Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 611445-6 "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 611445-6 "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов",
внесенный Правительством Российской Федерации

 

Досье на проект федерального закона

 

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 611445-6 "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

 

1. Основные характеристики федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов

 

Законопроект основан на прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов (далее - прогноз), Основных направлениях бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, Основных направлениях налоговой политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, государственных программах Российской Федерации.

В целях минимизации рисков несбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации подготовка законопроекта осуществлялась на основе "консервативного" ("базового") варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. В рамках данного прогноза большинство макроэкономических показателей, непосредственно влияющих на доходную часть федерального бюджета (в т.ч. объем ВВП, объем экспорта и импорта товаров, прибыль прибыльных организаций, фонд заработной платы), было снижено по сравнению с параметрами прогноза, положенными в основу Федерального закона от 02.12.2013 N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов".

В законопроекте прогнозируется снижение доходов федерального бюджета с 19,4% ВВП в 2014 году до 18,4% ВВП к 2017 году. Доходы федерального бюджета на 2015 год составят 15 082,4 млрд. рублей (19,5% к ВВП) и на плановый период: 2016 год 15 795,5 млрд. рублей (19,0% к ВВП) и 2017 год 16 547,8 млрд. рублей (18,4% к ВВП). При этом объем нефтегазовых доходов будет снижаться с 10,0% ВВП в 2014 году до 9,1% ВВП в 2017 году. За этот период прогнозируется, что ненефтегазовый дефицит будет сокращен до 9,7% ВВП в 2017 году (на 0,2% ВВП относительно 2014 года).

Расходы проекта федерального бюджета на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов сформированы в соответствии с "бюджетными правилами", установленными в целях снижения его ненефтегазового дефицита и обеспечения долгосрочной устойчивости бюджетной системы Российской Федерации. Законопроектом предлагается утвердить общий объем расходов федерального бюджета в 2015 году в сумме 15 513,1 млрд. рублей (20,0% к ВВП), в 2016 году - 16 271,8 млрд. рублей (19,6% к ВВП) и в 2017 году - 17 088,7 млрд. рублей (19,0% к ВВП).

В 2015-2017 г.г. дефицит федерального бюджета по отношению к ВВП не будет увеличиваться и составит в 2015 году 430,7 млрд. рублей (0,6% ВВП), в 2016 году - 476,3 млрд. рублей (0,6% ВВП), в 2017 году - 540,9 млрд. рублей (0,6% ВВП). Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета в 2015-2017 годах будут являться государственные заимствования и поступления от приватизации федерального имущества.

Законопроект основывается на прогнозе, согласно которому ожидается восстановление роста российской экономики более высокими темпами. Прирост ВВП в 2015 году должен ускорится до 1,2%, в 2016 год до 2,3% а в 2017 году до 3% по сравнению с 0,5% в 2014 году. Инфляция в 2015 году прогнозируется на уровне 5,5%, а в 2016 она должна замедлится до 4,5%, и до 4% в 2017 году.

Таким образом, сформированные в соответствии с параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов и законодательно установленными "бюджетными правилами" основные характеристики законопроекта обеспечивают исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств Российской Федерации, сохраняя устойчивость федерального бюджета и, следовательно, бюджетной системы в целом по отношению к основным бюджетным рискам. В то же время существует ряд макроэкономических рисков, наступление которых может ухудшить параметры прогноза и соответственно показатели проекта федерального бюджета на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов, а также бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целом. К таким рискам относятся возможное усугубление геополитической напряженности, риски, связанные с изменением уровней инфляции, цена на нефть, колебаниями валютных курсов.

2. Финансовое положение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в 2015-2017 годах

 

2.1. Следует отметить, что доля налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации возрастет с 27,7% в 2014 году до 28,0% в 2017 году. При этом доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы (до предоставления межбюджетных трансфертов) должна сократиться.

В настоящее время готовятся поправки к проекту федерального закона N 529548-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", предусматривающие зачисление с 1 января 2015 года 100 процентов сумм акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации (в 2015 году - 73 354 ,0 млн. рублей и в 2016 году - 96 038,3 млн. рублей). Данными поправками также предлагается введение положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми будут предоставляться межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности субъектов Российской Федерации.

