Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 24 марта 2014 г. N 05АП-2215/14

г. Владивосток

24 марта 2014 г.

Дело N А51-29305/2013

Резолютивная часть постановления оглашена 17 марта 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 марта 2014 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей А.В. Гончаровой, Е.Н. Номоконовой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Вероника",

апелляционное производство N 05АП-2215/2014

на решение от 31.12.2013

судьи И.С.Чугаевой

по делу N А51-29305/2013 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Вероника" (ИНН 2524003718, ОГРН 1022501025546, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 03.12.2002)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю (ИНН 2538090446, ОГРН 1052503717408, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 30.03.2005)

о признании незаконным предписания,

при участии:

от ООО "Вероника" - директор Кириленко Г.Н. на основании приказа от 25.12.2009 N 01; представитель Матусевич Е.В. по доверенности от 23.12.2013, сроком на один год;

от управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю - представитель Пикула Д.В. по доверенности от 03.12.2013, сроком на 2 года;

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Вероника" (далее по тексту - общество, заявитель) обратилось с заявлением о признании незаконным и отмене предписания Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю в г. Находка (далее по тексту - управление, Роспотребнадзор, административный орган) от 18.09.2013 N 365.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 31.12.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, общество обратилось с апелляционной жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд. Указывает, что кадастровые планы земельных участков школы и магазина не являются надлежащими доказательствами, позволяющими определить расстояние между территорией школы и магазином, поскольку не содержат сведений о том, каким образом определено расстояние. К тому же, из протокола осмотра территорий не следует, что управлением осуществлялось измерение расстояния между торговой точкой и школой. Заявитель обращает внимание коллегии на то, что материалы дела не содержат акт контрольной закупки, кассового чека либо другого документа, подтверждающего факт розничной продажи табачных изделий в магазине общества, поскольку протокол осмотра помещения магазина и наличие на витринах табачных изделий сами по себе не подтверждают факт продажи табачных изделий.

Кроме того, общество считает, что, устанавливая факт осуществления учреждением образовательного процесса на соответствующей территории, суд обязан был установить наличие недвижимого имущества у образовательного учреждения, предоставленного ему в установленном законом порядке. Между тем из представленных Роспотребнадзором документов следует, что школа не является ни владельцем, ни собственником, ни даже балансодержателем здания школы и земельного участка. На основании изложенных в апелляционной жалобе доводов общество просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Управление по тексту представленного в материалы дела отзыва, поддержанного в судебном заседании, возражало против доводов апелляционной жалобы, решение суда считает законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

Исследовав материалы дела, заслушав доводы и возражения сторон, проверив правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

23.08.2013 в Роспотребнадзор поступило обращение (вх. N 1507.1/2) потребителя - жителя с. Новолитовск Сергиенко Л.В. о реализации табачных изделий и спиртных напитков в магазине общества, расположенном по адресу: с. Новолитовск, ул. Черняховского, 20, в непосредственной близости от общеобразовательного учреждения.

В тот же день поступило обращение вх. N 1507/2 администрации Новолитовского сельского поселения Партизанского муниципального района о проведении проверочных мероприятий в отношении общества на предмет соблюдения обществом пункта 7 статьи 19 Федерального закона от 23.02.2013 N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потреблений" дыма и последствий потреблений" (далее по тексту - Закон N 15-ФЗ) в связи с торговлей табачными изделиями в непосредственной близости от общеобразовательного учреждения.

По данному факту административный орган определением от 26.08.2013 возбудил дело об административном правонарушении N 82 по статье 14.2 КоАП РФ и назначил проведение административного расследования.

18.09.2013 управлением был произведен осмотр помещений магазина, расположенного по адресу: с. Новолитовск, ул. Черняховского, 20, в присутствии двух понятых и директора магазина Кириленко Г.Н., о чем составлен протокол осмотра. В результате осмотра установлен факт реализации обществом табачных изделий на расстоянии менее установленных законом 100 метров от общеобразовательной школы.

По факту выявленного нарушения в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении от 18.09.2013 N 618, полученный директором магазина Кириленко Г.Н.

Рассмотрев указанный протокол и приложенные к нему материалы, в присутствии законного представителя общества должностное лицо управления вынесло постановление от 24.09.2013 N 618 о назначении административного наказания, которым общество привлечено к административной ответственности предусмотренной статьей 14.2 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере 30000 руб.

18.09.2013 управлением в адрес заявителя вынесено предписание N 365 о прекращении реализации табачных изделий в связи с тем, что расстояние от магазина до МКОУ "Средняя общеобразовательная школа" по прямой линии без учета искусственных и естественных преград от ближайшей точки, граничащей с территорией, составляет 40 метров (при норме не менее 100 метров).

Не согласившись с указанным предписанием, посчитает его незаконным и нарушающим права общества в сфере предпринимательской деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

По правилам части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 8 и пункта 1 статьи 23 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее по тексту - Закон N 52-ФЗ) граждане имеют право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека.

В 2008 году Российская Федерация приняла на себя международные обязательства, связанные с присоединением к Рамочной конвенция ВОЗ по борьбе против табака, принятой в мае 2003 года.

