Заключение на проект федерального закона N 434371-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части замены лицензирования строительной деятельности" (не действует)

Заключение Комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва от 26 июня 2007 г. к N вн 3.24-16/613
на проект федерального закона N 434371-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части замены лицензирования строительной деятельности"

 

Досье на проект федерального закона

 

Рассмотрев проект федерального закона N 434371-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части замены лицензирования строительной деятельности", внесенный депутатами Государственной Думы Плескачевским B.C., Богомольным Е.И., Саблиным Д.В., Шибалкиным А.С., Агеевым А.А., Тягуновым А.А., Ковалем А.П., Коганом А.Б, Пановым В.В., Исаковым И.А., Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам отмечает следующее.

В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 252-ФЗ "О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" с 1 июля 2007 года на осуществление проектирования, инженерных изысканий и строительства зданий о сооружений, лицензия не требуется.

Законопроектом предлагается продлить срок лицензирования указанных видов деятельности до 1 января 2009 года. Такое продление обусловлено необходимостью обеспечить реализацию перехода от государственного контроля в форме лицензирования к системе саморегулирования в строительной сфере.

Проектом предлагается достаточно эффективная модель сочетания государственного регулирования экономики с саморегулированием субъектов экономической деятельности, устанавливаются критерии, которым должен соответствовать участник строительной деятельности, чтобы сделать строительный рынок прозрачным и понятным для потребителей, очистить его от ненадлежащих и недобросовестных участников и в первую очередь ввести четкую схему ответственности участников градостроительной деятельности перед любыми третьими лицами.

В целом, предлагаемая модель является копией моделей саморегулирования, предусмотренных законодательством при осуществлении деятельности арбитражных управляющих и оценщиков.

Поддерживая идею универсальной модели осуществления саморегулирования, Комитет, тем не менее, полагает необходимым учитывать особенности осуществления деятельности в определенной сфере деятельности и, соответственно, корректировать общую модель. Особенно это касается вопросов обеспечения обязательств членов саморегулируемой организации перед третьими лицами.

В данном случае, по мнению Комитета, такой корректировке подлежит предлагаемое проектом обязательное страхование гражданской ответственности как способ обеспечения имущественной ответственности при осуществлении деятельности в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства объектов капитального строительства.

Неприменимость схемы страхования, предусмотренная при саморегулировании арбитражных управляющих и оценщиков, объясняется следующим.

Во-первых, следует различать страхование профессиональной ответственности и страхование ответственности перед третьими лицами. Страхование профессиональной ответственности предполагает страхование ответственности лиц, владеющих определенной профессией - арбитражного управляющего, оценщика, врача и т.п. Очевидно, что владеть профессией может только физическое лицо, которое страхуется от риска причинения вреда в результате нарушения им установленных стандартов профессиональной деятельности. При этом правилами страхования учитываются, в том числе, случаи умышленного причинения вреда самим страхователем. При страховании рисков причинения вреда третьим лицам при осуществлении строительной деятельности страхователями являются юридические лица или индивидуальные предприниматели, осуществляющие определенную деятельность, а не физические лица - представители определенной профессии, соответственно к такому страхованию проблематично применять в полном объеме правила страхования профессиональной ответственности.

Во-вторых, проектом не учитывается многосубъектность общественных отношений в области строительства. Авария, в результате которой был причинен вред третьим лицам, может быть результатом ошибки, совершенной на любом этапе и любым участником процесса - от архитектора до строителя. Предлагаемая проектом система трех профессиональных СРО не решает проблему, поскольку в этом случае на потерпевшего фактически ложится бремя поиска виновного в аварии. Полагаем, что интересам защиты прав пострадавших в большей степени будет способствовать возложения на застройщика, как на лицо, указанное в разрешении на строительство, солидарной ответственности за причинение вреда третьим лицам участниками строительного процесса. В этом случае, во-первых, застройщик будет напрямую заинтересован в выборе профессиональных контрагентов, а во-вторых, потерпевший будет четко знать, к кому необходимо обращаться как к причинителю вреда. При этом целесообразно требовать договор страхования гражданской ответственности на этапе выдаче разрешения на строительство.