В то же время в законопроекте сохраняется тенденция централизации в федеральном бюджете доходов бюджетной системы Российской Федерации. Так, доля доходов федерального бюджета в доходах бюджетной системы Российской Федерации составит в 2015-2017 годах 52,5%, 51,7% и 50,0% соответственно. В данных условиях сохраняется значительная зависимость многих бюджетов субъектов Российской Федерации от размеров финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета. В 2015 году получателями дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности будет являться 71 субъект Российской Федерации и только 14 не будут иметь статус дотационных регионов. Указанная централизация финансовых средств в федеральном бюджете с последующим перераспределением их значительной части между бюджетами нижестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации в качестве межбюджетных трансфертов негативно сказывается на финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, эффективности использования ими бюджетных средств, а также не стимулирует социально-экономическое развитие дотационных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Согласно статье 11 законопроекта, в 2015 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации предусматривается предоставление бюджетных кредитов в сумме до 150,0 млрд. рублей на срок до трех лет для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, а также для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий. В то же время дефицит консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в 2015-2017 годах должен составить соответственно 978,7 млрд. рублей, 929,2 млрд. рублей, 747,7 млрд. рублей или соответственно 9,9%, 9%, 6,8% от общих доходов бюджета субъекта Российской Федерации бюджета субъекта Российской Федерации.

Необходимо также учитывать, что в настоящее время возросла финансовая и долговая нагрузка на региональные и местные бюджеты. Объем государственного долга субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 сентября 2014 года составил 1727,0 млрд. рублей. Высокий уровень долговой нагрузки бюджетов в ряде субъектов Российской Федерации свидетельствует об имеющихся проблемах в экономике этих регионов, в формировании и исполнении их бюджетов, что может также осложнить в дальнейшем социально-экономическое развитие и модернизацию экономики этих регионов. При этом в 2015 - 2017 годах существенно увеличится нагрузка на бюджеты субъектов Российской Федерации по возврату ранее предоставленных бюджетных кредитов.

Предлагаемые меры решения данной и других бюджетных проблем субъектов Российской Федерации (исключительно путем выдачи дополнительных бюджетных кредитов) не только не позволят снизить долговое бремя бюджетов субъектов Российской Федерации, но и может ухудшить в дальнейшем ситуацию с исполнением бюджетов на региональном и муниципальном уровнях. При этом для субъектов Российской Федерации, являющихся получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, будут установлены ограничения по осуществлению внешних заимствований на международных рынках капитала и кассовому обслуживанию исполнения региональных бюджетов исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (законопроект N 571192-6).

В этих условиях Правительству Российской Федерации целесообразно проработать вопрос о частичной реструктуризации в 2015 - 2017 годах обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам либо продлении сроков их возврата. Полагаем также, что Правительству Российской Федерации в рамках мониторинга долговой политики субъектов Российской Федерации следует уделять особое внимание анализу мер, принимаемых субъектами Российской Федерации по сокращению государственного долга субъектов Российской Федерации, и при необходимости оказанию регионам методологической помощи путем выработки рекомендаций по сокращению государственного долга, модельных планов мероприятий по финансовому оздоровлению и другое.

2.2. По данным Минфина России, межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением реализации собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в 2013 году составили 1 125,2 млрд. рублей или 54,4% от общего объема межбюджетных трансфертов и 46,1% от объема собственных доходов местных бюджетов. Таким образом, финансовое положение муниципальных образований в значительной степени зависит не от их собственных усилий, а от финансовых возможностей субъектов Российской Федерации, размеров межбюджетных трансфертов и налоговых доходов, передаваемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам, а также эффективности и обоснованности механизмов их распределения между бюджетами муниципальных образований.

В совокупности поступления от местных налогов составляют только 4,6% от всех собственных доходов местных бюджетов (в том числе 4,0% от земельного налога и 0,5% от налога на имущество физических лиц). Основная часть налоговых доходов местных бюджетов по-прежнему формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, на администрирование которого органы местного самоуправления не могут оказывать какого-либо влияния. Принятие Федерального закона "О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "О налогах на имущество физических лиц", предусматривающего определение налоговой база по налогу на имущество физических лиц в отношении объектов налогообложения, исходя из их кадастровой стоимости, в краткосрочной перспективе не может существенно увеличить налоговые доходы местных бюджетов. Данным Федеральным законом установлен значительный переходный период (до 1 января 2020 года), в течении которого на территориях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований определение налоговой базы по налогу на имущество физических лиц можно будет осуществлять исходя из инвентаризационной стоимости объектов налогообложения.

