп.), определил в гл. 18 процедуру осуществления данного полномочия.

Для рассмотрения Советом Федерации вопроса об утверждении изменения границ между субъектами РФ в Совет представляются:

- соглашение (договор) об изменении границ, подписанное высшими должностными лицами субъектов Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), границы между которыми предполагается изменить, и утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти этих субъектов Федерации;

- обоснование изменения границ, согласованное субъектами Федерации (пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности изменения границ между субъектами РФ, сведения о передаваемых территориях, перечень расположенных на них административно-территориальных и муниципальных образований, результаты выявленного в соответствии с законодательством субъектов РФ мнения населения, проживающего на передаваемых территориях, по данному вопросу);

- карта местности с нанесенными на ней линией границы между субъектами Федерации и предлагаемой линией границы между ними, описание границ.

Указанные документы направляются Председателем Совета Федерации в Комитет палаты по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключения. На заседание комитета приглашаются полномочные представители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов Федерации, представители Правительства РФ и других органов государственной власти. Заключение должно быть подготовлено Комитетом в 30-дневный срок.

Совет Федерации рассматривает данный вопрос после принятия Комитетом Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике соответствующего заключения. На заседание Совета Федерации приглашаются полномочные представители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить, представители Правительства РФ, других органов государственной власти.

Решение об утверждении изменения границ между субъектами Федерации принимается большинством голосов общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. В случае неутверждения изменения границ между субъектами Федерации по инициативе Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике Совет Федерации может принять решение о проведении консультаций по рассматриваемому вопросу с последующим внесением его на заседание Совета Федерации. Он может повторно рассмотреть вопрос об изменении границ между субъектами Федерации в том же порядке.

Постановление Совета Федерации об изменении границ между субъектами Федерации направляется в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, граница между которыми изменена, а также в соответствующие федеральные органы исполнительной власти для исполнения.

б) Возможность введения военного положения Президентом РФ предусмотрена частью 2 ст. 87 Конституции. Указанное положение Конституции обязывает Президента незамедлительно сообщить о введении военного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях палатам Федерального Собрания. Очевидно, что Совет Федерации должен оценить обоснованность этой меры в целом и целесообразность отдельных ее составляющих. Ему принадлежит окончательное решение вопроса (см. комм. к ч. 2 ст. 87).

Порядок утверждения соответствующего указа Президента урегулирован в гл. 19 Регламента Совета Федерации.

Согласно Регламенту, указ незамедлительно должен быть направлен на утверждение в Совет Федерации. Незамедлительно же Председатель Совета Федерации направляет текст указа на заключение в Комитет по обороне и безопасности (головной) и в Комитет по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключений. Вопрос об утверждении указа должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок не более 48 часов с момента поступления его в палату. Председатель Совета Федерации обязан обеспечить сбор членов палаты к месту проведения заседания палаты в этот же срок. Члены Совета в случае обнародования указа обязаны прибыть к месту проведения заседания палаты возможно быстрее без специального вызова. В случае если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации не может состояться в вышеуказанный срок, Председатель Совета Федерации по согласованию с Советом палаты может установить иной срок проведения ее заседания.

Рассмотрение на заседании Совета Федерации вопроса об утверждении указа Президента о введении военного положения начинается с доклада Президента либо по его поручению его полномочного представителя в Совете Федерации, после чего оглашаются заключения Комитета по обороне и безопасности и Комитета по делам Федерации и региональной политике. Обсуждение проводится в соответствии с Регламентом палаты.

Решение об утверждении указа оформляется постановлением Совета Федерации. Если за утверждение указа не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, указ не утверждается, что также подлежит оформлению постановлением палаты. В случае неутверждения указ и военное положение прекращают свое действие со следующего дня после дня принятия такого решения Советом Федерации. Соответствующее постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту. Это положение Регламента должно бы содержаться в федеральном законе, тем более что реально действие указа может быть прекращено лишь после опубликования постановления Совета Федерации, ибо до этого о нем мало кому станет известно.

в) Что касается такого полномочия Совета Федерации, как утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, то оно связано с полномочием Президента издавать такие указы, установленным статьей 88 Конституции (см. комм. к ст. 56 и 88). Регламент Совета Федерации регулирует процедуру утверждения таких указов в гл. 20 в основном аналогично процедуре утверждения указов о введении военного положения. Отличие заключается в сроках, а именно в том, что вопрос об утверждении указа Президента о введении чрезвычайного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа, а после обнародования указа Председатель Совета Федерации обязан обеспечить сбор членов палаты к месту проведения ее заседания в срок не более 48 часов. В случае неутверждения Советом Федерации указа он утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования. Постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту и в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, т.е. в МИД РФ.

Срок действия чрезвычайного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях может быть продлен указом Президента РФ. Рассмотрение в Совете Федерации вопроса о продлении срока действия чрезвычайного положения проводится в том же порядке, который установлен Регламентом для утверждения указа Президента о введении чрезвычайного положения.

г) Данный пункт комментируемой статьи определяет в самой общей форме полномочия Совета Федерации в процессе принятия решений относительно использования Вооруженных Сил за пределами государственной территории, т.е. вне сухопутной территории, воздушного пространства и территориальных вод РФ.

Здесь не определяются цели использования военных формирований и персонала, основания для применения Вооруженных Сил. Частично названные вопросы регламентируются ФЗ от 23 июня 1995 г. "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" (СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2401).

Статья 2 данного ФЗ под военными операциями по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности понимает операции и другие меры, предпринимаемые Советом Безопасности ООН в соответствии с Уставом, региональными органами или в рамках соглашений РФ, или на основании двусторонних либо многосторонних международных договоров РФ, не являющихся, согласно Уставу ООН, принудительными действиями, а также международные принудительные действия с использованием вооруженных сил, осуществляемые по решению Совета Безопасности ООН для устранения грозы миру, нарушений мира или акта агрессии.

Согласно ст. 6-9 ФЗ, решение о направлении за пределы территории РФ воинских формирований для участия в миротворческой деятельности и международных принудительных действиях принимается Президентом на основании постановления Совета Федерации, содержащего согласие на использование национальных вооруженных подразделений. Вносимые Президентом предложения должны содержать сведения о районе действий указанных воинских формирований, об их задачах, общей численности, о типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке замен, об условиях вывода и некоторые другие.

По существу, аналогичная процедура принятия решений о направлении вооруженных сил установлена для случаев использования воинских формирований в международных принудительных действиях за пределами России согласно Уставу ООН в соответствии с международными договорами или в соответствии с федеральными законами.

Начало применения конституционной нормы было положено Постановлением Совета Федерации от 25 июня 1999 г. N 262 об использовании Вооруженных Сил России в Косово (СЗ РФ. 1999. N 19. Ст. 3190).

В соответствии со ст. 5 ФЗ от 23 июня 1995 г. РФ как суверенное государство самостоятельно, с учетом своих обязательств по Уставу ООН, определяет в каждом случае целесообразность своего участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности. В соответствии с этим действие указанного ФЗ не распространяется на порядок использования Вооруженных Сил при осуществлении неотъемлемого права РФ на индивидуальную или коллективную самооборону для отражения вооруженного нападения в соответствии со ст. 51 Устава ООН (ст. 10 ФЗ).

Решение о направлении за пределы территории России гражданского персонала для миротворческой деятельности принимается Правительством.

Однако практика использования российских воинских формирований не ограничивается исключительно целями поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Так, по соглашению "О взаимодействии пограничных войск государств - участников Содружества Независимых Государств при возникновении кризисных ситуаций" от 17 мая 1996 г. (Бюллетень МД. 2001. N 1) стороны договорились о создании пограничных группировок-формирований, сил и средств пограничных войск государств - участников Содружества для выполнения задач по усилению охраны участков внешних границ в районах кризисных ситуаций. Стороны, участвующие в создании пограничной группировки, определяют продолжительность ее действия на участке внешней границы, где возникла кризисная ситуация, а также порядок ее ввода и вывода.

Из этого можно заключить, что конституционная норма не рассматривается исполнительной властью в качестве препятствия для принятия на себя обязательств по международным договорам, предусматривающим направление российских военных формирований для участия в операциях, не связанных с поддержанием или восстановлением мира на территории за пределами России.

Представляется, что возможность несогласия Совета Федерации на использование воинских формирований ограничено конституционным принципом, согласно которому международные договоры являются составной частью правовой системы РФ. В тех случаях, когда международным договором предусматривается отличное от закона правило поведения, действуют нормы международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции). К тому же своими решениями Совет Федерации не должен создавать препятствий для выполнения международных обязательств, которые связаны с использованием военной силы за пределами страны и выполнение которых направлено на соблюдение общепризнанного принципа международного права pacta sunt servanda.

Согласно ст. 106 Конституции, в полномочия Совета Федерации входит рассмотрение законов о ратификации международных договоров относительно статуса и защиты Государственной границы, а также относительно войны и мира. Само по себе рассмотрение и одобрение принятых в установленном порядке Государственной Думой законов по данным вопросам можно расценивать как выражение данной палатой Федерального Собрания предварительного согласия на применение российских Вооруженных Сил. Представляется, что согласие Совета Федерации на использование Вооруженных Сил за границами России необходимо запрашивать во всех случаях, когда применение Вооруженных Сил не связано с выполнением международных обязательств.

Процедура решения вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории РФ регламентируется также главой 17 Регламента Совета Федерации. Регламент исходит из того, что вопрос о посылке вооруженных формирований может быть внесен не только Президентом, но и самим Советом Федерации. Последний приступает к обсуждению вопроса после получения заключения и обращения Президента, содержащего обоснование выдвигаемой инициативы.

Совет Федерации приглашает на обсуждение Президента, Председателя Правительства, министра обороны, начальника Генерального штаба, министра внутренних дел, министра иностранных дел, руководителя Федеральной службы безопасности и руководителя службы внешней разведки. Решение принимается большинством голосов общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением. Если решение не набирает необходимого числа голосов, Вооруженные Силы РФ не могут быть использованы за пределами территории России.

д) Совет Федерации должен принять постановление о назначении выборов Президента РФ в одном из двух случаев: когда истекает срок полномочий Президента или когда должность Президента освободилась досрочно (см. комм. к ч. 1 и 2 ст. 92).

ФЗ от 10 января 2003 г. "О выборах Президента Российской Федерации" (СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171; с изм.) предусматривает в ст. 5, что проведение выборов Президента РФ в сроки, установленные Конституцией РФ и данным ФЗ, является обязательным. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ и в котором четыре года назад был избран Президент. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае если Совет Федерации не назначит выборы Президента РФ в указанный период, выборы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией РФ во второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента. Решение ЦИК РФ о назначении выборов публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения вышеуказанного срока официального опубликования решения о назначении выборов.

Если Президент прекратит осуществлять свои полномочия до истечения конституционного срока в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, Совет Федерации не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы Президента. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения Президентом своих полномочий. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае же, если Совет Федерации не назначит в установленное время досрочные выборы Президента, они назначаются и проводятся ЦИК РФ в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня, с которого Президент досрочно прекратил исполнение своих полномочий. Решение ЦИК РФ о назначении выборов публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении досрочных выборов.

В случае если Совет Федерации не назначил своевременно очередные выборы Президента РФ или если Президент прекратил осуществление своих полномочий досрочно, сроки осуществления избирательных действий, установленные данным ФЗ, сокращаются на четверть. При этом сроки в днях умножаются на 3/4 и округляются в сторону ближайшего целого числа; если после умножения получается число, дробная часть которого составляет половину целого числа, то оно округляется в большую сторону.

Примечательно, что федеральный законодатель, очевидно принимая во внимание уровень политической культуры российского общества, подстраховался на случай обструкционистского поведения большинства членов Совета Федерации в вопросе о назначении президентских выборов и наделил соответствующими полномочиями ЦИК РФ.

В случае, когда воскресенье, на которое должны быть назначены выборы Президента, совпадает с днем, предшествующим нерабочему праздничному дню, или с нерабочим праздничным днем, или с днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо это воскресенье в установленном порядке объявлено рабочим днем, выборы назначаются на предшествующее воскресенье. Если в период, в который Совет Федерации или ЦИК РФ должны принять решение о назначении выборов Президента, на всей территории России введено чрезвычайное или военное положение, днем голосования станет первое или второе воскресенье по истечении трех месяцев после отмены действия чрезвычайного или военного положения.

Регламент Совета Федерации урегулировал порядок назначения выборов Президента РФ в гл. 22. Эти нормы воспроизводят конституционное и законодательное регулирование. В дополнение к нему установлено лишь, что проект постановления Совета Федерации о назначении выборов Президента вносится на заседание палаты Комитетом по конституционному законодательству.

Ни Конституция, ни упомянутый ФЗ, ни Регламент не урегулировали вопроса о назначении президентских выборов в случае смерти Президента. Очевидно, что Совет Федерации в таком прискорбном случае должен будет по аналогии принять решение либо в тот же день, когда кончина Президента будет в установленном порядке констатирована, либо, если это по этическим соображениям будет признано нецелесообразным или если окажется невозможным незамедлительный созыв заседания Совета, все же в короткий срок, с тем чтобы по возможности соблюсти общий трехмесячный срок для выборов нового Президента, установленный частью 2 ст. 92 Конституции.

е) Условия и порядок отрешения Президента РФ от должности в принципе урегулированы в ст. 93 Конституции РФ. Никакого законодательного регулирования по этому вопросу нет. В гл. 23, а также в ст. 217 Регламента Совета Федерации содержатся детальные правила процедуры, применяемой для решения Советом этого вопроса.

Совет Федерации вправе отрешить Президента от должности только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Совет Федерации начинает рассмотрение обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления после получения постановления Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента и упомянутого выше заключения Верховного Суда. Вместе с постановлением Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента в Совет Федерации направляются заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента, и стенограмма заседания Государственной Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента. По получении из Государственной Думы этих документов Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента и все связанные с этим обвинением документы в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и созывает заседание Совета Федерации для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента. Это заседание созывается в срок, достаточный для направления Советом Федерации запроса в Конституционный Суд, но не позднее одного месяца со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения против Президента. Если в течение этого срока не предполагается проведение очередного заседания Совета Федерации, Председатель Совета Федерации созывает внеочередное заседание палаты. Вопрос о направлении запроса в Конституционный Суд о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления включается в повестку дня соответствующего заседания Совета Федерации первым, без обсуждения и голосования.

Точно так же вопрос об отрешении Президента от должности включается без обсуждения и голосования первым в повестку дня заседания Совета Федерации, созываемого Председателем Совета Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента получения заключения Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Председатель Совета Федерации уведомляет Президента, Председателя Государственной Думы, Председателя Правительства РФ, Председателя Конституционного Суда, Председателя Верховного Суда о дате проведения заседания Совета Федерации, на котором предполагается рассмотреть вопрос об отрешении Президента РФ от должности, и приглашает указанных лиц на это заседание. На заседание Совета Федерации приглашаются также члены специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента.

Рассмотрение вопроса об отрешении Президента от должности на заседании Совета Федерации начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента. Затем слово предоставляется Председателю Конституционного Суда для оглашения заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения и Председателю Верховного Суда для оглашения заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления. После этого заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству. Президенту либо его представителю предоставляется слово по его желанию.

В соответствии с ч. 3 ст. 93 Конституции РФ решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента; в случае непринятия решения Советом Федерации в этот срок обвинение считается отклоненным. Решение по обвинению принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней, считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей общего числа членов Совета Федерации (в настоящее время требуется не менее 115 голосов, а с объединением субъектов РФ, предусмотренным федеральными конституционными законами от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ и от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ, соответственно не менее 113 голосов с 1 июля 2007 г. и 112 голосов с 1 января 2008 г.), и оформляется постановлением Совета Федерации. Если за решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности не проголосовало необходимое число членов палаты, рассмотрение обвинения против Президента прекращается, что оформляется ее постановлением. Постановление Совета Федерации незамедлительно доводится через СМИ до всеобщего сведения.

ж) Предусмотренное комментируемым пунктом полномочие Совет Федерации осуществляет по представлению Президента РФ (см. комм. к п. "е" ст. 83). Таким образом, формирование высшего эшелона судебной власти производится путем согласования воль главы государства и верхней палаты парламента. Сам Совет Федерации и его члены выдвигать кандидатуры судей не могут. Они вправе лишь внести Президенту предложения о таких кандидатурах, и то лишь когда речь идет о кандидатурах судей Конституционного Суда РФ (ч. 1 ст. 9 ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации"//СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; с изм. и доп.).

Согласно ч. 1-3 ст. 13 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1; с изм. и доп.), порядок наделения полномочиями Председателя, его заместителя, других судей Конституционного Суда устанавливается ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Порядок наделения полномочиями Председателя, его заместителей, других судей Верховного Суда РФ, Председателя, его заместителей, других судей Высшего Арбитражного Суда РФ устанавливается соответствующим федеральным конституционным законом и федеральным законом о статусе судей. Председатели и заместители председателей судов общей юрисдикции и арбитражных судов назначаются на должность сроком на 6 лет. Одно и то же лицо может быть назначено на должность председателя (заместителя председателя) одного и того же суда неоднократно, но не более двух раз подряд. ФКЗ о Верховном Суде РФ отсутствует, а статус Высшего Арбитражного Суда РФ урегулирован ФКЗ от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589; с изм. и доп.), согласно ч. 1 ст. 8 которого Председатель Высшего Арбитражного Суда назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ, а заместители Председателя и другие судьи также Советом Федерации по представлению Президента РФ, но основанному на представлении Председателя; о запрете переназначения в ФКЗ не сказано.

Закон РФ от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1992. N 30. Ст. 1792; с изм. и доп.) в действующей редакции предусматривает в ч. 1 ст. 6, что судьи Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ, которое вносится с учетом мнения соответственно председателей этих судов. Согласно же ч. 5 этой статьи, Президент РФ в двухмесячный срок со дня получения необходимых материалов представляет кандидатов в судьи Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ для назначения Совету Федерации либо отклоняет представленные кандидатуры. Включенная в Закон в 2001 г. статья 6.1 предусмотрела, что Председатель Верховного Суда РФ и Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются на должность Советом Федерации сроком на 6 лет по представлению Президента РФ при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ (ВККС).

Заместители председателей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда назначаются на должность Советом Федерации сроком на 6 лет по представлению Президента РФ, основанному на представлении соответствующего Председателя при наличии положительного заключения ВККС.

Президент РФ вносит в Совет Федерации представление о назначении Председателя Верховного Суда РФ, Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ или их заместителей не позднее чем за 14 дней до истечения срока их полномочий, а в случае досрочного прекращения полномочий - не позднее чем через 6 месяцев со дня открытия вакансии. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на указанные должности в срок, не превышающий 14 дней после получения представления Президента Российской Федерации.

Регламент Совета Федерации регулирует процедуру назначения членов высших судов России в гл. 24, в которой, кроме того, определяется порядок назначения судей Экономического суда Содружества Независимых Государств (ч. 2 ст. 172 Регламента установила, что судьи Экономического суда СНГ в соответствии с п. 7 Положения об этом суде, утвержденного Соглашением о его статусе 6 июля 1992 г., назначаются на должность в порядке, установленном для назначения на должность судей Высшего Арбитражного Суда РФ). Кандидатуры для назначения на должности судей этих судов представляет Совету Федерации либо сам Президент РФ, либо по его поручению его полномочный представитель в палате. Кандидатуры, представленные Президентом для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству, а кандидатуры для назначения на должности судей Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Экономического суда СНГ - в Комитете Совета Федерации по правовым и судебным вопросам. Кандидатуры для назначения на должности судей Экономического суда СНГ предварительно обсуждаются также в Комитете Совета Федерации по делам СНГ.

Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов общего числа членов Совета Федерации. Назначение оформляется постановлением Совета Федерации. Если кандидатура не получит при голосовании необходимого количества голосов членов Совета Федерации, она отклоняется, что оформляется постановлением палаты. Специального голосования для принятия указанного постановления не требуется. При отклонении кандидатур Совет Федерации может принять постановление с предложением Президенту провести консультации с целью преодоления возникших разногласий. Указанное постановление в трехдневный срок направляется Председателем Совета Федерации Президенту. Для проведения консультаций Совет Федерации образует группу из своих членов Федерации либо поручает проведение консультаций Председателю палаты. Назначение на должности председателей и заместителей Председателя Верховного Суда и Председателя Высшего Арбитражного Суда, а также членов Президиума Верховного Суда, председателя и членов его Кассационной коллегии производится в том же порядке.

Назначенный судья приводится к присяге Председателем Совета Федерации на заседании палаты в торжественной обстановке.

Таковы нормы, регулирующие назначение Советом Федерации судей высших судов и их руководящих должностных лиц. Нормы вышестоящих актов часто воспроизводятся и конкретизируются.

В практике возникал вопрос, можно ли представлять Совету Федерации вновь уже отвергнутую им кандидатуру. Такие попытки делались, в частности, Президентом Б.Н. Ельциным при представлении кандидатур на должности судей Конституционного Суда, однако успеха не имели. Следует признать, что законодательное запрещение таких попыток, по крайней мере в течение определенного срока, выглядит целесообразным.

В Конституции не говорится о возможности освобождения Советом Федерации судей указанных судов от должности. Однако в ч. 4 ст. 18 ФКЗ о Конституционном Суде РФ сказано, что в случае нарушения порядка назначения на должность судьи этого Суда его полномочия прекращаются Советом Федерации по представлению Конституционного Суда. То же имеет место в случае совершения судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи, однако представление Суда в этом случае должно быть принято большинством не менее чем в две трети общего числа судей. В Регламенте Совета Федерации по этим вопросам не содержится никакого регулирования.

