Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности от 2 ноября 2015 г. N 3.9-104/1 по государственной программе Российской Федерации "Управление федеральным имуществом" (представлена в Государственную Думу Правительством Российской Федерации в составе материалов к проекту федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год") (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности от 2 ноября 2015 г. N 3.9-104/1
по государственной программе Российской Федерации "Управление федеральным имуществом"
(представлена в Государственную Думу Правительством Российской Федерации в составе материалов к проекту федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год")

Досье на проект федерального закона

В соответствии со статьей 195 Бюджетного кодекса Российской Федерации и решением Совета Государственной Думы от 24 октября 2015 года (пункт 1, протокол N 263) Комитет Государственной Думы по вопросам собственности рассмотрел проект паспорта государственной программы Российской Федерации "Управление федеральным имуществом" (далее - Программа) в составе материалов к проекту федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год" и отмечает следующее.

Указанная Программа утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года N 327 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Управление федеральным имуществом".

Основными целями Программы являются создание условий для эффективного управления федеральным имуществом, необходимым для выполнения государственных функций органами государственной власти Российской Федерации, и отчуждения федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте; совершенствование системы государственного материального резерва, повышение ее роли в позитивных процессах, происходящих в экономике и политике Российской Федерации и направленных на укрепление экономической независимости и национальной безопасности государства.

Основными задачами Программы являются:

1) определение целей управления объектами федерального имущества;

2) достижение оптимального состава и структуры федерального имущества путем сокращения доли государства в экономике, а также оптимизация состава федеральных организаций, действующих в конкурентных отраслях экономики;

3) повышение эффективности модели управления компаниями с государственным участием, действенное управление объектами федерального имущества, закрепленными за федеральными организациями, находящимися в федеральной собственности земельными участками, а также федеральным имуществом, составляющим государственную казну Российской Федерации;

4) обеспечение контроля за управлением федеральным имуществом, обеспечение снижения вероятности недостижения поставленных целей и задач, а также минимизации возможных потерь, вызванных реализацией неблагоприятных событий и обстоятельств;

5) обеспечение учета и мониторинга федерального имущества путем создания единой системы учета и управления федеральным имуществом, обеспечивающих механизмы сбора, консолидации и представления информации для принятия и анализа эффективности управленческих решений в отношении объектов федерального имущества;

6) создание запасов государственного материального резерва, отвечающих современным потребностям общества и отраслей производства;

7) обеспечение управления деятельностью организаций системы государственного резерва в части формирования, хранения и обслуживания его запасов;

8) обеспечение качественного обновления основных фондов на основании применения новейших эффективных технологий строительной индустрии.

Программа предусматривает перечень целевых индикаторов и показателей и перечень конкретных мероприятий, необходимых для выполнения целей и задач программы.

Реализация Программы предусматривается в два этапа - 2013-2015 годы и 2016-2018 годы.

В качестве ожидаемого результата исполнения Программы должны стать:

оптимизация состава и структуры федерального имущества в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для государственной экономического роста, а также формирование программы экономической основы деятельности публично-правовых образований (с точки зрения обеспечения осуществления задач и интересов Российской Федерации);

повышение эффективности управления федеральным имуществом, включая развитие конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности компаний с государственным участием с определением долго- и краткосрочных целей и задач управления, повышения уровня их корпоративного управления и информационной прозрачности;

ограничение расширения государственного сектора экономики, в том числе путем установления и соблюдения системы адекватных запретов и ограничений, замещения прямого участия государства в экономике мерами отраслевого и иного регулирования, а также соблюдения планомерности, устойчивости и гарантий долгосрочности реализации заявленных целей и задач;

обеспечение поддержания и увеличения процента укомплектованности материальных ценностей государственного материального резерва;

обеспечение количественной и качественной сохранности материальных ценностей государственного материального резерва;

обеспечение востребованности материальных ценностей государственного резерва по всей номенклатуре для последующего использования и обращения;

обеспечение обновления основных фондов государственного материального резерва;

усовершенствование системы управления государственным материальным резервом с применением современных информационно-технологических ресурсов

Программа включает в себя две федеральные целевые подпрограммы - "Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации" и "Управление государственным материальным резервом".