Распределение собственных доходов по типам муниципальных образований в 2012 году, как и в предыдущие годы, характеризуется неравномерностью: в бюджетах городских округов аккумулируется 60,3% (629,0 млрд. рублей) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов - 28,4% (296,5 млрд. рублей) и 11,3% (117,2 млрд. рублей) - в бюджетах поселений. Получается, что наибольшая доля собственных доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных экономически развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория муниципальных образований - городские и сельские поселения - имеет очень незначительный объем собственных доходов. И это при том, что в большинстве бюджетов поселений основная доля расходов состоит из расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам.

В этих условиях значительная часть поселений вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу. При этом консолидированный объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП страны постоянно сокращается. Так, в 1997 году данный объем составлял 10,9% к ВВП, то в 2014 году он составит только - 4,7% к ВВП.

В 2013 году в целом по Российской Федерации местные бюджеты исполнены с дефицитом. При этом объем расходов превысил объем поступивших доходов местных бюджетов на 42,2 млрд. рублей при запланированном дефиците 98,8 млрд. рублей (аналогичные показатели 2012 года составляли 27,5 млрд. рублей и 93,3 млрд. рублей). В то же время необходимо учитывать, что по состоянию на 1 сентября 2014 года объем муниципального долга увеличился до 278,0 млрд. рублей, что составляет 11,4% от собственных доходов местных бюджетов.

С 1 января 2014 года был снижен на 10% норматив отчислений от налога на доходы физических лиц, зачисляемого в доходы местных бюджетов, с одновременным увеличением норматива отчислений от данного налога, зачисляемого в доход бюджета субъектов Российской Федерации, в связи с передачей с 1 января 2014 года с местного на региональный уровень власти полномочий по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг). В результате внесения указанных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации доходы местных бюджетов сократятся на 160 млрд. рублей. При этом в соответствии с финансово-экономическим обоснованием к Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), сделанном в 2003 году, оценка расходов местных бюджетов составляла 8,1% от объема валового внутреннего продукта (ВВП). В России в 2014 году объем ВВП составит 71,49 трлн. рублей. Таким образом, расходы местных бюджетов, необходимые для исполнения органами местного самоуправления своих полномочий, можно оценить в сумме 5,79 трлн. рублей. В то же время в 2013 году доходы местных бюджетов составили лишь 3,38 трлн. рублей (с учетом субвенций на осуществление органами местного самоуправления делегированных государственных полномочий), что на 2,4 трлн. рублей меньше фактических финансовых потребностей муниципальных образований.

Несмотря на передачу ряда полномочий в области охраны здоровья и финансовому обеспечению дошкольного образования с муниципального и региональный уровень публичной власти нельзя не учитывать и то, что в течение нескольких лет, прошедших после принятия Федерального закона N 131-ФЗ, более чем на половину увеличились перечни вопросов местного значения всех видов муниципалитетов. При этом не производились не только компенсация местным бюджетам возросших расходов на их решение, но и расчет "стоимости" этих новых полномочий. Поэтому увеличение доходов региональных бюджетов в связи передачей им указанных дополнительных полномочий исключительно за счет сокращения доходной базы местных бюджетов представляется необоснованным.

В связи с изложенным полагаем, что необходимо продолжить проработку предложений по внесению изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации, а также в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах в целях расширения собственной доходной базы местных бюджетов и закрепления за местными бюджетами дополнительных налоговых доходов, а также предоставления права органам местного самоуправления на введение ряда местных сборов (например, сбора с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за право размещения объектов торговли в границах муниципальных образований в целях благоустройства соответствующих территорий, сбора за выдачу лицензии на добычу общераспространенных полезных ископаемых (песок, гравий, глина, торф, а также других, определяемых законом субъекта Российской Федерации), курортного сбора с собственников гостиниц и туристических объектов в курортных местностях в целях благоустройства соответствующих территорий и некоторых других).

3. Основные характеристики государственных программ Российской Федерации, подлежащих финансированию из федерального бюджета, по которым Комитет назначен ответственным или соисполнителем

 

3.1. Государственная программа "Региональная политика и федеративные отношения" утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 307. Её целью является обеспечение сбалансированного развития субъектов Российской Федерации. Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих задач государственной программы:

стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к наращиванию собственного экономического потенциала;

совершенствование федеративных отношений и местного самоуправления, в том числе механизмов и условий передачи (делегирования) полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации;

укрепление единства многонационального народа Российской Федерации (российской нации), а также ряд других.