Закон РФ о статусе судей в РФ и Регламент Совета Федерации не предусматривают никакого участия Совета Федерации в прекращении полномочий судей, которых он назначил. Приостановление или прекращение полномочий судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда производится по решению ВККС без участия Совета Федерации.

з) Применительно к Генеральному прокурору РФ полномочие Совета Федерации по его назначению сходно с вышеизложенным. Сходна и процедура, установленная в гл. 25 Регламента. Однако есть отличие, заключающееся в том, что, согласно самой Конституции, Совет Федерации не только назначает, но и освобождает Генерального прокурора от должности по представлению Президента РФ. По своей инициативе он этого сделать не может, равно как и Президент не может сместить Генерального прокурора без решения Совета Федерации.

ФЗ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации", в ред. ФЗ от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; с изм.), воспроизведя конституционные положения о назначении и освобождении от должности Генерального прокурора РФ, установил в ст. 12, что если предложенная Президентом кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру. Председатель Совета Федерации в порядке, установленном Советом Федерации, приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора. Генеральный прокурор назначается сроком на пять лет. Сообщение о назначении Генерального прокурора на должность и об освобождении его от должности публикуется в печати. О порядке освобождения Генерального прокурора от должности ФЗ стыдливо умалчивает, за исключением отставки (ч. 3 ст. 43) по причине выхода на пенсию или несогласия с решениями либо действиями государственного органа или вышестоящего руководителя (в данном случае, очевидно, Президента), которая должна быть принята Советом Федерации. Генеральный прокурор ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению, причем Совету Федерации указанный доклад Генеральный прокурор представляет лично на заседании палаты.

Согласно ч. 2 ст. 14 ФЗ о прокуратуре РФ, Совет Федерации по представлению Генерального прокурора назначает и освобождает от должности также его первого заместителя и заместителей. Это законоположение также, похоже, не имеет конституционного основания. Хотя, согласно ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, организация прокуратуры РФ определяется федеральным законом, эта норма все же не управомочивает законодателя на расширение компетенции Совета Федерации, тем более что части 3 и 4 указанной статьи Конституции предусматривают назначение прокуроров субъектов Федерации (по согласованию с этими субъектами РФ) и иных прокуроров Генеральным прокурором РФ. Отставка первого заместителя и заместителей Генерального прокурора принимается также Советом Федерации.

Регламент Совета Федерации в гл. 25 урегулировал порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора, его первого заместителя и заместителей следующим образом.

Кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора РФ представляет Совету Федерации Президент либо по его поручению его полномочный представитель в Совете Федерации. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность Генерального прокурора в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления Президента. Кандидатура, представленная Президентом, предварительно обсуждается в Комитете Совета Федерации по правовым и судебным вопросам и в Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности, которые готовят заключения по представленной кандидатуре.

Рассмотрение вопроса о назначении на должность Генерального прокурора на заседании Совета Федерации начинается с представления кандидатуры, предложенной Президентом, и выступления Президента или его полномочного представителя в Совете Федерации. После обсуждения представленной Президентом кандидатуры на должность Генерального прокурора проводится тайное голосование. Генеральный прокурор считается назначенным на должность, если за представленную Президентом кандидатуру проголосовало большинство общего числа членов Совета Федерации. Назначение оформляется постановлением Совета Федерации. После оглашения результатов тайного голосования Председатель Совета Федерации приводит лицо, назначенное на должность Генерального прокурора, к присяге, текст которой предусмотрен пунктом 3 ст. 12 ФЗ о прокуратуре РФ.

Если представленная Президентом кандидатура не получит при голосовании необходимого количества голосов членов Совета Федерации, она отклоняется. Это решение оформляется постановлением Совета Федерации. В данном случае Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру.

Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора рассматривается Советом Федерации на основании предложения Президента. Это предложение предварительно обсуждается в Комитете Совета Федерации по правовым и судебным вопросам и Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности, которые готовят соответствующие заключения. При рассмотрении вопроса об освобождении от должности Генерального прокурора на заседании Совета Федерации может присутствовать Генеральный прокурор, которому по его просьбе предоставляется слово.

Генеральный прокурор считается освобожденным от должности с момента принятия Советом Федерации соответствующего постановления, если в результате тайного голосования за освобождение его от должности проголосовало большинство общего числа членов Совета Федерации.

Если предложение Президента об освобождении от должности Генерального прокурора не получит при голосовании большинства голосов общего числа членов Совета Федерации, оно отклоняется. Это решение оформляется постановлением Совета Федерации.

При отклонении Советом Федерации кандидатуры, представленной Президентом для назначения на должность Генерального прокурора, либо предложения Президента об освобождении Генерального прокурора от должности Совет Федерации может своим постановлением предложить Президенту провести консультации с целью разрешения возникших разногласий. Указанное постановление в трехдневный срок направляется Председателем Совета Федерации Президенту. Для проведения консультаций Совет Федерации образует группу из своего состава либо поручает проведение консультаций Председателю Совета Федерации.

Кандидатуры для назначения на должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора РФ представляются Генеральным прокурором в порядке, установленном Регламентом для представления Президентом кандидатуры для назначения на должность Генерального прокурора. Вопрос об освобождении от должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора рассматривается Советом Федерации по представлению Генерального прокурора. Рассмотрение Советом Федерации вопросов о назначении на должность и освобождении от должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора осуществляется в порядке, установленном Регламентом для рассмотрения вопросов о назначении на должность и об освобождении от должности Генерального прокурора.

На практике в связи с назначением и освобождением от должности Генерального прокурора имели место расхождения воль первого Президента РФ Б.Н. Ельцина и Совета Федерации. После отставки Генерального прокурора А.И. Казанника Президент назначил 26 февраля 1994 г. исполняющим обязанности Генерального прокурора А.Н. Ильюшенко, кандидатуру которого Совет Федерации 25 октября того же года отклонил. Спустя год, 24 октября 1995 г., Генеральным прокурором был назначен Ю.И. Скуратов. В 1999 г. Совет Федерации трижды - 17 марта, 21 апреля и 13 октября - отклонил представление Президента об освобождении Ю.И. Скуратова от должности Генерального прокурора. 2 апреля 1999 г. Президент Указом N 415 отстранил Ю.И. Скуратова от должности Генерального прокурора на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Совет Федерации обратился в Конституционный Суд РФ, полагая, что Президент вторгся в его компетенцию. В своем Постановлении от 1 декабря 1999 г. N 17-П по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела (СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6364) Конституционный Суд указал в п. 1 резолютивной части, что в соответствии с Конституцией РФ к компетенции Совета Федерации не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального прокурора РФ от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела и что, исходя из Конституции РФ и в отсутствие иного законодательного регулирования, акт о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент РФ. 17 мая 2000 г. по представлению уже нынешнего Президента РФ В.В. Путина Совет Федерации освободил Ю.И. Скуратова от должности Генерального прокурора РФ.

и) Совет Федерации на паритетной основе участвует вместе с Государственной Думой в формировании Счетной палаты (см. комм. к ч. 5 ст. 101), назначая заместителя Председателя палаты и 6 из 12 ее аудиторов.

Согласно ч. 7-9 и 12 ст. 5 ФЗ от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; с изм.), заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ сроком на 6 лет. Постановление о назначении заместителя Председателя Счетной палаты принимается большинством голосов общего числа членов Совета Федерации. Предложения о кандидатах на должность заместителя Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту РФ комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее чем одной пятой общего числа членов Совета Федерации. Кандидатуру для назначения на должность заместителя Председателя Счетной палаты Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего заместителя Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобождения от должности заместителя Председателя Счетной палаты Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность заместителя Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент вправе вновь представить на рассмотрение Совета Федерации ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.

Согласно ч. 2-4 ст. 6 указанного ФЗ, при формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по представлению Президента РФ по шесть аудиторов сроком на 6 лет. Постановление Совета Федерации о назначении аудитора Счетной палаты принимается большинством голосов общего числа членов Совета Федерации, а согласно ч. 6 указанной статьи, вакантная должность аудитора Счетной палаты должна быть замещена в течение двух месяцев.

Части 5 и 7 ст. 29 ФЗ о Счетной палате предусматривают, что Председатель, заместитель Председателя Счетной палаты и ее аудиторы могут быть досрочно освобождены от должности решением той палаты Федерального Собрания, которая их назначила, в указанных в данном ФЗ случаях.

Представления об освобождении от должности Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудитора вносит в соответствующую палату Федерального Собрания Президент РФ.

Положение о том, что Председатель Счетной палаты и его заместитель назначаются и освобождаются от должности по представлению Президента РФ, было включено в текст ФЗ о Счетной палате 1 декабря 2004 г. (СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4844), а положение о назначении аудиторов по представлению Президента - 12 апреля 2007 г. (СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1829). До этого Регламент Совета Федерации предусматривал, что кандидатуры для назначения на должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и ее аудиторов предлагаются комитетами, комиссиями Совета Федерации. Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой РФ давала заключение по каждой кандидатуре, формировала список кандидатур и представляла его на заседание Совета Федерации. Этот порядок, на наш взгляд, лучше отвечал назначению Счетной палаты как органа, содействующего палатам Федерального Собрания в осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета (см. комм. к ч. 5 ст. 101). Исполняется федеральный бюджет Правительством РФ (см. комм. к п. "а" ч. 1 ст. 114), которое действует под руководством Президента РФ (см., в частности, комм. к ст. 116 и ч. 1 и 2 ст. 117), и контроль Счетной палаты как органа Федерального Собрания не должен ни в коей мере ставиться в зависимость от кадровых решений Президента.

По представлению Генерального прокурора РФ Совет Федерации решает вопрос о лишении неприкосновенности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и ее аудиторов, назначенных Советом Федерации. Комиссия по взаимодействию со Счетной палатой с Комитетом Совета Федерации по правовым и судебным вопросам в недельный срок со дня получения представления Генерального прокурора рассматривают это представление, готовят на него заключения и проект постановления Совета Федерации. При необходимости от Генерального прокурора могут быть истребованы дополнительные материалы. В проекте постановления Совета Федерации формулируется предложение согласиться на задержание, арест, привлечение к уголовной ответственности заместителя Председателя или аудитора Счетной палаты РФ либо отказать в этом. Проект постановления рассматривается на заседании Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство общего числа членов Совета Федерации.

Комментируемая статья содержит закрытый перечень полномочий, самостоятельно осуществляемых Советом Федерации. Тем не менее после вступления в силу действующей Конституции РФ издан ряд федеральных законов, наделяющих эту палату новыми полномочиями такого рода, причем порядок их реализации в ряде случаев урегулирован ее Регламентом. В качестве примеров можно указать на:

- ФЗ от 12 февраля 2001 г. "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" (СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 617) предусмотрел определенное полномочие Совета Федерации по лишению неприкосновенности Президента РФ, прекратившего осуществление своих полномочий по иным основаниям, нежели отрешение от должности (ч. 2 ст. 3);

- ФЗ от 14 марта 2002 г. "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1022; с изм. и доп.) возложил в ч. 2 ст. 11 на Совет Федерации полномочие по назначению в состав ВККС 10 членов, представляющих общественность, и по досрочному прекращению их полномочия в случаях совершения порочащего поступка, а также систематического неисполнения обязанностей члена квалификационной коллегии;

- ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; с изм. и доп.) возлагает на Совет Федерации полномочие участвовать в формировании Центральной избирательной комиссии РФ, равно как и выступать с инициативой ее расформирования. В Регламенте палаты процедура урегулирована;

- ФЗ от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790; с изм. и доп.) предусмотрел в ч. 1-4 ст. 12, что коллегиальным органом Банка России является Национальный банковский совет в составе 12 членов - представителей палат Федерального Собрания, Президента РФ, Правительства РФ, а также Председателя Банка России. Совет Федерации назначает в этот орган двух представителей из числа своих членов и отзывает их, однако в Регламенте палаты порядок их назначения и отзыва не урегулирован.

Учитывая закрытый характер перечня полномочий, входящих в компетенцию Совета Федерации, и отсутствие соответствующего общего полномочия у законодателя, нельзя не выразить сомнения в конституционности практики расширения этого перечня федеральными законами.

2. Из комментируемой части следует, что актами Совета Федерации являются постановления, которые он может принимать только по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией. Речь в данном случае идет не только о полномочиях, перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, но и о полномочиях, содержащихся в других статьях, в том числе и прежде всего относящихся к законодательному процессу (см. комм. к ст. 104-108).

На практике же Совет Федерации принимает постановления по более широкому кругу вопросов, включая те, о которых сказано в комментарии к предыдущей части, а также вопросы своей внутренней организации, о которых в Конституции ничего не говорится (например, о досрочном прекращении полномочий своих членов, об их удостоверениях и т.п.). Возможно, что акты по вопросам внутренней организации Совета Федерации следовало бы именовать как-то иначе, да и принимать в облегченном порядке. Во избежание сомнений в конституционности таких актов здесь было бы уместно толкование Конституционного Суда РФ.

Постановления Совета Федерации могут носить как чисто нормативный характер (например, постановления о принятии Регламента палаты или внесении в него изменений), так и выраженно индивидуальный, когда постановлением решается какой-то конкретный вопрос (например, назначение на должность или освобождение от нее). Могут быть постановления и смешанного характера, содержащие и нормы, и однократные распоряжения.

3. В комментируемой части определен порядок принятия постановлений Совета Федерации. Как общее правило, постановления принимаются абсолютным большинством голосов состава палаты. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 12 апреля 1995 г. N 2-П по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации (СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451) истолковал содержащееся в Конституции понятие "общее число депутатов" как число членов палаты, определенное Конституцией. Хотя о комментируемой статье речь в данном Постановлении не шла, поскольку она не была упомянута в запросе Государственной Думы, по смыслу данное толкование относится и к этой статье.

Поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 65 и ч. 2 ст. 95 Конституции общее число членов Совета Федерации составляет в настоящее время 172, для принятия постановления необходимо не менее 87 голосов. Как отмечалось выше, число членов Совета Федерации с 1 июля 2007 г. уменьшится до 170, а с 1 января 2008 г. - до 168, а число голосов, минимально необходимое для принятия постановления, уменьшится, соответственно, до 86 и 85.

Вместе с тем в комментируемой части содержится оговорка, допускающая иной порядок принятия постановлений Совета, если он предусмотрен Конституцией. И действительно, Конституция в отношении некоторых постановлений такой порядок допускает, устанавливая требование квалифицированного большинства для их принятия. Так, для принятия постановления об одобрении федерального конституционного закона необходимо большинство не менее чем в три четверти голосов общего числа членов Совета, т.е. ныне 129 голосов (с 1 июля 2007 г. - 128, с 1 января 2008 г. - 126 голосов), а для принятия постановления о повторном одобрении федерального закона, отклоненного Президентом РФ, - большинство не менее чем в две трети голосов общего числа членов палаты, т.е. 115 голосов с уменьшением в будущем этого числа до 113 и 112 голосов (см. комм. к ч. 2 ст. 108 и ч. 3 ст. 107).


Статья 103


1. В комментируемой части определены те полномочия Государственной Думы, которые она осуществляет самостоятельно, независимо, в частности, от согласия другой палаты Федерального Собрания - Совета Федерации. Конечно, в ряде случаев осуществлению Государственной Думой указанных полномочий должно предшествовать какое-то юридическое событие или юридический факт, включая действия других государственных органов, однако решение Государственной Думы ни от воли, ни от действий этих органов не зависит. Оно представляет собой властный акт и обладает юридической силой. Перечисленные в комментируемой части полномочия Государственной Думы, кроме указанного в п. "е", обеспечивают, в частности, осуществление ею функции парламентского контроля.

а) Полномочие Государственной Думы, содержащееся в комментируемом пункте, предусматривает ее участие в формировании Правительства РФ. Данная конституционная норма тесно связана с рядом других положений Конституции РФ (см. комм. к п. "а" ст. 83, ст. 111 и ч. 5 ст. 117).

Регламент Государственной Думы, утвержденный 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.), урегулировал процедуру дачи Государственной Думой согласия на назначение Председателя Правительства в гл. 17.

Согласно Регламенту, в случае внесения в Государственную Думу Президентом РФ предложения о кандидатуре Председателя Правительства Председатель Государственной Думы незамедлительно извещает об этом депутатов Государственной Думы. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

Президент либо его полномочный представитель в Государственной Думе официально представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства. Кандидат на эту должность представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства. Перед обсуждением кандидатуры кандидат отвечает на вопросы депутатов в течение времени, определенного Государственной Думой, но не свыше 30 минут. По окончании ответов на вопросы депутатов представители фракций и депутатских групп высказываются "за" выдвинутую кандидатуру или "против" нее.

Решение Государственной Думы о даче согласия на назначение Председателя Правительства принимается по усмотрению Государственной Думы тайным голосованием путем подачи бюллетеней или с использованием электронной системы подсчета голосов либо открытым голосованием, если большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы такое решение будет принято. Согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства считается полученным, если "за" предложенную кандидатуру проголосовало большинство общего числа депутатов. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы. Общее число депутатов определяется здесь и ниже в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П по делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ, согласно которому общее число членов палаты Федерального Собрания - это число, определенное в ч. 2 и 3 ст. 95 Конституции РФ, т.е. применительно к Государственной Думе оно составляет 450 депутатов, а следовательно, большинство общего числа - это 226 депутатов и более.

Если Государственная Дума отклонит кандидатуру на должность Председателя Правительства, Президент в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре. Обсуждение и согласование новой кандидатуры на должность Председателя Правительства происходят в том же порядке в течение недели со дня ее представления Президентом. В случае двукратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства Президент в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вправе представить третью кандидатуру. Обсуждение и согласование третьей кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации происходят в сроки и в порядке, которые предусмотрены Регламентом для обсуждения и согласования первых двух кандидатур.

Как видно из изложенного, Государственная Дума истолковала соответствующие положения Конституции РФ определенным образом, а именно сочла, что в случае отклонения представленной кандидатуры Председателя Правительства Президент должен представить вторую кандидатуру и затем, возможно, третью. Но Регламент, будучи актом палаты, не обязателен для Президента. В 1998 г. Президент трижды представлял Государственной Думе одну и ту же кандидатуру, в результате чего Государственная Дума под страхом роспуска дала требуемое согласие, однако обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, и в частности попросила разъяснить, вправе ли Президент вновь представить отклоненную Государственной Думой кандидатуру Председателя Правительства и каковы правовые последствия трехратного отклонения одной и той же кандидатуры. В Постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ (СЗ РФ. 1999. N 52. Ст. 6447) Конституционный Суд указал, что Президент вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. При этом должны реализовываться конституционные требования о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, т.е. Президент и Государственная Дума должны стараться договориться о взаимоприемлемых кандидатурах (хотя, разумеется, Государственная Дума не может предлагать своих кандидатов). Независимо от числа представлявшихся кандидатов после третьего отклонения представленной кандидатуры Государственная Дума подлежит роспуску.

б) Полномочие, записанное в комментируемом пункте, дает Государственной Думе возможность, хотя и в ограниченной мере, препятствовать осуществлению нежелательной для нее политики Правительства РФ. Данная конституционная норма также тесно связана с положениями некоторых других норм Конституции РФ (см. комм. к п. "в" ст. 83, п. "б" ст. 84, ч. 1 ст. 109, ч. 3 и 4 ст. 117). Вотум недоверия Правительству означает правительственный кризис, который может быть разрешен либо отставкой Правительства и созданием нового, которое пользовалось бы доверием Государственной Думы, либо роспуском Думы и избранием новой, с которой Президент РФ, возможно, легче нашел бы взаимопонимание в вопросе о кандидатуре главы Правительства и, соответственно, о правительственной политике.

Порядок решения вопроса о доверии Правительству урегулирован в гл. 18 Регламента Государственной Думы.

Согласно Регламенту, мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству РФ может вносить группа численностью не менее одной пятой общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. не менее 90 депутатов. Это предложение вносится в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проекта постановления Государственной Думы и списка депутатов Государственной Думы - инициаторов выражения недоверия Правительству. В списке указываются номера избирательных округов (в Государственной Думе будущего, пятого созыва не будет депутатов, избранных по нумерованным избирательным округам) либо наименования депутатских объединений, проставляются дата и личные подписи депутатов. Государственная Дума рассматривает вопрос о выражении недоверия Правительству в недельный срок после его внесения.

Председатель Правительства, а в его отсутствие один из его заместителей, исполняющий его обязанности, вправе выступить на заседании Государственной Думы с заявлением в связи с внесенным предложением о выражении недоверия Правительству. В ходе обсуждения предложения депутаты Государственной Думы задают вопросы Председателю и другим членам Правительства, высказываются "за" выражение недоверия Правительству или "против" этого. Председатель Правительства или его заместитель, исполняющий его обязанности, получает слово последним.

Если в ходе обсуждения депутаты - инициаторы выражения недоверия Правительству отзывают свои подписи и при этом численность депутатов, внесших предложение о выражении недоверия Правительству, становится менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы, то вопрос о выражении недоверия Правительству исключается из порядка работы палаты без дополнительного голосования.

Государственная Дума принимает постановление о недоверии Правительству большинством голосов общего числа депутатов. Это постановление принимается открытым или тайным голосованием по решению Государственной Думы. Предложение о выражении недоверия Правительству считается отклоненным, если оно не набрало большинства голосов депутатов Государственной Думы.

В случае если Президент РФ не согласился с решением Государственной Думы о недоверии Правительству, а Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразила недоверие Правительству, то в соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции РФ Президент должен объявить об отставке Правительства либо, если до окончания его полномочий остается более 6 месяцев, распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. Новоизбранную Государственную Думу нельзя будет распустить по такому же основанию в течение года после ее избрания (см. комм. к ч. 3 ст. 109).