На этапе разработки и принятия государственная программа "Управление федеральным имуществом" являлась предметом неоднократного обсуждения на проведенных Комитетом по вопросам собственности Парламентских слушаниях и расширенном заседании Комитета и в целом получила поддержку.

Последний раз базовый документ, направленный на утверждение стратегических целей и принципов в сфере управления федеральной собственностью утверждался Правительством Российской Федерации более 15 лет назад - когда была принята Концепция управления федеральным имуществом. За прошедшее время произошли серьезные изменения в экономике страны, законодательстве в сфере гражданско-правовых и, в частности, имущественных правоотношений. В связи с переходом Федерального бюджета на программно-целевой принцип расходования средств, начиная с 2014 года, основная часть расходов государства на управление, распоряжение и содержание федерального имущества осуществляется посредством реализации Программы. Все это делает, по мнению Комитета по вопросам собственности, чрезвычайно актуальной необходимость реализации второго этапа Программы, который начинает действовать с 1 января 2016 года.

Комитет отмечает, что в представленном в составе материалов к проекту закона о федеральном бюджете на 2016 год проекте паспорта Программы указаны целый ряд целевых показателей, характеризующих степень достижения целей Программы: средние темпы сокращения количества предприятий с госучастием; средние темпы сокращения имущества государственной казны Российской Федерации; динамика технологического развития процессов управления федеральным имуществом; доля ФГУПов и акционерных обществ, пакет акции которых находится в федеральной собственности, государственных учреждений, объектов казны РФ, для которых определена целевая функция; показатели выполнения прогнозного плана приватизации федерального имущества, степень выполнения плана по доходам бюджета от управления и распоряжения федеральным имуществом. Таким образом, следует констатировать, что разработчики проекта паспорта Программы учли замечания Комитета по вопросам собственности и Счетной палаты Российской Федерации, высказанные при обсуждении Программы в 2014 году, о необходимости ее дополнения системой показателей, характеризующих степень ее реализации.

Вместе с тем, Комитет по вопросам собственности отмечает, что такие показатели, как средние темпы сокращения количества организаций с госучастием и сокращения имущества казны РФ носят формально-механический характер и не учитывают экономический эффект от такого сокращения, в первую очередь в аспекте поступлений от использования федерального имущества, как одного из источников формирования доходной части федерального бюджета.

По мнению Комитета, повышение эффективности управления и распоряжения федеральным имуществом, включая объекты недвижимости, пакеты акций хозяйственных обществ, объекты казны РФ, не должно сводиться к уменьшению количества таких объектов. Основная задача - в достижении экономических и социальных показателей использования каждого конкретного объекта федерального имущества по его целевому назначению и обеспечение "потока" доходов федерального бюджета от его использования (если целевое назначение объекта предполагает получение доходов).

В отношении приватизации федерального имущества, которая является одной из форм распоряжения имуществом, Комитет по вопросам собственности подтверждает свою позицию, состоящую в том, что основной целью приватизации, особенно крупных предприятий, должно быть не получение доходов в бюджет, а привлечение инвестиций для развития, расширение и увеличение объемов производства и его технического перевооружения, т.е. приватизацию необходимо рассматривать в качестве эффективного инструмента реализации стратегических целей экономического и социального развития страны.

Представляется экономически оправданной приватизация, в первую очередь, убыточных или малоприбыльных, обремененных долгами активов, и она должна проводиться с целью недопущения банкротства и модернизации производства. При этом целесообразно приватизировать такие предприятия с использованием таких механизмов, которые позволят полученные от их продажи денежные средства использовать на техническое перевооружение этих предприятий и привлечение на них компетентных кадров и современных технологий.

В то время как продажа стратегически значимых активов, приносящих государству доход не только за счет налоговых выплат, но и за счет дивидендов, с этой точки зрения Комитета по вопросам собственности является крайне сомнительным шагом. Такая оценка в первую очередь относится к продаже пакетов акций стратегически значимых, инфраструктурных акционерных обществ, в частности, ОАО "РЖД", "Роснефть", "Газпром" и других.

