Заключение Счетной палаты РФ на проект федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год" (утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 30 октября 2015 г. N 47 К (1058))) (не действует)

Заключение Счетной палаты РФ
на проект федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год"
(утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 30 октября 2015 г. N 47 К (1058)))

 

Досье на проект федерального закона

 

Раздел I. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 год"

 

1. Общие положения

 

1.1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 год" (далее - Заключение) подготовлено в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" и иными актами законодательства Российской Федерации.

При подготовке Заключения Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) учитывала необходимость реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года (в части бюджетной политики), стратегических целей развития страны, сформулированных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года и других программных документов.

При подготовке Заключения использованы результаты 189 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных в 94 субъектах бюджетного планирования, главных распорядителях средств федерального бюджета и иных участниках бюджетного процесса.

Проанализирована работа Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, иных субъектов бюджетного планирования и главных распорядителей средств федерального бюджета по составлению прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и показателей проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 год" (далее - законопроект), проверено наличие и оценено состояние нормативной и методической базы, регулирующей порядок их формирования и расчетов основных показателей.

Заключение утверждено Коллегией Счетной палаты (протокол от 30 октября 2015 г. N 47К (1058).

1.2. Законопроект внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) в срок, установленный статьей 5 Федерального закона от 30 сентября 2015 г. N 273-ФЗ "Об особенностях составления и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу статьи 3 Федерального закона "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации".

Перечень и содержание документов, представленных одновременно с законопроектом, в основном соответствуют требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

 

2. Параметры прогноза исходных макроэкономических показателей для составления проекта федерального бюджета

 

2.1. Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов характеризуются снижением динамики экономического развития, существенным падением внутреннего инвестиционного и потребительского спроса, сохранением повышенного уровня инфляции, увеличением просроченной задолженности по заработной плате, низким уровнем цен на нефть марки "Юралс", высокой волатильностью курса национальной валюты по отношению к доллару США и евро с преобладающей тенденцией к ослаблению на фоне продолжения действия основных внешне- и внутриэкономических факторов, сформировавшихся в 2014 году.

Представленный прогноз разработан в составе 3 основных вариантов, базирующихся на единой гипотезе развития мировой экономики в 2016 - 2018 годах со среднегодовыми темпами прироста 3,4 - 3,6%, и включает в себя базовый, целевой и консервативный варианты.

В соответствии с материалами прогноза базовый вариант характеризует основные макроэкономические параметры развития экономики "в условиях сохранения консервативных тенденций изменения внешних факторов и консервативной бюджетной политики, в том числе в части социальных обязательств государства".

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 18 апреля 2015 г. N Пр-728 прогнозные материалы содержат целевой вариант прогноза, направленный на реализацию целевых установок, определенных в подпункте 27 пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 5 декабря 2014 г. N Пр-282 по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года, предусматривающий "выход российской экономики на траекторию устойчивого роста с темпами, не ниже среднемировых, снижение инфляции до уровня 4% и рост производительности труда не менее чем на 5% при одновременном обеспечении макроэкономической сбалансированности".

Кроме того, разработан консервативный вариант прогноза, характеризующий развитие российской экономики в условиях более низкой динамики мировых цен на основные товары российского экспорта - энергоносители, прежде всего на нефть и природный газ.

При разработке проекта федерального бюджета на 2016 год Правительством Российской Федерации в качестве основного принят базовый вариант прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов (далее - прогноз). В связи с этим Счетная палата при анализе вариантов прогноза основное внимание уделила именно базовому варианту прогноза.

2.2. Базовый вариант прогноза предполагает достаточно консервативное повышение мировых цен на нефть на основе консенсус-прогноза мировых агентств; сохранение действия санкций со стороны США и ЕС на протяжении всего прогнозного периода; достаточно высокий уровень чистого оттока капитала из частного сектора, связанный с погашением внешнего долга; умеренное возобновление экономического роста начиная с 2016 года при подавленном состоянии потребительского спроса и продолжении снижения инвестиционного спроса, восстановительный прирост которого может начаться лишь с 2017 года; ослабление курса национальной валюты в 2016 году с последующим незначительным укреплением в 2017 - 2018 годах; последовательное снижение уровня инфляции и характеризуется следующими основными макроэкономическими параметрами.

Прогнозируемый объем ВВП составит в 2016 году 78 673 млрд. рублей при темпе роста 100,7% и индексе-дефляторе 106,3%, в 2017 году - 84 910 млрд. рублей при темпе роста 101,9% и индексе-дефляторе 105,9% и в 2018 году - 91 930 млрд. рублей при темпе роста 102,4% и индексе-дефляторе 105,8%. При этом индекс потребительских цен (декабрь к декабрю предыдущего года) планируется снизить с 106,4% в 2016 году до 106,0% в 2017 году и до 105,1% в 2018 году.

Прогноз основных макроэкономических показателей, взятых за основу при формировании законопроекта, рассчитан исходя из следующих основных внешних условий:

снижения среднегодовых мировых цен на нефть марки "Юралс" до 50 долларов США за баррель в 2016 году при последующем умеренном увеличении до 52 долларов США за баррель в 2017 году и до 55 долларов США за баррель в 2018 году (по оценке, 53 доллара США за баррель в 2015 году), снижения объемов поставок нефти на экспорт в 2016 году до 233,5 млн. тонн с последующим увеличением в 2017 году до 234,5 млн. тонн и в 2018 году до 237,5 млн. тонн (по оценке, 237,3 млн. тонн в 2015 году) в условиях увеличения объемов добычи нефти в 2016 году до 533 млн. тонн с последующим снижением до 530 млн. тонн в 2017 году и до 528 млн. тонн в 2018 году (по оценке, 530,5 млн. тонн в 2015 году);

снижения среднеконтрактных цен на природный газ (включая страны СНГ) до 185 долларов США за тыс. куб. метров в 2016 году с последующим увеличением до 191 доллара США за тыс. куб. метров в 2017 году и до 204 долларов США за тыс. куб. метров в 2018 году (по оценке, 228 долларов США за тыс. куб. метров в 2015 году) при прогнозируемом увеличении объемов экспорта природного газа с 174,7 млрд. куб. метров в 2016 году до 178,4 млрд. куб. метров в 2017 году и до 184 млрд. куб. метров в 2018 году (по оценке, 170,2 млрд. куб. метров в 2015 году);

постепенного умеренного увеличении темпов роста мировой экономики с 103,4% в 2016 году до 103,5% в 2017 году и до 103,6% в 2018 году (в 2015 году ожидается 103%). При этом прогнозируется, что рост российской экономики в 2016 - 2018 годах будет значительно ниже темпов роста мировой экономики на 2,7, на 1,6, на 1,2 процентного пункта соответственно (в 2015 году ожидается снижение динамики на 3,9% при росте мировой экономики на 3%).

Согласно прогнозу внутренние условия характеризуются:

снижением инфляции (декабрь к декабрю предыдущего года): с 6,4% в 2016 году до 6% в 2017 году и до 5,1% 2018 году (по оценке, 12,2% в 2015 году);

ослаблением курса рубля относительно доллара США в 2016 году по сравнению с 2015 годом с последующим незначительным его укреплением: по прогнозу, среднегодовой номинальный курс доллара США к рублю составит 63,3 рубля за 1 доллар США в 2016 году, 63,1 рубля за 1 доллар США в 2017 году и 62,5 рубля за 1 доллар США в 2018 году (по оценке, 61 рубль за 1 доллар США в 2015 году);

снижением индекса реального эффективного обменного курса рубля в 2016 году по сравнению с 2015 годом с последующим его ростом (к предыдущему году): в 2016 году - 98,2%, в 2017 году - 102,4%, в 2018 году - 102,9% (по оценке, 83,6% в 2015 году);

сокращением численности экономически активного населения с 72,4 млн. человек в 2016 году до 71,9 млн. человек в 2018 году (по оценке, 72,6 млн. человек в 2015 году).

Внешние и внутренние макроэкономические условия формирования прогноза социально-экономического развития на период до 2018 года представлены на следующем графике.

 

МАКРОЭКОН. УСЛ-Я ФОРМИР. ПРОГНОЗА И ПРОЕКТА БЮДЖЕТА В 2016 - 2018

2.3. Реализация прогноза будет зависеть как от внешних факторов, связанных с возможными изменениями геополитической ситуации, продолжительностью действия взаимных санкций, неопределенностью динамики цен на нефть и другие энергоресурсы на мировой рынке, так и в значительной степени от реализации возможностей по активизации внутренних факторов, направленных на формирование условий для роста внутреннего спроса, прежде всего инвестиционного, развитию процессов импортозамещения в российской экономике, эффективного использования бюджетных ресурсов.

Средняя цена на нефть марки "Юралс" в январе - сентябре 2015 года составила 54,41 доллара США за баррель, что на 4,41 доллара США за баррель, или на 8,8%, выше значения, использовавшегося в расчетах к Федеральному закону от 1 декабря 2014 г. N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" (с изменениями) (далее - Федеральный закон N 384-ФЗ (с изменениями) (50 долларов США за баррель), и на 1,41 доллара США за баррель, или на 2,7%, выше ожидаемого по прогнозу значения цены на нефть в 2015 году (53 доллара США за баррель).

В истекшем периоде 2015 года сохраняется повышенная волатильность цен на нефть на мировом рынке. Так, дневное изменение цены на нефть марки "Юралс"*(1) в 2013 - 2014 годах составляло в среднем 0,9%. При этом в истекшем периоде 2015 года указанная величина составляла в среднем уже 1,9%, а в августе - октябре 2015 года - 2,4%.

Средняя цена на нефть марки "Юралс" за период 1 - 22 октября 2015 года составила 47,39 доллара США за баррель, а за период с начала года - 53,86 доллара США за баррель.

По расчетам Счетной палаты, при сохранении в октябре - декабре 2015 года средней цены на нефть марки "Юралс" на уровне, сложившемся с 1 по 22 октября текущего года (47,39 доллара США за баррель), средняя цена на нефть марки "Юралс" может составить в 2015 году 52,72 доллара США за баррель, что практически соответствует ее ожидаемому значению (53 доллара США за баррель).

Однако, учитывая наблюдаемую в текущем году повышенную волатильность цен на нефть на мировом рынке, нельзя исключить ее более значительное снижение в последние месяцы текущего года, что создает определенные риски в достижении ожидаемой на 2015 год цены на нефть марки "Юралс", указанной в прогнозе.

Анализ показывает, что реализация прогноза, базирующегося на планируемой цене на нефть марки "Юралс" на период 2016 - 2018 годов на уровне 50 - 55 долларов США за баррель, сопряжена с определенными рисками.

По мнению Счетной палаты, существует возможность как падения, так и некоторого повышения цен на нефть марки "Юралс" относительно планируемых уровней.

Однако риски снижения цен на нефть марки "Юралс", по мнению Счетной палаты, более значимы, чем возможность их повышения. Одним из факторов снижения цен на нефть может стать возможное возвращение Ирана на международный нефтяной рынок в результате отмены по отношению к стране введенных ранее экономических и финансовых санкций со стороны Совета Безопасности ООН, США и Евросоюза.

Необходимо также отметить, начавшийся перевод некоторых нефтеперерабатывающих мощностей в ряде европейских стран (например, в Польше) на нефть, поступающую из Саудовской Аравии, что может привести к сокращению закупок сырой нефти из России и в перспективе ограничить присутствие российских компаний на нефтяных рынках Европы, а также ввиду жесткой ценовой конкуренции способствовать более существенному снижению цен на нефть марки "Юралс".

Снижение цен на нефть марки "Юралс" в 2016 - 2018 годах ниже прогнозируемых уровней (50, 52, 55 долларов США за баррель) может ухудшить состояние платежного баланса, способствовать ослаблению курса доллара США к рублю в 2017 - 2018 годах, а не его укреплению, как это предполагается в прогнозе, усилению инфляционных тенденций.

Риски снижения цен на нефть и на природный газ на мировых рынках в перспективном периоде связаны не только с возможностью дальнейшего расширения использования технологий добычи сланцевых нефти и газа, успешно применяемых в последнее время в США, но и с активным развитием рынка сжиженного природного газа (далее - СПГ), усилением конкуренции на рынках поставщиков природного газа в результате принимаемых Евросоюзом мер по диверсификации поставок газа. Эти факторы в перспективном периоде также могут оказать влияние на снижение мировых цен на нефть и природный газ.

Так, например, в перспективном периоде в мире ожидается ввод в строй целого ряда крупных проектов в сфере СПГ, прежде всего в Австралии, что усилит конкуренцию на азиатском рынке СПГ, который является наиболее перспективным рынком сбыта для российского газа. Это может создать переизбыток газа, что повлечет усиление конкуренции производителей и снижение цен на СПГ на азиатском рынке. В долгосрочной перспективе Россия останется крупнейшим экспортером природного газа в мире, однако для укрепления позиций необходимо активно действовать на новых рынках сбыта и отстаивать свои позиции на традиционных направлениях экспорта.

При этом, по мнению Счетной палаты, при прогнозировании цен на нефть в текущих условиях представляется целесообразным также учитывать тенденцию снижения нефтедобычи в странах, не являющихся членами ОПЕК, ограничения по снижению цен на нефть, определяемые необходимостью обеспечения бюджетной и социальной устойчивости в странах - членах ОПЕК, а также стремление государств - импортеров нефти воспользоваться периодом относительно низких цен на нефть для максимального пополнения стратегических запасов.

В представленных прогнозных материалах учитывается возможность отклонения мировых цен на нефть марки "Юралс" от принятых в базовом сценарии. Разработан консервативный вариант, тестирующий развитие российской экономики в условиях более низкой динамики цен на нефть и природный газ по сравнению с базовым вариантом.

Так, консервативный вариант учитывает возможность снижения среднегодовых мировых цен на нефть до 40 долларов США за баррель в 2016 году и их стабилизации на этом уровне в 2017 - 2018 годах. В соответствии с прогнозом по консервативному варианту данный фактор может привести к более существенному снижению основных макроэкономических показателей в 2016 году по сравнению с базовым вариантом прогноза. Так, например, в 2016 году ВВП может снизиться на 1% с постепенным восстановлением позитивной динамики в 2017 - 2018 годах до уровня 1,3 - 2,3%, инвестиции в основной капитал - на 6,4% с последующим более умеренным увеличением на 0,6% - 1,4%, оборот розничной торговли - на 2,7% с последующим незначительным ростом на 0,5% - 1,7%, реальная заработная плата - на 2,9% с последующим увеличением на 0,9% - 2%, реальные располагаемые доходы населения могут снизиться в 2016 году на 3,7% и в 2017 году - на 0,2% при незначительном росте в 2018 году на 0,9%. При этом по консервативному варианту прогнозируются значительное ослабление курса рубля по отношению к доллару США (до 72,6 рубля за доллар США в 2016 году, до 75,4 рубля за доллар США в 2017 - 2018 годах) и более высокие показатели инфляции в 2016 - 2018 годах (8,3%, 6,7%, 5,5% соответственно) по сравнению с базовым вариантом (6,4%, 6,0%, 5,1% соответственно). По мнению Счетной палаты, существуют риски более существенного, чем в консервативном варианте, снижения цен на нефть на мировом рынке. По консервативному варианту прогноза, в 2016-2018 годах помесячные значения цен на нефть марки "Юралс" не меняются и зафиксированы на уровне 40 долларов США за баррель, что представляется недостаточно обоснованным. По мнению Счетной палаты, возможное падение цен на нефть в отдельные месяцы планового периода ниже прогнозируемого уровня (40 долларов США за баррель) может оказать более значительное негативное влияние на социально-экономическое развитие российской экономики, в том числе вызвать рост уровня инфляции, и потребовать реализации комплекса экстренных мер (включая финансово-бюджетные) по стабилизации ситуации. Вариант указанного развития событий в предлагаемых материалах прогноза не рассматривается.

Темпы роста мировой экономики могут быть ниже, чем в представленном прогнозе. Так, например, динамика экономического развития в еврозоне может оказаться более низкой из-за ситуации с Грецией. А проблемы на финансовом рынке Китая и замедляющаяся динамика его экономического развития могут привести к снижению спроса на энергетические ресурсы, что окажет дополнительное влияние на снижение цен на нефть на мировом рынке. Риски отмечены в представленных материалах прогноза, однако их возможное негативное влияние не учитывалось даже в консервативном варианте прогноза, так как все варианты базируются на единой гипотезе развития мировой экономики в 2016 -2018 годах со среднегодовыми темпами 3,4 - 3,6%.

Сохраняющаяся в настоящее время нестабильность геополитической обстановки в условиях продолжающихся взаимных санкций и возможности их расширения, а также существенной зависимости российской экономики от мировой экономической конъюнктуры, по мнению Счетной палаты, требует подготовки комплекса системных превентивных и корректирующих мер по нивелированию негативного влияния указанных факторов (включая комплекс мер по более активному развитию импортозамещения в определенных видах экономической деятельности). При этом необходимо предусмотреть защитные меры для российских товаропроизводителей, развивающих производство импортозамещающих товаров в случае возможной полной или частичной отмены финансово-экономических санкций и ограничений.

2.4. В соответствии с базовым вариантом в плановом периоде прогнозируется переход от снижения экономической динамики в 2015 году (на 3,9%, по оценке) к возобновлению роста российской экономики: на 0,7% в 2016 году, на 1,9% в 2017 году и на 2,4% в 2018 году.

Данные о номинальных объемах ВВП, темпах роста ВВП и индексе-дефляторе ВВП за 2008 - 2018 годы представлены на следующей диаграмме.

 

ДАННЫЕ ОБ ОБЪЕМАХ, ТЕМПАХ РОСТА, ИНДЕКСЕ-ДЕФЛЯТОРЕ ВВП В 2008 - 2018

 

По прогнозу, номинальный объем ВВП на 2015 год оценивается в размере 73 515,0 млрд. рублей, что на 396,0 млрд. рублей, или на 0,5%, больше предусмотренного статьей 1 Федерального закона N 384-ФЗ (с изменениями) (73 119,0 млрд. рублей). Ожидаемая динамика ВВП в 2015 году понижена до 96,1% по сравнению со значением показателя, учтенным в прогнозных расчетах к Федеральному закону N 384-ФЗ (с изменениям), - 97%, индекс-дефлятор ВВП увеличен с 106,2% до 107,1%.

По мнению Счетной палаты, существуют определенные риски немного большего снижения темпов роста ВВП в 2015 году по сравнению с прогнозируемым уровнем (96,1%), что связано с прогнозируемым достаточно существенным падением инвестиционного спроса (на 9,9%) и потребительского спроса (на 8,5%) при условии снижения ожидаемой цены на нефть марки "Юралс" в 2015 году ниже уровня 53 долларов США за баррель.

По данным Росстата, падение реального объема ВВП во II квартале 2015 года ускорилось и составило 4,6% против снижения на 2,2% в I квартале текущего года. Таким образом, по итогам первого полугодия 2015 года реальный объем ВВП снизился на 3,5%. Снижение динамики ВВП наблюдается впервые с 2009 года.

По расчетам Счетной палаты, для достижения оцениваемой в прогнозе динамики ВВП в 2015 году на уровне 96,1% он должен составить в июле - декабре 2015 года 95,7%. Однако с учетом наблюдаемой в настоящее время динамики промышленного производства и оборота розничной торговли существуют определенные риски более значительного снижения динамики ВВП, оцениваемого на 2015 год.

Так, индекс промышленного производства в январе - сентябре 2015 года по сравнению с январем - сентябрем 2014 года составил 96,8%, для достижения оцениваемого в прогнозе годового значения (96,7%) в октябре - декабре 2015 года его среднемесячное значение должно составить 96,4%. При этом поквартальная динамика промышленного производства в текущем году выглядит следующим образом: I квартал - 99,6%, II квартал - 95,1%, III квартал - 95,8%, что обусловливает наличие определенных рисков в достижении оцениваемой на 2015 год динамики промышленного производства.

Динамика оборота розничной торговли в январе - сентябре 2015 года по сравнению с январем - сентябрем 2014 года составила 91,5%, для достижения оцениваемого в прогнозе годового значения (91,5%) в октябре - декабре 2015 года его среднемесячное значение должно составить 91,1%. При этом поквартальная динамика оборота розничной торговли в текущем году имеет четко выраженную тенденцию к снижению: I квартал - 93,6%, II квартал - 90,8%, III квартал - 90,5%, что обусловливает наличие существенных рисков в достижении оцениваемой на 2015 год динамики оборота розничной торговли.

Прогнозы динамики российской экономики на 2015 год, проводимые рядом международных организаций, банков, инвестиционных и исследовательских компаний, осуществляющих мониторинг и прогноз экономического развития мировой экономики и отдельных стран, достаточно близки ожидаемым оценкам снижения ВВП России в представленном прогнозе. Так, в соответствии с прогнозом Мирового банка, опубликованным в "Докладе об экономике России" N 34, сентябрь 2015 г., снижение реального ВВП России в 2015 году может составить 3,8%, по прогнозу Международного валютного фонда, опубликованному в World economic outlook, в октябре 2015 года - снижение реального ВВП России также прогнозируется на уровне 3,8%.

В случае резкого обострения внешних и внутренних условий, характеризующих социально-экономическое развитие страны, падение ВВП может быть больше оцениваемого на 2015 год (96,1%).

Риски более значительного снижения динамики экономического роста в России в текущем году по сравнению с предлагаемой в прогнозе отражены в уточненном прогнозе Morgan Stanley (по состоянию на сентябрь 2015 года) - снижение ВВП России ожидается на уровне 4,2%.

Существуют также риски недостижения прогнозируемых объемов и темпов роста ВВП в 2016 - 2018 годах. В прогнозе недостаточно обоснованы факторы и проработаны механизмы, обеспечивающие изменение тенденции с падения реальных объемов ВВП, ожидаемых в текущем году на уровне 3,9%, на повышение темпов прироста ВВП в 2016 году до 0,7%.

Риски возможного снижения экономической динамики в России в 2016 году по сравнению с 2015 годом представлены в прогнозе Мирового банка, в соответствии с которым снижение реального ВВП России в 2016 году может составить 0,6%, а по прогнозу Международного валютного фонда, - снижение реального ВВП России прогнозируется также на уровне 0,6%.

В соответствии с материалами прогноза основным фактором увеличения реального объема ВВП в 2016 году будет "замедление падения и последующее восстановление сократившихся в период 2014 - 2015 годов запасов материальных оборотных средств".

Действительно, принимая во внимание сокращение запасов материальных оборотных средств, отмечаемое в 2014-2015 годах, их восстановление, прогнозируемое в 2016 году, представляется реалистичным. Однако в условиях снижения инвестиционной активности, прогнозируемой низкой динамики потребительского спроса и сохранения внешних финансово-экономических санкций и ограничений представляется неоднозначным предположение о том, что замедление падения запасов материальных оборотных средств окажется достаточным для восстановления экономического роста.

В соответствии с предоставленными Счетной палате данными базовый вариант прогноза предполагает увеличение объема изменения запасов с (-)1 825 млрд. рублей в 2015 году до 276 млрд. рублей в 2016 году. Таким образом, данный показатель обеспечит вклад в прирост ВВП в размере 1,2 процентного пункта. Остальные компоненты ВВП, рассчитанного методом конечного использования, обеспечивают в совокупности снижение ВВП на 0,5 процентного пункта.

Предполагаемый базовым вариантом прогноза рост большинства компонентов ВВП в 2017 - 2018 годах является следствием положительной динамики 2016 года, обусловленной объемом изменения запасов.

Прогнозируемая структура элементов использования ВВП в текущих ценах приведена в следующей таблице.

 

(%)

 

2014 г.

2015 г.

(оценка)

2016 г.

2017 г.

2018 г.

прогноз

ВВП используемый

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Расходы на конечное потребление

73,2

73,9

73,4

72,6

71,5

домашних хозяйств

53,3

54,3

54,5

54,4

54,1

Государственного управления

19,5

19,2

18,5

17,8

17,0

Валовое накопление

20,3

17,4

19,9

20,7

21,6

Валовое накопление основного капитала

20,6

19,9

19,5

19,5

19,5

Изменение запасов

-0,3

-2,5

0,4

1,2

2,1

Чистый экспорт

7,1

8,9

7,7

7,5

7,5

Экспорт товаров и услуг

30,0

32,6

31,0

30,0

29,1

Импорт товаров и услуг

22,9

23,7

23,3

22,5

21,6

Статистическое расхождение

-0,6

-0,2

-1,0

-0,8

-0,6

 

Прогнозируемый вклад в темпы прироста ВВП приведен в следующей таблице.

 

(%)

 

2014 г.

2015 г.

оценка

2016 г.

2017 г.

2018 г.

прогноз

ВВП используемый

0,7

-3,9

0,7

1,9

2,4

Расходы на конечное потребление

0,6

-4,7

0,1

1,2

1,4

домашних хозяйств

0,7

-4,6

0,2

1,0

1,2

Государственного управления

0,0

-0,2

-0,1

0,2

0,2

Валовое накопление

-1,6

-5,1

0,8

0,9

1,1

Валовое накопление основного капитала

-0,4

-2,1

-0,4

0,4

0,5

Изменение запасов

-1,1

-2,9

1,2

0,5

1,8

Чистый экспорт

1,8

5,8

-0,2

-0,3

-0,1

Экспорт товаров и услуг

0,0

-0,1

0,3

0,4

0,6

Импорт товаров и услуг

1,8

5,9

-0,5

-0,7

-0,7

 

Прогнозируемое увеличение в структуре использования ВВП доли изменения запасов материальных средств с (-)2,5% в 2015 году до 0,4% в 2016 году и значительное увеличение вклада в темпы прироста ВВП изменения запасов с (-) 2,9% в 2015 году до 1,2% в 2016 году представляются недостаточно обоснованными. В соответствии с материалами прогноза основными предпосылками указанных изменений запасов являются замедление падения спроса населения и промежуточного потребления в экономике, а также ожидания роста экономики. При сохраняющейся неопределенности геополитической ситуации и внешних финансово-экономических условий, затрудняющих выстраивание хозяйствующими субъектами долгосрочной экономической политики, наращивание запасов становится экономически невыгодно в связи с отсутствием перспектив окупаемости расходов.

В соответствии с материалами прогноза еще одним фактором увеличения реального объема ВВП в 2016 году будет "постепенное восстановление потребительского спроса с учетом роста доходов населения в 2016 - 2018 годах. Оживление розничной торговли также будет способствовать восстановлению запасов материальных оборотных средств".

Однако, по прогнозу, в 2016 году реальная заработная плата сократится на 0,2%, а реальные располагаемые доходы населения - на 0,7%, что может не позволить увеличить темпы роста потребительского спроса (темп роста оборота розничной торговли прогнозируется на уровне 100,4% в 2016 году).

2.5. В соответствии с прогнозом в плановом периоде начиная с 2017 года должна измениться тенденция в динамике инвестиционной деятельности, то есть после снижения объема инвестиций в основной капитал в 2014 году (на 2,7%), в 2015 году (на 9,9%, по оценке) и в 2016 году (на 1,6%, по прогнозу) темпы роста инвестиций в основной капитал должны увеличиться до 102,1% в 2017 году и до 102,6% в 2018 году.

Соотношение инвестиций в основной капитал и оборота розничной торговли к объему ВВП за 2006 - 2018 годы представлено на следующем графике.

 

СООТ. ИНВЕСТИЦИЙ В ОСН. КАПИТАЛ И ОБОРОТА РОЗН. ТОРГОВЛИ К ОБЪЕМУ ВВП

 

Доля инвестиций в основной капитал в объеме ВВП начиная с 2013 года имеет тенденцию к снижению с 20,3% до 18,9% в 2014 году и до 18,4% (по оценке) в 2015 году. Прогнозируется, что в плановом периоде продолжится незначительное снижение доли инвестиций в основной капитал в объеме ВВП - до 18,1% в 2018 году.

По прогнозу, доля оборота розничной торговли в объеме ВВП также снизится c 37,9% (по оценке) в 2015 году до 37,8% в 2018 году. При этом прогнозируется незначительное повышение доли оборота розничной торговли в объеме ВВП в 2016 - 2017 годах - до 38,1%.

Таким образом, в соответствии с прогнозом внутренний спрос (инвестиционный и потребительский) будет оказывать меньшее влияние на динамику ВВП в 2016 - 2018 годах, чем в предыдущие годы. При этом сохраняющаяся нестабильность геополитической ситуации и накопившиеся проблемы в мировой финансово-экономической системе могут оказать негативное влияние на динамику внешнего спроса, что, в свою очередь, обусловливает наличие рисков недостижения планируемой динамики экономического роста российской экономики.

По оценке, представленной в прогнозе, динамика инвестиций в основной капитал в 2015 году сократится на 9,9% по сравнению с 2014 годом. К факторам, продолжающим в январе - сентябре 2015 года оказывать негативное влияние на инвестиционный спрос в экономике, относится сохраняющаяся низкая инвестиционная активность организаций в различных секторах экономики в связи с падением динамики экономического роста и снижением кредитной активности, в том числе из-за ухудшения условий заимствований, включая ограничения на осуществление займов на внешних рынках для крупнейших российских банков и компаний. Средневзвешенная ставка по рублевым кредитам нефинансовым организациям (сроком до одного года, включая до востребования) выросла с 10,2% в январе - августе 2014 года до 16,7% годовых в январе - августе 2015 года, или в 1,6 раза.

Кроме того, по материалам прогноза, в 2015 году ожидаемое существенное снижение динамики инвестиций в основной капитал связано с сокращением инвестиций предприятий топливно-энергетического комплекса. Так, например, ожидается "сокращение объемов инвестиционных программ в электроэнергетике (на 30,7%) из-за снижения спроса на электроэнергию, сокращения ввода значительной части генерирующих мощностей, удорожания импортируемого оборудования и возможного переноса срока ввода новых объектов. На фоне корректировки объемов инвестиционной программы ОАО "Транснефть" и переноса сроков сдачи части проектов ожидается сокращение капитальных вложений в нефтепроводный транспорт на уровне 17,3%. В связи с отсутствием роста спроса на газ в 2015 году ожидается сохранение тенденции сокращения инвестиционных вложений в добычу природного газа и газового конденсата (на 20,3%)". Продолжается снижение объемов инвестиций в основной капитал в таких видах экономической деятельности, как строительство и операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг, торговля. Указанные факторы в сочетании с наблюдаемым сохранением значительных объемов оттока капитала из страны продолжают оказывать негативное влияние на динамику инвестиций в основной капитал в 2015 году.

По прогнозу, в 2016 году динамика инвестиций останется отрицательной (снижение на 1,6%) из-за сохранения неблагоприятных условий заимствования капитала, замораживания страховых взносов на формирование накопительных пенсий и общей неуверенности инвесторов.

В соответствии с материалами прогноза рост инвестиций в основной капитал может начаться с 2017 года (на 2,1%) и продолжится в 2018 году (на 2,6%).

По прогнозу, изменение наблюдаемой в настоящее время тенденции снижения динамики инвестиций в основной капитал на противоположную - к положительным темпам роста инвестиций - будет определяться "возможностью наращивания частных инвестиций на фоне сокращения государственных инвестиционных расходов". Кроме того, позитивное влияние на активизацию инвестиционной деятельности должно будет оказать предлагаемое в прогнозе ограничение роста тарифов компаний инфраструктурного сектора экономики. Ожидаемое сокращение издержек указанных компаний может позволить направить часть высвободившихся ресурсов на инвестиционные цели.

Также, по прогнозу, в среднесрочной перспективе предполагается возобновление роста инвестиционной активности в таких секторах, как торговля, финансовая деятельность, операции с недвижимым имуществом. По мнению Счетной палаты, ожидаемая в соответствии с материалами прогноза активизация инвестиционной деятельности в указанных секторах не в полной мере соответствует задаче обновления и модернизации материально-технической базы российской экономики, направленной в том числе на ускоренную реализацию потенциала импортозамещения.

По мнению Счетной палаты, планируемое сокращение государственных инвестиционных расходов в условиях сохраняющейся неопределенности перспектив экономического развития может привести к снижению частных инвестиций, а ожидаемые высвобождающиеся ресурсы компаний в результате ограничения роста тарифов компаний инфраструктурного сектора экономики могут быть направлены не в инвестиции, а на финансовый и валютный рынки, что обусловливает наличие существенных рисков недостижения планируемой динамики инвестиций в основной капитал в 2017 - 2018 годах и может еще более ухудшить и так неблагоприятную ситуацию в инвестиционной сфере с учетом текущего состояния основных производственных фондов.

Проведенный анализ текущего состояния основных производственных фондов в Российской Федерации*(2) в целом показал их неудовлетворительное состояние. В 2014 году степень износа основных фондов (на конец года) увеличилась и составила 49%, что выше уровня 2013 года на 0,8 процентного пункта, то есть практически половина основных производственных фондов не только устарела, но и физически изношена. При этом по таким видам экономической деятельности, как "добыча полезных ископаемых", "рыболовство и рыбоводство", "строительство", "транспорт и связь", "образование", "здравоохранение и предоставление социальных услуг", "государственное управление и обеспечение военной безопасности, социальное страхование", степень износа основных фондов превышает 50%. Этот факт свидетельствует о том, что на физически и морально устаревшем оборудовании практически невозможно выпускать конкурентоспособную продукцию и продвигать ее на международных рынках.

Процесс обновления основных производственных фондов идет крайне медленно. Коэффициент их обновления (в сопоставимых ценах)*(3) снизился и составил в 2014 году 4,3% (2013 год - 4,6%). Коэффициент выбытия основных фондов*(4) уже третий год подряд (2012 - 2014 годы) сохраняется на низком уровне - 0,7%.

Основной поток инвестиций (более 70% общего объема) направлялся в такие виды экономической деятельности, как транспорт и связь (2013 год - 24,5%, 2014 год - 23%), добыча полезных ископаемых (14,9%, 16,1%), операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг (16,3%, 17,5%), а также в обрабатывающие производства (14,4%, 14,9%). Анализ структуры инвестиций в основной капитал по обрабатывающим производствам свидетельствует о том, что большая их часть идет не в отрасли с высоким уровнем добавленной стоимости*(5), активное развитие которых может стать приоритетным в условиях перехода к конкурентоспособной импортозамещающей модели экономического роста, а в производство кокса и нефтепродуктов (2013 год - 3,3% общего объема инвестиций в основной капитал, 2014 год - 3,5%), в химическое производство (1,8%, 1,9%) и в металлургическое производство (1,6%, 1,4%).

Эти факты свидетельствуют о необходимости существенного увеличения инвестиций в основной капитал, направляемых на цели обновления и модернизации материально-технической базы российской экономики.

При этом недостаточная эффективность инвестиций в основной капитал снижает темпы совершенствования структуры экономики, роста производительности труда и не позволяет преодолеть сырьевую направленность экспорта.

Анализ структуры банковских кредитов, предоставленных юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям по видам экономической деятельности в 2009 - 2014 годах, по данным Банка России, свидетельствует о том, что более половины общего объема выданных по видам экономической деятельности кредитов получена "оптовой и розничной торговлей; ремонтом автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования", а также "прочими видами деятельности".

Среди обрабатывающих производств наибольшие объемы банковских кредитов предоставлялись металлургическому производству, производству пищевых продуктов и производству транспортных средств и оборудования. При этом в производство машин и оборудования в 2014 году направлено 1,9% общего объема выданных кредитов, что лишь на 0,1 процентного пункта больше, чем в 2013 году, и недостаточно для активной модернизации и технологического перевооружения российской экономики в целях активизации перехода к конкурентоспособной импортозамещающей модели экономического роста.

Указанные в материалах прогноза, а также отмечаемые Счетной палатой факторы, оказывающие влияние на инвестиционную деятельность, предопределяют наличие существенных рисков в реализации намеченных прогнозов в инвестиционной сфере.

Сохраняющиеся неблагоприятные тенденции в российской экономике в условиях продолжения действия внешних санкций и ограничений актуализировали проблему развития в Российской Федерации конкурентоспособных импортозамещающих производств для увеличения выпуска продукции, обладающей преимуществами перед зарубежными аналогами по качественным характеристикам и ценовым параметрам.

Проведенный Счетной палатой анализ возможности реализации потенциала импортозамещения в секторе продовольственных товаров показал, что в настоящее время существуют проблемы, связанные с ограниченными возможностями имеющихся производственных мощностей в пищевой промышленности.

По предварительной информации Росстата, в 2014 году уровень недозагруженных (свободных) среднегодовых производственных мощностей организаций по выпуску отдельных видов пищевых продуктов составлял:

 

(в процентах)

 

2013 год

2014 год

Крупы

67

66,3

Масло сливочное и пасты масляные

69

64,7

Хлеб и хлебобулочные изделия

59

58,7

Мука из зерновых культур, овощных и других растительных культур

54

52,9

Изделия колбасные

44

42,9

Цельномолочная продукция (в пересчете на молоко)

41

41

Мясо и субпродукты пищевые убойных животных

45

39,5

Макаронные изделия

41

38,3

Сыры и продукты сырные

41

35,8

Мясо и субпродукты пищевые домашней птицы

27

26,1

 

Таким образом, по некоторым видам продовольственных товаров существуют риски неполной компенсации выпадающих объемов импорта продовольственных товаров, запрещенных к ввозу из ряда стран, за счет имеющихся свободных производственных мощностей. Это касается в определенной степени некоторых видов мясных и молочных продуктов, а также сыров. Кроме того, при производстве некоторых видов продовольственных товаров используется импортное сырье, в том числе из стран, в отношении которых введен запрет на ввоз в Россию сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, что может создать дополнительные трудности при загрузке имеющихся свободных производственных мощностей по выпуску отдельных видов пищевых продуктов.

В целом в процессе импортозамещения могут возникнуть следующие проблемы в среднесрочном периоде:

потребительский спрос, ориентированный в последние годы на высококачественную продукцию, не может быть удовлетворен за счет потребления российских аналогов с пониженными потребительскими характеристиками. Соответственно, со стороны потребительского спроса не стоит ждать поддержки, "голосования рублем" за отечественную продукцию в случае ее качественного ухудшения;

высокая доля импортной составляющей в технологиях, оборудовании и комплектующих модернизированных производств, выпускающих отечественную продукцию, может отрицательно повлиять на своевременность обслуживания/ремонта производственного оборудования, привести к росту цен готовой продукции, а также на снижение потенциала обновления производственных мощностей в целом.

Вместе с тем, по мнению Счетной палаты, в материалах представленного прогноза вопросы импортозамещения как фактора отраслевого обновления производственных мощностей, повышения инвестиционной активности и, в конечном итоге, роста ВВП и обеспечения макроэкономической стабильности не нашли должного отражения.

2.6. Анализ прогноза показывает, что начиная с 2017 года предусматривается изменение негативной тенденции снижения по ряду основных показателей, характеризующих уровень жизни населения и переход на траекторию их роста.

После снижения реальных располагаемых доходов населения в 2014 году на 0,7%, в 2015 году - на 4% (по оценке) и в 2016 году - на 0,7% (по прогнозу) предполагается их увеличение на 1,5% в 2017 году и на 1,9% в 2018 году, то есть за период 2016 - 2018 годов прирост составит 2,7%.

После снижения реальной заработной платы в 2015 году на 8,1% (по оценке) и в 2016 году на 0,2% (по прогнозу) в 2017 году предполагается ее увеличение на 2,9% и на 3,1% в 2018 году, то есть за период 2016 - 2018 годов прирост составит 5,9%.

В январе - сентябре 2015 года отмечалось ухудшение динамики ряда показателей, характеризующих жизненный уровень населения, по сравнению с соответствующим периодом 2014 года, что было связано с наблюдаемым снижением экономической динамики, сохранением повышенного уровня инфляции и ослаблением курса национальной валюты.

Просроченная задолженность по заработной плате по кругу наблюдаемых видов экономической деятельности (не относящихся к субъектам малого предпринимательства) на 1 октября 2015 года составила 3 466 млн. рублей и по сравнению с 1 января 2015 года (2 006 млн. рублей) увеличилась на 1 460 млн. рублей (на 72,8%). Просроченная задолженность по заработной плате из-за отсутствия у организаций собственных средств на 1 октября 2015 года составила 3 344 млн. рублей, или 96,5% общей суммы просроченной задолженности, и по сравнению с началом года (2003 млн. рублей) увеличилась на 1 341 млн. рублей (на 66,9%).

В общем объеме просроченной задолженности по заработной плате 43% приходится на обрабатывающие производства, 29% - на строительство, по 6% - на добычу полезных ископаемых и на транспорт, 5% - на сельское хозяйство, охоту и предоставление услуг в этих областях, лесозаготовки, 4% - на производство и распределение электроэнергии, газа и воды, 3% - на научные исследования и разработки.

В январе - сентябре 2015 года по сравнению с соответствующим периодом 2014 года реальные располагаемые денежные доходы населения снизились на 3,3% (в январе - сентябре 2014 года - прирост на 0,2%), а реальная начисленная среднемесячная заработная плата упала на 9% (прирост на 2,4%). Средний размер назначенных месячных пенсий в январе - августе 2015 года составил 11 934 рубля (36,1% уровня среднемесячной номинальной начисленной заработной платы одного работника) и по сравнению с январем - августом 2014 года снизился в реальном выражении на 4% (в январе - августе 2014 года - прирост на 1,7%).

Ухудшение динамики реальных располагаемых денежных доходов населения по сравнению с январем - сентябрем 2014 года происходило на фоне снижения потребительского кредитования. Объем кредитов и прочих средств, предоставленных физическим лицам со стороны банковского сектора, снизился по состоянию на 1 октября 2015 года, по сравнению с началом года на 5,1% (в соответствующем периоде 2014 года - прирост на 11,4%). При этом просроченная задолженность по кредитам и прочим средствам, предоставленным физическим лицам по состоянию на 1 октября 2015 года по сравнению с началом года увеличилась на 28,8% (в соответствующем периоде 2014 года - прирост на 43,2%).

Снижение реальных располагаемых доходов населения, реальной начисленной заработной платы, рост просроченной задолженности по заработной плате оказывают негативное влияние на уровень потребительского спроса, который в последние годы являлся одним из основных факторов поддержания экономического роста.

В прогнозе предусматривается практически стагнация доли оборота розничной торговли в ВВП, то есть предполагается ослабление влияния на общеэкономическую динамику внутреннего потребительского спроса.

В прогнозе при снижении в 2016 году реальных располагаемых доходов населения (на 0,7%) и реальной заработной платы (на 0,2%) увеличивается внутренний потребительский спрос (темп роста оборота розничной торговли прогнозируется в 2016 году на уровне 100,4%). В 2017 - 2018 годах при относительно невысоком увеличении реальных располагаемых доходов населения (2017 год - 101,5%, 2018 год - 101,9%) и реальной заработной платы (2017 год - 102,9%, 2018 год - 103,1%) внутренний потребительский спрос будет расти умеренными темпами (темп роста оборота розничной торговли прогнозируется: на 2017 год - 102,1%, на 2018 год - 102,3%). При этом при прогнозируемой динамике реальных располагаемых доходов населения, реальной заработной платы и оборота розничной торговли даже в 2018 году указанные показатели составят от уровня 2014 года лишь 98,6%, 97,3% и 95,9% соответственно из-за ожидаемого их значительного падения по итогам 2015 года.

В январе - сентябре 2015 года по сравнению с январем - сентябрем 2014 года оборот розничной торговли снизился на 8,5% (в соответствующем периоде 2014 года увеличился на 2,5%), а объем платных услуг населению уменьшился на 1,9% (в 2014 году увеличение на 1,1%). В течение текущего года динамика оборота розничной торговли снижалась с 93,6% в I квартале до 90,8% во II квартале и до 90,5% в III квартале.

В прогнозе предусматривается, что в 2016 - 2018 годах по мере стабилизации экономической ситуации и восстановления потребительской уверенности населения начнет ускоряться потребительский спрос, поддерживаемый умеренным восстановлением потребительского кредитования. При этом существуют определенные риски в восстановлении потребительского кредитования в плановом периоде (особенно в 2016 году) из-за ограниченных возможностей населения по обеспечению обслуживания и возврата кредитов в условиях прогнозируемого продолжения снижения реальной заработной платы, реальных располагаемых доходов населения и возможного увеличения ставок по потребительским и ипотечным кредитам в случае повышения инфляции сверх прогнозируемого уровня.

По мнению Счетной палаты, существуют риски недостижения запланированного роста в 2017 - 2018 годах по показателям реальных располагаемых доходов и реальной заработной платы, что обусловлено существующей вероятностью сохранения более низких темпов роста российской экономики по сравнению с прогнозируемыми и может оказать негативное влияние на показатели, характеризующие уровень жизни населения.

Предлагаемые в прогнозе меры по дальнейшему повышению уровня материального обеспечения лиц, получающих трудовые и социальные пенсии, позволят в целом в 2016 - 2018 годах увеличить средний размер страховой пенсии (среднегодовой) на 1 321 рубль, или на 10,6% в номинальном выражении (с 12 461 рубля, по оценке, в 2015 году до 13 782 рублей в 2018 году), а прожиточный минимум пенсионеров - на 2 185 рублей, или на 26,7% в номинальном выражении (с 8 182 рублей, по оценке, в 2015 году до 10 367 рублей в 2018 году). При этом прогнозируется, что коэффициент замещения (соотношение среднего размера пенсии и заработной платы) снизится с 36,3% в 2015 году (по оценке) (в 2014 году - 34,3%) до 31,6% в 2018 году, или на 4,7 процентного пункта.

Необходимо отметить, что все три варианта прогноза разработаны в предположении о проведении однократной индексации страховой пенсии и фиксированной выплаты к ней с 1 февраля на уровень инфляции (4 процента) на всем протяжении периода прогнозирования. Кроме того, во всех трех вариантах прогноза не предполагается ежегодная индексация страховых пенсий работающих пенсионеров. В пояснительной записке к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 год" в разделе IV "Расходы федерального бюджета на 2016 год" отмечается, что наряду с индексации пенсий на 4% предусматривается "доиндексация размеров социальных выплат до фактического уровня инфляции 2015 года". Ни один из вариантов прогноза не содержит оценки прогнозируемого уровня материального обеспечения пенсионеров и необходимых ресурсов федерального бюджета в случае внесения Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 21 законопроекта в Государственную Думу проекта федерального закона об увеличении стоимости одного пенсионного коэффициента, размера фиксированной выплаты к страховой пенсии и индексации социальных пенсий. Оценка условий в социальной и экономической сферах, при реализации которых целесообразно внесение такого законопроекта, в прогнозе отсутствует.

Рост прожиточного минимума в среднем на душу населения будет превышать прогнозируемый рост потребительских цен (в среднем за год): в 2016 году - на 0,2 процентного пункта (темп роста прожиточного минимума в среднем на душу населения - 107,6%, индекс потребительских цен (в среднем за год) - 107,4%), в 2017 году - на 0,3 процентного пункта (106,1%, 105,8%) и в 2018 году - на 5,5 процентного пункта (111%, 105,5%).

В условиях прогнозируемой относительно невысокой динамики реальных денежных доходов населения не предусмотрены меры по обеспечению более активного сокращения численности населения с доходами ниже величины прожиточного минимума. В результате, по прогнозу, численность населения с доходами ниже величины прожиточного минимума в общей численности населения снизится с 13,2% в 2015 году (по оценке) до 12,5% в 2018 году, то есть лишь на 0,7 процентного пункта (в 2014 году численность населения с доходами ниже величины прожиточного минимума в общей численности населения составляла лишь 11,2%). Таким образом, прогнозируется, что в 2018 году 18,4 млн. человек будут получать доход меньше величины прожиточного минимума (фактически находиться за чертой бедности) по сравнению с 19,3 млн. человек в 2015 году (по оценке) и 16,1 млн. человек в 2014 году.

При этом, по данным Росстата, в январе - июне 2015 года численность населения с доходами ниже величины прожиточного составила 21,7 млн. человек, что на 2,8 млн. человек больше, чем в январе - июне 2014 года (18,9 млн. человек)*(6). Столь значительного количества населения с доходами ниже величины прожиточного минимума не наблюдалось с 2006 года (21,6 млн. человек).

2.7. Уровень инфляции в сентябре 2015 года по сравнению с декабрем 2014 года составил 10,4% что в 1,65 раза выше, чем в сентябре 2014 года (6,3%). При этом необходимо отметить, что наблюдаемая в январе-июне текущего года тенденция замедления роста потребительских цен с июля сменилась на противоположную.

Существуют определенные риски превышения в 2015 году ожидаемой оценки уровня инфляции, представленной в прогнозе (12,2%).

По состоянию на 26 октября 2015 года по сравнению с началом года уровень инфляции составил 11,2%, или 99,1% ожидаемого, по прогнозу, значения указанного показателя.