В проекте федерального бюджета на 2015-2017 годы бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы "Региональная политика и федеративные отношения" предусмотрены в 2015 году в объеме 15 030,8 млн. рублей, в 2016 году - 13 827,8 млн. рублей, в 2017 году - 14 766,7 млн. рублей.

Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденными в паспорте государственной программы в 2015 году уменьшены на 4 142,0 млн. рублей, в 2016 году - на 5 332,2 млн. рублей, в 2017 году - на 5 293,3 млн. рублей.

Наиболее значительное изменение параметров ресурсного обеспечения государственной программы произошло в рамках подпрограммы "Совершенствование федеративных отношений и механизмов управления региональным развитием" в отношении расходов на поощрение достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятым решением о нецелесообразности их предоставления с 2015 года

3.2. Государственная программа "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 309. Её целями являются формирование условий для развития реального сектора экономики Северо-Кавказского федерального округа и повышение качества жизни и благосостояния граждан. Достижение указанных целей обеспечивается решением следующих задач данного государственной программы:

стимулирование инвестиционной активности в округе и привлечение капитала в экономику;

создание современной туристической инфраструктуры туристско-рекреационных особых экономических зон в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и Республике Адыгея;

создание новых рабочих мест в конкурентоспособных отраслях экономики и сокращение естественного уровня безработицы;

обеспечение роста денежных доходов населения и снижения уровня безработицы;

модернизация объектов образования, здравоохранения, социальной защиты и социального обслуживания населения, а также ряда других.

Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденными в паспорте государственной программы в 2015 году увеличены на 535,4 млн. рублей, в 2016 году - на 229,0 млн. рублей, в 2017 году уменьшены на 155,0 млн. рублей.

Бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы в 2016-2017 годах предусмотрены с учетом общих подходов по формированию федерального бюджета. Кроме того, наиболее значительное изменение параметров ресурсного обеспечения государственной программы произошло в отношении расходов на реализацию подпрограммы "Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года".

3.3. Государственная программа "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации" утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 310. Целью данной программы является обеспечение равных условий для устойчивого исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и повышения качества управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансами.

Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих задач государственной программы: совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; сокращение дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню их бюджетной обеспеченности, сбалансированности региональных и местных бюджетов, повышение эффективности управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансами.

В проекте федерального бюджета на 2015-2017 годы бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации" предусмотрены в 2015 году в объеме 660 509,5 млн. рублей, в 2016 году - 658 620,7 млн. рублей, в 2017 году - 690 854,8 млн. рублей.

Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденными в паспорте государственной программы в 2015 году увеличены на 13 305,1 млн. рублей, в 2016 году уменьшены на 7 916,8 млн. рублей, в 2017 году - на 47 495,1 млн. рублей.

Наиболее значительное изменение параметров ресурсного обеспечения произошло в отношении расходов на реализацию подпрограммы "Поддержание устойчивого исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов".

3.4. Государственная программа "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года" утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 311. Её целью является обеспечение устойчивого социально-экономического развития Калининградской области. Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих задач государственной программы: создание опорной инфраструктуры области, развитие конкурентоспособных секторов экономики, повышение уровня и качества жизни населения, развитие туризма и повышение мобильности населения.

В проекте федерального бюджета на 2015-2017 годы бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года" предусмотрены в 2015 году в объеме 11 580,1 млн. рублей, в 2016 году - 6 340,5 млн. рублей, в 2017 году - 6 343,7 млн. рублей.

Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденными в паспорте государственной программы в 2015 году не изменились, в 2016 году уменьшены на 129,4 млн. рублей, в 2017 году - на 126,2 млн. рублей. Уменьшение объемов бюджетных ассигнований в 2016-2017 годах обусловлено общими подходами к формированию проекта федерального бюджета на 2015-2017 годы. При этом существенное уменьшение бюджетных ассигнований в 2016 году по сравнению с 2015 годом обусловлено меньшей потребностью в финансировании мероприятия по созданию новых конкурентоспособных секторов экономики и инфраструктурному обеспечению эффективного функционирования объектов спортивной инфраструктуры, возводимых в рамках подготовки к проведению Чемпионата мира по футболу в 2018 году.

