Статья 11. Генеральный директор Фонда

Статья 11. Генеральный директор Фонда

1. Комментируемая статья устанавливает порядок назначения и освобождения от должности генерального директора государственной корпорации "Фонд содействия реформированию ЖКХ", а также устанавливает основное направление деятельности генерального директора Фонда - руководство текущей его деятельностью. Также в комментируемой статье устанавливаются полномочия генерального директора Фонда. Сразу же можно обратить внимание на то, что комментируемая статья до настоящего времени не претерпела никаких изменений или дополнений, по сравнению с первоначальной редакцией. Этот факт говорит о том, что вопросы, регулируемые комментируемой статьей, уже достаточно хорошо проработаны ранее, и данная редакция в настоящее время является самой целесообразной.

Генеральный директор, согласно комментируемой статье, является единоличным исполнительным органом управления Фондом. Он назначается на должность Правительством РФ.

Порядок назначения генерального директора Государственной корпорации схож с назначением членов наблюдательного совета корпорации в том, что генеральный директор, так же как и члены наблюдательного совета корпорации назначаются Правительством РФ. Однако, несмотря на тесную взаимосвязь регулирования деятельности государственной корпорации и государства, как учредителя такой корпорации, существенное влияние на функционирование государственной корпорации в целом: создание, наделение полномочиями и имуществом, создание органов управления корпорацией, ликвидация и реорганизация, назначение на должность генерального директора не взаимосвязано с нормами действующего законодательства в области гражданской государственной службы (например, Федеральный закон от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). Вместе с тем, нельзя отрицать некоторой схожести в целях деятельности государственного служащего и генерального директора государственной корпорации - интересы государства, не совпадающие с личной коммерческой выгодой. Правда, в деятельности генерального директора государственной корпорации интересы государства являются конечной целью, достигаемой посредством организации успешной деятельности самой корпорации.

Комментируемый Закон не содержит, каких-либо, запретов на вхождение генерального директора или члена правления корпорации в наблюдательный совет Фонда, однако, в комментируемой статье существует опосредствованный запрет на совмещение должностей генерального директора и председателя наблюдательного совета Фонда. Исходя из того, что трудовой договор с генеральным директором подписывается председателем наблюдательного совета Фонда, для совмещения этих должностей пришлось бы исключить такую норму из комментируемого Закона. Представляется, что законодатель, а в его лице, и само государство пошло на такой шаг, для того, чтобы исключить конфликт интересов.

Таким образом, без специального распоряжения Правительства РФ о назначении на должность, генеральный директор Фонда не сможет на законных основаниях реализовывать свои полномочия. Следует добавить, что комментируемый Закон никак не устанавливает согласованность норм комментируемого Закона о замещении должностей (например, должности генерального директора Фонда) с трудовым законодательством РФ.

Комментируемый Закон содержит указания на срочность исполнения генеральным директором Фонда своих полномочий, также как и члены наблюдательного совета, генеральный директор Фонда назначается на срок деятельности Фонда, это означает, что генеральный директор Фонда назначен на свою должность до окончания ликвидации Фонда.

2. По общему правилу, в задачу единоличного исполнительного органа юридического лица входит исполнение решений вышестоящих органов управления. К компетенции исполнительного органа некоммерческой организации относится решение всех вопросов, которые не составляют исключительную компетенцию других органов управления некоммерческой организацией (остаточная компетенция). На это указывает п. 2 ст. 30 ФЗ "О некоммерческих организациях". Комментируемая статья содержит схожее требование о том, что генеральный директор Фонда принимает решения по иным отнесенным к компетенции Фонда вопросам, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции наблюдательного совета Фонда и правления Фонда.

Как уже сказано, прежде всего, комментируемая статья устанавливает, что генеральный директор осуществляет руководство текущей деятельностью государственной корпорации. Текущая деятельность Фонда - это повседневная экономическая, социальная, корпоративная и иная деятельность. На осуществление такой деятельность не требуется особого решения наблюдательного совета или правления Фонда, либо такие решения уже приняты, ответственность за исполнение этих решений возложена на генерального директора и в рабочем режиме он контролирует исполнение решений указанных органов управления Фондом. Вообще, необходимо иметь в виду, что основной обязанностью генерального директора, как и обязанностью правления любой государственной корпорации, и Фонда в частности, является претворение в жизнь решений наблюдательного совета государственной корпорации в интересах корпорации в частности и, как следствие, государства в целом.

