Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 сентября 2002 г. N 5-Г02-115 Решение городского суда об отказе в признании недействительным постановления Правительства г. Москвы от 22 января 2002 г. N 41-ПП "О перспективах развития и правилах размещения средств наружной рекламы, информации и оформления города" оставлено без изменения

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 сентября 2002 г. N 5-Г02-115

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда России

рассмотрела в судебном заседании 10 сентября 2002 г. кассационный протест прокурора прокуратуры г. Москвы Г.О.Г., участвующего в рассмотрении дела в суде первой инстанции, и кассационную жалобу представителя районной управы Пресненского района г. Москвы Б.С.Н. на решение Московского городского суда от 31 мая 2002 г., которым отказано прокурору г. Москвы и районной управе Пресненского района г. Москвы в заявлениях о признании несоответствующими федеральному законодательству постановления Правительства г. Москвы "О перспективах развития и правилах размещения средств наружной рекламы, информации и оформления города" от 22 января 2002 г. N 41-ПП и утвержденных им Правил размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Н.В.И., объяснения представителя Правительства г. Москвы Н.В.Л., представителя управления Правительства г. Москвы по делам наружной рекламы, информации и оформления города З.И.Л., заключение прокурора управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации В.Т.А. поддержавшей протест, исследовав материалы дела, коллегия установила.

Правительством г. Москвы 22 января 2002 г. принято постановление N 41-ПП "О перспективах развития и правилах размещения средств наружной рекламы, информации и оформления города", пунктом 1 которого утверждены Правила размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве (приложение к постановлению).

Прокурор г. Москвы, а также районная управа Пресненского района г. Москвы обратились в суд с заявлениями о признании несоответствующими федеральному законодательству данных постановления и Правил. Заявления обоснованы тем, что Правительство г. Москвы, приняв эти нормативные акты, превысило свою компетенцию, так как отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, вправе самостоятельно решать только органы местного самоуправления, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

Рассмотрев дело, суд вынес приведенное выше решение. В кассационном протесте прокурора прокуратуры г. Москвы Г.О.Г., участвующего в рассмотрении дела в суде первой инстанции, ставится вопрос об отмене решения суда и вынесении нового решения. В обоснование этого вопроса в протесте указывается на то, что предметом регулирования постановления Правительства г. Москвы и утвержденных этим постановлением Правил являются гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, отношения в области установления основ единого рынка и права граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию.

В кассационной жалобе представитель районной управы Пресненского района г. Москвы Б.С.Н. просит об изменении решения суда и признании приложения N 1 к постановлению Правительства г. Москвы от 22 января 2002 г. N 41-ПП противоречащим федеральному законодательству, считая, что в Правилах устанавливаются особенности распространения рекламы. Эти отношения по своей природе являются гражданско-правовыми. Установление особенностей распространения рекламы в нормативном акте субъекта Российской Федерации является вторжением в компетенцию органов местного самоуправления.

Обсудив доводы кассационных протеста и жалобы, коллегия не находит оснований для их удовлетворения.

Как видно из содержания заявления прокурора г. Москвы и заявления районной управы Пресненского района г. Москвы, в них заявлены требования (1) о признании в полном объеме несоответствующим федеральному законодательству постановления Правительства г. Москвы "О перспективах развития и правилах размещения средств наружной рекламы, информации и оформления города" от 22 января 2002 г. N 41-ПП и (2) о признании в полном объеме несоответствующими федеральному законодательству Правил размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве, утвержденных пунктом 1 данного постановления. В качестве основания для признания этих нормативных актов в полном объеме незаконными в заявлениях указано на то, что Правительство г. Москвы не наделено полномочиями по регулированию рекламной деятельности, и поэтому некомпетентно было их принимать, так как по ст. 3 Федерального закона "О рекламе" законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним иных Федеральных законов. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Действительно, законодательство о рекламе, а также подзаконные нормативные акты, регулирующие гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, и, устанавливающие такие нормы, которые в силу их характера и значения для формирования свободных рыночных отношений относятся к правовым основам единого рынка, находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

Однако, оспариваемые нормативные акты, как правильно признал суд, содержат, в том числе административные и другие нормы, которые Правительство г. Москвы вправе было принимать. При этом суд сослался в решении также на указание Конституционного Суда Российской Федерации в постановлении от 4 марта 1997 г. N 4-П по делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона "О рекламе" о том, что "рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т. е. не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьями 72, 73, 76 (части 2, 4, 5 и 6)".

Судом дан анализ в целом (не отдельных его частей о чем заявители и не просили) оспариваемых нормативных актов.

В постановлении Правительства г. Москвы содержатся нормы административного права.

Так, в пункте 2 этого постановления предписывается Москомархитектуре совместно с управлением Правительства г. Москвы по делам наружной рекламы, информации и оформления города, префектами административных округов в срок до 31 марта 2002 г. разработать, согласовать с управлением ГИБДД ГУВД г. Москвы и департаментом природопользования и охраны окружающей среды Правительства г. Москвы и представить на рассмотрение общественного совета при Мэре г. Москвы по проблемам градостроительства и архитектурно - художественного формирования облика города генеральную схему размещения средств наружной рекламы и информации на территории г. Москвы для последующего утверждения Правительством г. Москвы.