По расчетам Счетной палаты, при сохранении до конца октября текущего года среднесуточного прироста потребительских цен, сложившегося в период с 1 по 26 октября (0,028%), уровень инфляции может составить в октябре 2015 года 0,9%, а за период с начала года - 11,3%. Для достижения ожидаемого, по прогнозу, значения инфляции на 2015 год (12,2%) за период с ноября по декабрь 2015 года оно должно составить не более 0,8%, а среднемесячные темпы прироста потребительских цен должны быть не более 0,4%, что представляется труднодостижимым.

Риски превышения оцениваемого уровня инфляции на 2015 год (12,2%) обусловлены накопленными в истекшем периоде текущего года более высокими темпами роста цен на продовольственные товары, ожидаемым сезонным повышением цен на плодоовощную продукцию в последние месяцы текущего года и возможным дальнейшим ослаблением курса рубля к доллару США в условиях наблюдаемой волатильности цен на нефть на мировом рынке с преобладанием тенденции к их снижению.

Динамика цен на продовольственные товары в оставшемся периоде 2015 года будет в существенной степени зависеть от урожая текущего года. На 1 октября 2015 года зерна в первоначально оприходованном весе, по информации Росстата, намолочено 95,1 млн. тонн, что на 1,7% меньше, чем к 1 октября 2014 года. Средний сбор зерна с гектара в целом по России ниже уровня предыдущего года.

В целом по продовольственным и непродовольственным товарам, а также по услугам сохраняются более высокие темпы роста цен по сравнению с январем - сентябрем 2014 года.

Рост цен на продовольственные товары составил в сентябре 2015 года относительно декабря 2014 года 10,2% (в сентябре 2014 года по сравнению с декабрем 2013 года - 8,4%). При этом темпы прироста цен на продовольственные товары, постоянно замедлявшиеся в течение января - августа текущего года (а в августе по сравнению с июлем наблюдалось даже их снижение на 0,7%), в сентябре вновь начали ускоряться и составили 0,4% по сравнению с августом текущего года.

При этом отмечаемое в сентябре текущего года некоторое ускорение прироста цен на продовольственные товары произошло, несмотря на продолжающееся снижение цен на плодоовощную продукцию в сентябре по сравнению с августом 2015 года на 2,3% (в августе по сравнению с июлем текущего года - на 9,8%).

Непродовольственные товары подорожали в сентябре по сравнению с началом текущего года на 11,2% (в сентябре 2014 года по сравнению с декабрем 2013 года - на 4,3%). Наибольший рост цен отмечался на моющие и чистящие средства - на 18,6% (в сентябре 2014 года - на 6,7%), медикаменты - на 17,4% (на 9,2%), ткани - на 16,6% (на 4,4%).

Рост цен и тарифов на услуги в сентябре 2015 года относительно декабря 2014 года составил 9,4%, что на 3,2 процентного пункта выше, чем в сентябре 2014 года (6,2%). Среди наблюдаемых видов услуг наиболее высокий рост цен и тарифов в сентябре 2015 года по сравнению с декабрем 2014 года зафиксирован на услуги страхования - на 21,9% (в сентябре 2014 года относительно декабря 2013 года - на 12,1%). Индекс цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги в сентябре 2015 года относительно декабря 2014 года увеличился на 9,7% (в сентябре 2014 года - на 5,6%).

На среднесрочный период инфляция прогнозируется на уровне (декабрь по сравнению с декабрем предыдущего года) 6,4% в 2016 году, 6% в 2017 году и 5,1% в 2018 году.

В 2016 - 2018 годах планируется последовательное снижение роста потребительских цен относительно уровня декабря предыдущего года по основным сегментам, наблюдаемым при исчислении уровня инфляции. Прирост цен на продовольственные товары планируется снизить с 13,6% в 2015 году до 6,8% в 2016 году, до 6,2% в 2017 году и до 4,8% в 2018 году. При этом недостаточно обосновано прогнозируемое замедление прироста цен на продовольственные товары в 2016 году по сравнению с 2015 годом - на 6,8 процентного пункта, или в 2 раза. Прирост цен на непродовольственные товары планируется снизить с 12,3% в 2015 году до 5,7% в 2016 году, до 5,2% в 2017 году и до 4,5% в 2018 году. При этом также недостаточно обосновано прогнозируемое замедление прироста цен на непродовольственные товары в 2016 году по сравнению с 2015 годом - на 6,6 процентного пункта, или в 2,2 раза, учитывая прогнозируемое ослабление рубля в 2016 году (63,3 рубля за доллар США) по сравнению с 2015 годом (61 рубль за доллар США). Прирост цен (тарифов) на платные услуги населению должен, по прогнозу, снизиться с 10,1% в 2015 году до 6,7% в 2016 году с последующим незначительным увеличение в 2017 году до 6,8% и снижением в 2018 год до 6,2%.

Динамика прироста потребительских цен по основным товарным группам представлена на следующем графике.

 

ДИНАМИКА ПРИРОСТА ПОТРЕБИТЕЛЬСКИХ ЦЕН В 2013 - 2018 ГОДАХ

 

В достижении целевых уровней инфляции в 2016 - 2018 годах существуют определенные риски. На уровень инфляции может оказывать большее негативное влияние возможное ослабление курса рубля к доллару США в отдельные отрезки планового периода, чем его прогнозируемое укрепление в 2017 - 2018 годах. Сохраняются риски более существенного, чем прогнозируется, повышения цен на продовольствие на внутреннем рынке из-за ограничительных мер на ввоз на территорию Российской Федерации отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в случае, если не удастся в достаточной степени заменить их альтернативными видами продовольствия из других стран или собственным производством в рамках импортозамещения. Дополнительное негативное влияние на инфляцию может быть обусловлено превышением роста тарифов на услуги организаций ЖКХ по сравнению с прогнозируемым уровнем.

Кроме того, в российской экономике продолжают действовать факторы фундаментального характера, препятствующие более активному снижению инфляции и достижению ее целевого уровня, в том числе:

невысокий уровень конкуренции на внутреннем рынке инвестиционных и потребительских товаров (услуг), относительно мягкая антимонопольная политика и отсутствие жестких мер, блокирующих возможность картельного ценового сговора, недостаточное регулирование деятельности торгово-посреднических структур по вопросам ценообразования;

сложившаяся проинфляционная структура обязательных платежей в бюджет, где на долю косвенных платежей (НДС, пошлины, акцизы) приходится не менее половины поступлений;

физическая и моральная изношенность основных производственных фондов, ограничивающая возможности предприятий по сокращению производственных затрат и снижению себестоимости продукции;

относительно высокий уровень ставки банковского процента.

Эти факторы могут оказать влияние в среднесрочной перспективе на повышение уровня инфляции в России по сравнению с представленным в прогнозе.

Существенное влияние на уровень инфляции оказывает рост цен (тарифов) на продукцию (услуги) инфраструктурных монополий.

В соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, принятым в расчетах к Федеральному закону N 384-ФЗ, параметры роста регулируемых тарифов организаций на товары (услуги) инфраструктурных компаний на 2015 - 2017 годы для населения предлагалось индексировать на уровень фактической инфляции за предшествующий год.

Согласно представленному прогнозу регулируемые цены (тарифы) на товары (услуги) организаций инфраструктурных отраслей для населения в 2016 году предлагается установить существенно ниже ожидаемого уровня инфляции 2015 года (12,2%).

По прогнозу, индексация тарифов для населения составит в 2016 году: по газу - 2%, по электроэнергии - 7,5%, по коммунальным услугам - 4% и по пассажирским перевозкам - 4%, что ниже ожидаемого значения уровня инфляции на 2015 год (12,2%): по газу - на 10,2 процентного пункта, по электроэнергии - на 4,7 процентного пункта, по стоимости коммунальных услуг и пассажирским перевозкам - на 8,2 процентного пункта.

По прогнозу, регулируемые цены (тарифы) на товары (услуги) организаций инфраструктурных отраслей для населения в 2017 - 2018 годах также предлагается установить ниже ожидаемого уровня инфляции за предшествующие годы, за исключением тарифов на электроэнергию. При этом в материалах прогноза отмечается, что "опережающий рост тарифов на электроэнергию для населения в 2017 - 2018 годах направлен на сокращение величины перекрестного субсидирования в электроэнергетике".

Индексация тарифов для населения, по прогнозу, в 2017 году при прогнозируемом значении уровня инфляции на 2016 год (6,4%) по газу составит - 3%, по электроэнергии - 8%, по коммунальным услугам - 5,1% и по пассажирским перевозкам - 4,5%.

Планируемая индексация тарифов для населения на 2018 год при прогнозируемом значении уровня инфляции на 2017 год (6,0%) по газу составит 3%, по электроэнергии - 7,2%, по коммунальным услугам - 4,7% и по пассажирским перевозкам - 4,5%.

Таким образом, по прогнозу, предполагается, что и в 2017 - 2018 годах продолжится сдерживание тарифов в инфраструктурном секторе экономики, что должно будет обеспечить "сохранение конкурентных преимуществ для отечественных потребителей и позитивно влиять на экономическую динамику".

Планируемое ограничение роста тарифов организаций инфраструктурного сектора экономики на 2016 - 2018 годы (ниже, чем планируемый уровень инфляции в предшествующие годы) является позитивным фактором, способствующим снижению инфляции. Однако это может повлечь за собой сокращение инвестиционных планов компаний инфраструктурного сектора экономики, что может оказать дополнительное негативное влияние на динамику инвестиций в основной капитал в 2016 - 2018 годах.

В подтверждение этого вывода в материалах прогноза отмечается, что "в наиболее проблемных регионах потребуется сокращение инвестиционных программ электросетевых компаний на величину до 30 - 50% в денежном выражении".

Превышение прогнозного уровня роста цен (тарифов) субъектов инфраструктурных монополий может оказать негативное влияние на инфляцию в перспективном периоде. В связи с этим следует на основе постоянно осуществляемого мониторинга цен и тарифов в секторах инфраструктурных монополий выработать меры воздействия на организации инфраструктурных отраслей экономики в случае нарушения ими утвержденных границ повышения тарифов.

2.8. В соответствии с прогнозом индекс-дефлятор ВВП составит в 2016 году 106,3%, в 2017 году - 105,9%, в 2018 году - 105,8% (по оценке, в 2015 году - 107,1%).

Динамика изменения цен по показателям, оказывающим значительное влияние на индекс-дефлятор ВВП, представлена на следующем графике.

 

ДИНАМИКА ИЗМ. ЦЕН ПО ПОКАЗАТЕЛЯМ ПРОГНОЗА СОЦИАЛЬНО-ЭКОН. РАЗВИТИЯ

 

Риски превышения прогнозных значений индекса-дефлятора ВВП обусловлены возможной динамикой роста цен сверх прогнозируемых значений на потребительские и инвестиционные товары, а также динамикой роста цен на основные товары российского экспорта и на импортные поставки высокотехнологичной продукции (по товарной группе "машины, оборудование и транспортные средства" на 2016 год прогнозируется снижение цен на 0,9%, а на 2017- 2018 годы - рост цен в среднем за год на уровне 2 - 1,1%).

2.9. Значительное снижение в январе - сентябре текущего года относительно января -сентября 2014 года мировых цен на нефть марки "Юралс" привело к падению стоимостных объемов экспорта товаров. По оценке Банком России платежного баланса в январе - сентябре 2015 года, объем экспорта составил 259,2 млрд. долларов США и по сравнению с соответствующим периодом 2014 года (381,1 млрд. долларов США) уменьшился на 121,9 млрд. долларов США, или на 32% (в январе - сентябре 2014 года - снижение на 0,6%).

Объем импорта товаров в январе - сентябре 2015 года по стоимости составил 143,7 млрд. долларов США и уменьшился на 89,9 млрд. долларов США, или на 38,5% (в январе - сентябре 2014 года - снижение на 5,9%). Значительное сокращение объемов импорта товаров связано как с существенным ослаблением курса национальной валюты в январе - сентябре 2015 года относительно соответствующего периода 2014 года, так и отчасти с действующими с августа прошлого года по настоящее время ограничительными мерами со стороны Российской Федерации на ввоз отдельных товаров из ряда стран.

Положительное сальдо торгового баланса в январе - сентябре 2015 года составило 115,5 млрд. долларов США и уменьшилось по сравнению с январем - сентябрем 2014 года на 32 млрд. долларов США, или на 21,7%.

Согласно прогнозу экспорт товаров в 2018 году по сравнению с 2015 годом увеличится по стоимости на 6,2% и составит в 2016 году 330,8 млрд. долларов США, в 2017 году - 344 млрд. долларов США, в 2018 году - 364,7 млрд. долларов США. При этом при прогнозируемом увеличении физического объема экспорта товаров в 2016 году на 1%, в 2017 году на 1,2% и в 2018 году - на 1,8% ожидается снижение цен экспортных поставок в 2016 году - на 4,6% с последующим повышением в 2017 году на 2,8% и в 2018 году - на 4,2%.

Импорт товаров в 2018 году по сравнению с 2015 годом вырастет по стоимости на 13% и составит в 2016 году 200,4 млрд. долларов США, в 2017 году - 212,2 млрд. долларов США, в 2018 году - 222,8 млрд. долларов США. При этом, по прогнозу, после снижения в 2015 году стоимости импорта на 36% и физического объема поставок на 26,4% рост объемов импорта происходит преимущественно за счет наращивания физических объемов поставок в 2016 - 2018 годах на 10,5% по сравнению с 2015 годом (прирост физического объема импорта товаров составит в 2016 году 3%, в 2017 году - 3,7% и в 2018 году - 3,5%), увеличение цен импортных поставок за рассматриваемый период составит 2,3% (в 2016 году индекс цен импорта сократится на 1,3%, в 2017 году прирост индекса цен составит 2,2%, в 2018 году - 1,5%).

В соответствии с прогнозом в товарной структуре импорта (по данным таможенной статистики) предполагаются следующие изменения. Прогнозируется снижение доли продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья (кроме текстильного) в общем объеме импорта с 15,2% в 2016 году до 15% в 2017 году и до 14,8% в 2018 году, что обусловлено предполагаемой реализацией потенциала импортозамещения в секторе продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья.

Удельный вес машин, оборудования и транспортных средств в структуре импорта, по прогнозу, увеличивается с 45% в 2016 году до 45,6% в 2017 году и до 46,1% в 2018 году.

Структура импорта по основным товарным группам, по данным таможенной статистики за 2012 - 2014 годы, оценка за 2015 год и прогноз структуры на 2016 - 2018 годы представлены в следующей таблице.

 

(в %)

Код ТН ВЭД

Наименование товарной группы

2012 г.

2013 г.

2014 г.

2015 г.

2016 г.

2017 г.

2018 г.

 

ИМПОРТ (по данным таможенной статистики)

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

01-24

Продовольственные товары и сельскохозяйственное сырье (кроме текстильного)

12,8

13,7

13,9

15,3

15,2

15,0

14,8

25-27

Минеральные продукты

2,3

2,2

2,5

3,1

2,9

2,9

2,9

28-40

Продукция химической промышленности, каучук

15,3

15,9

16,2

18,8

18,5

18,3

18,2

41-43

Кожевенное сырье, пушнина и изделия из них

0,5

0,5

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

44-49

Древесина и целлюлозно-бумажные изделия

2,0

2,1

2,1

2,0

1,9

1,9

1,8

50-67

Текстиль, текстильные изделия и обувь

5,7

5,7

5,7

5,4

5,4

5,3

5,3

71-83

Металлы, драгоценные камни и изделия из них

7,2

7,2

7,1

6,0

5,9

5,8

5,7

84-90

Машины, оборудование и транспортные средства

49,9

48,5

47,5

44,3

45,0

45,6

46,1

68-70, 91-97

Другие товары

4,3

4,3

4,6

4,7

4,8

4,7

4,6

 

Превышение темпов прироста физических объемов импорта товаров над динамикой физических объемов экспорта товаров составит в 2016 году 2 процентных пункта, в 2017 году - 2,5 процентного пункта, в 2018 году - 1,7 процентного пункта (в 2015 году, по оценке, при увеличении физических объемов экспорта товаров на 2,5% ожидается снижение физических объемов импорта товаров на 26,4%).

В структуре внешней торговли России остаются чрезмерно высокая доля в экспорте топливно-энергетических товаров и металлов, а также очень незначительный удельный вес машин, оборудования и транспортных средств. По итогам 2014 года в структуре экспорта доля минеральных продуктов составила 70,3% (в том числе топливно-энергетических товаров - 66,3%), металлов и изделий из них - 8,1%. Таким образом, эти две группы товаров составили в общем объеме экспорта в 2014 году 78,4% (в 2013 году - 79,2%), а в 2015 году - 74,3% (по оценке). Доля машин, оборудования и транспортных средств в структуре экспорта составила в 2014 году 5,3%, а в 2015 году - 6,1% (по оценке).

Прогнозируемое снижение в структуре экспорта доли минеральных продуктов с 64,7% в 2015 году (по оценке) до 62,3% в 2018 году, а также увеличение удельного веса металлов и изделий из них с 9,6% в 2015 году (по оценке) до 10% в 2018 году свидетельствуют о высокой доле этих групп товаров в общем объеме экспорта (72,3% в 2018 году), то есть фактически сохраняется сырьевая направленность экспорта.

Реализуемая в настоящее время Правительством Российской Федерации важнейшая задача перехода от преимущественно энергосырьевой к конкурентоспособной импортозамещающей модели экономического роста требует существенного повышения уровня конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей, диверсификации производства и экспорта в направлении, предусматривающем повышение доли продукции с более высоким уровнем добавленной стоимости.

2.10. Одним из рисков для макроэкономической стабильности является высокая степень неопределенности тенденций изменения курса национальной валюты в планируемом периоде.

В предлагаемом прогнозе в 2015 году курс доллара США по отношению к рублю оценивается на уровне 61 рубля за 1 доллар США, в 2016 году прогнозируется ослабление рубля к доллару США до уровня 63,3 рубля за доллар США, на последующие годы планового периода прогноз предполагает укрепление до 63,1 рубля за доллар США в 2017 году и до 62,5 рубля за доллар США в 2018 году.

Официальный курс доллара США по отношению к рублю в среднем за январь - сентябрь 2015 года составил 59,02 рубля за доллар США, что на 2,48 рубля, или на 4%, ниже значения курса доллара США к рублю, учтенного в расчетах к Федеральному закону N 384-ФЗ (с изменениями) (61,5 рубля за доллар США).

После относительно продолжительного периода ослабления рубля (с июля 2014 года по февраль 2015 года) в марте - мае текущего года наблюдалось его укрепление, а в июне - сентябре рубль вновь начал ослабевать, что свидетельствует о сохранении повышенной волатильности курсовой динамики рубля по отношению к доллару США.

Значения номинального курса доллара США к рублю по месяцам 2015 года представлены в следующей таблице.

 

Январь

Февраль

Март

Апрель

Май

Июнь

Июль

Август

Сентябрь

61,70

64,63

60,23

52,87

50,58

54,50

57,07

65,15

66,77

 

По расчетам Счетной палаты, при условии сохранения курса доллара США к рублю в октябре - декабре текущего года на уровне, сложившемся в среднем за период с 1 по 24 октября 2015 года (63 рубля за 1 доллар США), среднегодовой номинальный курс доллара США к рублю может составить в 2015 году 60,2 рубля за 1 доллар США, что на 0,8 рубля за 1 доллар США ниже ожидаемой оценки, по прогнозу (61 рубль за доллар США).

2.11. В проекте основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2016 год и на период 2017 и 2018 годов, одобренных Советом директоров Банка России 14 октября 2015 года (далее - основные направления денежно-кредитной политики), отмечается, что "при проведении денежно-кредитной политики Банк России следует стратегии таргетирования инфляции, которая характеризуется следующими принципами: основной целью денежно-кредитной политики является ценовая стабильность, целевой уровень инфляции четко обозначен и объявлен, в условиях режима плавающего курса основное воздействие денежно-кредитной политики на экономику осуществляется через процентные ставки, решения по денежно-кредитной политике принимаются на основе анализа широкого круга макроэкономических показателей и их прогноза".

Целевое значение инфляции установлено Банком России на уровне 4%, достигнуть которое планируется в 2017 году и в дальнейшем поддерживать вблизи указанного уровня. В качестве основного инструмента для достижения данной цели будет использоваться воздействие на процентные ставки с помощью изменения ключевой ставки Банка России.

Несмотря на отмечаемый в 2015 году повышенный уровень инфляции, Банк России в течение года неоднократно снижал ключевую ставку (с 17% в начале текущего года до 11% по состоянию на конец октября), которая однако в 2 раза превышает уровень начала 2014 года (5,5%). В проекте основных направлений денежно-кредитной политики Банк России прогнозирует сохранение "умеренно жесткой денежно-кредитной политики". При этом по сравнению с основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики на 2015 год и на период 2016 и 2017 годов, принятыми в 2014 году, в рассматриваемом проекте оценки прироста денежной массы снижены (в базовом сценарном варианте): в 2015 году - до 5 - 8% против 8 - 10%, в 2016 году - до 4 - 7% против 7 - 9%. Оценка прироста кредита нефинансовым организациям и населению также понижена: для 2015 года - с 8 - 10% до 4 - 7%, а для 2016 года - с 7 - 9% до 4 - 7%.

Указанные факторы, в сочетании с действием негативных внешних факторов, могут ограничивать возможности существенного улучшения экономической динамики.

В сложившихся условиях большое значение приобретает обеспечение согласованного проведения Правительством Российской Федерации и Банком России бюджетной, тарифной и денежно-кредитной политики с тем, чтобы цель Банка России в рамках режима таргетирования инфляции и применяемые им инструменты не препятствовали экономическому росту.

В основных направлениях денежно-кредитной политики Банк России представил три сценария развития российской экономики в период 2016 - 2018 годов: базовый сценарий, предполагающий сохранение среднегодовой цены на нефть на уровне 50 долларов США за баррель в течение всего трехлетнего планового периода; оптимистичный сценарий, предполагающий рост среднегодового уровня цены на нефть до 60 долларов США за баррель в 2016 году с последующим увеличением до 75 долларов США за баррель в 2018 году; рисковый сценарий, предполагающий сохранение среднегодового уровня цены на нефть ниже 40 долларов США за баррель в 2016 - 2018 годах.

При этом необходимо отметить, что рисковый сценарий представлен в проекте основных направлений денежно-кредитной политики Банка России с меньшей степенью детализации, чем базовый и оптимистичный варианты, а количественные характеристики данного варианта практически отсутствуют.

Сопоставление базовых вариантов прогнозов Правительства Российской Федерации и Банка России свидетельствует об имеющихся различиях этих вариантов как по показателям, характеризующим исходные условия формирования прогнозов, так и по ряду прогнозируемых основных макроэкономических показателей.

Так, например, достаточно существенно различаются представленные оценки перспектив экономического роста и уровня инфляции. Правительство Российской Федерации прогнозирует умеренный рост ВВП в 2016 году на 0,7% с повышением до 1,9 - 2,4% в 2017 и 2018 годах, а Банк России прогнозирует снижение ВВП на 0,5 - 1% в 2016 году с последующей возможностью его увеличения на 0 - 1% в 2017 году и на 2 - 3% в 2018 году. В то же время по динамике ВВП к базовому варианту прогноза Банка России близок консервативный сценарий прогноза Правительства Российской Федерации, согласно которому ожидается снижение ВВП на 1% в 2016 году и рост на 1,3% и 2,3% в 2017 и 2018 годах соответственно.

Согласно базовому варианту прогноза Правительства Российской Федерации уровень инфляции составит 6,4% в 2016 году, 6% - в 2017 году и 5,1% - в 2018 году. Банк России прогнозирует инфляцию на 2016 год - 5,5 - 6,5%, на 2017 и 2018 годы - 4%, что на 2-1,1 процентного пункта ниже показателей прогноза Правительства Российской Федерации. Отличительной особенностью макроэкономического прогнозирования Банка России является формирование прогноза инфляции с учетом задачи таргетирования этого показателя. Фактически в проекте основных направлений денежно-кредитной политики показатель инфляции является не прогнозным, а целевым.

Сопоставление некоторых показателей прогнозов Правительства Российской Федерации и Банка России представлено в следующей таблице.

 

 

2015 год (оценка)

2016 год (прогноз)

2017 год (прогноз)

2018 год (прогноз)

Правительство РФ

Банк России

Правительство РФ

Банк России

Правительство РФ

Банк России

Правительство РФ

Банк России

Цена на нефть марки "Юралс", долларов США за баррель

53

52

50

50

52

50

55

50

ВВП, темп прироста, %

-3,9

-(3,9-4,4)

0,7

-(0,5-1,0)

1,9

0,0-1,0

2,4

2,0-3,0

Инфляция (декабрь к декабрю, %)

12,2

12-13

6,4

5,5-6,5

6,0

4,0

5,1

4,0

Торговый баланс, млрд. долларов США

146,2

156

130,4

138

131,8

131

141,9

126

 

В целом Банк России оценивает перспективы развития экономики более сдержанно, чем Правительство Российской Федерации. В сложившейся в настоящее время ситуации такой подход представляется достаточно обоснованным для планирования экономической политики, в том числе бюджетной.

Представляется целесообразным отметить, что законодательство Российской Федерации предусматривает участие Банка России в разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период. Однако порядок согласования прогнозов Банка России и Правительства Российской Федерации, их взаимодействие по разработке основных направлений денежно-кредитной политики не регламентированы действующим законодательством, что требует принятия соответствующих решений.

2.12. Счетная палата неоднократно обращала внимание на важность и актуальность реализации задачи по созданию полноценной системы управления макроэкономическими и отраслевыми рисками на основе формирования комплекса опережающих индикаторов в целях заблаговременного предотвращения или нивелирования воздействия негативных изменений в мировой финансово-экономической системе на социально-экономическое развитие Российской Федерации.

Система управления рисками должна включать в себя формирование перечня рисков, их оценку, в том числе оценку вероятности наступления рисков, их влияния на макроэкономические параметры, возможности управления рисками, а также содержать комплекс мер по минимизации прежде всего наиболее существенных рисков и преодолению их последствий. При этом по меньшей мере задачи идентификации и оценки рисков должны решаться в рамках прогнозирования социально-экономического развития.

Прогноз на 2016 - 2018 годы содержит раздел, посвященный рискам базового варианта прогноза. Часть перечисленных в данном разделе явлений связана с определенными, наблюдаемыми и прогнозируемыми параметрами экономики. Так, демографические прогнозы о численности и возрастной структуре населения на среднесрочный период имеют достаточно высокую точность, что не позволяет отнести сокращение численности населения в трудоспособном возрасте к неожиданным или неопределенным событиям.

В отношении остальных рисков базового варианта прогноза представлено только качественное описание. Однако количественных характеристик вероятности реализации рисковых событий, а также оценок влияния последствий реализации рисков на основные параметры социально-экономического развития в прогнозе не представлено. Так, в качестве одного из рисков обозначено возможное повышение процентных ставок Федеральной резервной системой США, но влияние возможного повышения ставки на устойчивость финансовой системы Российской Федерации не отражено. Замедление экономического роста в Китае и снятие санкций по Ирану также упомянуты в качестве возможных факторов, определяющих неблагоприятную динамику сырьевых рынков. Количественные оценки указанных рисков в материалах прогноза на 2016-2018 годы также не представлены.

Единственным риском, последствия реализации которого в прогнозе имеют количественную оценку, является "риск снижения цены на нефть". Консервативный вариант прогноза фактически является результатом прогноза последствий неблагоприятного события - снижения цен на нефть до среднегодового уровня 40 долларов США за баррель.

В прогнозе также не учитываются риски краткосрочных неблагоприятных изменений конъюнктуры товарных и валютных рынков. Прогнозируемая динамика цены на нефть марки "Юралс" и курса доллара США во всех вариантах прогноза чрезвычайно сглажена. Фактическая динамика указанных рынков в последнее время, напротив, характеризуется повышенной волатильностью в течение года. Типичные дневные колебания цен на нефть и курса доллара превышают прогнозируемые месячные изменения. Например, имевшее место в конце 2014 года резкое ослабление курса рубля с определенным временным лагом сопровождалось значительным ростом цен, тогда как его укрепление в первом полугодии 2015 года не приводило к симметричному замедлению инфляции. Снижения цен, за исключением плодоовощной продукции, в 2015 году практически не наблюдалось. В прогнозе на 2016 - 2018 годы предполагается сохранение действия указанного механизма.

В случае краткосрочного значительного изменения курса доллара США в прогнозном периоде, как это наблюдалось в августе - октябре 2015 года, даже при условии совпадения его фактического среднегодового значения с прогнозируемым, темпы роста цен окажутся выше представленных в прогнозе. Принимая во внимание высокую неопределенность геополитической и экономической ситуации и, как следствие, высокую волатильность на валютном рынке, имеют место значительные риски превышения плановых уровней инфляции в 2016 - 2018 годах.

2.13. Сравнительный анализ динамики основных макроэкономических показателей, сложившейся за последние годы, показывает их существенное отклонение от прогнозируемых значений. При этом несмотря на то, что прогноз, как правило, корректируется к концу года, одновременно с поправками в бюджет, отклонения сохраняются, что может свидетельствовать о недостаточной степени реалистичности и надежности разрабатываемых прогнозов.

Данные о качестве прогноза основных макроэкономических показателей, разработанных на стадии утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, за 2008 - 2015 годы представлены на следующих диаграммах.

 

ДОСТОВЕРНОСТЬ ПРОГНОЗА ОБЪЕМОВ ВВП И ТЕМПОВ РОСТА ВВП НА 2008 - 2015

 

ПРОГН. И ФАКТИЧЕСКИЕ ДАННЫЕ ОБ УРОВНЕ ИНФЛЯЦИИ И ИНДЕКСЕ-ДЕФЛЯТОРЕ ВВП

 

ПРОГН. И ФАКТ. ДАННЫЕ О МИРОВЫХ ЦЕНАХ НА НЕФТЬ И ГАЗ В 2008 - 2015

 

По большинству рассмотренных показателей отчетные данные практически ежегодно существенно отличаются от прогнозируемых значений, что может свидетельствовать о недостаточной точности прогноза. В частности, прогноз величины изменения запасов материальных оборотных средств характеризовался значительными отклонениями от фактических значений, достигающими величины 2,7% объема ВВП в текущих ценах.

Изменение запасов материальных оборотных средств (в % произведенного ВВП в текущих ценах) представлено в следующей таблице.

 

 

2010 г.

2011 г.

2012 г.

2013 г.

2014 г.

Фактическое значение

1,0

3,6

2,9

1,0

-0,3

Прогноз

0,6

4,4

3,7

3,7

-0,4

Отклонение

0,4

-0,8

-0,8

-2,7

0,1

 

Необходимо отметить, что динамика указанного показателя в соответствии с прогнозом на 2016 - 2018 годы является основным фактором роста ВВП в 2016 году.

2.14. В условиях реализации программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета повышаются требования к качеству прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год и на плановый период. Этот прогноз должен не только с большой степенью надежности определять исходные условия для разработки проекта федерального бюджета, но и иметь целевой характер, то есть отражать результаты реализации поставленных целей и задач в среднесрочной перспективе, что является критерием эффективности проводимой социально-экономической политики государства и качества государственной системы прогнозирования.

По мнению Счетной палаты, подготовка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период должна осуществляться в тесной взаимоувязке со стратегией социально-экономического развития Российской Федерации, прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и бюджетным прогнозом Российской Федерации на долгосрочный период. Для этого необходимо документы стратегического планирования привести в соответствие с нормами Федерального закона от 28 июня 2013 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ).

Переход к формированию бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с применением программно-целевого метода (бюджета в программном формате) предъявляет дополнительные требования к увязке планируемых бюджетных ассигнований с достижением конкретных целевых показателей (индикаторов), направленных на эффективную реализацию долгосрочных целей социально-экономического развития Российской Федерации.

Следует особо отметить, что в отличие от прогноза социально-экономического Развития Российской Федерации на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов в представленных прогнозных материалах содержится также целевой вариант прогноза, предполагающий выход российской экономики на траекторию устойчивого роста с темпами не ниже среднемировых, снижение инфляции до уровня 4% и рост производительности труда не менее чем на 5% при одновременном обеспечении макроэкономической сбалансированности. Это позволит, например, добиться прироста ВВП в 2016 - 2018 годах на 10,3%, что в более чем 2 раза превышает темпы прироста ВВП по базовому варианту. При этом ускорение темпов экономического развития по целевому варианту, как предполагается, произойдет при динамике мировых цен на нефть, аналогичной базовому варианту.

В прогнозе констатируется, что целевой вариант отражает переход к новой модели экономического роста, содержание которой однако не раскрывается, также отсутствует пояснение, какими мерами удастся в кратчайшие для подобной масштабной задачи сроки осуществить соответствующий переход. Например, прогнозируется прирост ВВП в 2016 году на 2,3% (в 2015 году снижение ВВП оценивается в 3,9%) при снижении среднегодовых цен на нефть с 53 долларов США за баррель в 2015 году (по оценке) до 50 долларов США за баррель в 2016 году.

Рассмотрение прогноза в части целевого варианта показывает, что содержательно этот вариант не подкреплен убедительной аргументацией.

При этом даже по целевому варианту, предполагающему ускоренную замену модели экономического роста, активное проведение институциональной политики и структурных преобразований, объем инвестиций в основной капитал даже в 2018 году не превысит 20% ВВП (по оценке, в 2015 году - 18,4%), тогда как в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года одной из поставленных задач является "доведение к 2018 г. годового уровня инвестиций до 25 процентов от ВВП".

Проведенный Счетной палатой сопоставительный анализ прогноза развития экономики страны на период до 2018 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее - Концепция) (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р) подтвердил наличие имеющихся проблем при прогнозировании, так как предлагаемый прогноз не обеспечивает достижения целевых экономических индикаторов, предусмотренных в Концепции.

Прогнозируемая динамика основных показателей в трех вариантах прогноза на среднесрочную перспективу значительно ниже динамики соответствующих показателей, определенных Концепцией, в том числе по валовому внутреннему продукту, производительности труда, реальным располагаемым доходам населения. В своих заключениях на законопроекты о федеральном бюджете Счетная палата неоднократно обращала внимание на необходимость корректировки Концепции.

В 2011 - 2012 годах Правительством Российской Федерации и научным сообществом осуществлялась работа по корректировке и уточнению Концепции, которая до настоящего времени окончательно не завершена. В соответствии с поручением Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева (резолюция от 11 июля 2015 г. N ДМ-П36-4617) создается рабочая группа с участием членов Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации "в целях подготовки предложений по структуре, перечню направлений, ресурсному обеспечению и плану подготовки стратегии социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года".

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (далее - ОНДП) определяют цели и приоритеты политики Правительства Российской Федерации в области социального и экономического развития на период до 2018 года и первоначально были утверждены Председателем Правительства Российской Федерации 31 января 2013 года. Счетная палата неоднократно отмечала существенные риски невыполнения в установленные сроки ряда целевых макроэкономических показателей, установленных в ОНДП.

Учитывая изменившие внешние и внутренние условия социально-экономического развития страны, 14 мая 2015 года Председателем Правительства Российской Федерации была утверждена новая редакция Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (далее - ОНДП (новая редакция).

В ОНДП (новая редакция) по сравнению с прежней версией ОНДП представлено значительно меньше количественных значений целевых показателей, достижение которых необходимо обеспечить к 2018 году. При этом в ОНДП (новая редакция) прогнозный период расширен до 2020 года, а целевые показатели не в полной мере соответствуют параметрам, содержащимся в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

В ОНДП (новая редакция) поставлена задача "повышения доли общего объема инвестиций в ВВП (нормы накопления основного капитала) до 22 - 24% к 2020 году (в 2015 году ожидается 17,8%)", что не соответствует параметрам Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" (далее - указ N 596), в котором предполагается увеличение инвестиций не менее чем до 25% ВВП к 2015 году и до 27% - к 2018 году. В части сопоставимости данных и показателей необходимо отметить, что в соответствии с приказом Росстата от 30 января 2014 г. N 56 при анализе данных об инвестициях в основной капитал и о валовом внутреннем продукте в расчетах необходимо использовать показатель "валовое накопление основного капитала".

Фактически валовое накопление основного капитала в 2014 году составило 20,6%, что ниже целевого уровня, установленного на 2015 год в указе N 596, на 4,4 процентного пункта и на 2018 год - на 6,4 процентного пункта. По прогнозу, в 2015 году валовое накопление основного капитала ожидается на уровне 19,9%, в 2016 - 2018 годах - на уровне 19,5% ежегодно. Планируемая в соответствии с прогнозом динамика указанного показателя свидетельствует о недостижении в плановом периоде целевых его ориентиров как по Указу N 596, так и по ОНДП (новая редакция).

Производительность труда в соответствии с ОНДП (новая редакция) и во исполнение указа N 596 должна увеличиться к 2018 году в 1,5 раза относительно уровня 2011 года. В прогнозе, по оценке Минэкономразвития России, динамика производительности труда по консервативному варианту (2016 год - 99,7%, 2017 год - 101,5% и 2018 год - 102,6%) позволяет увеличить производительность труда в 2017 году на 3,6% к уровню 2011 года, по базовому варианту (2016 год - 100,9%, 2017 год - 102,1% и 2018 год - 102,7%) - на 5,4%, а по целевому варианту (2016 год - 102,5%, 2017 год - 103,5% и 2018 год - 104,7%) - на 8,5%, что ни по одному из предлагаемых вариантов не соответствует значению, установленному в ОНДП (новая редакция) и в Указе N 596.

Кроме того, задача по увеличению доли несырьевого экспорта в общем объеме экспорта до 45% к 2020 году, поставленная в ОНДП (новая редакция), в результате влияния внешних факторов на экономику страны (прежде всего резкого снижения цены на нефть) в целом может быть решена при любых сценарных условиях уже в 2016 году. В частности, по консервативному и целевому вариантам прогноза в 2016 году доля несырьевого экспорта в общем объеме экспорта превысит установленный уровень и составит соответственно 49,1% и 45,4%.

Таким образом, проведенный анализ показал, что существуют определенная несбалансированность целевых установок документов стратегического планирования, а также значительные риски недостижения ряда целевых значений макроэкономических индикаторов (производительность труда, отношение объема инвестиций в основной капитал к объему ВВП), установленных как в Указе N 596, так и в ОНДП (новая редакция), что требует принятия Правительством Российской Федерации дополнительных мер по обеспечению выполнения заявленных в ОНДП (новая редакция) целевых показателей в установленные сроки, а также по их согласованности с учетом реально складывающейся социально-экономической ситуации.

_____________________________

*(1) В качестве характеристики волатильности использовалось усредненное за рассматриваемый период значение модуля относительного изменения дневных цен.

*(2) По данным статистического сборника "Россия в цифрах - 2015 г.", Росстат, 2015.

*(3) Коэффициент обновления основных фондов (в сопоставимых ценах) - это отношение основных фондов, введенных в действие в течение года, к общей стоимости основных фондов на конец года, в процентах.

*(4) Коэффициент выбытия основных фондов - это отношение ликвидированных основных фондов в течение года к общей стоимости основных фондов на начало года, в процентах.

*(5) В 2014 году в производство машин и оборудования (без производства оружия и боеприпасов) направлялось 0,7% общего объема инвестиций в основной капитал (в 2013 году - 0,7%), в производство электрооборудования, электронного и оптического оборудования - 0,6% (0,5%), в производство судов, летательных и космических аппаратов и прочих транспортных средств - 0,7% (0,7).

*(6) Информация о численность населения с доходами ниже величины прожиточного приведена Росстатом без учета данных по Республике Крым и г. Севастополю.

 

3. Анализ основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, консолидированного бюджета Российской Федерации, федерального бюджета на 2016 год, основные характеристики и структурные особенности проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 год"

 

3.1. Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год характеризуется постепенным снижением доли доходов по отношению к ВВП (с 37,5% в 2014 году до 35,1% в 2016 году), а также сокращением общего объема расходов до 38,9% ВВП и дефицита до 3,8% ВВП в 2016 году.

Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации в 2014 - 2015 годах и на 2016 год представлены в следующей таблице.

 

Наименование

2014 год (отчет)

2015 год

(N 384-ФЗ с изм.)

2015 год

(оценка - **)

2016 год (прогноз)

млрд. рублей

доля в ВВП, %

млрд. рублей

доля в ВВП, %

млрд. рублей

доля в ВВП, %

млрд. рублей

доля в ВВП, %

Доходы бюджетной системы*

26 766,1

37,5

25 711,6

35,2

26 331,5

35,8

27 579,9

35,1

Доходы:

 

 

 

 

 

 

 

 

федерального бюджета

14 496,9

20,3

12 539,7

17,1

13 251,3

18

13 738,5

17,5

консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации

8 905,7

12,4

9 133,7

12,5

9 239,5

12,6

9 675,0

12,3

бюджетов государственных внебюджетных фондов

7 979,4

11,2

9 286,1

12,7

9 260,1

12,6

9 805,0

12,5

бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования

1 417,5

2

1 414,2

1,9

1 414,2

1,9

1 473,6

1,9

Расходы бюджетной системы*

27 611,7

38,7

29 807,2

40,8

29 706,7

40,4

30 587,5

38,9

Расходы:

 

 

 

 

 

 

 

 

федерального бюджета

14 831,6

20,8

15 215,0

20,8

15 417,3

21

16 098,7

20,5

консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации

9 353,3

13,1

9 804,8

13,4

9 669,5

13,2

10 087,0

12,8

бюджетов государственных внебюджетных фондов

8 004,9

11,2

10 035,3

13,7

10 039,3

13,5

10 040,4

12,8

бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования

1 455,2

2

1 414,2

1,9

1 414,2

1,9

1 473,6

1,9

Дефицит (профицит) бюджетной системы

-845,6

-1,2

-4 095,6

-5,6

-3 375,2

-4,6

-3 007,6

-3,8

в том числе:

 

 

 

 

 

 

 

 

федерального бюджета

-334,7

-0,5

-2 675,3

-3,7

-2 166,0

-2,9

- 2 360,2

-3

консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации

-447,6

-0,6

-671,1

-0,9

-430,0

-0,6

- 412,0

-0,5

бюджетов государственных внебюджетных фондов

-25,5

-0,04

-749,2

-1

-779,2

-0,9

- 235,4

-0,3

бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования

-37,8

-0,06

0,0

0

0,0

0

0,0

0

 

_____________________________

* Без учета межбюджетных трансфертов.

** Здесь и далее в этом разделе - Федеральный закон N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" с учетом законопроекта "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" N 898585-6, принятого в первом чтении Государственной Думой 23 октября 2015 года, в части 2015 года.

 

По сравнению с предыдущим бюджетным циклом в 2016 году доходы бюджетной системы по отношению к ВВП снижены на 1,3 процентного пункта, расходы по отношению к ВВП увеличатся на 1,4 процентного пункта.

Дефицит бюджетной системы в 2016 году составит 3,8% ВВП (при ожидаемом дефиците бюджетов бюджетной системы в 2015 году 4,6%). Наличие дефицита бюджетной системы в основном обусловлено дефицитом федерального бюджета, который в 2016 году составит 2 360,2 млрд. рублей (3% ВВП).

 

3.2. Основные характеристики и структурные особенности проекта федерального бюджета на 2016 год

 

3.2.1. Характерными особенностями законопроекта являются:

составление федерального бюджета сроком на один год;

отказ от "бюджетного правила" в части определения общего объема расходов федерального бюджета для очередного финансового года;

формирование федерального бюджета на 2016 год в условиях снижения большинства макроэкономических показателей по сравнению с параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации к Федеральному закону N 384-ФЗ;

снижение доли доходов и расходов федерального бюджета по отношению к объему валового внутреннего продукта к 2016 году до 17,5% и 20,5% соответственно;

сохранение высокого уровня дефицита федерального бюджета (3% ВВП), покрываемого за счет средств Резервного фонда и государственных заимствований;

формирование доходов с учетом увеличения ставки вывозной пошлины на нефть, изменения ставки налога на добычу полезных ископаемых для добычи газа и газового конденсата;

сокращение бюджетных ассигнований, предусмотренных Федеральным законом N 384-ФЗ в части 2016 года, недоиндексация, неиндексация отдельных направлений расходов;

внесение изменений в значительное количество законодательных актов в связи с уточнением исполнения отдельных расходных обязательств Российской Федерации;

отражение бюджетных ассигнований в разрезе не только государственных программ Российской Федерации (далее - госпрограмма), их подпрограмм, но и основных мероприятий.

В отличие от предыдущих лет в составе материалов к законопроекту представлены проекты паспортов госпрограмм с приложениями, содержащими значения показателей (индикаторов) госпрограмм (подпрограмм); распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных в составе средств резервного фонда, и иным образом зарезервированных средств; распределение бюджетных ассигнований на предоставление субсидий юридическим лицам; распределение бюджетных ассигнований на предоставление субсидий государственным корпорациям (компаниям).

Однако в пояснительной записке и материалах к законопроекту, как и в предыдущие годы, отсутствует увязка планируемых бюджетных ассигнований на 2016 год с достижением показателей (индикаторов) госпрограмм.

Кроме того, одновременно с законопроектом представлены Основные направления бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов и Основные направления налоговой политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, которые в части 2016 года не соответствуют законопроекту, а предусмотренный Бюджетный прогноз на период до 2030 года не содержит прогноз основных характеристик бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в связи с чем указанные документы требуют уточнения в дальнейшем.

3.2.2. Основные характеристики и показатели федерального бюджета на 2014 - 2015 годы и проекта федерального бюджета на 2016 год представлены в следующей таблице.

 

Наименование

2014 год (отчет)

2015 год

(N 384-ФЗ с изм.)

2015 год (оценка)

2016 год (прогноз)

млрд. рублей

доля в ВВП, %

млрд. рублей

доля в ВВП, %

млрд. рублей

доля в ВВП, %

млрд. рублей

доля в ВВП, %

ВВП

71 406

 

73 119

 

73 515

 

78 673

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Доходы, всего

14 496,9

20,3

12 539,7

17,1

13 251,3

18

13 738,5

17,5

Нефтегазовые доходы

7 433,8

10,4

5 686,7

7,8

5 879,9

8

6 044,9

7,7

Доходы (без учета нефтегазовых доходов)

7 063,1

9,9

6 853,0

9,4

7 371,4

10

7 693,6

9,8

Расходы, всего

14 831,6

20,8

15 215,0

20,8

15 417,3

21

16 098,7

20,5

Процентные расходы

415,6

0,6

585,3

0,8

593

0,8

645,8

0,8

Непроцентные расходы

14 416,0

20,2

14 629,7

20

14 832,0

20,2

15 452,9

19,7

Ненефтегазовый дефицит

-7 768,5

-10,9

-9 528,3

-13

-8 045,8

-10,9

-8 405,1

-10,7

Дефицит /профицит

-334,7

-0,5

-2 675,3

-3,7

-2 166,0

-2,9

-2 360,2

-3

Источники финансирования дефицита, всего

334,7

0,5

2 675,3

3,7

2 166,0

2,9

2 360,2

3

Изменения остатков средств Резервного фонда

-217,1

-0,3

3 074,1

4,2

2 622,9

3,6

2 136,9

2,7

Изменения остатков средств ФНБ

12,4

0,02

19,7

0,03

9,4

0,01

11,9

0,02

Источники финансирования дефицита без учета изменения остатков средств Резервного фонда и ФНБ

724,5

1

-418,5

-0,6

-466,3

-0,6

211,4

0,3

из них:

 

 

 

 

 

 

 

 

государственные заимствования

539,4

1,3

-61,6

-0,1

-159,5

-0,2

393,2

0,5

привлечение:

 

 

 

 

 

 

 

 

на внутреннем финансовом рынке

1 348,9

1,9

1 000,8

1,4

900,8

1,2

1 002,0

1,3

на внешнем финансовом рынке

2,6

0,004

17,6

0,02

9

0,01

200,7

0,3

погашение

 

 

 

 

 

 

 

 

на внутреннем финансовом рынке

323,7

0,5

820,8

1,1

820,8

1,1

702

0,9

на внешнем финансовом рынке

74,8

0,1

259,2

0,4

248,5

0,3

107,5

0,1

поступление средств от приватизации

29,7

0,04

15,0

0,02

5

0,01

33,2

0,04

источники финансирования федерального бюджета без учета заимствований, поступлений от приватизации и изменения остатков

-443,3

-0,6

-371,9

-0,5

-311,8

-0,4

-215

-0,3

из них исполнение гарантий

 

 

43,1

0,1

43,1

0,1

46

0,1

 

По сравнению с предыдущим бюджетным циклом в 2016 году доходы по отношению к ВВП снижены на 1,5 процентного пункта, расходы - увеличены на 0,9 процентного пункта, дефицит - увеличен на 2,4 процентного пункта.

По сравнению с 2015 годом (ожидаемая оценка) доходы увеличиваются на 487,2 млн. рублей (на 3,7%), расходы - на 681,4 млн. рублей (на 4,4%), дефицит - на 194,2 млн. рублей (9%).

