Пояснительная записка к проекту федерального закона N 421600-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием примирительных процедур" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 421600-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием примирительных процедур"

Досье на проект федерального закона

В Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации, Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации, Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации закреплены нормы, касающиеся примирения сторон. Однако их лаконичность и разрозненность не позволили указанному институту стать эффективным инструментом урегулирования споров.

В частности, за период с 2011 по 2017 год примирительные процедуры с участием медиаторов использовались при рассмотрении крайне незначительного количества дел (при рассмотрении всего лишь около 0,008 процентов дел судами общей юрисдикции и при рассмотрении около 0,002 процентов дел арбитражными судами).

Вместе с тем в российском обществе существует высокая потребность в доступных и эффективных механизмах урегулирования споров, которые будут способствовать не только повышению качества правосудия за счет оптимизации судебной нагрузки, но и, в первую очередь, снижению конфликтности, укреплению социальных и деловых связей, становлению и развитию партнерских отношений, формированию уважительного отношения к закону, а также повышению правосознания и социальной активности.

Так, представителями деловых кругов и объединений на состоявшейся 21 сентября 2017 года встрече с Президентом Российской Федерации были высказаны пожелания о необходимости совершенствования примирительных процедур. По итогам указанной встречи 6 октября 2017 года Утвержден Перечень поручений Президента Российской Федерации N Пр-2042, пунктом 2 которого поручено рассмотреть вопрос о совершенствовании регулирования примирительных процедур (медиации), включая применение медиации при рассмотрении дел государственными судами.

Законопроект подготовлен в целях более широкого внедрения в сферу осуществления правосудия способов урегулирования споров посредством использования примирительных процедур, в том числе примирения, осуществляемого при содействии суда.

Предлагаемые изменения соответствуют задачам и принципам судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, а также общим тенденциям развития процессуального законодательства, определенным в том числе в постановлении IX Всероссийского съезда судей от 8 декабря 2016 года N 1 "Об основных итогах функционирования судебной системы Российской Федерации и приоритетных направлениях ее развития на современном этапе".

1. В законопроекте предусматриваются дополнительные по отношению к медиации и другим примирительным процедурам возможности для лиц, участвующих в деле, урегулировать спор при содействии судебного примирителя, закрепляется институт судебного примирения, определяются принципы примирительных процедур, создаются условия для активной роли суда в содействии сторонам в урегулировании споров, в том числе возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

На необходимость содействовать примирению сторон на стадии производства по делу в целях сокращения количества рассматриваемых судами дел и улучшения качества отправления правосудия указано в Рекомендации Комитета министров Совета Европы N R (86) 12 о мерах по недопущению и сокращению чрезмерной рабочей нагрузки на суды, принятой еще в 1986 году.

Комитетом министров предложено в качестве одной из основных задач возложить на судей обязанность добиваться примирения сторон и заключения мирового соглашения по всем соответствующим вопросам на любой стадии производства по делу.

Более того, Российская Федерация обладает собственными традициями примирения, в том числе и при участии суда.

Так, участники споров, рассматриваемых в коммерческих судах России середины XIX - начала XX веков, после предложения суда о проведении примирительной процедуры могли выбрать как негосударственного примирителя, так и примирителя из состава данного суда. Судьи коммерческих судов часто использовали примирительные процедуры, в том числе и посредничество (медиацию).

Примирительные процедуры могут проводиться и при активном участии суда. Именно такой характер носит институт судебного примирения, который широко используется в различных странах (в частности, в Республике Беларусь, Республике Казахстан, Словении, Германии, Королевстве Нидерландов, Канаде и др.).

2. В законопроекте сформулированы общие положения о примирительных процедурах как процессуальном институте, обозначены принципы проведения примирительных процедур, их основные разновидности: переговоры, сверка документов, посредничество, медиация, судебное примирение. Термины "посредничество", "посредник" используются в законопроекте как родовые понятия с учетом того, что термины "медиация", "медиатор", "судебное примирение", "судебный примиритель" являются специальными по отношению к ним.

