Руководство Базельского комитета по банковскому надзору для органов банковского надзора по работе со слабыми банками (Базель, Швейцария, март 2002 г.) Отчет Группы по работе со слабыми банками

Руководство
Базельского комитета по банковскому надзору для органов банковского надзора по работе со слабыми банками
(Базель, Швейцария, март 2002 г.)
Отчет Группы по работе со слабыми банками


Резюме*(1)


Слабые банки - феномен, распространенный во многих странах мира. Органы банковского надзора должны быть готовы иметь дело со слабыми банками. Данный отчет представляет собой практическое руководство по идентификации слабых банков и проведению мероприятий, направленных на исправление ситуации, дает необходимый инструментарий, технологию разрешения проблемы и стратегию выхода из создавшейся ситуации. Целевая аудитория, на которую мы рассчитывали при написании данного отчета, - это сообщество органов банковского надзора разных стран мира, включая международные финансовые организации, консультирующие органы банковского надзора.

Слабый банк может определяться различными способами. Как определено настоящим документом, это "... банк, чья ликвидность или платежеспособность ослаблены или будут ослаблены до тех пор, пока не будут приняты меры по значительному улучшению состояния его финансовых ресурсов, профиля (совокупности параметров) риска, по коррекции стратегического направления деятельности, по повышению потенциальных возможностей управления риском и/или повышению качества управления". В подобных случаях, учитывая необходимость сохранять конфиденциальность в рамках финансовой системы, органам банковского контроля следует попытаться сохранить стоимость банковских активов при минимальном ущербе для операций данного банка при условии минимизации издержек, связанных с решением проблемы слабости. Не исключается и вероятность того, что данный банк прекратит свое существование в качестве юридического лица.

Для того чтобы органы банковского надзора действовали эффективно, необходимо иметь в наличии надлежащую распорядительную и административно-правовую структуру, а также надлежащую систему бухгалтерского учета, как это предусмотрено Базельскими основными принципами эффективного банковского надзора. Органы банковского надзора должны четко отличать симптомы от причин банковских проблем. В настоящей работе осуществлен анализ этой сферы. Органы банковского надзора обязаны также идентифицировать и блокировать проблемы на ранней стадии развития прежде, чем произойдет их обострение. Настоящий отчет рассматривает соответствующие источники и средства доставки информации, доступные органам банковского надзора.

Хотя в распоряжении органов банковского надзора имеется набор необходимых инструментов для осуществления действий, направленных на исправление ситуации, однако первоочередная ответственность за решение проблемы слабости банка и связанных с ней проблем лежит на совете директоров и менеджменте этого банка. Мероприятия, осуществляемые органами банковского надзора, должны основываться на принципе пропорциональности. Действия, направленные на исправление ситуации, должны соответствовать масштабам конкретной проблемы и должны быть установлены в пределах четких временных рамок. Должен быть обеспечен четкий баланс между режимом жестких незамедлительных мероприятий, направленных на исправление ситуации, с одной стороны, и общим, менее обязательным режимом - с другой. Одной из эффективных комбинаций могла бы быть такая комбинация, которая сочетала бы включение "автоматических" правил поведения для предварительно согласованных приемлемых действий органов банковского надзора плюс свободное пространство для осуществления гибкого подхода с учетом конкретных условий и обстоятельств. Должен быть также установлен четкий баланс между неофициальными методами, обычно применяемыми тогда, когда проблемы банка не являются столь серьезными, а менеджмент данного банка готов к конструктивному сотрудничеству, с одной стороны, и официальными действиями принудительного характера, предпринимаемыми в отношении данного банка со штрафными санкциями, налагаемыми в случае невыполнения соответствующих требований, - с другой. Закрытие банка и отзыв лицензии продолжают оставаться крайними мерами в числе таких санкций.

Планы мероприятий, направленных на исправление ситуации, должны носить детализированный и специфический характер разработки и показывать, каким образом финансовое здоровье данного банка будет восстановлено. Органы банковского надзора должны быть способны давать правильную оценку состоянию банка: достигнут ли определенный прогресс или необходимо принять дополнительные меры. Органам банковского надзора следует также достичь согласия в отношении имеющихся механизмов для осуществления консультаций или информирования правительства, центрального банка и других органов регулирования банковской деятельности, местных и иностранных. В частности, органы банковского надзора и центральный банк, как правило, имеют общие интересы, требующие консультаций перед принятием мер в отношении слабого банка. Раскрытие информации является еще одной важнейшей сферой деятельности. Основное внимание при этом следует уделять тому, насколько раскрытие информации способствует достижению целей органов банковского надзора при разрешении проблем данного слабого банка.

В случае, если перспектива неплатежеспособности неотвратимо надвигается, необходимо выработать альтернативный ход развития событий. Сюда следует отнести слияние с сильным банком или поглощение таким банком, операцию по покупке и принятию на себя обязательств, а также открытую помощь банку и технологию "бридж-банк" ("мост-банк"). Все эти альтернативные меры нашли отражение в настоящей работе. В случае если не находится инвестора, готового вложить средства, или если компенсация депозиторам будет менее затратной, чем другие варианты выбора, то выплаты депозиторам (полной суммы взноса или ее части), а также процесс ликвидации становятся неизбежными.

Государственные средства могут быть использованы на поддержку банка для обеспечения ликвидности или, при исключительных обстоятельствах, для обеспечения платежеспособности. Исходя из принципа рассмотрения каждого конкретного случая по отдельности центральный банк может рассмотреть возможность выделения дискреционных резервов на срочную помощь по обеспечению ликвидности, в дополнение к его обычным средствам поддержки, в отношении неликвидных, однако считающихся платежеспособными банков. С другой стороны, поддержка платежеспособности связана с использованием денег налогоплательщиков, поэтому решение о такой поддержке и о ее финансировании должно всегда приниматься государственным или законодательным органом, а не центральным банком. Тем не менее в подобных случаях необходимы тесное сотрудничество и обмен информацией между правительством и центральным банком. Поддержка ликвидности и платежеспособности всегда должна сочетаться с другими, более постоянными, оздоровительными мерами.