Ненефтегазовый дефицит в 2016 году сохранится на уровне выше 10% ВВП и составит 10,7%, что говорит о высокой зависимости федерального бюджета от нефтегазовых доходов. При этом по сравнению с оценкой 2015 года ненефтегазовый дефицит сократится на 0,2 процентных пункта.

3.2.3. В соответствии с законопроектом доходы федерального бюджета составят в 2016 году 13 738,5 млрд. рублей (или 17,5% ВВП), что на 487,1 млрд. рублей, или на 3,7%, больше, чем оценка поступлений доходов в федеральный бюджет в 2015 году и на 1 198,7 млрд. рублей, или на 9,5%, больше объема, утвержденного Федеральным законом от 1 декабря 2014 г. N 384-ФЗ (с изменениями).

Формирование доходов федерального бюджета на 2016 год осуществляется в условиях изменений, вносимых в налоговое и иное законодательство Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, которые приведут к увеличению доходов федерального бюджета в 2016 году на 465,7 млрд. рублей, или на 0,6% к ВВП.

Указанные изменения в основном связаны с сохранением ставки вывозной пошлины на нефть на уровне 2015 года (42%) по сравнению с ранее предполагавшимся снижением до 36% в рамках "налогового маневра" (увеличение на 199,4 млрд. рублей); изменением ставки налога на добычу полезных ископаемых для добычи газа и газового конденсата для налогоплательщиков, являющихся собственниками Единой системы газоснабжения (увеличение на 114,7 млрд. рублей); увеличением на 65% ставок утилизационного сбора в отношении колесных транспортных средств и шасси (увеличение на 39,3 млрд. рублей); введением утилизационного сбора в отношении самоходных машин и прицепов к ним (увеличение на 31,5 млрд. рублей); продлением до 1 февраля 2017 года нормы о зачислении в федеральный бюджет доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (увеличение на 54,8 млрд. рублей); повышением с 75% до 90% доли прибыли Банка России, подлежащей зачислению в федеральный бюджет (56,0 млрд. рублей).

В законопроекте в прогнозе доходов учтены межбюджетные трансферты на финансовое обеспечение и софинансирование оказания высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, в объеме 96,7 млрд. рублей, которые в прогнозе на 2015 год не учитывались.

В расчетах ряда доходов учтены еще не принятые изменения налогового законодательства, а также изменения законодательства, приводящие к изменению доходов, которые не были приняты за месяц до дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год", принятом Государственной Думой 23 октября 2015 года и одобренным Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 28 октября 2015 года, нормы статей 53 и 174.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации приостановлены до 1 января 2016 года. Следует отметить, что начиная с 2009 года указанные нормы ежегодно приостанавливались в ходе разработки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год и на плановый период. Только при подготовке проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов указанные нормы не были приостановлены.

В составе материалов к законопроекту не представлены расчеты по доходам, объем которых в 2016 году составляет 717,9 млрд. рублей (5,2% общего объема доходов), в том числе доходы от перечисления части прибыли Банка России (336,0 млрд. рублей), безвозмездные поступления (196,2 млрд. рублей) и государственная пошлина по делам, рассматриваемым в арбитражных судах (13,8 млрд. рублей). Доля доходов, по которым не представлены расчеты, свидетельствует о недостаточной прозрачности формирования доходной базы федерального бюджета.

Информация по видам доходов, расчеты по которым не представлены, приведена в приложении N 4 "Перечень видов доходов, расчеты по которым в законопроекте не представлены" к заключению.

По оценке 2015 года в федеральный бюджет (без учета доходов, полученных за рубежом и невыясненных поступлений, зачисляемых в федеральный бюджет) поступило 39 видов доходов, не учтенных в прогнозе к законопроекту на 2016 год, на общую сумму 61,6 млрд. рублей (из них безвозмездные поступления в сумме 55,0 млрд. рублей).

Структура доходов федерального бюджета в 2014 - 2016 годах представлена в следующей таблице.

 

(млрд. рублей)

Показатели

2014 год

2015 год

2016 год

Отчет

% к ВВП

N 384-ФЗ (с изм.)

Оценка

% к ВВП

Прогноз

% к ВВП

1

2

3

4

5

6

7

8

Доходы, всего

14 496,9

20,4

12 539,7

13 251,3

18

13 738,5

17,5

в том числе:

 

 

 

 

 

 

 

Нефтегазовые доходы

7 433,8

10,5

5 686,7

5 879,9

8

6 044,9

7,7

Доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов, %

51,3

 

45,3

44,4

-

44,0

 

НДПИ на углеводородное сырье

2 836,8

4

3 088,2

3 218,2

4,4

3 630,3

4,6

Вывозные таможенные пошлины на нефть сырую, газ природный, товары, выработанные из нефти

4 597,0

6,5

2 598,5

2 661,7

3,6

2 414,6

3,1

Ненефтегазовые доходы

7 063,1

10

6 853,0

7 371,4

10,0

7 693,6

9,8

Доля ненефтегазовых доходов в общем объеме доходов, %

48,7

 

54,7

55,6

 

56,0

 

НДС

3 931,7

5,5

3 714,7

4 071,6

5,5

4 409,9

5,6

Налог на прибыль организаций

411,3

0,6

421,7

482,8

0,7

426,3

0,5

Акцизы

592,4

0,8

558,3

540,9

0,7

582,0

0,7

НДПИ (без нефтегазовых доходов)

21,2

0

29,8

28,1

0

31,2

0

Таможенные пошлины (без нефтегазовых доходов)

40,4

0,1

44,9

46,4

0,1

38,1

0

Прочие ненефтегазовые доходы

2 066,2

2,9

2 083,6

2 201,6

3

2 206,1

2,8

 

В 2016 году в структуре нефтегазовых доходов наибольший удельный вес занимают доходы от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (60,1%) и вывозных таможенных пошлин на нефть (19,8%). При этом вследствие реализации "налогового маневра" поступление налога на добычу полезных ископаемых (нефть) по сравнению с 2015 годом увеличится на 277,8 млрд. рублей (на 9,9%), поступление вывозных таможенных пошлин на нефть уменьшится на 191,8 млрд. рублей (13,8%).

В 2016 году по сравнению с 2015 годом прогнозируется снижение нефтегазовых доходов в процентах к ВВП с 8% до 7,7% и их доли в общем объеме доходов с 44,4% до 44%.

Доля ненефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета увеличивается с 55,6% в 2015 году до 56% в 2016 году при снижении в процентах к ВВП с 10% в 2015 году до 9,8% в 2016 году.

Основные риски для федерального бюджета на 2016 год связаны с возможным снижением бюджетных доходов в связи с более низкими ценами на нефть марки "Юралс", нефтепродукты и природный газ, а также с более низким номинальным значением ВВП, недостижением прогнозируемых объемов экспорта товаров.

Структура основных налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета на 2016 год представлена в следующей таблице.

 

(% к общей сумме доходов)

Основные виды доходов

2015 год

(N 384-ФЗ с изм.)

2015 год (оценка)

2016 год

(прогноз)

Налог на прибыль организаций

3,4

3,6

3,1

Налог на добавленную стоимость (НДС)

29,6

30,7

32,1

Акцизы

4,5

4,1

4,2

Налог на добычу полезных ископаемых

24,9

24,5

26,7

Таможенные пошлины

21,1

20,4

17,9

Прочие доходы

16,5

16,7

16,1

 

Основную долю доходов федерального бюджета в 2016 будут составлять доходы от налога на добавленную стоимость (32,1%), налога на добычу полезных ископаемых (26,7%), уплаты таможенных пошлин (17,9%).

Следует отметить, что по оперативным данным исполнения за январь - сентябрь 2015 года в федеральный бюджет (за исключением безвозмездных поступлений, доходов, полученных за рубежом и невыясненных поступлений, зачисляемых в федеральный бюджет) поступило 3 вида доходов, не учтенных в прогнозе к законопроекту о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на 2015 год (далее - законопроект на 2015 год), на общую сумму 131,2 млн. рублей (в том числе разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, при пользовании недрами на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, в сумме 130,7 млн. рублей; акцизы на этиловый спирт из пищевого сырья (дистилляты винный, виноградный, плодовый, коньячный, кальвадосный, висковый), производимый на территории Российской Федерации, - 0,5 млн. рублей; регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, за пределами территории Российской Федерации при выполнении соглашений о разделе продукции - 1,4 тыс. рублей.

Данные факты свидетельствуют о том, что в расчетах к проекту федерального закона на очередной финансовый год и при внесении в него изменений учитываются не все доходы, поступающие в федеральный бюджет в текущем году, что не соответствует принципу полноты отражения доходов в федеральном бюджете, установленному статьей 32 Бюджетного кодекса.

Итоги исполнения доходов федерального бюджета в январе - сентябре 2015 года свидетельствуют о том, что ряд платежей (за исключением безвозмездных поступлений, доходов, полученных за рубежом и невыясненных поступлений, зачисляемых в федеральный бюджет) зачислены в федеральный бюджет в объеме, превышающем уточненный прогноз доходов к законопроекту на 2015 год, в сумме 4,0 млрд. рублей (46 видов доходов).

В целях улучшения качества прогнозирования целесообразно включить в состав прогнозируемых количественных характеристик, разрабатываемых в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2009 г. N 596 "О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации", показатели, являющиеся базовыми для расчета некоторых видов доходов федерального бюджета: объемы дизельного топлива, пива с нормативным (стандартизированным) содержанием объемной доли этилового спирта свыше 8,6%, сидра (пуаре, медовухи), прямогонного бензина, ввозимых на территорию Российской Федерации; данные, оказывающие влияние на сумму утилизационного сбора и позволяющих произвести его расчет (по возрасту, видам и категориям ввозимых транспортных средств (за исключением отдельных видов легковых автомобилей); прогнозируемые объемы производства колесных средств в разрезе категорий, по которым уплачивается утилизационный сбор.

В 2014 году 15 главных администраторов доходов не выполнили показатели, установленные уточненным прогнозом (в 2013 году - 20 главных администраторов). По 68 администраторам (в 2013 году - 61 администраторов) объем поступивших доходов превысил прогнозные показатели на 2014 год, из них по 15 администраторам (в 2013 году - 10 администраторов) превышение доходов составило от 2 раз до 2 671 раза. По 5 из указанных 15 администраторов превышение в основном связано с фактическим поступлением доходов, по которым прогноз не устанавливался.

В ряде администраторов доходов федерального бюджета указанные методики либо не разработаны, либо устарели и требуют актуализации. При этом только у 24 (26,7% от общего количества) из 90 главных администраторов доходов, по которым в 2014 году в федеральный бюджет поступили доходы, разработаны методики расчета прогноза поступлений доходов.

Следует отметить, что в своих заключениях Счетная палата указывала на необходимость более точного прогнозирования показателей, принимаемых при расчете доходов федерального бюджета, а также неоднократно предлагала Правительству Российской Федерации поручить федеральным органам исполнительной власти разработать и утвердить методики проведения прогнозных расчетов доходов федерального бюджета.

Подготовленный законопроект N 811646-6 по внесению изменений в Бюджетный кодекс, в соответствии с которым главный администратор доходов бюджета утверждает методику прогнозирования поступлений доходов в бюджет в соответствии с общими требованиями к такой методике при условии определения данных требований Правительством Российской Федерации, в настоящее время не принят.

3.2.4. Объем расходов федерального бюджета в 2016 году по сравнению с 2015 годом в номинальном выражении увеличится на 681,4 млрд. рублей, или на 4,4%, и составит 16 098,7 млрд. рублей, при снижении их доли в ВВП с 21% в 2015 году до 20,5% в 2016 году. В реальном выражении (индекс-дефлятор ВВП - 106,3%) общий объем расходов по сравнению с предыдущим периодом в 2016 году уменьшится на 1,8%.

3.2.4.1. Структура расходов федерального бюджета на 2014 - 2016 годы по отношению к общей сумме расходов федерального бюджета и объему валового внутреннего продукта по разделам классификации расходов бюджетов представлена в следующей таблице.

 

(млн. рублей)

Наименование

2014 год

2015 год

2016 год

Исполнено

в % к итогу

в % к ВВП

N 384-ФЗ (с изм.)

оценка

оценка в % к итогу

оценка в % к ВВП

Законопроект

в % к итогу

в % к ВВП

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

ВВП, млрд. рублей

71 406

 

 

73 119

73 515

 

 

78 673

 

 

ВСЕГО

14 831 575,9

100

20,8

15 215 044,5

15 417 298,3

100

21

16 098 658,7

100

20,5

в том числе:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Общегосударственные вопросы

935 738,3

6,3

1,3

1 082 088,1

1 074 992,5

7

1,5

1 145 984,1

7,1

1,5

Национальная оборона

2 479 074,0

16,7

3,5

3 108 046,1

3 166 411,3

20,5

4,3

3 145 090,7

19,5

4

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность

2 086 173,5

14,1

2,9

2 043 335,6

2 061 068,4

13,4

2,8

2 024 099,4

12,6

2,6

Национальная экономика

3 062 913,0

20,7

4,3

2 169 715,7

2 169 175,4

14,1

3

2 565 738,4

15,9

3,3

Жилищно-коммунальное хозяйство

119 609,1

0,8

0,2

122 747,2

124 778,2

0,8

0,2

80 077,9

0,5

0,1

Охрана окружающей среды

46 366,3

0,3

0,1

46 774,2

48 199,4

0,3

0,1

59 422,5

0,4

0,1

Образование

638 268,7

4,3

0,9

602 862,7

591 852,6

3,8

0,8

578 654,0

3,6

0,7

Культура, кинематография

97 831,7

0,7

0,1

90 860,2

91 109,3

0,6

0,1

95 081,2

0,6

0,1

Здравоохранение

535 535,4

3,6

0,7

385 480,8

376 928,5

2,4

0,5

490 567,0

3,0

0,6

Социальная политика

3 452 368,6

23,3

4,8

4 214 657,6

4 306 952,6

27,9

5,9

4 454 014,0

27,7

5,7

Физическая культура и спорт

71 163,8

0,5

0,1

71 908,5

72 197,1

0,5

0,1

72 406,0

0,4

0,1

Средства массовой информации

74 832,1

0,5

0,1

79 845,1

80 810,2

0,5

0,1

80 223,1

0,5

0,1

Обслуживание государственного и муниципального долга

415 611,5

2,8

0,6

585 299,3

592 972,9

3,8

0,8

645 836,9

4,0

0,8

Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации

816 089,9

5,5

1,1

611 423,4

659 850,0

4,3

0,9

661 463,4

4,1

0,8

 

В структуре общего объема расходов федерального бюджета, также как и в структуре расходов федерального бюджета по отношению к ВВП, наибольший удельный вес, как и в предыдущие годы, в 2016 году занимают расходы на социальную политику, национальную оборону, национальную экономику и национальную безопасность и правоохранительную деятельность. Их общий удельный вес в общем объеме расходах федерального бюджета и в объеме ВВП в 2016 году составит 75,7% и 15,6% соответственно.

Вместе с тем необходимо отметить увеличение в 2016 году по сравнению с 2015 годом доли в общем объеме расходов раздела "Национальная экономика" на 1,8 процентного пункта, раздела "Здравоохранения" - на 0,6 процентного пункта, снижение доли раздела "Социальная политика" на 0,2 процентного пункты, раздела "Национальная оборона" на один процентный пункт, раздела "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" на 0,8 процентного пункта.

Также снижаются доли в общем объеме расходов федерального бюджета в 2016 году по сравнению с 2015 годом раздела "Жилищно-коммунальное хозяйство" (с 0,8% в 2015 году до 0,5% в 2016 году), раздела "Образование" (с 3,8% до 3,6%).

В проекте федерального бюджета на 2016 год предусмотрено резервирование бюджетных ассигнований по виду расходов 870 "Резервные средства". Объемы резервирования в 2016 году составят более 1 240,0 млрд. рублей, или более 4% общего объема расходов федерального бюджета.

Объемы резервирования, предусмотренные в проекте федерального бюджета на 2016 год, в 4,4 раза выше объемов резервных средств, предусматриваемых в законопроекте "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 - 2017 годы" на 2015 год (280,6 млрд. рублей или 2,3% расходов федерального бюджета).

Резервирование средств в 2016 году предусмотрено на осуществление мероприятий на основании отдельных решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (342,2 млрд. рублей), на реализацию Федеральной космической программы России на 2016 - 2025 годы и ФЦП "Развитие космодромов на период 2016 - 2025 годов в обеспечение космической деятельности Российской Федерации" после их утверждения Правительством Российской Федерации в установленном порядке в объеме 141,9 млрд. рублей, на государственную поддержку отраслей экономики и социальной сферы (65,0 млрд. рублей), на компенсацию сельскохозяйственным товаропроизводителям, обеспечившим в установленном порядке страховую защиту своих имущественных интересов, ущерба, причиненного в результате чрезвычайных ситуаций природного характера (12,2 млрд. рублей), на реализацию ключевых проектов дорожных карт Национальной технологической инициативы (10,0 млрд. рублей) и другие цели.

Следует отметить, что средства в объеме 65,0 млрд. рублей зарезервированы на реализацию дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, социальной поддержке граждан, поддержке бюджетов субъектов Российской Федерации и оказанию гуманитарной помощи населению иностранных государств, на обеспечение расходных обязательств на реализацию отдельных полномочий в области лекарственного обеспечения, а также на обеспечение расходных обязательств по закупке лекарственных препаратов, диагностических средств и антивирусных препаратов, то есть на цели аналогичные целям "антикризисного плана" Правительства Российской Федерации на 2015 год. Счетная палата отмечает, что отсутствует порядок расходования данных средств, в связи с тем, что Правительство Российской Федерации не планирует подготовку "антикризисного" плана на 2016 год.

Наибольший объем резервирования средств как и в прежние годы приходится на Минфин России (1 221,8 млрд. рублей, или 98,2% общего объема зарезервированных средств).

При этом законопроектом резервные средства предусматриваются по четырем главным распорядителям средств федерального бюджета, в том числе по Минкультуры России, Минобрнауки России, Минфину России, Минтруду России, что не соответствует положениям Федерального закона от 22 октября 2014 г. N 311-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", в соответствии с которыми с 1 января 2016 года средства резервных фондов, а также средства, иным образом зарезервированные в составе утвержденных бюджетных ассигнований, предусматриваются Министерству финансов Российской Федерации.

3.2.4.2. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации проект федерального бюджета на 2016 год сформирован в программной структуре расходов на основе 39 государственных программ Российской Федерации (далее - госпрограмма). Из 43 госпрограмм, предусмотренных перечнем, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. N 1950-р (с изменениями) по состоянию на 1 октября 2015 года не утверждены 4 госпрограммы, из них "Развитие пенсионной системы", "Развитие оборонно-промышленного комплекса", "Обеспечение обороноспособности страны" и "Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа на период до 2020 года".

В утвержденной госпрограмме "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года" отсутствуют бюджетные ассигнования федерального бюджета, законопроектом также не предусмотрены расходы федерального бюджета на 2016 год. Законопроектом предусматриваются средства на реализацию неутвержденной госпрограммы "Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа на период до 2020 года".

В соответствии с законопроектом расходы на реализацию 39 госпрограмм на 2016 год планируются в объеме 8 874,2 млрд. рублей, что составляет лишь 55,4% общего объема расходов федерального бюджета соответственно (в 2015 году - 56,2%).

По отношению к ВВП расходы федерального бюджета на реализацию госпрограмм снижаются с 11,8% в 2015 году до 11,3% в 2016 году.

Наибольший удельный вес в общем объеме расходов на реализацию государственных программ составляют программы, включенные в направления "новое качество жизни" (около 38%) и "инновационное развитие и модернизация экономики" (около 25%).

3.2.5. Законопроектом предусматривается дефицит федерального бюджета в объеме 2 360,2 млрд. рублей, что на 9% больше оценки 2015 года. По отношению к ВВП размеры дефицита увеличиваются с 2,9% в 2015 году до 3% в 2016 году.

Основным источником финансирования дефицита федерального бюджета предусматривается использование средств Резервного фонда в объеме 2 136,9 млрд. рублей.

Объем Резервного фонда на конец 2016 года составит 1 051,4 млрд. рублей, или 1,3% ВВП, а при условии реализации в полном объеме части 2 статьи 21 законопроекта (направление средств резервного фонда в объеме 500 млрд. рублей на замещение доходов и источников финансирования дефицита) объем данного фонда составит 551,4 млрд. рублей, или 0,7%, что создает риски сбалансированности федерального бюджета за пределами 2016 года.

Объем ФНБ на конец 2016 года составит 4 666,2 млрд. рублей, или уменьшится на 256,9 млрд. рублей по сравнению с 2015 годом за счет отрицательной курсовой разницы, а также планируемого использования средства в объеме, равном 12 млрд. рублей, на софинансирование формирования пенсионных накоплений граждан.

На конец 2016 года совокупный объем Резервного фонда (1 051,4 млрд. рублей) и ФНБ (4 666,2 млрд. рублей) по отношению к ВВП снижается до 7,3% с 13,6% в 2014 году.

Кроме того, законопроектом планируется осуществление существенных внутренних заимствований в объеме 1 002,0 млрд. рублей. Кроме того, предусматриваются ежегодные заимствования на внешнем финансовом рынке в объеме 200,7 млрд. рублей (3 171,1 млн. долларов США), в том числе целевых иностранных кредитов, предоставляемых международными финансовыми организациями. Разница между объемами привлечения на внутреннем и внешнем финансовых рынках и объемами, направляемыми на погашение долговых обязательств (сальдо), составит в 2016 году 393,2 млрд. рублей.

В 2016 году предусматривается также привлечение средств от приватизации в объеме 33,2 млрд. рублей. При этом следует отметить, что поступление средств от приватизации за девять месяцев 2015 года составило 4,8 млрд. рублей, или 3% первоначального прогноза (158,5 млрд. рублей).

В связи с заимствованиями в 2016 году предусматривается увеличение государственного долга Российской Федерации с 11 481,4 млрд. рублей (15,6% ВВП) в 2015 году (оценка) до 12 317,5 млрд. рублей (15,7% ВВП) в 2016 году, или на 836,1 млрд. рублей (7,3%), в том числе государственного внутреннего долга - до 8 817,8 млрд. рублей, или на 815,6 млрд. рублей (10,2%), государственного внешнего долга - до 3 499,7 млрд. рублей, или на 20,5 млрд. рублей (0,6%).

Существенно увеличиваются бюджетные ассигнования федерального бюджета на обслуживание государственного долга - с 585,3 млрд. рублей (0,8% ВВП) в 2015 году до 645,8 млрд. рублей (0,8% ВВП), или на 60,5 млрд. рублей (10,3%).

Доля расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов федерального бюджета вырастет с 3,8% в 2015 году до 4% в 2016 году.

Объем указанных расходов в 2016 году сопоставим с планируемыми расходами на предоставление межбюджетных трансфертов общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (661,5 млрд. рублей), превышает расходы на образование (578,7 млрд. рублей) на 11,2%, на здравоохранение в 1,3 раза (490,6 млрд. рублей), а также в 1,66 раза - суммарные бюджетные ассигнования, направляемые на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру и кинематографию, физическую культуру и спорт, средства массовой информации (387,2 млрд. рублей).

3.3. Данные о прогнозе основных параметров консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на 2014 - 2016 годы представлены в следующей таблице.

 

(млрд. рублей)

Наименование

2014 год

2015 год

2016 год (прогноз)

2016 год в % к оценке 2015 года

прогноз

отчет

% отклонения

прогноз к проекту фед. бюджета на 2015-2017 годы

оценка

% отклонения

Доходы - всего

8 892,7

8 905,7

0,1

9 345,8

9 239,5

-1,1

9 675,0

104,7

в том числе:

 

 

 

 

 

 

 

 

налоговые и неналоговые доходы

7 531,7

7 298,7

-3,1

7 789,5

7 739,1

-0,6

8 096,0

104,6

межбюджетные трансферты из федерального бюджета

1 361,0

1 607

18,1

1 556,3

1 500,4

-3,6

1 579,0

105,2

в % к доходам

15,3

18,0

 

16,6

16,2

 

16,3

 

Расходы - всего

9 115,2

9 353,3

2,6

9 893,8

9 669,5

-2,3

10 087,0

104,3

Дефицит (-)

-225,5

-447,6

98,5

-548,0

-430,0

21,5

-412,0

95,8

 

Анализ прогноза основных параметров консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на 2016 год свидетельствует о положительной динамике доходов и расходов указанных бюджетов по сравнению с показателями 2015 года, а также о незначительном снижении дефицита бюджетов.

Вместе с тем следует отметить, что прогноз поступления налоговых и неналоговых доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации в 2016 году представляется оптимистическим.

На увеличение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации окажет влияние рост расходных обязательств, связанных с реализацией указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, финансированием дорожного хозяйства; реализацией мероприятий по ликвидации аварийного жилья; ежегодной индексацией социально значимых расходов.

Источниками финансирования дефицитов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2016 году остаются кредиты кредитных организаций, бюджетные кредиты бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, государственные (муниципальные) ценные бумаги, а также средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

На предоставление бюджетных кредитов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, а также для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий законопроектом предусматривается в 2016 году 140,0 млрд. рублей.

В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту при определении объемов бюджетных кредитов на 2016 год учтена потребность в средствах на рефинансирование ранее полученных из федерального бюджета бюджетных кредитов, предоставленных бюджетам субъектов Российской Федерации для частичного покрытия дефицитов региональных бюджетов.

Возврат задолженности по бюджетным кредитам предусматривается в 2016 году в сумме 122,8 млрд. рублей, что практически соответствует объемам предоставляемых бюджетных кредитов в 2016 году.

Остатки задолженности по указанным кредитам, предоставленным бюджетам субъектов Российской Федерации, по состоянию на 1 октября 2015 года составили 809,5 млрд. рублей и по сравнению с 1 января 2015 года (647,5 млрд. рублей) увеличилась на 25%, а по сравнению с 1 января 2014 года (470,9 млрд. рублей) - в 1,7 раза.

При этом риски в обеспечении устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации, а также местных бюджетов, связанные с существенным объемом долговых обязательств, особенно по отдельным субъектам Российской Федерации и муниципалитетам, сохраняются.

Объем консолидированного долга субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по данным Минфина России, на 1 октября 2015 года составил 2 494,7 млрд. рублей и по сравнению с его объемом на 1 января 2015 года вырос на 3,8%, в том числе государственный долг субъектов Российской Федерации - на 83,4 млрд. рублей, или на 4%, и долг муниципальных образований - на 8,6 млрд. рублей, или на 2,7%. Долговые обязательства субъектов Российской Федерации составляют 87,1% общего объема долга, муниципальных образований - 12,9%. Значительный объем заимствований денежных средств обусловлен необходимостью обеспечения расходных обязательств бюджетов, в первую очередь, социального характера, как на региональном, так и на муниципальном уровне.

В структуре долговых обязательств субъектов Российской Федерации доля кредитов, полученных от кредитных организаций, составила на 1 октября 2015 года 37,6% и снизилась по сравнению с 1 января 2015 года на 4,9 процентного пункта, а доля бюджетных кредитов, привлеченных от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, увеличилась за указанный период с 31% до 37,3%, или на 6,3 процентного пункта.

3.4. Основные параметры бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на 2014 - 2016 годы представлены в следующей таблице.

 

(млрд. рублей)

 

2015 год N 384-ФЗ (с изм.)

2015 год (оценка)

2016 год (прогноз)

2016 год в % к оценке 2015 года

Доходы - всего

9 286,1

9 260,1

9 805,0

105,9

в том числе:

 

 

 

 

налоговые и неналоговые доходы

5 602,0

5 458,6

5 934,5

108,7

межбюджетные трансферты

3 684,1

3 801,5

3 870,5

101,8

в % к доходам

39,7

41,1

39,5

 

Доходы Пенсионного фонда Российской Федерации

7 146,8

7 150,8

7 528,8

105,3

в том числе:

 

 

 

 

налоговые и неналоговые доходы

4 138,9

4 025,5

4 341,1

107,8

межбюджетные трансферты

3 007,9

3 125,3

3 187,8

102

в % к доходам

42,1

43,7

42,3

 

Доходы Федерального фонда обязательного медицинского страхования

1 619,8

1 589,8

1 661,7

104,5

в том числе:

 

 

 

 

налоговые и неналоговые доходы

978,6

948,6

1 018,6

107,4

межбюджетные трансферты

641,2

641,2

643,1

100,3

в % к доходам

39,6

40,3

38,7

96

Доходы Фонда социального страхования Российской Федерации

519,5

519,5

614,5

118,3

в том числе:

 

 

 

 

налоговые и неналоговые доходы

484,5

484,5

574,9

118,7

межбюджетные трансферты

35,0

35,0

39,6

113,1

в % к доходам

6,7

6,7

6,4

 

Расходы - всего

10 035,3

10 039,3

10 040,4

100

Расходы Пенсионного фонда Российской Федерации

7 769,8

7 773,8

7 703,9

99,1

Расходы Федерального фонда обязательного медицинского страхования

1 662,8

1 662,8

1 688,5

101,5

Расходы Фонда социального страхования Российской Федерации

602,7

602,7

648,0

107,5

Дефицит (-), профицит (+)

-749,2

-779,2

-235,4

30,2

Дефицит Пенсионного фонда Российской Федерации

-623,0

-623,0

-175,1

28,1

Дефицит Федерального фонда обязательного медицинского страхования

-43,0

-73,0

-26,8

36,7

Дефицит Фонда социального страхования Российской Федерации

-83,2

-83,2

-33,5

40,3

 

Анализ основных показателей бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации свидетельствует о росте в прогнозируемом периоде доходов и сохранении уровня расходов указанных бюджетов. В 2016 году прогнозируется дефицит в сумме 235,4 млрд. рублей.

В целом доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов в 2016 году по сравнению с 2015 годом по отношению к ВВП снизятся с 12,6% до 12,5%, а по расходам - с 13,5% до 12,8%.

Доля доходов в виде межбюджетных трансфертов в 2016 году составит около 40% общего объема доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В целом сохраняется высокая зависимость бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации от предоставляемых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Для выполнения в полном объеме принятых обязательств по пенсионному и социальному обеспечению населения предусматривается увеличить межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации с 3 121,4 млрд. рублей в 2015 году до 3 184,8 млрд. рублей в 2016 году, что составляет 42,3% общих доходов бюджета ПФР (в 2014 году - 43,7%).

Доля межбюджетных трансфертов на обязательное пенсионное страхование в общих расходах федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов бюджету ПФР увеличивается с 23,2% в 2015 году до 25,4% в 2016 году и составит 810,5 млрд. рублей, или на 17,5% выше уровня 2015 года.

Бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются на исполнение отдельных государственных полномочий в объеме 20,9 млрд. рублей с ростом по сравнению с 2015 годом на 4,9 млрд. рублей, или на 30,6%.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета, учтенные в бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на компенсацию выпадающих доходов в связи с установлением отдельным категориям плательщиков льготного тарифа на уплату страховых взносов на ОМС работающего населения на 2016 год, составят 25,4 млрд. рублей.

За счет дополнительных поступлений страховых взносов на обязательное медицинское страхование законопроектом о бюджете ФОМС на 2016 год предусматривается предоставить федеральному бюджету дотацию на сбалансированность бюджета в сумме 96,7 млрд. рублей.

Объемы дотации на сбалансированность, передаваемые из бюджета ФОМС в сумме 96,7 млрд. рублей, учтены в безвозмездных поступлениях федерального бюджета в 2016 году.

Бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования на 2016 год сформированы без дефицита. Доходы и расходы прогнозируются в сумме 1 473,6 млрд. рублей (увеличение по сравнению с 2015 годом составит 4,2%). Доходы указанных фондов полностью формируются за счет межбюджетных трансфертов.

 

4. Анализ реализации основных задач, поставленных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года (в части бюджетной политики), указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года

 

4.1. В соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года (далее - Послание Федеральному Собранию) основными задачами бюджетной и налоговой политики являются:

ежегодное снижение расходов федерального бюджета не менее чем на 5% в реальном выражении за счет снижения неэффективных затрат;

обеспечение неизменности условий налогообложения в период 2015-2018 годов;

проведение полной амнистии капиталов, возвращающихся в Россию;

создание сети территорий опережающего экономического развития на Дальнем Востоке и в ряде моногородов; предоставление Владивостоку статуса свободного порта;

реализация программ импортозамещения с целью снятия критической зависимости от зарубежных технологий и промышленной продукции;

обеспечение ежегодного роста производительности труда не менее чем на 5%;

расширение доступа малых и средних предприятий к закупкам госкомпаний;

докапитализация системно значимых кредитных организаций, а также Фонда развития Дальнего Востока и Байкальского региона.

4.1.1. Анализ реализации основных положений Послания Федеральному Собранию, относящихся к вопросам бюджетной и налоговой политики, показал, что принят ряд мер, направленных на реализацию поставленных задач.

Принят Федеральный закон от 8 июня 2015 г. N 140-ФЗ "О добровольном декларировании физическими лицами активов и счетов (вкладов) в банках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 140-ФЗ), которым реализовано положение Послания Федеральному Собранию об амнистии капиталов, возвращающихся в Россию.

Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 246-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" введены "надзорные каникулы" для субъектов малого предпринимательства.

В целях обеспечения более сбалансированного развития российских регионов принят Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации". В соответствии с положениями Послания Федеральному Собранию к настоящему времени Правительством Российской Федерации определены 9 территорий опережающего развития на территории Дальневосточного федерального округа, также в четырех моногородах.

Принят Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 212-ФЗ "О свободном порте Владивосток", которым устанавливаются меры государственной поддержки предпринимательской деятельности в целях ускорения социально-экономического развития, создания производств, ориентированных на выпуск конкурентоспособной продукции, интеграции в экономическое пространство государств Азиатско-Тихоокеанского региона.

Внесены необходимые изменения в Федеральный закон от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития", начал функционирование АО "Российский экспортный центр", на который совместно с Внешэкономбанком возложены функции по организации финансовой, страховой, гарантийной и иной поддержки экспорта.

4.1.2. В то же время необходимо констатировать, что работа по реализации отдельных положений Послания Федеральному Собранию не завершена.

4.1.2.1. В Послании Федеральному Собранию поставлена задача на ближайшие три года ежегодно снижать издержки и неэффективные траты бюджета не менее чем на 5% от общих расходов в реальном выражении.

Перечнем поручений Президента Российской Федерации от 5 декабря 2014 года по реализации Послания Федеральному Собранию Правительству Российской Федерации поручено обеспечить сокращение в 2015 - 2017 годах расходов федерального бюджета ежегодно не менее чем на 5% в реальном выражении, за исключением расходов на национальную оборону и национальную безопасность, за счет снижения неэффективных затрат.

По расчетам Счетной палаты, реальные темпы роста расходов федерального бюджета с использованием индекса-дефлятора ВВП (106,3%) в 2016 году по сравнению с оценкой 2015 года составляют 98,2%, в том числе расходов федерального бюджета без учета расходов на национальную оборону и национальную безопасность - 99,9%.

Необходимо отметить, что комплексная система оценки эффективности расходов отсутствует, не формализованы критерии, с помощью которых можно сделать вывод о том, эффективно ли израсходованы бюджетные средства.

Счетная палата обращала внимание на то, что на практике в 2014 году для оптимизации расходов 2015 года был реализован подход, согласно которому расходы были механически сокращены на 10%, а по оставшимся 90% главным распорядителям было предоставлено право самостоятельно определить приоритеты.

В пояснительной записке к проекту федерального закона о федеральном бюджете на 2016 год отмечено, что в целях выполнения поручения Президента Российской Федерации необходима реализация системы мероприятий, в том числе по таким важным направлениям повышения эффективности бюджетных расходов, как:

создание условий для повышения качества предоставления государственных услуг;

повышение эффективности процедур проведения государственных закупок;

внедрение казначейского сопровождения государственных контрактов (контрактов, договоров, соглашений);

совершенствование процедур предварительного и последующего контроля, в том числе уточнение порядка и содержания мер принуждения при выявлении нарушений в финансово-бюджетной сфере;

обеспечение вовлечения граждан в обсуждение бюджетных решений и осуществление контроля за эффективностью и результативностью их исполнения.

В то же время из пояснительной записки следует, что формирование объема и структуры расходов федерального бюджета на 2016 год осуществлялось с учетом сокращения бюджетных ассигнований, предусмотренного Федеральным законом от 20 апреля 2015 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов". Таким образом, несмотря на заявленный комплекс мер по повышению эффективности, на следующий год также планируется механическое сокращение расходов, имевшее место в 2015 году.

Кроме того, Счетная палата обращает внимание на сохранение значительных объемов неэффективных расходов.

Значительная часть средств федерального бюджета, направляемых на взносы в уставные капиталы акционерных обществ, выделяется при отсутствии финансово-экономических обоснований и без учета неиспользованных остатков средств, предоставленных в предыдущем году. При этом неиспользуемые бюджетные ассигнования зачастую размещаются на депозитных счетах в кредитных организациях.

В ФАИП включаются объекты с низкой степенью технической готовности, объекты, не готовые в соответствии с требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации, к началу строительства, т.е. при отсутствии проектно-сметной документации, положительного заключения "Главгосэкспертизы" или правоустанавливающих документов на земельный участок. В результате в 2014 году в эксплуатацию не было введено 407 объектов, или 52,7% общего количества объектов, предусмотренных к вводу, что является самым низким показателем за последние пять лет. По итогам первого полугодия 2015 года (текущее исполнение) введено в эксплуатацию лишь 20 объектов, или 3,1% количества подлежащих вводу в 2015 году (642 объекта).

Счетной палатой отмечается негативная тенденция роста неиспользованных остатков субсидий на счетах государственных учреждений, что свидетельствует об отсутствии контроля со стороны главных распорядителей за формированием и исполнением государственного задания, за эффективностью деятельности учреждений, а также о преобладании практики определения нормативных затрат исходя из отчетного и планируемого объема бюджетных ассигнований.

Счетная палата неоднократно отмечала, что за последние шесть лет наблюдается неуклонный рост объема дебиторской задолженности федеральных органов исполнительной власти и других участников бюджетного процесса. Это свидетельствует об увеличении объемов оплаченных за счет средств федерального бюджета, но неполученных товаров (работ, услуг), а также о росте задолженности по доходам федерального бюджета.

Анализ предварительной информации, полученной от Федерального казначейства, показал, что объем дебиторской задолженности продолжал увеличиваться и в истекшем периоде 2015 года.

Так, по состоянию на 1 января 2015 года общий объем дебиторской задолженности составлял 3 833,0 млрд. рублей, в том числе по доходам (балансовые счета 205 и 209) - 1 247,7 млрд. рублей, по расходам (балансовые счета 206 и 209) - 2 585,3 млрд. рублей, за 9 месяцев 2015 года увеличился на 2 232,2 млрд. рублей, или на 58,2%, в том числе по доходам на 529,3 млрд. рублей, или на 42,4%, по расходам на 1 702,9 млрд. рублей, или на 65,9%, и на 1 октября 2015 года составил 6 065,2 млрд. рублей, в том числе по доходам 1 777,0 млрд. рублей, по расходам 4 288,2 млрд. рублей.

В большинстве федеральных органов исполнительной власти не осуществляется должный контроль за состоянием дебиторской задолженности, отсутствуют системные меры по недопущению ее роста и комплексные планы по ее сокращению.

4.1.2.2. В целях реализации поставленной Президентом Российской Федерации задачи по обеспечению неизменности условий налогообложения Основными направлениями налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов в течение очередного трехлетнего периода предусмотрено установление Правительством Российской Федерации моратория на увеличение налоговой нагрузки, что должно обеспечить стабильность налоговой системы и повысить ее привлекательность для инвесторов.

Вместе с тем Правительством Российской Федерации 10 октября 2015 года внесены в Государственную Думу проекты федеральных законов "О внесении изменений в статью 3.1 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе" и "О внесении изменений в статью 342.4 Налогового кодекса Российской Федерации (в части уточнения расчета базового значения единицы условного топлива)", которые в настоящее время проходят предварительное рассмотрение.

Реализация вышеуказанных законов приведет к увеличению налоговой нагрузки предприятий нефтегазового комплекса в 2016 году и росту доходов федерального бюджета от вывозных таможенных пошлин на нефть сырую и товары, выработанные из нефти, на сумму порядка 197 млрд. рублей, а также росту поступления НДПИ на газ и газовый конденсат от налогоплательщиков, являющихся собственниками Единой системы газоснабжения, на сумму порядка 100 млрд. рублей.

4.1.2.3. Задача Послания Федеральному Собранию о необходимости снятия критической зависимости от зарубежных технологий и промышленной продукции реализована в Плане первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году, утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 января 2015 г. N 98-р (далее - антикризисный план), согласно которому заинтересованные органы исполнительной власти обязаны в срок до 1 апреля 2015 года утвердить отраслевые программы (планы) импортозамещения и в срок до 1 июля 2015 года внести акты, направленные на реализацию программ.

В 2014 году утверждены планы мероприятий по содействию импортозамещению в промышленности и сельском хозяйстве.

По состоянию на 1 сентября 2015 года Минпромторгом России отобрано около 100 инвестиционных проектов, направленных на выпуск в 2015 - 2016 годах продукции, включенной в отраслевые планы мероприятий по импортозамещению. При этом формы и регламенты мониторинга и контроля проектов находятся только на стадии подготовки.

Минсельхозом России утвержден перечень инвестиционных проектов, реализация которых способствует в том числе импортозамещению по приоритетным мероприятиям Государственной программы развития сельского хозяйства на 2013 - 2020 годы (464 проекта на сумму привлеченных кредитных средств более 265 млрд. рублей).

Минкомсвязью России в целях формирования благоприятных условий для развития производства российской конкурентоспособной продукции в приоритетных отраслях 1 апреля 2015 года утвержден план импортозамещения программного обеспечения.

Вместе с тем результаты проведенного Счетной палатой мониторинга антикризисного плана показывают, что до настоящего времени ощутимый социально-экономический эффект не достигнут. В частности, пока не дали результата меры по стимулированию спроса на автомобильную технику, поддержке сельскохозяйственного машиностроения, а также малых инновационных предприятий.

4.1.2.4. В Послании Федеральному Собранию предложено за счет средств Фонда национального благосостояния реализовать программу докапитализации ведущих банков, причем деньги направлять на кредитование наиболее значимых проектов в реальном секторе экономике по доступной процентной ставке.

В 2014 - 2015 годах средства Фонда национального благосостояния размещены:

в долговых обязательствах Украины - 3 000,0 млн. долларов США (в эквиваленте 199 433,7 млн. рублей);

в привилегированных акциях кредитных организаций - 278 992,0 млн. рублей;

в ценных бумагах российских эмитентов, связанных с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, - 112 630,0 млн. рублей и 1 207,1 млн. долларов США;

на субординированных депозитах в ОАО "Банк ВТБ" и "Газпромбанк" (АО) в целях финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов - 164 433,9 млн. рублей.

При этом средства, направленные для финансирования инфраструктурных проектов, осваиваются низкими темпами.

На реализацию проекта "Модернизация железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей" использовано 1,04 млрд. рублей, или 2,1% средств, перечисленных на проект (50 млрд. рублей); "Приобретение тягового подвижного состава" - 34,6 млрд. рублей, или 76,9% перечисленных средств по проекту (45 млрд. рублей).

С начала 2015 года на реализацию проекта "Строительство "Интеллектуальных сетей" использовано 360,0 млн. рублей, или 33,4% средств, перечисленных на проект (1,08 млрд. рублей).

С мая 2015 года не используются перечисленные средства в размере 21,7 млрд. рублей, или 100%, по проекту "Центральная кольцевая автомобильная дорога (Московская область)".

4.1.2.5. Посланием Федеральному Собранию поручено Правительству Российской Федерации принять решения, расширяющие доступ малых и средних предприятий к закупкам госкомпаний, в том числе четко определить обязательный годовой объем закупок госкомпаний у малого и среднего бизнеса.

Во исполнение указанного поручения принято постановление Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2014 г. N 1352 "Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Согласно данному нормативному правовому акту, в частности, годовой объем закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства устанавливается в размере не менее чем 18% совокупного годового стоимостного объема договоров, заключенных заказчиками по результатам закупок. В то же время мониторинг, проводимый федеральными органами исполнительной власти, показал, что в 2015 году установленный показатель не может быть достигнут.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2015 г. N 16 внесены коррективы в "дорожную карту" по расширению доступа малого и среднего бизнеса к государственным закупкам и закупкам госкомпаний, в соответствии с которыми повышение доли общих закупок, выполняемых представителями малого и среднего бизнеса, до 18% предусмотрено не в 2015 году, а до конца 2016 года.

Кроме того, в целях расширения возможностей доступа малых и средних предприятий к закупкам Правительством Российской Федерации разработан и Государственной Думой принят только в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

4.1.2.6. В Послании Федеральному Собранию Правительству Российской Федерации предложено проработать вопрос о докапитализации Фонда развития Дальнего Востока.

АО "Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона" (далее - ФРДВ) был создан в 2011 году как институт развития, единственным акционером которого выступила ГК "Внешэкономбанк". Однако реально он приступил к работе только в середине 2015 года, когда постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июля 2015 г. N 692 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" был определен порядок финансирования инфраструктурных проектов за счет средств ФРДВ.

Правительственной подкомиссией по вопросам реализации инвестиционных проектов (входит в состав Правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона) 6 августа 2015 года утверждены первые три проекта, в которые предусмотрено направить средства ФРДВ в сумме 4,8 млрд. рублей: строительство первого железнодорожного моста через реку Амур в Китай, дороги к золоторудным месторождениям, мусороперерабатывающего завода на Сахалине.

Перечнем поручений Правительству Российской Федерации в срок до 15 июля 2015 года поручено обеспечить внесение в законодательство изменений, предусматривающих докапитализацию ФРДВ, в том числе путем возврата части федеральных налогов, поступающих в течение трех лет от создаваемых в регионе новых предприятий, за исключением налога на добавленную стоимость. Поручение в установленные сроки не выполнено.

В соответствии с Перечнем поручений Президента Российской Федерации по итогам Восточного экономического форума, состоявшегося 4 сентября 2015 года, Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить докапитализацию ФРДВ в срок до 1 декабря 2015 года.

14 октября 2015 года Минвостокразвития России направило на согласование в Минэкономразвития России и Минфин России обновленную редакцию проекта изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающих механизм докапитализации ФРДВ.

4.1.2.7. В Послании Федеральному Собранию предложено ориентироваться на ежегодный рост производительности труда не менее чем 5%.

Согласно данным Росстата ежегодный темп прироста производительности труда более 5% отмечался в 2003 - 2007 годах. В 2013 и 2014 годах темп прироста составил 1,9% и 0,8% соответственно. В 2015 году, по оценке Минэкономразвития России, ожидается сокращение производительности труда по отношению к прошлому году на 3,3%.

Данная ситуация представляется закономерной в условиях исчерпания потенциала экстенсивной экспортно-сырьевой модели роста экономики и наличия кризисных явлений, обусловленных комплексом внутренних и внешних факторов.

Согласно прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 - 2018 годов темп роста производительности труда по экономике в целом по базовому варианту составит в 2016 году - 100,9%, в 2017 году - 102,1%, в 2018 году - 102,7%.

Базовый вариант принят Правительством Российской Федерации в качестве основного при разработке проекта федерального бюджета на 2016 год и не обеспечивает достижение указанных целевых показателей.

4.2. В 2016 году Правительством Российской Федерации будет продолжена работа по реализации мероприятий, определенных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

Информация о бюджетных ассигнованиях федерального бюджета на реализацию в 2016 году положений указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596 - 606 и поручениях по их реализации представлена в пояснительной записке и приложении N 13. При этом в пояснительной записке бюджетные ассигнования федерального бюджета, предусматриваемые на реализацию положений указов в 2016 году, приведены в сравнении с объемами, предусмотренными Федеральным законом N 384-ФЗ на 2016 год. В приложении N 13 к пояснительной записке бюджетные ассигнования федерального бюджета, предусматриваемые на реализацию положений указов в 2016 году, приведены в сравнении с предусмотренными сводной бюджетной росписью федерального бюджета по состоянию на 1 сентября 2015 года.

По данным пояснительной записки и приложения N 13, законопроектом на реализацию положений указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года (далее - указы) в 2016 году запланированы бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 676 102,2 млн. рублей, что на 83 333,2 млн. рублей, или на 14,0%, больше, чем это предусмотрено на 2015 год Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями), и на 14 610,7 млн. рублей, или на 2,2%, больше бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных сводной бюджетной росписью по состоянию на 1 сентября 2015 года.