Принятый 23 февраля 2013 года и вступивший в силу с 1 июня 2013 года Закон N 15-ФЗ регулирует общественные отношения, возникающие при охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака.

Согласно подпункту 2 пункта 7 статьи 19 названного Закона запрещается розничная торговля табачной продукцией на расстоянии менее чем сто метров по прямой линии без учета искусственных и естественных преград от ближайшей точки, граничащей с территорией, предназначенной для оказания образовательных услуг.

Под образованием в статье 2 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 273-ФЗ) понимается единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов.

Из разъяснений, данных в письме Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 03.06.2005 N 0100/4244-05-32 "О надзоре за реализацией табачных изделий", следует, что при определении стометровой зоны от границ территорий образовательных организаций следует руководствоваться кадастровым планом.

Как установлено судебной коллегией, муниципальное казенное общеобразовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа с. Новолитовск Партизанского муниципального района" (далее по тексту - школа, МКОУ) расположено по адресу: с. Новолитовск, ул. Черняховского, 33, и функционирует с 1994 года по настоящее время в соответствии с лицензией осуществления образовательной деятельности серии РО N 000289 (регистрационный номер 317 от 23.04.2012).

Постановлением администрации Партизанского муниципального района от 06.02.2013 N 85 МКОУ утверждена и выдана схема расположения земельного участка на кадастровом плане.

На основании утвержденной схемы расположения земельного участка на кадастровом плане, земельный участок по адресу: с. Новолитовск, ул. Черняховского, 33, площадью 5522+/-15кв.м поставлен на кадастровый учет с присвоением кадастрового номера 25:13:030205:668.

Из материалов дела усматривается, что в ходе проведения осмотра магазина, расположенного по ул. Черняховского, 20 в с. Новолитовск, было установлено, что заявителем в указанном магазине осуществляется розничная торговля табачными изделиями в непосредственной близости от здания школы, расстояние до которой составляет 40 м.

Справкой отдела архитектуры и градостроительства администрации Партизанского муниципального района от 18.09.2013 N 86 с приложением публичной кадастровой карты и схемы взаимного расположения здания магазина и земельного участка для эксплуатации школы в масштабе 1:1000 (1 см = 10 м) подтверждается нахождение территории школы в непосредственной близости до здания магазина общества, а именно на расстоянии 40 м.

Принимая во внимание, что факт невыполнения обществом подпункта 2 пункта 7 статьи 19 Закона N 15-ФЗ подтвержден документально, судебная коллегия считает, что у административного органа имелись основания для вынесения оспариваемого предписания.

Довод заявителя о том, что управлением не доказано нарушение обществом требований законодательства в сфере охраны здоровья граждан, поскольку представленные графические материалы не являются достаточными доказательствами, позволяющими определить расстояние между магазином и школой, судебной коллегией отклоняется.

Из имеющихся в материалах дела графических документов видно, что определение расстояния между магазином и территорией школы основано на публичных кадастровых документах, согласно которым по прямой линии без учета искусственных и естественных преград от ближайшей точки, граничащей с территорией, предназначенной для оказания образовательных услуг, до магазина расстояние составляет 40 м. Анализ указанных документов с применением масштаба, установленного для данных документов, противоречий и несоответствий в выводах управления не выявил. Документов, опровергающих указанное обстоятельство, обществом не представлено.

Соответственно представленные в материалы дела схема расположения земельного участка, содержащая указание границ территории образовательного учреждения, кадастровый паспорт земельного участка школы, справка администрации Партизанского муниципального района и иные графические материалы являются допустимыми и достаточными доказательствами, подтверждающими расстояние между территорией образовательного учреждения и объектом торговли.

Отсутствие нормативно определенного порядка определения расстояния от границ образовательного учреждения до места реализации табачных изделий в розницу не может быть истолкована в пользу позиции заявителя об отсутствии у него обязанности по исполнению императивных требований законодательства в области охраны здоровья граждан и законодательства об образовании. В этой связи ссылки заявителя жалобы на письмо администрации Партизанского муниципального района Приморского края от 17.01.2014 N 81 как на доказательство отсутствия оснований для выдачи предписания признаются судом безосновательными.

Указание общества на то, что МКОУ не является ни владельцем, ни собственником, ни балансодержателем здания школы и земельного участка, в связи с чем определение расстояния от территории школы до магазина не может свидетельствовать о допущенных обществом нарушениях, судом апелляционной не принимается как не соответствующее подпункту 2 пункта 7 статьи 19 Закона N 15-ФЗ, в силу которого следует установить территорию, предназначенную для оказания образовательных услуг, что в спорной ситуации административным органом было выполнено.

Довод заявителя о том, что факт реализации табачной продукции не подтвержден ни актом контрольной закупки, ни товарным чеком, ни иным документом, также не может быть принят коллегией во внимание.

Согласно пункту 4 статьи 6 Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" проверочная (контрольная) закупка является одним из видов оперативно-розыскных мероприятий.

Роспотребнадзор не относится к числу органов, уполномоченных на проведение соответствующего оперативно-розыскного мероприятия, в связи с чем основания для составления управлением акта контрольной закупки отсутствовали.

