Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 10 ноября 2011 г. N 05АП-7507/11

г. Владивосток

10 ноября 2011 г.

Дело N А59-2422/2011

Резолютивная часть постановления оглашена 08 ноября 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 10 ноября 2011 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего А. В. Пятковой

судей З.Д. Бац, Е.Л. Сидорович

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.А. Ткаченко

при участии

стороны не явились, извещены надлежащим образом,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Сахалинской области

апелляционное производство N 05АП-7507/2011

на решение от 06.09.2011

судьи В.Н. Дживашвили

по делу N А59-2422/2011 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Сахалинской области

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области

о признании частично недействительным предписания

УСТАНОВИЛ:

Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Сахалинской области (далее - Управление, Управление юстиции) обратилось в арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области (далее - ТУ ФС финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области) о признании недействительным пункта 1 раздела 1 предписания об устранении нарушений законодательства от 13.05.2011 N 61-05-050/1149.

Решением суда от 06.09.2011 в удовлетворении требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что пункт 1 раздела 1 оспариваемого предписания соответствует закону и не нарушает права и законные интересы Управления.

Не согласившись с решением суда, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Сахалинской области подало апелляционную жалобу, просит судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм материального права. В обоснование своих доводов Управление указало, что действующим законодательством не установлен запрет на возмещение стоимости проезда при возвращении из командировки в более поздние сроки, чем указано в командировочном удостоверении. Заявитель жалобы считает, что вне зависимости от времени, проведенного в месте назначения, расходы на приобретение билета для проезда работника из места командировки к месту постоянной работы должны быть компенсированы, так как ущерб федеральному бюджету данными действиями не причинен. Ссылаясь на пункт 1 статьи 52 Федерального закона от 27.04.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", пункт 11 Порядка и условий командирования федеральных государственных служащих, утвержденных Указом Президента РФ от 18.07.2005 N813, статью 168 Трудового кодекса Российской Федерации, заявитель жалобы указал, что оплата проезда к месту командирования и обратно является государственной гарантией и подлежит исполнению в обязательном порядке. Кроме того, Управление представило дополнение к апелляционной жалобе, из которого следует, что на основании принципов самостоятельности, результативности и эффективности использования денежных средств, установленных статьями 31, 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, расходы по оплате проезда в командировку и обратно были выплачены из бюджетных средств подстатьи 222 "Транспортные услуги", то есть по целевому назначению и принципу адресности. По мнению заявителя жалобы, пункт 1 оспариваемого предписания нарушает права и законные интересы Управления на самостоятельное определение в рамках федерального законодательства необходимости, целесообразности и экономической обоснованности совершения конкретной расходной операции, а также права работодателя по соблюдению государственных гарантий трудовых прав гражданина, в частности оплаты проезда из места командирования. Заявитель жалобы указал, что решениями Сахалинского областного суда от 16.09.2011 по делу N 72-239/2011 и от 26.09.2011 по делу N72-265/2011 постановления от 10.05.2011 NN 31-07-30/1, 61-07-30/5, вынесенные в отношении Ковальчук Л.В. и Симоновой Л.Л. о привлечении к административной ответственности, отменены, производства по делам прекращены в связи с отсутствием в действиях Ковальчук Л.В. и Симоновой Л.Л. состава вменяемого административного правонарушения.

Извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, стороны явку своих представителей в суд не обеспечили. На основании пункта 3 статьи 156 АПК РФ суд рассмотрел дело в отсутствие сторон по имеющимся документам.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 266, 268, 270 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации правильность применения норм материального и процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что решение не подлежит отмене по следующим основаниям.

На основании поручения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, оформленного письмом от 20.12.2010 N 43-01-04-25/5635, Территориальным Управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области в соответствии с приказом от 14.03.2011 N 37-р проведена проверка Управления Министерства юстиции РФ по Сахалинской области по вопросам правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, в том числе средств федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, средств, выделенных на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, средств, полученных от приносящий доход деятельности, а также имущества, находящегося в федеральной собственности за 2009-2010 годы, о чем был составлен акт от 22.04.2011.