В приложении N 13 к пояснительной записке приведены объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию в 2016 году положений указов N 596, N 597, N 599, N 600, N 601, N 604, N 605 и N 606. Данные о бюджетных ассигнованиях федерального бюджета на финансирование в 2016 году задач, поставленных в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 598 "О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения", не содержатся.

Запланированные законопроектом на 2016 год бюджетные ассигнования федерального бюджета увеличены по сравнению с бюджетными ассигнованиями федерального бюджета, предусмотренными в 2015 году Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями) на реализацию положений Указа N 596 на 25,3%, Указа N 601 - на 46,7%, Указа N 604 - на 29,1%, Указа N 606 - на 48,3% (по сравнению с показателями сводной бюджетной росписи на 1 сентября 2015 года - увеличены соответственно на 14,3%, 41,8%, 17,3%, 43,9%).

На реализацию положений указов N 597, N 600, N 605 законопроектом предусматривается уменьшить бюджетные ассигнования федерального бюджета на 2016 год по сравнению с бюджетными ассигнованиями федерального бюджета, предусмотренными в 2015 году Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями), соответственно на 18,9%, 24,7%, 14,4%, по сравнению со сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года - на 22%, 24,7%, 14,4% соответственно.

На реализацию положений Указа N 599 законопроектом на 2016 год увеличены бюджетные ассигнования федерального бюджета по сравнению с бюджетными ассигнованиями федерального бюджета, предусмотренными в 2015 году Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями), на 18,1%, по сравнению с показателями сводной бюджетной росписи на 1 сентября 2015 года - уменьшены на 43,8%.

В пояснительной записке планируемые бюджетные ассигнования федерального бюджета на финансовое обеспечение реализации положений указов в 2016 году приведены по отдельным положениям (мероприятиям, показателям). Федеральные органы исполнительной власти, которым предусматривается выделение бюджетных ассигнований, и соответствующие разделы, подразделы классификации расходов не указаны.

В пояснительной записке для обоснования планируемых бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации положений указов приведены основные факторы (решения), оказавшие влияние на изменение бюджетных ассигнований, предусматриваемых законопроектом, по сравнению с объемами, утвержденными Федеральным законом N 384-ФЗ.

Вместе с тем расчетов планируемых бюджетных ассигнований федерального бюджета, необходимых для реализации в 2016 годах конкретных положений указов, пояснительная записка не содержит. Оценка обоснованности необходимых затрат на финансовое обеспечение реализации положений указов и планируемых результатов в увязке с эффективностью осуществленных расходов и выполнения положений указов в части достижения целевых показателей не приведена. Это не позволяет осуществить оценку предусмотренных в законопроекте подходов об оптимальном финансовом обеспечении реализации показателей указов при формировании федерального бюджета на 2016 год в рамках общих подходов по повышению эффективности бюджетных расходов.

Счетная палата обращает внимание, что Правительством Российской Федерации не ведется отдельный учет средств на реализацию указов, не осуществляется оценка необходимых затрат на реализацию указов, не в полном объеме проводится оценка эффективности использования этих средств, не осуществляется комплексный анализ реализации указов за счет всех источников финансирования по субъектам Российской Федерации. В целом не осуществляются обобщение и систематизация данных об исполнении бюджетных ассигнований из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и средств из иных источников финансирования, выделенных на реализацию указов.

По результатам анализа расходов федерального бюджета, предусмотренных законопроектом в 2016 году на реализацию указов, отмечается следующее.

4.2.1. На реализацию Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" (далее - Указ N 596), по данным пояснительной записки и приложения N 13, в 2016 году предусматриваются бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 161 334,2 млн. рублей, что на 32 571,1 млн. рублей, или на 25,3%, больше предусмотренных в 2015 году Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями), и на 20 171,4 млн. рублей, или на 14,3%, больше предусмотренных сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

На осуществление в 2016 году обязательств, непосредственно вытекающих из Указа N 596, законопроектом предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета на обеспечение деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей в объеме 174,7 млн. рублей, что на 23,7 млн. рублей, или на 15,7%, больше предусмотренных в 2015 году Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями), и на 13,8 млн. рублей, или на 8,6%, больше предусмотренных сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

На осуществление в 2016 году обязательств, непосредственно не вытекающих из Указа N 596 и принятых для его реализации, на 2016 год запланированы бюджетные ассигнования федерального бюджета на решение задачи по ускорению социально-экономического развития Сибири и Дальнего Востока, в том числе обеспечению транспортных связей труднодоступных территорий, в объеме 78 258,5 млн. рублей, что на 24 579,7 млн. рублей, или 45,8%, больше бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных на 2015 год Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями), и на 24 012,3 млн. рублей, или на 44,3%, больше предусмотренных сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

На осуществление в 2016 году указанных обязательств для реализации положений Указа N 596 также предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета Федеральному дорожному фонду в рамках государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" в объеме 82 901,0 млн. рублей, что на 7 967,0 млн. рублей, или на 10,6%, больше бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных на 2015 год Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями), и на 3 854,7 млн. рублей, или на 4,4%, меньше предусмотренных сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

По данным экспертно-аналитических и контрольных мероприятий Счетной палаты, отмечаются риски недостижения в установленные сроки значений целевых показателей Указа N 596.

Показатель "создание и модернизация 25 млн. высокопроизводительных рабочих мест к 2020 году" по итогам 2014 года составил, по расчетам Счетной палаты, 16,95 млн. единиц (при целевом значении показателя 25 млн. рабочих мест к 2020 году). Для достижения установленного Указом N 596 показателя необходимо ежегодно создавать не менее 1,6 млн. высокопроизводительных рабочих мест. Вместе с тем, по данным Росстата, прирост высокопроизводительных рабочих мест ежегодно сокращается: с 1,85 млн. единиц в 2012 году до 1,12 млн. единиц в 2013 году и до 0,79 млн. единиц в 2014 году.

Доля инвестиций в объеме ВВП, по данным Росстата, составила в 2014 году 19,7% (в 2013 году - 20,8% при целевом значении к 2015 году не менее 25% и до 27% - к 2018 году). В базовом варианте прогноза социально-экономического развития на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов в 2015 году ожидается более глубокое сокращение инвестиций в основной капитал на уровне 9,9%. Среднегодовой темп прироста инвестиций в основной капитал в 2016-2018 годах составит 1,0%.

Увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в ВВП (относительно уровня 2011 года) (подпункт "б" пункта 1 Указа N 596) в 2013 году составило 105,4%, в 2014 году - 107,8% (по данным Росстата) (при целевом значении "увеличение к 2018 году в 1,3 раза относительно уровня 2011 года").

Сохраняется риск недостижения в установленные сроки значения целевого показателя "увеличение производительности труда к 2018 году в 1,5 раза относительно уровня 2011 года". По данным Росстата, в 2014 году темп роста производительности труда относительно уровня 2011 года составил 105,5%. Согласно прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 - 2018 годов темп роста производительности труда по экономике в целом по базовому варианту составит в 2016 году - 100,9%, в 2017 году - 102,1%, в 2018 году - 102,7%, что позволяет увеличить производительность труда к 2018 году относительно 2011 года лишь на 5,4%.

4.2.2. На реализацию Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" (далее - Указ N 597), по данным пояснительной записки и приложения N 13, на 2016 год запланированы бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 105 095,0 млн. рублей, что меньше бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных на 2015 год Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями), на 24 455,5 млн. рублей, или на 18,9%, и на 29 700,0 млн. рублей, или на 22,0%, меньше предусмотренных сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

4.2.2.1. В составе расходов на реализацию Указа N 597, законопроектом предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета на решение задачи по доведению средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений, преподавателей и мастеров образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования до средней заработной платы в соответствующем регионе, педагогических работников дошкольных образовательных учреждений - до средней заработной платы в сфере общего образования в соответствующем регионе, преподавателей образовательных учреждений высшего профессионального образования - до 200 процентов средней заработной платы в соответствующем регионе в объеме 42 025, 6 млн. рублей, что на 735 млн. рублей, или на 1,8%, больше бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных на 2015 год Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями) и сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

На решение задачи по доведению средней заработной платы работников учреждений культуры до средней заработной платы в соответствующем регионе законопроектом на 2016 год предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 8 314,1 млн. рублей, что на 1 417,3 млн. рублей, или на 20,5%, больше бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных на 2015 год Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями) и сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

На осуществление в 2016 году обязательств на решение задачи по повышению средней заработной платы научных сотрудников до 200 процентов средней заработной платы в соответствующем регионе законопроектом на 2016 год предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 5 173,5 млн. рублей, что на 517 млн. рублей, или на 11,1%, больше бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных на 2015 год Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями) и сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

Для обеспечения реализации задачи по доведению средней заработной платы социальных работников, включая социальных работников медицинских организаций, младшего медицинского персонала, среднего (фармацевтического) медицинского персонала до средней заработной платы в соответствующем регионе; работников медицинских организаций, имеющих высшее медицинское (фармацевтическое) образование, - до 200 процентов средней заработной платы в соответствующем регионе законопроектом на 2016 год предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 13 649, 4 млн. рублей, что меньше на 181,3 млн. рублей, или на 1,3%, бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных на 2015 год Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями) и сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

На частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы законопроектом в 2016 году предусматриваются дотации бюджетам субъектов Российской Федерации в объеме 30 000,0 млн. рублей. Приложением 21 (таблица 2) к законопроекту утверждено распределение по субъектам Российской Федерации дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы на 2016 год в объеме 30 000,0 млн. рублей, что в два раза меньше бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных на 2015 год Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями) и сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

Снижение объема дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы в пояснительной записке к законопроекту обуславливается корректировкой подходов в 2016 году при повышении оплаты труда указанных категорий работников бюджетной сферы.

По данным экспертно-аналитических и контрольных мероприятий Счетной палаты, существуют риски неполного выполнения задачи Указа N 597 по повышению уровня оплаты труда.

Так, в 2014 году отмечались отклонения от целевых значений по заработной плате (по данным Росстата) педагогических работников учреждений общего образования (96,7% средней заработной платы в субъекте Российской Федерации при установленном показателе 100%); педагогических работников дошкольных образовательных учреждений (94,3% средней заработной платы в сфере общего образования в субъекте Российской Федерации при установленном показателе 100%); младшего медицинского персонала (49,5% средней заработной платы в субъекте Российской Федерации при установленном показателе 51%).

В январе - июне 2015 года (по данным Росстата) (текущее исполнение) пока не достигнуты запланированные на 2015 год показатели соотношения заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений к средней заработной плате в сфере общего образования в субъекте Российской Федерации - 88,7% при установленном значении 100%, младшего медицинского персонала - 49,8% при установленном значении 52,4%, социальных работников - 58,5% при установленном значении 68,5%.

4.2.2.2. Законопроектом не предусматриваются на 2016 год бюджетные ассигнования федерального бюджета на мероприятия по созданию специальных рабочих мест для инвалидов. На эти цели в 2015 году Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями) и сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 963,7 млн. рублей.

В соответствии с Указом N 597 необходимо создание ежегодно с 2013 по 2015 год до 14,2 тыс. специальных рабочих мест для инвалидов. В 2014 году создано 14,95 тыс. рабочих мест для инвалидов. По состоянию на 1 января 2015 года на созданные специальные рабочие места для инвалидов трудоустроены 15 018 человек. В январе - августе 2015 года создано 7,8 тыс. рабочих мест для инвалидов, что составляет лишь 54,2% предусмотренного показателя. По состоянию на 1 сентября 2015 года на эти рабочие места трудоустроены 7,4 тыс. человек.

В целях повышения эффективности реализации мероприятий по содействию трудоустройству инвалидов в соответствии с Перечнем поручений Президента Российской Федерации от 28 мая 2015 г. N Пр-1067 по итогам заседания Комиссии при Президенте Российской Федерации по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации, определенных Президентом Российской Федерации, 7 мая 2015 года (подпункт "б" пункта 1) (далее - Перечень поручений Президента Российской Федерации от 28 мая 2015 г. N Пр-1067) Правительству Российской Федерации поручено при подготовке государственной программы Российской Федерации "Доступная среда" на период 2016 - 2020 годов предусмотреть мероприятия, обеспечивающие формирование условий, стимулирующих работодателей к созданию специализированных рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

По информации Правительства Российской Федерации, с 2016 года реализацию мер по содействию трудоустройству лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, обеспечения доступности для них профессионального образования планируется осуществлять в рамках государственной программы Российской Федерации "Доступная среда" на период 2016 - 2020 годов и плана мероприятий по реализации в субъектах Российской Федерации программ сопровождения инвалидов молодого возраста при получении ими профессионального образования и содействия в последующем трудоустройстве, проекты которых проходят межведомственное согласование.

4.2.2.3. Законопроектом также не предусмотрены на 2016 год бюджетные ассигнования федерального бюджета на разработку профессиональных стандартов. В соответствии с Указом N 597 предусматривалась разработка к 2015 году и утверждение не менее 800 профессиональных стандартов. Бюджетные ассигнования на указанные цели в 2015 году в соответствии с Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями) и сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года составили 180,0 млн. рублей.

Следует отметить, что, по данным экспертно-аналитических и контрольных мероприятий Счетной палаты, этот показатель Указа N 597 не выполнен. По состоянию на 21 августа 2015 года утверждено 502 профессиональных стандарта. Принимая во внимание, что утвержденное количество стандартов является результатом двухлетней работы, отмечается риск невыполнения задачи по утверждению к 2016 году 850 стандартов, к 2017 году - 900 стандартов, к 2018 году - 950 стандартов, как это предусмотрено Планом мероприятий по обеспечению повышения производительности труда, создания и модернизации высокопроизводительных рабочих мест, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июля 2014 г. N 1250-р.

4.2.2.4. На решение задачи по сохранению и развитию российской культуры законопроектом в 2016 году предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 862,9 млн. рублей, что на 870,1 млн. рублей, или на 50,2%, меньше бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных на 2015 год Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями), и на 1 035,0 млн. рублей, или на 54,5%, меньше предусмотренных сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

На 2016 год для обеспечения выполнения задачи Указа N 597 о создании к 2015 году в малых городах не менее пяти центров культурного развития предусматриваются бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 49,9 млн. рублей, что на 1 047,6 млн. рублей, или на 95,5%, меньше, чем это предусмотрено сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

В 2014 году выполнение данной задачи не было обеспечено. Программа создания центров культурного развития в малых городах и сельской местности Российской Федерации утверждена Правительством Российской Федерации 26 декабря 2014 года распоряжением N 2716-р.

По данным экспертно-аналитических и контрольных мероприятий Счетной палаты и по информации Минкультуры России, по состоянию на 21 октября 2015 года введены в эксплуатацию центры культурного развития в г. Гудермесе Чеченской Республики, городах Шебекино и Валуйки Белгородской области и г. Магасе Республики Ингушетия а также планируется к вводу в эксплуатацию центр культурного развития в поселке городского типа Стрижи Кировской области до 1 ноября 2015 года.

4.2.3. В пояснительной записке не содержатся данные о бюджетных ассигнованиях федерального бюджета на финансирование в 2016 году задач, поставленных в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 598 "О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения" (далее - Указ N 598).

Реализация данных задач предусматривается в рамках государственных программ Российской Федерации "Развитие здравоохранения", "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" на 2013 - 2020 годы. Так, законопроектом (приложение N 12) на реализацию госпрограммы "Развитие здравоохранения" предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 349 107, 3 млн. рублей, что на 93 519,4 млн. рублей, или на 36,6%, больше бюджетных ассигнований, предусмотренных в 2015 году Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями), госпрограммы "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" - 16 742,2 млн. рублей, что на 2 172,8 млн. рублей, или на 14,9%, больше бюджетных ассигнований, предусмотренных в 2015 году Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями).

По данным экспертно-аналитических и контрольных мероприятий Счетной палаты, отмечаются недостатки в выполнении мероприятий, предусмотренных Указом N 598. Так, в 2014 году показатель снижения смертности населения от дорожно-транспортных происшествий, по данным Росстата, составил 14,0 случая на 100 тыс. населения при планируемом показателе 13,5 случая. При этом в соответствии с Указом N 598 необходимо достижение показателя - 10,6 случая к 2018 году.

По данным Росстата, на 1 октября 2015 года показатель смертности населения от дорожно-транспортных происшествий составил 11,6 случая на 100 тыс. населения, что на 14,1% ниже, чем за аналогичный период 2014 года.

Отмечаются риски недостижения в 2015 и 2016 годах показателей, предусмотренных Указом N 598 и государственной программой Российской Федерации "Развитие здравоохранения".

Так, показатель "смертность населения" за январь - сентябрь 2015 года составил 13,2 случая на 1000 населения (текущее исполнение) при целевом значении на 2015 год 12,5 на 1000 населения и 12,3 на 1000 населения на 2016 год (в 2014 году - 13,1 случая на 1000 населения).

Значение показателя "смертность населения от новообразований" за январь - сентябрь 2015 года составил 204,0 случая на 100 тыс. населения (текущее исполнение) при целевом значении на 2015 год 197,8 на 100 тыс. населения и 196,1 на 100 тыс. населения на 2016 год (в 2014 году -201,5 случая на 1000 населения).

4.2.4. На реализацию задач, определенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки" (далее - Указ N 599), по данным пояснительной записки и приложения N 13, на 2016 год предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 38 619,9 млн. рублей, что на 5 925,4 млн. рублей, или на 18,1%, больше бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных на 2015 год Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями), и на 30 084,5 млн. рублей, или на 43,8%, меньше предусмотренных сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

4.2.4.1. На выполнение в 2016 году мероприятий Указа N 599 по развитию ведущих университетов, предусматривающих повышение их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров, законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 14 500,0 млн. рублей, что на 4 000, 0 млн. рублей, или на 38,1%, больше, чем это предусмотрено на 2015 год Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями) и сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

По данным экспертно-аналитических и контрольных мероприятий Счетной палаты, в настоящее время улучшились позиции ведущих российских университетов в мировых предметных рейтингах. В предметном мировом рейтинге THE (The Times Higher Education World University Rankings) за 2014 - 2015 годы в ТОП-100 вошли Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, Новосибирский национальный научно-исследовательский государственный университет, Национальный исследовательский ядерный университет "МИФИ".

При этом плановое значение показателя "число российских университетов, входящих в первую сотню ведущих мировых университетов согласно мировому рейтингу университетов", установленное в государственной программе Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы, остается равным одному университету ежегодно на период 2013 - 2017 годов.

4.2.4.2. На реализацию в 2016 году задачи Указа N 599 по обеспечению к 2016 году стопроцентной доступности дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет законопроектом не предусматриваются бюджетные ассигнования федерального бюджета. В 2015 году Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями) на эти цели предусмотрены субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации в объеме 30 000,0 млн. рублей.

Вместе с тем, по данным экспертно-аналитических и контрольных мероприятий Счетной палаты, отмечается риск невыполнения показателя по достижению к 2016 году стопроцентной доступности дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет. На 1 января 2015 года значение этого показателя составило 93,65%, по состоянию на 1 сентября 2015 года - 95,9%.

В 2015 году запланировано создание 342 000 мест в организациях дошкольного образования, что на 44 102 места меньше, чем создано в 2014 году. На 1 сентября 2015 года обеспечено местами в дошкольных образовательных организациях 235,7 тыс. человек, из них в Крымском федеральном округе - 22 тыс. человек.

По результатам экспертно-аналитических и контрольных мероприятий Счетной палаты также отмечалось, что риск невыполнения показателя по достижению к 2016 году стопроцентной доступности дошкольного образования обуславливается в том числе отсутствием нормативной правовой базы, регулирующей функционирование системы электронной очереди в организации дошкольного образования. Электронная очередь до настоящего времени нормативно не отнесена к числу государственных услуг.

Следует отметить, что в соответствии с Перечнем поручений Президента Российской Федерации от 28 мая 2015 г. N Пр-1067 Правительству Российской Федерации поручено в срок до 20 декабря 2015 года обеспечить внесение изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих определение деятельности по ведению электронной очереди в организации дошкольного образования как государственной (муниципальной) услуги; установление правового статуса системы электронной очереди в организации дошкольного образования и обязательных единых для исполнения функционально-технических требований к электронной очереди; создание прозрачного и доступного механизма информирования граждан об изменении места в электронной очереди в организации дошкольного образования.

4.2.5. На реализацию Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" (далее - Указ N 600), по данным пояснительной записки и приложения N 13, законопроектом на 2016 год в целях осуществления обязательств в целях реализации комплекса мер, направленных на решение задач, связанных с ликвидацией аварийного жилищного фонда, предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета на предоставление имущественного взноса в государственную корпорацию - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд ЖКХ) в объеме 35 375,2 млн. рублей, что на 11 573,4 млн. рублей, или на 24,7%, меньше бюджетных ассигнований, предусмотренных Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями) и сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

Одновременно с общими подходами по оптимизации бюджетных расходов причинами указанного уменьшения (согласно пояснительной записке к законопроекту) является уменьшение имущественного взноса Российской Федерации в Фонд ЖКХ в части переселения граждан из аварийного жилищного фонда на 4 270,3 млн. рублей в связи с соответствующим увеличением указанного имущественного взноса в 2015 году в целях оказания дополнительной финансовой помощи регионам согласно этапам реализации программ переселения, а также с временным отказом от предоставления указанного имущественного взноса на модернизацию систем коммунальной инфраструктуры в объеме 2 642,4 млн. рублей с учетом низкой эффективности механизма предоставления субъектам Российской Федерации данной финансовой поддержки в целях концентрации средств федерального бюджета на приоритетной задаче - ликвидации аварийного жилья.

При этом следует отметить, что, по оперативной информации на 1 октября 2015 года объем временно свободных средств Фонда ЖКХ составил 44 384,4 млн. рублей, финансовый результат от инвестирования временно свободных средств - 3 878,2 млн. рублей. Соглашениями с субъектами Российской Федерации по программам переселения из аварийного жилья Фондом ЖКХ приняты обязательства по софинансированию на сумму 52 369,4 млн. рублей, перечислено средств Фонда ЖКХ на осуществление предусмотренной деятельности - 26 929,6 млн. рублей. Остаток средств по одобренным заявкам, подлежащий перечислению субъектам Российской Федерации после предоставления в Фонд ЖКХ реестров заключенных контрактов, - 25 739,8 млн. рублей, ожидаемый прогноз исполнения по 2015 году составит 71 970, 6 млн. рублей, в том числе на финансирование по программам переселения аварийного жилья - 67 844,4 млн. рублей.

Вместе с тем одним из основных рисков недостижения показателей и невыполнения поручений Указа N 600 является недостаточное обеспечение жилищного строительства коммунальной, транспортной, инженерной и социально-бытовой инфраструктурой при отсутствии действенных механизмов привлечения внебюджетных средств и необходимых объемов бюджетных средств с учетом имеющихся долговых обязательств субъектов Российской Федерации и системного применения в регионах инструментов, реализуемых государственной корпорацией - Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Фондом ЖКХ, ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" (вовлечение в хозяйственный оборот муниципальных и региональных земель, создание инженерной инфраструктуры, поддержка ипотечного кредитования и других).

Счетная палата не раз отмечала, что отсутствует комплексная оценка затрат бюджетов всех уровней на исполнение полномочий по реализации Указа N 600, а также отсутствует отдельный учет средств по целевым статьям, конкретно отражающим расходы, направляемые на реализацию Указа N 600.

Установленные на 2014 год целевые показатели расселения аварийного жилищного фонда, признанного таковым по состоянию на 1 января 2012 года, в полном объеме достигнуты лишь в 57 субъектах Российской Федерации. В 26 субъектах Российской Федерации целевые показатели не выполнены, при этом в Республике Калмыкия, Забайкальском крае, Республике Тыва достижение целевого показателя составляет менее 10%.

По состоянию на 1 июня 2015 года расселено 0,658 млн. кв. метров аварийного жилищного фонда, переселено 40,68 тыс. человек при установленных на 2015 год плановых показателях 2,76 млн. кв. метров и 177,72 тыс. человек соответственно.

Вместе с тем не решена задача по созданию правовых оснований для исполнения поручений по ликвидации вновь образующегося аварийного жилого фонда, признанного таковым после 1 января 2012 года.

4.2.6. На реализацию Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" (далее - Указ N 601), по данным пояснительной записки и приложения N 13, на 2016 год законопроектом запланированы бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 120 937,8 млн. рублей, что на 38 509,5 млн. рублей, или на 46,7%, больше, бюджетных ассигнований, предусмотренных на 2015 год Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями), и на 35 627,6 млн. рублей, или на 41,8%, больше предусмотренных сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

4.2.6.1. На решение в 2016 году задачи Указа N 601 по обеспечению достижения показателя "доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 году - не менее 70 процентов" предусматриваются бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 2 034,7 млн. рублей, что на 847,2 млн. рублей, или на 29,4%, меньше бюджетных ассигнований, предусмотренных сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

По данным экспертно-аналитических и контрольных мероприятий Счетной палаты, в 2014 году значение указанного показателя составило 35,3% при плановом значении 35%. В 2013 году значение данного показателя составило 31,4%, что свидетельствует о его незначительной динамике.

Вместе с тем до настоящего времени не определены нормативные требования к предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронном виде, не определен порядок подключения информационных систем многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и иных организаций к единой системе идентификации и аутентификации.

4.2.6.2. На решение задачи Указа N 601 по организации поэтапного предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" до 1 января 2015 года законопроектом на 2016 год бюджетные ассигнования федерального бюджета не предусмотрены. В 2015 году Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями) и сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета в сумме 2 976,6 млн. рублей. В 2015 году планировалось завершение работы по созданию сети многофункциональных центров в субъектах Российской Федерации.

По состоянию на 1 мая 2015 года создано 1823 многофункциональных центра. Вместе с тем по результатам экспертно-аналитических и контрольных мероприятий Счетной палаты отмечается, что по состоянию на январь 2015 года 15% многофункциональных центров услуг не оказывали.

Работа по повышению качества и доступности государственных и муниципальных услуг, оказываемых через многофункциональные центры, продолжается. Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 2015 г. N 684 "О внесении изменений в пункт 18 Правил организации деятельности многофункциональных центров, предоставляющих государственные и муниципальные услуги" принят ряд решений, направленных на сокращение сроков оказания государственных услуг и повышение комфортности получения таких услуг, в частности, предусматривается возможность в случае загруженности многофункционального центра принятия решения об увеличении количества окон обслуживания.

4.2.6.3. На осуществление в 2016 году обязательств для решения задачи Указа N 601 по расширению использования механизма ротации применительно к государственным гражданским служащим, замещающим должности большинства категорий и групп должностей государственной гражданской службы (каждые 3 - 6 лет), законопроектом бюджетные ассигнования федерального бюджета не предусмотрены.

Как следует из пояснительной записки к законопроекту, это связано с отсутствием фактической потребности федеральных органов исполнительной власти в использовании механизма ротации в 2014 и 2015 годах. Законопроектом только предусмотрены в 2016 году бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 0,9 млн. рублей в связи с обращением Федеральной службы по финансовому мониторингу о планируемой в 2016 году ротации кадров.

4.2.7. На реализацию Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 604 "О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации" (далее - Указ N 604), по данным пояснительной записки и приложения N 13, на 2016 год запланированы бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 175 863,3 млн. рублей, что на 39 638, 2 млн. рублей, или на 29,1%, больше бюджетных ассигнований, предусмотренных на 2015 год Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями), и на 25 892,8 млн. рублей, или на 17,3%, больше предусмотренных сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

4.2.7.1. На реализацию в 2016 году задачи Указа N 604 по формированию фонда служебного жилья законопроектом бюджетные ассигнования федерального бюджета на 2016 год не предусмотрены. В 2015 году сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года на эти цели предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 12 800,0 млн. рублей. Мероприятия, предусмотренные Указом N 604, по обеспечению военнослужащих постоянным жильем, в основном завершены и в настоящее время осуществляется их обеспечение в плановом порядке. Выполнены мероприятия по реализации задачи по формированию к 2014 году фонда служебного жилья. Фонд служебного жилья в основном сформирован, в настоящее время осуществляется его наращивание.

4.2.7.2. На осуществление в 2016 году обязательств для реализации задачи по ежегодному увеличению пенсий гражданам, уволенным с военной службы, не менее чем на 2% сверх уровня инфляции законопроектом предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 79 097,1 млн. рублей, что на 14 357,6 млн. рублей, или на 22,2%, больше бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями) и сводной бюджетной росписью на 1 сентября 2015 года.

Необходимо отметить, что в составе документов и материалов к законопроекту представлен проект федерального закона "О приостановлении действия части второй статьи 43 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год". Данным проектом предусматривается приостановить до 1 января 2017 года норму, в соответствии с которой денежное довольствие, учитываемое при исчислении пенсий, ежегодно увеличивается на 2%.

Одновременно данным проектом закона предлагается установить, что размер денежного довольствия, учитываемого при исчислении указанных пенсий, с 1 февраля 2016 года составляет 69,45% указанного денежного довольствия.

4.2.8. На выполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" (далее - Указ N 606), в соответствии с пояснительной запиской и приложением N 13 на 2016 год запланированы бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 22 883,2 млн. рублей, что на 7 451,8 млн. рублей, или на 48,3%, больше бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями), и на 6 980,5 млн. рублей, или на 43,9%, больше предусмотренных сводной бюджетной росписью федерального бюджета на 2015 год.

Как следует из пояснительной записки, на изменение объемов бюджетных ассигнований на реализацию Указа N 606 повлияло сокращение расходов в объеме 6 804,4 млн. рублей на предоставление субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение ежемесячной денежной выплаты в связи с рождением третьего ребенка и последующих детей, обусловленное уточнением прогноза числа получателей выплат, а также общие подходы к формированию проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2016 год.

Вместе с тем в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 октября 2015 г. N 2043-р предусматривается продолжить в 2016 году работу по поддержке семей при рождении третьего ребенка и последующих детей, направленную на создание условий для повышения рождаемости. Указанным распоряжением утвержден перечень субъектов Российской Федерации, которыми в 2016 году будет осуществляться софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при установлении нуждающимся в поддержке семьям ежемесячной денежной выплаты в связи с рождением третьего ребенка и последующих детей. В перечень включены 53 субъекта Российской Федерации (в 2015 году - 53 субъекта, в 2014 - 51 субъект, в 2013 - 50 субъектов).

На осуществление в 2016 году обязательств для решения задачи софинансирования расходных обязательств субъекта Российской Федерации исходя из уровня его расчетной бюджетной обеспеченности до 90% необходимых в 2013 году средств с постепенным увеличением собственных средств субъектов Российской Федерации до 50% в 2018 году запланированы бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 20 905,7 млн. рублей, что на 7 218 млн. рублей, или на 52,7%, больше бюджетных ассигнований, предусмотренных Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями) и сводной бюджетной росписью федерального бюджета на 2015 год.

На осуществление в 2016 году обязательств для решения задачи обеспечения реализации мер, направленных на совершенствование миграционной политики, включая содействие миграции в целях обучения и осуществления преподавательской и научной деятельности, участия Российской Федерации в программах гуманитарной миграции, а также разработки и реализации программ социальной адаптации и интеграции мигрантов законопроектом предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 1 997,5 млн. рублей, что на 233,0 млн. рублей, или на 13,4%, больше бюджетных ассигнований, предусмотренных Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями), и на 238,3 млн. рублей, или на 10,6%, меньше предусмотренных сводной бюджетной росписью федерального бюджета на 2015 год.

По данным экспертно-аналитических и контрольных мероприятий Счетной палаты, отмечены риски недостижения установленных Указом N 606 демографических показателей.

Согласно данным Минтруда России, по итогам 2014 года суммарный коэффициент рождаемости составил 1,76, что превышает плановый показатель 2018 года (1,753). За январь - сентябрь 2015 года родилось 1 450,6 тыс. детей, что на 8,2 тыс. детей, или на 0,6%, меньше, чем за тот же период 2014 года.

Существует риск недостижения к 2018 году целевого показателя ожидаемой продолжительности жизни в Российской Федерации в 74 года. По итогам 2014 года показатель составил 70,93 года.

 

5. Анализ соответствия законопроекта и документов и материалов, представленных одновременно с ним, Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным нормативным правовым актам Российской Федерации

 

5.1. Законопроект содержит 21 статью. По сравнению с Федеральным законом от 1 декабря 2014 г. N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" содержание текстовых статей уточнено.

Так, законопроект (статьи 6, 7, 8) не предусматривает ряда норм, которые урегулированы соответствующими нормативными правовыми актами, в частности, о формировании реестра государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ); об установлении размеров индексации окладов денежного содержания государственных гражданских служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц и должностных окладов судей; об установлении размера денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсии лиц, проходивших военную службу. Три статьи (9, 11, 15) законопроекта не содержат отдельных норм, которые носили разовый характер, и их включение в законопроект не требуется.

Законопроект дополнен новыми положениями (часть 3 статьи 4, статья 5, части 9, 10 статьи 6, часть 6 статьи 10, часть 7 статьи 14, подпункт 7 части 5 статьи 18, части 5 - 12 статьи 21). Указанные нормы касаются особенностей использования в 2016 году средств, получаемых отдельными юридическими лицами из федерального бюджета; установления механизма казначейского сопровождения государственных контрактов (контрактов, договоров, соглашений); вопросов списания государственного внешнего долга; закрепления функций организаций - агентов Правительства Российской Федерации; особенностей исполнения федерального бюджета в 2016 году.

5.2. По результатам анализа соответствия норм текстовых статей законопроекта Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным нормативным правовым актам Российской Федерации отмечается следующее.

5.2.1. Статья 5 законопроекта дополнена новыми положениями, определяющими особенности использования в 2016 году средств, получаемых отдельными юридическими лицами из федерального бюджета.

5.2.1.1. Так, законопроект (часть 1 статьи 5) устанавливает, что в 2016 году территориальными органами Федерального казначейства осуществляется казначейское сопровождение государственных контрактов (контрактов, договоров, соглашений) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и определяет механизм осуществления казначейского сопровождения.

Частью 2 статьи 5 законопроекта определяется перечень государственных контрактов (контрактов, договоров, соглашений), подлежащих в 2016 году казначейскому сопровождению. К ним отнесены государственные контракты, контракты, договоры, соглашения о предоставлении субсидий юридическим лицам (за исключением федеральных бюджетных и автономных учреждений), в том числе государственным корпорациям и государственной компании, и бюджетных инвестиций, взносов в уставные (складочные) капиталы, о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг и другие.

При этом предусматривается, что казначейское сопровождение не распространяется на договоры и соглашения о предоставлении субсидий юридическим лицам, в том числе субсидий государственным корпорациям и государственной компании, бюджетных инвестиций юридическим лицам в соответствии со статьей 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации, включенных в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 5).

Полагаем, что данная норма нуждается в дополнительном рассмотрении. Соответствующие обоснования в пояснительной записке к законопроекту не приведены.

Вместе с тем анализ применения аналогичной нормы, содержащейся в статье 5 (часть 1) Федерального закона N 384-ФЗ и определяющей особенности использования в 2015 году средств, полученных отдельными юридическими лицами, показал следующее.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2014 г. N 2746-р утвержден перечень, включающий 19 субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям, субсидий федеральным государственным унитарным предприятиям на осуществление капитальных вложений), 2 бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями, 102 взноса в уставные капиталы юридических лиц, которые в 2015 году подлежат перечислению на счета, открытые территориальным органам Казначейства России в учреждениях Банка России. Данный перечень сформирован по 14 главным распорядителям бюджетных средств.

При этом из указанного перечня в Федеральном законе N 384-ФЗ содержится только 81 взнос в уставные капиталы юридических лиц акционерных обществ на общую сумму 29 390,5 млн. рублей, что составляет 26,4% показателей сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 октября 2015 года.

В данном перечне отражено 2 имущественных взноса в государственную корпорацию "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", из которых только один взнос в объеме 9,0 млрд. рублей включен в Федеральный закон N 384-ФЗ, что составляет 4,4% общего объема расходов, предусмотренных на предоставление имущественных взносов.

Вместе с тем Федеральным законом N 384-ФЗ предусмотрено в 2015 году предоставление 8 имущественных взносов в государственные корпорации на общую сумму 205 012,7 млн. рублей и одного имущественного взноса в государственную компанию на сумму 1 518,7 млн. рублей.

В указанный перечень включено 19 субсидий юридическим лицам по 9 главным распорядителям бюджетных средств на общую сумму 81 402,3 млн. рублей (показатель сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 октября 2015 года).

Следует отметить, что из 50 субсидий, предусмотренных по Минпромторгу России на общую сумму 120 295,4 млн. рублей (показатель сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 октября 2015 года), в указанный перечень включена субсидия только по одному направлению "Субсидии казенным предприятиям оборонно-промышленного комплекса в рамках подпрограммы "Ускоренное развитие оборонно-промышленного комплекса" государственной программы Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" на сумму 2 288,0 млн. рублей (1,9%).

Согласно показателям сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 октября 2015 года Минобрнауки России предусмотрено 18 субсидий на общую сумму 31 384,8 млн. рублей. Однако в перечень включена субсидия ОАО "РОСНАНО" на возмещение расходов по оплате целевого взноса на строительство установки Европейского рентгеновского лазера на свободных электронах в рамках подпрограммы "Международное сотрудничество в сфере науки" государственной программы Российской Федерации "Развитие науки и технологий" на 2013 - 2020 годы на сумму 1 778,4 млн. рублей (5,6%).

Анализ указанного перечня показывает, что в его состав включено в 2015 году минимальное количество субсидий, бюджетных инвестиций, взносов в уставные капиталы юридических лиц, и, соответственно, объем средств федерального бюджета, подлежащий перечислению в соответствии с ним на отдельные счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, незначителен.

В этой связи полагаем, что предлагаемая законопроектом норма (часть 3 статьи 5) об установлении в 2016 году Правительством Российской Федерации перечня субсидий, бюджетных инвестиций, не требующих казначейского сопровождения, также может привести к перечислению на счета Федерального казначейства лишь незначительного объема указанных средств федерального бюджета.

5.2.1.2. Законопроект (часть 4 статьи 5) предусматривает перевод в срок до 1 апреля 2016 года остатков средств, источником образования которых являются неиспользованные субсидии юридическим лицам, не являющимся федеральными государственными учреждениями, государственным корпорациям и государственной компании, бюджетные инвестиции юридическим лицам в соответствии со статьей 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на счетах, открытых в Центральном банке Российской Федерации, в кредитных организациях, на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства в учреждениях Центрального банка Российской Федерации.

Часть 5 статьи 5 законопроекта устанавливает особенности использования в 2016 году остатков указанных средств, предоставленных из федерального бюджета. Так, предусматривается возможность по решению федерального органа исполнительной власти использования этих средств на цели, ранее установленные при их предоставлении, или на иные цели, определенные федеральным законом о федеральном бюджете на 2016 год. В случае отсутствия такого решения до 1 июля 2016 года остатки указанных средств подлежат перечислению в доход федерального бюджета.

Полагаем необходимым обратить внимание, что предлагаемая указанной нормой процедура крайне растянута во времени и может привести к неэффективному использованию указанных остатков средств федерального бюджета.

При этом законопроектом (часть 6 статьи 5) указанные требования предлагается не распространять на средства, предоставляемые из федерального бюджета банкам, Внешэкономбанку, а также юридическим лицам, определенным по решениям Правительства Российской Федерации, что также требует дополнительного рассмотрения. Соответствующие обоснования в пояснительной записке к законопроекту отсутствуют.

Как следует из пояснительной записки к законопроекту, в последующем предусматривается возможность закрепления в Бюджетном кодексе Российской Федерации на постоянной основе норм статьи 5 законопроекта о казначейском сопровождении государственных контрактов (контрактов, договоров, соглашений) о предоставлении субсидий, бюджетных инвестиций юридическим лицам и использовании остатков этих средств. Полагаем, что для этого необходимо уточнение положений данной статьи с учетом высказанных замечаний.

Полагали бы целесообразным также рассмотреть вопрос о закреплении в Бюджетном кодексе Российской Федерации нормы части 11 статьи 5 законопроекта, которая включается в федеральный закон о федеральном бюджете с 2012 года и предусматривает возможность использования остатков, образовавшихся на 1 января 2016 года, доходов, полученных федеральными казенными учреждениями, исполняющими наказания в виде лишения свободы, в порядке, аналогичном для использования указанных доходов в соответствии с пунктом 10 статьи 241 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

5.2.1.3. Законопроектом (часть 7 статьи 5) предлагается наделить территориальные органы Федерального казначейства полномочиями получателя средств федерального бюджета по перечислению субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам юридических лиц, источником финансового обеспечения которых являются данные субсидии.

Представляется, что наделение территориальных органов Федерального казначейства полномочиями получателя средств федерального бюджета по перечислению субсидий юридическим лицам расширяет полномочия Федерального казначейства, так как потребует также осуществления контроля за соблюдением юридическими лицами условий, целей и порядка предоставления названных субсидий.

Полагаем, что данная норма требует дополнительного рассмотрения с точки зрения уточнения содержания указанных полномочий.

5.2.2. В законопроекте реализованы требования пункта 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающего перечень оснований для внесения изменений в ходе исполнения бюджета в показатели сводной бюджетной росписи, вступающие в силу с 1 января 2016 года в соответствии с Федеральным законом от 22 октября 2014 г. N 311-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 311-ФЗ).

Так, статья 21 законопроекта (часть 1) устанавливает 15 оснований для внесения в 2016 году изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета, связанных только с распределением бюджетных ассигнований, зарезервированных в составе утвержденных, с указанием объемов и направлений использования по каждому основанию. Общий объем распределения зарезервированных бюджетных ассигнований федерального бюджета в соответствии с частью 1 статьи 21 законопроекта составляет до 685 247 594,4 тыс. рублей.

По сравнению с Федеральным законом N 384-ФЗ (статья 21), которым предусматривалось 47 оснований для внесения в 2015 году изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета, 39 исключены и включено 7 новых оснований.

С учетом положений статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункты 3 и 7), которыми определены 26 оснований, в 2016 году предусмотрена возможность для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета по 41 основанию. В 2015 году с учетом положений статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона N 384-ФЗ и Федерального закона N 273-ФЗ предусматривается порядка 60 оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета.

Следует отметить, что Федеральным законом N 273-ФЗ (часть 4 статьи 5) установлены три дополнительных основания для внесения в ходе исполнения федерального бюджета в 2016 году изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета помимо случаев, предусмотренных статьей 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации и федеральным законом о федеральном бюджете на 2016 год.

Кроме того, Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год" (часть 3 статьи 4), в соответствии с которым в 2016 году решения об использовании остатков средств федерального бюджета принимаются Правительством Российской Федерации с внесением соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета, фактически увеличивается на 5 количество оснований для внесения изменений в 2016 году в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Здесь и далее по тексту вместо слов "О федеральном бюджете на 2016 год" (часть 3 статьи 4)" следует читать "О федеральном бюджете на 2016 год" (часть 3 статьи 5)"

5.2.3. Отдельные нормы законопроекта не относятся к предмету регулирования федерального закона о федеральном бюджете, либо ежегодно включаются в его текстовую часть.

К ним, в частности, относятся положения статьи 4 законопроекта, определяющей особенности администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; статьи 6 (часть 8) законопроекта, предусматривающей обязанность главных распорядителей средств федерального бюджета представления информации и документов в реестр соглашений (договоров) о предоставлении субсидий, бюджетных инвестиций юридическим лицам, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов; статьи 15 законопроекта об условиях компенсационных выплат по сбережениям граждан; статьи 18, определяющей функции организаций - агентов Правительства Российской Федерации; статьи 19 о порядке обслуживания Центральным банком Российской Федерации и кредитными организациями отдельных счетов участников бюджетного процесса.

Следует отметить, что законопроект дополняет ряд указанных статей новыми нормами.

Так, законопроектом статья 4 дополнена новой нормой (часть 3), предусматривающей право федерального органа исполнительной власти, осуществляющего бюджетные полномочия главного администратора доходов федерального бюджета, в ведении которого находится федеральное казенное учреждение, устанавливать размер платы за услуги, оказываемые этим учреждением. Полагаем, что норма о закреплении указанных полномочий в федеральном законе о федеральном бюджете требует дополнительного обоснования и рассмотрения.

Положения статьи 18 законопроекта дополняются новой нормой (подпункт 7 части 5), закрепляющей функции Внешэкономбанка как агента Правительства Российской Федерации по вопросам хранения сертификатов ценных бумаг и (или) учета прав и перехода прав на ценные бумаги, собственником которых является Российская Федерация. Полагаем целесообразным рассмотреть вопрос о закреплении указанных функций соответствующими нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Полагаем необходимым предложить Правительству Российской Федерации продолжить работу по оптимизации текстовой части федерального закона о федеральном бюджете, в части закрепления в Бюджетном кодексе Российской Федерации на постоянной основе положений, ежегодно включаемых в федеральный закон о федеральном бюджете, а также положений, которые не относятся к сфере его ведения и могут быть урегулированы соответствующими нормативными правовыми актами. Данная работа может быть проведена в рамках подготовки новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации.

5.2.4. В составе документов и материалов к законопроекту представлен перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 год". Проекты указанных федеральных законов в соответствии с положениями пункта 6 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации представлены в составе документов и материалов к законопроекту.

5.2.4.1. Проект федерального закона N 911761-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О приостановлении действия положений отдельных законодательных актов Российской Федерации в части порядка индексации окладов денежного содержания государственных гражданских служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц, должностных окладов судей, выплат, пособий и компенсаций и признании утратившим силу Федерального закона "О приостановлении действия части 11 статьи 50 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" в связи Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год" (далее - законопроект N 911761-6) предлагает продлить приостановление до 1 января 2017 года действия отдельных положений 24 федеральных законов, устанавливающих порядок индексации социальных выплат, пособий, компенсаций, денежного содержания государственных гражданских служащих, денежного довольствия военнослужащих, оплаты труда судей и иных выплат.

Законопроектом, внесенным Правительством Российской Федерации, предлагается установить, что в 2016 году размеры указанных выплат, пособий и компенсаций, осуществляемых за счет средств федерального бюджета, не увеличиваются (не индексируются) с учетом текущей экономической ситуации.

Пролонгация приостановления действия норм об индексации принимается на один год и носит временный характер.

Также законопроектом предлагается установить, что в 2016 году оклады денежного содержания по должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации не индексируются, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на 2016 год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов.

В соответствии с финансово-экономическим обоснованием к законопроекту N 911761-6 его принятие не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

5.2.4.2. Проектом федерального закона N 911763-6 "О приостановлении действия Федерального закона "О базовой стоимости необходимого социального набора" в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год" (далее - законопроект N 911767-6) предлагается приостановить действие указанного Федерального закона до 1 января 2017 года.

Указанная базовая стоимость используется для определения долговой нагрузки стоимости одного долгового рубля, на основании которой должно осуществляться восстановление сбережений граждан Российской Федерации, помещенных на вклады в Сбербанк России в период до 20 июня 1991 года.

Действие указанного законодательного акта в связи с отсутствием источников финансового обеспечения и отсутствием федеральных законов, предусматривающих перевод гарантированных сбережений граждан в целевые долговые обязательства Российской Федерации, приостановлено с 2003 года.

Согласно финансово-экономическому обоснованию к законопроекту N 911763-6 финансовые последствия перевода гарантированных сбережений граждан в целевые долговые обязательства Российской Федерации составляет в 2016 году оцениваются в размере 39,5 трлн. рублей.

Счетной палатой Российской Федерации законопроект N 911763-6 поддерживается.

5.2.4.3. Проектом федерального закона N 911764-6 "О приостановлении действия абзаца первого пункта 3 статьи 14 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год" (далее - законопроект N 911764-6) предлагается приостановить до 1 января 2017 года действие абзаца первого пункта 3 статьи 14 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ).

Законопроектом предлагается приостановить до 1 января 2017 года действие абзаца первого пункта 3 статьи 14 Федерального закона N 73-ФЗ, в соответствии с которым физическое или юридическое лицо, являющееся собственником объекта культурного наследия федерального значения, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо пользующееся им на основании договора безвозмездного пользования и производящее за счет собственных средств работы по его сохранению, имеет право на компенсацию произведенных им затрат при условии выполнения таких работ в соответствии с Федеральным законом N 73-ФЗ, а размер компенсации определяется в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете и входит в федеральную государственную программу сохранения и развития культуры.

Действие абзаца первого пункта 3 статьи 14 Федерального закона N 73-ФЗ приостановлено с 1 января 2011 года.

Предусмотренный абзацем вторым пункта 3 статьи 14 Федерального закона N 73-ФЗ порядок выплаты компенсации физическим и юридическим лицам за проведение работ по сохранению объектов культурного наследия нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации не утвержден.