Следует добавить, что на основании того, что перечень вопросов, относимых комментируемым Законом к компетенции правления Фонда и генерального директора Фонда не закрыт, перечень вопросов, относимых к компетенции исполнительных органов Фонда может быть значительно шире, указанного в комментируемом Законе. Представляется, что такой перечень зависит от решений, принимаемых Правительством РФ, Президентом и наблюдательным советом Фонда. Вместе с тем, широта полномочий генерального директора Фонда, может говорить о том, что в некоторых случаях коллегиальные исполнительные органы не стали вполне самостоятельными. Это относится не только к государственным корпорациям. И в организациях иных организационно-правовых форм (АО, ООО, кооперативах), не "обремененных" государственным участием этот вопрос "органа при директоре" достаточно часто и остро возникает. Коллегиальный исполнительный орган продекларирован на бумаге, но фактически предприятием руководит один человек, подменяя собой коллегиальный орган.

Вместе с тем, по смыслу норм комментируемого Закона, регулирующих порядок организации и деятельности коллегиального исполнительного органа - это орган со своей компетенцией, коллегиальным порядком принятия решений и ведением документации, подтверждающей факты коллегиального обсуждения и принятия решений на заседаниях (см. комментарий к ст. 9). В данном конкретном случае, большую роль играет сама личность генерального директора и его способность, при наличии обширных полномочий, административного ресурса, при осуществлении предоставленных ему государством полномочий по регулированию текущей деятельности государственной корпорации, в соответствии с комментируемым Законом, иными правовыми актами, не подменять своими решениями и распоряжениями решения иных органов управления Фондом.

Также в соответствии с требованием комментируемого Закона генеральный директор Фонда возглавляет его правление (см. комментарий к ст. 9) и, в соответствии со своими полномочиями организует деятельность по исполнению решений правления Фонда и, как уже сказано, наблюдательного совета Фонда.

3. Комментируемая статья достаточно подробно устанавливает полномочия генерального директора Фонда. Собственно говоря, деятельность генерального директора Фонда с полной уверенностью можно охарактеризовать как оперативную во всех смыслах уже потому, что для принятия решения генеральному директору, чаще всего нет необходимости согласовывать свои действия с иными органами управления. Прежде всего, по общим правилам, установленным, помимо комментируемого Закона, ГК РФ, иными законодательными актами, генеральный директор представляет без доверенности интересы Фонда в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иностранными организациями, международными организациями, другими организациями.

В соответствии со ст. 182 ГК РФ сделка, совершенная одним лицом (представителем) от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, основанного на доверенности, указаний Закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, непосредственно создает, изменяет и прекращает гражданские права и обязанности представляемого. Таким образом, генеральный директор представляет интересы Фонда на основании прямого указания в комментируемой статье (Законе) - т.е. делегирования ему таких полномочий. Представляется, что генеральный директор должен осуществлять свою деятельность в интересах Фонда добросовестно и соблюдением законодательства.

Согласно комментируемой статье генеральному директору предоставлены широкие представительские полномочия, во всяком случае, в соответствии с нормами статьи ограничений на подписание внешних договоров, соглашений, намерений и т.д. не предусмотрено, исходя из этого можно сделать вывод, что лицо, назначаемое Правительством РФ на должность генерального директора государственной корпорации действительно облечено доверием Правительства, а в его лице и государства в целом.

Безусловно, наделение широкими и разноплановыми полномочиями единоличного исполнительного органа управления Фондом предполагает возможность возникновения конфликтных ситуаций. Законодатель, вне всякого сомнения, доступными ему способами пытается исключить вероятность злоупотреблений. В соответствии со ст. 27 ФЗ "О некоммерческих организациях" лицом, заинтересованным в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе сделок, с другими организациями или гражданами, признаются руководитель (заместитель руководителя) некоммерческой организации, а также лицо, входящее в состав органов управления некоммерческой организацией или органов надзора за ее деятельностью, если указанные лица состоят с этими организациями или гражданами в трудовых отношениях, являются участниками, кредиторами этих организаций либо состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или являются кредиторами этих граждан. При этом указанные организации или граждане являются поставщиками товаров (услуг) для некоммерческой организации, крупными потребителями товаров (услуг), производимых некоммерческой организацией, владеют имуществом, которое полностью или частично образовано некоммерческой организацией, или могут извлекать выгоду из пользования, распоряжения имуществом некоммерческой организации.