4. Финансовые взаимоотношения федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в 2015-2017 годах

 

4.1. Обеспечение равных возможностей регионов по реализации конституционных прав граждан и предоставлению на территории Российской Федерации государственных и муниципальных услуг, относящихся к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, осуществляется путем предоставления из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Данные дотации предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках реализации государственной программы "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации".

В целях обеспечения функции государства по выравниванию бюджетной обеспеченности регионов, связанной с дифференциацией в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, в законопроекте объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2015 году увеличен на 10,9% и составит 487 772,3 млн. рублей. Предоставление данных трансфертов позволит в 2015 году сократить разрыв в уровне бюджетной обеспеченности между 10 наиболее и 10 наименее обеспеченными субъектами Российской Федерации с 6,8 до 2,8 раз.

В то же время увеличение в законопроекте объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, в первую очередь, связано с включением в бюджетную систему Российской Федерации двух новых субъектов Российской Федерации - Республики Крым и г. Севастополя. При этом согласно представленным к законопроекту расчетам, размер дотаций в бюджеты данных субъектов Российской Федерации должен составить 27573,5 млн. рублей.

Таким образом, в 2015 году без учета дотаций данным новым субъектам Российской Федерации общий размер дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации по отношению к 2014 году будет увеличен только на 4,6%, что ниже прогнозируемого уровня инфляции в 2015 году (5,5%). При этом в 2016 - 2017 годах бюджетные ассигнования в виде указанных дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации предусмотрены на уровне 2015 года, то есть не предполагается их индексация.

В то же время необходимо учитывать, что в 2014 году возникла тенденция по увеличению объемов государственного долга субъектов Российской Федерации и муниципального долга, в 2014-2015 годах прогнозируется замедление темпов роста экономики страны, которое негативное повлияет на финансовое положение субъектов Российской Федерации. Из пояснительной записки к законопроекту следует, что начиная с 2015 года не предусматривается введение регионального налога с продаж, который мог бы увеличить налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом в ряде регионов возникают сложности относительно взимания налога на прибыль организаций в связи с введением института консолидированной группы налогоплательщиков.

Поэтому для обеспечения выполнения субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в полном объеме социальных обязательств, относящихся к их ведению, в том числе, возникающих из требований Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, полагаем, что следует проработать вопрос об увеличении в законопроекте в 2015-2017 годах размера дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, в том числе с учетом прогнозируемого уровня инфляции в соответствующие годы и других негативных факторов, которые могут повлиять на финансовое положение субъектов Российской Федерации в 2015-2017 годах. При этом в 2015 году такую индексацию размера указанных дотаций необходимо осуществлять без учета выделения дотаций бюджетам Республики Крым и г. Севастополя, предоставление которых связано с включением в бюджетную систему Российской Федерации бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации.

Кроме того, на федеральном уровне необходимо проводить более тщательный, постоянный мониторинг финансового положения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, изменений основных параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального долга.

4.2. В 2015-2017 годах будет продолжено предоставление из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации дополнительной финансовой помощи в виде дотаций в целях реализации ими Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, в том числе в части повышения оплаты труда отдельных категорий работников бюджетной сферы. Данные средства предоставляются в рамках реализации государственной программы "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации".

Проектом федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов предусмотрено предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в целях частичной компенсации дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы в 2015 году в сумме 80 000,0 млн. рублей, в 2016 году - 97 000,0 млн. рублей (что выше уровня 2015 года на 17 000,0 млн. рублей), в 2017 году - 126 490,9 млн. рублей (что выше уровня 2016 года на 29 490,9 млн. рублей).

В то же время в законопроекте размеры данных дотаций предусмотрены в значительно меньшем размере по отношению к бюджетным ассигнованиям, предусмотренным на указанные цели в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов". В данном Федеральном законе предусмотрено выделение дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в целях частичной компенсации дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы в 2014 - 2016 годах соответственно в суммах 120000,0 млн. рублей, 130000,0 млн. рублей и 150000,0 млн. рублей.

В связи с необходимостью выполнения субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями обязательств по повышению оплаты труда работников бюджетной сферы (несмотря на предлагаемые меры по их оптимизации), вытекающих из Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", а также в связи со значительными долговыми обязательствами субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, полагаем, что необходимо рассмотреть вопрос об увеличении в законопроекте в 2015 - 2016 годах размера указанных дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации хотя бы до уровня 2014 года, предусмотренного в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов" (120000,0 млн. рублей).