Формирование и ведение Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Реестр) осуществляется Министерством культуры Российской Федерации совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации фактически с 2012 года. Точное количество объектов культурного наследия, которые должны быть включены в Реестр, в настоящее время не определено, что не позволяет оценить общую финансовую потребность в средствах федерального бюджета на реализацию пункта 3 статьи 14 Федерального закона N 73-ФЗ.

При этом положениям статей 47.3 и 48 Федерального закона N 73-ФЗ в отношении лиц, которым объект культурного наследия, включенный в Реестр, передан во владение или пользование на основании договора, установлена обязанность по осуществлению расходов на мероприятия, отвечающие понятию "сохранение объекта культурного наследия". В отношении собственников объекта культурного наследия компенсация произведенных затрат по сохранению объекта культурного наследия может быть учтена при определении стоимости продажи или иного отчуждения объекта.

Согласно финансово-экономическому обоснованию принятие законопроекта не повлечет дополнительных расходов для федерального бюджета.

Счетной палатой Российской Федерации законопроект N 911764-6 поддерживается.

5.2.4.4. Проектом федерального закона N 911762-6 "О приостановлении действия части второй статьи 43 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год" (далее - законопроект N 911762-6) предусматривается приостановить до 1 января 2017 года норму, в соответствии с которой денежное довольствие, учитываемое при исчислении пенсий, ежегодно увеличивается на 2% до достижения 100% его размера, а также может быть ежегодно увеличено федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год в размере, превышающем 2%.

Одновременно законопроектом N 911762-6 предлагается увеличить с 66,78% (действует с 1 октября 2015 года) до 69,45% размер денежного довольствия, учитываемого при исчислении указанных пенсий, и ввести указанную норму с 1 февраля.

Как следует из пояснительной записки к данному законопроекту, по предварительной оценке, установленное в 2012 году соотношение размера средней военной пенсии и средней трудовой пенсии в 1,7 раза в 2016 году в целом будет сохранено.

В соответствии с финансово-экономическим обоснованием к законопроекту N 911762-6 реализация предусмотренного им решения не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

5.2.5. В составе документов и материалов к законопроекту представлен перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год" (далее - Перечень).

Данным документом предусмотрена подготовка 95 нормативных правовых актов. В их числе предусматривается разработка двух указов Президента Российской Федерации, касающихся предоставления грантов Президента Российской Федерации лицам, проявившим склонности к техническому и гуманитарному творчеству, изобретательству, поступившим на обучение в образовательные организации высшего образования, а также творческим коллективам и образовательным организациям - со сроками подготовки в ноябре и декабре 2015 года.

Перечнем также предусмотрена подготовка 78 нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, из них 56 нормативных правовых актов (71%) со сроками внесения в Правительство Российской Федерации в ноябре - декабре 2015 года.

Так, до конца 2015 года предполагается подготовка нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, предусматривающих внесение изменений в правила предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами (например, на цели в рамках мер, направленных на повышение устойчивости экономического развития, и другие); об утверждении правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (например, для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов Российской Федерации, на реализацию мероприятий региональных программ в сфере дорожного хозяйства и другие); об утверждении правил предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2016 год и ряд других.

Также в ноябре - декабре 2015 года предусматривается подготовить и внести в Правительство Российской Федерации 22 нормативных правовых акта об утверждении правил предоставления субсидий из федерального бюджета юридическим лицам, бюджетам субъектов Российской Федерации (например, организациям, осуществляющим мероприятия по содействию развития дополнительного образования детей, российским организациям автомобилестроения, производителям авиационной техники; бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходов, возникающих при оказании высокотехнологичной медицинской помощи).

Перечнем также предусмотрена подготовка 22 нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, срок внесения которых в Правительство Российской Федерации установлен в период с января по апрель 2016 года.

Запланирована также подготовка 15 нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти со сроком внесения в Правительство Российской Федерации до начала нового финансового года 9 нормативных правовых актов (60%), в период с января по апрель 2016 года - 6 нормативных правовых актов.

Следует отметить, что Перечнем не предусмотрена подготовка нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, обусловленная положениями части 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой госпрограммы подлежат приведению в соответствие с федеральным законом о федеральном бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу.

Полагаем целесообразным включить в Перечень указанные нормативные правовые акты.

Необходимо отметить, что для реализации Федерального закона N 384-ФЗ по состоянию на 1 октября 2015 года приняты 89 из 106 нормативных правовых актов (84%), предусмотренных графиками их подготовки на указанную дату. При этом не принято более 10 нормативных правовых актов, срок внесения которых в Правительство Российской Федерации - май - июль 2015 года.

Увеличивается количество нормативных правовых актов, принимаемых со значительным превышением установленных сроков. Так, в 2014 году по истечении более 70 дней после установленного срока внесения в Правительство Российской Федерации принято 5 актов, за истекший период 2015 года - 10.

Кроме того, снижается количество нормативных правовых актов, принимаемых до начала финансового года. Так, в 2012 - 2013 годах количество принятых актов до начала финансового года составило 93 - 96%, в 2014 - 2015 годах - 65 - 70%.

Таким образом, учитывая, что в соответствии с представленным законопроектом предусмотрено внесение в Правительство Российской Федерации до конца текущего года 56 нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, Счетная палата обращает внимание на существующие риски их принятия в текущем году, что, в свою очередь, может привести к несвоевременному исполнению расходов федерального бюджета в 2016 году.

 

6. Доходы проекта федерального бюджета

 

В соответствии с законопроектом налоговые доходы в 2016 году составят 9 202 652,0 млн. рублей, или 67% объема доходов федерального бюджета, неналоговые доходы - 4 339 598,4 млн. рублей (31,6%), безвозмездные поступления - 196 218,2 млн. рублей (1,4%).

6.1. Прогнозные показатели налоговых доходов представлены в следующей таблице.

 

(млн. рублей)

Показатели

2014 год (исполнение)

2015 год

Отклонение оценки 2015 года от исполнения 2014 года

2016 год (законопроект)

Отклонение законопроекта на 2016 год от оценки 2015 года

Федеральный закон N 384-ФЗ с изменениями

оценка

+/-

%

+/-

%

1

2

3

4

5

6

7

8

9

Налоговые доходы,

7 921 213,9

7 950 914,2

8 467 952,7

546 738,8

6,9

9 202 652,0

734 699,3

8,7

из них:

 

 

 

 

 

 

 

 

Налог на прибыль организаций

411 316,4

421 698,8

482 795,0

71 478,5

17,4

426 321,0

-56 474,0

-11,7

НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации

2 181 420,0

2 006 470,0

2 352 494,0

171 074,0

7,8

2 592 763,5

240 269,5

10,2

НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации

1 750 236,8

1 708 247,5

1 719 117,2

-31 119,5

-1,8

1 817 143,7

98 026,4

5,7

Акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации

520 829,4

506 931,3

491 261,5

-29 567,9

-5,7

523 923,6

32 662,1

6,6

из них:

 

 

 

 

 

 

 

 

акцизы на табачную продукцию, производимую на территории Российской Федерации

314 011,7

354 578,0

356 046,4

42 034,7

13,4

414 556,8

58 510,4

16,4

акцизы на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 процентов

85 930,5

80 136,0

77 844,5

-8 085,9

-9,4

76 722,2

-1 122,3

-1,4

акцизы на природный газ, предусмотренные международными договорами Российской Федерации

 

53 105,9

60 570,0

60 570,0

 

48 650,5

-11 919,5

-19,7

акцизы по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию Российской Федерации

71 551,0

51 410,6

49 630,3

-21 920,7

-30,6

58 053,0

8 422,7

17,0

Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами

2 884 618,2

3 138 063,0

3 270 827,0

386 208,8

13,4

3 683 569,6

412 742,6

12,6

налог на добычу полезных ископаемых

2 857 963,4

3 118 018,5

3 246 256,8

388 293,4

13,6

3 661 456,9

415 200,0

12,8

нефть

2 463 561,2

2 681 979,9

2 797 493,0

333 931,8

13,6

3 075 250,8

277 757,8

9,9

газ горючий природный

357 232,3

355 232,5

349 891,5

-7 340,8

-2,1

445 366,7

95 475,2

27,3

газовый конденсат

16 008,8

50 966,3

70 814,5

54 805,7

342,3

109 643,0

38 828,5

54,8

Государственная пошлина

90 864,5

117 893,0

101 119,9

10 255,3

11,3

100 228,6

-891,3

-0,9

Задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам

1 188,2

200,0

707,8

-480,4

-40,4

649,0

-58,8

-8,3

 

6.1.1. Налог на прибыль организаций прогнозируется в объеме 426 321,0 млн. рублей, что на 56 474,0 млн. рублей, или на 11,7%, меньше оценки поступления налога в 2015 году.

Имеется резерв поступления налога вследствие занижения прогноза суммы поступлений по годовым перерасчетам за 2015 год к доплате в 2016 году. По оценке Счетной палаты, с учетом уровня собираемости, принятого в расчете на 2016 год в размере 97,5%, дополнительные поступления налога могут составить порядка 6 825,0 млн. рублей. В текущем году при расчете прогноза поступления налога на прибыль на 2015 и 2016 годы учтены дополнительные поступления налога на прибыль организаций по годовым перерасчетам на уровне суммы дополнительных поступлений, полученной по результатам деятельности за 2014 год (8 485,1 млн. рублей), при расчете прогноза на 2015 год (Федеральный закон N 93-ФЗ), на 2016 год (Федеральный закон N 384-ФЗ) была учтена сумма 15 453,8 млн. рублей по перерасчетам за 2013 год. Таким образом, в законопроекте при расчете прогноза доходов переносится "низкая налоговая база", сложившаяся по налогу на прибыль в конце 2014 года, на аналогичный период 2015 года, тем самым занижается прогноз поступления налога по перерасчетам.

В законопроекте не учтены дополнительные поступления налога на прибыль организаций по результатам контрольной работы. В ходе анализа статистической налоговой отчетности определено, что по результатам контрольной работы в 2016 году дополнительные поступления налога могут составить 6 800,0 млн. рублей (по данным уточненного отчета по форме N 2-НК "О результатах контрольной работы налоговых органов" за 2014 год доначисление платежей по налогу на прибыль организаций (с учетом сумм уменьшенных платежей) в консолидированный бюджет Российской Федерации составляет 116 657,9 млн. рублей. В связи с тем что в указанном отчете отсутствует распределение доначисленных сумм между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, доля суммы платежей, причитающихся к уплате в федеральный бюджет, определена экспертным путем и составляет 11 665,8 млн. рублей. Уровень взыскания за 2014 год составил 57,9%).

В то же время, по оценке Счетной палаты, имеются риски недопоступления налога на прибыль организаций в сумме 13 670,3 млн. рублей.

При расчете налогооблагаемой базы для исчисления налога на прибыль организаций в законопроекте учтен показатель "сумма убытка или части убытка, учтенная в уменьшение налоговой базы" в размере 544 595,0 млн. рублей, или 45% аналогичного показателя 2015 года (1 210 532,6 млн. рублей). Вместе с тем в соответствии с данными отчета по форме N 5-П "Отчет о налоговой базе и структуре начислений по налогу на прибыль организаций" показатель "остаток неперенесенного убытка на конец налогового периода" в 2014 году увеличился вдвое к уровню 2013 года (при снижении количества убыточных организаций на 0,9%), а по состоянию на 1 июля 2015 года указанный показатель в 2015 году увеличился к уровню 2014 года в 4,2 раза относительно аналогичного периода 2014 года.

Учитывая темп роста суммы убытка в 2015 году к уровню 2014 года, по данным прогноза макроэкономических параметров (102,9%), показатель "Сумма убытка или части убытка, учтенная, в уменьшение налоговой базы отчетного (налогового) периода" в 2016 году составит не менее 1 245 638,0 млн. рублей (1 210 532,6 * 102,9% = 1 245 638,0), что на 701 043 млн. рублей больше показателя, рассчитанного Минфином России на 2016 год.

Таким образом, по оценке Счетной палаты, риск недопоступления налога на прибыль организаций в целом может составить 45,3 млн. рублей.

6.1.2. Налог на добавленную стоимость по товарам (работам, услугам), реализуемым на территории Российской Федерации, прогнозируется в объеме 2 592 763,5 млн. рублей, что на 240 269,5 млн. рублей, или на 10,2% больше оценки поступления налога в 2015 году.

Как указывается в материалах, представленных одновременно с законопроектом, расчет поступлений НДС осуществлен на основе прогнозируемых макроэкономических показателей (ВВП, объемов импорта и экспорта, курса доллара США по отношению к рублю), налоговой базы за 2015 год - оценки суммы начисленного НДС за минусом налоговых вычетов, с учетом уровня собираемости (96%) и выпадающих доходов от льгот по внутренним авиаперелетам и пригородному железнодорожному сообщению.

При этом доля начисленного налога в ВВП в 2016 году составляет 48%, а доля налоговых вычетов - 44,53%. Доля налоговых вычетов в сумме начисленного налога в 2016 году составляет 92,76%. При определении начисленного налога (48% ВВП) учтена сложившаяся доля начисленного налога по оценке налоговой базы за 2015 год (48,2%), а при определении налоговых вычетов - сложившаяся доля налоговых вычетов в объеме начисленного налога (93,04%). Следует отметить, что в соответствии с формой отчетности ФНС России N 1-НДС "Отчет о структуре начисления налога на добавленную стоимость" по состоянию на 1 августа 2015 года доля начисленного НДС составила 48,95%, а доля вычетов в начисленном налоге - 92,96%, что свидетельствует о недостаточно обоснованном снижении доли начисленного налога по оценке налоговой базы за 2015 год.

Следует отметить, что за период с 2006 по 2013 год включительно удельный вес налоговых вычетов в начислениях НДС увеличился с 88,3% до 94%, за 2014 год он составил 93,65%.

Расчетный уровень собираемости НДС принят на 2016 год в размере 96%, рассчитанном по оценке 2015 года (96%). Данный показатель за 2012 год составил 94,5%, за 2013 год - 94,4%, за 2014 год - 95,4%.

При формировании основных параметров Федерального закона N 384-ФЗ расчетный уровень собираемости НДС был принят на 2015 год в размере 96%, на 2016 и 2017 годы - 97% и 98%, соответственно.

Счетной палатой уровень собираемости НДС оценивается на уровне 97% по сравнению с 96% оценки к законопроекту, т.е. на уровне, принятом при формировании Федерального закона N 384-ФЗ.

По оценке Счетной палаты, дополнительные поступления по налогу на добавленную стоимость по товарам (работам, услугам), реализуемым на территории Российской Федерации, составят до 27 млрд. рублей в результате проведения комплекса мероприятий в части сокращения теневого сектора экономики и, соответственно, расширения налоговой базы за счет вовлечения хозяйствующих субъектов в официальную экономическую деятельность, повышения качества администрирования НДС за счет внедрения автоматизированной системы контроля (АСК НДС-2), а также проведением мероприятий по снижению накопленной задолженности по налогу (на 1 октября 2015 года недоимка по НДС составила 182,2 млрд. рублей и увеличилась на 1,9 млрд. рублей по сравнению с началом года).

В расчете прогноза по НДС в законопроекте учтено снижение поступлений в связи с изменением налогового законодательства в области налогообложения предприятий воздушного и железнодорожного транспорта в размере 31 000,0 млн. рублей. При этом в ходе проведения контрольного мероприятия расчет оценки потерь налога Минфином России и ФНС России не представлен.

6.1.3. Налог на добавленную стоимость по товарам (работам, услугам), ввозимым на территорию Российской Федерации, прогнозируется в объеме 1 817 143,7 млн. рублей, что на 98 026,4 млн. рублей, или на 5,7%, больше оценки поступления налога в 2015 году.

Расчет прогноза поступления налога осуществлен на основе прогнозируемого налогооблагаемого импорта, курса доллара США по отношению к рублю, прогнозируемых сумм ввозных таможенных пошлин и акцизов на ввозимые товары.

При этом следует отметить, что не учтен в расчете к законопроекту облагаемый объем импорта из Республики Армения и Республики Кыргызстан, также являющихся членами ЕАЭС, и в отношении товаров, которых в 2016 году взимание налога на добавленную стоимость администрируется ФНС России.

Исходя из структуры импорта в разрезе стран ЕАЭС в общем объеме импорта СНГ в январе - августе 2015 года и прогноза импорта стран СНГ в 2016 году общий объем импорта из Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Армения и Республики Кыргызстан составит 14 393,3 млн. долларов США.

Таким образом, существуют резервы поступления доходов от уплаты налога на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, администрируемого ФНС России.

По оценке Счетной палаты, дополнительные поступления по НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации могут составить до 58 млрд. рублей, в основном за счет применения более высокой среднеэффективной ставки налога (16,5%) по сравнению с оценкой к законопроекту (16,00%), а также в результате проведения ФТС России мероприятий по улучшению таможенного администрирования (проверки соблюдения участниками ВЭД таможенного законодательства в части полноты и достоверности заявленных сведений и полноты уплаты таможенных платежей в федеральный бюджет при декларировании товаров, применения льгот по уплате таможенных платежей; организации единой системы таможенного контроля, контроля за правильностью начисления и взимания таможенных платежей и налогов, а также за классификацией товаров в соответствии с кодами товарной номенклатуры ВЭД Таможенного союза). В прогнозном расчете к законопроекту на 2016 год средневзвешенная ставка налога равна 16,00%, при расчете параметров Федерального закона N 384-ФЗ применялась среднеэффективная ставка НДС в размере 16,41% на период 2015 - 2017 годов. Следует отметить, что за январь - август 2015 года среднеэффективная ставка НДС составила 16,47%, за период январь - сентябрь 2015 года - 16,6%. Таким образом, в законопроекте при формировании расчета НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации занижается прогноз поступлений.

6.1.3.1. В результате недостоверного декларирования таможенной стоимости товаров участниками внешнеэкономической деятельности в федеральный бюджет не поступают таможенные платежи в полном объеме. В ходе контрольных мероприятий в ФТС России отмечены признаки занижения таможенной стоимости в отношении ряда товаров, оформленных в территориальных таможенных органах: изделия из алюминия ввозятся по ценам ниже стоимости алюминия на Лондонской бирже металлов; однотипные товары и товары, произведенные одними иностранными лицами, оформляются с существенной разницей в стоимости и таможенных платежах в разных таможенных органах.

6.1.3.1.1. По результатам деятельности таможенных органов при применении системы управления рисками и оперативном контроле (в том числе с учетом проведенных корректировок таможенной стоимости в 2012 году доначислено таможенных платежей на сумму 22 114,6 млн. рублей, взыскано в федеральный бюджет - 21 129,7 млн. рублей; в 2013 году доначислено таможенных платежей на сумму 22 467,6 млн. рублей, взыскано в федеральный бюджет - 22 810,5 млн. рублей; в 2014 году доначислено 20 343,8 млн. рублей, взыскано в федеральный бюджет 19 577,9 млн. рублей, за 9 месяцев 2015 года доначислено таможенных платежей на сумму 17 741,2 млн. рублей, из них взыскано 16 869,7 млн. рублей.

Данные факты свидетельствуют о наличии резервов увеличения поступлений доходов в федеральный бюджет от внешнеэкономической деятельности.

При этом основным резервом увеличения доходов федерального бюджета является повышение качества таможенного контроля, проводимого таможенными органами.

Нередко при ввозе одинаковых товаров из одних и тех же стран в различных таможенных органах они оформляются с значительной разницей в стоимости, что снижает поступления таможенных платежей, включая НДС, в федеральный бюджет.

Так, во Внуковской таможне в период с января по июнь 2015 года было оформлено 26 тыс. тонн томатов свежих или охлажденных общей стоимостью 17,3 млн. долларов США, а в Московской областной таможне - 25 тыс. тонн общей стоимостью 32 млн. долларов США. Средняя стоимость данных товаров составила 0,66 доллара США за килограмм и 1,29 доллара США за килограмм соответственно.

При этом данная тенденция сохраняется в отношении товаров, происходящих и ввозимых из одной и той же страны. При декларировании томатов свежих или охлажденных страной происхождения и отправления которых являлась Турция, средняя стоимость за кг во Внуковской и Московской областной таможнях составила 0,66 доллара США за килограмм и 1,18 доллара США за килограмм соответственно. Разница в стоимости товара сохранялась независимо от времени года.

Кроме того, подобные факты установлены в отношении кабачков и абрикосов, которые оформлялись во Внуковской таможне по средней стоимости 0,39 и 0,48 доллара США за килограмм, в то время как в Московской областной таможне в тот же период их стоимость при практически аналогичных объемах поставок 1,17 и 1,26 доллара США за килограмм, т.е. в 3,25 и 2,6 раза дороже и, как следствие, с большей уплатой таможенных платежей, включая НДС.

Значительное снижение стоимости указанных товаров, оформленных во Внуковской таможне, приводит к недопоступлению таможенных платежей в федеральный бюджет.

Аналогичная ситуация сложилась с импортом алюминиевых радиаторов для систем отопления.

В период с 1 января по 30 июня 2015 года было оформлено 15,3 тыс. тонн данных товаров на сумму 41,7 млн. долларов США, при этом средняя стоимость за один килограмм изделия составила 2,72 доллара США.

Признаками, указывающими на нарушения при таможенном оформлении указанных товаров, является стоимость при декларировании алюминиевых радиаторов, которая в отдельных случаях ниже стоимости алюминия, из которого они изготовлены, исходя из биржевых котировок на Лондонской бирже металлов.

Наибольший объем данных товаров оформлен в Московской областной таможне, при этом средняя стоимость 1 килограмма изделия является одной из наименьших и составляет 2,17 доллара США за кг. Объем указанных товаров, оформленных в Московской областной таможне, составляет 30,57% общего объема товаров, оформленных на всех таможнях за указанный период. Далее по объему ввоза следуют: Новороссийская таможня - 20,25%, Владивостокская таможня - 10,46%, Балтийская таможня - 10,45%, Хабаровская таможня - 9,47%.

Наименьшую среднюю стоимость одного изделия помимо Московской областной таможни имеют Хабаровская таможня - 1,75 доллара США и Кингисеппская таможня - 1,76 доллара США.

По стране происхождения радиаторов алюминиевых лидирует Китай, его доля в общем объеме составляет 89,16%, далее следуют Италия - 9,02% и Финляндия - 0,68%.

В Московской областной таможне средняя стоимость килограмма изделия составляет 1,82 доллара США (при доле в общем объеме ввоза 30,27%) и является наименьшей наравне со стоимостью ввозимых товаров в регионе деятельности Хабаровской таможни - 1,75 доллара США за кг при доле в 10,62%, Тверской таможни - 1,78 при доле в 0,89%, в Кингисеппской таможни - 1,74 при доле в 0,66%.

В общем объеме оформленных на Московской областной таможне алюминиевых радиаторов, происходящих из Китая, почти 40% приходится на Черноголовский таможенный пост, стоимость 1 кг изделия составила 0,80 доллара США, что является самым низким показателем по всем оформленным товарам данной категории.

6.1.3.1.2. В части предоставления льгот по уплате налога на добавленную стоимость отмечается следующее.

Положениями статьи 150 Налогового кодекса Российской Федерации в рамках постановлений Правительства Российской Федерации определены категории и перечни товаров, ввоз которых на территорию Российской Федерации и иные территории, находящиеся под ее юрисдикцией, не подлежит обложению налога на добавленную стоимость.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. N 372 утвержден перечень технологического оборудования (в том числе комплектующих и запасных частей к нему), аналоги которого не производятся в Российской Федерации, ввоз которого на территорию Российской Федерации не подлежит обложению налогом на добавленную стоимость.

Фактическая реализация предоставляемых льгот в отношении товаров, аналоги которых не производятся в Российской Федерации, не во всех случаях отвечает тем целям, для которых они вводятся, что говорит о необходимости пересмотра утвержденного Правительством Российской Федерации перечня освобождаемого от уплаты налога на добавленную стоимость технологического оборудования.

Целью введения льготы по уплате НДС, в отношении ввозимого технологического оборудования, аналоги которого не производятся в Российской Федерации, являлось в том числе обеспечение технического перевооружения экономики России, не нарушающего интересы отечественных производителей технологического оборудования.

Анализ данных таможенного декларирования товаров показывает, что происходит рост применения данной льготы: в 2012 году сумма освобождений от уплаты НДС в отношении технологического оборудования (в том числе комплектующих и запасных частей к нему), аналоги которого не производятся в Российской Федерации, по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации составила 14 946,2 млн. рублей, в 2013 году - 27 525,1 млн. рублей, в 2014 году - 32 902,1 млн. рублей, в январе-августе 2015 года - 17 273,3 млн. рублей.

Так, в январе - августе 2015 года с освобождением от уплаты НДС были ввезены станки для деревообрабатывающей отрасли, легкой и тяжелой промышленности, полиграфической отрасли и др. стоимостью порядка 2,5 млрд. рублей; оборудование для обработки пластмасс - 9,8 млрд. рублей, ветрогенераторные установки - 5,0 млрд. рублей.

В то же время не были введены ограничения в части применения льгот в отношении бывшего в употреблении оборудования или устаревшего оборудования.

В результате в составе технологического оборудования ввозится бывшее в употреблении и устаревшее оборудование, произведенное в том числе в прошлом веке. Сумма льгот по уплате НДС в отношении бывшего в употреблении оборудования составила в 2014 году 2 368,1 млн. рублей. Аналогичная практика продолжается в 2015 году. Например, с данной льготой 6 июля 2015 года на Анапском таможенном посту Краснодарской таможни был оформлен механический фильтр-пресс для виноградного сусла, б/у, 1979 года выпуска; 15 июня 2015 года на Турухтанном таможенном посту Балтийской таможни - оборудование для изготовления обуви - машина для околотки обуви, б/у, 1982 года выпуска; 27 марта 2015 года на Белгородском таможенном посту -линия для производства сигарет в составе двух сигаретоделательных машин LOF-3000 1983 года выпуска.

Также ввозится оборудование, не связанное с деятельностью, требующей дополнительной государственной поддержки, - оборудование для пивоваренной промышленности и виноделия, для предприятий общественного питания, для фасования напитков в бутылки и банки при избыточном давлении.

Так, льготы в отношении ввозимого оборудования для пивоваренной промышленности - пивоварни, минипивзаводы, линии по производству пива и пр. -составили в 2014 году 346,5 млн. рублей, в январе - августе 2015 года - 131,8 млн. рублей, оборудования для пищевой промышленности и предприятий общественного питания в части кофемолок (размола кофейных зерен) - 8,7 млн. рублей и 3,6 млн. рублей технологического оборудования для разлива и фасования напитков - 132,1 млн. рублей и 32,7 млн. рублей, соответственно.

Так, с освобождением от уплаты НДС в размере 5,17 млн. рублей в Брянской таможне 3 августа 2015 года ввезен комплект оборудования пивоваренного минизавода с указанием назначения - для оснащения ресторана.

С освобождением от уплаты НДС ввозятся кофемолки для предприятий общественного питания - в рамках одной партии 25 марта 2015 года в Шушарском таможенном посту (г. Санкт-Петербург, пос. Шушары) оформлен импорт 200 кофемолок с суммой льгот 905,1 тыс. рублей, 13 июля 2015 года в Черноголовском таможенном посту (Московская область) - 67 кофемолок с суммой льгот 290,9 тыс. рублей.

В Санкт-Петербургской таможне 27 января 2015 года с освобождением от уплаты НДС в сумме 24,9 млн. рублей было оформлено технологическое оборудование для заполнения и герметичной укупорки банок (блок розлива и укупора для банок 0,5 л, производительностью 90 000 банок/час). Получатель данного оборудования - пивоваренная компания.

В ходе проверки Счетной палаты было установлено, что 3 августа 2015 года Брянской таможней с предоставлением льгот по уплате налога на добавленную стоимость общей суммой 5,179 млн. рублей было выпущено оборудование для пивоваренной промышленности: комплект оборудования пивоваренного мини-завода для оснащения ресторана мощностью 326,4 тыс. литров холодного сусла в год.

Учитывая положения постановления Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. N 372 (с внесенными изменениями постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2015 г. N 126), присутствуют признаки, что Брянской таможней льготы по уплате налога на добавленную стоимость на общую сумму 5,179 млн. рублей представлены необоснованно.

6.1.4. Прогноз по поступлениям акцизов по подакцизным товарам (продукции), реализуемым на территории Российской Федерации (далее - акцизы), в федеральный бюджет составляет на 2016 год 523 923,6 млн. рублей, что на 32 662,1 млн. рублей, или на 6,6%, больше оценки поступления акцизов на 2015 год.

 

(млн. рублей)

Показатели

2014 год (факт)

2015 год

2016 год (законопроект)

Оценка Счетной палаты на 2016 год

Отклонение оценки Счетной палаты от законопроекта

Федеральный закон N 384-ФЗ с изменениями

оценка

1

2

3

4

5

6

7

Акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации

520 829,4

506 931,3

491 261,5

523 923,6

511 824,9

-12 098,7

Акцизы на этиловый спирт из пищевого или непищевого сырья, в том числе денатурированный этиловый спирт, спирт-сырец, дистилляты винный, виноградный, плодовый, коньячный, кальвадосный, висковый, производимый на территории Российской Федерации

532,8

807,4

635,8

804,6

792,3

-12,3

в том числе:

 

 

 

 

 

 

Акцизы на этиловый спирт из пищевого сырья (за исключением дистиллятов винного, виноградного, плодового, коньячного, кальвадосного, вискового), производимый на территории Российской Федерации

181,0

179,5

227,9

196,4

193,8

-2,6

Акцизы на этиловый спирт из непищевого сырья, производимый на территории Российской Федерации

351,8

627,9

407,9

608,2

598,5

-9,7

Акцизы на спиртосодержащую продукцию, производимую на территории Российской Федерации

9,4

 

33,7

0,0

41,0

41,0

Акцизы на табачную продукцию, производимую на территории Российской Федерации

314 011,7

354 578,0

356 046,4

414 556,8

401 371,2

-13 185,6

Акцизы на автомобили легковые и мотоциклы, производимые на территории Российской Федерации

16 845,9

18 304,0

11 971,3

15 858,1

15 553,7

-304,4

Акцизы на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 процентов (за исключением пива, вин, фруктовых вин, игристых вин (шампанских), винных напитков, изготавливаемых без добавления ректификованного этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового дистиллята), производимую на территории Российской Федерации

85 930,5

80 136,0

77 844,5

76 722,2

79 932,7

3 210,5

Акцизы на бензол, параксилол, ортоксилол, производимые на территории Российской Федерации

-

 

-4 394,0

-8 275,0

-7 535,0

740,0

Акцизы на авиационный керосин, производимый на территории Российской Федерации

-

 

-11 446,2

-24 393,6

-23 237,4

1 156,2

Акцизы на природный газ, предусмотренные международными договорами Российской Федерации

 

53 105,9

60 570,0

48 650,5

50 767,0

2 116,6

 

Расчет прогноза поступления акцизов (за исключением акциза на природный газ) осуществлен как произведение налогооблагаемого объема (количества) на ставку акциза.

Для расчета акцизов использованы прогнозные параметры объемов реализации подакцизной продукции, ставки акцизов, установленные в главе 22 "Акцизы" Налогового кодекса Российской Федерации с учетом изменений, вступающих в силу с 1 января 2016 года.

Вместе с тем при расчете прогноза поступления акцизов не учтены "переходящие" платежи по видам акцизов, по которым изменяются установленные Налоговым кодексом Российской Федерации ставки (в соответствии с действующим законодательством акцизы, зачисляемые в федеральный бюджет, уплачиваются не позднее 25-го числа месяца, следующего за отчетным периодом (т.е. за декабрь 2015 г. акцизы подлежат уплате 25 января 2016 г.).

6.1.4.1. Прогноз поступлений акцизов на этиловый спирт из пищевого сырья (за исключением дистиллятов винного, виноградного, плодового, коньячного, кальвадосного, вискового), производимый на территории Российской Федерации, на 2016 год составляет 196,4 млн. рублей, что на 31,5 млн. рублей, или на 13,8%, меньше оценки поступления акциза на 2015 год. Из-за неучета "переходящих" платежей прогноз акциза в 2016 году завышен на 2,6 млн. рублей (с учетом расчетных объемов реализации этилового спирта из пищевого сырья в декабре 2015 года в размере 2 900 тыс. дкл, уплата акциза в отношении которых будет произведена в январе 2016 года, и исключения расчетных объемов реализации этилового спирта из пищевого сырья в декабре 2016 года в размере 3 030 тыс. дкл., уплата акциза в отношении которых будет произведена в январе 2017 года, по соответствующим ставкам акциза, действующим в 2015 и 2016 годах).

6.1.4.2. Прогноз поступлений акцизов на этиловый спирт из непищевого сырья, производимый на территории Российской Федерации, на 2016 год составляет 608,2 млн. рублей, что на 200,3 млн. рублей, или на 49,1%, больше оценки поступления акциза на 2015 год, что обусловлено объемом заявленных вычетов по акцизу в 2015 году. Из-за неучета "переходящих" платежей прогноз акциза в 2016 году завышен на 9,7 млн. рублей (с учетом расчетных объемов реализации этилового спирта из непищевого сырья в декабре 2015 года в размере 363 тыс. дкл, уплата акциза в отношении которых будет произведена в январе 2016 года, и исключением расчетных объемов реализации этилового спирта из непищевого сырья в декабре 2016 года в размере 277 тыс. дкл, уплата акциза в отношении которых будет произведена в январе 2017 года, по соответствующим ставкам акциза, действующим в 2015 и 2016 годах).

6.1.4.3. Не осуществлен прогноз поступления акцизов на спирт из пищевого сырья (дистилляты винный, виноградный, плодовый, коньячный, кальвадосный, висковый), производимый на территории Российской Федерации на 2016 год в связи с тем, что в будущем году не планируется реализация налогоплательщиками спирта из пищевого сырья (дистилляты винный, виноградный, плодовый, коньячный, кальвадосный, висковый). Поступление данного вида акциза в 2015 году в сумме 528,0 тыс. рублей обусловлено осуществлением в текущем году разовой сделки организацией, которая в настоящее время находится в процедуре банкротства.

6.1.4.4. Поступления акцизов на спиртосодержащую продукцию, производимую на территории Российской Федерации, в 2016 году не прогнозируются по причине отсутствия необходимых для расчета объемов реализации в прогнозных макроэкономических параметрах. В то же время, по оценке Счетной палаты, прогнозируемые поступления акциза в 2016 году составят не менее 41,0 млн. рублей.

6.1.4.5. Прогноз доходов от акцизов на табачные изделия составляет 414 556,8 млн. рублей с ростом к уточненному прогнозу на 2015 год (116,4%).

В результате неучета "переходящих" платежей прогноз акциза в 2016 году завышен на 13 185,6 млн. рублей (с учетом расчетных объемов реализации табачных изделий в декабре 2015 года в размере 58 534 млн. шт., уплата акциза в отношении которых будет произведена в январе 2016 года, и исключением расчетных объемов реализации табачных изделий в декабре 2016 года в размере 54 188 млн. шт., уплата акциза в отношении которых будет произведена в январе 2017 года, по соответствующим ставкам акциза, действующим в 2015 и 2016 годах).

6.1.4.6. В связи с тем что не учтены "переходящие" платежи, завышен прогноз поступления акцизов на автомобили легковые и мотоциклы, производимые на территории Российской Федерации, на сумму 304,5 млн. рублей (с учетом расчетных объемов реализации автомобилей легковых и мотоциклов в декабре 2015 года в размере 105 214 шт., уплата акциза в отношении которых будет произведена в январе 2016 года, и исключением расчетных объемов реализации автомобилей легковых и мотоциклов в декабре 2016 года в размере 124 558 шт., уплата акциза в отношении которых будет произведена в январе 2017 года, по соответствующим ставкам акциза, действующим в 2015 и 2016 годах). При этом на 2016 год указанные акцизы прогнозируются в сумме 15 858,1 млн. рублей, что на 3 886,9 млн. рублей, или на 32,5%, больше оценки поступления акциза на 2015 год

6.1.4.7. Поступления акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 процентов (за исключением пива, вин, фруктовых вин, игристых вин (шампанских), винных напитков, изготавливаемых без добавления ректификованного этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового дистиллята), производимую на территории Российской Федерации, прогнозируемые на 2016 год в сумме 76 722,2 млн. рублей, что на 1 122,3 млн. рублей, или на 1,4%, меньше оценки поступления акциза на 2015 год, занижены на 3 210,5 млн. рублей, или на 4,2%, поскольку при расчете указанных акцизов в законопроекте применен коэффициент собираемости в размере 93,2% (фактически сложившийся за 7 месяцев 2015 года), в то время как по итогам 2014 года он составлял 97,1%. Факторы, повлиявшие на снижение коэффициента собираемости, в документах и расчетах не представлены.

6.1.4.8. Прогноз объема возмещения акцизов на бензол, параксилол, ортоксилол, произведенные на территории Российской Федерации, на 2016 год составляет (-) 8 275,0 млн. рублей, что на 3 881,1 млн. рублей, или в 1,9 раза, больше оценки возмещения акциза в 2015 году. Указанный рост прогноза возмещения акциза обусловлен внесением изменений в законодательство, предусматривающих налоговые вычеты с применением увеличивающих коэффициентов, при том, что возмещение акциза осуществляется с марта 2015 года.

По оценке Счетной палаты, в связи с неучетом "переходящих" объемов возмещения на 2016 год прогноз на 740,0 млн. рублей меньше, что говорит о резерве федерального бюджета в 2016 году на указанную сумму (с учетом объемов возмещения, осуществляемых в 2016 году по истечении 3 месяцев проверки после подачи декларации в 2015 году, в размере 2 687,4 млн. рублей (в отношении расчетных объемов реализации 621,5 тыс. тонн) и исключением объемов возмещения, осуществляемых в 2017 году по истечении 3 месяцев проверки после подачи декларации в 2016 году, в размере 3 427,4 млн. рублей (в отношении расчетных объемов реализации 620,9 тыс. тонн).

6.1.4.9. Аналогичная ситуация сложилась с акцизами на авиационный керосин, производимый на территории Российской Федерации. Прогноз объема возмещения на 2016 год составляет (-) 24 393,6 млн. рублей, что на 12 947,4 млн. рублей, или в 2,1 раза, больше оценки возмещения акциза в 2015 году, что в том числе обусловлено возмещением акциза с апреля 2015 года.

В то же время в расчете не учтены "переходящие" объемы возмещения акциза, в результате дополнительные поступления доходов в федеральный бюджет в 2016 году оцениваются в сумме 1 156,2 млн. рублей (с учетом объемов возмещения, осуществляемых в 2016 году по истечении 3 месяцев проверки после подачи декларации в 2015 году, в размере 9 453,0 млн. рублей (в отношении объемов реализации 4 110 тыс. тонн) и исключением объемов возмещения, осуществляемых в 2017 году по истечении 3 месяцев проверки после подачи декларации в 2016 году, в размере 10 609,2 млн. рублей (в отношении объемов реализации 4 210 тыс. тонн).

6.1.4.10. Прогноз поступления акцизов на природный газ, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, на 2016 год составляет 48 650,5 млн. рублей, что на 11 919,5 млн. рублей, или на 19,7%, меньше оценки поступления акциза на 2015 год, что обусловлено снижением в 2016 году к уровню 2015 года объемов экспорта газа природного по газопроводу "Голубой поток", цены на газ природный (дальнее зарубежье), при росте среднегодового курса доллара США (в соответствии с прогнозными макроэкономическими параметрами). Так же, как и в большинстве платежей, при расчете прогноза поступления акциза не учтены "переходящие" платежи, дополнительные поступления доходов составят 2 116,6 млн. рублей (с учетом объемов реализации природного газа в декабре 2015 года, уплата акциза в отношении которых будет произведена в январе 2016 года, и исключением объемов реализации природного газа в декабре 2016 года, уплата акциза в отношении которых будет произведена в январе 2017 года по прогнозным ценам 2015 и 2016 годов).

По оценке Счетной палаты, с учетом занижения и завышения прогноза акцизов по видам подакцизных товаров (продукции) общая сумма недопоступления акцизов по подакцизным товарам (продукции), реализуемым на территории Российской Федерации, может составить 12 098,7 млн. рублей.

6.1.5. Прогноз по поступлениям акцизов по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию Российской Федерации (далее - акцизы), в федеральный бюджет составляет на 2016 год 58 053,0 млн. рублей, что на 8 422,7 млн. рублей, или на 17%, больше оценки поступления акцизов на 2015 год.

Как указано в пояснительной записке к законопроекту, прогноз поступления акцизов на 2016 год рассчитан исходя из объемов импорта подакцизных товаров и ставок акцизов установленных в главе 22 "Акцизы" Налогового кодекса Российской Федерации с учетом изменений, вступающих в силу с 1 января 2016 года.

В прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год не приведены данные об объемах импорта дизельного топлива, прямогонного бензина, пива с нормативным (стандартизированным) содержанием объемной доли этилового спирта свыше 8,6%, сидра (пуаре, медовухи), топлива печного бытового. Поступления акцизов по указанным видам продукции в законопроекте не предусмотрены.

При подготовке законопроекта не осуществлен расчет прогноза поступлений акцизов в отношении ряда подакцизных товаров: топливо печное бытовое, дизельное топливо, сидр, пуаре, медовуха, прямогонный бензин, а также не полностью учтен импорт мотоциклов.

Исходя из определенных в прогнозе социально-экономического развития на 2016 год объемов, а также темпов роста объема импорта соответствующих групп товаров, данных таможенной статистики, а также с учетом ставок акциза, установленных на 2016 год, резервы федерального бюджета от их уплаты составят 795,2 млн. рублей.

6.1.5.1. Наряду с маслами моторными в транспортных средствах применяются трансмиссионные масла (для смазывания агрегатов трансмиссий (автомобилей, тракторов, тепловозов, сельскохозяйственных, дорожных и строительных машин).

В 2014 году было ввезено трансмиссионных масел для транспортных средств в размере 54,3 тыс. тонн стоимостью 183,37 млн. долларов США. В первом полугодии 2015 года на территорию Российской Федерации было ввезено 26,7 тыс. тонн стоимостью 81,58 млн. долларов США.

Указанные масла применяются в транспортных средствах наряду с моторными маслами для дизельных и (или) карбюраторных двигателей, а в отдельных случаях исключительно самостоятельно (например, при использовании в электромобилях). В то же время данные масла не отнесены к подакцизным товарам.

Представляется целесообразным ввести акциз для трансмиссионных масел, что обеспечит дополнительные доходы федерального бюджета, а также исключит возможность неуплаты (минимизирует риски неуплаты) акциза в случае недостоверного декларирования моторного масла под видом трансмиссионного масла.

В случае включения трансмиссионных масел для транспортных средств в товары, облагаемые акцизом по ставке для моторных масел для дизельных и (или) карбюраторных двигателей, доходы федерального бюджета (расчетно) при ввозе данных масел в 2014 году увеличились бы на 448,12 млн. рублей*(1), в 2015 году - на 157,08 млн. рублей*(2), в 2016 году - на 148,49 млн. рублей*(3).

6.1.6. Поступление государственной пошлины в федеральный бюджет на 2016 год прогнозируется в объеме 100 228,6 млн. рублей, что на 891,3 млн. рублей, или на 0,9%, меньше оценки поступления в 2015 году.

Расчет государственной пошлины выполнен на основе сумм государственной пошлины по кодам доходов бюджетной классификации Российской Федерации и количества юридически значимых действий, представляемых главными администраторами доходов федерального бюджета. При формировании оценки поступлений государственной пошлины учтены изменения в главу 25.3 второй части Налогового кодекса Российской Федерации в части увеличения размеров ставок государственной пошлины в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 221-ФЗ "О внесении изменений в главу 25.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", вступивших в силу с 1 января 2015 года.

В соответствии с письмом Минфина России от 24 июля 2015 г. N 21-01-09/42738 прогноз поступлений доходов, формируется и представляется в Минфин России на основании форм обоснований прогноза поступлений доходов (далее - формы ОПД), в то же время в случае невозможности отразить расчет в соответствующей форме ОПД главным администратором доходов в исключительных случаях заполняется только сводный раздел указанной формы и обеспечивается прикрепление к электронной форме ОПД архива, содержащего файлы расчетов и файлы с описанием используемой методики прогнозирования.

Рядом главных администраторов доходов данные рекомендации не были исполнены. Так, например, ФНС России при прогнозировании поступлений государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации, прочей государственной пошлины за государственную регистрацию, а также за совершение прочих юридически значимых действий заполнены сводные расчеты без использования форм ОПД и не прикреплены файлы с расчетами прогноза поступлений. Аналогичная ситуация сложилась при прогнозировании поступлений государственной пошлины за совершение действий, связанных с лицензированием, с проведением аттестации в случаях, если такая аттестация предусмотрена законодательством Российской Федерации, зачисляемой в федеральный бюджет Ространснадзор, прочей государственной пошлины за государственную регистрацию, а также за совершение прочих юридически значимых действий Минздравом России.

Счетной палатой произведен расчет прогноза поступлений государственной пошлины, поступающей в федеральный бюджет, и выявлены резервы поступления доходов в общей сумме 2 392,5 млн. рублей.

 

(млн. рублей)

Показатели

2014 год (факт)

2015 год

2016 год (законопроект)

Оценка Счетной палаты на 2016 год

Отклонение оценки Счетной палаты от законопроекта

Федеральный закон

N 384-ФЗ с изменениями

оценка

1

2

3

4

5

6

7

Государственная пошлина

90 864,5

117 893,0

101 119,9

100 228,6

102 621,1

2 392,5

Государственная пошлина по делам, рассматриваемым в арбитражных судах

11 114,9

11 474,4

13 815,0

13 815,0

15 773,7

1 958,7

Государственная пошлина за государственную регистрацию актов гражданского состояния и другие юридически значимые действия, совершаемые органами записи актов гражданского состояния и иными уполномоченными органами (за исключением консульских учреждений Российской Федерации)

1 579,6

2 797,3

2 797,3

2 797,3

2 578,0

-219,3

Государственная пошлина за государственную регистрацию юридического лица, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица, за государственную регистрацию ликвидации юридического лица и другие юридически значимые действия

3 076,6

3 063,1

3 063,1

3 139,1

3 317,5

178,4

Государственная пошлина за совершение уполномоченным органом действий, связанных с государственной регистрацией выпусков (дополнительных выпусков) эмиссионных ценных бумаг

320,3

449,2

429,6

426,4

313,6

-112,8

Государственная пошлина за рассмотрение ходатайств, предусмотренных антимонопольным законодательством

45,0

78,8

66,5

66,5

74,9

8,4

Государственная пошлина за выдачу и обмен паспорта гражданина Российской Федерации

1 853,7

2 702,0

2 709,7

2 844,3

3 188,2

343,9

Государственная пошлина за выдачу уполномоченным федеральным органом исполнительной власти специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, зачисляемая в федеральный бюджет

273,8

401,0

365,9

384,5

431,1

46,6

Государственная пошлина за совершение уполномоченным органом юридически значимых действий, связанных с выдачей удостоверения частного охранника

252,9

333,4

333,4

333,4

455,2

121,8

Государственная пошлина за выдачу разрешения на ввоз на территорию Российской Федерации ядовитых веществ

8,6

8,1

8,8

8,1

12,9

4,8

Государственная пошлина за предоставление разрешения на добычу объектов животного мира, а также за выдачу дубликата указанного разрешения

354,0

180,0

180,0

180,0

228,2

48,2

Государственная пошлина за выдачу уполномоченным федеральным органом исполнительной власти документа об утверждении нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение, а также за переоформление и выдачу дубликата указанного документа

33,1

40,2

40,2

40,2

53,9

13,8

 

6.1.6.1. Прогноз поступления государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, на 2016 год составляет 13 815,0 млн. рублей и равен оценке поступления госпошлины в 2015 году. Расчет произведен с учетом увеличения ставок и темпа поступления госпошлины, сложившегося за январь - июль 2015 года (124,3%) к уровню 2014 года, но без учета темпа роста поступления госпошлины к уровню 2015 года.

Исходя из сложившегося темпа поступления госпошлины за январь - сентябрь 2015 года (122,4%) оценка поступления 2015 года по результатам контрольного мероприятия ниже оценки, учтенной в законопроекте, на 162,5 млн. рублей и составляет 13 652,5 млн. рублей. Учитывая, что при подаче исковых заявлений имущественного характера в арбитражные суды размер госпошлины зависит от цены иска, прогноз поступления госпошлины на 2016 год определен с учетом среднего значения темпов роста госпошлины, сложившегося за 3 предыдущих года, и составляет 15 773,7 млн. рублей, или 115,6% оценки 2015 года.

Исходя из изложенного резерв поступления данного вида госпошлины в 2016 году составляет 1 958,7 млн. рублей.