Заинтересованность в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе в совершении сделок, влечет за собой конфликт интересов заинтересованных лиц и некоммерческой организации.

Генеральный директор государственной корпорации обязан соблюдать интересы организации, прежде всего в отношении целей ее деятельности, и не должен использовать возможности корпорации или допускать их использование в иных целях, помимо предусмотренных комментируемым Законом.

Одним ключевых из полномочий генерального директора Фонда, в соответствии с комментируемой статьей, является руководство деятельностью правления Фонда. Следует отметить, что генеральный директор в отношении правления Фонда имеет достаточно широкие властные полномочия. Как глава правления он не только руководит его деятельностью, он также представляет в наблюдательный совет Фонда предложения о назначении на должность и об освобождении от должности членов правления. Исходя из предоставленных полномочий, генеральный директор Фонда, инициирует проведение заседаний правления, председательствует на них и несет ответственность за принимаемые на заседаниях правления Фонда решения (см. комментарий к ст. 10).

Комментируемый Закон никак не регламентирует меры ответственности генерального директора как руководителя правления Фонда за принимаемые им лично и руководимым им правлением решения. Представляется, что генеральный директор Фонда как должностное лицо несет ответственность перед государственной корпорацией по общим основаниям ответственности должностных лиц. И теория и практика права, наряду с имущественной ответственности должностных лиц выделяет дисциплинарную, административную и даже уголовную ответственность:

1) дисциплинарная ответственность должностного лица юридического лица наступает в случае совершения эти лицом нарушения, связанного с исполнением им своих должностных обязанностей. Исходя из того, что комментируемый Закон не предусматривает мер ответственности к должностным лицам корпорации, необходимо исходить из мер ответственности, предусмотренных законодательством о труде. Можно добавить, что исключительный характер назначения на должность и освобождения от должности генерального директора государственной корпорации "Фонд содействия реформированию ЖКХ" накладывает определенный отпечаток и на меры дисциплинарной ответственности этого должностного лица - "уволен" он может быть только на основании Распоряжения Правительства РФ;

2) административная ответственность возникает не по инициативе корпорации. Инициатором наступления административной ответственности должностного лица корпорации, несмотря на всю ее специфичность, могут выступать различные государственные контролирующие органы (налоговые, санитарные, экологические, противопожарные и т.д.) в соответствии со своими полномочиями и ограничениями, установленными комментируемым Законом. Порядок и условия наступления административной ответственности должностного лица устанавливаются нормами КоАП РФ.

Статья 2.4 КоАП РФ устанавливает, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением им своих служебных обязанностей. При этом в КоАП РФ под должностным лицом подразумевается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. При этом совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, несут административную ответственность как должностные лица.

Пленум Верховного Суда РФ в п. 15 постановления от 24.03.2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснил, что согласно ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ при совершении юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено (ст. 2.4 КоАП РФ), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц. При определении степени ответственности должностного лица за совершение административного правонарушения, которое явилось результатом выполнения решения коллегиального органа юридического лица, необходимо выяснять, предпринимались ли должностным лицом меры с целью обратить внимание коллегиального органа либо администрации на невозможность исполнения данного решения в связи с тем, что это может привести к совершению административного правонарушения. Поскольку КоАП РФ не предусматривает в указанном случае каких-либо ограничений при назначении административного наказания, судья вправе применить к юридическому и должностному лицу любую меру наказания в пределах санкции соответствующей статьи, в том числе и максимальную, учитывая при этом смягчающие, отягчающие и иные обстоятельства, влияющие на степень ответственности каждого из этих лиц. Привлечение к уголовной ответственности должностного лица не может в силу части 3 статьи 2.1 КоАП РФ служить основанием для освобождения юридического лица от административной ответственности;

3) уголовная ответственность должностного лица может наступить строго по основаниям, установленным УК РФ.

Исходя из того, что в соответствии с комментируемой статьей генеральный директор организует реализацию решений правления Фонда, он фактически должен осуществлять реализацию полномочий правления.