В соответствии с ч. 4 ст. 117 Конституции Председатель Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Этот институт представляет собой средство в руках Правительства для давления на Государственную Думу. Регламент Государственной Думы предписывает, что такое представление Председателя Правительства должно быть мотивировано, а текст представления подлежит немедленному распространению среди депутатов Государственной Думы. Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству Российской Федерации во внеочередном порядке. Совет Государственной Думы вправе определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству. В случае если Председатель Правительства поставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству в период внесения либо рассмотрения депутатами Государственной Думы предложения о выражении недоверия Правительству, первым рассматривается предложение депутатов Государственной Думы о выражении недоверия Правительству. В случае принятия Государственной Думой постановления о недоверии Правительству Российской Федерации и объявления Президентом о несогласии с решением Государственной Думы представление Председателя Правительства рассматривается по истечении трех месяцев со дня его внесения.

Обсуждение вопроса о доверии Правительству, поставленного его Председателем, проводится в том же порядке, какой предусмотрен Регламентом для рассмотрения предложения о недоверии Правительству. Решение о доверии Правительству принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы, а результаты голосования оформляются постановлением. Если решение о доверии Правительству не принимается, на голосование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству. Если ни одно из этих решений не принято, рассмотрение вопроса прекращается.

Изложенные нормы Регламента Государственной Думы, относящиеся к рассмотрению вопроса о доверии Правительству, свидетельствуют не о непонимании разработчиками Регламента цели и сути данного конституционного института, а скорее о нежелании их понимать. Трудно себе представить, чтобы Правительство могло поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии абстрактно, по принципу: "Ты меня уважаешь?" Смысла в этом никакого нет. В мировой практике правительство ставит вопрос о доверии в случае, когда палата не желает принимать внесенный правительством акт, принятие которого необходимо для проведения правительственной политики. Подтверждение доверия означает одновременно принятие этого акта палатой без особого голосования по нему, и, наоборот, отказ в доверии выражается в недоборе голосов за доверие и означает, что проект внесенного Правительством акта отклоняется, а Президенту следует решить, уволить ли в отставку Правительство или распустить Государственную Думу. Поэтому невозможно выразить доверие Правительству и одновременно отклонить внесенный им проект акта, в связи с которым поставлен вопрос о доверии.

Примечательно, что в ст. 146 первого Регламента Государственной Думы от 25 марта 1994 г. (Ведомости ФС РФ, 1994. N 3. Ст. 160) устанавливалось, что непринятие решения о доверии Правительству означает отказ в доверии, и это было правильно. К сожалению, это правильное и четкое положение было заменено текстом, предусматривавшим отложение вопроса до неизвестного времени (Постановление от 15 ноября 1995 г.//СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4628). Боялись депутаты роспуска Государственной Думы.

В практике Государственной Думы пока что случаев вотума недоверия Правительству или постановки им вопроса о доверии не было.

в) В Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. Президент РФ высказался за существенное расширение контрольных функций парламента в отношении исполнительной власти, Правительства, а затем внес в Государственную Думу проект закона о поправке к Конституции РФ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации", который в ноябре-декабре 2008 г. был одобрен Государственной Думой и Советом Федерации, а также законодательными органами субъектов РФ. Часть 1 ст. 103 Конституции была дополнена новым п. "в", согласно которому к ведению Государственной Думы отнесено заслушивание ежегодных отчетов Правительства о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Аналогичная норма, обязывающая Правительство представлять такие отчеты, была включена в п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции (см. комм. к ней). Данная конституционная поправка потребовала внесения изменений в ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", который в декабре 2008 г. был дополнен рядом новых положений (в ст.13, 28, 40.1). Эти новые конституционные и законодательные положения направлены на повышение в государственной и общественной жизни роли демократических институтов, важнейшим из которых является парламент.

г) Норма, изложенная в комментируемом пункте, связана с положениями ч. 1 и 2 ст. 75 и п. "г" ст. 83 Конституции. Председатель Центрального банка России - одна из ключевых фигур в системе управления экономикой страны. Неслучайно конституционализация центральных банков стала одной из тенденций современного конституционного развития в мире. На основании ст. 14 ФЗ от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 1790; с изм. и доп.) Председатель Банка России назначается Государственной Думой сроком на четыре года. Кандидатуру для назначения Президент РФ должен представить не позднее чем за три месяца до истечения полномочий предыдущего Председателя. Если же Председатель выбыл досрочно, кандидатура должна быть представлена в двухнедельный срок. В случае отклонения кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру, причем одна и та же кандидатура не может представляться более двух раз. Лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд.

Государственная Дума вправе освободить Председателя Банка России от должности по представлению Президента. Помимо истечения срока полномочий освобождение от должности может иметь место только в следующих случаях:

- невозможность исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением государственной медицинской комиссии;

- отставка по личному заявлению;

- совершение уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда;

- нарушение федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России.

Кроме того, согласно ст. 12 ФЗ, Государственная Дума направляет трех своих депутатов в Национальный банковский совет - коллегиальный орган Банка России и отзывает их. Члены Национального банковского совета, за исключением Председателя Банка России, не работают в Банке России на постоянной основе и не получают оплату за эту деятельность. По представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ, Государственная Дума назначает сроком на четыре года членов Совета директоров Банка России и досрочно освобождает их от должности (ст. 15 ФЗ).

Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей может принимать участие в заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, касающихся вопросов экономической, финансовой, кредитной и банковской политики (ч. 1 ст. 21).

Согласно ст. 25 ФЗ, Банк России ежегодно не позднее 15 мая года, следующего за отчетным, представляет в Государственную Думу годовой отчет. Государственная Дума направляет годовой отчет Банка России Президенту РФ, а также на заключение в Правительство РФ. Государственная Дума рассматривает годовой отчет Банка России до 1 июля года, следующего за отчетным, и принимает решение. Годовой отчет Банка России публикуется не позднее 15 июля года, следующего за отчетным.

Возникает в связи с этими полномочиями Государственной Думы вопрос, допустимо ли федеральным законом увеличивать компетенцию палат Федерального Собрания за пределы, очерченные в данном случае комментируемой статьей Конституции РФ. Видимо, здесь необходимо толкование Конституционного Суда РФ.

Регламент Государственной Думы регулирует порядок осуществления Государственной Думой данных полномочий в гл. 21.

Кандидатура для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета по бюджету и налогам и Комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Кандидат на должность Председателя Центрального банка выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать "за" или "против" нее. Председатель Центрального банка РФ считается назначенным, если за него проголосовало большинство общего числа депутатов Государственной Думы. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения.

Представление Президента РФ об освобождении от должности Председателя Центрального банка предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета по бюджету и налогам и Комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект постановления по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Решение об освобождении от должности Председателя Центрального банка принимается Государственной Думой большинством голосов общего числа депутатов, а способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса.

Кандидатура для назначения в Совет директоров Центрального банка проходит в Государственной Думе ту же процедуру. В аналогичном порядке Государственная Дума рассматривает представление Председателя Центрального банка об освобождении от должности члена (членов) Совета директоров.

Кандидатуры для избрания трех представителей Государственной Думы в состав Национального банковского совета выдвигаются депутатами Государственной Думы из своего состава. Письмо депутата (депутатов) Государственной Думы, содержащее предложение о кандидатурах в состав Национального банковского совета, направляется в Комитет по бюджету и налогам и Комитет по кредитным организациям и финансовым рынкам. Дальнейшая процедура аналогична вышеизложенным.

Годовой отчет Банка России предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам, которые вносят проект постановления на рассмотрение палаты. Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму готовит заключение по указанному вопросу, которое направляет в вышеуказанные комитеты. При рассмотрении годового отчета Банка России Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Центрального банка о деятельности Банка России, а также содоклады представителей Комитета по бюджету и налогам, Комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам и Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму. Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы Председателю Центрального банка и его содокладчику (содокладчикам), высказывать свое мнение о деятельности Банка России и его годовом отчете. По итогам рассмотрения годового отчета Банка России Государственная Дума принимает постановление.

Банк России ежегодно не позднее 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря - основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. Государственная Дума рассматривает их и принимает соответствующее решение не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Предварительно основные направления единой государственной денежно-кредитной политики рассматриваются Комитетом по бюджету и налогам, который вносит на рассмотрение палаты проект постановления. Комитет по кредитным организациям и финансовым рынкам и Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму направляют свои заключения по указанному вопросу в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам. При рассмотрении основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Центрального банка о деятельности Банка России, а также содоклады представителей Комитета по бюджету и налогам, Комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам и Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы Председателю Центрального банка и его содокладчику (содокладчикам), высказывать свое мнение по основным направлениям единой государственной денежно-кредитной политики и деятельности Банка России. По итогам рассмотрения основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Государственная Дума принимает постановление.

д) Государственная Дума на паритетных началах с Советом Федерации участвует в формировании Счетной палаты (см. комм. к ч. 5 ст. 101). Как и Совет Федерации (см. комм. к п. "и" ч. 1 ст. 102), Государственная Дума назначает 6 аудиторов Счетной палаты на 6-летний срок, однако наряду с этим, в отличие от Совета Федерации, назначает не заместителя Председателя, а Председателя Счетной палаты.

Согласно ч. 1-3 и 6 ст. 5 ФЗ от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; с изм. и доп.) Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента РФ сроком на 6 лет. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается большинством голосов общего числа депутатов. Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту депутатскими объединениями и комитетами Государственной Думы, а также не менее чем одной пятой общего числа членов Государственной Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент вправе вновь представить на рассмотрение Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.

Процедура досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты и назначенных Государственной Думой аудиторов, предусмотренная статьей 29 ФЗ, та же, что изложена выше применительно к заместителю Председателя и аудиторам, назначенным Советом Федерации (см. комм. к п. "и" ст. 102).

Оценка того факта, что ФЗ в действующей редакции отнес представление кандидатур на должности Председателя Счетной палаты и его заместителя, а также аудиторов к компетенции Президента РФ, равно как и внесение представлений о досрочном освобождении их от должности, также дана выше (см. комм. к п. "и" ст. 102).

Порядок выборов Председателя и аудиторов Счетной палаты урегулирован главой 20 Регламента Думы.

е) Институт Уполномоченного по правам человека, который назначается и освобождается от должности Государственной Думой, должен, как видно из текста комментируемой части, регулироваться особым федеральным конституционным законом. 26 февраля 1997 г. Президент РФ подписал ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011; с изм. и доп.), который подробно определил статус этого органа, включая порядок его назначения на должность и освобождения от должности.

Согласно ч. 1 ст. 1 указанного ФКЗ, должность Уполномоченного по правам человека в РФ учреждается в соответствии с Конституцией РФ в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Указанными в ФКЗ средствами Уполномоченный, согласно ч. 3 ст. 1, способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

ФКЗ в ст. 6-11 установил, что на должность Уполномоченного назначается сроком на пять лет гражданин РФ не моложе 35 лет, имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу Президентом РФ, Советом Федерации, депутатами и депутатскими объединениями в Государственной Думе. Эти предложения вносятся в Государственную Думу в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Государственная Дума назначает Уполномоченного на должность и освобождает его от должности большинством голосов общего числа депутатов тайным голосованием. Постановление о назначении на должность Уполномоченного она принимает не позднее чем за 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

Каждая кандидатура при назначении Уполномоченного включается в список для тайного голосования двумя третями голосов общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. не менее чем 300 голосами. Вызывает некоторое удивление тот факт, что для внесения кандидатов на должность Уполномоченного в список для тайного голосования требуется квалифицированное большинство голосов депутатов, а для избрания достаточно абсолютного большинства.

Уполномоченный не может быть членом Федерального Собрания или законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. Он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Деятельность, несовместимую с его статусом, Уполномоченный обязан прекратить не позднее 14 дней со дня вступления в должность. В противном случае его полномочия прекращаются и Государственная Дума назначает нового Уполномоченного. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд.

Согласно ст. 13 и 14 ФКЗ, Государственная Дума досрочно освобождает Уполномоченного от должности в случае нарушения требований относительно несовместимости должности с другими должностями и занятиями и в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного. Полномочия Уполномоченного могут быть прекращены Государственной Думой также ввиду его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности. Уполномоченный может быть освобожден от должности и в случае подачи им заявления о сложении полномочий. В случае досрочного освобождения Уполномоченного от должности новый Уполномоченный должен быть назначен Государственной Думой в течение двух месяцев.

Регламент Государственной Думы (гл. 19) дополнил изложенные законодательные нормы в относительно небольшой степени.

Несмотря на отсутствие в то время федерального конституционного закона об Уполномоченном по правам человека и пробелы в регламентарном регулировании, первым Уполномоченным был 17 января 1994 г. назначен депутат Государственной Думы, известный правозащитник, сурово преследовавшийся коммунистическим режимом, С.А. Ковалев. Когда началась война в Чечне, он решительно выступил за ее прекращение и даже призвал западные державы оказать на Россию давление, чтобы остановить эту войну. Тем самым он навлек на себя гнев значительного числа депутатов. По предложению фракций КПРФ, ЛДПР и некоторых других депутатских объединений Государственная Дума 10 марта 1995 г. отменила назначение Уполномоченным С.А. Ковалева.

22 мая 1998 г. Уполномоченным был назначен депутат Государственной Думы профессор О.О. Миронов, кандидатура которого была предложена фракциями КПРФ, "Наш дом - Россия", ЛДПР и депутатской группой "Народовластие". Хотя срок его полномочий истек в мае 2003 г., новый Уполномоченный был назначен лишь 13 февраля 2004 г. Им стал заместитель председателя партии "Яблоко" профессор В.П. Лукин, кандидатура которого была предложена Президентом В.В. Путиным.

ж) Термин "амнистия" в разных странах имеет не всегда одинаковое значение. Российский федеральный законодатель истолковал его в ст. 84 УК РФ, где сказано, что амнистия объявляется Государственной Думой Федерального Собрания в отношении индивидуально не определенного круга лиц. Актом об амнистии лица, совершившие преступления, могут быть освобождены от уголовной ответственности. Лица, осужденные за совершение преступлений, могут быть освобождены от наказания, либо назначенное им наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания, либо такие лица могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. С лиц, отбывших наказание, актом об амнистии может быть снята судимость. Из изложенных законоположений вытекает, что амнистия может относиться лишь к лицам, совершившим преступления, а следовательно, к таким лицам, в отношении которых уже вынесен обвинительный судебный приговор, но не к лицам, привлеченным к уголовной ответственности, которые еще находятся под следствием либо уголовное дело которых еще рассматривается судом, так как они могут быть в дальнейшем признаны невиновными и оправданы. Это обусловлено конституционной презумпцией невиновности (см. комм. к ст. 49). В то же время в п. 3 ч. 1 ст. 27 УПК РФ амнистия отнесена к числу оснований для прекращения уголовного преследования подозреваемого или обвиняемого, причем ему не предоставлено право возражать, хотя он не осужден и может считать себя невиновным в совершении вменяемого ему преступления.

Это противоречие между уголовным и уголовно-процессуальным законами не снято и Конституционным Судом РФ. В своем Постановлении от 5 июля 2001 г. N 11-П по делу о проверке конституционности Постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 г. N 492-III ГД "О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан Конституционный Суд РФ в п. 2.1 мотивировочной части обосновал тезис, согласно которому постановления Государственной Думы об амнистии в системе действующих нормативно-правовых актов по своему уровню и материально-правовому содержанию могут быть приравнены только к принимаемым Государственной Думой законам, и, исходя из этого, в п. 2.2 отметил: "По сути амнистия представляет собой правовой институт, единая основа которого образуется, с одной стороны, статьей 84 УК Российской Федерации и статьей 5 УПК РСФСР, рассматривающими амнистию в качестве основания освобождения от уголовной ответственности и ее последствий, а с другой - соответствующим постановлением Государственной Думы, которое определяет предпосылки применения такого основания освобождения и без которого, следовательно, не могут применяться указанные нормы УК Российской Федерации и УПК РСФСР. Это единый комплекс норм, юридическая сила которых реализуется только путем их применения в совокупности". Постановление Конституционного Суда было вынесено незадолго до принятия ныне действующего УПК РФ, но отмеченное выше противоречие существовало и тогда: в случае объявления во время судебного разбирательства амнистии, упомянутой в качестве основания для невозбуждения или прекращения уголовного дела в п. 4 ч. 1 ст. 5 УПК РСФСР, суд, согласно ч. 4 этой статьи, должен был довести разбирательство дела до конца и постановить обвинительный приговор с освобождением осужденного от наказания (возможность оправдательного приговора в этом случае законодатель почему-то молчаливо исключал).

Обратимся к практике. Постановление Государственной Думы от 26 мая 2000 г. "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" в п. 8 предписало прекратить уголовные дела, находящиеся в производстве органов дознания, органов предварительного следствия и судов, о преступлениях, совершенных до вступления в силу этого Постановления, в отношении:

а) лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений, за которые предусмотрено максимальное наказание, не превышающее трех лет лишения свободы;

б) лиц, принимавших участие в боевых действиях по защите Отечества либо проходивших службу в составе действующей армии; награжденных орденами или медалями СССР либо РФ; женщин, имеющих несовершеннолетних детей, детей-инвалидов, а также беременных женщин; мужчин старше 55 лет и женщин старше 50 лет; инвалидов I или II группы, а также больных туберкулезом, отнесенных к I или II группе диспансерного учета;

в) несовершеннолетних, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений, за которые предусмотрено максимальное наказание, не превышающее пяти лет лишения свободы, и ранее не отбывавших наказания в воспитательно-трудовых колониях или воспитательных колониях;

г) женщин, подозреваемых или обвиняемых в совершении умышленных преступлений, за которые предусмотрено максимальное наказание, не превышающее пяти лет лишения свободы, ранее не совершавших умышленных преступлений;

д) лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений по неосторожности, за которые предусмотрено максимальное наказание, не превышающее пяти лет лишения свободы;

е) лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений, за которые предусмотрено наказание, не связанное с лишением свободы.

В Постановлении предусматривалось, что по делам о преступлениях, влекущих наказание в виде лишения свободы и совершенных до вступления Постановления в силу, суд, если признает необходимым назначить наказание, не связанное с лишением свободы, должен был освободить осужденных от наказания. Если за такие преступления предусмотрено наказание свыше трех лет лишения свободы, суд, если признает необходимым назначить наказание до трех лет лишения свободы включительно, также должен был освободить осужденных от наказания. Подлежали освобождению от наказания, кроме того, несовершеннолетние, ранее не отбывавшие наказания в воспитательно-трудовых или воспитательных колониях, совершившие до вступления Постановления в силу преступления, за которые предусмотрено наказание свыше пяти лет лишения свободы, а также женщины, впервые совершившие умышленные преступления, если суд признает необходимым назначить наказание до пяти лет лишения свободы включительно. То же относилось к лицам, совершившим преступления по неосторожности. Таким образом, в этом Постановлении Государственная Дума заняла позицию, которую выразила и в УПК РФ. Впрочем, постановление об амнистии все же имеет однократное действие и в дальнейшем если и может применяться, то лишь по аналогии.

Следует отметить, что Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 апреля 2003 г. N 7-П по делу о проверке конституционности положения п. 8 Постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 г. "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" признал этот пункт не противоречащим Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу данное положение в системе уголовно-правового и уголовно-процессуального регулирования не препятствует суду рассмотреть находящееся в стадии судебного разбирательства уголовное дело по существу с последующим решением вопроса о применении акта об амнистии, а также не лишает потерпевшего права на доступ к правосудию и права на эффективную судебную защиту в установленных законом процессуальных формах. К этому пункту Конституционному Суду пришлось обратиться и в Определении от 18 января 2005 г. N 11-О по жалобе гражданина Озерова Владимира Андреевича на нарушение его конституционных прав подпунктом "д" п. 8 Постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 г. "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов", пунктом 8 Постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 г. "О порядке применения Постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 года "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" и частью 4 ст. 213 УПК РФ. В этом Определении Конституционный Суд отметил, что положение подпункта "д" п. 8 во взаимосвязи с ч. 4 ст. 213 УПК РФ в их конституционно-правовом истолковании, вытекающем из сохраняющего свою силу Постановления Конституционного Суда РФ, не лишают лиц, потерпевших от преступлений, права отстаивать в суде свою позицию относительно наличия оснований для применения амнистии и требовать компенсации причиненного ущерба в случае прекращения уголовного дела вследствие применения амнистии на стадии предварительного расследования.

Порядок объявления Государственной Думой амнистии урегулирован главой 23 ее Регламента, согласно которому объявление амнистии осуществляется ею путем принятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке исполнения амнистии. Проект постановления об объявлении амнистии вносится в Думу и рассматривается ею в порядке, установленном для внесения и рассмотрения законопроектов (см. комм. к ст. 104). Постановление об объявлении амнистии принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы, подписывается ее Председателем и подлежит официальному опубликованию в порядке и срок, установленные федеральным законом. Поскольку подписание постановления Председателем Думы в данном случае, в отличие от прочих, оговорено специально, можно сделать вывод, что никто другой из руководства палаты подписывать этот документ не вправе. В отношении постановления о порядке исполнения амнистии никаких норм в Регламенте не содержится. Этот порядок обычно регулируется самими актами об амнистии.

В практике Государственной Думы имел место случай, когда круг лиц, амнистированных 26 мая 2000 г. в связи с 55-летием победы в Великой Отечественной войне, был 28 июня того же года сужен с тем, что исключенные из этого круга лица (имеющие государственные награды, инвалиды I и II групп, но совершившие тяжкие и особо тяжкие преступления), если успели освободиться, повторному заключению не подлежали. Это породило вопрос о том, вправе ли была Государственная Дума так поступить. В упомянутом выше Постановлении от 5 июля 2001 г. N 11-П Конституционный Суд признал неконституционной амнистию указанных лиц, равно как и положения второго Постановления Государственной Думы, однако восстановил действие уголовного закона в отношении неосвобожденных лиц, осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления.