В-третьих, совершенно неприемлемой представляется размер страховой суммы, на которую участник СРО обязан застраховать свою ответственность - один миллион рублей. Полагаем, что реально защитить интересы лиц, пострадавших от некачественно произведенных строительных или проектировочных работ, и достичь заявленных целей саморегулирования можно посредством осуществления страхования ответственности участников строительного процесса при возведении (в том числе проектировании) конкретного объекта строительства. В этом случае страховая сумма, в пределах которой страховщик возместит вред потерпевшему, будет реально отражать возможные негативные последствия некачественных работ и, соответственно, позволит компенсировать причиненный третьим лицам ущерб.

В-четвертых, срок осуществления обязательного страхования (период нахождения в саморегулируемой организации) также не учитывает особенности страхования строительной деятельности, большинство рисков которой приходится на этап "после сдачи объекта". Следовательно, если авария на объекте произошла после того, как застройщик прекратил свою деятельность в этом качестве и вышел из СРО, то, по правилам статьи 957 Гражданского кодекса Российской Федерации, страховая защита потерпевшего осуществляться не будет, что вряд ли соответствует целям создания СРО. Целесообразно определить в законе срок, в течение которого застройщик обязан страховать свою ответственность.

Кроме того, Комитет считает, что подлежит дополнительному обсуждению введение в Градостроительный кодекс Российской Федерации понятия "опасный объект капитального строительства" и установление обязанности страховать ответственность только в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта таких объектов. Кодексом (статья 49) установлены случаи, когда не проводится государственная экспертиза проектной документации объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации. Таким образом, законодатель уже определил, в каких случаях принимаются дополнительные меры, направленные на обеспечение безопасности строительства. Вряд ли целесообразно пересматривать перечень таких случаев.

Вызывает недоумение возложение контроля за осуществлением обязательного страхования на СРО строителей (часть 8 ст. 76 проекта). Полагаем, что такой контроль с большей степенью эффективности могло бы осуществлять СРО страховщиков, обмениваясь соответствующей информацией со СРО строителей.

В результате, в соответствии с законопроектом, страхование гражданской ответственности не несет своей основой функции защиты имущественных интересов пострадавших лиц, а служит своеобразным "входным билетом" при вступлении в СРО.

К законопроекту имеются также другие замечания. Например, Комитет считает, что название проекта не соответствует его содержанию и нуждается в доработке.

Дополнительно отметим, что в международной практике инструмент страхования как форма негосударственного регулирования строительной деятельности применяется уже давно. При реализации в европейских странах строительных проектов практически 100% строительных рисков застраховано, в то время, как на российском рынке этот показатель не превышает 7%.

Различны способы правового регулирования страхования строительных рисков. Например, во Франции, Канаде, Италии, Испании и некоторых других странах страховой период начинается с момента сдачи объекта в эксплуатацию и действует в течение 10 лет ("десятилетняя ответственность"). В Германии страхование ответственности участников строительного процесса является добровольным, однако, в силу обычаев делового оборота, строительные работы не выполняются без соответствующего страхового полиса. Кроме того, немецкое законодательство предусматривает солидарную ответственность участников строительного процесса перед пострадавшими.

Представляется, что положительный зарубежный опыт применения страхования как способа обеспечения обязательств застройщика и других участников строительства следует более полно учесть при дальнейшей доработке проекта, что позволит реально осуществить эффективное сочетание государственного регулирования экономики с саморегулированием субъектов экономической деятельности в строительной отрасли.

С учетом изложенного, Комитет по кредитным организациям и финансовым рынкам считает, что вышеуказанные замечания могут быть устранены в процессе подготовки законопроекта ко второму чтению, и рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 434371-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части замены лицензирования строительной деятельности", внесенный депутатами Государственной Думы Плескачевским B.C., Богомольным Е.И., Саблиным Д.В., Шибалкиным А.С., Агеевым А.А., Тягуновым А.А., Ковалем А.П., Коганом А.Б., Пановым В.В., Исаковым И.А.

 

Председатель Комитета

В.М. Резник

 

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.