3. Вступивший в силу с 1 января 2011 года Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" (далее - Закон о медиации) был принят в целях создания правовых условий для применения в Российской Федерации процедуры медиации. При этом в соответствии с частью 6 статьи 1 данного закона его положения не применяются к отношениям, связанным с оказанием судьей или третейским судьей в ходе судебного или третейского разбирательства содействия примирению сторон, если иное не предусмотрено федеральным законом.

В разработанном с учетом положений Закона о медиации законопроекте особое внимание уделяется пределам участия суда в урегулировании споров и формам, в которых суд может реализовать возложенные на него законом обязанности по оказанию содействия сторонам в примирении, урегулировании существующего между ними конфликта.

Таким образом, законопроект направлен на дальнейшее внедрение и популяризацию в России примирительных процедур, в том числе и медиации, а также повышение их эффективности.

4. В законопроекте в целях предоставления сторонам максимальных возможностей по урегулированию спора предусматривается гибкая и многоплановая модель содействия суда примирению сторон, которое может осуществляться в различных формах.

В соответствии с законопроектом примирительная процедура может быть проведена на любой стадии процесса по ходатайству сторон (стороны) или по предложению суда при согласии сторон.

Законопроектом предлагается закрепить широкий перечень возможных результатов примирения, к которым могут прийти стороны в процессе примирительной процедуры. К числу таких результатов относятся: мировое соглашение, заключаемое в отношении всех или части требований, частичный или полный отказ от иска, его частичное или полное признание, полный или частичный отказ от апелляционной, кассационной жалобы, надзорной жалобы (представления), признание обстоятельств, на которых другая сторона основывает свои требования или возражения, соглашение по обстоятельствам дела, подписание письма-согласия на государственную регистрацию товарного знака.

Если в процессе примирительной процедуры стороны не достигнут взаимоприемлемого результата примирения, судебное разбирательство возобновляется.

5. В соответствии с законопроектом к осуществлению функций судебных примирителей предлагается привлекать работников аппарата суда, имеющих высшее юридическое образование и стаж работы в области юриспруденции не менее пяти лет, и судей в отставке. Список судебных примирителей будет утверждаться Пленумом Верховного Суда Российской Федерации на основе предложений судов о кандидатурах судебных примирителей.

Предполагается, что деятельность судей в отставке в качестве судебных примирителей является оплачиваемой. Порядок и условия оплаты их труда будут определяться Правительством Российской Федерации. Расходы бюджета по оплате указанной деятельности могут, в частности, компенсироваться из сумм государственной пошлины, уплаченной при обращении в суд и оставшейся в бюджете после возвращения определенной ее части в случае согласия сторон на использование процедуры судебного применения. Такая возможность обусловлена тем, что использование процедуры судебного примирения уменьшит расходы суда, покрываемые за счет государственной пошлины, в связи с сокращением количества юридически значимых действий, которые он должен был бы совершить при рассмотрении дела в обычном порядке. Не исключается также вариант создания специального фонда оплаты труда судебных примирителей из числа судей в отставке.

Помимо возможности участия в судебном примирении, стороны вправе на любой стадии рассмотрения дела инициировать проведение процедуры медиации.

При этом стороны не ограничены в выборе посредника и могут прибегнуть к услугам медиатора либо избрать судебного примирителя, который утверждается судом.

Законопроектом также устанавливаются принципы судебного примирения, полномочия судебного примирителя, возможность его замены судом.

Предполагается, что Порядок проведения судебного примирения и требования к судебному примирителю будут определены Регламентом проведения судебного примирения, утверждаемым Верховным Судом Российской Федерации.