В ходе проведения проверки ТУ ФС финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области установлено, что в декабре 2010 года Управлением юстиции допущено несанкционированное перераспределение бюджетных средств по кодам расходов в сумме 3.800 рублей, а именно: оплата проезда из отпуска осуществлена по КОСГУ 222 "Транспортные услуги", в то время как должна быть отражена по КОСГУ 212 "Прочие выплаты", что является нецелым использованием средств федерального бюджета и нарушением статей 38, 74, 84, пункта 1 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина России от 30.12.2009 N 150н.

Рассмотрев акт проверки и представленные на него возражения, 13.05.2011 ТУ ФС финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области выдало Управлению предписание N 61-05-050/1049 об устранении выявленных нарушений. Пунктом 1 данного предписания Управлению предписано обеспечить целевое использование средств федерального бюджета в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Посчитав, что пункт 1 предписания от 13.05.2011 N 61-05-050/1049 не соответствует закону и нарушает права и законные интересы Управления юстиции, последнее обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Как видно из материалов дела, на основании приказа от 17.11.2010 N 103 ЛС-2 в соответствии с командировочным удостоверением от 24.11.2010 N 36 начальник Управления Ковальчук Л.В. командирована в город Хабаровск с 25 по 29 ноября 2010 для участия в заседании координационного совета при Главном управлении Министерства юстиции РФ по Хабаровскому краю и с 29.11.2010 по 09.12.2010 для обучения на курсах повышения квалификации. Денежные средства в сумме 9.600 рублей перечислены Управлением по кассовой заявке на расход от 02.11.2010 N 000001485 в ОАО "Приморское агентство авиационных компаний" по КОСГУ 222 "Транспортные услуги" с назначением платежа: оплата проезда в командировку сотрудника Управления.

Согласно заявке на приобретение авиабилетов от 08.11.2010 N 01-147 по счету от 08.11.2010 N 22174/03 авиабилеты по маршруту Южно - Сахалинск - Хабаровск - Южно - Сахалинск с датами 25.11.2010 - 09.12.2010 приобретены Управлением в ОАО "Приморское агентство авиационных компаний" на сумму 6.000 рублей. Однако, 06.12.2010 Управлением направлена заявка N 01-147-3037/10-0 на возврат обратного авиабилета по маршруту Хабаровск-Южно-Сахалинск. Возврат обратного билета произведен в связи с тем, что согласно приказу от 03.12.2010 N1780-к по окончании командировки Ковальчук Л.В. предоставлен ежегодный оплачиваемый отпуск с 10.12.2010 по 24.12.2010.

На основании заявки N 01-147-3037/10-0 от 06.12.2010 Управлением приобретен новый билет в ОАО "Приморское агентство авиационных компаний" с датой вылета 20.12.2010.

По счету от 06.12.2010 N 24805/03, выставленному ОАО "Приморское агентство авиационных компаний", стоимость билета составила 3.600 рублей и квитанция взимания плат агентства в сумме 200 рублей.

По возвращению из отпуска подотчетным лицом представлен авансовый отчет от 27.12.2010 N 107 и приложенные к нему документы: авиабилет по маршруту Хабаровск - Южно - Сахалинск стоимостью 3.600 рублей со сроком вылета 20.12.2010 и квитанция К-02ВВО-0145-101206-0002 разных сборов в сумме 200 рублей (взимание плат агентства). Авансовый отчет и приложенные к нему документы были приняты и подписаны начальником отдела обеспечения деятельности управления - главным бухгалтером Симоновой Л.Л.

Расходы по оплате вновь приобретенного билета и взимание плат агентства Управлением Юстиции осуществлены по коду экономической классификации 222 "Транспортные услуги".

Согласно статьям 38 и 163 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей, и получатели бюджетных средств обязаны эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением.