6.1.6.2. Прогноз поступления государственной пошлины за государственную регистрацию актов гражданского состояния и другие юридически значимые действия, совершаемые органами записи актов, на 2016 год составляет 2 797,3 млн. рублей, и равен оценке поступления госпошлины в 2015 году. Расчет оценки поступлений госпошлины на 2015 год с ростом к уровню 2014 года 177,1% произведен с учетом увеличения ставок и темпа поступления госпошлины, сложившихся за январь - июль 2015 года к уровню 2014 года.

Исходя из сложившегося темпа поступления госпошлины за январь - сентябрь 2015 года (163,2%) оценка поступления 2015 года по результатам контрольного мероприятия ниже оценки в законопроекте на 219,3 млн. рублей и составляет 2 577,9 млн. рублей. Поступления указанной государственной пошлины зависят от количества актов гражданского состояния и юридически значимых действий, зарегистрированных органами записи актов гражданского состояния.

Исходя из изложенного риски недопоступления данного вида госпошлины в 2016 году составляют 219,3 млн. рублей.

6.1.6.3. Прогноз поступления государственной пошлины за государственную регистрацию юридического лица, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица, за государственную регистрацию ликвидации юридического лица и другие юридически значимые действия на 2016 год составляет 3 139,1 млн. рублей, что на 76,0 млн. рублей, или на 2,5%, больше оценки поступления госпошлины в 2015 году. При формировании прогноза поступления госпошлины учитывались количество юридически значимых действий по данному виду госпошлины на основе данных за 2013-2014 годы, размер госпошлины в соответствии с главой 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации, а также сложившаяся динамика поступления госпошлины за предыдущие годы.

Оценка поступлений госпошлины на 2015 год сформирована в сумме 3 063,1 млн. рублей, или 99,7% уровня 2014 года. Исходя из сложившегося темпа поступления госпошлины за январь - сентябрь 2015 года (105,2%) оценка поступления 2015 года по результатам контрольного мероприятия выше оценки в законопроекте на 173,5 млн. рублей и составляет 3 236,6 млн. рублей. Поступления указанной государственной пошлины зависят от количества юридически значимых действий по регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, а также изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица.

Исходя из изложенного резерв поступления данного вида госпошлины в 2016 году составляет 178,4 млн. рублей.

6.1.6.4. Прогноз поступления государственной пошлины за совершение уполномоченным органом действий, связанных с государственной регистрацией выпусков (дополнительных выпусков) эмиссионных ценных бумаг, на 2016 год составляет 426,4 млн. рублей, на 3,2 млн. рублей, или на 0,7%, меньше оценки поступления в 2015 году.

Оценка поступлений госпошлины на 2015 год сформирована в сумме 429,6 млн. рублей, или 134,1% уровня 2014 года. Учитывая сложившуюся динамику поступления государственной пошлины (например, за 2014 год темп роста поступлений составил 103,4%, за январь - сентябрь 2015 года - 98,6%), оценка поступления 2015 года по результатам контрольного мероприятия ниже оценки в законопроекте на 113,8 млн. рублей и составляет 315,8 млн. рублей. Поступления указанной государственной пошлины зависят от номинальной суммы выпуска (дополнительного выпуска), а также способа размещения.

Исходя из изложенного риски недопоступления данного вида госпошлины в 2016 году составляют 112,8 млн. рублей.

6.1.6.5. Прогноз поступления государственной пошлины за рассмотрение ходатайств, предусмотренных антимонопольным законодательством, на 2016 год составляет 66,5 млн. рублей и находится на уровне ожидаемой оценки поступления 2015 года.

Оценка поступлений госпошлины на 2015 год сформирована в сумме 66,5 млн. рублей, или в 1,48 раза больше уровня 2014 года, что обусловлено ростом ставок государственной пошлины. Исходя из сложившегося темпа поступления госпошлины за январь - сентябрь 2015 года (166,5%) оценка поступления 2015 года по результатам контрольного мероприятия выше оценки в законопроекте на 8,4 млн. рублей и составляет 74,9 млн. рублей.

Исходя из изложенного резерв поступления данного вида госпошлины в 2016 году составляет 8,4 млн. рублей.

6.1.6.6. Прогноз поступления государственной пошлины за выдачу и обмен паспорта гражданина Российской Федерации на 2016 год составляет 2 844,3 млн. рублей, что на 134,6 млн. рублей, или на 5%, больше оценки поступления в 2015 году.

Оценка поступлений госпошлины на 2015 год сформирована в сумме 2 709,7 млн. рублей, или в 1,46 раза больше уровня 2014 года, что обусловлено ростом ставок государственной пошлины. Исходя из сложившегося темпа поступления госпошлины за январь - сентябрь 2015 года (163,8%) оценка поступления 2015 года по результатам контрольного мероприятия выше оценки в законопроекте на 326,7 млн. рублей и составляет 3 036,4 млн. рублей.

Исходя из изложенного резерв поступления данного вида госпошлины в 2016 году составляет 343,9 млн. рублей.

6.1.6.7. Прогноз поступления государственной пошлины за выдачу уполномоченным федеральным органом исполнительной власти специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, зачисляемая в федеральный бюджет, на 2016 год составляет 384,5 млн. рублей, что на 18,6 млн. рублей, или на 5,1%, больше оценки поступления в 2015 году.

Оценка поступлений госпошлины на 2015 год сформирована в сумме 365,9 млн. рублей, или на 33,6% больше уровня 2014 года. Исходя из сложившегося темпа поступления госпошлины за январь - сентябрь 2015 года (149,8%) оценка поступления 2015 года по результатам контрольного мероприятия выше оценки в законопроекте на 44,3 млн. рублей и составляет 410,2 млн. рублей.

Исходя из изложенного резерв поступления данного вида госпошлины в 2016 году составляет 46,6 млн. рублей.

6.1.6.8. Прогноз поступления государственной пошлины за совершение уполномоченным органом юридически значимых действий, связанных с выдачей удостоверения частного охранника, на 2016 год составляет 333,4 млн. рублей и находится на уровне ожидаемой оценки поступления 2015 года.

Оценка поступлений госпошлины на 2015 год сформирована в сумме 333,4 млн. рублей или на 31,8% больше уровня 2014 года. Следует отметить, что в соответствии с пунктом 112 статьи 333.33 главы 25.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации ставки государственной пошлины с 1 января 2015 года увеличились в 1,6 - 1,75 раза. Исходя из сложившегося темпа поступления госпошлины за январь - сентябрь 2015 года (181,8%) оценка поступления 2015 года по результатам контрольного мероприятия выше оценки в законопроекте на 121,8 млн. рублей и составляет 455,2 млн. рублей.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пунктом 112 статьи 333.33" следует читать "подпунктом 112 пункта 1 статьи 333.33"

Кроме того, согласно оперативной информации Федерального казначейства по состоянию на 1 октября 2015 года фактические поступления государственной пошлины за совершение уполномоченным органом юридически значимых действий, связанных с выдачей удостоверения частного охранника, составили 335,5 млн. рублей, что превышает ожидаемые поступления за 2015 год, учтенные в законопроекте.

Исходя из изложенного резерв поступления данного вида госпошлины в 2016 году составляет 121,8 млн. рублей.

6.1.6.9. Прогноз поступления прочих государственных пошлин за государственную регистрацию, а также за совершение прочих юридически значимых действий на 2016 год составляет 2 609,7 млн. рублей, что на 146,4 млн. рублей, или на 5,3%, меньше оценки поступления в 2015 году, что обусловлено планируемым снижением количества прочих юридически значимых действий.

Следует отметить, что рядом главных администраторов доходов федерального бюджета (Росприроднадзор, Роснедра, Росархив, Росатом) не представлен прогноз поступлений указанной госпошлины на 2016 года, в то время как в 2014 и 2015 годах платежи перечислялись в бюджет.

6.1.6.10. Прогноз поступления государственной пошлины за выдачу разрешения на ввоз на территорию Российской Федерации ядовитых веществ, на 2016 год составляет 8,1 млн. рублей, что на 0,7 млн. рублей, или на 7,4%, меньше оценки поступления в 2015 году.

Оценка поступлений госпошлины на 2015 год сформирована в сумме 8,8 млн. рублей или на 2,0% больше уровня 2014 года. Следует отметить, что в соответствии с пунктом 78 статьи 333.33 главы 25.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации ставки государственной пошлины с 1 января 2015 года увеличились на 62,5%. Исходя из сложившегося темпа поступления госпошлины за январь - сентябрь 2015 года (162,4%) оценка поступления 2015 года по результатам контрольного мероприятия выше оценки в законопроекте на 5,2 млн. рублей и составляет 13,9 млн. рублей.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пунктом 78 статьи 333.33" следует читать "подпунктом 78 пункта 1 статьи 333.33"

Кроме того, согласно оперативной информации Федерального казначейства по состоянию на 1 октября 2015 года фактические поступления государственной пошлины за выдачу разрешения на ввоз на территорию Российской Федерации ядовитых веществ составили 9 436 тыс. рублей, что больше ожидаемых поступлений за 2015 год, учтенных в законопроекте.

Исходя из изложенного резерв поступления данного вида госпошлины в 2016 году составляет 4,8 млн. рублей.

6.1.6.11. Прогноз поступления государственной пошлины за предоставление разрешения на добычу объектов животного мира, а также за выдачу дубликата указанного разрешения на 2016 год составляет 180,0 млн. рублей и находится на уровне ожидаемой оценки поступления 2015 года.

Оценка поступлений госпошлины на 2015 год сформирована в сумме 180,0 млн. рублей или на 49,1% меньше уровня 2014 года. Следует отметить, что в соответствии с пунктом 96 статьи 333.33 главы 25.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации ставки государственной пошлины с 1 января 2015 года увеличились на 62,5%. Исходя из сложившегося темпа поступления госпошлины за январь - сентябрь 2015 года (155,1%) оценка поступления 2015 года по результатам контрольного мероприятия выше оценки в законопроекте на 48,2 млн. рублей и составляет 228,2 млн. рублей.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пунктом 96 статьи 333.33" следует читать "подпунктом 96 пункта 1 статьи 333.33"

Кроме того, согласно оперативной информации Федерального казначейства по состоянию на 1 октября 2015 года фактические поступления государственной пошлины за предоставление разрешения на добычу объектов животного мира, а также за выдачу дубликата указанного разрешения составили 405,1 млн. рублей, что больше ожидаемых поступлений за 2015 год, учтенных в законопроекте.

Исходя из изложенного резерв поступления данного вида госпошлины в 2016 году составляет 48,2 млн. рублей.

6.1.6.12. Прогноз поступления государственной пошлины за выдачу уполномоченным федеральным органом исполнительной власти документа об утверждении нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение, а также за переоформление и выдачу дубликата указанного документа на 2016 год составляет 40,2 млн. рублей и находится на уровне ожидаемой оценки поступления 2015 года.

Оценка поступлений госпошлины на 2015 год сформирована в сумме 40,2 млн. рублей, или на 21,5% больше уровня 2014 года. Следует отметить, что в соответствии с пунктом 125 и 126 ст. 333.33 главы 25.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации ставки государственной пошлины с 1 января 2015 года увеличились на 60% и 62,5%. Исходя из сложившегося темпа поступления госпошлины за январь - сентябрь 2015 года (163,1%) оценка поступления 2015 года по результатам контрольного мероприятия выше оценки в законопроекте на 13,8 млн. рублей и составляет 53,9 млн. рублей.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пунктом 125 и 126 ст. 333.33" следует читать "подпунктом 125 и 126 пункта 1 ст. 333.33"

Кроме того, согласно оперативной информации Федерального казначейства по состоянию на 1 октября 2015 года фактические поступления государственной пошлины за выдачу уполномоченным федеральным органом исполнительной власти документа об утверждении нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение, а также за переоформление и выдачу дубликата указанного документа составили 40,2 тыс. рублей, что больше ожидаемых поступлений за 2015 год, учтенных в законопроекте.

Исходя из изложенного резерв поступления данного вида госпошлины в 2016 году составляет 13,8 млн. рублей.

6.2. Прогнозные показатели неналоговых доходов представлены в следующей таблице.

 

(млн. рублей)

Показатели

2014 год (исполнение)

2015 год

Отклонение оценки 2015 года от исполнения 2014 года

2016 год (законопроект)

Отклонение законопроекта на 2016 год от оценки 2015 года

Федеральный закон

N 384-ФЗ с изменениями

оценка

+/-

%

+/-

%

1

2

3

4

5

6

7

8

9

Неналоговые доходы,

6 464 701,4

4 399 226,7

4 591 062,4

-1 873 639,0

-29,0

4 339 598,4

-251 464,0

-5,5

в том числе:

 

 

 

 

 

 

 

 

Доходы от внешне-экономической деятельности

5 463 420,7

3 265 867,0

3 300 175,0

-2 163 245,7

-39,6

3 035 545,3

-264 629,7

-8,0

вывозные таможенные пошлины

4 637 125,8

2 643 407,7

2 707 888,7

-1 929 237,1

-41,6

2 452 694,8

-255 193,8

-9,4

из них:

 

 

 

 

 

 

 

 

вывозные таможенные пошлины на нефть сырую

2 619 999,5

1 235 754,9

1 389 110,6

-1 230 888,9

-47,0

1 197 329,0

-191 781,6

-13,8

вывозные таможенные пошлины на газ природный

487 609,3

545 310,9

481 671,6

-5 937,7

-1,2

476 320,3

-5 351,3

-1,1

вывозные таможенные пошлины на товары, выработанные из нефти

1 489 394,7

817 463,4

790 887,5

-698 507,2

-46,9

740 993,2

-49 894,3

-6,3

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности

445 579,6

585 695,3

649 986,9

204 407,3

45,9

681 165,8

31 178,9

4,8

из них:

 

 

 

 

 

 

 

 

доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации

220 204,8

198 391,8

247 348,5

27 143,8

12,3

140 542,5

-106 806,1

-43,2

доходы от управления средствами Резервного фонда

5 171,0

50 484,0

50 484,0

45 313,0

876,3

15 794,7

-34 689,3

-68,7

доходы от управления средствами Фонда национального благосостояния

57 517,7

94 943,1

88 951,7

31 433,9

54,7

69 259,6

-19 692,0

-22,1

доходы от перечисления части прибыли Центрального банка Российской Федерации

51 826,0

130 000,0

137 508,7

85 682,7

165,3

336 000,0

198 491,3

144,3

Платежи при пользовании природными ресурсами

228 686,2

147 975,1

153 371,2

-75 315,0

-32,9

212 331,2

58 959,9

38,4

из них:

 

 

 

 

 

 

 

 

платежи при пользовании недрами

90 378,8

28 874,4

37 116,6

-53 262,2

-58,9

26 794,0

-10 322,6

-27,8

утилизационный сбор

102 505,2

81 429,0

81 226,6

-21 278,6

-20,8

152 981,2

71 754,6

88,3

Доходы от оказания платных услуг (работ) и компенсации затрат государства

148 695,5

143 517,9

150 063,9

1 368,4

0,9

117 401,8

-32 662,0

-21,8

из них:

 

 

 

 

 

 

 

 

доходы от оказания платных услуг (работ)

116 302,1

120 760,0

114 532,9

-1 769,3

-1,5

106 226,2

-8 306,6

-7,3

Доходы от продажи материальных и нематериальных активов

108 306,0

89 787,4

104 540,4

-3 765,6

-3,5

90 995,8

-13 544,7

-13,0

из них:

 

 

 

 

 

 

 

 

доходы в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции

34 485,9

12 201,0

19 407,8

-15 078,1

-43,7

9 373,1

-10 034,7

-51,7

доходы в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашения о разделе продукции по проекту "Сахалин-1"

9 363,8

3 424,2

3 359,3

-6 004,5

-64,1

2 210,6

-1 148,7

-34,2

доходы в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашения о разделе продукции по проекту "Сахалин-2"

18 109,9

7 165,5

11 717,8

-6 392,2

-35,3

7 162,5

-4 555,3

-38,9

доходы в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашения о разделе продукции по проекту "Харьягинское месторождение"

7 012,2

1 611,3

4 330,7

-2 681,5

-38,2

0,0

-4 330,7

 

доходы от выпуска материальных ценностей из государственного резерва

36 246,1

36 304,5

44 304,5

8 058,3

22,2

36 260,7

-8 043,8

-18,2

доходы от привлечения осужденных к оплачиваемому труду (в части реализации готовой продукции)

22 971,6

23 248,9

23 325,3

353,7

1,5

24 140,6

815,3

3,5

Административные платежи и сборы

20 956,8

13 722,3

13 406,7

-7 550,1

-36,0

13 410,4

3,7

 

из них:

 

 

 

 

 

 

 

 

исполнительский сбор

8 765,7

8 815,8

8 816,3

50,6

0,6

8 940,2

124,0

1,4

патентные и иные пошлины

3 081,9

2 948,9

2 894,9

-187,0

-6,1

2 934,7

39,8

1,4

Штрафы, санкции, возмещение ущерба

26 397,8

18 590,1

27 301,6

903,8

3,4

63 224,3

35 922,7

131,6

Прочие неналоговые доходы

22 658,8

134 071,4

192 216,7

169 557,9

748,3

125 523,8

-66 692,8

-34,7

 

6.2.1. Совокупный объем доходов от взимания ввозных таможенных пошлин прогнозируется на 2016 год в сумме 558 300,6 млн. рублей, что на 10 399,9 млн. рублей, или на 1,8%, меньше оценки за 2015 год.

В расчете к законопроекту учтено снижение доходов по ввозным таможенным пошлинам в результате повышения ставок утилизационного сбора в отношении ввозимых транспортных средств и шасси в размере (-) 14 224,7 млн. рублей.

Вместе с тем принятое решение о повышении ставок по утилизационному сбору на 65 процентных пунктов не нашло отражения в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 - 2018 годов, подготовленном по состоянию на 1 октября 2015 года (до выработки решения о повышении утилизационного сбора) и на 12 октября 2015 года (после указанного решения). Количество ввозимых легковых автомобилей в 2016 году осталось неизменным - 419,8 тыс. автомобилей. Также остался неизмененным прогноз темпа роста ввоза автомобилей - 100,6% в 2016 году по сравнению с 2015 годом и индекс цен на машины, оборудование и транспортные средства - 99,1%.

По оценке Счетной палаты, исходя из данных социально-экономического прогноза, а также наличия спроса на иностранные автомобили сумма выпадающих доходов по ввозной таможенной пошлине в размере 14 224,7 млн. рублей в результате планируемого увеличения на 65% ставок утилизационного сбора в отношении колесных транспортных средств и учтенного в расчетах к законопроекту сокращения импорта транспортных средств на фоне возможного роста их цены не имеет расчетов и является недостаточно обоснованной.

При расчете прогноза не учтены следующие поступления в федеральный бюджет, возникшие в 2015 году в связи с присоединением Кыргызской Республики к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года:

ввозные таможенные пошлины (иные пошлины, налоги и сборы, имеющие эквивалентное значение), уплаченные на территории Республики Кыргызстан, подлежащие распределению в бюджет Российской Федерации;

специальные антидемпинговые и компенсационные пошлины, уплаченные на территории Республики Кыргызстан, подлежащие распределению в бюджет Российской Федерации.

Также отсутствуют (не предусмотрены) коды вида доходов для указанных выше двух доходов в соответствующих приложениях N 3 и N 4 к пояснительной записке к законопроекту. В оценке изменения доходов федерального бюджета в 2016 году в связи с изменением законодательства Российской Федерации (приложение N 2 к пояснительной записке к законопроекту) указанные поступления также не учтены.

По оперативной информации, за первые 15 дней октября 2015 года из Республики Кыргызстан в федеральный бюджет в результате распределения ввозных таможенных пошлин, уплаченных на территории Республики Кыргызстан (ввозные таможенные пошлины (иные пошлины, налоги и сборы, имеющие эквивалентное значение), специальные антидемпинговые и компенсационные пошлины) поступило 219,7 млн. рублей. Таким образом, существует резерв поступлений указанных ввозных таможенных пошлин.

В то же время негативный эффект от снижения норматива распределения ввозных таможенных пошлин в бюджет Российской Федерации с 86,97% до 85,32%, снизившего поступление доходов в связи с присоединением Республики Кыргызстан к ЕАЭС, учтен в законопроекте на 2016 год в сумме 9 445,4 млн. рублей (приложение N 2 к пояснительной записке к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 год").

Таким образом, доходы федерального бюджета в части ввозных таможенных пошлин занижены на 16 млрд. рублей.

6.2.1.1. Возможные резервы поступлений доходов от уплаты ввозных таможенных пошлин

Ставки ввозных таможенных пошлин на ряд товаров, предельный уровень которых определен в рамках участия Российской Федерации во Всемирной торговой организации, установлены значительно ниже уровня обязательств перед ВТО. По целому ряду товаров 29 группы ТН ВЭД ТС "Органические химические соединения", 30 группы "Фармацевтическая продукция", 39 группы "Пластмассы и изделия из них" ставки ввозных таможенных пошлин установлены в размере 0%, в то время как они могли бы быть увеличены с учетом сложившейся экономической ситуации.

При этом дополнительные доходы федерального бюджета от поступления ввозных таможенных пошлин при их установлении в размерах, предусмотренных обязательствами перед ВТО, по экспертной оценке Счетной палаты, за 2016 год могут составить порядка 37,3 млрд. рублей (590 млн. долларов США).

Результатом гармонизации национальных систем преференций стран - членов Евразийского экономического союза является Единая система преференций, которая предусматривает предоставление тарифных преференций в отношении отдельных групп товаров, происходящих и ввозимых из развивающихся и менее развитых стран. В перечень развивающихся стран - пользователей единой системы тарифных преференций включаются страны, не отнесенные Всемирным банком к странам с высоким уровнем дохода. В целом общая сумма недопоступлений в федеральный бюджет в результате предоставления тарифных преференции для развивающихся и наименее развитых стран-пользователей составила в 2014 году 8 739,7 млн. рублей, в январе-июле 2015 года - 5 081,0 млн. рублей.

В то же время согласно классификации Всемирного банка высокий уровень дохода (более 12 746 долларов США на душу населения) имеют 25 стран - пользователей преференций*(4), которые по данному критерию не относятся к развивающимся странам*(5).

Сумма предоставленных преференций в отношении товаров, происходящих и ввезенных из указанных стран, в 2014 году составила 1 118,7 млн. рублей, в январе - июле 2015 года - 492,0 млн. рублей.

В случае уточнения в рамках ЕАЭС перечня стран - пользователей тарифных преференций в соответствии с установленными требованиями в части ввозной таможенной пошлины в доходы федерального бюджета дополнительно может поступить 715,0 млн. рублей (экспертно).

6.2.1.2. При прогнозировании доходов федерального бюджета на 2016 год не учтены поступления по результатам контрольной работы таможенных органов, проводимой после выпуска товаров на таможенную территорию Российской Федерации.

По результатам проверочных мероприятий в 2013 году доначислено таможенных платежей, пеней, наложено штрафов на сумму 5 882,6 млн. рублей, взыскано в федеральный бюджет 3 692,8 млн. рублей. За 2014 год доначислено 7 302,8 млн. рублей, взыскано в федеральный бюджет 2 932,6 млн. рублей.

В январе - сентябре 2015 года подразделениями таможенного контроля после выпуска товаров проведено 5 724 проверочных мероприятия, по результатам которых доначислено таможенных платежей, пеней и штрафов на сумму 6 627,7 млн. рублей, из них взыскано 3 158,1 млн. рублей (47,7% доначисленных сумм).

6.2.2. Прогноз по доходам от использования имущества, находящегося в государственной собственности, в федеральный бюджет составляет на 2016 год 681 165,8 млн. рублей, что на 31 178,9 млн. рублей, или на 4,8%, больше оценки 2015 года.

Основные поступления по указанным доходам формируются за счет доходов от перечисления части прибыли Центрального банка Российской Федерации в объеме 336 000,0 млн. рублей, или 49,3% общего объема доходов по данной подгруппе; доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, в объеме 140 542,5 млн. рублей, или 20,6%; доходов от размещения средств федерального бюджета в объеме 133 110,3 млн. рублей, или 19,5%; процентов по государственным кредитам в объеме 46 145,8 млн. рублей, или 6,8% соответственно.

В общей сумме доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности, предусмотренных законопроектом, поступления от размещения и управления денежными средствами предусмотрены в объеме 518 706,5 млн. рублей (76,1%), поступления от использования федерального имущества (за исключением денежных средств) предусмотрены в объеме 162 459,4 млн. рублей (23,9%).

6.2.2.1. Доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, на 2016 год прогнозируются в объеме 140 542,5 млн. рублей, что на 106 806,1 млн. рублей, или на 43,2%, меньше оценки 2015 года.

Главными администраторами данного вида доходов помимо Росимущества являются: Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Министерство обороны Российской Федерации, Управление делами Президента Российской Федерации. При этом основная часть прогнозируемого объема поступлений данного вида доходов на 2016 год в сумме 140 413,4 млн. рублей, или 99,9%, приходится на Росимущество.

В 2016 году поступления доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, прогнозируются Росимуществом в объеме 140 413,4 млн. рублей, что на 97 315,7 млн. рублей, или на 40,9%, меньше оценки исполнения 2015 года (237 729,1 млн. рублей).

Снижение поступлений связано с отсутствием планируемых к перечислению дивидендов компанией "Сахалин Энерджи Инвест Компани Лтд" из-за высокой волатильности курсов валют и цены на нефть (сокращение поступления дивидендов по сравнению с 2015 годом на 104 825,0 млн. рублей). Следует отметить, что в 2014 и 2015 годах, несмотря на отсутствие первоначально планируемых поступлений, компанией "Сахалин Энерджи Инвест Компани Лтд" перечислялись дивиденды в федеральный бюджет (73 848,8 млн. рублей и 104 825,05 млн. рублей соответственно).

Кроме того, уменьшение поступления связано со снижением поступлений дивидендов по 8 акционерным обществам на сумму 15 621,4 млн. рублей (из них 14 395,8 млн. рублей, или 92,2%, приходится на ОАО "Роснефтегаз" и связано со снижением поступления дивидендов от НК "Роснефть").

В 2016 году основные поступления в федеральный бюджет доходов от перечисления дивидендов прогнозируются по 7 крупным плательщикам: ОАО "Газпром" (71 675,0 млн. рублей), ОАО "Роснефтегаз" (15 700,0 млн. рублей), ОАО "АЛРОСА" (11 552,7 млн. рублей), ПАО "Башнефть" (10 050,1 млн. рублей), ПАО "Банк ВТБ" (9 200,0 млн. рублей), ПАО "Ростелеком" (4 609,4 млн. рублей), ОАО "Русгидро" (4 556,8 млн. рублей), что составляет 90,7% общего объема по данному виду доходов.

При этом Счетная палата отмечает, что прогноз поступления в федеральный бюджет доходов в виде дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности, составлен без учета возможной приватизации пакетов акций крупных инвестиционно привлекательных компаний в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации, что создает риски недополучения указанных доходов в случае принятия и реализации решений о приватизации.

Расчет дивидендных поступлений на 2016 год осуществлен Росимуществом в соответствии с методическими рекомендациями, утвержденными приказом Росимущества от 27 декабря 2013 г. N 452 (с изменениями) "Об утверждении методических рекомендаций по формированию прогнозов доходов федерального бюджета, администрируемых Федеральным агентством по управлению государственным имуществом, на очередной финансовый год и плановый период" (далее - Методические рекомендации), на основе представленных компаниями прогнозных показателей чистой прибыли и дивидендов в размере не менее 25% чистой прибыли акционерного общества (без учета доходов, полученных от переоценки финансовых вложений), в соответствии с требованиями распоряжения Правительства Российской Федерации от 29 мая 2006 г. N 774-р о формировании позиции акционера - Российской Федерации в акционерных обществах, акции которых находятся в федеральной собственности, если иное не установлено актами Правительства Российской Федерации.

Росимущество направило запросы в 54 акционерных общества, акции которых находятся в федеральной собственности, в том числе в 25 крупнейших обществ, включенных в перечень, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 января 2003 г. N 91-р (далее - Перечень).

Особенностью прогнозирования данного вида дохода на 2016 год явилось формирование Росимуществом прогноза поступлений в разрезе иных акционерных обществ (в расчет прогноза включено 190 обществ).

Анализ Методических рекомендаций Росимущества в части установленных критериев отбора крупнейших и прочих хозяйственных обществ в целях прогнозирования данного вида доходов показал, что они нуждаются в доработке.

Согласно Методическим рекомендациям к группе крупнейших хозяйственных обществ относятся общества, закрепленные за одним из структурных подразделений Росимущества и включенные в Перечень (всего 25 акционерных обществ).

Анализ состава акционерных обществ, включенных в Перечень, показал, что на момент формирования Росимуществом прогноза дивидендных поступлений он насчитывал 52 акционерных общества, из которых по определению Росимущества только 25 обществ являются крупнейшими акционерными обществами. При этом из остальных 27 обществ, включенных в Перечень, по 20 обществам доля Российской Федерации составляет 100%, а прогнозируемые объемы чистой прибыли и дивидендных поступлений на 2016 год по отдельным обществам превышают планируемые объемы поступлений дивидендов от обществ, отнесенных Росимуществом к группе "крупнейшие хозяйственные общества".

По мнению Счетной палаты, отнесение акционерного общества к категории "крупнейшие хозяйственные общества" должно осуществляться с учетом объемов получаемой обществом чистой прибыли и прогнозируемых поступлений дивидендов, независимо от принципа закрепления этих обществ за структурными подразделениями Росимущества.

Также в Методических рекомендациях по доходам не определены критерии отбора в целях прогнозирования дивидендных поступлений иных хозяйственных обществ, закрепленных за структурными подразделениями Росимущества (всего закреплено 1995 обществ, в прогноз включено 190 обществ).

Большинство из 25 крупнейших акционерных обществ и почти все "иные акционерные общества", включенные в прогноз, при определении прогнозных показателей чистой прибыли использовали показатели отчетности, составленной по российским стандартам бухгалтерского учета. Вместе с тем установлены случаи расчета суммы дивидендов на основании отчетности, подготовленной по международным стандартам, при наличии более высокого значения показателя чистой прибыли в отчетности по российским стандартам бухгалтерского учета (далее - РСБУ) (дивиденды ОАО "Ростелеком"), а также на основании отчетности по РСБУ при наличии более высокого значения показателя чистой прибыли, определенной по международным стандартам (ОАО "Транснефть", ПАО "Газпром").

При этом в 2014 году в Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 208-ФЗ "О консолидированной финансовой отчетности" внесены изменения, предусматривающие составление и (или) представление и (или) публикацию открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности и перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, консолидированной финансовой отчетности в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности (далее - МСФО).

В заключении Счетной палаты на проект федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов отмечалось, что перечень акционерных обществ в соответствие указанного требования Правительством Российской Федерации утвержден не был.

Правительство Российской Федерации поручением от 4 сентября 2014 г. N ИШ-П13-6694 поручило Минэкономразвития России совместно с Минфином России и Росимуществом разработать перечень акционерных обществ и федеральных государственных унитарных предприятий, обязанных составлять отчетность в соответствии с МФСО и внести его в Правительство Российской Федерации.

Проверкой установлено, что Росимущество совместно с Минэкономразвития России провело соответствующую работу, Минэкономразвития России внесло данный перечень на рассмотрение Правительства Российской Федерации, однако до настоящего времени указанный документ не принят.

Определенные в расчетах Росимущества объемы поступления дивидендов составили менее 25% от чистой прибыли обществ по 3 крупнейшим обществам на сумму 52,7 млн. рублей (ОАО "Федеральная сетевая компания "Единая энергетическая система" - на 0,53 млн. рублей (на 23,75%), ПАО "Российские сети" - на 2,17 млн. рублей (на 24,82%), ОАО "Роснефтегаз" - на 50,0 млн. рублей (на 24,92%) и по 28 прочим акционерным обществам на сумму 0,46 млн. рублей.

Потенциальным резервом поступлений в федеральный бюджет доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, является повышение эффективности администрирования задолженности по уплате дивидендных платежей, которая, по информации Росимущества, по состоянию на 1 октября 2015 года составляла 31 329,2 млн. рублей, в том числе непогашенная на начало 2015 года задолженность в размере 330,8 млн. рублей;

Кроме того, потенциальным резервом является повышение качества прогнозирования данного вида доходов федерального бюджета за счет: уточнения установленных критериев отбора крупнейших и иных хозяйственных обществ в целях прогнозирования данного вида доходов; увеличения количества прочих акционерных обществ, участвующих в формировании прогноза поступления дивидендов; принятия Правительством Российской Федерации распоряжения об утверждении перечней федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, которые обязаны составлять, представлять и публиковать консолидированную финансовую отчетность в соответствии с МСФО.

6.2.2.2. Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений) прогнозируются на 2016 год в сумме 5 206,1 млн. рублей, что на 1 010,3 млн. рублей, или на 16,3%, меньше оценки исполнения 2015 года.

В соответствии с приложением 5 "Перечень главных администраторов доходов федерального бюджета" (далее - приложение N 5) к законопроекту начиная с 2016 года доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений) входят только в состав иных доходов, администрирование которых может осуществляться главными администраторами доходов в пределах компетенции без закрепления за конкретными главными администраторами доходов (в 2015 году указанный вид доходов закреплен приложением 6 к Федеральному закону от 1 декабря 2014 г. N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" (с изменениями) за Росимуществом, Минобороны России, Управлением делами Президента Российской Федерации, а также входит в перечень иных доходов, администрирование которых может осуществляться главными администраторами доходов в пределах компетенции, при этом администраторами данных доходов являются федеральные государственные органы и созданные ими федеральные казенные учреждения в пределах установленных законодательством Российской Федерации соответствующих полномочий). До настоящего времени соответствующие поправки в приказ Минфина России от 1 июля 2013 г. N 65н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" Минфином России не внесены.

В связи с отсутствием в ведении Росимущества казенных учреждений, а следовательно и полномочий по контролю за обеспечением своевременности перечисления средств от аренды имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ) и созданных ими учреждений, Росимущество в течение 2014 - 2015 годов проводило работу по исключению полномочий Росимущества как главного администратора данного вида доходов, передаче полномочий по администрированию указанного вида доходов соответствующим ФОИВ.

В письме Минфина России от 4 июня 2015 г. N 02-08-07/32291 "Об администрировании доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений", направленном в связи с обращениями главных администраторов доходов федерального бюджета о порядке и последовательности действий по принятию функций и бюджетных полномочий главного администратора доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений, сообщается, что в соответствии с действующим законодательством полномочия по контролю за обеспечением своевременности перечисления средств от аренды имущества, находящегося в оперативном управлении органов и созданных ими казенных учреждений, осуществляют соответствующие органы, в связи с чем соответствующим главным администраторам доходов федерального бюджета при составлении проекта федерального бюджета на 2016 год необходимо внести соответствующие изменения в правовые акты о наделении своих территориальных органов (подразделений) и казенных учреждений, находящихся в их ведении, полномочиями администраторов доходов федерального бюджета, в части наделения их полномочиями администратора доходов федерального бюджета от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении, а также перезаключить договоры аренды с арендаторами с указанием в реквизитах на перечисление денежных средств по данным договорам кода главы главного администратора доходов федерального бюджета соответствующего органа; представить (уточнить) прогнозные показатели доходов федерального бюджета по указанному виду доходов.

В 2016 году получение доходов от сдачи в аренду имущества прогнозируют 23 администратора доходов, при этом основная часть прогнозируемого объема поступлений доходов приходится на Минобороны России - 4 507,4 млн. рублей, или 86,5% общего объема. Объем доходов от сдачи в аренду имущества, администрируемых остальными администраторами доходов, колеблется в диапазоне от 0,01% (Минобрнауки России, Ростехрегулирование, Росграница, ФСПП России) до 8,4% (Росимущество).

Анализ показал, что в 2016 году по сравнению с оценкой 2015 года снижение поступлений данного вида доходов прогнозируется по 9 из 23 администраторов в объеме 1 205,0 млн. рублей, увеличение поступлений данного вида доходов прогнозируется по 12 из 23 администраторов доходов в объеме 194,8 млн. рублей, у 2 администраторов доходов прогнозные значения на 2016 год равны значениям оценки 2015 года.

Сокращение поступлений доходов, получаемых от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений), в 2016 году на 1 010,3 млн. рублей, или на 16,3%, в основном связано с уменьшением площадей, сдаваемых в аренду, в результате расторжения договоров аренды крупнейшими арендаторами и передачей имущества в безвозмездное пользование государственным организациям, находящимся в ведении Минобороны России, а также с изменением организационно-правовой формы казенных учреждений, подведомственных Минобороны России, на бюджетные учреждения.

6.2.2.3. Доходы от сдачи в аренду имущества, составляющего казну Российской Федерации (за исключением земельных участков), прогнозируются на 2016 год в сумме 2 317,8 млн. рублей, что на 1 094,1 млн. рублей, или в 1,9 раза, больше оценки исполнения 2015 года, что в основном обусловлено вовлечением в хозяйственный оборот объектов недвижимого имущества, проведением переоценки имущества по ранее заключенным договорам.

В соответствии с приложением N 5 полномочия главного администратора доходов федерального бюджета по данному виду доходов помимо Росимущества осуществляет Управление делами Президента Российской Федерации, при этом указанные доходы на 2016 год прогнозируются только Росимуществом.

В ходе проведения проверок расчетов прогноза поступлений данного вида доходов на 2016 год Счетной палатой установлено занижение оценки ожидаемого поступления доходов на 2015 год на сумму 22,96 млн. рублей (по 2 территориальным управлениям), а также занижение прогноза на 2016 год на 0,3 млн. рублей (по одному территориальному управлению).

Потенциальным резервом увеличения объема доходов от аренды имущества, составляющего казну Российской Федерации, являются повышение качества прогнозирования, а также обеспечение надлежащего контроля за выполнением территориальными управлениями Росимущества полномочий по администрированию указанного вида доходов.

6.2.2.4. Доходы от перечисления части прибыли Центрального банка Российской Федерации на 2016 год прогнозируются в объеме 336 000,0 млн. рублей, что на 198 491,3 млн. рублей, или в 2,4 раза, больше оценки исполнения 2015 года.

В соответствии с проектом федерального закона N 899201-6 "Об особенностях перечисления в 2016 году прибыли, полученной Центральным банком Российской Федерации по итогам 2015 года, и о внесении изменений в Федеральный закон от 4 октября 2014 г. N 287-ФЗ "О внесении изменений в статью 26 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банка России)" норма перечисления в доходы федерального бюджета на 2016 год части прибыли Банка России по итогам за 2015 год определена в размере 90%.

Фактические неналоговые доходы федерального бюджета от перечисления части прибыли Банка России составляли: в 2013 году - 73 130,0 млн. рублей; в 2014 году - 51 826,0 млн. рублей; в 2015 году - 137 509,0 млн. рублей.

Методика расчета прогноза доходов федерального бюджета от перечисления части прибыли Банка России Минфином России как главным администратором указанного вида доходов бюджета до Банка России не доведена. При прогнозировании указанных доходов бюджета Банк России руководствуется собственными нормативно-методическими документами, в частности, Положением Банка России от 30 мая 2014 г. N 420-П "О прогнозировании финансовых показателей деятельности Банка России" (далее - Положение N 420-П).

Согласно пункту 2.1 Положения N 420-П прогноз суммы средств, подлежащих перечислению в федеральный бюджет, сообщается Минфину России по его запросам. В соответствии с запросами Минфина России информация о суммах средств, подлежащих перечислению из прибыли Банка России в доход федерального бюджета в 2016 году, была представлена в Минфин России письмами Банка России от 10.04.2015 N 03-13-4/3253 ДСП; от 20.05.2015 N 09-13-4/4391 ДСП; от 14.08.2015 N 09-13-4/7071 ДСП.

Согласно пункту 1.6 Положения N 420-П прогнозирование осуществляется в следующие сроки: к 1 апреля, к 1 августа и к 25 декабря. В законопроекте сумма средств, подлежащих перечислению из прибыли Банка России, отражена в соответствии с прогнозом финансовых показателей деятельности Банка России по состоянию на 1 августа 2015 года (направлен в Минфин России письмом Банка России от 14.08.2015 N 09-13-4/7071 ДСП), что соответствует плановым срокам прогнозирования и представления информации.

Согласно этому прогнозу прибыль Банка России за 2015 год составит 373 596 млн. рублей. Исходя из этого, с учетом предусмотренной нормы перечисления прибыли Банка России (90%), поступление доходов от перечисления части прибыли Банка России в федеральный бюджет на 2016 год прогнозируется в объеме 336 млрд. рублей, что на 198,5 млрд. рублей или в 2,1 раза, больше суммы доходов, перечисленной в 2015 году.

Вместе с тем пункт 1.6 Положения N 420-П также предусматривает, что "в случае необходимости прогноз может уточняться на иные даты".

Банком России вне плановых сроков, предусмотренных Положением N 420-П, проведена работа по оперативному уточнению прогноза финансовых показателей деятельности по состоянию на 1 октября 2015 года. Информация об уточненном прогнозе по состоянию на 1 октября 2015 года Минфином России не запрашивалась и Банком России в Минфин России не направлялась.

По уточненному прогнозу Банка России на 1 октября 2015 года, финансовый результат деятельности Банка России на 2015 год оценивается Банком России на уровне 336 млрд. рублей, что на 38 млрд. рублей, или на 10%, ниже прогноза на 1 августа 2015 года. Основными факторами изменения прогноза являются:

увеличение на 34 млрд. рублей чистых расходов по формированию провизий в связи с увеличением задолженности государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" по средствам, предоставляемым Банком России на выполнение ее функций по ставкам значительно ниже рыночных;

увеличение на 4 млрд. рублей объема процентных расходов по привлеченным Банком России депозитам в связи с ростом их объема.

Кроме того, Банком России учтены оперативные данные о доходах и расходах, сложившихся на 1 октября 2015 года.

С учетом предусмотренной нормы перечисления прибыли Банка России (90%) и уточненного прогноза финансовых результатов деятельности Банка России по состоянию на 1 октября 2015 года прогнозируемая расчетная величина суммы средств, подлежащих перечислению в доходы федерального бюджета в 2016 году, составит 302 млрд. рублей, что на 34 млрд. рублей меньше, чем учтено в законопроекте.

Таким образом, снижение доходов от перечисления части прибыли Центрального банка Российской Федерации на 2016 год может составить 34,0 млрд. рублей.

6.2.2.5. Доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей федеральных государственных унитарных предприятий, прогнозируются на 2016 год в сумме 5 318,8 млн. рублей, что на 3 783,2 млн. рублей, или на 41,6%, меньше оценки исполнения 2015 года.

В 2016 году данный вид доходов прогнозируется по 47 администраторам доходов. Наиболее существенный объем планируемых доходов в 2016 году прогнозируется по 6 администраторам доходов: Минфину России - в сумме 931,4 млн. рублей, или 17,5% общего объема доходов, Спецстрою России - в сумме 536,5 млн. рублей, или 10,1%, Роскомнадзору - в сумме 500,9 млн. рублей, или 9,4%, Россвязи - в сумме 428,3 млн. рублей, или 8,1%, Роскосмосу - в сумме 346,0 млн. рублей, или 6,5%, Минпромторгу России - в сумме 343,2 млн. рублей, или 6,4% общего объема доходов.

Расчет прогноза поступлений доходов от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей федеральных государственных унитарных предприятий, произведен на основе программ деятельности подведомственных федеральных государственных унитарных предприятий с учетом требований пункта 6 постановления Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 г. N 228 "О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий" о перечислении в федеральный бюджет ФГУП не менее 25% чистой прибыли.

Анализ показал, что в 2016 году по сравнению с оценкой 2015 года из 47 администраторов снижение поступления данного вида доходов прогнозируется по 32 в объеме 4 437,8 млн. рублей, увеличение поступления данного вида доходов прогнозируется по 13 администраторам доходов в объеме 754,0 млн. рублей, у 2 администраторов доходов прогнозные значения равны значениям оценки 2015 года.

Снижение объема поступлений по данному виду доходов в размере более 15% отмечается по 10 администраторам доходов (ФАНО России, Минпромторг России, Минкомсвязь России, Минфин России, Роскомнадзор, Росморречфлот, МВД России, ФСБ России, Роскосмос, Минюст России).

Наиболее существенное снижение поступлений по данному виду доходов в 2016 году ожидается по ФГУП, подведомственным следующим главным администраторам доходов федерального бюджета:

по Минфину России - в объеме 1 881,0 млн. рублей в связи с преобразованием ФГУП "Гознак" в акционерное общество в течении 2015 года на основании Указа Президента Российской Федерации от 4 июня 2014 г. N 404 и распоряжения Правительства Российской Федерации от 21 июня 2014 г. N 1108-р, а также по В/О "Алмазювелирэкспорт" в связи с изменением объемов отпуска драгоценных металлов и драгоценных камней из Гохрана России а также с сокращением объемов реализации ценностей Госфонда России на внешнем рынке;

по Роскосмосу - в объеме 458,5 млн. рублей в связи предстоящей приватизацией отдельных ФГУП (ГКНПЦ им. М.В. Хруничева, НПО им. С.А. Лавочкина, ОКБ "Факел" и др.) в акционерные общества в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 декабря 2013 г. N 874;

по Роспечати - в объеме 442,6 млн. рублей в связи с тем, что в уточненных программах деятельности на 2015 год по 2 крупнейшим ФГУП "РТРС" и "ВГТРК" на 2015 - 2016 годы прогнозируется получение убытков;

по МИДу России - в объеме 181,5 млн. рублей в связи с уточнением программ деятельности ФГУП "ГлавУпДК при МИД России" на 2014 год и плановый период до 2017 года и утверждением отчетности за 2014 год (протокол МИДа России от 28 апреля 2015 г. N 9/215 и приказ МИДа России от 28 апреля 2015 г. N 6575);

по Роскомнадзору - в объеме 98,0 млн. рублей, в частности, по ФГУП "Главный радиочастотный центр", что обусловлено снижением количества обращений по государственной услуге "Экспертиза возможности использования заявленных радиоэлектронных средств и их электромагнитной совместимости с действующими и планируемыми для использования радиоэлектронными средствами";

по Роснедрам - в объеме 92,3 млн. рублей в связи с преобразованием в 2015 году ряда ФГУП ("ВСЕГИНГЕО", "ВНИГРИуголь", "Геологоразведка", "ВНИГРИ", "Аэрогеология" и др.) в открытые акционерные общества в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 февраля 2015 г. N 82.

В ходе проведения проверки достоверности прогноза поступления данного вида доходов и расчетов, произведенных главными администраторами доходов, установлено следующее.

По Минобороны России прогноз поступлений доходов от перечисления части прибыли ФГУП, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в объеме 67,5 млн. рублей полностью не обоснован, так как к расчетам не представлены стратегии развития предприятий, которыми определены основные направления их деятельности по достижению целей и выполнению задач на срок от 3 до 5 лет и проекты программ деятельности ФГУП на 2016 год, представляемые до 1 августа 2015 года в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 г. N 228.

По Росавиации по состоянию на 1 октября 2015 года не принято распоряжение Правительства Российской Федерации по ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" об исключении из объема чистой прибыли части прибыли, полученной от деятельности по предоставлению государственной услуги по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации. Решение об уменьшении чистой прибыли в целях расчета отчислений в федеральных бюджет части чистой прибыли ФГУП в 2015 и 2016 годах (в размере 0,3%) утверждено протоколом заседания комиссии Росавиации по анализу эффективности финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных предприятий "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)" и "Государственная корпорация воздушного движения в Российской Федерации" от 30 апреля 2015 г. N 19, что не соответствует пункту 6 правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 г. N 228, предусматривающих размер отчисления части чистой прибыли в объеме не менее 25%.

При отсутствии основания по уменьшению части чистой прибыли предприятия перечисление указанных доходов в федеральный бюджет в 2015 году составило 41,8 млн. рублей, или 0,3% чистой прибыли за 2014 год, то есть доходы федерального бюджета в 2015 году занижены на 2 496,4 млн. рублей. Доходы от перечисления части прибыли на 2016 год с учетом обязательного перечисления 25% чистой прибыли предприятия, если иное не установлено Правительством Российской Федерации, занижены на 3 537,9 млн. рублей и составляют 43,9 млн. рублей.

Росимущество в нарушение Методических рекомендаций:

произвело расчет прогноза поступлений в федеральный бюджет по данному виду доходов только по подведомственным ФГУП без учета ФГУП, не имеющих (утративших) ведомственную принадлежность;

при определении прогноза поступлений по отдельным подведомственным ФГУП использовало способ расчета, не предусмотренный Методическими рекомендациями, определив прогнозные значения части чистой прибыли 2015 года, подлежащей к уплате в 2016 году, в размере 25% суммы чистой прибыли, утвержденной программами деятельности ФГУП на 2015 год, в то время как в программах деятельности предусматривались объемы по перечислению чистой прибыли предприятий в 2016 году в размере 100%.