В части 3 пункта 5 Постановления устанавливается, что управление Правительства г. Москвы по делам наружной рекламы, информации и оформления города является уполномоченным органом исполнительной власти города в вопросах рекламно-информационного оформления третьего транспортного кольца и МКАД и осуществляет размещение средств наружной рекламы и информации на местах, свободных от обязательств, на конкурсной основе.

Подпунктом 6.3 постановления устанавливается обязанность названного управления в трехмесячный срок разработать и представить на утверждение Правительства г. Москвы экономически обоснованную и согласованную с заинтересованными городскими организациями программу развития сети средств городской информации на 2002-2003 годы, направленную на решение задач распространения городской информации (включая систему ориентирования, указатели направлений и магистралей), широкого освещения выполнения общегородских социальных программ и событий культурной жизни города.

Подпунктом 7.1 постановления обязан заместитель Мэра г. Москвы в Правительстве г. Москвы подготовить и направить в установленном порядке в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект закона о внесении изменений и дополнений в статью 16 Федерального закона "О рекламе", предусматривающий распространение запрета на рекламу алкогольной и табачной продукции в наружной рекламе.

В подпункте 7.2.1 постановления управлению Правительства г. Москвы по делам наружной рекламы и оформлению города предписано обеспечить действенные меры по соблюдению требований Федерального закона "О рекламе" при распространении рекламы табачной и алкогольной продукции, а также неэтичной рекламы.

В пункте 12 постановления Правительством г. Москвы осуществлено принадлежащее ему право признать утратившими силу свои постановления и распоряжение Мэра г. Москвы.

В Правилах размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве затрагиваются в связи с вопросами рекламы различные предметы ведения, в том числе управленческие, защиты прав человека, общественной безопасности, градостроительства, землепользования, памятников истории и культуры, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, собственности г. Москвы.

Так, в пункте 1.1 этих Правил указывается, что они устанавливают, в частности, порядок и требования к проектированию средств наружной рекламы и информации, определению мест их размещения, требования к технической экспертизе, установки, монтажу, эксплуатации и демонтажу, а также порядок контроля за соблюдением этих требований; в пункте 1.4 Правил дается понятие средств наружной рекламы и информации, что это щиты, стенды, плакаты и иные технические средства, предоставляемые и используемые для распространения рекламной и иной информации, предназначенной для неопределенного круга лиц и рассчитанной на визуальное восприятие из городского пространства.

В разделе 2 Правил определяются органы управления и контроля, функции городских предприятий.

В пункт 3.1 Правил указывается, что относится к городской информации. Это, в частности, название улиц, расписание движения транспорта, праздничное оформление города. В пункте 3.4 Правил указывается на условия использования Московской городской символики.

В разделе 4 Правил предусмотрены технические требования к конструкциям стационарных средств наружной рекламы; указано на то, что стационарные средства наружной рекламы не должны создавать помех для пешеходов, механизированной уборки улиц и тротуаров, не должны быть источниками, в частности, мощных световых, электромагнитных и иных излучений и полей; предусмотрены требования по безопасности дорожного движения и безопасности эксплуатации средств наружной рекламы.

В пункте 5.1 Правил определены зоны исторического наследия, в частности, Красная площадь, ансамбли и памятники архитектуры и культуры.

В разделе 6 рассматриваются, в частности, вопросы использования в связи с рекламной деятельностью собственности г. Москвы.

В разделе 7 определены технические требования по проектированию, монтажу и эксплуатации средств наружной рекламы.

Были решены в Правилах и другие вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и г. Москвы, а также в ведении г. Москвы.

Эти вопросы, связанные с рекламной деятельностью, Правительство г. Москвы, как высший исполнительный орган, вправе было решать, так как ему принадлежит право осуществлять руководство и контроль за деятельностью подведомственных ему органов исполнительной власти, принадлежат полномочия по управлению собственностью города Москвы, а также предоставлено право осуществлять свои полномочия в сфере архитектуры и градостроительства, в сфере природопользования, землепользования, охраны окружающей природной среды, обеспечения законности и общественной безопасности.

В пункте 2.4 Правил указано, что районная управа выдает разрешения на распространение наружной рекламы, предусмотренные ст. 14 Федерального закона "О рекламе".

При рассмотрении дела в судебном заседании были исследованы обстоятельства, на которые ссылались прокурор и районная управа Пресненского района г. Москвы, как на основание своих требований. При этом ни прокурор, ни управа не заявляли требования о проверке каждого пункта постановления, а также каждого пункта Правил и приложений к Правилам с точки зрения их соответствия федеральному законодательству. Суд же со ссылкой на статью 195 ГПК РСФСР не счел необходимым выйти за пределы заявленных требований, в связи с чем содержание каждой правовой нормы указанных нормативных актов с точки зрения их соответствия федеральному законодательству в судебном заседании не исследовались и решения по ним не принималось.

При таких обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что по основаниям, указанным в заявлениях, требования о признании оспариваемых нормативных актов незаконными в полном объеме удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь ст.ст. 304, 305, 311 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, коллегия определила:

оставить решение Московского городского суда от 31 мая 2002 г. без изменения, кассационный протест прокурора прокуратуры г. Москвы Г.О.Г., участвующего в рассмотрении дела в суде первой инстанции, и кассационную жалобу представителя районной управы Пресненского района г. Москвы Б.С.Н. без удовлетворения.