з) По вопросу об отрешении Президента РФ от должности никакого законодательного регулирования нет. Общая характеристика этого института содержится в Конституции (см. комм. к ст. 93). Порядок выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента урегулирован в гл. 22 Регламента Думы, хотя ряд содержащихся там положений должен бы устанавливаться федеральным законом или даже федеральным конституционным законом.

Согласно Регламенту, предложение выдвинуть обвинение против Президента с целью отрешить его от должности может быть внесено не менее чем третью ее депутатов, т.е. не менее чем 150 депутатами. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое предусмотрено в ст. 93 Конституции РФ (государственная измена или иное тяжкое преступление) и вменяется в вину Президенту. Это предложение направляется Государственной Думой на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, его заместителя и 13 членов. Председатель комиссии избирается Государственной Думой открытым голосованием большинством голосов общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются палатой по представлению депутатских объединений общим списком большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы. Заместитель председателя комиссии избирается на ее заседании. Состав комиссии формируется с учетом пропорционального представительства депутатских объединений.

Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвижения обвинения против Президента, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов, а также соблюдение других процедурных правил, установленных Регламентом, до принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. На своих заседаниях специальная комиссия заслушивает лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента. Заключение специальной комиссии о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения принимается большинством голосов членов комиссии.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По решению палаты заседание может быть объявлено закрытым. Палата большинством голосов общего числа депутатов может обратиться к СМИ с предложением о прямой трансляции обсуждения данного вопроса.

Проект постановления о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента вместе со списком приглашаемых экспертов и других лиц вносятся специальной комиссией в Совет Государственной Думы, который направляет проект постановления не позднее чем за три дня до дня заседания Государственной Думы ее депутатам, Президенту и вносит проект постановления на рассмотрение палаты. Государственная Дума большинством голосов общего числа депутатов принимает проект постановления за основу, а если нет письменных поправок, то принимает его в целом. Внесенные письменные поправки к проекту постановления должны быть поставлены на голосование, после которого проект принимается палатой в целом большинством голосов общего числа депутатов.

После принятия постановления о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента с докладом выступает председатель специальной комиссии; содоклады делают депутат Государственной Думы, уполномоченный депутатами палаты, внесшими предложение о выдвижении обвинения, а также Президент или его полномочный представитель в Государственной Думе. Члены специальной комиссии, имеющие особое мнение по заключению специальной комиссии, вправе выступить с содокладами по вопросам, являющимся предметом их особого мнения. По окончании доклада и содокладов депутаты Государственной Думы вправе задать вопросы докладчику, содокладчикам и членам специальной комиссии в пределах отведенного палатой времени.

В обсуждении предложения о выдвижении обвинения против Президента принимают участие депутаты Государственной Думы, а также приглашенные для этого эксперты и другие лица. По итогам обсуждения Государственная Дума двумя третями голосов общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления отдельно по каждому предложению о выдвижении обвинения. Проекты постановлений по каждому предложению о выдвижении обвинения готовятся специальной комиссией и вносятся на рассмотрение Государственной Думы. Постановления принимаются тайным голосованием с использованием бюллетеней либо открытым голосованием с использованием именных бюллетеней.

На основании принятого палатой к сведению доклада счетной комиссии о результатах голосования председательствующий по каждому предложению о выдвижении обвинения объявляет, какое решение принято ("за", положительное, или "против", отрицательное). Решение о выдвижении обвинения, за которое было подано двумя третями голосов общего числа депутатов палаты, оформляется постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования.

Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ.

2. Из комментируемой части следует, что актами Государственной Думы являются постановления, которые она может принимать только по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией. Речь в данном случае идет не только о полномочиях, перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, но и о полномочиях, содержащихся в других статьях, в том числе и прежде всего относящихся к законодательному процессу (см. комм. к ст. 104, 105, 107, 108).

На практике же Государственная Дума принимает постановления по более широкому кругу вопросов, включая вопросы своей внутренней организации, о которых в Конституции ничего не говорится (например, о досрочном прекращении полномочий своих членов, о системе обеспечения своей работы и т.п.). Возможно, что такие акты следовало бы именовать как-то иначе, да и принимать в облегченном порядке.

Постановления Государственной Думы могут носить как чисто нормативный характер (например, постановления о принятии Регламента палаты или о внесении в него изменений), так и выраженно индивидуальный, когда постановлением решается какой-то конкретный вопрос (например, назначение на должность или освобождение от нее). Могут быть постановления и смешанного характера, содержащие и нормы, и однократные распоряжения.

3. В комментируемой части определен порядок принятия постановлений Государственной Думы. Как общее правило, постановления принимаются большинством голосов общего числа депутатов. При этом Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 12 апреля 1995 г. N 2-П по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции (СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451) истолковал содержащееся в Конституции понятие "общее число депутатов" как число членов палаты, определенное Конституцией. Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 95 Конституции общее число депутатов Государственной Думы составляет 450, для принятия постановления необходимо не менее 226 голосов.

Вместе с тем в комментируемой части содержится оговорка, допускающая иной порядок принятия постановлений Думы, если он предусмотрен Конституцией. И действительно, Конституция в отношении некоторых постановлений такой порядок допускает, устанавливая требование квалифицированного большинства для их принятия. Так, для постановления об одобрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации или Президентом РФ, или федерального конституционного закона необходимо большинство не менее чем в две трети голосов общего числа депутатов, т.е. требуется не менее 300 голосов (ч. 5 ст. 105, ч. 3, ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции). Иногда требование квалифицированного большинства для принятия постановлений Государственной Думы содержится в федеральных конституционных законах (например, в ч. 3 ст. 8 ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"), что ставит под сомнение конституционность данного требования.


Статья 104


Комментируемая статья и четыре последующие статьи Конституции регулируют основы законодательного процесса, в котором участвуют субъекты права законодательной инициативы, Федеральное Собрание и Президент РФ. Существует очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных деталей этого процесса, однако пока такой федеральный закон отсутствует. Федеральными законами урегулированы лишь порядок официального опубликования и вступления в силу федеральных законов и порядок принятия и вступления в силу законов РФ о поправках к Конституции РФ (см. комм. к ст. 107 и 136). Законодательная процедура в палатах Федерального Собрания урегулирована их соответствующими регламентами.

1. Право законодательной инициативы означает, что законопроекты и законопредложения, вносимые субъектами (т.е. носителями) этого права, Государственная Дума обязана рассматривать, хотя, разумеется, не обязана принимать. Различие между законопроектом и законопредложением заключается в том, что законопроект представляет собой надлежащим образом оформленный текст возможного будущего закона, содержащий статьи, главы и т.п. Законопредложение же означает идею либо концепцию будущего закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самой Государственной Думе, если она согласится с законопредложением. Это, впрочем, не препятствует ей отклонить подготовленный по ее поручению законопроект, если она найдет его неудовлетворительным.

Можно попутно отметить, что в некоторых зарубежных странах (например, во Франции) законопроекты вносятся только правительством, а документы, вносимые депутатами, независимо от их внешнего оформления именуются законопредложениями. Но это особенности терминологии.

Субъекты, перечисленные в первом предложении комментируемой части, пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, т.е. они могут вносить законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению РФ и совместному ведению РФ и ее субъектов. Напротив, высшие судебные органы РФ, перечисленные во втором предложении, могут вносить законопроекты и законопредложения только по вопросам своего ведения. Последнее, впрочем, не совсем ясно, а точнее, совсем не ясно. Например, когда Конституционный Суд РФ внес проект федерального конституционного закона о себе самом, можно было слышать утверждения о том, что подготовка такого законопроекта - вопрос не его ведения, поскольку Конституция РФ на него такое полномочие не возложила. Государственная Дума, правда, этим утверждениям не вняла. В целом ряде своих постановлений по конкретным делам Конституционный Суд обязывал Федеральное Собрание урегулировать в законодательном порядке те или иные вопросы, однако это не рассматривается как реализация права законодательной инициативы, поскольку нет официального внесения в Государственную Думу законопроекта или законопредложения. К сожалению, Федеральное Собрание не всегда должным образом реагирует на указанные положения постановлений Конституционного Суда.

Можно также лишь сожалеть, что в России конституционно не предусмотрена народная инициатива, т.е. в число субъектов права законодательной инициативы не вошли группы избирателей, что предусмотрено конституциями многих демократических государств мира.

2. Из Конституции с очевидностью следует, что главная нагрузка по работе с законопроектами и по принятию федеральных законов ложится на Государственную Думу. Отражением этого подхода служит и комментируемая часть.

Порядок осуществления законодательной инициативы регулируется в деталях пока что только в гл. 12 Регламента Государственной Думы, который был утвержден 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.). Нужно, однако, иметь в виду, что предмет регулирования комментируемой статьей Конституции, как и четырьмя последующими статьями, не реформы Конституции, а текущее законодательство, т.е. федеральные конституционные законы и обычные федеральные законы. При этом следует учитывать, что в тексте Конституции термин "федеральный закон" употребляется в двух смыслах - в видовом смысле обычного федерального закона в отличие от федерального конституционного закона и в родовом смысле, охватывающем и обычные федеральные законы, и федеральные конституционные законы.

Согласно Регламенту, право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

- законопроектов, т.е. проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов;

- законопроектов о внесении изменений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР;

- поправок к законопроектам.

Отсюда, в частности, следует, что в действующие еще акты законодательства Союза ССР вносить изменения не предполагается. В случае необходимости таких изменений будут приниматься новые российские законы. Собственно, практика уже давно такова.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы должны быть представлены:

- пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

- текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект;

- перечень законов РФ и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и РФ, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

- финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

- заключение Правительства РФ (по законопроектам, предусмотренным частью 3 ст. 104 Конституции РФ);

- документы и материалы, предусмотренные статьей 192 БК РФ (по проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);

- документы и материалы, предусмотренные статьей 212 БК РФ (по проекту федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период);

- документы и материалы, предусмотренные статьей 264.10 БК РФ (по проекту федерального закона);

- документы, предусмотренные пунктом 4 ст. 16 ФЗ от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (по законопроекту о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ);

- официальные отзывы Правительства РФ и Верховного Суда РФ (по законопроекту о внесении изменений в УК РФ);

- документы, предусмотренные пунктом 7 ст. 9 ФЗ от 27 декабря 2002 г. "О техническом регулировании" (по законопроекту о техническом регламенте);

- заключение Правительства РФ и решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, на территории которого расположены соответствующие участки недр (по законопроекту о соглашении о разделе продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции);

- документ, подтверждающий согласование законопроекта о передаче перемещенной культурной ценности с органом государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление объектом культуры, представляющим собой культурную ценность (по законопроекту о передаче культурной ценности, перемещенной в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящейся на территории РФ);

- документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта РФ соответственно с Верховным Судом РФ и субъектом РФ (по законопроекту по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта РФ).

Эти документы должны дать парламентариям возможность более или менее адекватно представить себе социальные последствия принятия предлагаемого закона и сопоставить возможные выгоды и затраты, а в ряде случаев согласовать будущее регулирование с субъектами РФ.

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом (Советом Федерации, Правительством РФ, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ) должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа о внесении законопроекта с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Копии текста законопроекта и указанных прилагаемых материалов должны быть представлены на магнитном носителе.

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта могут быть включены следующие положения:

- о сроке и о порядке вступления в силу предлагаемого закона или отдельных его положений;

- о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона или федерального закона.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему, предусмотренные Регламентом, направляются субъектом (субъектами) права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе. Одновременно в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу, сведения о законопроекте, о его прохождении в Государственной Думе, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и о рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом РФ. В случае поступления в Государственную Думу запроса Общественной палаты о предоставлении ей законопроекта, а также документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы, в электронной регистрационной карте на указанный законопроект фиксируются также дата поступления запроса Общественной палаты и дата направления в Общественную палату требуемых материалов.

Председатель Государственной Думы направляет зарегистрированный законопроект и материалы к нему в профильный комитет, который определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и Регламента. При поступлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также проектов федеральных законов, предусмотренных пунктом 5 ст. 192 БК РФ, Председатель Государственной Думы направляет их в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам в течение 24 часов для определения соответствия указанных законопроектов требованиям Регламента. Упомянутый пункт предусматривает, что одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Правительство вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов:

- об утверждении отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ в отчетном финансовом году;

- о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период;

- о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период.

Если в материалах к зарегистрированному законопроекту отсутствует заключение Правительства РФ, то соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и Регламента профильный комитет определяет с учетом мнения Правового управления Аппарата Государственной Думы, к которому вправе обратиться по вопросу соответствия законопроекта требованиям Регламента. Правовое управление дает ответ профильному комитету в течение 14 дней. Решение профильного комитета о соответствии законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и Регламента, включающее предложения по законопроекту, вносится на рассмотрение Совета Государственной Думы в течение 14 дней, а при обращении в Правовое управление Аппарата - в течение 30 дней со дня поступления законопроекта в профильный комитет. В этот срок не засчитывается время работы депутатов с избирателями. Если законопроект поступил в Государственную Думу в период между сессиями Государственной Думы, то указанное решение профильного комитета вносится на рассмотрение Совета Государственной Думы не позднее чем через 14 дней после начала очередной ее сессии.

Запрос Общественной палаты о предоставлении ей законопроекта, а также документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы, направляется Председателем Государственной Думы в профильный либо ответственный комитет по указанному законопроекту. Комитет направляет законопроект, а также документы и материалы, необходимые для проведения экспертизы, в Общественную палату в течение трех дней со дня поступления ее запроса в Государственную Думу либо в течение трех дней после начала очередной сессии (если запрос Общественной палаты поступил в Государственную Думу в период между сессиями). В случае если запрашиваемый Общественной палатой законопроект был рассмотрен Советом Государственной Думы, в Общественную палату направляется также соответствующая выписка из протокола заседания Совета Государственной Думы, а если законопроект был рассмотрен Государственной Думой, в Общественную палату направляется копия соответствующего постановления Государственной Думы.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и Регламента, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета назначает один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту и в необходимом случае также комитет-соисполнитель (комитеты-соисполнители), включает законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо очередную сессию и направляет законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Здесь также неясно, какие вопросы ведения этих судов имеются в виду. Строго говоря, предметы ведения этих судов должны определяться Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, но эти акты не возлагают на указанные суды функции консультирования законопроектов, которые к тому же могут в ходе законодательного процесса подвергнуться еще таким изменениям, которые на данном этапе не всегда можно предвидеть. Кроме того, если Конституционный Суд РФ даст положительный отзыв на законопроект, то как потом он будет судить о конституционности соответствующего закона?

Если, по мнению Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период соответствуют требованиям Регламента, Совет Государственной Думы по предложению указанного комитета назначает Комитет по бюджету и налогам ответственным по проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и по проектам федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период и профильные комитеты по указанным проектам федеральных законов для подготовки их к рассмотрению палатой, включает проекты этих федеральных законов в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию и в течение трех дней со дня принятия соответствующего решения направляет их в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ для подготовки замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

По предложению профильного комитета Совет Государственной Думы устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, а также срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении. Если же, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ или Регламента, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает решение о возвращении законопроекта субъекту (субъектам) права законодательной инициативы для выполнения указанных требований. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу. После выполнения указанных требований субъект (субъекты) права законодательной инициативы вправе вновь направить законопроект на имя Председателя Государственной Думы. Если при рассмотрении Советом Государственной Думы предложений профильного комитета по законопроекту выявятся обстоятельства, требующие дополнительного изучения, Совет Государственной Думы вправе вернуть законопроект в профильный комитет и установить срок повторного представления данного законопроекта на рассмотрение Совета Государственной Думы.

Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета возвращает инициатору законопроект, предусматривающий внесение изменений в законодательные акты РСФСР и РФ или в их отдельные положения, срок действия которых истек, а также которые утратили силу.

Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, установленным статьей 72 Конституции, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы государственной власти и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на эти законопроекты и с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления отзывов в ответственный комитет.

В случае если в Государственную Думу после принятия или одобрения законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Государственной Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия или одобрения аналогичного законопроекта в первом чтении. Если же в Государственную Думу внесены альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным ранее. После принятия Советом Государственной Думы решения о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Государственной Думы принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается.

Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту определяются ответственным комитетом самостоятельно, если иное не предусмотрено решением Совета Государственной Думы, в соответствии с Регламентом, а также с примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. Срок подготовки к рассмотрению Государственной Думой законопроекта, внесенного субъектом права законодательной инициативы, определяется Советом Государственной Думы. Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы - членов данного комитета. В состав рабочей группы также могут входить депутаты, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.

Ответственный комитет, получив текст законопроекта (тексты законопроектов по одному и тому же вопросу), назначает докладчика из своего состава. Докладчик координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на заседании комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта. По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. В случае если ответственный комитет принял решение о проведении Общественной палатой экспертизы законопроекта, ответственный комитет вносит проект обращения Государственной Думы к Общественной палате о проведении экспертизы законопроекта и проект постановления Государственной Думы о принятии указанного обращения.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта. Нельзя не высказать сожаления о том, что Регламент оставляет решение о проведении лингвистической экспертизы законопроекта на усмотрение ответственного комитета, а не предписывает ее в качестве обязательной стадии работы над законопроектом. Тексты принимаемых Государственной Думой законов и постановлений зачастую неудобочитаемы, а порой вообще невразумительны.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

- соответствует или не соответствует законопроект Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? (Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта какому-либо из этих актов, то должно быть указано, какому именно акту не соответствует законопроект и в чем это несоответствие выражается);

- не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? (Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации по их устранению);

- полон ли перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта? (Если он неполон, то следует указать недостающие акты).

Заключение Правового управления должно быть подписано его начальником либо одним из его заместителей с указанием фамилии и даты подписания. В случае если дать заключение в установленный срок нет возможности, срок может быть продлен Советом Государственной Думы по мотивированному предложению Правового управления.

Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту, а также заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта (если таковое имеется) рассматриваются на заседании ответственного комитета. Для участия в заседании могут быть приглашены осуществлявшие правовую экспертизу гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы, работники этого управления.

До принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект (субъекты) права законодательной инициативы, внесший (внесшие) законопроект, имеет (имеют) право:

- по предложению ответственного комитета, оформленному его решением, изменить текст законопроекта и направить его на имя Председателя Государственной Думы;

- отозвать внесенный им (ими) законопроект путем подачи письменного заявления на имя Председателя Государственной Думы или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы -коллегиального органа.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в СМИ. Депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, члены Совета Федерации, полномочные представители Президента РФ и Правительства РФ в Государственной Думе, представители законодательных (представительных) органов субъектов РФ, а также представители государственных органов, других организаций, в которые законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений и замечаний, вправе присутствовать с совещательным голосом на заседаниях ответственного комитета при обсуждении законопроекта.

3. В связи с содержанием комментируемой части возникает вопрос о том, кто обращается в Правительство РФ за заключением. Из конституционного текста недвусмысленно вытекает, что эта обязанность лежит на инициаторе законопроекта, ибо без такого заключения нельзя вносить законопроект в Государственную Думу. Действующий Регламент Государственной Думы это подтверждает, поскольку заключение Правительства принадлежит к числу документов, обязательно прилагаемых к соответствующим законопроектам при их внесении в Государственную Думу. Президент РФ уже обращал внимание на то, что в Федеральном Собрании допускалось несоблюдение данного положения, и возвращал принятые таким образом федеральные законы без рассмотрения по этой причине.

Правовое значение заключения, как свидетельствует практика, чисто консультативное. Оно содержательно не связывает ни палаты Федерального Собрания, ни Президента. Однако это совершенно необходимая для них информация, которая позволяет судить о том, имеют ли возможные расходы, обусловленные принятием будущего федерального закона, финансовое покрытие из федерального бюджета, да и о самом характере таких близких и отдаленных последствий тоже. Ведь Правительство, возглавляющее федеральную государственную администрацию и ответственное за исполнение федерального бюджета, наиболее тесно из всех федеральных органов государственной власти связано с обществом, которым непосредственно управляет, и ранее других органов ощущает существующие в этом обществе проблемы. Поэтому, представляется целесообразным придание заключению Правительства в какой-то мере обязывающего характера, чтобы при отрицательном заключении законопроект если бы и мог быть принят, то по усложненной процедуре (например, при обязательном согласии Совета Федерации или большинством в три пятых состава Государственной Думы). Существовавшая ранее практика принятия популистских законов, не имевших финансового обеспечения, лишь компрометировала власть.