В соответствии с Методическими рекомендациями Росимущества прогнозные показатели поступлений в федеральный бюджет доходов по данному источнику на планируемый год (оценка) должны рассчитываться путем суммирования прогнозных значений объемов поступлений части прибыли по каждому ФГУП, подведомственному Росимуществу, и по которым ведомственная принадлежность не определена нормативно-правовыми актами, на основе утвержденной программы деятельности ФГУП на текущий год.

По расчету Счетной палаты, проведенному в соответствии с Методическими рекомендациями Росимущества, установлено, что прогноз поступлений по данному виду доходов на 2016 год занижен на общую сумму 45,9 млн. рублей, в том числе на 41,4 млн. рублей - по подведомственным ФГУП и на 4,5 млн. рублей - по ФГУП, не имеющим (утратившим) ведомственную принадлежность.

В связи с изложенным не представляется возможным подтвердить обоснованность прогноза поступления указанных доходов по Росимуществу на 2016 год.

По состоянию на 1 сентября 2015 года задолженность перед федеральным бюджетом имеется по ФГУП, подведомственным 17 администраторам доходов, на общую сумму 476,1 млн. рублей, взыскание которой наряду с повышением качества администрирования и прогнозирования данного вида дохода может стать потенциальным резервом поступления доходов от перечисления части прибыли.

6.2.2.6. Доходы, получаемые в виде арендной платы, а также средства от продажи прав на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных учреждений), на 2016 год прогнозируются в объеме 6 628,2 млн. рублей, что на 17,7 млн. рублей, или на 0,3%, меньше оценки исполнения 2015 года.

В соответствии с приложением N 5 главными администраторами данного вида доходов кроме Росимущества являются: Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство морского и речного транспорта, Министерство обороны Российской Федерации, Управление делами Президента Российской Федерации.

При этом на Росимущество приходится 93,3% общего объема прогноза указанных доходов в 2016 году.

Показатели прогноза по данному виду доходов рассчитывались Росимуществом в соответствии с Методическими указаниями с применением программного модуля "Прогнозирование доходов федерального бюджета".

Анализ Методических рекомендаций Росимущества показал, что для формирования оценки поступлений за 2015 год, прогноза поступлений доходов от сдачи в аренду земельных участков на 2016 год Росимуществом фактически производился расчет среднегодовой ставки стоимости аренды за 1 га земли по каждому субъекту Российской Федерации путем деления суммы фактических поступлений за отчетный период (данные Федерального казначейства за 2013 - 2014 годы) на общую площадь переданных в аренду земельных участков. Полученная среднегодовая ставка умножалась на площадь земель, которые соответствующее территориальное управление Росимущества предполагало сдать в аренду в плановом году, с индексацией полученных значений на показатели роста индекса потребительских цен и индекс, учитывающий изменение кадастровой стоимости земельных участков.

В ходе проверки достоверности произведенных Росимуществом расчетов по 22 из 83 территориальных управлений установлены факты некорректного заполнения значений 2 основных показателей, участвующих в расчете как оценки 2015 года, так и прогноза поступления указанного вида доходов на 2016 год, а именно: объемов площадей земельных участков, переданных в аренду, фактических поступлений в федеральный бюджет (основаны на информации Федерального казначейства за 2013 и 2014 год).

По результатам произведенных Счетной палатой проверочных расчетов установлено занижение Росимуществом оценки поступления данного вида дохода в 2015 году на 600,2 млн. рублей, прогноза поступлений по данному виду доходов в 2016 году - на 202,3 млн. рублей.

В связи с этим не представляется возможным подтвердить достоверность расчетов Росимущества по прогнозированию данного вида доходов.

Анализ показал, что в 2012 - 2014 годах наблюдается ежегодное перевыполнение Росимуществом плановых заданий на более чем 30%, что также свидетельствует о занижении прогноза поступления по данному виду доходов.

Потенциальными резервами увеличения объема поступлений по анализируемому виду доходов являются:

повышение качества прогнозирования и контроля за выполнением территориальными управлениями Росимущества полномочий по администрированию доходов, получаемых в виде арендной платы, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды земель, находящихся в федеральной собственности;

принятие мер по взысканию имеющейся дебиторской задолженности по данному виду доходов, которая по состоянию на 1 октября 2015 года составила 3 596,1 млн. рублей, или 40,4% общего объема задолженности по счету 205 "Расчеты по доходам" и 39,8% общего объема дебиторской и кредиторской задолженности Росимущества.

6.2.2.7. Доходы от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных учреждений) на 2016 год прогнозируются в сумме 3 951,2 млн. рублей, что на 1 643,3 млн. рублей, или на 71,2%, больше оценки исполнения 2015 года.

В соответствии с бюджетным законодательством полномочия главного администратора доходов федерального бюджета по данному виду доходов кроме Росимущества осуществляют Министерство обороны Российской Федерации и Управление делами Президента Российской Федерации.

При этом основная часть прогнозируемого объема поступлений данного вида доходов на 2016 год в объеме 3 500,0 млн. рублей, или 88,9%, приходится на Минобороны России.

На 2016 год поступление доходов от продажи земельных участков прогнозируется Росимуществом в объеме 451,2 млн. рублей, что на 356,7 млн. рублей, или на 44,2%, ниже оценки 2015 года в связи с передачей земельных участков в собственность Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, а также передачей земель сельскохозяйственного назначения в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Прогнозирование данного вида доходов осуществлено Росимуществом в соответствии с Методическими рекомендациями. Для формирования оценки доходов от продажи земельных участков в 2015 году, а также прогноза поступлений доходов от продажи земельных участков на 2016 год Росимущество производило расчет средней стоимости гектара земли путем деления фактических поступлений доходов от продажи земельных участков (по данным Федерального казначейства за 2013 и 2014 год соответственно) на фактическую сумму площадей, проданных в 2013 и 2014 годах (в разрезе территориальных управлений).

Полученная средняя стоимость одного гектара земли, проданного в отчетном году, умножалась на предполагаемую площадь земель, возможную для продажи в очередном финансовом году на территории соответствующего субъекта, с корректировкой на индекс потребительских цен.

При этом в расчетах Росимущества не учитывается изменение кадастровой стоимости земельных участков в конкретном регионе по категориям земель, что не позволяет признать обоснованным применяемые методологические подходы к прогнозированию данного вида доходов.

Проверкой, проведенной Счетной палатой, установлено, что Методическими рекомендациями не предусмотрены способы определения средней стоимости гектара земли при отсутствии продаж земельных участков в предыдущем финансовом году, и, следовательно, при отсутствии поступлений доходов от продаж. В таких случаях Росимущество принимало среднюю стоимость проданного 1 гектара земли за 1 тысячу рублей, которая впоследствии умножалась на предполагаемую к продаже площадь земельных участков и индексировалась на рост потребительских цен, что, по мнению Счетной палаты, не может быть экономически обоснованным способом для расчета прогноза поступлений данного вида доходов, поскольку в настоящее время льготный выкуп земельных участков прекращен, а земельные участки реализуются на основе кадастровой стоимости.

По результатам проверки установлены многочисленные факты некорректного заполнения территориальными управлениями показателей общей площади земельных участков и фактических поступлений денежных средств за продажу земельных участков, (нарушена разрядность числовых данных, указаны данные, не соответствующие данным Федерального казначейства). При расчете оценки 2015 года неправильно заполнили показатели общей площади земельных участков и фактических поступлений соответственно 35 и 24 из 83 территориальных управлений; при расчете прогноза на 2016 год - 26 и 33 из 83 территориальных управлений.

В 2015 году плановое задание по поступлению данного вида доходов установлено Росимуществом по 61 из 83 территориальных управлений, по состоянию на 1 сентября 2015 года поступление указанных доходов от продажи земель отражено по отчетности Федерального казначейства у 74 территориальных управлений. При этом изменения в плановое задание по поступлению данного вида доходов в 2015 году Росимуществом не вносились.

Анализ показал, что в период с 2010 по 2015 год плановое задание по данному виду доходов регулярно перевыполнялось.

В 2013 году плановое задание по данному виду доходов перевыполнено в 1,6 раза, в 2014 году - в 5,3 раза, по состоянию на 1 октября 2015 года - в 1,6 раза, что свидетельствует о занижении устанавливаемых бюджетных заданий.

В связи с этим не представляется возможным подтвердить достоверность прогноза Росимущества по данному виду дохода.

6.2.3. Прогноз поступлений неналоговых доходов (без учета доходов от внешнеэкономической деятельности) на 2016 год составляет 1 304 053,1 млн. рублей.

 

Показатели

2014 год

2015 год

2016 год

исполнение

Удельный вес, в %

Оценка

Удельный вес, в %

Законопроект

Удельный вес, в %

1

2

3

4

5

6

7

Неналоговые доходы, без учета доходов от внешнеэкономической деятельности

1 001 211,9

100,0

1 290 887,4

100,0

1 304 053,1

100,0

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности

445 581,5

44,5

649 986,9

50,4

681 165,8

52,2

Платежи при пользовании природными ресурсами

228 686,2

22,8

153 371,2

11,9

212 331,2

16,3

Доходы от оказания платных услуг (работ) и компенсации затрат государства

148 620,9

14,8

150 063,9

11,6

117 401,8

9,0

Доходы от продажи материальных и нематериальных активов

108 305,3

10,8

104 540,4

8,1

90 995,8

7,0

Административные платежи и сборы

20 910,0

2,1

13 406,7

1,0

13 410,4

1,0

Штрафы, санкции, возмещение ущерба

26 397,4

2,6

27 301,6

2,1

63 224,3

4,8

Прочие неналоговые доходы

22 710,7

2,3

192 216,7

14,9

125 523,8

9,6

6.2.4. Прогноз поступлений доходов от уплаты утилизационного сбора на 2016 год составляет 152 981,2 млн. рублей, что на 71 754,6 млн. рублей, или на 88,3%, больше оценки исполнения 2015 года.

Прогноз Минфина России учитывает планируемые изменения законодательства Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации: увеличение на 65% ставок утилизационного сбора в отношении колесных транспортных средств и шасси (подготовлены изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2013 г. N 1291 "Об утилизационном сборе в отношении колесных транспортных средств и шасси и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации").

Вместе с тем количество транспортных средств, принятых при расчете утилизационного сбора, не соответствует показателям, определенным Минпромторгом России, а также прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов.

На основе сведений об объемах реализации, полученных ФНС России от Минпромторга России письмом от 22 июля 2015 г. N МА-24490/20, а также с учетом того, что утилизационный сбор, уплачивается крупнейшими производителями в течение 45 календарных дней, следующих за кварталом, в котором представлен расчет утилизационного сбора, по оценке Счетной палаты, прогноз утилизационного сбора, администрируемого ФНС России, составит 105 760,5 млн. рублей, что говорит о наличии резервов в сумме 11 704,9 млн. рублей.

При расчете утилизационного сбора в законопроекте были использованы объемы производства легковых автомобилей в IV квартале 2015 года, в отношении которых будет произведена уплата сбора в январе - марте 2016 года, - 317 283 штуки, в I-III кварталах 2016 года (в отношении которых будет произведена уплата сбора в апреле - декабре 2016 года) - 951 900 штук, грузовых и легковых коммерческих (грузовых) автомобилей - 19 788 и 59 421 штука, специальных транспортных средств - 278 и 831 штука, автобусов и легковых коммерческих (пассажирских) автомобилей - 5 839 и 17 711 штук, шасси колесных транспортных средств - 8 687 и 26 216 штук соответственно.

В то же время, исходя из данных Минпромторга России, при равномерных объемах производства оценивается в большем количестве производство легковых автомобилей - 336 451 и 1 059 821 штука, грузовых и легковых коммерческих (грузовых) автомобилей - 20 990 и 66 119 штук, специальных транспортных средств - 572 и 1 802 штуки, шасси колесных транспортных средств - 9 210 и 29 012 штук соответственно. В меньшем количестве, чем по оценке Минфина России, будет произведено автобусов и легковых коммерческих (пассажирских) автомобилей - 5 068 и 15 961 штука соответственно.

В прогнозных макроэкономических параметрах отсутствуют необходимые данные для расчета прогноза утилизационного сбора в 2016 году по объему импорта колесных транспортных средств и шасси в разрезе видов и категорий, в отношении которых уплачивается утилизационный сбор. Вышеуказанное делает невозможным прогноз утилизационного сбора, администрируемого ФТС России, с должной достоверностью.

6.2.4.1. В соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" от 24 июля 1998 г. N 89-ФЗ с 2015 года введен экологический сбор. С целью реализации положений указанного закона распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 сентября 2015 г. N 1886-р утвержден Перечень готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, который уплачивается производителями, импортерами товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств ("Экологический сбор").

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 8 октября 2015 г. N 1073 "О порядке взимания экологического сбора" экологический сбор за 9 месяцев 2015 года должен быть уплачен до 15 октября 2015 года. Однако в настоящее время ставки сбора и нормативы утилизации готовых товаров, включая упаковку, не приняты, в связи с чем исчислить экологический сбор не представляется возможным.

Во исполнение указанного постановления Росприроднадзором подготовлена и проходит согласование форма Расчета экологического сбора, а приказ о наделении территориальных органов Росприроднадзора полномочиями по администрированию экологического сбора находится на согласовании в Минфине России (письмо Росприроднадзора от 18 сентября 2015 г. N ОД-06-01-29/16809).

6.2.5. Штрафы, санкции, возмещение ущерба прогнозируются на 2016 год в размере 63 224,3 млн. рублей, что на 35 922,7 млн. рублей, или на 131,6%, больше оценки 2015 года.

Представленные прогнозные показатели на 2016 год по указанному доходному источнику (без учета средств от возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, составляющих 39 572,3 млн. рублей) в сумме 23 652,0 млн. рублей свидетельствуют об их занижении, что подтверждается некорректностью расчета ожидаемой оценки поступления доходов за 2015 год (27 301,6 млн. рублей), а также ежегодным перевыполнением прогноза доходов за 2013 - 2014 годы на 80,8%, или на 34,9%, соответственно.

В заключении Счетной палаты на проект федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на 2015 год отмечалось, что в законопроекте не учтены поступления от штрафов, санкций, возмещения ущерба в объеме не менее 5,0 млрд. рублей, и ожидаемая оценка на 2015 год составит не менее 32 млрд. рублей.

В ожидаемом исполнении 2015 года не учитывается динамика поступлений штрафов за ряд лет (фактические поступления за 2013 год составляют 24 236,2 млн. рублей, за 2014 год - 26 397,8 млн. рублей).

Анализ исполнения первоначально утвержденных показателей доходной части федерального бюджета за 2013 - 2015 годы по денежным взысканиям (штрафам) за нарушение лесного законодательства на лесных участках, находящихся в федеральной собственности, администрируемым Рослесхозом, показывает, что фактические поступления прошлых лет и ожидаемая оценка текущего года указанных доходов систематически превышает прогнозные показатели более чем в 4, 3 и 1,5 раза соответственно. Объем штрафов за 2013 - 2015 годы составил 880,1 млн. рублей, 1 511,6 млн. рублей и 1 511,6 млн. рублей соответственно.

Дополнительные поступления при прогнозируемых Рослесхозом на 2016 год указанных платежах в размере 987,6 млн. рублей оцениваются в размере не менее 520,0 млн. рублей.

Прогноз поступлений от штрафов, санкций, возмещения ущерба, администрируемых Минобороны России, на 2016 год составляет 1 084,6 млн. рублей, что на 510,2 млн. рублей, или на 32,0%, меньше ожидаемой оценки поступлений в 2015 году (1 594,8 млн. рублей, по данным администратора).

Учитывая динамику поступления штрафов в 2014 году (за 9 месяцев 2014 года - 1 698,5 млн. рублей, за 2014 год - 2 300,8 млн. рублей) и за 9 месяцев 2015 года (1 853,2 млн. рублей), ожидаемая оценка поступлений в 2015 году составит не менее 2 300,0 млн. рублей. Прогноз поступлений на 2016 год по штрафам, санкциям и возмещению ущерба необходимо принять на уровне оценки поступлений в 2015 году, т.е. более чем на 1 215,0 млн. рублей к уровню спрогнозированного администратором на 2016 год показателя.

В соответствии с Методическими рекомендациями по доходам Росимущество не осуществляет прогнозирование по видам доходов федерального бюджета, администрируемых Росимуществом, не указанным в Методических рекомендациях по доходам, учитывая их заявительный и (или) нерегулярный характер.

Вместе с тем данные о фактических прочих поступлениях в 2013 - 2014 годах (210,9 млн. рублей и 301,9 млн. рублей соответственно) и ожидаемая оценка (809,6 млн. рублей), исходя из фактических поступлений по состоянию на 1 октября 2015 года (693,5 млн. рублей), поступлений на 2015 год от денежных взысканий (штрафов) и иных сумм в возмещение ущерба, зачисляемых в федеральный бюджет, администрируемых Росимуществом, говорят о перевыполнении прогнозных показателей на аналогичный период в 1,3, 5,5 и 9,4 раза соответственно.

Оценка не прогнозируемых, но поступающих в федеральный бюджет доходов осуществляется Росимуществом на основе данных о фактических поступлениях. В связи с этим ожидаемое исполнение по прочим поступлениям от денежных взысканий (штрафов) и иных сумм в возмещение ущерба, зачисляемых в федеральный бюджет, было определено администратором на более раннем этапе планирования на основании поступлений по состоянию на 1 августа 2015 года в размере 616,1 млн. рублей.

Таким образом, необходимость корректировки прогноза поступления данного вида доходов на 2016 год подтверждается данными о фактическом исполнении, сложившейся тенденции платежей за ряд лет и оценивается в размере не менее 440,0 млн. рублей.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации как администратором по денежным взысканиям (штрафам) и иным суммам в возмещение ущерба, зачисляемым в федеральный бюджет, показатели на 2016 год не прогнозировались.

Прогнозирование указанных доходов на 2013 - 2015 годы администратором также не осуществлялось, вместе с тем фактические поступления составляли 379,7 млн. рублей в 2013 году и 485,1 млн. рублей в 2014 году.

Администратором оценка поступлений на 2015 год сформирована на основании фактического перечисления доходов федерального бюджета по состоянию на 1 августа 2015 года и составляет 314,8 млн. рублей.

Вместе с тем по состоянию на 1 октября 2015 года в бюджет поступило 436,1 млн. рублей, и, следовательно, ожидаемое поступление текущего финансового года оценивается в размере не менее 580,0 млн. рублей.

Учитывая сложившуюся динамику платежей, прогнозные показатели по денежным взысканиям (штрафам) и иным суммам в возмещение ущерба, зачисляемым в федеральный бюджет, администрируемым Генеральной прокуратурой Российской Федерации, оцениваются в размере не менее 600,0 млн. рублей.

Прогноз поступлений Росрезервом доходов в федеральный бюджет по прочим поступлениям от денежных взысканий (штрафов) и иных сумм в возмещение ущерба, зачисляемых в федеральный бюджет, рассчитан путем оценки и анализа динамики поступлений на основании отчетных данных за предшествующие годы и составляет на 2016 год 20,7 млн. рублей.

Фактические поступления по данному доходному источнику за 2013 - 2014 годы составляли 195,9 млн. рублей и 92,2 млн. рублей соответственно. Оценка администратором поступлений 2015 года составляет 243,0 млн. рублей при фактических поступлениях по состоянию на 1 октября 2015 года - 246,3 млн. рублей. Таким образом, ожидаемое исполнение 2015 года оценивается в размере не менее 300,0 млн. рублей.

Сложившиеся за ряд лет темпы поступлений указанных платежей, главным администратором которых является Росрезерв, а также низкое качество прогнозирования (что подтверждается превышением прогнозных показателей на 2013 - 2015 годы) свидетельствуют о занижении Росрезервом прогноза поступлений указанных доходов в 2016 году в размере не менее 200,0 млн. рублей.

По оценке Счетной палаты, в текущем финансовом году поступления доходов от штрафов, санкций, возмещения ущерба (без учета средств от возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн) составят не менее 33 млрд. рублей. Следовательно, расчетные показатели по штрафам, санкциям, возмещению ущерба 2016 года подлежат уточнению. Дополнительные поступления оцениваются в размере не менее 9,3 млрд. рублей.

Поступления сумм в возмещение вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, прогнозируются на 2016 год в размере 39 572,3 млн. рублей (в 2015 году - 4,9 млн. рублей). В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. N 68-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (с изменениями), указанная плата зачисляется в федеральный бюджет с 15 ноября 2015 года.

В связи с применением размера платы на один километр пути (3,06 рубля), не соответствующего размеру, установленному постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 г. N 504 "О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн", Росавтодором занижен прогноз поступления сумм в возмещение вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, на 8 664,5 млн. рублей, или на 21,9% к прогнозу доходов по данному коду на 2016 год (48 236,8 млн. рублей, из расчета применения размера платы на один километр пути, установленной постановлением Правительства Российской Федерации - 3,73 рубля).

Таким образом, дополнительные поступления по штрафам Счетная палата оценивает в размере не менее 18 млрд. рублей.

6.2.6. По оценке Счетной палаты, дополнительные доходы в 2016 году по сравнению с законопроектом, могут составить 137,5 млрд. рублей, в том числе:

по налогу на добавленную стоимость, по товарам (работам, услугам), реализуемым на территории Российской Федерации, - до 27 млрд. рублей;

по налогу на добавленную стоимость, по товарам (работам, услугам), ввозимым на территорию Российской Федерации, - до 58 млрд. рублей;

по акцизам по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию Российской Федерации, - 0,8 млрд. рублей;

по государственной пошлине - 2,4 млрд. рублей;

по ввозным таможенным пошлинам - 16 млрд. рублей;

по доходам от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей федеральных государственных унитарных предприятий, -3,5 млрд. рублей;

по утилизационному сбору, администрируемому ФНС России, - порядка 11,7 млрд. рублей;

по штрафам, санкциям, возмещению ущерба дополнительные поступления составят порядка 18 млрд. рублей.

Счетная палата отмечает, что существуют риски снижения доходов федерального бюджета в сумме 46,1 млрд. рублей, в том числе уменьшения перечисления части прибыли Центрального банка Российской Федерации в 2016 году в размере 34,0 млрд. рублей, по акцизам по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации, - в сумме 12,1 млрд. рублей, по налогу на прибыль организаций - в сумме 0,05 млрд. рублей.

С учетом факторов увеличения и снижения доходов объем дополнительных резервов доходов федерального бюджета в 2016 году по сравнению с законопроектом, по оценке Счетной палаты, составит 91,4 млрд. рублей.

6.2.7. В своих заключениях Счетная палата указывала на необходимость более точного прогнозирования показателей, принимаемых при расчете доходов федерального бюджета, а также неоднократно предлагала Правительству Российской Федерации поручить федеральным органам исполнительной власти разработать и утвердить методики проведения прогнозных расчетов доходов федерального бюджета.

Подготовленный законопроект N 811646-6 о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, согласно которым главный администратор доходов бюджета утверждает методику прогнозирования поступлений доходов в бюджет в соответствии с общими требованиями к такой методике при условии определения данных требований Правительством Российской Федерации, в настоящее время не принят.

По результатам проверки установлено, что только 40% федеральных органов исполнительной власти в качестве главных администраторов доходов федерального бюджета осуществляют прогнозирование поступлений доходов на основании разработанных ими Методических рекомендаций по прогнозированию доходных источников.

Методические рекомендации по прогнозированию доходных источников не разработаны в Росздравнадзоре, Рособрнадзоре, Минсельхозе России, Россвязи, Росмолодежи, Минтрансе России, Росавиации, Росжелдоре, Роспечати, Минэкономразвития России, Росалкогольрегулировании, Росгидромете, Ростуризме, ФСО России, ФСКН России, Роскосмосе, МИД России, Минюсте России, Верховном Суде Российской Федерации, Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации, Минэнерго России, Минприроды России, Минстрое России, Росрыболовстве, Минфине России, Федеральном казначействе, Минтруде России, Минобороны России, ФСБ России, Росгранице, ЦИК России, Минвостокразвития России, Минкавказе России, ФАДН России, Конституционном Суде Российской Федерации, ФСВТС России, Минспорте России и других администраторах.

В расчетах прогноза доходов ряда главных администраторов доходов не используются показатели, отражающие основания начисления и уплаты платежей.

Во многих случаях из представленных главными администраторами доходов расчетов не ясно, как определены используемые в них количественные показатели. Например, количество обращений за совершением юридически значимых действий при расчете государственных пошлин; количество иностранных транспортных средств, въехавших на территорию Российской Федерации при расчете сбора за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, по автомобильным дорогам Российской Федерации; количество оказываемых платных услуг; средняя ставка арендной платы; количество штрафов; средняя сумма взыскания штрафов и другие. Такие недостатки имеют место в расчетах прогноза доходов, представленных Россельхознадзором, Росавиацией, Росавтодором, Росморречфлотом, ФСКН России и др.

В большинстве случаев методика предусматривает порядок расчета не по всем доходам, администрируемым главным администратором. Прежде всего это денежные взыскания (штрафы) и иные суммы в возмещение ущерба. Порядок расчета таких доходов не содержится в методиках, утвержденных Росстандартом, ГФС России, СВР России и другими главными администраторами доходов федерального бюджета.

Порядок расчета прогноза поступлений разработан ФАНО России только по одному доходному источнику - доходам от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей федеральных государственных унитарных предприятий.

Методические рекомендации, утвержденные Спецстроем России в 2006 году, содержат порядок расчета по 2 кодам бюджетной классификации доходов. При этом следует отметить, что в настоящее время в результате внесения изменений в бюджетную классификацию доходов один из этих кодов отменен, что свидетельствует о необходимости актуализации методики.

Методические рекомендации по расчету доходных источников федерального бюджета, администрируемых Росавтодором, утвержденные 18 мая 2011 года, с момента утверждения не пересматривались и не актуализировались.

Росавтодором в 2016 году не прогнозируются поступления по 9 видам неналоговых доходов, поступление которых в 2015 году оценивается в сумме 1 118,0 млн. рублей, Росавиацией - по 5 видам доходов (поступление в 2015 году оценивается в сумме 236,8 млн. рублей), ФСТЭК России - по 6 видам доходов (2,2 млн. рублей), Росморречфлотом - по 5 видам доходов (17,3 млн. рублей), СВР России - по 3 видам доходов (14,3 млн. рублей), ГФС России - по 3 видам доходов (17,7 млн. рублей), Росводресурсом - по 8 видам доходов (12,2 млн. рублей), Минюстом России - по 8 видам доходов (20,3 млн. рублей), Минкультуры России - по 2 видам доходов (28,6 млн. рублей), Росмолодежью по 2 видам доходов (1,5 млн. рублей) и др.

Также не учитывается динамика поступлений неналоговых доходов в предыдущие годы следующими администраторами доходов: Минпромторгом России, Россвязью, Роскомнадзором, Роспотребнадзором, Роспатентом, ФАС России, Росархивом, ФМБА России, ФСИН России, Росграницей, Рособрнадзором и др.

Согласно пункту 6 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, договоры, в соответствии с которыми уплачиваются платежи, являющиеся источниками неналоговых доходов бюджетов, должны предусматривать положения о порядке их исчисления, размерах, сроках и (или) об условиях их уплаты.

В нарушение требований статьи 4 Федерального закона от 22 октября 2014 г. N 311-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" о приведении нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, договоров в соответствие с пунктом 6 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации не позднее 1 июля 2015 года отдельные главные администраторы федерального бюджета не провели соответствующую работу, в том числе: Минпромторг России, Рособрнадзор, Росздравнадзор, Росмолодежь, Росаккредитация, ЦИК России, ФАС России, ФСИН России, Росатом.

При этом главные администраторы доходов федерального бюджета - Минэнерго России, Росприроднадзор, Росводресурсы, Рослесхоз, Минсвязь России, ГФС России, Роспотребнадзор, Росархив, Росимущество, Роспатент, Минобороны России, Росграница, СК России, Ростехнадзор сообщают, что нормативные правовые акты, договоры, согласно которым уплачиваются платежи, являющиеся источниками администрируемых ими неналоговых доходов бюджетов, приведены в соответствие с требованиями пункта 6 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации и содержат необходимые положения о порядке исчисления, размерах, сроках и (или) условиях уплаты платежа.

В целях обеспечения соблюдения норм статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации главным администраторам доходов федерального бюджета необходимо принять исчерпывающие меры, направленные на приведение нормативных правовых актов (договоров), согласно которым уплачиваются платежи, являющиеся источниками неналоговых доходов бюджетов, в соответствие с требованиями бюджетного законодательства, а также меры, направленные на уточнение положений нормативных правовых актов главных администраторов федерального бюджета о порядке исчисления, уплаты, взыскания, возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, осуществления контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджет.

Кроме того, необходимо установить ответственность за непредставление расчета платежа, за неуплату, несвоевременную и (или) неполную его уплату в бюджет, а также порядок расчета и взыскания пеней и штрафов.

По мнению Счетной палаты, в целях обеспечения принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы Российской Федерации необходимо уточнить нормы бюджетного законодательства о внесении в Государственную Думу законопроекта, предусмотрев представление соответствующих материалов в части прогноза и исполнения доходов федерального бюджета по всем главным администраторам доходов федерального бюджета в разрезе администрируемых кодов бюджетной классификации.

6.2.7.1. В материалах, представленных с законопроектом, имеются определенные несоответствия, что требует внесения необходимых изменений.

Так, данные, приведенные в расчетах поступлений в части оценки поступлений на 2015 год по доходам от привлечения осужденных к оплачиваемому труду (в части оказания услуг (работ) (9 995,9 млн. рублей), не соответствуют данным, содержащимся в пояснительной записке к законопроекту и в Приложении N 3 к пояснительной записке (9 945,3 млн. рублей).

6.3. Прогноз безвозмездных поступлений установлен на 2016 год в размере 196 218,2 млн. рублей, что на 2% больше оценки 2015 года. Из них более 90% составляют дотация на сбалансированность, передаваемая федеральному бюджету из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, и межбюджетные трансферты, передаваемые федеральному бюджету, на финансовое обеспечение оказания высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования.

 

(млн. рублей)

Показатели

2014 год (исполнение)

2015 год

Отклонение оценки 2015 года от исполнения 2014 года

2016 год (законопроект)

Отклонение законопроекта на 2016 год от оценки 2015 года

Федеральный закон N 384-ФЗ с изменениями

оценка

+/-

%

+/-

%

1

2

3

4

5

6

7

8

9

Безвозмездные поступления

110 965,1

189 595,7

192 336,2

81 371,1

73,3

196 218,2

3 882,0

2,0

из них:

 

 

 

 

 

 

 

 

дотация на сбалансированность, передаваемая федеральному бюджету из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования

 

116 377,5

116 377,5

116 377,5

 

91 203,3

-25 174,2

- 21,6

иные межбюджетные трансферты

24 409,5

 

 

-24 409,5

 

96 729,3

96 729,3

 

межбюджетные трансферты, передаваемые федеральному бюджету, на финансовое обеспечение оказания высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования

 

 

 

 

 

90 729,3

90 729,3

 

межбюджетные трансферты, передаваемые федеральному бюджету, на софинансирование расходов, возникающих при оказании гражданам Российской Федерации высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования

 

 

 

 

 

6 000,0

6 000,0

 

доходы федерального бюджета от возврата остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, прошлых лет из бюджетов субъектов Российской Федерации

43 033,6

12 181,0

17 210,6

-25 823,0

- 60,0

6 203,9

-11 006,7

64,0

доходы федерального бюджета от возврата остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, прошлых лет из бюджетов государственных внебюджетных фондов

1 171,9

55 000,6

55 010,8

53 838,9

4 594,2

0,0

-55 010,8

 

 

При формировании прогноза доходов на 2016 год в прогнозе доходов были учтены межбюджетные трансферты на финансовое обеспечение и софинансирование оказания высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования.

6.4. Потенциальным резервом поступлений доходов федерального бюджета является погашение задолженности перед бюджетной системой Российской Федерации по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов.

6.4.1. На 1 октября 2015 года совокупная задолженность в бюджетную систему Российской Федерации по налогам и сборам, администрируемым ФНС России, пеням и налоговым санкциям по ним (без учета задолженности по платежам в государственные внебюджетные фонды) составила 1 128,3 млрд. рублей, в том числе недоимка - 403,3 млрд. рублей. Задолженность по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям по федеральным налогам составила 905,4 млрд. рублей, в том числе недоимка - 288,0 млрд. рублей.

По сравнению с началом 2015 года, совокупная задолженность в бюджетную систему Российской Федерации по налогам и сборам, администрируемым ФНС России, пеням и налоговым санкциям по ним (без учета задолженности по платежам в государственные внебюджетные фонды) снизилась на 34,8 млрд. рублей, или на 3%, в том числе недоимка - на 32,5 млрд. рублей, или на 7,5%. Задолженность по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям по федеральным налогам снизилась на 21,0 млрд. рублей, или на 2,3%, в том числе недоимка - на 3,4 млрд. рублей, или на 1,2%.

Необходимость активизации работы налоговых органов по взысканию недоимки и сокращению задолженности перед бюджетом неоднократно отмечалась в заключениях Счетной палаты.

Однако в расчетах к законопроекту отсутствует информация об учете дополнительных поступлений доходов в результате сокращения задолженности при формировании прогноза поступлений по администрируемым доходам.

6.4.2. По предварительной оценке Счетной палаты, в прогнозных показателях доходов федерального бюджета на очередной финансовый год не учтены объемы сокращения дебиторской задолженности по доходам по главным администраторам доходов. Погашение указанной задолженности является резервом пополнения доходов федерального бюджета.

По состоянию на 1 октября 2015 года дебиторская задолженность по доходам составила 1 777,0 млрд. рублей, прирост по сравнению с началом года составил 155,4 млрд. рублей, или 9,6%. При этом по отдельным администраторам доходов федерального бюджета суммы начисленных, но не взысканных с плательщиков неналоговых доходов составляют значительные объемы. Так, по Росфиннадзору остаток дебиторской задолженности по доходам составил на 1 октября 2015 года 896,3 млрд. рублей, или 54,3% общей дебиторской задолженности по доходам, по ФНС России - 424,9 млрд. рублей, или 25,8%, по ФССП России - 114,9 млрд. рублей, или 7%, по МВД России - 56,4 млрд. рублей, или 3,4%, по ФТС России - 72,4 млрд. рублей, или 4,4%, по Роспатенту - 13,6 млрд. рублей, или 0,8%, по ФАС России - 12,5 млрд. рублей, или 0,8%.

Основная сумма дебиторской задолженности по штрафам, санкциям, возмещению ущерба отражена в финансовой отчетности Росфиннадзора (896,3 млрд. рублей), из них 802,5 млрд. рублей - по денежным взысканиям (штрафам) за нарушение валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, а также законодательства Российской Федерации в области экспортного контроля, взыскание по которым в 2013, 2014 годах и в первом полугодии 2015 года составило 322,9 млн. рублей, 528,3 млн. рублей и 244,2 млн. рублей соответственно. Рост дебиторской задолженности по штрафам, санкциям, возмещению ущерба, администрируемым Росфиннадзором, относительно 1 января 2015 года составил 146,8 млрд. рублей, или 19,6%.

Основной причиной образования и увеличения указанной дебиторской задолженности Росфиннадзора является неуплата организациями-"однодневками" административных штрафов за невозврат валютной выручки за поставленные на экспорт товары, работы и услуги, а также невозврат средств, направленных за рубеж в виде авансов за неполученные товары, невыполненные работы, неоказанные услуги, ответственность по которым предусмотрена частями 4 и 5 статьи 15.25 КоАП Российской Федерации.

Кроме того, низкий уровень взыскания административных штрафов обусловлен неплатежеспособностью организаций-должников, допустивших нарушения, отсутствием имущества у должника, за счет выручки от продажи которого могли бы быть удовлетворены признанные обоснованными требования к должнику, прекращением организациями финансово-экономической деятельности, банкротством.

По состоянию на 1 октября 2015 года основная сумма дебиторской задолженности по административным платежам и сборам приходится на ФССП России (105,9 млрд. рублей) в части исполнительского сбора. Рост задолженности с 1 января 2015 года составил 21,2 млрд. рублей, или 25%, и связан с увеличением количества и сумм по исполнительным производствам.

Дебиторская задолженность по штрафам, администрируемым Росфиннадзором, и по исполнительскому сбору, администрируемому ФССП России, в общей сумме дебиторской задолженности по доходам составляет 1 002,3 млрд. рублей, или 60,8%.

К основным причинам роста дебиторской задолженности по платежам в бюджет относятся:

не принятые изменения в бюджетное законодательство по порядку признания и списания безнадежной к взысканию задолженности по платежам в бюджет;

низкий уровень качества мониторинга и управления дебиторской задолженности по доходам. Значительная часть главных администраторов доходов не владеет аналитической информацией об объемах дебиторской задолженности по срокам уплаты, в том числе находящейся на стадии добровольного исполнения, об объемах дебиторской задолженности, обжалованной в суде, находящейся на исполнении в службе судебных приставов и т.д.

По мнению Счетной палаты, в прогнозных показателях по неналоговым доходам на очередной финансовый год необходимо также учитывать соответствующие объемы дебиторской задолженности по доходам главных администраторов федерального бюджета.

Одновременно необходимо отметить, что на сегодняшний момент не приняты изменения в бюджетное законодательство по порядку признания и списания безнадежной к взысканию задолженности по неналоговым платежам.

6.5. Счетная палата провела экспертную оценку поступлений доходов в федеральный бюджет в 2014 году на основе фактически сложившихся в 2014 году макропоказателей и Порядка расчета прогноза основных доходных источников федерального бюджета по прогнозу на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, представленного Минфином России в Счетную палату (письмо от 23 сентября 2013 г. N 01-02-01/16-39209) в составе материалов к Федеральному закону N 349-ФЗ. Счетная палата отмечает значительные отклонения в части оценки прогноза поступлений доходов на 2014 год. Результаты проведенного анализа приведены в следующей таблице.

 

(млрд. рублей)

Наименование

2014 год

Прогноз к ФЗ N 349-ФЗ

Оценка Счетной палаты в соответствии с методикой расчета доходов, учтенной при формировании ФЗ N 349-ФЗ (с учетом фактических макропоказателей)

Отклонение от ФЗ N 349-ФЗ

Исполнение

Отклонение от ФЗ N 349-ФЗ

Отклонение исполнения от оценки Счетной палаты

1

2

3

4=3-2

5

6=5-2

7=5-3

Цены на нефть Urals (мировые) (долл./барр.)

101,0

97,6

-3,4

97,6

-3,4

 

Цены на газ (среднеконтрактные, включая страны СНГ) (долл./тыс. куб. м)

336,8

317,1

-19,7

317,1

-19,7

 

Экспорт - всего (по кругу товаров, учитываемых ФТС России) (млрд. долл. США)

504,3

497,9

-6,4

497,9

-6,4

 

Импорт - всего (по кругу товаров, учитываемых ФТС России) (млрд. долл. США)

331,3

286,7

-44,6

286,7

-44,6

 

Курс доллара (среднегодовой) (рублей за доллар США)

33,4

38,0

4,6

38,0

4,6

 

Валовой внутренний продукт (млрд. рублей)

73 315,0

71 406,0

-1 909,0

71 406,0

-1 909,0

 

 

 

 

 

 

 

 

ВСЕГО ДОХОДОВ

13 570,5

14 088,7

518,1

14 496,9

926,3

408,2

НЕФТЕГАЗОВЫЕ ДОХОДЫ

6 528,1

7 325,2

797,1

7 433,8

905,7

108,6

НЕНЕФТЕГАЗОВЫЕ ДОХОДЫ

7 042,4

6 763,5

-279,0

7 063,1

20,6

299,6

 

Отклонение сформированной Счетной палатой оценки поступлений доходов федерального бюджета в 2014 году от параметров прогноза доходов к Федеральному закону N 349-ФЗ составило 518,1 млрд. рублей, в том числе по нефтегазовым доходам -увеличение в сумме 797,1 млрд. рублей, по ненефтегазовым доходам - снижение в сумме 279,0 млрд. рублей. При этом отклонение исполнения доходов федерального бюджета за 2014 год от оценки Счетной палаты составило 408,2 млрд. рублей, в том числе по нефтегазовым доходам увеличение составило 108,6 млрд. рублей, по ненефтегазовым доходам - 299,6 млрд. рублей (в основном в части НДС на товары (работы услуги), реализуемые на территории Российской Федерации).

6.6. Анализ изменений законодательства Российской Федерации, оказывающих влияние на доходы бюджета

6.6.1. По итогам контрольного мероприятия следует отметить, что при подготовке прогноза доходов федерального бюджета на 2016 год в законопроекте были учтены изменения в налогообложении и применении ставок пошлин, сборов, в отношении установления которых не приняты нормативные правовые акты. При этом при изменении ставок пошлин, сборов произошло отклонение от Основных направлений налоговой политики на 2016 - 2018 годы, предусматривающих, что в течение очередного трехлетнего периода приоритетом Правительства Российской Федерации останется недопущение какого-либо увеличения налоговой нагрузки на экономику. Также были изменены параметры налогового маневра в нефтяном секторе.

6.6.2. До настоящего времени вопрос о введении единого для стран Евразийского экономического союза механизма зачисления и распределения вывозных таможенных пошлин, а также сводного перечня товаров, в отношении которых законодательством государств-членов Таможенного союза предусмотрено применение вывозных таможенных пошлин, не урегулирован. Вопросы установления и применения экспортных пошлин для стран - участниц Таможенного союза отнесены на уровень национального законодательства.

6.6.3. С 2012 года в налоговом законодательстве был принят ряд решений, которые оказали существенное влияние на доходную базу бюджетов субъектов Российской Федерации. Среди таких решений - создание консолидированных групп налогоплательщиков (далее - КГН).

Характерной чертой консолидированных групп налогоплательщиков является то, что одни ее участники могут отнести полученные убытки в счет прибыли других. Тем самым такие группы налогоплательщиков высвобождают собственные оборотные средства и обладают преимуществом по сравнению с иными налогоплательщиками, которые не имеют возможности зачесть убытки в том налоговом периоде, в котором они образовались.

Создание КГН подразумевало перераспределение прибыли организаций, входящих в состав таких консолидированных групп. Данный механизм был принят без учета мнения регионов, хотя в значительной степени затрагивал их доходную базу.

Как показала практика, в целом создание консолидированных групп налогоплательщиков приводит не только к сокращению бюджетных поступлений по налогу на прибыль организаций, но и неконтролируемому перераспределению доходного потенциала между субъектами Российской Федерации, т.е. институт КГН также является фактором неопределенности в межбюджетных отношениях.

По оценке ФНС России, рассчитанной исходя из сравнения прибыли, полученной КГН (без учета двух консолидированных групп), с прибылью, которая была бы получена, если бы они не были консолидированными группами, по итогам 2014 года в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации недопоступили доходы в сумме 65,1 млрд. рублей (за 2013 год - в сумме 21,2 млрд. рублей).

В результате территориального перераспределения доходов недополучил доходы 31 субъект Российской Федерации в сумме 127,0 млрд. рублей (за 2013 год - 23 региона в сумме 65,2 млрд. рублей). При этом увеличились доходы у 53 регионов на сумму 61,9 млрд. рублей (за 2013 год - у 60 регионов на сумму 44,0 млрд. рублей).

Следует обратить внимание на то, что отдельные консолидированные группы налогоплательщиков по итогам 2014 года получили убытки в целом по своим группам. В частности, по двум КГН нефтяной отрасли убытки за 2014 год достигли 262 млрд. рублей. По двум другим КГН, относящимся к обрабатывающей отрасли, убытки составили 183 млрд. рублей.

Снижение абсолютного объема исчисленного налога по предприятиям группы в результате их объединения в КГН происходит не только из-за того, что убыточные в отсутствие КГН организации получают возможность "предоставить" свои расходы в уменьшение доходов, получаемых другими участниками группы, а также в результате того, что налоговая база зачастую перераспределяется в субъекты Российской Федерации, где установлены пониженные ставки налога на прибыль.

В настоящее время доходы от налога на прибыль организаций, поступающие от КГН, отдельно не прогнозируются. Так, в проекте федерального бюджета на 2016 год отсутствует прогноз по налогу на прибыль организаций КГН.

Следует отметить, что у субъектов Российской Федерации отсутствует информация об оценках соответствующих поступлений в доходы регионов.

Налоговый контроль консолидированных групп налогоплательщиков сопряжен с существенными сложностями, связанными с тем, что требуется одновременно осуществлять проверки сразу нескольких, как правило, крупных, организаций. По информации ФНС России, по состоянию на 1 июля 2015 года завершены выездные налоговые проверки за 2012 год лишь трех не самых крупных участников КГН (одного - из нефтяной отрасли и двух - из телекоммуникационной сферы). Всего по итогам контрольных мероприятий доначислено 35,25 млн. рублей.

С учетом существующих проблем в части налогового законодательства целесообразно сохранить мораторий на создание новых консолидированных групп налогоплательщиков, действующий до 1 января 2016 года (введен Федеральным законом от 24.11.2014 г. N 366-ФЗ).

Представляется целесообразным ввести ограничения на сумму полученного убытка, которая может быть учтена внутри КГН (например в пределах от 15% до 25%). Также необходимо внести изменение в Налоговый кодекс Российской Федерации и предоставить право налоговым органам проводить выездные и камеральные налоговые проверки деятельности отдельных участников КГН. Необходимо установить обязанность ответственного участника КГН по представлению одновременно с налоговой декларацией по налогу на прибыль организаций за отчетные периоды и налоговый период в налоговый орган расчета изменения суммы налога на прибыль организаций, исчисленной в порядке, установленном для КГН, по сравнению с суммой налога (авансовых платежей), исчисленной по участникам группы в общеустановленном порядке для уплаты в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.

6.6.4. Президентом Российской Федерации по итогам совещания по вопросам подготовки федерального бюджета на 2016 год дано поручение Правительству Российской Федерации от 29 сентября 2015 г. N Пр-1987 представить предложения о дополнительных источниках доходов федерального бюджета, в том числе за счет установления акциза на средние дистилляты.

Государственной Думой 3 июля 2015 года принят во втором чтении законопроект N 618603-6 "О внесении изменений в главу 21 Налогового кодекса Российской Федерации". Среди принятых числится поправка, включающая введение акциза на средние дистилляты. Ставку акциза на 2016 год предложено установить на уровне ставки для дизельного топлива - 4 150 рублей за тонну.

Под средними дистиллятами понимаются смеси углеводородов в жидком состоянии с фракционным составом в диапазоне температур от 215 до 360 градусов Цельсия. Нефтепродукты аналогичного свойства (топливо печное бытовое, вырабатываемое из дизельных фракций прямой перегонки и (или) вторичного происхождения, кипящих в интервале температур от 280 до 360 градусов Цельсия, производимое на территории Российской Федерации), согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу 100 процентов.

Введение данного акциза необходимо для того, чтобы сделать экономически нецелесообразной реализацию средних дистиллятов в качестве суррогатного дизельного топлива. В настоящее время средние дистилляты из-за отсутствия акцизов на них существенно дешевле, чем дизельное топливо, и составляют ему конкуренцию.

По оценкам, объем реализации данной разновидности нефтепродуктов в 2014 году составил около 9 млн. тонн. Если исходить из указанных объемов, при введении акциза в размере 4 150 рублей за тонну поступления в бюджет (расчетно) должны составить доходы в сумме 37 350 млн. рублей.

_____________________________

*(1) Исходя из объемов ввоза в 2014 году и установленной ставки акциза в размере 8 260 рублей за тонну моторных масел для дизельных и (или) карбюраторных двигателей.

*(2) Исходя из объемов ввоза на основании темпов роста физических объемов в 2015 году и установленной ставки акциза в размере 6 500 рублей за тонну моторных масел для дизельных и (или) карбюраторных двигателей.

*(3) Исходя из оценки объемов ввоза на основании темпов роста физических объемов в 2016 году и установленной ставки акциза в размере 6 000 рублей за тонну моторных масел для дизельных и (или) карбюраторных двигателей.

*(4) Антигуа и Барбуда, Аргентина, Аруба, Багамские острова, Барбадос, Бахрейн, Бермудские острова, Бруней, Венесуэла, специальный административный район Китая Гонконг, Каймановы острова, Катар, Республика Корея, Кувейт, Объединенные Арабские Эмираты, Султанат Оман, острова Теркс и Кайкос, Саудовская Аравия, Сент-Китс и Невис, Сингапур. Тринидад и Тобаго, Уругвай, Хорватия и Чили.

*(5) Статья 2 Протокола о единой системе тарифных преференций Таможенного союза (Москва, 12 декабря 2008 г.).