В соответствии с Положением об Управлении Министерства юстиции РФ по субъекту (субъектам) РФ, утвержденным приказом Министерства юстиции РФ от 21.05.2009 N 147, Управление юстиции является юридическим лицом, а также получателем денежных средств, предусмотренных в федеральном бюджете на его финансирование.

Управление юстиции составляет проекты бюджетных смет на содержание Управления в пределах ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий период, и обеспечивает их целевое и эффективное использование. Управление юстиции возглавляет начальник, который на основании указанного Положения контролирует выполнение возложенных на Управление задач и несет персональную ответственность за их выполнение.

Таким образом, Управление юстиции по Сахалинской области является бюджетным учреждением, осуществляющим операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой.

Согласно статье 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Статьей 221 БК РФ (в редакции ФЗ от 26.04.2007 N 63-ФЗ) предусмотрено, что бюджетная смета бюджетного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится бюджетное учреждение, в соответствии с общими требованиями к порядку составления, утверждения и ведения бюджетной сметы бюджетного учреждения, утвержденными приказом Министерства финансов РФ ОТ 20.11.2007 N 112Н.

Настоящие общие требования устанавливают требования по составлению, утверждению и ведению бюджетной сметы государственного (муниципального) бюджетного учреждения, а также с учетом положений статьи 161 БК РФ органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления (муниципальных органов) и органов управления государственными внебюджетными фондами.

Показатели сметы формируются в разрезе кодов классификации расходов бюджетов бюджетной классификации РФ с детализацией до кодов статей (подстатей) классификации операций сектора государственного управления (пункт 4 Общих требований).

Исходя из анализа вышеуказанных норм права, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно - целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов и организация, финансируемая из федерального бюджета, обязана использовать поступающие ей бюджетные средства в точном соответствии с размером и целевым назначением средств.

Согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденным приказом Минфина России от 30.12.2009 N 150н (далее - Указания N 150н), на подстатью 212 "Прочие выплаты" относятся расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по оплате работодателем в пользу работников и (или) их иждивенцев не относящихся к заработной плате дополнительных выплат и компенсаций, обусловленных условиями трудовых отношений, статусом работников в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе: оплата стоимости проезда к месту отпуска и обратно: лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; судьям, работникам загранучреждений и другим работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В то же время, Указаниями 150н предусмотрено, что на подстатью 222 "Транспортные услуги" относятся расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по оплате договоров на приобретение транспортных услуг для государственных (муниципальных) нужд, в том числе: расходы, связанные с перемещением работников, при служебных командировках (служебных разъездах).

Согласно ст. 166 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) служебная командировка представляет собой поездку работника по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы.

На основании подпункта 8 пункта 1 статьи 52 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственные служащие имеют право на возмещение расходов, связанных со служебными командировками. Порядок и условия командирования гражданского служащего устанавливаются соответственно указом Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 18.07.2005 N 813 "О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих" определено, что федеральные государственные гражданские служащие направляются в служебные командировки по решению представителя нанимателя (руководителя государственного органа или его аппарата либо лица, замещающего государственную должность Российской Федерации) или уполномоченного им лица (далее - представитель нанимателя или уполномоченное им лицо) на определенный срок для выполнения служебного задания (вне постоянного места прохождения федеральной государственной гражданской службы) как на территории Российской Федерации, так и на территориях иностранных государств.

Направление гражданского служащего в служебную командировку оформляется первичными учетными документами в соответствии с установленными унифицированными формами первичной учетной документации по учету труда и его оплаты. На основании решения представителя нанимателя или уполномоченного им лица кадровая служба государственного органа оформляет гражданскому служащему командировочное удостоверение, подтверждающее срок его пребывания в служебной командировке (дата приезда в пункт (в пункты) назначения и дата выезда из него (из них). Фактический срок пребывания в месте командирования определяется по отметкам о дате приезда в место командирования и дате выезда из него, которые делаются в командировочном удостоверении и заверяются подписью полномочного должностного лица и печатью, которая используется в хозяйственной деятельности организации для засвидетельствования такой подписи.