Порядок подготовки Правительством соответствующих заключений урегулирован Постановлением Правительства от 11 апреля 1994 г. N 310 "О порядке подготовки Правительством Российской Федерации заключений по проектам законов, направляемым Государственной Думой" (САПП. 1994. N 16. Ст. 1276). Согласно этому Постановлению, письмо с заключением по вносимому в Государственную Думу законопроекту должно быть подготовлено в течение 14 дней с момента поступления проекта. В необходимых случаях этот срок может быть продлен до 30 дней с уведомлением Государственной Думы. Федеральные органы исполнительной власти выполняют поручения Правительства о подготовке заключений в течение 7 дней, если иной срок не предусмотрен в поручении. Если требуется продление срока, федеральный орган исполнительной власти обращается в Правительство с соответствующей мотивированной просьбой, и срок может быть продлен не более чем на 15 дней. При невозможности дачи заключения по не зависящим от Правительства обстоятельствам вопрос о сроке решается Правительством по согласованию с Государственной Думой.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 29 ноября 2006 г. N 9-П по делу о проверке конституционности п. 100 Регламента Правительства РФ, согласно которому законопроект, поступивший на заключение в Правительство без финансово-экономического обоснования и иных необходимых материалов, возвращается Аппаратом Правительства субъекту права законодательной инициативы с сообщением причин, по которым невозможно представить заключение, отметил в п. 3 мотивировочной части, что содержание понятия "внесение законопроекта" - по смыслу Конституции РФ и с учетом презюмируемых ею добросовестности субъектов права законодательной инициативы и рациональности самого законодательного процесса - не может сводиться к представлению в Государственную Думу текста законопроекта: реализуя право законодательной инициативы, законодательный (представительный) орган субъекта РФ (это, по идее, должно относиться и к другим субъектам права законодательной инициативы, кроме Президента и Правительства) вступает в процесс принятия федерального закона, в котором также участвуют другие субъекты этого процесса, чьи права и обязанности взаимосвязаны, а их осуществление влечет определенные последствия. При этом само принятие федерального закона обусловлено выполнением всеми участниками данного процесса своих обязанностей, прямо предусмотренных Конституцией либо проистекающих из логики конституционного регулирования. Отсюда следует допустимость предъявления к инициатору законопроекта требования о должном обосновании предлагаемого к принятию проекта федерального закона, необходимом для его адекватного восприятия и оценки в процессе формирования воли федерального законодателя. Однако для того, чтобы управомоченные субъекты могли реализовать предоставленное им Конституцией право законодательной инициативы, Правительство не вправе отказаться от исполнения своей конституционной обязанности давать заключения на соответствующие законопроекты, причем пределы и нормативное содержание данной обязанности - в силу ее конституционно-правовой природы - не могут устанавливаться ее носителем, т.е. Правительством РФ. В п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционный Суд прямо указал, что конкретизация нормативного содержания конституционного права законодательной инициативы управомоченных субъектов, включая определение условий и порядка его реализации как стадии законодательного процесса, исходя из логики конституционного регулирования и системного толкования положений Конституции (ст. 10, п. "а" ст. 71, ч. 1 и 2 ст. 76), не может осуществляться нормативным актом, уровень которого ниже федерального закона. (СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5371).


Статья 105


1. Смысл ч. 1 комментируемой статьи заключается в том, что с момента принятия Государственной Думой законопроект становится федеральным законом. Конечно, это еще не действующий федеральный закон, но уже и не законопроект, а принятый палатой акт, поступающий на рассмотрение другой палаты.

Для рассмотрения законопроектов Регламент Государственной Думы, утвержденный 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.), предусмотрел в гл. 13 три чтения, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом. Термин "чтение" не означает, что законопроект зачитывается на заседании палаты. Когда-то в парламентах это действительно имело место, но теперь чтение просто определенная стадия законодательной процедуры в палате, этап обсуждения законопроекта. После каждого чтения Государственная Дума своим постановлением решает, принять или отклонить законопроект. Законопроект становится федеральным законом после того, как принят Государственной Думой в третьем чтении. В порядке исключения Государственная Дума может принять федеральный закон и после обсуждения только в первом чтении. Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период рассматриваются в порядке, установленном БК РФ и Регламентом Государственной Думы. Проекты федеральных законов о внесении изменений в бюджетные федеральные законы рассматриваются в том же порядке.

1.1. Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании палаты. Законопроекты, за исключением финансовых и других, которыми предусматриваются бюджетные расходы, могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительства РФ, отзывов, предложений, замечаний других субъектов права законодательной инициативы, если отзывы, предложения, замечания не были представлены в установленный Советом Государственной Думы срок.

Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета, за исключением случаев отсутствия инициатора законопроекта или его представителя. Представитель ответственного комитета сообщает о позиции комитета, а также комитетов-соисполнителей, информирует депутатов о результатах рассмотрения ответственным комитетом заключения Общественной палаты по законопроекту. При рассмотрении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов представитель ответственного комитета доводит до сведения депутатов информацию о позиции органов государственной власти субъектов РФ, представивших в Государственную Думу отзывы на законопроект. При обсуждении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период с содокладами продолжительностью до 5 минут вправе выступить уполномоченные представители соответствующих профильных комитетов.

Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом РФ, Советом Федерации, Правительством РФ, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ или Высшим Арбитражным Судом РФ, начинается с обоснования представителями указанных субъектов права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний.

При рассмотрении законопроекта по решению палаты, принятому большинством голосов депутатов, участвовавших в голосовании, может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов по существу законопроекта, а затем заслушиваются предложения и замечания депутатских объединений, депутатов, полномочных представителей Президента РФ и Правительства РФ в Государственной Думе, представителей законодательных (представительных) органов субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. Если законопроектом предусматриваются расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, то в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ.

По результатам обсуждения законопроекта Государственная Дума может принять или одобрить законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, либо принять или одобрить закон, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, либо отклонить законопроект. После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении. Такое решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Если по итогам голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то оно считается отклоненным без дополнительного голосования, что также оформляется постановлением Государственной Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается ответственным комитетом субъекту (субъектам) права законодательной инициативы.

Альтернативные законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первом чтении совместно и в той последовательности, которая определена порядком работы заседания палаты, с использованием рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия или одобрения число голосов, то принятым или одобренным в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия или одобрения числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Результат голосования оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Не принятые или не одобренные Государственной Думой альтернативные законопроекты считаются отклоненными. Решение об отклонении каждого из таких законопроектов оформляется постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования.

В случае принятия или одобрения законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении об этом устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Он, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов менее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения об установлении иного срока подачи поправок к законопроекту, этот срок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы.

Государственная Дума может постановить о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Постановление Государственной Думы о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам права законодательной инициативы, указанным в ст. 104 (ч. 1) Конституции РФ, при этом в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ - по вопросам их ведения (круг этих вопросов остается пока что неясным), а в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов - в законодательные (представительные) органы субъектов РФ.

В случае принятия законопроекта в первом чтении, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, или одобрения законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии или об одобрении закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, отражающего результаты правовой, юридико-технической и лингвистической экспертиз. Ответственный комитет может в целях уточнения отдельных положений законопроекта внести в него правку юридико-технического и лингвистического характера, при этом повторные правовая, юридико-техническая и лингвистическая экспертизы законопроекта Правовым управлением Аппарата Государственной Думы не проводятся. Если имеются возражения против этого предложения, председательствующий предоставляет каждому возражающему лицу до 3 минут для обоснования своей позиции. Представитель ответственного комитета вправе высказать мнение комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии или об одобрении закона. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии или об одобрении закона, председательствующий ставит на голосование предложение ответственного комитета о принятии или об одобрении закона, исключая процедуры второго и третьего чтений. Решение о принятии федерального закона или об одобрении федерального конституционного закона оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Если решение о принятии федерального закона или об одобрении федерального конституционного закона не принято, то работа над законопроектом продолжается в установленном порядке.

В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума по предложению ее Комитета по бюджету и налогам создает согласительную комиссию для выработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период либо возвращает указанный проект федерального закона в Правительство РФ на доработку. Согласительная комиссия работает на паритетных началах и в порядке, установленном БК РФ. Если по итогам ее работы Государственная Дума не примет решение по основным характеристикам федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, проект данного федерального закона считается повторно отклоненным в первом чтении, однако это возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о недоверии Правительству.

1.2. Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Поправки вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ.

Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Он вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конституции РФ и федеральным конституционным законам. В случае признания поправок противоречащими Конституции РФ, федеральным конституционным законам комитет сообщает об этом авторам поправок. При невыполнении автором требований к поправкам, установленных Регламентом, ответственный комитет вправе возвратить поправку автору без включения ее в таблицы поправок. Автор поправок вправе уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете.

Если в процессе второго чтения изменяется название законопроекта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Законопроект, принимаемый в третьем чтении, должен иметь название в последней утвержденной редакции. Такие же требования предъявляются к оформлению проектов постановлений Государственной Думы о принятии или об одобрении соответствующих законопроектов.

Сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежат рассмотрению на заседании ответственного комитета. Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений.

По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение. Ответственный комитет в случае несогласия с заключением Правового управления для разъяснения его содержания вправе пригласить на свое заседание при рассмотрении законопроекта подготовивших данное заключение гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы в Правовом управлении, работников Правового управления. В случае если, по мнению ответственного комитета, подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении нецелесообразна либо законопроект утратил свою актуальность, ответственный комитет вносит на рассмотрение Государственной Думы мотивированное предложение об отклонении данного законопроекта.

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам в течение 10 дней формирует таблицы поправок по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов функциональной классификации расходов федерального бюджета к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, рассматриваемых во втором чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты и Правительство для рассмотрения. Уполномоченные представители профильных комитетов участвуют в заседании Комитета по бюджету и налогам с правом совещательного голоса. Та же процедура применяется при подготовке к рассмотрению во втором чтении проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период.

В случае если позиция (позиции) профильного комитета (профильных комитетов) по поправкам к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не совпала (не совпали) с решением Комитета по бюджету и налогам, то по инициативе профильного комитета (профильных комитетов) решением Комитета по бюджету и налогам незамедлительно образуется (образуются) депутатская группа (депутатские группы) по преодолению разногласий из числа членов Комитета по бюджету и налогам и членов соответствующего (соответствующих) профильного комитета (профильных комитетов) на паритетных началах в количестве шести человек.

Комитет по бюджету и налогам формирует сводные таблицы поправок к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, рекомендованных к принятию или отклонению, включающие в себя поправки, разногласия по которым преодолены, и поправки, разногласия по которым не преодолены, и выносит указанные таблицы на рассмотрение палаты. Вместе с указанными таблицами поправок на рассмотрение палаты выносится (выносятся) протокол (протоколы) депутатской группы (депутатских групп) по преодолению разногласий с приложением соответствующих таблиц.

Преодоление разногласий по проектам федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период осуществляется в том же порядке.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе, представители инициатора законопроекта, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения депутатских объединений, депутатов или приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Если возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта. При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта, за исключением поправок, разногласия по которым не преодолены.

Обсуждение указанных законопроектов начинается с поправок, разногласия по которым не преодолены. При этом представитель Комитета по бюджету и налогам и уполномоченный представитель каждого профильного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до 3 минут. Каждая поправка, включенная в протокол (протоколы) депутатской группы (депутатских групп) по преодолению разногласий, ставится председательствующим на заседании палаты на голосование отдельно.

Если у депутатов или у приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы имеются возражения против внесения в текст законопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, которые рекомендует ответственный комитет для внесения в текст законопроекта и против которых не имеется возражений субъектов права законодательной инициативы, а затем отдельно каждую поправку, по которой имеются возражения. Автор поправки, представитель ответственного комитета, а также депутат или представитель иного субъекта права законодательной инициативы, имеющие возражения, могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до 3 минут. После этого на голосование ставится вопрос о принятии соответствующей поправки. При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, которые рекомендует ответственный комитет для внесения в текст законопроекта и против которых не имеется возражений субъектов права законодательной инициативы и профильных комитетов.

Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, Государственная Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно каждую поправку. Возражающий против принятия поправки инициатор законопроекта или его представитель либо депутат Государственной Думы, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе, представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до 3 минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов или у приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы возражения против рекомендаций ответственного комитета. Если возражений не имеется, то все поправки, рекомендованные для отклонения, а если возражения имеются - те поправки, против отклонения которых нет возражений, ставятся на голосование для отклонения. Если Государственная Дума соглашается с мнением ответственного комитета об отклонении поправок, то далее председательствующий ставит на голосование поправки, против отклонения которых у авторов поправок были возражения. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до 3 минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.

Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для отклонения, Государственная Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно каждую поправку. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до 3 минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.

Далее председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Автор поправки может обосновать свою позицию в выступлении продолжительностью до 3 минут. Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы. Решение о принятии поправок к проекту федерального конституционного закона принимается не менее чем двумя третями голосов общего числа депутатов Государственной Думы. Если при голосовании поправки к законопроекту не набрали необходимого числа голосов депутатов Государственной Думы, они считаются отклоненными.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении. Это решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Если же предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении. Если и в этом случае предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения, что оформляется постановлением Государственной Думы, которое направляется инициатору (инициаторам) законопроекта.

Законопроект, не принятый или не одобренный во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения ее Совета. В этом случае Государственная Дума принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Голосование по вопросу о принятии или об одобрении закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены.

Принятый или одобренный во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы.

1.3. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, депутатам.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Если законопроект не принят или не одобрен Государственной Думой в третьем чтении, он считается отклоненным. Решение об отклонении законопроекта оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Из этой нормы следует, что вопреки мнению руководства депутатских объединений большинство депутатов не может принять такое решение. Вряд ли это вяжется с представительным мандатом депутата Государственной Думы.

2. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 12 апреля 1995 г. N 2-П по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации (СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451) в п. 1 резолютивной части истолковал содержащееся в Конституции понятие "общее число депутатов" как число членов палаты, определенное Конституцией, а в п. 2 положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в ст. 107 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ, - как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной статьей 95 (ч. 2 и 3) Конституции. Следовательно, обычный федеральный закон принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. не менее чем 226 голосами, федеральный конституционный закон или закон РФ о поправке (поправках) к Конституции РФ (к положениям гл. 3-8 ее разд. первого) одобряется большинством не менее чем в две трети голосов общего числа депутатов, т.е. не менее чем 300 голосами. Решение, поддерживающее предложение о пересмотре гл. 1, 2 и 9 разд. первого Конституции, принимается тремя пятыми состава палаты, т.е. не менее чем 270 голосами. Указанные решения оформляются соответствующими постановлениями Государственной Думы.

3. Одобренные Государственной Думой федеральные конституционные законы, законы РФ о поправке (поправках) к Конституции РФ, поддержанные предложения пересмотра гл. 1, 2 и 9 разд. первого Конституции и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями палаты, стенограммами ее заседаний, заключениями Правительства РФ и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Все эти законодательные акты (включая, думается, и решения о поддержке пересмотра гл. 1, 2 и 9 разд. первого Конституции) в комментируемой части охватываются выражением "федеральные законы". Это вытекает из допускаемой нормой ч. 2 комментируемой статьи возможности принятия решения по федеральному закону иным большинством Государственной Думы, нежели большинство общего числа депутатов. Иное большинство, в частности, предусмотрено частью 2 ст. 108 Конституции для одобрения федеральных конституционных законов, статьей 136 Конституции для принятия поправок к Конституции, оформляемых законами РФ о таких поправках. Термины "принятие" и "одобрение" в данном контексте равнозначны в том смысле, что означают положительное завершение производства в палате по соответствующему законодательному тексту. Такой же смысл имеет слово "поддержано" в ч. 2 ст. 135 Конституции (см. комм. к ч. 2 ст. 108, ч. 2 ст. 135 и ст. 136).

Упомянутый в комментируемой части срок начинает течь, по смыслу, на следующий день после принятия Государственной Думой федерального закона в третьем чтении. В течение этого срока есть возможность окончательно оформить текст принятого федерального закона и постановления о его направлении в Совет Федерации. Правда, в Конституции отсутствует какое бы то ни было официальное толкование относительно того, какие дни имеются в виду - рабочие или календарные, и относительно того, исключается ли из этого срока каникулярное время. Нет такого толкования и в Регламенте Государственной Думы.

Если принять во внимание краткость указанного в комментируемой части срока, есть основания полагать, что имеются в виду рабочие дни во время сессии. Однако окончательное толкование данной конституционной нормы остается за Конституционным Судом РФ, а пока что оно отсутствует.

4. Комментируемая часть устанавливает порядок прохождения обычных федеральных законов, принятых Государственной Думой, через Совет Федерации.

4.1. Первое предложение комментируемой части предусматривает необходимость выраженного или молчаливого одобрения Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой. Без этого дальнейшее его движение невозможно. Выраженное одобрение заключается в соответствующем постановлении Совета Федерации, молчаливое - в отсутствии реакции Совета Федерации на федеральный закон в течение 14 дней по его поступлении. Возможность молчаливого одобрения предусмотрена с целью не допустить применения Советом Федерации "карманного вето", т.е. задержки закона на неопределенное время и, возможно, навсегда без открытого выражения своей позиции, чтобы обойти положение ч. 5 комментируемой статьи (см. ниже комм. к ч. 5).

Регламент Совета Федерации, утвержденный 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп.), урегулировал в гл. 12 и 13 порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой.

Вместе с принятым Государственной Думой федеральным законом в Совет Федерации направляются также постановление Государственной Думы о принятии федерального закона, стенограмма заседания Государственной Думы, документы и материалы, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу, а вместе с федеральным законом по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов также информация о позиции органов государственной власти субъектов РФ по этому федеральному закону.

Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в срок, не превышающий 24 часов, и вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам палаты. Дополнительно поступившие из Государственной Думы документы и материалы, сопровождающие федеральный закон, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с этим федеральным законом. Отсутствие заключения Правительства РФ в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Государственной Думы федеральные законы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, может служить основанием для отклонения Советом Федерации указанных федеральных законов. Установленный частью 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого федерального закона в Совете Федерации.

Если федеральный закон, подлежащий в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, поступил в Совет Федерации менее чем за пять рабочих дней до очередного заседания Совета Федерации, то он принимается к рассмотрению и не рассматривается на этом заседании палаты. Федеральный закон может быть рассмотрен по решению Председателя Совета Федерации или Совета палаты на очередном заседании Совета Федерации. Началом рассмотрения в Совете Федерации такого федерального закона считается включение в повестку дня заседания палаты соответствующего вопроса или издание Председателем Совета Федерации соответствующего распоряжения.

После поступления и регистрации в Совете Федерации принятого Государственной Думой федерального закона Председатель Совета Федерации или по его поручению его заместитель по согласованию с председателями комитетов, комиссий Совета Федерации определяет комитет (комиссию) палаты, ответственный за рассмотрение федерального закона, и в срок, не превышающий 24 часов, направляет федеральный закон в этот комитет (комиссию), а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки заключений. Председатель Совета Федерации или его заместитель вправе передать федеральный закон для подготовки заключения нескольким комитетам, комиссиям Совета Федерации, определив комитет (комиссию), ответственный за рассмотрение федерального закона, и комитеты (комиссии) - соисполнители. Для подготовки заключений комитету (комиссии), ответственному за рассмотрение федерального закона, Правовому управлению Аппарата Совета Федерации устанавливается срок, как правило, не менее 72 часов с момента поступления в Совет Федерации принятого Государственной Думой федерального закона. Члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах РФ и при наличии замечаний по федеральному закону направить их в ответственный комитет (комиссию) Совета Федерации.

Ответственный комитет (комиссия) Совета Федерации предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Это рассмотрение происходит открыто. Комитет (комиссия) может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей СМИ. Заключение по рассматриваемому федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов общего числа членов комитета (комиссии) Совета Федерации. Если федеральный закон направлен нескольким комитетам (комиссиям) Совета Федерации, то комитет (комиссия) - соисполнитель представляет свое заключение в ответственный комитет (комиссию), как правило, до начала его (ее) заседания. Не позднее чем за 24 часа до начала заседания комитета (комиссии) ему (ей) представляется заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации.

Ответственный комитет (комиссия) Совета Федерации должен указать в заключении, подлежит ли рассматриваемый федеральный закон в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации. При рассмотрении федеральных законов, относящихся к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, в заключении должна быть указана обобщенная позиция по рассматриваемому федеральному закону органов государственной власти субъектов РФ, принявших соответствующие решения и направивших их в Совет Федерации. В заключении ответственного комитета (комиссии) дается оценка федерального закона и предлагается рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой, или отклонить его. В последнем случае в заключении излагаются мотивы, по которым комитет (комиссия) палаты считает необходимым отклонить федеральный закон. Комитет (комиссия) Совета Федерации может представить проект необходимых, по его (ее) мнению, изменений и дополнений к тексту федерального закона.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения ответственного комитета (комиссии) и проекта постановления палаты. С содокладом по федеральному закону может выступить председатель или заместитель председателя либо по поручению комитета (комиссии) член комитета (комиссии) Совета Федерации, которому рассматриваемый федеральный закон также был передан для подготовки заключения. Затем слово предоставляется представителю Правительства РФ для оглашения официального отзыва о рассматриваемом федеральном законе. Указанный официальный отзыв может не оглашаться на заседании Совета Федерации, если его текст был представлен членам Совета Федерации в письменной форме. Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации по рассматриваемому федеральному закону также представляется членам Совета Федерации в письменной форме. На заседании Совета Федерации подлежит обязательному рассмотрению поступившее заключение Общественной палаты РФ по результатам общественной экспертизы по рассматриваемому федеральному закону. После выступления представителя Правительства РФ Совет Федерации большинством голосов общего числа членов принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты. При рассмотрении принятого Государственной Думой федерального закона после оглашения заключения ответственного комитета (комиссии) слово для ответов на вопросы может быть предоставлено официальному представителю Президента РФ или официальному представителю Правительства РФ.

По результатам обсуждения Совет Федерации постановляет одобрить или отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон. Федеральный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало более половины общего числа членов Совета Федерации. Решение об одобрении федерального закона оформляется постановлением палаты.

По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса, в частности отсутствия стенограммы заседания Государственной Думы, документов и материалов, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу, заключения Правительства РФ (когда оно необходимо), заключения ответственного комитета (комиссии) Совета Федерации, заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации, проекта постановления Совета Федерации, палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание. Такое решение принимается большинством голосов числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем четвертью голосов общего числа членов палаты (ныне это 43 голоса, с 1 января 2008 г. - 42 голоса). Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

В случае переноса на следующее заседание Совета Федерации рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, оно должно быть завершено на следующем заседании принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального закона. По результатам рассмотрения председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

Решение об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона, переданного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения вышеуказанного 14-дневного срока. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.