4.3. В законопроекте в 2015-2017 годах не предусматривается выделение бюджетных ассигнований на поощрение достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Они предоставлялись в рамках государственной программы "Региональная политика и федеративные отношения". В 2014-2016 годах их предоставление предусмотрено в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" в размере 3,56 млрд. рублей, 4,4 млрд. рублей, 5,0 млрд. рублей соответственно. Указом Президента Российской Федерации от 21.08.2012 N 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В целях реализации данного Указа Президента Российской Федерации Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.2012 N 1142 утверждены Правилам предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации". Предоставление указанных грантов бюджетам субъектов Российской Федерации является одним из механизмов стимулирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по повышению эффективности своей деятельности на основе показателей, утвержденных данным Указом Президента Российской Федерации. Полагаем, что выделение указанных средств из федерального бюджета соответствует целям и задачам государственной программы "Региональная политика и федеративные отношения". В частности, одной из таких задач является стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к наращиванию собственного экономического потенциала.

Кроме того, в пояснительной записке к законопроекту не предоставлено каких-либо данных, обосновывающих нецелесообразность предоставления указанных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации. В связи с этим необходимо рассмотреть возможность выделения в 2015-2017 года из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации указанных грантов. Тем более необходимость их предоставления предусмотрена действующими Указом Президента Российской Федерации от 21.08.2012 N 1199 и постановлением Правительства Российской Федерации.

4.4. Проект федерального закона о федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов предусматривает утверждение на 2015 год приложением к федеральному закону о федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов распределения между субъектами Российской Федерации 49 межбюджетных трансфертов, в том числе 16 субсидий, в то время как на 2014 год Федеральным законом от 2 декабря 2013 г. N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" утверждено распределение между субъектами Российской Федерации 40 межбюджетных трансфертов, в том числе 11 субсидий.

Полагаем, что в целях повышения эффективности и прозрачности осуществления бюджетного процесса на федеральном уровне Правительству Российской Федерации необходимо продолжить работу по распределению межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации в основном непосредственно в федеральном законе о федеральном бюджете.

4.5. Структура и целевая направленность межбюджетных трансфертов показывают, что основную долю в них занимают межбюджетные трансферты, направляемые на обеспечение текущих расходов субъектов Российской Федерации. Однако при сохранении преимущественной роли межбюджетных трансфертов текущего характера субъекты Российской Федерации, имеющие низкий уровень экономического потенциала, будут продолжать оставаться крайне зависимыми от финансовой помощи из федерального бюджета и недостаточно заинтересованными в самостоятельном экономическом развитии своих территорий. В этих условиях в области межбюджетных отношений необходимо продолжить работу по достижению оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и созданием стимулов для экономического роста, а также увеличения налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и снижению уровня их дотационности.

5. Финансовая поддержка из федерального бюджета отдельных категорий муниципальных образований в 2015-2017 годах

 

5.1. Согласно нормам статьи 5.1 Закона Российской Федерации от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" из федерального бюджета бюджетам ЗАТО должны ежегодно выделяться межбюджетные трансферты в целях финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом их безопасного функционирования.

В 2013 году в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2012 г. N 1080 произошло объединение дотаций на дополнительные расходы, связанные с режимом безопасного функционирования ЗАТО, и иных межбюджетных трансфертов на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры ЗАТО в единый межбюджетный трансферт, предоставляемый в форме дотации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного постановления следует читать как "22 октября 2012 г."

В связи с этим в законопроекте в 2015-2017 годах бюджетам ЗАТО предусмотрены межбюджетные трансферты:

- в виде дотаций, связанных со статусом ЗАТО, в 2015 году в сумме 11163,5 млн. рублей, в 2016 году в сумме 10958,9 млн. рублей, в 2017 году 10964,8 млн. рублей, что ниже размеров межбюджетных трансфертов, которые предусмотрены в федеральном бюджете в 2014-2016 годах на данные цели (по 11565,87 млн. рублей);

- на переселение граждан из ЗАТО в 2015 году в сумме 487,0 млн. рублей, в 2016 году в сумме 477,0 млн. рублей, в 2017 году в сумме 477,2 млн. рублей, что ниже размера межбюджетных трансфертов, которые предусмотрены в федеральном бюджете в 2014 - 2016 годах на эти цели (по 500,86 млн. рублей).