При направлении гражданского служащего в служебную командировку расходы по проезду гражданских служащих к месту командирования и обратно - к постоянному месту прохождения федеральной государственной гражданской службы (включая страховой взнос на обязательное личное страхование пассажиров на транспорте, оплату услуг по оформлению проездных документов, предоставлению в поездах постельных принадлежностей), а также по проезду из одного населенного пункта в другой, если гражданский служащий командирован в несколько государственных органов (организаций), расположенных в разных населенных пунктах, воздушным, железнодорожным, водным и автомобильным транспортом, возмещаются по фактическим затратам, подтвержденным проездными документами.

Из вышеуказанных норм права следует, что служебная командировка представляет собой поездку работника по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы, на основании чего работнику оформляется командировочное удостоверение, подтверждающее срок его пребывания в служебной командировке и срок его убытия. Работнику выдается денежный аванс на оплату расходов по проезду, по найму жилого помещения и дополнительных расходов, связанных с проживанием вне места постоянного жительства (суточные); по возвращении из служебной командировки гражданский служащий обязан представить авансовый отчет об израсходованных в связи со служебной командировкой суммах.

Следовательно, одним из существенных условий служебного командирования является срок нахождения работника в командировке, который устанавливает представитель нанимателя, а именно: руководитель государственного органа или его аппарата либо лица, замещающего государственную должность Российской Федерации) или уполномоченный им лицо. Данный срок обязательно указывается в командировочном удостоверении.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, приказом N 103 ЛС-2 от 17.11.2010 начальник Управления Ковальчук Л.В. была отправлена в служебную командировку в город Хабаровск с 25 по 29 ноября 2010 года для участия в заседании координационного совета при Главном управлении Министерства юстиции РФ по Хабаровскому краю, с 29.11.2010 по 09.12.2010 для обучения на курсах повышения квалификации.

В командировочном удостоверении N 36 от 24.11.2010 имеется отметка о том, что 09.12.2010 она убыла из г. Хабаровска, а также отметка Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Сахалинской области о том, что Ковальчук Л.В. прибыла в г. Южно-Сахалинск 09.12.2010.

Таким образом, Ковальчук Л.В. находилась в командировке в период с 25.11.2010 по 09.12.2010. Согласно приказу N 1780-к от 03.12.2010 по окончании командировки Ковальчук Л.В. предоставлен ежегодный оплачиваемый отпуск с 10.12.2010 по 24.12.2010.

Следовательно, возвращаясь 20.12.2010 из г. Хабаровска в г.Южно-Сахалинск, Ковальчук Л.В. фактически находилась в отпуске.

В связи с чем оплата обратного авиабилета по маршруту Хабаровск - Южно-Сахалинск стоимостью 3.600 рублей с датой вылета 20.12.2010 и квитанции К-02ВВО-0145-101206-0002 разных сборов в сумме 200 рублей (взимание плат агентства) было произведено Управлением юстиции не в связи с возвращением Ковальчук Л.В. из служебной командировки.

То обстоятельство, что по окончании служебной командировки Ковальчук Л.В. предоставлен ежегодный оплачиваемый отпуск с 10.12.2010 по 24.12.2010, в результате чего она решила поменять дату вылета с 09.12.2010 на 20.12.2010, не является основанием для отнесения расходов, связанных с оплатой авиабилета с места отпуска в сумме 3.800 рублей, на подстатью 222 "Транспортные услуги" как оплата проезда из отпуска, поскольку в данном случае Ковальчук Л.В. возвращалась из отпуска, а не из командировки, соответственно, расходы на оплату проезда с отпуска в сумме 3.800 рублей следовало отнести на КОСГУ 212 "Прочие выплаты".

Таким образом, фактические обстоятельства, с которыми законодатель связывает предоставление государственной гарантии в виде оплаты проезда из командировки, не наступили. В связи с чем, предоставление гарантий по оплате проезда из командировки не может быть произведено.