В случае если 14-дневный срок рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, истекает до очередного заседания Совета Федерации, Совет палаты вправе поручить Председателю Совета Федерации направить Президенту РФ для подписания и обнародования федеральный закон, считающийся одобренным Советом Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ, или созвать внеочередное заседание палаты для рассмотрения федерального закона, по которому у комитетов (комиссий) Совета Федерации имеются замечания.

Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон и постановление Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляются Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона направляется также в Государственную Думу. Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации без рассмотрения федеральный закон по истечении 14-дневного срока направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования, о чем уведомляется Государственная Дума.

На практике встречались случаи, когда Совет Федерации рассматривал федеральный закон после истечения упомянутых 14 дней. Это нарушение Конституции. В 1998 г. в действовавший тогда Регламент Совета Федерации было внесено изменение, предусмотревшее направление на подпись Президенту РФ нерассмотренного федерального закона на 15-й день после его поступления, если он не подпадал под действие ст. 106 Конституции РФ. Как видим, подобная норма вошла и в действующий Регламент палаты.

4.2. Второе предложение комментируемой части предусматривает возможность согласования позиций палат по принятому Государственной Думой федеральному закону, с которым не согласен или не вполне согласен Совет Федерации. В постановлении Совета Федерации об отклонении федерального закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного федерального закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между палатами, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

Процедура работы над федеральным законом, отклоненным Советом Федерации, урегулирована главой 13 Регламента Совета Федерации и главой 14 Регламента Государственной Думы.

4.2.1. Согласно Регламенту Совета Федерации, для преодоления возникших разногласий в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона может быть создана согласительная комиссия. Согласительная комиссия создается как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации. В случае если Совет Федерации при отклонении федерального закона не обратился к Государственной Думе с предложением о создании согласительной комиссии, а Государственная Дума, в свою очередь, обратилась к Совету Федерации с предложением о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий по данному федеральному закону, эта инициатива Государственной Думы подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании Совета Федерации. Решение о создании согласительной комиссии принимается на заседании Совета Федерации большинством голосов общего числа членов Совета Федерации.

Согласительная комиссия создается на паритетных началах из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, установленном регламентами обеих палат. Согласительная комиссия прекращает свою деятельность после принятия Советом Федерации решения об одобрении или отклонении федерального закона, для преодоления возникших разногласий по которому она была создана.

В случае отклонения Советом Федерации инициативы Государственной Думы о создании согласительной комиссии федеральный закон считается отклоненным Советом Федерации в целом.

Постановление Совета Федерации об избрании членов согласительной комиссии и ее сопредседателя от Совета Федерации в пятидневный срок со дня его принятия направляется в Государственную Думу. Член согласительной комиссии от Совета Федерации обязан присутствовать на ее заседаниях и заблаговременно информировать сопредседателя согласительной комиссии от Совета Федерации о невозможности своего присутствия на заседании по уважительной причине. В исключительных случаях член согласительной комиссии от Совета Федерации может при наличии доверенности передать право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым согласительной комиссией, другому члену согласительной комиссии от Совета Федерации. Каждому члену согласительной комиссии может быть передано не более одной доверенности.

Члены Совета Федерации, не входящие в состав согласительной комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях и высказывать свое мнение по существу обсуждаемых вопросов. Обеспечение деятельности депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии осуществляется аппаратами комитетов и постоянных комиссий этой палаты, готовивших заключения по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, а также иными структурными подразделениями Аппарата Совета Федерации в пределах их компетенции.

Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по которым возникли разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих разделов, глав, статей, а также частей, пунктов статей и других структурных единиц рассматриваемого федерального закона. Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования депутаций от палат. Депутация от Совета Федерации в согласительной комиссии принимает решения открытым голосованием большинством голосов общего числа членов депутации. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации. При принятии решения депутация от Совета Федерации в согласительной комиссии вправе голосовать за предложения по редакции соответствующих разделов, глав, статей, а также частей, пунктов статей и других структурных единиц рассматриваемого федерального закона, отличные от предложений Совета Федерации.

По результатам работы согласительная комиссия составляет протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность их преодоления этим составом согласительной комиссии, и сопоставительную таблицу статей федерального закона, в которые были внесены изменения. Протокол согласительной комиссии составляется в двух экземплярах, каждый из которых имеет одинаковую юридическую силу и представляется соответственно в каждую из палат.

Если Государственная Дума после рассмотрения протокола согласительной комиссии отклонит одно или несколько предложений согласительной комиссии и предложит Совету Федерации продолжить работу согласительной комиссии, Совет Федерации вправе принять решение о продлении срока работы согласительной комиссии либо отказаться от участия в ее работе. Если протокол согласительной комиссии содержит обоснование невозможности преодоления возникших разногласий этим составом согласительной комиссии, он передается на рассмотрение Совета Федерации и Государственной Думы. Такой протокол рассматривается на ближайшем заседании Совета Федерации, который вправе изменить свои предложения по редакции отдельных положений федерального закона, либо изменить состав своей депутации в согласительной комиссии, либо отказаться от участия в работе согласительной комиссии. Принятое решение оформляется постановлением Совета Федерации, которое в пятидневный срок со дня его принятия направляется в Государственную Думу.

4.2.2. Согласно Регламенту Государственной Думы, в случае если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения федерального закона ответственный комитет вносит на рассмотрение Государственной Думы проект постановления Государственной Думы, в котором может предложить Государственной Думе снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения, или создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную комиссию на паритетных началах для преодоления возникших между Государственной Думой и Советом Федерации разногласий по федеральному закону, или принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции.

Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Советом Федерации, начинается с выступления представителя ответственного комитета. Затем по предложению этого комитета принимается решение либо снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения, либо принять его в ранее принятой Государственной Думой редакции. Если палата принимает решение о проведении обсуждения перед голосованием, то в обсуждении участвуют представители депутатских объединений. Заключительное слово предоставляется представителю ответственного комитета.

Постановление Государственной Думы о снятии федерального закона с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы. Если Государственная Дума не согласилась с предложением ответственного комитета о снятии федерального закона с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой, то председательствующим на заседании Государственной Думы на голосование палаты ставится вопрос о принятии федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции.

Если Совет Федерации отклонил федеральный закон и не предложил Государственной Думе создать согласительную комиссию, то ответственный комитет может запросить у Совета Федерации предварительное согласие на создание согласительной комиссии. Если Совет Федерации предложил Государственной Думе создать согласительную комиссию либо дал предварительное согласие на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления Государственной Думы о создании согласительной комиссии. В нем указывается срок работы в составе согласительной комиссии избранных в нее депутатов. Если Совет Федерации не предложил Государственной Думе создать согласительную комиссию и не дал предварительного согласия на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления Государственной Думы, в котором предлагает Государственной Думе снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отклонением его Советом Федерации или принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции.

В случае если Государственная Дума согласилась с предложением ответственного комитета о создании согласительной комиссии, палата большинством голосов общего числа депутатов принимает постановление о создании согласительной комиссии, об избрании в ее состав депутатов и сопредседателя от Государственной Думы. Указанное постановление направляется в Совет Федерации, а также Президенту РФ, в Правительство РФ, если постановление палаты предусматривает приглашение их представителей. Сопредседатель согласительной комиссии и другие ее члены образуют депутацию Государственной Думы в согласительной комиссии. Процедурные положения, связанные с участием Государственной Думы в согласительной комиссии, во многом схожи с изложенными выше процедурными положениями Совета Федерации.

Регламент Государственной Думы предусматривает, в частности, что по итогам каждого заседания и по результатам своей работы согласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые были внесены изменения. В указанной таблице содержатся предложения о преодолении разногласий. Мнения полномочных представителей Президента РФ, Правительства РФ в Государственной Думе и в Совете Федерации, участвующих в заседании согласительной комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому согласительной комиссией решению. До подписания заключительных протокола и сопоставительной таблицы федеральный закон в редакции согласительной комиссии направляется сопредседателем согласительной комиссии от Государственной Думы в Правовое управление Аппарата Государственной Думы для проведения правовой и лингвистической экспертиз. Заключительные протокол и сопоставительная таблица подписываются сопредседателями согласительной комиссии от обеих палат. Федеральный закон в редакции согласительной комиссии, завизированный сопредседателями согласительной комиссии от обеих палат, а также заключительные протокол, сопоставительная таблица и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы вносятся на повторное рассмотрение Государственной Думы сопредседателем согласительной комиссии от Государственной Думы.

При рассмотрении федерального закона в редакции согласительной комиссии с докладом выступает сопредседатель согласительной комиссии от Государственной Думы. По мотивам голосования могут выступить представители депутатских объединений. Федеральный закон в редакции согласительной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство общего числа депутатов Государственной Думы. Принятие федерального закона в редакции согласительной комиссии оформляется постановлением Государственной Думы.

Принятый Государственной Думой федеральный закон в редакции согласительной комиссии оформляется согласительной комиссией совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней направляется на рассмотрение Совета Федерации с приложением необходимых материалов.

4.3. Одобрение Советом Федерации в любой форме федерального закона означает, что последний принят Федеральным Собранием. Это подтверждается Постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ (ВКС РФ, 1996. N 3). В этом решении Конституционный Суд РФ постановил:

"1. Под "принятым федеральным законом" по смыслу части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации понимаются:

законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации;

законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации;

законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.

2. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту Российской Федерации Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. В случае, предусмотренном частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации, принятый федеральный закон Президенту Российской Федерации направляет Государственная Дума.

"..."

4. Положение части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации о том, что в случае отклонения Президентом Российской Федерации федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения частей 1 и 3 статьи 105, положение части 4 статьи 105 о четырнадцатидневном сроке в толковании, которое дано Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 года (СЗ РФ. 1995. N 13. Ст. 1207), а также положения частей 1 и 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации. Если отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным".

5. В комментируемой части предусмотрена возможность для Государственной Думы преодолеть возражения Совета Федерации против принятого ею федерального закона. Данная норма может подлежать применению, если предусмотренная предыдущей частью согласительная процедура не достигла успеха. При этом следует иметь в виду, что Дума не обязана применить данную норму: она вправе примириться с тем, что принятый ею ранее федеральный закон в силу не вступит. Точно так же Государственная Дума (как и Совет Федерации) может не прибегать к согласительной процедуре, а сразу попытаться принять федеральный закон повторно в своей редакции.

Согласно положениям гл. 14 Регламента Государственной Думы, если палата так решит изначально, или согласительной комиссии не удалось выработать приемлемый для нее вариант федерального закона, или федеральный закон в редакции согласительной комиссии не набрал в какой-либо палате необходимого для принятия числа голосов, то председательствующим на заседании Государственной Думы на голосование палаты ставится вопрос о принятии федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции. Федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции считается принятым, если за его принятие проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. он получил не менее 300 голосов. Принятие федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции оформляется постановлением Государственной Думы. Повторно принятый Государственной Думой федеральный закон Председатель Государственной Думы в течение пяти дней направляет Президенту РФ для подписания и обнародования и уведомляет об этом Председателя Совета Федерации. Если же предложение ответственного комитета о принятии отклоненного Советом Федерации федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции при голосовании не набрало необходимого числа голосов, то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы.


Статья 106


Смысл комментируемой статьи заключается в том, что одобрение Советом Федерации перечисленных категорий федеральных законов может иметь место только в выраженной форме. Молчаливое одобрение здесь не допускается. Более того, без выраженного согласия Совета Федерации соответствующий федеральный закон не может считаться принятым Федеральным Собранием. И еще: учитывая особую процедуру принятия федеральных конституционных законов и законов РФ о поправках к Конституции РФ, урегулированную в ст. 108 и 136 Конституции, следует заключить, что в комментируемой статье речь идет только об обычных федеральных законах. Кроме того, из приведенного перечня категорий федеральных законов можно сделать недвусмысленный вывод о том, что указанные в перечне общественные отношения входят в законодательную компетенцию Федерального Собрания, а следовательно, должны в принципе регулироваться федеральным законом.

Все перечисленные в комментируемой статье категории федеральных законов непосредственно затрагивают интересы субъектов РФ, хотя и относятся к исключительному федеральному ведению (см. комм. к ст. 71).

В связи с применением комментируемой статьи возник вопрос: распространяется ли на указанные в ней категории федеральных законов 14-дневный срок, установленный в ч. 4 ст. 105 Конституции (см. комм. к ней) для одобрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой? Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 марта 1995 г. N 1-П по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации (СЗ РФ. 1995. N 13. Ст. 1207) указал в п. 1 и 2 резолютивной части, что в этот срок Совет Федерации должен начать рассмотрение поступившего из Государственной Думы федерального закона, подпадающего под действие ст. 106 Конституции, и может продолжить его на следующем заседании до вынесения решения об одобрении или отклонении этого федерального закона. Конституционный Суд особо отметил в п. 3 резолютивной части, что это его толкование не распространяется на те федеральные законы, которые по решению Совета Федерации подлежат его обязательному рассмотрению, но не перечислены в ст. 106 Конституции; для них, следовательно, действует обычный порядок, урегулированный в ч. 4 ст. 105 Конституции.

Регламент Совета Федерации урегулировал некоторые особенности законодательного процесса при прохождении через палату перечисленных в комментируемой статье категорий федеральных законов. Так, если федеральный закон, подлежащий в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, поступил в палату менее чем за пять рабочих дней до ее очередного заседания, то он принимается к рассмотрению, но не рассматривается на этом заседании палаты. Он может быть рассмотрен по решению Председателя Совета Федерации или Совета палаты на очередном ее заседании. Началом рассмотрения в Совете Федерации такого федерального закона считается включение в повестку дня заседания палаты соответствующего вопроса или издание Председателем Совета Федерации соответствующего распоряжения.

По результатам рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, указанного в комментируемой статье, председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. В случае недостаточной подготовленности вопроса, в частности отсутствия стенограммы заседания Государственной Думы, документов и материалов, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу, заключения Правительства РФ, заключения ответственного комитета (комиссии) Совета Федерации, заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации, проекта постановления Совета Федерации, палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации. Указанное решение принимается большинством голосов числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем четвертью голосов общего числа членов палаты. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении данного федерального закона его рассмотрение должно быть завершено на следующем заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального закона. По результатам рассмотрения председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

В отношении категорий федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, необходимо отметить следующее.

а) Федеральный бюджет - это роспись государственных доходов и расходов РФ на соответствующий календарный год или плановый период (в 2007 г. принимается федеральный бюджет на 2008-2010 гг.). В федеральном бюджете указаны источники и суммы поступлений финансовых средств в казну РФ, цели, на которые ассигнуются бюджетные средства, размеры этих средств, а иногда и сроки их расходования. Формулировка комментируемой статьи "федеральные законы по вопросам федерального бюджета" охватывает, однако, более широкий круг федеральных законов, нежели ежегодно принимаемые федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год или плановый период и возможные федеральные законы, которые вносят в утвержденный ранее федеральный бюджет те или иные изменения. В этот круг входят и такие федеральные законы, которые устанавливают порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета и которые регулируют бюджетное хозяйство в целом, включая бюджетный процесс. Это прежде всего БК РФ от 31 июля 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; с изм. и доп.). Жизненная заинтересованность субъектов РФ в содержании федеральных законов, относящихся к федеральному бюджету, очевидна, и отсюда вытекает обязательность их одобрения Советом Федерации.

Федеральные законы о федеральном бюджете не должны содержать иных норм. Однако в федеральные законы о федеральном бюджете на 2002-2004 гг. такие нормы включались. В частности, приостанавливались некоторые полномочия Счетной палаты и некоторые гарантии военнослужащих. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского (СЗ РФ. 2004. N 19. Ст. 1923) указал, что закон о федеральном бюджете представляет собой специальную юридическую форму, в которую облекается федеральный бюджет, и не предполагает по своей природе включение в него положений, не связанных с государственными доходами и расходами, в частности не может содержать положений, изменяющих полномочия и порядок деятельности Счетной палаты. Соответственно правовые и социальные гарантии военнослужащих не могут отменяться или снижаться иначе как путем изменения и дополнения установившего их Федерального закона "О статусе военнослужащих", т.е. это недопустимо посредством федерального закона о федеральном бюджете.

б) Федеральные налоги и сборы принадлежат к числу источников доходов федерального бюджета. Поэтому естественно, что федеральные законы, регулирующие институт федеральных налогов и сборов, должны обязательно рассматриваться Советом Федерации. К данной категории федеральных законов относятся как те, которые непосредственно устанавливают те или иные федеральные налоги и сборы и распределяют полученные в результате их взимания суммы, так и те, которые в принципе устанавливают налоговую систему, действующую в Российской Федерации. Это прежде всего НК РФ (часть первая от 31 июля 1998 г.//СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824, с изм. и доп.; часть вторая от 5 августа 2000 г.//СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340, с изм. и доп.), объединяющий регулирование и системы налогов, и федеральных налогов в отдельности.

в) Содержание комментируемого пункта также затрагивает ряд источников доходов федерального бюджета, из чего естественно следует, что соответствующие федеральные законы должны обязательно рассматриваться Советом Федерации. Что же касается денежной эмиссии, то исключительная важность этой деятельности для всей российской экономики, включая экономику каждого из субъектов РФ, вполне оправдывает требование обязательного рассмотрения соответствующих федеральных законов Советом Федерации.

г) Обязательное рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой законов о ратификации и денонсации означает, что верхняя палата парламента не может уклониться от обсуждения и вынесения решения по представленным ему на рассмотрение законов о ратификации и денонсации международных договоров РФ. Результатом обязательного рассмотрения может быть либо одобрение закона, либо его отклонение Советом Федерации. Наделение Совета Федерации правом обязательного рассмотрения федеральных законов о ратификации международных договоров делает его участником процесса заключения и введения в силу международных договоров.

В тексте Конституции не содержится указания на то, какой орган государственной власти осуществляет ратификацию международных договоров РФ. Однако, исходя из содержания п. "г" ст. 106 Конституции, можно сделать вывод лишь о том, что ратификация осуществляется федеральным законом. Именно таким образом законодательная власть истолковала положение Конституции, включив в ст. 14 ФЗ о международных договорах норму, согласно которой ратификация международного договора осуществляется в форме федерального закона о ратификации международного договора (также ч. 1 и 2 ст. 17 и ст. 18 ФЗ).

Процесс ратификации международного договора является многоступенчатым. Его участниками выступают Государственная Дума, Совет Федерации и Президент, наделенные Конституцией соответствующими полномочиями.

Статья 17 ФЗ о международных договорах предусматривает процедуру, в соответствии с которой принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации международных договоров России подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Соответственно принятый Федеральным Собранием закон о ратификации направляется Президенту согласно Конституции для подписания и обнародования. Не рассмотренный Советом Федерации закон о ратификации международного договора не может быть направлен Президенту, и этим нарушается процедура прохождения закона. Одновременно это означает приостановление процесса ратификации международного договора.

Наряду с этим пункт 5 ст. 16 ФЗ допускает и другую процедуру внесения международного договора на ратификацию - в порядке законодательной инициативы. Согласно ей, субъекты права законодательной инициативы обладают правом представлять в Государственную Думу законопроекты о ратификации договоров, которые не вступили в силу, но, согласно ФЗ от 15 июля 1995 г., подлежат ратификации. В этом случае Государственная Дума направляет законопроект Президенту для внесения по нему предложений.

Представляется, что изложенная процедура как бы устраняет из процесса ратификации Совет Федерации вопреки его конституционным полномочиям, предусмотренным в п. "г" ст. 106. И кроме того, из Конституции не вытекает обязанности исполнительной власти представлять договор, подлежащий в соответствии с законодательством ратификации, на утверждение Государственной Думы. Не совсем ясна позиция Государственной Думы, которая в соответствии со своей компетенцией должна принять закон или отвергнуть законопроект, а не направлять его Президенту.

В соответствии со ст. 15 ФЗ от 15 июля 1995 г. ратификации подлежат международные договоры: исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила поведения; предметом которых являются права и свободы человека и гражданина; о территориальном разграничении РФ с другими государствами; об основах межгосударственных отношений; по вопросам обороноспособности, разоружения, обеспечения международного мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности; об участии РФ в межгосударственных союзах и межгосударственных объединениях.

В соответствии с положениями международного права помимо указанных категорий договоров на ратификацию представляются международные договоры, при заключении которых стороны условились о ратификации.

Помимо изложенной выше процедуры ратификации международных договоров статья 22 ФЗ о международных договорах вводит особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров, требующих изменения отдельных положений российской Конституции. Ратификация такого договора, как следует из данной статьи, возможна только после внесения в Конституцию поправок или ее пересмотра. Следует обратить внимание на то, что термин "изменение", использованный законодателем как родовое понятие, включающее в себя и поправки, и пересмотры, не соответствует конституционному содержанию.

Вместе с тем процесс ратификации международного договора, не вступившего в силу, может быть приостановлен по предложению Конституционного Суда в случаях, не терпящих отлагательства, до завершения рассмотрения Судом дела (ч. 3 ст. 42 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Под денонсацией в международном праве понимается отказ государства от договора с уведомлением другой стороны (сторон), изложенным в порядке и в сроки, предусмотренные в самом договоре. Порядок внесения и рассмотрения предложений о денонсации международных договоров регламентируется Законом о международных договорах. Согласно ч. 1 ст. 37 ФЗ, денонсация международных договоров осуществляется в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для РФ.

д) Обязательное рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой законов по вопросам статуса и защиты государственной границы обуславливается тем, что данные вопросы, согласно п. "н" ст. 71 Конституции, отнесены к ведению РФ. Соответственно этому в решении пограничных вопросов и их законодательном урегулировании должны принимать участие обе палаты Федерального Собрания.

Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает не только законы, определяющие собственно правовой статус и регулирующие режимы охраны и защиты государственной границы, но и федеральные законы о ратификации международных договоров России о территориальном разграничении с пограничными государствами, включая договоры о прохождении государственной границы, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ. Это непосредственно вытекает из положений ч. 1 ст. 15 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".

е) Вопросы войны и мира, согласно п. "к" ст. 71 Конституции, являются предметом ведения Российской Федерации. Эта группа вопросов включает принятие законов, касающихся обороноспособности, разоружения, международного контроля над вооружениями, обеспечения международного мира и безопасности, объявления состояния войны и мира, коллективной безопасности и целого ряда других проблем. Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает и законы о ратификации международных договоров, заключаемых Россией, по вопросам войны и мира.

Обязательное рассмотрение перечисленных вопросов должно проводиться с учетом обеспечения соответствующих национальных интересов Российской Федерации. Принятые на основании рассмотрения решения не должны создавать препятствий для выполнения международных обязательств и обязательных резолюций Совета Безопасности ООН.


Статья 107


1. В практике применения комментируемой статьи возникли вопросы о том, что означает выражение "принятый федеральный закон" и кто направляет его Президенту РФ для подписания и обнародования. Были случаи, когда Совет Федерации первого созыва рассматривал принятый Государственной Думой федеральный закон после истечения предусмотренного частью 4 ст. 105 Конституции 14-дневного срока, а Президент получал федеральный закон для подписания и обнародования и от одной, и от другой палаты Федерального Собрания.

В Постановлении от 22 апреля 1996 г. N 10-П по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ (СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2253) Конституционный Суд п. 1 и 2 резолютивной части истолковал комментируемую часть статьи следующим образом: под "принятым федеральным законом", по смыслу комментируемой части, понимаются:

- закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии с ч. 1-4 ст. 105 Конституции;

- закон, повторно принятый Государственной Думой после отклонения Советом Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции;

- закон, одобренный обеими палатами Федерального Собрания после отклонения Президентом в соответствии с ч. 3 комментируемой статьи.

Совет Федерации обязан в течение пяти дней направить Президенту для подписания и обнародования федеральный закон независимо от того, одобрен он Советом Федерации путем голосования или без рассмотрения (молчаливо). Только в том случае, если федеральный закон, отклоненный Советом Федерации, повторно принят Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции, сама Государственная Дума в указанный срок и направляет этот федеральный закон Президенту. Следует отметить, что в Регламент Совета Федерации от 6 февраля 1996 г. (СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 655; с изм. и доп.) 10 июля 1998 г. было внесено положение, согласно которому принятый Государственной Думой федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции РФ и не рассмотренный палатой в установленный 14-дневный срок, на 15-й день со дня поступления федерального закона из Государственной Думы направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования, о чем направляется уведомление в Государственную Думу. Таким образом, спорный ранее вопрос получил исчерпывающее нормативное регулирование. Однако оно несколько изменено в ст. 110 действующего Регламента от 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп.), которая новеллизована 29 мая 2002 г. и предусматривает, что принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации без рассмотрения федеральный закон по истечении 14-дневного срока, исчисляемого со дня, следующего за днем регистрации этого федерального закона в Совете Федерации, направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования, о чем уведомляется Государственная Дума. Новеллизация дала возможность Совету Федерации фактически продлить 14-дневный срок на один день.

На практике, к сожалению, и позднее имели место случаи, когда Совет Федерации рассматривал федеральные законы, не подпадающие под действие ст. 106 Конституции, после истечения установленного 14-дневного срока, нарушая тем самым и Конституцию, и свой Регламент, и отмеченное Постановление Конституционного Суда РФ. В известной мере это было обусловлено тем, что члены Совета Федерации совмещали свою функцию парламентариев с функциями руководителей законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Ныне, когда такое совмещение исключено, никаких объективных оснований для несоблюдения указанного 14-дневного срока уже нет.

2. В комментируемой части не вполне ясно, охватывает ли установленный для Президента РФ 14-дневный срок и подписание, и обнародование федерального закона. Термин "обнародование" в законодательстве часто употребляется как синоним термина "официальное опубликование", за исключением некоторых законодательных актов. Это недвусмысленно вытекает и из правовой позиции Конституционного Суда РФ, которая сформулирована в п. 6 мотивировочной части Постановления от 24 октября 1996 г. N 17-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 ФЗ от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах" (СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202) и согласно которой дата выпуска "Собрания законодательства Российской Федерации", содержащего текст федерального закона, не может считаться днем его обнародования, ибо это дата подписания в печать и адресаты закона в этот день еще не получают информации о содержании закона. Сравнительное толкование конституционного текста, особенно формулировки второго предложения ч. 3 комментируемой статьи, приводит к выводу, что 14-дневный срок относится только к подписанию федерального закона, но не к его обнародованию, которое может иметь место позднее, причем подчас по объективным причинам. Например, в соответствии с Конституцией Президент подписал федеральный закон на 14-й день по его получении из Федерального Собрания, а обнародовать в этот день оказывается физически невозможно - "Российская газета" и "Парламентская газета" уже вышли; более того, это может оказаться невозможно и на следующий день, если он праздничный или для обеих газет выходной. "Собрание законодательства Российской Федерации" выходит вообще еженедельно, и выход в свет соответствующего выпуска может иметь место даже через несколько дней после подписания содержащегося в нем федерального закона.

Учитывая, что текст федерального закона и сопутствующие материалы, которые бывают весьма обширны, подлежат тщательному изучению Президентом и его аппаратом, вряд ли было бы правильно сокращать срок для подписания федерального закона, с тем чтобы успеть его обнародовать.

К тому же и для комментируемой статьи остается открытым вопрос о том, какие дни имеются в виду - календарные или рабочие. Практика и здесь склонна понимать эти дни как календарные, хотя бывали случаи несоблюдения срока.

Если считать, что Президент связан 14-дневным сроком только для подписания федерального закона, то возникает вопрос о том, в течение какого времени после подписания федеральный закон должен быть обнародован. Поскольку в Конституции подписание и обнародование федерального закона упоминаются в тесной связи, напрашивается вывод, что интервал между этими действиями не должен быть сколько-нибудь значительным. Очевидно, что распоряжение об обнародовании Федерального закона Президент обязан отдать немедленно по его подписании, а само обнародование должно иметь место в ближайшее время.

Наряду с термином "обнародование" Конституция употребляет и термин "опубликование" и более узкий термин "официальное опубликование" (см. комм. к ч. 3 ст. 15). ФЗ от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801; с изм. и доп.) говорит в ст. 5 об опубликовании актов Федерального Собрания и его палат в печатных изданиях или в виде отдельных изданий, о доведении до всеобщего сведения (обнародовании) по телевидению и радио, о рассылке государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, о передаче по каналам связи, о распространении в машиночитаемой форме. Как следует из этого текста, под обнародованием понимается только доведение федерального закона до всеобщего сведения по телевидению и радио, а под опубликованием - воспроизведение его текста в печати или на магнитных носителях. ФКЗ от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" (СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277; с изм. и доп.) также различает обнародование и опубликование. Например, в его ст. 6 сказано: "Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию". А согласно ч. 1 ст. 7 этого ФКЗ, после обнародования указа о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту его заседания в возможно короткие сроки без специального вызова. Следовательно, обнародование акта влечет в данном случае правовые последствия еще до его официального опубликования.

Вряд ли это можно считать адекватным толкованием конституционных терминов: весьма сомнительно, чтобы комментируемая часть обязывала Президента РФ доводить федеральный закон до всеобщего сведения только посредством радио и телевидения, не говоря о том, что с помощью этих СМИ уяснить точное содержание законодательного текста весьма трудно, а подчас и невозможно, если объем его значителен. Скорее всего, разработчики данных федеральных законодательных актов просто не позаботились о точном употреблении конституционных терминов, равно как и редакторы конституционного текста не унифицировали терминологию ч. 3 ст. 15 и ст. 107 и 108. Конституционный Суд РФ в изложенной выше правовой позиции истолковал оба термина в соответствии с логикой Конституции. К тому же в ч. 2 ст. 12 ФЗ от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" сказано, что Президент РФ в срок не позднее 14 дней со дня получения закона РФ о поправке к Конституции РФ подписывает его и осуществляет официальное опубликование. В ст. 110 Регламента Совета Федерации сказано, что федеральный закон направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования, хотя часть 2 ст. 132 Регламента Государственной Думы от 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.) предусматривает направление федерального закона после преодоления возражений Совета Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования, воспроизводя конституционную формулу. В упомянутых же выше законодательных актах вместо термина "обнародование" лучше было бы использовать термины "оглашение" или "оповещение".

Согласно ч. 1 ст. 3 упомянутого ФЗ 1994 г., официальное опубликование федеральных законов должно иметь место в течение 7 дней после дня их подписания Президентом. Таким официальным опубликованием, согласно ч. 1 ст. 4, считается первая публикация полного текста федерального закона в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". На практике законодательные тексты появляются в "Парламентской газете" и "Российской газете" раньше, чем в "Собрании законодательства", еженедельные выпуски которого выходят в свет значительно позже обозначенной на них даты. Публикация федеральных законов в любых прочих изданиях официальным опубликованием не является.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если другой порядок вступления в силу не предусмотрен в них самих. Закон РФ о поправке к Конституции РФ вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.

3. Комментируемая часть устанавливает так называемое право вето (от лат. veto - запрещаю) Президента РФ в отношении поступивших к нему на подпись федеральных законов и возможность его преодоления Федеральным Собранием. Вето Президента является, таким образом, не абсолютным, а отлагательным (суспенсивным). Цель данного института заключается в том, чтобы дать Президенту возможность воспрепятствовать вступлению в силу федерального закона, в котором имеются неприемлемые, с точки зрения Президента, положения. В то же время Конституция дает возможность Федеральному Собранию добиться вступления в силу данного федерального закона при условии, что он поддерживается квалифицированным большинством состава обеих палат.

3.1. Первое предложение комментируемой части управомочивает Президента в течение 14-дневного срока отклонить впервые поступивший к нему на подпись федеральный закон и обязывает Государственную Думу и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассмотреть данный федеральный закон. Из текста Конституции следует, что Президент, даже если не согласен с каким-то отдельным положением федерального закона, отклоняет федеральный закон целиком.

В п. 3 резолютивной части указанного выше Постановления от 22 апреля 1996 г. Конституционный Суд РФ установил, что отклонение федерального закона Президентом, согласно комментируемой части, означает принятое в течение 14 дней по получении федерального закона решение об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. Мотивировка отклонения необходима потому, что при повторном рассмотрении федерального закона палаты Федерального Собрания должны представлять себе, какие законоположения вызвали возражения Президента и почему.

Важно подчеркнуть, что, как упомянуто в п. 5 мотивировочной части Постановления, решение Президента об отклонении федерального закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, значения вето не имеет и юридических последствий не порождает.

Далее в п. 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда говорится, что не является отклонением федерального закона в смысле комментируемой части возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. По таким основаниям Президент как гарант Конституции в силу ч. 2 ее ст. 80 неоднократно возвращал в Федеральное Собрание федеральные законы без рассмотрения их по существу. В п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда указано, что Президент имеет право на такое возвращение только в случае, если нарушение конституционных требований в какой-либо палате ставит под сомнение результаты волеизъявления палат и само принятие федерального закона. Такой федеральный закон не считается принятым в смысле ч. 1 комментируемой статьи.

Конституционный Суд в п. 4 резолютивной части указанного Постановления истолковал также конституционное указание на то, что повторное рассмотрение палатами Федерального Собрания отклоненного Президентом федерального закона должно проводиться в установленном Конституцией порядке. Это означает, что на рассмотрение такого федерального закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, положение ч. 4 ст. 105 о 14-дневном сроке для Совета Федерации в толковании, которое дано Постановлением Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. N 1-П по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ (СЗ РФ. 1995. N 13. Ст. 1207), а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции. Совет Федерации в данном случае не вправе ограничиваться молчаливым одобрением федерального закона.

В отношении предусмотренного комментируемой частью 14-дневного срока, так же как и в предыдущих случаях, не установлено, в каких днях этот срок исчисляется - в календарных или в рабочих.

Если Государственная Дума внесет в федеральный закон, вызвавший возражения Совета Федерации, какие-либо изменения, он считается принятым заново, и тогда в отношении прохождения его применяются без каких-либо оговорок положения ч. 3 ст. 104, ч. 2-5 ст. 105 и ст. 106 Конституции, а затем и комментируемая статья.

3.2. Второе предложение комментируемой части определяет условия, при которых вето Президента считается преодоленным, а сам он обязывается подписать федеральный закон в течение 7 дней и обнародовать его. Это имеет место в том случае, если ни одна из палат при повторном рассмотрении не внесла в федеральный закон никаких изменений и одобрила его установленным в Конституции квалифицированным большинством голосов - двумя третями общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд в п. 2 резолютивной части своего Постановления от 12 апреля 1995 г. N 2-П по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации (СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451) разъяснил, что положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы следует понимать как предусматривающее голосование и определение результатов раздельно по палатам, при том что, согласно п. 1 резолютивной части, общим числом членов каждой палаты считается конституционное число, т.е. удвоенное число субъектов РФ для принятия решения в Совете Федерации и 450 депутатов Государственной Думы. Для преодоления вето Президента в отношении федерального закона требуется, следовательно, не менее 300 голосов в Государственной Думе и не менее 115 голосов в Совете Федерации (с 1 июля 2007 г. - 113, с 1 января 2008 г. - 112).

Согласно положениям гл. 15 действующего Регламента Государственной Думы, федеральный закон, отклоненный Президентом РФ, передается Советом Государственной Думы в ответственный комитет, который в течение 10 дней рассматривает мотивы решения Президента об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой, после чего ответственный комитет вносит на рассмотрение Государственной Думы проект ее постановления, в котором может предложить Государственной Думе одно из следующих решений:

а) согласиться с решением Президента РФ об отклонении федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

б) принять федеральный закон в редакции Президента РФ;

в) создать по предложению либо с предварительного согласия Президента РФ специальную комиссию для выработки согласованного текста федерального закона с учетом предложений Президента;

г) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

О дате и времени повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом РФ, не позднее чем за три дня до его рассмотрения на заседании Государственной Думы сообщается Президенту.

Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом, начинается с выступления полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе либо иного официального его представителя. Затем выступает представитель ответственного комитета, и по предложению ответственного комитета принимается одно из вышеуказанных решений. Если палата решает провести перед голосованием обсуждение, то в нем участвуют представители депутатских объединений. Заключительное слово предоставляется представителю ответственного комитета. Постановление Государственной Думы о согласии с решением Президента об отклонении федерального закона и о снятии его с дальнейшего рассмотрения принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы.

Если Государственная Дума по предложению ответственного комитета не согласилась с решением Президента об отклонении федерального закона и не сняла его с дальнейшего рассмотрения, то председательствующий на заседании Государственной Думы ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции.

Решение о принятии федерального закона в редакции Президента принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы. Этот федеральный закон в течение пяти дней направляется в Совет Федерации. В случае если Государственная Дума не согласилась с предложением ответственного комитета принять федеральный закон в редакции Президента, председательствующий на заседании Государственной Думы ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции.

Если Президент РФ отклонил федеральный закон и не предложил Государственной Думе создать специальную комиссию, то ответственный комитет может запросить у Президента предварительное согласие на создание специальной комиссии. Если же Президент предложил Государственной Думе создать специальную комиссию либо дал предварительное согласие на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления Государственной Думы о создании специальной комиссии с указанием срока работы в составе комиссии избранных в нее депутатов. В противном случае ответственный комитет предлагает Государственной Думе либо снять федеральный закон с рассмотрения, либо одобрить его в ранее принятой редакции. То же имеет место, если Государственная Дума не согласилась с предложением ответственного комитета создать специальную комиссию.

Если создается специальная комиссия, Государственная Дума избирает в ее состав депутатов и сопредседателя от Государственной Думы, образующих депутацию Государственной Думы в специальной комиссии. Это постановление направляется Президенту РФ и в Совет Федерации. Сопредседатель специальной комиссии и другие ее члены - депутаты Государственной Думы обязаны присутствовать на заседаниях комиссии. Депутаты, не входящие в состав специальной комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях и участвовать в обсуждении федерального закона с правом совещательного голоса.

При принятии решения специальная комиссия действует по принципу "одна сторона - один голос", при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов их общего числа. Решение специальной комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. До подписания заключительных протокола и сопоставительной таблицы федеральный закон в редакции специальной комиссии направляется сопредседателем специальной комиссии от Государственной Думы в Правовое управление Аппарата Государственной Думы для проведения правовой и лингвистической экспертиз. По окончании работы специальной комиссии ее сопредседатель от Государственной Думы вносит на повторное рассмотрение Государственной Думы федеральный закон в редакции специальной комиссии, завизированный сопредседателями специальной комиссии, заключение по нему Правового управления Аппарата Государственной Думы, решение специальной комиссии и сопоставительную таблицу, содержащую текст федерального закона, к которому имеется поправка специальной комиссии, текст поправки, новую редакцию текста федерального закона с учетом поправки специальной комиссии, краткую мотивировку решения специальной комиссии.

Если сторонами не преодолены разногласия хотя бы по одному предложению Президента, специальная комиссия принимает решение о прекращении дальнейшей работы, которое подписывается ее сопредседателями и направляется в ответственный комитет. Он информирует Государственную Думу об итогах работы специальной комиссии и вносит на рассмотрение палаты проект постановления, в котором предлагает Государственной Думе снять федеральный закон с рассмотрения либо одобрить его в ранее принятой редакции. То же имеет место в случае, если установленный срок деятельности специальной комиссии истек, выработка согласованного текста федерального закона не завершена, ее депутация в специальной комиссии не внесла в Государственную Думу проект постановления о продлении срока работы депутации или соответствующее постановление не было принято Государственной Думой.

При рассмотрении федерального закона в редакции специальной комиссии с докладом выступает сопредседатель специальной комиссии от Государственной Думы. Затем может выступить полномочный представитель Президента в Государственной Думе либо иной официальный представитель Президента. По мотивам голосования могут выступить представители депутатских объединений. Федеральный закон в редакции специальной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство общего числа депутатов Государственной Думы. Принятие федерального закона в редакции специальной комиссии оформляется постановлением Государственной Думы. В случае отклонения федерального закона в редакции специальной комиссии председательствующим на заседании Государственной Думы на голосование палаты ставится вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции.

Решение об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции принимается большинством не менее чем в две трети голосов общего числа депутатов и оформляется постановлением палаты. Одобренный в ранее принятой Государственной Думой редакции федеральный закон в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации. Если предложение об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции не набрало необходимого числа голосов, то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы.

Регламент Совета Федерации в гл. 14 требует, чтобы вместе с текстом федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, в Совет Федерации направлялись письмо Президента РФ, постановление Государственной Думы о повторном рассмотрении федерального закона, стенограмма заседания Государственной Думы, на котором повторно рассматривался отклоненный Президентом федеральный закон, заключение комитета (комитетов) Государственной Думы на письмо Президента. Федеральный закон, отклоненный Президентом и одобренный Государственной Думой в ранее принятой редакции, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя в комитет (комиссию) Совета Федерации, который ранее давал по нему заключение, а также членам палаты.

До одобрения Государственной Думой в ранее принятой редакции отклоненного Президентом РФ федерального закона Совет Федерации может принять предложение Государственной Думы о направлении его представителей для работы в специальной комиссии.

Комитет (комиссия) Совета Федерации, который ранее давал заключение по федеральному закону, отклоненному затем Президентом РФ, рассматривает высказанные в письме Президента замечания, а также текст федерального закона, одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, и принимает по нему повторное заключение. Если ранее заключение по федеральному закону готовили несколько комитетов (комиссий) Совета Федерации, то повторное заключение готовится теми же комитетами (комиссиями).

При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации вправе проголосовать вопрос без обсуждения или обсудить федеральный закон. В случае недостаточной подготовленности вопроса Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание палаты. Такое решение принимается большинством голосов числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем четвертью голосов общего числа членов палаты. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае принятия решения о переносе вопроса на следующее заседание Совета Федерации рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального закона. Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то этот федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

При повторном рассмотрении Советом Федерации федерального закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, он считается одобренным Советом Федерации в ранее принятой редакции, если решение об этом было принято большинством не менее чем в две трети голосов общего числа членов Совета Федерации. Если же за одобрение федерального закона проголосовало менее двух третей общего числа членов Совета Федерации, федеральный закон считается отклоненным палатой. Решение Совета Федерации об отклонении или одобрении в ранее принятой редакции федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.

Федеральный закон, одобренный Советом Федерации и Государственной Думой в ранее принятой редакции, и постановление Совета Федерации о его одобрении в пятидневный срок со дня принятия постановления направляются Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования. Постановление Совета Федерации об отклонении указанного федерального закона вместе с федеральным законом в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации в Государственную Думу.

В практике палат Федерального Собрания бывали случаи неоднократного голосования по повторно рассматриваемому федеральному закону, если сразу требуемое квалифицированное большинство получить не удавалось. Конституционность такой практики вызывает сомнения, ибо по существу она означает выкручивание рук парламентариям.

3.3. В мае и июне 1997 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин отказался подписать повторно принятый Федеральным Собранием ФЗ "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", ссылаясь на то, что при повторном его рассмотрении была нарушена конституционная процедура. В числе прочего это относилось к предусмотренному Регламентом Совета Федерации голосованию опросным путем посредством подписных листов.

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 6 апреля 1998 г. N 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый ФЗ "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1879) подтвердил обязанность Президента подписать и обнародовать принятый Федеральный закон, указав, что это не препятствует обращению в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности этого Федерального закона, в частности и по порядку принятия. В п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционный Суд отметил, что Президент не вправе оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, поскольку такая оценка - прерогатива Конституционного Суда, в который Президент может обратиться с соответствующим запросом.