Согласно пояснительной записке к законопроекту снижение объемов указанных дотаций (в том числе на 402,4 млн. рублей в 2015 году) связано с необходимостью финансового обеспечения мероприятий переходного периода в связи с принятием Указов Президента Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 602 и N 603, предусматривающих упразднение ЗАТО Большой Камень и преобразование ЗАТО Североморск путем выделения поселка городского типа Росляково с прилегающей к нему территории и присоединения его к городскому округу Мурманск.

Снижение объемов межбюджетных трансфертов на переселение граждан из ЗАТО в размере 13,9 млн. рублей также связано с обеспечением реализации Указов Президента Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 602 и N 603 и перераспределением бюджетных ассигнований для предоставления дотаций Мурманской области и Приморскому краю в целях обеспечения сбалансированности бюджетов городских округов Мурманск и Большой Камень.

Вместе с тем, при определении указанных размеров межбюджетных трансфертов не учитывается уровень ежегодной инфляции, ежегодный рост тарифов естественных монополий, необходимость индексации органами местного самоуправления ЗАТО заработной платы работникам бюджетной сферы и ряд других экономических факторов. Необходимо также учитывать, что в связи с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО на соответствующей территории существенно ограничены возможности расширения налогового потенциала и использования рыночных механизмов для роста неналоговых доходов бюджетов ЗАТО.

В связи с изложенным, полагаем, что размеры указанных межбюджетных трансфертов бюджетам ЗАТО, подлежащих выделению из федерального бюджета в 2015 - 2017 г.г. следует увеличить, в том числе с учетом указанных экономических факторов.

5.2. В соответствии с Федеральным законом от 07.04.1999 N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является основанием для предоставления таким муниципальным образованиям из федерального бюджета дополнительных межбюджетных трансфертов. Согласно правилам предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2007 N 917, размер межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставляемых наукограду, определяется исходя из численности его постоянного населения.

В то же время в настоящее время система оказания финансовой поддержки наукоградам не ориентируется на стимулирование органов местного самоуправления по поддержке развития ими инновационной деятельности, инновационной инфраструктуры и обеспечению роста инвестиционной привлекательности муниципального образования с учетом программ социально-экономического развития наукоградов.

Следует отметить, что Государственной Думой в первом чтении принят проект федерального закона N 59542-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе наукограда Российской Федерации" и Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" (далее - законопроект N 59542-6). Его положения предусматривают уточнение критериев присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и сохранения такого статуса, изменение порядка его государственной поддержки, а также предоставление органам местного самоуправления наукограда прав по осуществлению мер поддержки научно-технической и инновационной деятельности на территории наукограда. Согласно нормам законопроекта объемы дополнительных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджеты каждого наукограда предлагается частично определять по результатам конкурсного отбора представленных наукоградами проектов, способствующих развитию научно-производственного комплекса наукоградов, созданию и (или) развитию инфраструктуры наукоградов, а также их инновационной инфраструктуры. В законопроекте N 59542-6 также устанавливаются условия, в соответствии с которыми должен отдаваться приоритет определенным проектам наукоградов при осуществлении их конкурсного отбора.

Таким образом, принятие законопроекта N 59542-6 позволит обеспечить совершенствование механизмов финансовой поддержки наукоградов из федерального бюджета.

В проекте федерального бюджета межбюджетные трансферты бюджетам наукоградов на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры предусмотрены в 2015-2017 г.г. в сумме 549,9 млн. рублей, 536,9 млн. рублей и 537,8 млн. рублей соответственно. В пояснительной записке к законопроекту снижение размера указанных дотаций в 2016-2017 г.г. по отношению к уроню 2015 года не обосновывается. При этом в 2014 году статус наукограда был присвоен еще двум городам - Протвино и Черноголовка.

Необходимо учитывать, что без каких-либо существенных обоснований в 2010 году и последующие годы размер межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам наукоградов, был существенно снижен по сравнению с уровнем 2009 года.

В связи с изложенным, полагаем, что с учетом предлагаемых изменений статуса наукоградов и порядка их финансовой поддержки размер средств, выделяемых из федерального бюджета в 2015-2017 годах на развитие и поддержку инфраструктуры наукоградов, необходимо увеличить хотя бы до уровня 2009 года (то есть, до 1,4 млрд. рублей).

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект с учетом указанных замечаний и предложений и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

 

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев

 

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.