Генеральный директор Фонда в соответствии со своими полномочиями издает приказы и распоряжения по вопросам деятельности Фонда. Распоряжение, в отличие от приказа, не подразумевает беспрекословного подчинения и исполнения, а является всего лишь указанием наиболее подходящего решения, формы действия. Таким образом, если ответить еще более простым и понятным языком, приказ требует подчинения, а распоряжение всего лишь согласия. Необходимо иметь в виду, что, как правило, приказы распространяются на деятельность всего Фонда, могут исходить и быть подписанными только генеральным директором, а распоряжения могут охватывать всего лишь небольшую сферу, и направлены, например, для выполнения какого-либо задания или поручения конкретному сотруднику или на весь департамент или сложившуюся ситуацию и подписывать распоряжения имеют право все руководители отделов и подразделений.

Как уже сказано, генеральный директор Фонда имеет право назначать на должность заместителей генерального директора Фонда. Комментируемый Закон не устанавливает количество заместителей и их полномочия, однако согласно комментируемой статье обязанности между своими заместителями распределяет генеральный директор Фонда. Комментируемая статья не регламентирует порядок назначения, представляется, что назначение на должность заместителя генерального директора Фонда осуществляется на общих основаниях, предусмотренных законодательством о труде. Статья 19 ТК РФ устанавливает, что трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате назначения на должность или утверждения в должности в случаях, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, или уставом (положением) организации. Таким образом, трудовые отношения заместителя генерального директора Фонда возникают на основании трудового договора, в котором в соответствии с ТК РФ должны быть определены должностные обязанности заместителя генерального директора Фонда.

Полномочия генерального директора Фонда в области трудовых отношений строго ограничены рамками действующего трудового законодательства. Генеральный директор Фонда не может своим распоряжением или приказом ухудшить положение работников или претендентов на вакантную должность по сравнению с нормами ТК РФ. Однако у генерального директора есть возможность применять меры стимулирующего характера: премии, надбавки и т.д. Руководствуясь общепринятыми установками, можно установить доплаты как выплаты, начисляемые работникам к окладам (тарифным ставкам) за особые условия труда или режим работы. Доплаты производятся работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда. Конкретный размер доплаты устанавливается работодателем с учетом мнения представительного органа работников либо коллективным договором или оговаривается в трудовом договоре. Надбавки к заработной плате - это стимулирующие выплаты сверх установленного должностного оклада, которые стимулируют работников к достижению более высоких производственных показателей, повышению профессионального мастерства и производительности труда. Как правило, надбавки устанавливаются по результатам аттестации работников решением квалификационной или аттестационной комиссии.

Основное, что необходимо учитывать при формировании штатного расписания, - это две основные формы выплаты надбавок и доплат. Первая форма - процентная - устанавливается в процентах от должностного оклада, и в случае пересмотра размера оклада (ставки) автоматически меняется размер надбавки (доплаты). Вторая форма выплат - это надбавка или доплата, установленная в виде фиксированной суммы. Такая выплата может оставаться постоянной даже при изменении размера оклада (ставки), если иное не предусмотрено коллективным договором, трудовым договором или локальным нормативным актом. При установлении в штатном расписании доплат или надбавок в соответствующей колонке делается пометка о том, в каком размере и за что установлена данная надбавка (доплата).

Вместе с тем, необходимо помнить, что Фонд, являясь некоммерческой организацией, все же получает, определенную, и довольно существенную прибыль от размещения временно свободных средств, согласно требованиям законодательства, расходуемую для достижения поставленных перед Фондом целей. В связи с этим экономическая составляющая занимает достаточно важное место в деятельности Фонда. Соответственно, размер заработной платы работников Фонда, стимулирующие надбавки и выплаты строго обусловлены экономической целесообразностью.

Анализируя объем и направленность полномочий, предоставленных комментируемым Законом наблюдательному совету Фонда, правлению Фонда и генеральному директору Фонда, т.е. высшим органам управления и высшим исполнительным органам управления можно сделать краткий вывод о том, что полномочия всех органов управления строго разграничены, могут дополнять друг друга, но никогда не пересекаются. Наблюдательный совет - это тот орган, которому все подотчетны. Он утверждает все важнейшие документы, утверждает отчетность, и осуществляет контроль за расходованием средств Фонда и его деятельностью. Правление - орган, который готовит все важнейшие документы Фонда, утверждаемые затем наблюдательным советом (отчеты, перспективы). Правление исполнительный орган без особых представительских функций. Генеральный директор Фонда - осуществляет оперативное управление его деятельностью (сделки, кадры, материальное обеспечение и т.д.). Генеральный директор имеет право представлять интересы Фонда во вне.