После избрания в 2000 г. Президентом РФ В.В. Путина, а особенно после выборов в Государственную Думу 2003 г., давших квалифицированное большинство в палате избирательному объединению "Единая Россия", и изменения порядка формирования Совета Федерации (см. комм. к ч. 2 ст. 96) конфликтных ситуаций между Президентом РФ и палатами Федерального Собрания не возникало. Это относится и к законодательной деятельности.


Статья 108


1. Составители проекта Конституции РФ, первоначально представленного на Конституционное совещание 1993 г., считали его достоинством по сравнению с проектом, разработанным Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РСФСР, среди прочего меньший объем. С этой целью часть конституционной материи должна регулироваться федеральными конституционными законами, которые по своей юридической силе находятся между Конституцией и обычными федеральными законами, что следует из ч. 3 ст. 76 Конституции (см. комм. к ней).

В ч. 1 ст. 76 Конституции установлено, что федеральные конституционные законы принимаются только по предметам ведения Российской Федерации, т.е. по перечисленным в ст. 71 Конституции. Кроме того, еще в 12 статьях Конституции указаны конкретные предметы ведения России, подлежащие регулированию федеральными конституционными законами. Это ст. 56, устанавливающая конституционные принципы режима чрезвычайного положения; ч. 2 ст. 65, регулирующая возникновение новых субъектов РФ; ч. 5 ст. 66, регулирующая изменение статуса субъекта РФ; ч. 1 ст. 70, посвященная государственным символам РФ; п. "в" ст. 84, посвященный назначению референдума; ч. 3 ст. 87, относящаяся к режиму военного положения; ст. 88 о полномочии Президента РФ вводить чрезвычайное положение; п. "д" ч. 1 ст. 103, относящийся к статусу Уполномоченного по правам человека; ч. 3 ст. 118, относящаяся к установлению судебной системы России; ч. 3 ст. 128, относящаяся к установлению полномочий, порядка образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов; ч. 2 ст. 135, относящаяся к созыву Конституционного Собрания; ч. 1 ст. 137, определяющая порядок изменения Конституции в связи с изменением состава РФ.

Как видно из приведенного перечня, предметов регулирования федеральным конституционным законом меньше, чем статей Конституции, в которых упоминаются федеральные конституционные законы, ибо в разных статьях Конституции, указывающих на необходимость принятия таких законов, речь подчас идет об одном и том же предмете. Правда, в ч. 3 ст. 128 Конституции сформулирован предмет для регулирования несколькими федеральными конституционными законами.

В литературе существует различное истолкование комментируемой части. Большинство авторов считают, что только указанные в приведенных статьях предметы могут и должны регулироваться федеральными конституционными законами. Есть, однако, и другая позиция, авторы которой исходят из того, что предметы, указанные в вышеприведенном перечне статей, составляют лишь обязательный минимум для регулирования федеральными конституционными законами, тогда как Федеральное Собрание может в такой форме регулировать и другие общественные отношения, если сочтет это необходимым.

Пока нет официального толкования, данного Конституционным Судом РФ, обе позиции имеют право на существование. Первая позиция обусловлена строго формальным подходом к проблеме. В пользу второй позиции имеются два аргумента - теоретический и практический.

Первый аргумент заключается в том, что приведенный перечень оставляет без внимания многие общественные отношения, имеющие по своему характеру конституционный характер. Урегулированы, например, обычным федеральным законом содержание и процедура заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, предусмотренных частью 3 ст. 11 Конституции, а ведь данная статья принадлежит к основам конституционного строя, и, стало быть, эти договоры с очевидностью регулируют конституционную материю - распределение компетенции между обоими высшими уровнями управления. Нет сомнения в том, что данный институт нуждается в конституционном регулировании, которое должно осуществляться посредством хотя бы федерального конституционного закона. На практике же соответствующие нормы содержатся в ФЗ от 4 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 2003. N 27. ч. 2. Ст. 2709; с изм.). Порядок принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ имеет конституционный характер по определению, но также урегулирован почему-то обычным ФЗ от 4 марта 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146). Да и такой акт, как ГК РФ, который в публицистике называют конституцией рыночного хозяйства, должен был бы быть принят (если не целиком, то по крайней мере его часть первая) в форме федерального конституционного закона, тем более если есть намерение не допускать существования законодательных норм, ему противоречащих (согласно абз. 2 ч. 2 ст. 3 ГК, "нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу"). Сейчас же юридическая ситуация такова, что федеральный закон, содержащий нормы гражданского права, не соответствующие ГК, должен получить преимущество перед ГК, если издан позднее.

Второй аргумент состоит в том, что на практике Федеральное Собрание уже вышло за рамки, содержащиеся в приведенном перечне. Например, ФКЗ от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710; с изм.) регулирует институт федерального референдума целиком, а не только порядок его назначения, как следовало бы, если буквально придерживаться текста п. "в" ст. 84 Конституции РФ. Точно так же ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; с изм. и доп.) регулирует статус Правительства в целом, а не только порядок его деятельности, как это предписывает часть 2 ст. 114 Конституции. И этот подход Федерального Собрания единственно правильный, ибо иначе федеральные конституционные законы регулировали бы изолированные, притом не самые важные элементы соответствующих правовых институтов.

К сожалению, порой Федеральное Собрание идет на поводу у консервативно мыслящих теоретиков той или иной отрасли права и, определяя форму законодательного акта, игнорирует требования Конституции РФ. Так, весьма многие специалисты в области процессуального права не приемлют для судебно-процессуальных кодексов форму федерального конституционного закона, хотя, согласно ч. 3 ст. 128 Конституции (см. комм. к ней), порядок деятельности федеральных судов устанавливается федеральным конституционным законом. А этот порядок регулируется как раз процессуальными кодексами. В вопиющем противоречии с этим находится тот факт, что УПК РФ от 18 декабря 2001 г. (СЗ РФ. 2001. N 52. ч. 1. Ст. 4921; с изм. и доп.), АПК РФ от 22 июля 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012; с изм. и доп.), ГПК РФ от 14 ноября 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532; с изм. и доп.) приняты в форме обычного федерального закона. Можно привести немало практических доводов в пользу этого, но ни одним из них нельзя обосновать несоблюдение конституционных положений.

В настоящее время действуют следующие федеральные конституционные законы:

ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; с изм. и доп.);

ФКЗ от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589; с изм. и доп.);

ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1; с изм. и доп.);

ФКЗ от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011; изм. и доп.);

ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; с изм. и доп.);

ФКЗ от 23 июня 1999 г. "О военных судах Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3170; с изм. и доп.);

ФКЗ от 25 декабря 2000 г. "О Государственном флаге Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 52. Ч. 1. Ст. 5020; с изм. и доп.);

ФКЗ от 25 декабря 2000 г. "О Государственном гербе Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 52. Ч. 1. Ст. 5021; с изм. и доп.);

ФКЗ от 25 декабря 2000 г. "О Государственном гимне Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 52. Ч. 1. Ст. 5022; с изм. и доп.);

ФКЗ от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" (СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277; с изм. и доп.);

ФКЗ от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (СЗ РФ. 2001. N 52. Ч. 1. Ст. 4916; с изм. и доп.);

ФКЗ от 30 января 2002 г. "О военном положении" (СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375);

ФКЗ от 25 марта 2004 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" (СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1110; с изм. и доп.);

ФКЗ от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710; с изм. и доп.);

ФКЗ от 14 октября 2005 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" (СЗ РФ. 2005. N 42. Ст. 4212);

ФКЗ от 12 июля 2006 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа" (СЗ РФ. 2006. N 29. Ст. 3119);

ФКЗ от 30 декабря 2006 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" (СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 1).

Из предусмотренных Конституцией к обязательному принятию остался непринятым только ФКЗ о Конституционном Собрании.

2. Комментируемая часть определяет условия принятия федеральных конституционных законов.

Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции РФ (СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451), для принятия федерального конституционного закона требуется не менее 115 голосов в Совете Федерации (с 1 июля 2007 г. - 113, с 1 января 2008 г. - 112) и не менее 300 голосов в Государственной Думе.

Хотя, исходя из текста комментируемой части, можно было бы признать, что в отношении принятия федеральных конституционных законов палаты Федерального Собрания полностью равноправны, часть 2 ст. 104 Конституции РФ подлежит применению и здесь: проекты федеральных конституционных законов вносятся в Государственную Думу. Вообще, к порядку прохождения через палаты Федерального Собрания федеральных конституционных законов относятся все положения ст. 104 и 105 (кроме ее ч. 5 и кроме возможности молчаливого одобрения Советом Федерации, предусмотренного частью 4) Конституции (см. комм. к ним), и соответствующие положения Регламентов обеих палат. Разумеется, требования к большинству голосов в палатах иные, а именно те, которые установлены в ч. 2 комментируемой статьи (см. ниже).

Регламент Государственной Думы от 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801 - с изм. и доп.) специально процедуру принятия федеральных конституционных законов не регулирует. Зато Регламент Совета Федерации от 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп.) посвящает этой процедуре специальную главу 15. Следует сразу же отметить, что одобрение Государственной Думой проекта федерального конституционного закона не превращает его в такой закон. Это превращение происходит лишь с одобрением проекта Советом Федерации.

Одобренный Государственной Думой федеральный конституционный закон передается на рассмотрение Совета Федерации вместе с постановлением Государственной Думы об одобрении федерального конституционного закона, стенограммой ее заседания, документами и материалами, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу. Если федеральный конституционный закон предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, в Совет Федерации должно быть направлено соответствующее заключение Правительства РФ. Отсутствие указанного заключения может служить основанием для отклонения федерального конституционного закона.

Поступивший из Государственной Думы федеральный конституционный закон, одобренный Государственной Думой, регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в течение 24 часов вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Дополнительно поступившие из Государственной Думы документы и материалы, сопровождающие федеральный конституционный закон, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с федеральным конституционным законом. Члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального конституционного закона в субъектах РФ и при наличии замечаний направить их в комитет (комиссию) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального конституционного закона.

Ответственный комитет (комиссия) Совета Федерации определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению его заместителем. Председатель Совета Федерации или его заместитель вправе передать федеральный конституционный закон нескольким комитетам (комиссиям) Совета Федерации, определив ответственный комитет (комиссию). Подготовка заключения ответственного комитета (комиссии) Совета Федерации производится в порядке, установленном для федеральных законов (см. комм. к ч. 4 ст. 105). Официальный отзыв Правительства РФ о рассматриваемом Советом Федерации федеральном конституционном законе подлежит оглашению или распространению на заседании комитета (комиссии) Совета Федерации. Ответственный комитет (комиссия) Совета Федерации вправе рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный конституционный закон, одобренный Государственной Думой, или отклонить его.

Рассмотрение одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения ответственного комитета (комиссии), обобщенной позиции органов государственной власти субъектов РФ по рассматриваемому федеральному конституционному закону и проекта постановления палаты, внесенного комитетом (комиссией) палаты. Затем слово предоставляется представителю Правительства РФ для оглашения официального отзыва Правительства о рассматриваемом федеральном конституционном законе. Указанный официальный отзыв может не оглашаться на заседании палаты, если его текст был представлен ее членам в письменной форме. Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации по рассматриваемому федеральному конституционному закону представляется членам Совета Федерации также в письменной форме. На заседании Совета Федерации подлежит обязательному рассмотрению поступившее заключение Общественной палаты РФ по результатам общественной экспертизы проекта рассматриваемого федерального конституционного закона.

После выступления докладчика от ответственного комитета (комиссии) Совета Федерации слово для ответов на вопросы может быть предоставлено официальному представителю Президента РФ или официальному представителю Правительства РФ, поддерживающему в палатах Федерального Собрания этот федеральный конституционный закон.

По результатам рассмотрения одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. Одобренный Государственной Думой федеральный конституционный закон считается одобренным Советом Федерации, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертых общего числа членов палаты. Решение об одобрении федерального конституционного закона оформляется постановлением Совета Федерации. Федеральный конституционный закон считается принятым, если поступивший в Совет Федерации одобренный Государственной Думой федеральный конституционный закон одобрен большинством не менее чем в три четверти голосов общего числа членов Совета Федерации, о чем указывается в том же постановлении Совета Федерации.

Одобренный Государственной Думой федеральный конституционный закон считается отклоненным Советом Федерации, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального конституционного закона оформляется постановлением Совета Федерации.

В случае недостаточной подготовленности вопроса Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание палаты большинством голосов числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем голосами четвертью голосов общего их числа. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального конституционного закона. В случае принятия решения о переносе вопроса на следующее заседание Совета Федерации его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального конституционного закона.

В постановлении Совета Федерации об отклонении одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона могут содержаться:

а) перечень разделов, глав, статей, а также частей, пунктов статей и других структурных единиц этого федерального конституционного закона, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой;

б) обоснование решения об отклонении федерального конституционного закона;

в) предложение Государственной Думе согласовать способ и процедуру преодоления возникших разногласий.

Постановление Совета Федерации об отклонении одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона может содержать предлагаемую этой палатой редакцию разделов, глав, статей, а также частей, пунктов статей и других структурных единиц федерального конституционного закона, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой.

Постановление Совета Федерации об отклонении одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона вместе с федеральным конституционным законом направляется в Государственную Думу в пятидневный срок со дня принятия. Принятый федеральный конституционный закон вместе с постановлением Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования.

Для преодоления возникших разногласий в связи с отклонением Советом Федерации одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона может быть создана согласительная комиссия. Порядок создания согласительной комиссии, работы депутации от Совета Федерации в ее составе и принятия решений членами Совета Федерации, входящими в депутацию от палаты, соответствует порядку, установленному для разрешения разногласий по обычному федеральному закону (см. комм. к ч. 4 ст. 105). Федеральный конституционный закон, одобренный Государственной Думой с учетом предложений согласительной комиссии, рассматривается Советом Федерации в обычном порядке.


Статья 109


1. Роспуск главой государства парламента или его нижней палаты - конституционное средство разрешения правительственного кризиса, вызванного конфликтом между законодательной и исполнительной властью или невозможностью в течение длительного времени сформировать правительство, пользующееся поддержкой парламентского большинства. Институт такого роспуска представляет собой характерную черту парламентарной или смешанной формы правления. Лишь президентские республики (США, Мексика, Бразилия и др.) не знают этого института. Роспуск парламента или его нижней палаты - это баланс их права выражать недоверие правительству, влекущее его отставку. Посредством роспуска и последующих выборов избирателям предоставляется возможность разрешить конфликт между властями: в зависимости от того, какие партии одержат победу на выборах, решится вопрос о том, сохранится прежний глава правительства (а следовательно, во многом и остальной его состав) или будет заменен новым.

У нас попытка создания в 1991 г. формы правления, близкой к американской, успеха не имела. Низкий уровень политической культуры общества привел к тому, что законодательная и исполнительная власть не сумели наладить сотрудничество, оказались неспособными к компромиссам, и конфликт между ними чуть не вызвал в 1993 г. гражданскую войну. Конституционных же выходов из возникшего тупика не было. Поэтому при разработке действующей Конституции РФ было решено такие выходы создать, и одним из них стал институт роспуска Государственной Думы Президентом РФ. Это полномочие Президента записано в п. "б" ст. 84 Конституции и урегулировано в ее ст. 111 (ч. 4) и 117 (ч. 3 и 4) в связи с формированием Правительства РФ и его взаимоотношениями с Государственной Думой (см. комм. к этим статьям). Из формулировки комментируемой части можно сделать вывод, что во всех указанных в Конституции РФ случаях досрочный роспуск Государственной Думы зависит от усмотрения Президента, однако это верно только применительно к ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции, тогда как часть 4 ст. 111 недвусмысленно обязывает Президента распустить Государственную Думу, если она трижды отклонит предложение Президента о кандидатуре Председателя Правительства.

Из Конституции неясно, с какого момента прекращаются полномочия Государственной Думы в случае ее роспуска: может ли она сохранять их до начала работы следующей Государственной Думы, как предусмотрено на случай истечения срока ее полномочий в ч. 4 ст. 99 Конституции (см. комм. к ней)? Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 11 ноября 1999 г. N 15-П по делу о толковании ст. 84 (п. "б"), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции РФ (СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5787) указал в п. 1 резолютивной части, что роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом РФ, Советом Федерации, другими органами государственной власти.

2. Комментируемая часть представляет собой конституционную гарантию того, что страна в случае роспуска Государственной Думы не будет долгое время оставаться без законодательного органа. Совет Федерации роспуску не подлежит, однако без Государственной Думы он может осуществлять лишь полномочия, перечисленные в ст. 102 Конституции, тогда как законодательная функция Федерального Собрания после роспуска Государственной Думы не может осуществляться.

Чтобы был соблюден установленный в комментируемой части четырехмесячный срок, не позднее которого вновь избранная Государственная Дума должна начать работу, необходимо, чтобы выборы были проведены не позднее чем через три месяца после роспуска, ибо, согласно ч. 2 ст. 99 Конституции, на свое первое заседание Государственная Дума должна собраться на 30-й день после избрания. С учетом этой даты должна планироваться избирательная кампания.

ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; с изм. и доп.) урегулировал сроки и порядок назначения выборов, включая досрочные выборы в Государственную Думу, которые должны проводиться в случае ее роспуска. Из ч. 7-9 ст. 10 этого ФЗ следует, что решение о назначении выборов в Государственную Думу должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования и подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия. При назначении досрочных выборов эти сроки, а также сроки осуществления иных избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на треть. Если же Президент РФ не назначит выборы в указанные сроки, выборы назначаются Центральной избирательной комиссией РФ в порядке, установленном федеральным законом. Это ее решение публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения установленного срока для официального опубликования решения о назначении выборов. А если и ЦИК РФ не назначит в установленный для нее срок выборы либо если она отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном в данном ФЗ, Верховный Суд РФ по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого Президент, а в случае его отсутствия ЦИК должны назначить выборы.

Соответственно ФЗ от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; с изм. и доп.) установил в ч. 1 ст. 6, что проведение выборов депутатов Государственной Думы в сроки, установленные Конституцией РФ и данным ФЗ, является обязательным. В ч. 2 и 3 этой статьи изложены приведенные выше положения, вытекающие из ФЗ об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, а согласно ее ч. 4-7 при роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, Президент одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Если Президент, распустив Государственную Думу, не назначит досрочные выборы ее депутатов, эти выборы назначаются ЦИК РФ и проводятся в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. Решение ЦИК о назначении досрочных выборов публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении досрочных выборов.

Конечно, ситуация, связанная с неназначением досрочных выборов депутатов Государственной Думы одновременно с ее роспуском, практически почти невероятна, и все же представляется, что, случись она, правильнее было бы считать указ о досрочном роспуске Государственной Думы, не предусматривающий назначения новых выборов ее депутатов в установленный законом срок, ничтожным. Это было бы лучше, чем возлагать на ЦИК РФ осуществление конституционного полномочия Президента РФ.

3. В комментируемой части содержится первое ограничение возможности роспуска Государственной Думы. В течение года после избрания Государственной Думы она не может быть распущена, если выразит недоверие Правительству РФ или откажет ему в доверии (см. комм. к ч. 3 и 4 ст. 117). Очевидно, что в этих случаях Президент РФ должен принять отставку Правительства или уволить его в отставку, если оно само в отставку не подаст.

Государственная Дума подлежит в этот период роспуску только в случае, если трижды отклонит представленные Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства (см. комм. к ч. 4 ст. 111).

4. Комментируемая часть означает второе ограничение возможности роспуска Государственной Думы. Роспуск невозможен после того, как Государственная Дума приняла постановление о выдвижении против Президента РФ обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (см. комм. к ст. 93 и п. "ж" ч. 1 ст. 103). Запрещение роспуска действует на период, пока Совет Федерации не примет своего решения по обвинению или пока не истечет предусмотренный в ч. 3 ст. 93 Конституции трехмесячный срок. Если Президент отрешен от должности, то, естественно, распускать Государственную Думу он не может. То же относится и к Председателю Правительства РФ, который в случае отрешения Президента от должности, а также в иных случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, замещает его (см. комм. к ч. 3 ст. 92). Если же Президент остался в должности, то после соответствующего постановления Совета Федерации или истечения указанного в ч. 3 ст. 93 Конституции трехмесячного срока его полномочие распускать в установленных случаях Государственную Думу восстанавливается.

5. В комментируемой части установлены еще два ограничения возможности роспуска Государственной Думы.

Первое из них имеет силу в период действия военного или чрезвычайного положения. Очевидно, что в условиях, когда в силу чрезвычайных обстоятельств полномочия исполнительной власти расширяются, особенно важно, чтобы существовал серьезный противовес ей в лице полноценной законодательной власти. В такой период парламент должен особенно тщательно следить за тем, чтобы военное или чрезвычайное положение длилось не дольше необходимого времени и чтобы исполнительная власть оставалась в рамках Конституции РФ и федеральных законов, включая федеральные конституционные законы.

Следует подчеркнуть, что полномочие Президента распускать в установленных случаях Государственную Думу приостанавливается только в том случае, если военное или чрезвычайное положение объявлено на всей территории Российской Федерации, а не на ее части.

Другое ограничение, предусмотренное в комментируемой части, относится к последним шести месяцам пребывания Президента РФ в должности. Данная конституционная норма имеет целью избавить конфликтующего с парламентом Президента от искушения перед оставлением своей должности "хлопнуть дверью" и заставить страну проводить в короткий срок две избирательные кампании с частичным наложением одной на другую или совместить парламентские и президентские выборы. Это серьезно осложнило бы положение и кандидатов, и избирателей, да и общую ситуацию в стране.


Актуальный текст документа