В этой связи каждый случай приватизации крупного стратегически значимого или структурообразующего предприятия должен рассматриваться как отдельный инвестиционный проект.

В этой связи очень важным является процедура полноценного общественного обсуждения с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, независимых экспертов, ученых. По результатам общественного обсуждения должен делаться вывод о целесообразности приватизации конкретного стратегически значимого объекта, формулироваться основные цели приватизации, определяются способы и условия приватизации, определяется размер выставляемого на продажу пакета акций и круг потенциальных покупателей. Далее, в случае принятия Правительством Российской Федерации решения о приватизации такого имущества, проводятся переговоры с потенциальными покупателями, производится их отбор и путем открытых торгов определяется покупатель.

Таким образом, приватизация стратегически значимого федерального имущества должна на современном этапе носить точечно-выверенный, а не массовый характер, и "работать" на обеспечение экономического роста. Решение о приватизации таких предприятий должно быть результатом общенационального консенсуса, принимаемым с учетом позиции представителей законодательной власти и руководителей регионов.

Комитет по вопросам собственности продолжает настаивать на своей позиции о необходимости рассматривать доходы от приватизации федерального имущества в качестве неналоговых доходов федерального бюджета, а не источников покрытия его дефицита. В этой связи величина доходов от приватизации должна утверждаться Федеральным Собранием Российской Федерации в составе неналоговых доходов федерального бюджета одновременно с принятием Государственной программы приватизации федерального имущества, в первую очередь, в части включенных в нее стратегически значимых организаций.

Согласно проекту федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год" финансирование государственной программы "Управление федеральным имуществом" в 2016 году составит 24 854,5181 млн. рублей, в то время как в 2015 году оно составило 26 068,4 млн. р. При этом необходимо учесть, что согласно принятому Государственной Думой в первом чтении проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" финансирование Программы в 2015 году увеличивается на 829,1 млн. р.

Необходимо отметить, что финансирование из общей суммы финансирование подпрограммы "Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации" составляет 4 465,8 млн. руб, а подпрограммы "Управление государственным материальным резервом" (эта подпрограмма содержит сведения, составляющие государственную тайну) 20 388, 7 млн. руб.

Проведя анализ мероприятий, включенных в государственную программу "Управление федеральным имуществом", и объективные потребности в их финансировании, Комитет по вопросам собственности пришел к выводу о необходимости увеличения финансирования Программы для реализации следующих мероприятий:

1) Исполнение решения вступившего в законную силу 4.02.2014 г. решения Арбитражного суда города Москвы, обязывающего Росимущество заключить с ООО "Карс" договор купли продажи недвижимого имущества - здания "Дом Орлова-Денисова с двумя боковыми флигелями", общей площадью 1727, 6 кв. м., расположенного по адресу: г. Москва, ул. Большая Лубянка, д. 14, стр. 3 - дополнительная потребность в бюджетных ассигнованиях на 2016 год 276,44 млн. руб.

2) Содержание Кисловодского парка - дополнительная потребность в бюджетных ассигнованиях на 2016 год 150,0 млн. руб.

С учетом вышеизложенного, Комитет по вопросам собственности:

1) поддерживает включение в проект федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год" финансирования государственной программы Российской Федерации "Управление федеральным имуществом";

2) считает необходимым рассматривать доходы от приватизации федерального имущества в качестве неналоговых доходов федерального бюджета, а не источников покрытия его дефицита, с утверждением указанных доходов и Государственной программы приватизации федерального имущества в части стратегически значимых организаций Государственной Думой в процессе рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год;

3) считает целесообразным в целях реализации вышеуказанных мероприятий при подготовке ко второму чтению проекта федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год" выделить дополнительные бюджетные ассигнования на финансирование государственной программы Российской Федерации "Управление федеральным имуществом" в размере 426,44 млн. руб.

Председатель Комитета

С.А. Гаврилов