6. Законопроект исходит из того, что примирительные процедуры, в том числе медиация, могут проводиться и по делам, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства судами общей юрисдикции или арбитражными судами. В связи с этим сферу действия Закона о медиации предлагается расширить, включив в нее споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Такой подход будет способствовать нахождению сторонами взаимоприемлемого результата урегулирования спора либо (при его недостижении) сближению позиций сторон в том числе и по спорам, где одной из сторон является государственный орган, орган местного самоуправления.

Подобный опыт имеется в ряде зарубежных стран (в Германии, Королевстве Нидерландов, Великобритании, Франции, Австралии), где существует обязательный досудебный Порядок урегулирования публично-правовых споров, в том числе с использованием медиации, который способствует тому, что до стадии судебного рассмотрения доходит незначительное количество таких споров.

В целях максимально эффективного использования примирительных процедур законопроектом предлагается закрепить самостоятельный перечень результатов примирения, учитывающих специфику публично-правовых отношений.

На необходимость активного использования примирительных процедур по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, указывает также Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 5 сентября 2001 года N Rec(2001)9 об альтернативных методах урегулирования споров между административными органами и частными лицами.

Как указано в данной рекомендации, примирение и медиация могут инициироваться участвующими сторонами, судьей или предусматриваться в обязательном порядке законом.

В ряде зарубежных стран (например, в Словении) процедура судебной медиации (примирения) носит обязательный характер, ее проведение может быть предписано судьей. В некоторых странах (например, в Великобритании) существует практика, согласно которой, если сторона отказывается от предложенной судом медиации, такая сторона несет все судебные расходы другой стороны, даже выиграв спор.

В законопроекте предлагается закрепить возможность суда в целях примирения сторон и уточнения ими фактических обстоятельств, снятия противоречий в позициях, в том числе путем проведения сверки взаимных расчетов, откладывать судебное разбирательство или приостанавливать производство по делу по своей инициативе и в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, предложив сторонам использовать примирительную процедуру, в том числе с участием судебного примирителя.

Такие действия могут совершаться судом в процессе рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, а также о взыскании обязательных платежей и санкций, только если стороны не использовали досудебное урегулирование спора и при наличии согласия организации, индивидуального предпринимателя или гражданина.

Представляется, что в условиях возрастающего количества споров с участием государственных органов именно государство должно расширять использование примирительных процедур для эффективного урегулирования споров со своим участием, в том числе в целях укрепления авторитета органов государственной власти, повышения доверия к ним.

При этом суд, откладывая судебное разбирательство или приостанавливая производство по делу по своей инициативе, не принуждает стороны к примирению, а лишь предлагает им попытаться урегулировать спор самим, оценить все положительные стороны данного способа. В случае недостижения согласия по спорным вопросам рассмотрение дела судом будет продолжено.

7. Изменения, предлагаемые в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", предоставляют судье, пребывающему в отставке, право быть медиатором, судебным примирителем. Это не только позволит повысить привлекательность альтернативных процедур разрешения споров, но и укрепит профессиональными кадрами институты медиации и судебного примирения.

Предполагается, что судьи, пребывающие в отставке, смогут осуществлять деятельность медиаторов на профессиональной основе после включения в списки медиаторов, которые будут вестись советами судей субъектов Российской Федерации. Соответствующие изменения предлагается внести в Закон о медиации и Федеральный закон от 14 марта 2002 года N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации".

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием примирительных процедур"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием примирительных процедур" не повлечет дополнительных расходов федерального бюджета. Оплата труда судей в отставке, выполняющих функции судебных примирителей, будет осуществляться за счет суммы государственной пошлины, уплаченной при обращении в суд по спорам, впоследствии урегулированным посредством процедуры судебного применения.

Перечень актов федерального законодательства и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, принятию, приостановлению, изменению или дополнению в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием примирительных процедур"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием примирительных процедур" потребует принятия нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, которым будут определены Порядок и условия оплаты труда судей в отставке, осуществляющих функции судебных примирителей.