 

7. Анализ формирования федерального бюджета на 2016 год в программном формате

 

7.1. Анализ формирования федерального бюджета в программном формате осуществлен исходя из законопроекта, пояснительной записки (объемы бюджетных ассигнований), представленных одновременно с законопроектом проектов паспортов государственных программ Российской Федерации (цели, задачи, целевые индикаторы и показатели, объемы бюджетных ассигнований по госпрограммам), а также дополнительной информации о государственных программах Российской Федерации (далее - госпрограммы), подпрограммах, федеральных целевых программах, основных мероприятиях (цели, задачи, объемы бюджетных ассигнований, показатели и индикаторы госпрограмм и входящих в госпрограммы подпрограмм и ФЦП), подготовленной на основании поручения Аппарата Правительства Российской Федерации от 5 октября 2015 г. N 6557п-П13.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации проект федерального бюджета на 2016 год сформирован в программной структуре расходов на основе 40 госпрограмм, сгруппированных по 5 направлениям в аналитических целях. Всего утверждено 39 из 43 госпрограмм, предусмотренных Перечнем, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. N 1950-р (с изменениями). По состоянию на 20 октября 2015 года не утверждены госпрограммы "Развитие пенсионной системы на 2017 - 2025 годы", "Обеспечение обороноспособности страны", "Развитие оборонно-промышленного комплекса", а также "Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа на период до 2020 года".

Вместе с тем законопроектом предусмотрены бюджетные ассигнования по госпрограмме "Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа на период до 2020 года", которые направляются на реализацию ФЦП "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года", утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 11 августа 2014 г. N 790. Следует отметить, что бюджетные ассигнования на реализацию указанной ФЦП в 2015 году предусмотрены по непрограммным направлениям деятельности.

Законопроектом не предусмотрены расходы федерального бюджета на 2016 год по госпрограмме "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2014 г. N 366.

Следует отметить, что согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2014 г. N 2301-р наименование госпрограммы "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 310, изложено в следующей редакции: "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами". Вместе с тем соответствующее изменение в указанное постановление до настоящего времени не внесено.

Кроме того, согласно проектам паспортов по 13 госпрограммам не предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию 26 подпрограмм и ФЦП. Так, бюджетные ассигнования в госпрограмме "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года не предусмотрены по 9 из 11 подпрограмм. По госпрограммам "Развитие транспортной системы" расходы федерального бюджета на 2016 год законопроектом не предусмотрены по 2 подпрограммам, "Развитие внешнеэкономической деятельности - по 2, "Энергоэффективность и развитие энергетики" - по 2, "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами" - по 2, "Развитие здравоохранения" - по 1, "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" - по 1, "Противодействие незаконному обороту наркотиков" - по 1, "Развитие науки и технологий" - по 1, "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона" - по 1, "Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа до 2020 года" - по 1 подпрограмме.

7.1.1. Основанием для корректировки госпрограмм является ежегодное утверждение федерального закона о федеральном бюджете и законов о внесении изменений в него. Вместе с тем предельные сроки приведения госпрограмм в соответствие с федеральным законом о федеральном бюджете ежегодно изменяются.

Так, первоначальной редакцией статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что госпрограммы подлежали приведению в соответствие с законом о бюджете не позднее двух месяцев со дня вступления его в силу.

В 2014 году в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 3 февраля 2014 г. N 1-ФЗ действие указанной нормы приостановлено до 1 января 2015 года. Кроме того, в соответствии со статьей 2 указанного Федерального закона госпрограммы подлежали приведению в соответствие с законом о бюджете до 1 мая 2014 года.

В 2015 году в соответствии с Федеральным законом от 4 октября 2014 г. N 283-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 30 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" госпрограммы подлежали приведению в соответствие с законом о бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу. Федеральным законом от 8 марта 2015 г. N 25-ФЗ "О приостановлении действий отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации" положения указанной нормы приостановлены до 1 января 2016 года.

Таким образом, норма Бюджетного кодекса Российской Федерации о приведении госпрограмм в соответствие с федеральным законом о федеральном бюджете применена лишь один раз: по состоянию на 1 мая 2014 года в соответствие с Федеральным законом N 349-ФЗ (с изменениями) было приведено 35 из 38 госпрограмм.

Согласно положениям нормативных правовых документов корректировка финансового обеспечения госпрограмм осуществляется на основании федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и изменений показателей сводной бюджетной росписи.

В течение 2014 и истекшем периоде 2015 года федеральными законами от 2 апреля 2014 г. N 66-ФЗ, от 28 июня 2014 г. N 201-ФЗ, от 20 апреля 2015 г. N 93-ФЗ, от 13 июля 2015 г. N 211-ФЗ, а также распоряжениями Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2014 г. N 2240-р, от 12 декабря 2014 г. N 2526-р, от 23 декабря 2014 г. N 2669-р, от 27 декабря 2014 г. N 2738-р "О внесении изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2014 год", подготовленными на основании пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 22 октября 2014 г. N 311-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", вносились изменения, затрагивающие финансовое обеспечение реализации всех госпрограмм.

В результате внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете и в сводную бюджетную роспись объемы финансового обеспечения на реализацию госпрограмм на протяжении практически всего 2014 года и истекшего периода 2015 года не соответствовали законодательно установленным бюджетным ассигнованиям.

Однако в материалах к законопроектам о внесении изменений в федеральные законы о федеральном бюджете, а также в материалах к указанным распоряжениям информация об изменениях показателей (индикаторов) госпрограмм отсутствовала, что не позволяло оценить целесообразность и результативность планируемых расходов.

7.1.2. В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 8 марта 2015 г. N 25-ФЗ "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации" установлено, что в 2015 году федеральные органы исполнительной власти, являющиеся ответственными исполнителями госпрограмм, в срок до 1 октября 2015 года представляют в Государственную Думу проекты госпрограмм, в том числе проекты федеральных целевых программ (предложения по внесению изменений в указанные программы).

При этом статьей 4 Федерального закона от 30 сентября 2015 г. N 273-ФЗ "Об особенностях составления и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу статьи 3 Федерального закона "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации" норма о представлении в Государственную Думу в срок до 1 октября 2015 года проектов госпрограмм, в том числе проектов федеральных целевых программ (предложения по внесению изменений в указанные программы), признана утратившей силу.

С учетом изложенного и на основании поручения Аппарата Правительства Российской Федерации от 5 октября 2015 г. N 6557п-П13 федеральным органам исполнительной власти, являющимся ответственными исполнителями госпрограмм, подготовлена дополнительная информация по госпрограммам, их подпрограммам и федеральным целевым программам в части объемов бюджетных ассигнований и показателей (индикаторов) по 2015 и 2016 годам, которая представлена одновременно с проектами паспортов госпрограмм.

7.1.3. В соответствии со статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период вносится в Государственную Думу одновременно с паспортами (проектами паспортов) госпрограмм, проектами изменений указанных паспортов.

Следует отметить, что в рамках формирования проекта федерального бюджета на 2016 год ответственными исполнителями была проведена работа по уточнению структурных элементов госпрограмм (подпрограмм и основных мероприятий), в связи с этим проекты паспортов госпрограмм значительно отличаются от утвержденных паспортов госпрограмм.

В составе документов к законопроекту представлены 40 проектов паспортов госпрограмм, в том числе проект паспорта госпрограммы "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года", объемы бюджетных ассигнований на реализацию которой в проекте паспорта отсутствуют.

На основании поручения Аппарата Правительства Российской Федерации от 5 октября 2015 г. N 6557п-П13 проекты паспортов госпрограмм представлены только в части периода с начала реализации по 2016 год включительно.

Проекты паспортов на основании указанного поручения дополнены приложением 1 "Форма представления ответственными исполнителями информации по государственным программам Российской Федерации" и приложением 2 "Форма представления ответственными исполнителями государственных программ Российской Федерации информации по их подпрограммам, федеральным целевым программам".

Таким образом, в законопроекте и материалах к нему содержатся объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета по госпрограммам, входящим в их состав подпрограммам, ФЦП и основным мероприятиям, проекты паспортов госпрограмм, а также информация о показателях (индикаторах) госпрограмм, подпрограмм, ФЦП на 2015 и 2016 годы.

Вместе с тем информация, представленная к законопроекту, не содержит прогноз сводных показателей государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ) федеральными государственными учреждениями по госпрограммам, что не позволяет оценить ход реализации подпункта "е" пункта 1 поручения Президента Российской Федерации от 18 августа 2015 г. N Пр-1659, в соответствии с которым при внесении изменений в госпрограммы необходимо обеспечить соответствие между показателями (целевыми индикаторами) госпрограмм и показателями государственных заданий, а также полноценно рассмотреть законопроект в увязке с целями, задачами и ожидаемыми результатами реализации госпрограммы.

Согласно законопроекту и проекту паспорта бюджетные ассигнования в объеме 30,1 млрд. рублей предусмотрены на реализацию госпрограммы "Доступная среда" на 2011 - 2020 годы, которая в настоящее время утверждена на срок до 2015 года.

Следует отметить, что проект паспорта согласован Минтрудом России с разногласиями по ресурсному обеспечению в 2016 году. В проекте госпрограммы "Доступная среда" на 2011 - 2020 годы, поступившем в Счетную палату из Минтруда России, ее финансирование в 2016 году из федерального бюджета предусмотрено в объеме 49,5 млрд. рублей.

Представленный проект паспорта госпрограммы "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" содержит ресурсное обеспечение только за счет расходов федерального бюджета.

Вместе с тем Счетной палатой по результатам экспертизы госпрограммы установлено, что требуется доработка положений Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 г. N 690, касающихся формирования ресурсного обеспечения госпрограммы, в части учета в ресурсном обеспечении источников финансирования дефицита федерального бюджета.

7.1.4. В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" госпрограмма является документом стратегического планирования, содержащим комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Пояснительная записка к законопроекту, сформированному в программном формате, не содержит информации о взаимоувязке целей и задач госпрограмм и целей социально-экономического развития Российской Федерации. Кроме того, пояснительная записка не содержит анализа планируемых объемов финансирования госпрограмм с учетом оценки эффективности их реализации в 2014 году.

7.1.5. Перечень госпрограмм предусматривает их группировку по 5 направлениям реализации: новое качество жизни (12 госпрограмм); инновационное развитие и модернизация экономики (17 госпрограмм); обеспечение национальной безопасности (1 госпрограмма); сбалансированное региональное развитие (5 госпрограмм); эффективное государство (4 госпрограммы).

Бюджетные ассигнования (открытая часть) по аналитическим направлениям госпрограмм на 2015-2016 годы приведены в следующей таблице.

 

(млрд. рублей)

Наименование

2015 год оценка

2016 год

Паспорт

Проект

Отклонение

1

2

3

4

5

Расходы на реализацию государственных программ, всего (открытая часть)

7 476,4

7 254,2

7 878,2

624,0

в том числе по направлениям:

 

 

 

 

I. Новое качество жизни (12 программ)

3 328,2

3 395,0

3 388,2

-6,9

II. Инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ)

2 164,6

1 930,4

2 241,0

310,6

III. Обеспечение национальной безопасности (1 программа)

1,5

-

2,0

2,0

IV. Сбалансированное региональное развитие (5 программ)

706,8

765,6

919,8

154,2

V. Эффективное государство (4 программы)

1 275,3

1 163,3

1 327,2

163,9

 

Наибольший объем расходов федерального бюджета в 2016 году предусматривается законопроектом по направлениям "Новое качество жизни" - 43% общего объема расходов по госпрограммам (открытая часть) и "Инновационное развитие и модернизация экономики" - 28,4%. В 2016 году структура расходов по направлениям реализации существенно не изменяется по сравнению со структурой в 2015 году.

Следует отметить, что, несмотря на аналитическую группировку госпрограмм по направлениям, ключевые показатели эффективности и результативности реализации направлений не установлены.

7.1.6. Данные о расходах федерального бюджета в разрезе госпрограмм представлены в таблице.

 

(млн. рублей)

Наименование

Код

2014

 

2015

2016

Сводная бюджетная роспись на 31.12.2014

Исполнено на 31.12.2014

Исполнено (%)

Федеральный закон N 384-ФЗ (с изм.)

Федеральный закон N 384-ФЗ с учетом законопроекта

Сводная бюджетная роспись на 01.10.2015

Исполнено на 01.10.2015

Исполнено (%)

Законопроект

Отклонение от Федерального закона N 384-ФЗ (с изм.)

Отклонение от Федерального закона N 384-ФЗ с учетом законопроекта

1

2

3

4

5 = гр. 4/ гр. 3

6

7

8

9

10 = гр. 9/ гр. 8

11

12 = гр. 11/ гр.6

13 = гр. 11/ гр. 7

Расходы всего (открытая часть)

 

12 832 736,3

12 586 382,4

98,1

12 146 957,4

12 335 436,3

12 419 459,5

8 703 961,3

70,1

13 084 604,5

107,7

106,1

Расходы на реализацию госпрограмм (открытая часть)

 

7 649 038,1

7 544 839,0

98,6

7 408 032,4

7 476 418,6

7 724 552,4

5 424 211,8

70,2

7 878 162,8

106,3

105,4

"Развитие здравоохранения"

01

410 801,1

405 048,8

98,6

255 587,9

249 584,4

394 207,8

253 516,5

64,3

349 107,3

136,6

139,9

"Развитие образования" на 2013 - 2020 годы

02

461 787,0

460 393,5

99,7

422 903,1

424 379,0

447 448,7

330 211,6

73,8

404 894,4

95,7

95,4

"Социальная поддержка граждан"

03

1 016 732,6

991 079,0

97,5

1 184 269,4

1 178 287,2

1 165 632,7

857 899,9

73,6

1 201 343,2

101,4

102,0

"Доступная среда" на 2011 - 2020 годы

04

40 473,6

40 285,2

99,5

37 977,7

38 041,7

38 516,6

30 027,1

78,0

30 124,2

79,3

79,2

"Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации"

05

94 691,9

92 403,7

97,6

100 647,3

106 272,6

107 598,3

84 274,1

78,3

86 468,1

85,9

81,4

"Содействие занятости населения"

07

73 241,3

69 727,5

95,2

72 860,0

74 775,1

78 070,2

59 575,4

76,3

80 254,8

110,1

107,3

"Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности"

08

926 381,9

925 445,9

99,9

827 554,7

838 289,7

830 970,4

590 388,9

71,0

815 819,0

98,6

97,3

"Противодействие незаконному обороту наркотиков"

09

34 051,9

34 067,1

100,0

30 014,0

30 373,5

30 693,3

22 260,7

72,5

29 700,1

99,0

97,8

"Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах"*

10

228 874,4

219 710,9

96,0

199 609,7

194 658,0

211 651,3

140 359,2

66,3

187 360,5

93,9

96,3

"Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы

11

102 397,3

101 781,2

99,4

94 513,3

94 917,5

94 194,5

60 383,7

64,1

99 428,7

105,2

104,8

"Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы

12

31 271,6

30 535,5

97,6

30 239,7

29 835,3

31 678,4

22 626,6

71,4

33 431,1

110,6

112,1

"Развитие физической культуры и спорта"

13

69 700,2

69 350,5

99,5

68 845,6

68 827,1

70 665,1

50 423,0

71,4

70 311,9

102,1

102,2

"Развитие науки и технологий" на 2013 - 2020 годы

14

153 115,2

152 311,0

99,5

150 719,8

150 656,7

151 680,5

109 889,1

72,4

159 963,0

106,1

106,2

"Экономическое развитие и инновационная экономика"

15

190 713,7

189 337,8

99,3

116 189,1

117 346,3

127 108,9

62 741,3

49,4

108 816,3

93,7

92,7

"Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности"*

16

153 677,1

153 578,8

99,9

118 673,7

122 787,2

149 271,2

118 394,7

79,3

154 435,4

130,1

125,8

"Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы"

17

59 402,5

59 107,6

99,5

81 277,0

85 073,5

81 500,9

55 670,3

68,3

52 919,0

65,1

62,2

"Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013 - 2030 годы"*

18

24 708,7

24 707,3

100,0

8 269,6

9 498,7

8 269,6

5 054,0

61,1

17 729,3

214,4

186,7

"Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013 - 2025 годы"*

19

14 835,1

14 690,3

99,0

13 122,7

11 879,3

13 185,7

8 948,9

67,9

12 773,3

97,3

107,5

"Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" на 2013 - 2020 годы

20

14 356,2

13 487,7

94,0

14 569,4

12 861,4

15 335,5

6 541,8

42,7

16 742,2

114,9

130,2

"Космическая деятельность России на 2013 - 2020 годы"*

21

175 682,7

151 469,4

86,2

164 335,3

165 422,3

181 359,6

71 392,0

39,4

210 431,5

128,1

127,2

"Развитие атомного энергопромышленного комплекса"*

22

146 274,5

145 931,9

99,8

153 386,6

153 247,5

153 622,9

135 310,6

88,1

81 158,6

52,9

53,0

"Информационное общество (2011 - 2020 годы)"

23

124 562,2

124 345,6

99,8

118 487,6

120 286,8

120 389,9

91 801,0

76,3

121 134,0

102,2

100,7

"Развитие транспортной системы"

24

811 417,0

796 373,2

98,1

827 596,9

827 468,6

853 511,4

589 924,2

69,1

881 330,1

106,5

106,5

Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы

25

188 731,6

186 589,9

98,9

202 742,8

202 436,0

222 145,8

151 558,1

68,2

237 000,0

116,9

117,1

"Развитие рыбохозяйственного комплекса"

26

10 539,4

10 491,9

99,5

12 050,2

12 043,1

12 606,6

8 570,9

68,0

12 011,3

99,7

99,7

"Развитие внешнеэкономической деятельности"

27

74 725,9

74 244,5

99,4

77 329,0

77 601,6

82 707,3

58 474,0

70,7

76 569,8

99,0

98,7

"Воспроизводство и использование природных ресурсов"

28

63 949,8

63 851,4

99,8

55 883,5

55 881,8

56 134,9

31 419,0

56,0

58 367,7

104,4

104,4

"Развитие лесного хозяйства" на 2013 - 2020 годы

29

32 221,8

31 951,8

99,2

31 004,9

31 002,0

31 113,2

19 553,6

62,8

29 042,7

93,7

93,7

"Энергоэффективность и развитие энергетики"

30

14 543,4

13 658,6

93,9

9 282,7

9 118,7

9 400,0

3 667,4

39,0

10 614,2

114,3

116,4

"Обеспечение государственной безопасности"*

32

2 503,3

2 192,3

87,6

1 291,2

1 487,1

1 542,4

980,2

63,5

1 958,8

151,7

131,7

"Региональная политика и федеративные отношения"

33

19 420,0

19 384,3

99,8

 

 

 

 

 

 

 

 

"Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона"

34

21 698,5

20 482,4

94,4

25 576,3

25 335,4

25 768,0

7 157,0

27,8

46 652,3

182,4

184,1

"Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года

35

9 842,3

9 271,5

94,2

19 514,5

20 512,5

20 095,8

11 316,3

56,3

13 345,9

68,4

65,1

"Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами"

36

775 565,8

775 268,7

100,0

604 613,0

652 508,5

604 628,3

474 933,9

78,5

655 924,0

108,5

100,5

"Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года"

37

12 731,2

12 701,2

99,8

8 457,6

8 457,6

10 725,8

1 183,0

11,0

72 137,8

852,9

852,9

"Управление федеральным имуществом"*

38

23 949,2

22 817,9

95,3

26 068,4

26 897,5

26 884,7

17 104,0

63,6

24 854,5

95,3

92,4

"Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков"

39

658 162,3

642 115,4

97,6

859 425,3

867 228,3

869 876,3

588 365,4

67,6

908 915,0

105,8

104,8

"Внешнеполитическая деятельность"*

41

81 741,5

95 450,5

116,8

109 368,1

102 890,3

112 926,1

82 602,3

73,1

127 721,2

116,8

124,1

"Юстиция"

42

299 562,1

299 197,1

99,9

273 774,6

278 248,7

281 433,9

209 712,3

74,5

265 631,5

97,0

95,5

"Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа на период до 2020 года"

45

 

 

 

 

 

 

 

 

131 740,0

 

 

 

_____________________________

* Открытая часть.

 

В соответствии с законопроектом расходы федерального бюджета на реализацию 40 госпрограмм на 2016 год планируются в объеме 8 874,2 млрд. рублей, или 55,1% общего объема расходов федерального бюджета, то есть их доля будет незначительно выше уровня 2015 года (53,7% в соответствии с Федеральным законом N 384-ФЗ с учетом законопроекта).

По отношению к ВВП расходы федерального бюджета на реализацию госпрограмм в 2016 году не изменяются по сравнению с 2015 годом и составляют 11,3% (в 2014 году в соответствии с Федеральным законом N 349-ФЗ (с изменениями) - 11,2%).

В соответствии с законопроектом объем бюджетных ассигнований на реализацию 39 госпрограмм (открытая часть) на 2016 год составляет 7 878,2 млрд. рублей, что на 470,1 млрд. рублей, или на 6,3%, больше объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на 2015 год Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями) и на 401,7 млрд. рублей, или на 5,3%, больше бюджетных ассигнований, предусмотренных Федеральным законом N 384-ФЗ с учетом законопроекта на 2015 год.

Законопроектом предусматривается увеличение бюджетных ассигнований на 2016 год по сравнению с показателями Федерального закона N 384-ФЗ (с изменениями) на 2015 год по 22 госпрограммам (открытая часть), по сравнению с Федеральным законом N 384-ФЗ с учетом законопроекта на 2015 год - по 23 госпрограммам (открытая часть).

Значительное увеличение бюджетных ассигнований предусмотрено по госпрограммам "Развитие здравоохранения" на 93 519,4 млн. рублей, или в 1,4 раза, "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года" на 61 412,0 млн. рублей, или в 8,5 раза, "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона" - на 21 076,0 млн. рублей, или в 1,8 раза, "Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013 - 2030 годы" - на 9 459,7 млн. рублей, или в 2,1 раза.

По госпрограмме "Развитие здравоохранения" значительное увеличение бюджетных ассигнований в 2016 году по сравнению с 2015 годом предусматривается по подпрограмме "Совершенствование оказания специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи". Увеличение бюджетных ассигнований по госпрограмме "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года" обусловлено предоставлением иных межбюджетных трансфертов на поддержку юридических лиц, осуществляющих деятельность на территории Калининградской области, и резидентов особой экономической зоны в Калининградской области, в целях стимулирования их предпринимательской деятельности, снижения издержек производства, сохранения инвестиционного потенциала Калининградской области, а также улучшения экономических и социальных условий проживания в Калининградской области. По госпрограмме "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона" увеличение расходов в 2016 году по сравнению с 2015 годом обусловлено выделением бюджетных ассигнований по подпрограммам "Создание условий для опережающего социально-экономического развития Дальневосточного федерального округа" и "Поддержка реализации инвестиционных проектов в Дальневосточном федеральном округе".

Законопроектом уменьшение бюджетных ассигнований на 2016 год по сравнению с показателями Федерального закона N 384-ФЗ (с изменениями) на 2015 год предусматривается по 16 госпрограммам (открытая часть), по сравнению с показателями Федеральный закон N 384-ФЗ с учетом законопроекта на 2015 год - по 15 госпрограммам (открытая часть).

Значительное уменьшение предусматривается по госпрограммам "Развитие атомного энергопромышленного комплекса" на 72 228,0 млн. рублей, или на 47,1%, "Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы" на 28 358,0 млн. рублей, или на 34,9%, "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года - на 6 168,5 млн. рублей, или на 31,6%.

7.1.7. Законопроектом вносятся изменения в объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета по сравнению с утвержденными в паспортах госпрограмм по всем госпрограмм (открытая часть). При этом показатели бюджетных ассигнований на 2016 год, предусмотренные проектами паспортов, соответствуют расходам, предусмотренным в законопроекте по соответствующим госпрограммам.

В соответствии с законопроектом объем бюджетных ассигнований на реализацию госпрограмм (открытая часть) на 2016 год составляет 7 878,2 млрд. рублей, что на 624,0 млрд. рублей, или на 8,6%, больше объемов бюджетных ассигнований, предусмотренных паспортами указанных госпрограмм.

Законопроектом значительное увеличение бюджетных ассигнований на 2016 год по сравнению с объемом, утвержденным в паспортах, предусматривается по госпрограммам "Развитие транспортной системы" (на 116,8 млрд. рублей), "Развитие здравоохранения" (на 86,2 млрд. рублей), "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" (на 70,9 млрд. рублей).

Законопроектом значительное сокращение бюджетных ассигнований на 2016 год по сравнению с объемом, утвержденным в паспортах, предусматривается по госпрограммам "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности" (на 96,0 млрд. рублей), "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы (на 61,2 млрд. рублей), "Юстиция" (на 34,4 млрд. рублей), "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона" (на 30,5 млрд. рублей).

Следует отметить, что, несмотря на столь значительные корректировки объемов расходов, предусмотренных законопроектом, по сравнению с бюджетными ассигнованиями, утвержденными паспортами, цели и задачи госпрограмм "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы, "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности", "Развитие транспортной системы", "Юстиция" остаются неизменными.

7.1.8. Анализ проектов паспортов по-прежнему выявил ряд системных проблем при определении целей и задач госпрограмм.

Цели многих госпрограмм неконкретны, содержат нечеткие формулировки, допускающие произвольное толкование, что не позволяет обеспечить проверку их достижения.

Так, цель госпрограммы "Юстиция" - "Развитие в обществе правовой модели поведения граждан, преодоление правового нигилизма, поддержание устойчивого уважения к закону" не в полной мере соответствует свойствам, определенным пунктом 22.1 Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 г. N 690, которыми должна обладать цель госпрограммы: специфичность, конкретность, измеримость, достижимость, релевантность.

Задача подпрограммы "Повышение эффективности управления уголовно-исполнительной системой" госпрограммы "Юстиция" носит общий характер и не направлена на достижение конкретной цели.

Целью проекта госпрограммы "Доступная среда" на 2011-2020 годы является создание правовых, экономических и институциональных условий, способствующих интеграции инвалидов в общество и повышению уровня их жизни. Вместе с тем по критерию релевантности цели имеется недостаток, связанный с отсутствием в проекте госпрограммы индикатора, непосредственно связанного с оценкой повышения уровня жизни инвалидов.

Цели госпрограммы "Воспроизводство и использование природных ресурсов" и входящих в ее состав подпрограмм не в полной мере соответствуют требованиям конкретности и содержат такие термины, как "устойчивое обеспечение экономики" и "устойчивое обеспечение водопользования", которые допускают произвольное толкование.

С 2015 года в состав госпрограммы "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы дополнительно включены подпрограмма "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России" и ФЦП "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 - 2020 годы)". Следует отметить, что несмотря на одноименные названия данных подпрограммы и ФЦП их цели отличаются. Целью подпрограммы является содействие социально-экономическому, культурному и духовному развитию этнокультурных сообществ России, укрепление межнациональных отношений в Российской Федерации. При этом по ФЦП цели и задачи включают укрепление единства многонационального народа Российской Федерации (российской нации); содействие укреплению гражданского единства и гармонизации межнациональных отношений; содействие этнокультурному многообразию народов России.

Недостаточно согласованы цели и задачи госпрограмм, в ряде случаев достижение цели не обеспечивается ни одной из задач или задача не направлена на достижение ни одной из целей, состав основных мероприятий не является достаточным для решения задач.

7.1.9. Структура финансирования госпрограмм по группам видов расходов в 2015 и 2016 годах представлена в следующей таблице.

 

(млн. рублей)

Показатель

Код вида расходов

Федеральный закон N 384-ФЗ (с изм.)

Структура, %

Законопроект

Структура, %

Расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными (муниципальными) органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами

100

1 305 582,20

17,6

1 297 785,16

16,5

Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд

200

973 966,25

13,1

911 056,03

11,6

Социальное обеспечение и иные выплаты населению

300

102 494,09

1,4

104 029,37

1,3

Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности

400

524 679,84

7,1

595 719,83

7,6

Межбюджетные трансферты

500

2 309 859,71

31,2

2 472 147,75

31,4

Предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям

600

839 400,21

11,3

931 980,86

11,8

Обслуживание государственного (муниципального) долга

700

585 299,30

7,9

645 836,91

8,2

Иные бюджетные ассигнования

800

766 750,84

10,4

919 606,92

11,7

ВСЕГО

 

7 408 032,43

100,0

7 878 162,84

100,0

 

В соответствии с законопроектом структура расходов по видам по сравнению с Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями) существенно не изменяется. Около половины расходов (3 769,9 млрд. рублей, или 47,9%) приходится на два вида расходов: межбюджетные трансферты (вид расходов 500) - 31,4% и выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными (муниципальными) органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами (вид расходов 100) - 16,5%.

Расходы федерального бюджета на социальное обеспечение и осуществление иных выплат населению (вид расходов 300) составляют 1,3%.

При этом доля бюджетных ассигнований по видам расходов существенно отличается по различным госпрограммам. Так, расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными органами, казенными учреждениями, органами правления государственными внебюджетными фондами (вид расходов 100) по госпрограммам "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности" и "Противодействие незаконному обороту наркотиков" составят в 2016 году около 80%, по госпрограмме "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах" - около 70%. Доля бюджетных ассигнований по указанному виду расходов по госпрограммам "Социальная поддержка граждан" и "Развитие здравоохранения" составляет менее 1%.

Значительный объем средств, направляемый в рамках госпрограмм в основном на расходы на выплату персонала в целях обеспечения текущих направлений деятельности, свидетельствует о ведомственном характере госпрограмм и отсутствии межведомственного взаимодействия.

Наибольшая доля расходов на закупку товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (вид расходов 200) приходится на госпрограммы "Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы" (68,7%), "Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013 - 2030 годы" (58,1%), "Воспроизводство и использование природных ресурсов" (42%).

Более 80% бюджетных ассигнований по госпрограмме "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" предусматривается направить на предоставление субсидий российским организациям на возмещение затрат по различным проектам (вид расходов 800).

По госпрограммам "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами" и "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года" предоставление бюджетных ассигнований в полном объеме планируется по виду расходов 500 "Межбюджетные трансферты". Таким образом, цели указанных госпрограмм по повышению качества управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и обеспечению устойчивого социально-экономического развития Калининградской области достигаются лишь за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

7.1.10. Необходимо отметить, что в ряде случаев предусмотрено увеличение объемов бюджетных ассигнований на 2016 год по отдельным госпрограммам при низком уровне исполнения бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных сводной бюджетной росписью на реализацию госпрограмм в 2014 году и в январе - сентябре 2015 года.

Так, в соответствии с законопроектом бюджетные ассигнования федерального бюджета в 2016 году по сравнению с 2015 годом по госпрограмме "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года" увеличиваются в 8,5 раза, при этом уровень исполнения за январь - сентябрь 2015 года составил 11% показателя сводной бюджетной росписи с изменениями при среднем уровне исполнения расходов на реализацию госпрограмм - 70,2% показателя сводной бюджетной росписи с изменениями (открытая часть), по госпрограмме "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона" - в 1,8 раза и 27,8%, по госпрограмме "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" на 2013 - 2020 годы - на 14,9% и 42,7%, по госпрограмме "Энергоэффективность и развитие энергетики" - на 14,3% и 39% соответственно.

При низком кассовом исполнении расходов за 2014 год по подпрограмме "Развитие физической культуры и массового спорта" госпрограммы "Развитие физической культуры и спорта" (89,8% показателя сводной бюджетной росписи на 2014 год) и за январь - сентябрь 2015 года (46,9% показателя сводной бюджетной росписи на 2015 год) законопроектом предусматривается увеличение бюджетных ассигнований по данной подпрограмме на 24,7% по сравнению с бюджетными ассигнованиями, предусмотренными Федеральным законом N 384-ФЗ (законопроект).

7.1.11. По результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий установлено, что показатели, определенные указами Президента Российской Федерации, не полностью учтены в госпрограммах, а значения показателей по ряду госпрограмм не соответствуют значениям показателей, определенных указами Президента Российской Федерации.

Так, по показателю проекта паспорта госпрограммы "Юстиция" "Доля граждан, использующих механизм получения государственных услуг в сфере некоммерческих организаций в электронной форме (отношение количества граждан, использующих механизм получения государственных услуг в сфере некоммерческих организаций в электронной форме, к общему количеству граждан, обращающихся за предоставлением государственных услуг в сфере некоммерческих организаций)" (в 2016 году - 16%) существует риск недостижения показателя "Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной", предусмотренного Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 (к 2018 году - 70%).

В проекте госпрограммы "Доступная среда" на 2011-2020 годы не нашел отражения показатель, предусмотренный абзацем 7 подпункта "а" пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597, предусматривающий увеличение к 2020 году числа высококвалифицированных работников, с тем чтобы оно составляло не менее трети числа квалифицированных работников (по медицинским работникам учреждений медико-социальной экспертизы, подведомственных Минтруду России).

В госпрограмме "Развитие рыбохозяйственного комплекса" не нашел отражения показатель, предусматривающий рост объема инвестиций, определенный в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596 (увеличение объема инвестиций не менее чем до 25% внутреннего валового продукта к 2015 году и до 27% к 2018 году).

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596 определено увеличение производительности труда к 2018 году в 1,5 раза по сравнению с уровнем 2011 года. Вместе с тем в госпрограмме "Развитие лесного хозяйства" на 2013 - 2020 годы и значение целевого показателя "Увеличение производительности труда к предыдущему году" установлено на уровне 2% ежегодно, что не соответствует также Посланию Федеральному Собранию, согласно которому ежегодный прирост производительности труда должен составлять не менее 5%.

Из перечня показателей проекта паспорта госпрограммы "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах" МЧС России предлагается исключить показатель "Доля лиц, удовлетворенных качеством предоставляемых государственных услуг (по отношению к общему числу обратившихся за государственными услугами)". По мнению Счетной палаты, существует риск невыполнения установленного Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 показателя "Доля лиц, удовлетворенных качеством предоставляемых государственных услуг, к общему числу обратившихся за ними" (к 2018 году показатель должен быть не менее 90%).

7.1.12. По результатам проверки итогов реализации госпрограмм в 2014 году установлено, что по значительному количеству показателей не были представлены фактические значения, что связано с более поздними сроками обработки статистических данных. Счетная палата в заключении на отчет об исполнении федерального бюджета за 2014 год отмечала, что по отдельным госпрограммам оценка их эффективности проводилась Минэкономразвития России в условиях отсутствия фактических сведений о выполнении показателей, а также на основе данных, имеющих предварительную оценку, что оказывало негативное влияние на качество расчетов.

В результате госпрограммы, по которым доля не представленных фактических значений показателей превышала 10%, не подлежали оценке Счетной палаты.

Однако в ряде госпрограмм согласно проектам паспортов также установлены целевые показатели (индикаторы), по которым на момент составления сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности госпрограмм за 2014 год (далее - сводный доклад за 2014 год) отсутствовали фактические данные.

Так, оценка эффективности за 2014 год реализации госпрограммы "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы проводилась на основе неполных данных. В сводном докладе за 2014 год сведения о достижении всех 6 целевых показателей указанной госпрограммы не были представлены, что не позволяло объективно оценить степень реализации госпрограммы. Однако в проекте паспорта госпрограммы, представленном к законопроекту, по-прежнему установлены 2 целевых показателя, значения которых на конец отчетного периода в сводном докладе за 2014 год представлены не были.

Согласно проекту паспорта госпрограммы "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы предусмотрено 8 целевых показателей, при этом по 4 показателям в сводном докладе за 2014 год в связи с отсутствием фактических данных были приведены их плановые значения.

Таким образом, требуется принятие дополнительных мер по корректировке набора показателей госпрограмм, с учетом сроков их расчетов и формирования официальной статистической отчетности.

В состав целевых показателей (индикаторов) госпрограммы "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы предлагается включить показатели "Доля видов млекопитающих, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и обитающих на особо охраняемых природных территориях федерального значения, в общем количестве видов млекопитающих, занесенных в Красную книгу Российской Федерации" и "Доля видов птиц, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и обитающих на особо охраняемых природных территориях федерального значения, в общем количестве видов птиц, занесенных в Красную книгу Российской Федерации". При этом исключается показатель "Доля территории, занятой особо охраняемыми природными территориями федерального, регионального и местного значения, в процентах", который в 2014 году не достигнут.

По результатам реализации госпрограммы "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах" в 2014 году не достигнуты плановые значения по значительному количеству показателей. Большинство из этих показателей МЧС России предлагает исключить из проекта паспорта госпрограммы.

Планируемые на 2016 год значения показателя "Сокращение количества лиц, погибших на пожарах" скорректированы (снижены). Снижение плановых значений показателя "Сокращение количества лиц, погибших на пожарах (по отношению к показателю 2011 года)" связано с отсутствием финансирования за счет средств федерального бюджета ФЦП "Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года".

Результаты реализации госпрограммы "Развитие науки и технологий" на 2013 - 2020 годы в действующей редакции госпрограммы предусматривается оценивать по 19 целевым показателям (индикаторам). В соответствии с проектом паспорта оценку результатов указанной госпрограммы планируется осуществлять на основе лишь 2 показателей: "Удельный вес Российской Федерации в общем числе публикаций в мировых научных журналах, индексируемых в базе данных "Сеть науки" (WEB of Science)" и "Отношение средней заработной платы научных сотрудников к средней заработной плате по субъекту Российской Федерации".

Учитывая, что сводный годовой доклад и оценка эффективности госпрограмм основаны на сведениях о степени соответствия установленных и достигнутых за отчетный год целевых индикаторов и показателей уровня госпрограмм, значительное сокращение их количества окажет негативное влияние на качество оценки результативности.

По госпрограмме "Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы" предусматривается реализация 6 подпрограмм и 1 ФЦП, при этом в действующей редакции - 8 подпрограмм и 1 ФЦП. В связи с изменением перечня подпрограмм предлагается внести изменения и в перечень показателей госпрограммы. Так, предлагается исключить 4 целевых показателя (индикатора) госпрограммы, значения по которым в 2014 году не достигнуты: "Количество поставленных вертолетов военного и гражданского назначения", "Количество поставленных авиационных двигателей военного и гражданского назначения", "Количество поставленных двигателей для наземных и судовых газотурбинных установок", "Объем производства гражданской продукции авиационной промышленности в денежном выражении по отношению к уровню 2011 года". На основании значений указанных показателей будет осуществляться оценка результатов реализации соответствующих подпрограмм. На основании подпункта "б" пункта 38 постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 588 оценка эффективности госпрограмм осуществляется с учетом значений показателей уровня госпрограмм.

Таким образом, по ряду показателей проектов паспортов госпрограмм и приложений к ним предлагается исключить показатели, по которым плановые значения не были достигнуты.

7.1.13. Анализ изменения показателей госпрограмм свидетельствует о случаях недостаточной динамики показателей госпрограмм, несмотря на отмечаемый рост расходов федерального бюджета.

Так, по госпрограмме "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" при увеличении бюджетных ассигнований на 2016 год на 8,2% по сравнению с утвержденными бюджетными ассигнованиями на 2015 год, значения всех показателей (индикаторов), представленные в проекте паспорта, снижены по отношению к показателям действующей редакции госпрограммы. Значение показателей "Прирост высокопроизводительных рабочих мест", запланированное в объеме 55,8%, сокращено до 25,4% (на 30,4%), "Физический объем инвестиций в основной капитал" - с 43% до 16,9% (на 26,1%), "Производство по виду экономической деятельности "Обрабатывающие производства" - с 21,6% до 12,9% (на 8,7%), "Производительность труда" - с 29,6% до 29% (на 0,6%).

По большинству показателей (индикаторов) проекта паспорта и приложений к нему госпрограммы "Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы" отмечается сокращение плановых значений на 2016 год в среднем на 10%, при этом плановый объем финансирования сокращается всего на 5,2%.

По результатам проверки установлено, что в проекте госпрограммы "Внешнеполитическая деятельность" по-прежнему отсутствует взаимосвязь между изменением параметров ресурсного обеспечения основных мероприятий и изменением значения ряда целевых показателей (индикаторов): плановые значения показателей (индикаторов), как правило, не зависят от параметров ресурсного обеспечения ее основных мероприятий.

7.1.14. По результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий установлено, что значения и наименования показателей (индикаторов) госпрограмм в ряде случаев не подкреплены соответствующими обоснованиями и расчетами, а представляемые расчеты не соответствуют установленным показателям, что является нарушением Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 г. N 690.

Так, значение показателя "Процентное соотношение осужденных, освободившихся из мест лишения свободы без профессии, к числу обученных и обучающихся осужденных" госпрограммы "Юстиция" при расчетах фактически составляет 3,4%, согласно проекту госпрограммы - 8,6%. Таким образом, показатель необоснованно завышен на 2015 - 2016 годы в 2,5 раза, а по отношению к 2020 году - в 1,9 раза.

В новой редакции проекта госпрограммы "Доступная среда" на 2011 - 2020 годы ряд показателей (индикаторов) не соответствует требованию адекватности (показатель должен очевидным образом характеризовать прогресс в достижении цели или решении задачи).

Целевой показатель "Площади лесных плантаций (нарастающим итогом)" проекта госпрограммы "Развитие лесного хозяйства" на период 2013 - 2020 годов не отвечает принципу достоверности, так как динамика его значений на период реализации госпрограммы не планируется (с 2015 по 2020 год - 16 тыс. гектаров ежегодно), и соответствует текущему значению площади лесных плантаций в 2015 году.

Динамика по отдельным показателям госпрограмм не взаимоувязана.

Так, несмотря на существенное увеличение значения показателя "Доля субъектов Российской Федерации, сформировавших систему комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов, соответствующую типовой программе субъекта Российской Федерации, в общем количестве субъектов Российской Федерации" (с 12% в 2017 году до 44,7% в 2020 году) и значения показателя "Доля специалистов, обеспечивающих реабилитацию инвалидов, в том числе детей-инвалидов, прошедших обучение реабилитационным и абилитационным методикам, в общем количестве таких специалистов" (с 13,4% в 2018 году до 90% в 2020 году), динамика значений показателей госпрограммы "Доступная среда" на 2011 - 2020 годы, характеризующих получение инвалидами и детьми-инвалидами соответствующих услуг, незначительна.

Так, динамика значения показателя "Доля инвалидов, получивших мероприятия по реабилитации и/или абилитации в общей численности инвалидов, имеющих такие рекомендации в индивидуальной программе реабилитации или абилитации (взрослые)" в указанной госпрограмме несущественна (за период с 2017 по 2020 год изменится с 45,8% до 46,5%), также практически отсутствует динамика значения соответствующего показателя для детей-инвалидов (за указанный период изменится с 56% до 57%). Таким образом, эффективность предлагаемых в проекте госпрограммы "Доступная среда" на 2011 - 2020 годы мероприятий по формированию системы комплексной системы реабилитации инвалидов незначительна.

7.1.15. Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и анализ соответствия целевых значений ряда показателей проектов госпрограмм свидетельствуют о сохраняющемся расхождении с целевыми значениями аналогичных показателей (индикаторов), приведенных в документах стратегического планирования. Отдельные показатели документов стратегического планирования не нашли отражения в показателях проектов госпрограмм.

Так, в проекте госпрограммы "Доступная среда" на 2011 - 2020 годы отсутствует установленный в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, показатель "Рост удельного веса детей-инвалидов, получивших реабилитационные услуги в специализированных учреждениях для детей с ограниченными возможностями, в общем количестве детей инвалидов" (к 2020 году до 50 - 60%).

В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года объем добычи (вылова) водных биоресурсов в 2020 году по отношению к 2007 году должен увеличиться в 1,8 раза (с 3 418,2 тыс. тонн до 6 152,8 тыс. тонн). При этом госпрограммой "Развитие рыбохозяйственного комплекса" запланировано увеличение значения данного основного отраслевого показателя только в 1,3 раза (прогнозный вылов к 2020 году не превысит 4 460,0 тыс. тонн, что на 1 692,8 тыс. тонн меньше показателя, установленного Концепцией). В госпрограмме не предусмотрен показатель, отражающий динамику увеличения доли производства товарной пищевой рыбной продукции с высокой добавленной стоимостью, которая в соответствии с Концепцией должна увеличиться с 51% в 2007 году до 82% в 2020 году.

В проекте госпрограммы "Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы" предусмотрен показатель, отражающий увеличение доли предприятий промышленного производства, осуществляющих технологические инновации, в общем количестве предприятий промышленного производства с 28% в 2016 году до 30% в 2018 году. При этом Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года предусмотрено увеличение доли таких предприятий до 40 - 50% к 2020 году.

7.1.16. Анализ показателей, представленных в приложениях N 1 и N 2 к проектам паспортов в 2015 и 2016 годах, свидетельствует об изменении перечня и значений показателей практически по всем госпрограммам.

Так, на 2016 год предусматривается установить 1 962 показателя, что на 59 показателей больше, чем предусмотрено проектами паспортов на 2015 год, при этом значения предусматривается увеличить по 1 176 показателям (59,9%), снизить - по 224 (11,4%) показателям, сохранить на уровне 2015 года - по 407 показателям (20,7%).

Количество показателей уровня госпрограмм сокращается в соответствии с проектами паспортов по сравнению с утвержденными паспортами в 2015 году на 56 показателей (с 307 до 251), в 2016 году - на 44 показателя (с 307 до 263).

Как уже отмечалось, на основании подпункта "б" пункта 38 постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 588 оценка эффективности госпрограмм осуществляется с учетом значений показателей уровня госпрограмм.

Счетной палатой с учетом степени эффективности реализации госпрограмм в 2014 году, динамики расходов и показателей (индикаторов) госпрограмм в 2015 - 2016 годах осуществлена экспертная оценка рисков недостижения показателей (индикаторов) госпрограмм в 2016 году.

По результатам проведенной экспертной оценки установлено, что в 2016 году по 16 госпрограммам существуют риски недостижения от 10% до 20% показателей (индикаторов), по 12 госпрограммам - от 20% до 30%, по 1 госпрограмме - более 30%. По экспертной оценке Счетной палаты, в 2016 году существуют риски недостижения значений более 300 показателей, что составляет 15,5% общего объема установленных показателей.

7.1.17. Результаты мониторинга реализации госпрограмм в 2014 и 2015 годах и анализ проектов паспортов (с приложениями) на 2015 и 2016 годы свидетельствуют о том, что полноценная приоритезация мероприятий госпрограмм фактически не проведена, резервы по мероприятиям не выявлены, расходы не оптимизированы, что создает риски при планировании соответствующих расходов на очередной финансовый период.

Структурные изменения по госпрограммам и входящим в их состав подпрограммам и ФЦП, а также изменения бюджетных ассигнований на реализацию программных мероприятий осуществляются в рамках федеральных законов о внесении изменений в федеральный бюджет на текущий финансовый год и о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Своевременная корректировка параметров госпрограмм не осуществляется.

 

7.2. Результаты проверки и анализа формирования расходов федерального бюджета на 2016 год на реализацию госпрограмм

 

7.2.1. Госпрограмма "Развитие здравоохранения" (далее - ГП-1)

 

7.2.1.1. В проекте паспорта ГП-1 ответственным исполнителем является Минздрав России, соисполнителями - ФМБА России и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (далее - ФОМС), участников - 20. Следует отметить, что ФОМС исключен из состава участников ГП-1 и предусматривается в качестве соисполнителя госпрограммы, в состав участников включены Минобрнауки России и РАН.

Законопроектом бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию ГП-1 предусмотрены 20 главным распорядителям средств федерального бюджета.

7.2.1.2. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 598 предусмотрено снижение показателя смертности от туберкулеза до 11,8 случая на 100 тыс. населения в 2016 году, в ГП-1 снижение указанного показателя установлено до 11,4 случая на 100 тыс. населения до 2020 года. Однако, по данным Росстата, за январь - сентябрь 2015 года показатель смертности от туберкулеза составил 9,3 на 100 тыс. населения, в связи с чем данный показатель нуждается в корректировке.

Основные направления расходов ГП-1 в целом соответствуют стратегическим целям государственной политики в области здравоохранения.

ГП-1 в целом сбалансирована по целям, задачам, показателям (индикаторам), финансовому обеспечению реализации мероприятий.

В ГП-1 утверждены 16 целевых показателей (индикаторов) на уровне госпрограммы и 85 показателей (индикаторов) на уровне подпрограмм. При этом 61 показатель (индикатор) (60,4%) ГП-1 рассчитывается в рамках Федерального плана статистических работ.

7.2.1.3. Анализ данных об исполнении расходов за счет всех источников финансирования ГП-1 свидетельствует о том, что уровень финансирования ГП-1 за счет консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составил 96,6%. При этом исполнение расходов федерального бюджета в 1,1 раза превысило запланированный уровень. Указанные факты свидетельствуют о недостаточном качестве планирования источников финансового обеспечения ГП-1 при ее формировании.

Сведения о финансовом обеспечении ГП-1 за счет средств федерального бюджета в 2014 - 2016 годах представлены в следующей таблице.

 

(млн. рублей)

 

2014 год