Довод заявителя жалобы о том, что действующим законодательством не установлен запрет на возмещение стоимости проезда при возвращении из командировки в более поздние сроки, чем указано в командировочном удостоверении, является необоснованным, так как исходя из положения статьи 166 ТК РФ при служебной командировке обязательным условием является выполнение работы в определенный срок, после окончания которого работник обязан вернуться на свое рабочее место.

В рассматриваемой ситуации работник Управления, не возвращаясь из служебной командировки к постоянному месту работы, воспользовался своим правом на получение отпуска. Время отдыха не имеет никакого отношения к служебной командировке и на него не распространяются гарантии, положенные при командировке. При этом отпуск никак не продляет время командировки и соответственно не дает право в период отпуска на получение государственных гарантий, предусмотренных при командировке.

На основании вышеизложенного, коллегия считает, что Территориальное Управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области правильно квалифицировало установленное нарушение, как нецелевое использование средств федерального бюджета, исходя из того, что работник Управления юстиции Ковальчук Л.В. фактически 20.12.2010 возвратилась из отпуска, а не из служебной командировки, которая окончилась 09.12.2010. Более того, того, как уже указывалось выше, согласно отметке в командировочном удостоверении Ковальчук Л.В. вернулась в г. Южно-Сахалинск 09.12.2010.

Следовательно, пункт 1 раздела 1 предписания ТУ ФС финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области от 13.05.2011 N 61-05-050/1149 соответствует закону и не нарушает права и законные интересы Управления.

Довод заявителя жалобы о том, что затраты на оплату проезда из места командировки были бы понесены в любом случае и ущерб федеральному бюджету не причинен, коллегия считает необоснованным, так как работник Управления Ковальчук Л.В. возвращалась из отпуска, а не из командировки, поэтому оплата проезда за счет средств, выделенных по статье "Транспортные услуги" для оплаты командировочных расходов, неправомерна. Неиспользованные остатки денежных средств по завершению финансового года на основании статьи 219 БК РФ Управление обязано было возвратить в бюджет. Поскольку этого не произведено, средства использованы не по целевому назначению, следовательно, ущерб федеральному бюджету причинен.

То обстоятельство, что Ковальчук Л.В. имела право на компенсацию расходов по оплате проезда из отпуска на основании статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации как лицо, работающее в районах, приравненных к районам Крайнего Севера, не свидетельствует об отсутствии вменяемого нарушения, поскольку компенсация расходов по оплате проезда к месту отдыха и обратно производится по другой статье расходов, предусмотренной бюджетной сметой, в частности по КОСГУ 212 "Прочие выплаты", а не за счет средств, выделяемых на подстатью 222 "Транспортные услуги".

Ссылка заявителя жалобы на подпункт 12 пункта 1 статьи 264 Налогового кодекса Российской Федерации и письма Минфина РФ от 16.08.2010 N 03-03-06/1/545, от 08.12.2010 N 03-03-06/1/762 является несостоятельной, так как Налоговый кодекс РФ и письма Минфина РФ по налогообложению не имеют отношения к рассматриваемым бюджетным правоотношениям.

Также, коллегия считает необоснованной ссылку Управления на решения Сахалинского областного суда, которыми отменены постановления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области о привлечении Ковальчук Л.В. и Симоновой Л.Л. к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств.

В соответствии с ч. 3 ст. 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для арбитражного суда, рассматривающего дело, обязательно вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

В рассматриваемом случае решения судов общей юрисдикции вынесены не по гражданским, а по административным делам, участниками в которых являлись только физические лица Ковальчук Л.В. и Симонова Л.Л., а не заявитель, в силу чего данные решения судов общей юрисдикции не имеют преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора.

Частью 3 статьи 201 АПК РФ установлено, что в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании вышеизложенного, решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 06.09.2011 по делу N А59-2422/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

А. В. Пяткова

Судьи

З.Д. Бац Е.Л. Сидорович