Кроме того, общество оставлены без внимания разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в пункте 19 Постановления от 24.010.2006 N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", согласно которым выставление в местах продажи (например, на прилавках, в витринах) товаров, продажа которых является незаконной, образует состав административного правонарушения при условии отсутствия явного обозначения, что эти товары не предназначены для продажи.

Протоколом осмотра от 18.09.2013 подтверждается факт наличия на витринах магазина табачной продукции. При этом какие-либо явные обозначения того, что эти товары не предназначены для продажи, отсутствовали. Доказательств обратного суду не представлено.

Довод общества об отсутствии у суда первой инстанции оснований ссылаться на постановление от 24.09.2013 N 618 о привлечении его к административной ответственности за данное нарушение, поскольку данное постановление не вступило в законную силу, не может быть принят коллегией во внимание на том основании, что мотивировочная часть обжалуемого судебного акта каких-либо ссылок на постановление по делу об административном правонарушении от 24.09.2013 N 618 не содержит.

Более того, указанное постановление вступило в законную силу, так как решением суда от 10.12.2013 по делу N А51-31117/2013 в удовлетворении заявления общества о признании незаконным и отмене постановления от 24.09.2013 N 618 было отказано, а апелляционная жалоба была возвращена заявителю.

Ссылки общества на то, что КоАП РФ не предусмотрена выдача предписания по окончании административного расследования, такая процедура предусмотрена только Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее по тексту - Закон N 294-ФЗ) и Законом N 52-ФЗ, но проверка деятельности общества в соответствии с указанными нормативными правовыми актами не проводилась, признаются судом апелляционной инстанции ошибочными в силу следующего.

В подпункте 1 пункта 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что предписание об устранении нарушений обязательных требований законодательства выдается должностным лицом органа государственного контроля в случае выявления нарушений при проведении проверки.

Согласно пункту 2 статьи 50 Закона N 52-ФЗ при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований.

Таким образом, проведение проверок и выдача предписаний отнесены к различным формам исполнения органами Роспотребнадзора функции федерального государственного надзора в области защиты прав граждан.

В случае реализации функции федерального государственного надзора посредством проведения проверки деятельность таких органов регламентируется, в том числе, положениями Закона N 294-ФЗ. Между тем осуществление органами Роспотребнадзора государственного надзора в форме выдачи предписания нормативно не обусловлено необходимостью осуществления этими органами проверки.

Предусмотренное в законе право таких органов выдать по итогам проведенной проверки обязательное к исполнению предписание (часть 3 статьи 16, пункт 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ) нельзя рассматривать в качестве нормативно установленного ограничения права этих органов на выдачу предписания в случае выявления нарушения в ином, не связанном с проведением проверки в соответствии с названным Законом, порядке.

В рассматриваемой ситуации допущенные обществом нарушения требований законодательства, устанавливающих расстояние от торговой точки, реализующей табачную продукцию, до образовательных учреждений, выявлены управлением по итогам проведения возбужденного в отношении заявителя в установленном порядке административного расследования (пункт 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ), в связи с чем необходимость в проведении дополнительных контрольных мероприятий отсутствовала.

Отсутствие регламентации выдачи предписания контролирующим (надзорным) органом (в данном случае территориальным органом Роспотребнадзора) в КоАП РФ не является основанием для признания незаконным оспариваемого предписания, поскольку выдача предписания является мерой государственного контроля, установленная действующим федеральным законодательством в соответствующей сфере.

Так, по правилам пункта 1 статьи 40 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее по тексту - Закон N 2300-1) федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В силу подпункта 3 пункта 2 статьи 40 указанного Закона федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей включает в себя применение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, мер пресечения нарушений обязательных требований, выдачу предписаний о прекращении нарушений прав потребителей, о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений обязательных требований, привлечение к ответственности лиц, совершивших такие нарушения.

На основании подпункта 4 пункта 4 статьи 40 Закона N 2300-1 должностные лица органа государственного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать изготовителям (исполнителям, продавцам, уполномоченным организациям или уполномоченным индивидуальным предпринимателям, импортерам) предписания о прекращении нарушений прав потребителей, о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни, здоровью и имуществу потребителей, окружающей среде.

Из изложенного следует, что выдача управлением оспариваемого предписания по результатам административного расследования не противоречит КоАП РФ, Закону N 294-ФЗ и Закону N 52-ФЗ.

Ссылки заявителя на имеющуюся судебную практику не принимается судом апелляционной инстанции, так как судебные акты по указанным обществом делам были вынесены по иным фактическим обстоятельствам.

При таких обстоятельствах оспариваемое обществом предписание не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно в порядке части 3 статьи 201 АПК РФ отказал в удовлетворении заявленных требований.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого судебного акта, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого решения суда.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы на основании и статьи 110 АПК РФ с учетом разъяснений, изложенных в пункте 15 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 25.05.2005 N 91, судебные расходы по уплате государственной пошлины относятся судебной коллегией на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 31.12.2013 по делу N А51-29305/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

А.В. Гончарова Е.Н. Номоконова