В некоторых случаях органам банковского надзора приходится рассматривать дополнительные проблемы, когда банк представляет собой часть более крупной группы или когда они имеют дело с иностранным банком. В таких случаях изучаются соответствующие факторы и возможные альтернативы, такие, например, как "ограждение" банка. Специальные подходы, как политического, так и финансового характера, могут применяться в отношении государственных банков, в случаях с которыми может потребоваться более продолжительное время для разрешения существующих проблем.


Часть I
Общие вопросы, предпосылки, идентификация


1. Введение и история вопроса


1. Слабые банки - достаточно распространенное явление во многих странах мира*(2). Они представляют собой постоянный источник проблем для органов банковского надзора во всех странах независимо от их политической структуры, финансовой системы, а также уровня экономического и технического развития. Все органы банковского надзора должны быть готовы к минимизации степени распространения слабых банков, а также к общению с ними при их появлении.

2. У слабых банков общие проблемы, поэтому необходимо использовать имеющиеся уроки прошлого посредством объединения опыта органов банковского надзора, особенно это касается специальных мероприятий, которые "сработали" или не "сработали" в определенных обстоятельствах. В прошлом отсутствие системного подхода и представления об инструментах, применимых при решении проблем слабых банков, иногда приводило к необязательным задержкам и затягиванию мероприятий, осуществляемых органами банковского надзора. Это являлось ключевыми факторами и причинами значительных издержек, связанных с разрешением банковских проблем. Приемлемое руководство помогло бы сократить издержки и потери, связанные с этими проблемами.

3. На своем заседании в апреле 2001 года Форум финансовой стабильности (ФФС) обсуждал возможность разработки руководства по проблемам слабых банков и системных банковских кризисов. В ходе развернувшейся дискуссии члены форума подчеркивали важность разработки руководства по проблемам слабых банков на индивидуальной основе, что рассматривалось как важнейшая проблема органов банковского надзора. Базельский комитет по банковскому надзору выразил согласие в том, что разработка международного руководства для органов банковского надзора по проблемам слабых банков будет способствовать облегчению их работы. К концу работы этого форума Базельский комитет совместно со своей контактной группой, участвовавшей в разработке основных принципов эффективного банковского надзора, сформировал Специальную комиссию в июле 2001 года, с тем чтобы она подготовила отчет по проблемам слабых банков на основе опыта различных стран и с учетом различных условий и обстоятельств*(3).

4. Эта Специальная комиссия провела четыре заседания в период с июля 2001 года по январь 2002 года.


1.1. Поручение


5. Специальной комиссии было поручено (Приложение 2) разработать инструментарий, включающий руководство для органов банковского надзора по обращению со слабыми банками. В настоящем отчете дан анализ широкого круга разнообразных банковских проблем, истории и причин их возникновения, а также дана оценка всех "за" и "против" различных методов и подходов к разрешению этих проблем. Такие методы и подходы включают в себя превентивные меры, выявление проблем на ранних стадиях, действия, направленные на исправление ситуации, разрешение проблем и стратегии выхода из создавшегося положения. Составители настоящего отчета не предполагали придавать ему предписывающий характер, скорее он предлагает читателю примеры надлежащей практики и передового опыта, уже прошедшие апробацию. Цель составителей данного отчета заключается в том, чтобы предложить практическое руководство, которое может быть адаптировано к специфическим условиям и обстоятельствам каждого конкретного случая.

6. Целевой аудиторией настоящего отчета является сообщество органов банковского надзора разных стран мира, включая международные финансовые организации, которые консультируют и дают советы органам банковского контроля. В силу указанной причины Специальная комиссия не ограничивалась какой-либо специфической категорией стран или банковских систем. Инструментарий, о котором говорилось выше, должен быть пригодным, независимо от того, является ли данная организация мелким локальным банком или крупной международной банковской группой; является ли она государственным или частным банком; является ли она универсальным банком или финансовой группой. Органы банковского контроля могут применять этот инструментарий либо как справочный материал в конкретном проблемном случае, или как руководство для подготовки представителей органов власти конкретной страны решать проблемы, вызываемые к жизни слабыми банками.


1.2. Аналогичная деятельность в других организациях


7. Настоящий отчет посвящен проблемам индивидуальных слабых банков. Проделано также немало работы в отношении близких по своей природе проблем. В качестве примеров можно привести работу Мирового банка/МВФ (правовые аспекты несостоятельности и ликвидация банков), МВФ (основы управления системными банковскими кризисами), Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АРЕС) (уроки политики в отношении управления банком-банкротом), а также Организации экономического сотрудничества и развития (OECD) (опыты разрешения проблем, связанных со слабостью финансовых организаций). Наша специальная комиссия старалась минимизировать случаи наложения и перехлеста материала. Там, где это уместно, в отчете приводятся ссылки на опубликованные материалы. Имеющиеся международные стандарты, такие, например, как Основные принципы эффективного банковского надзора, разработанные Базельским комитетом по банковскому надзору*(4), также относятся к делу, и на них при необходимости даются перекрестные ссылки. Список ссылок приведен в Приложении 3.


1.3. Структура настоящего отчета


8. Слабые пункты в работе банка могут возникать в различные моменты времени. Такой банк вместе с органами банковского надзора должен постоянно работать в направлении предотвращения проблем, а если слабость будет прогрессировать, он должен выявить слабые места и незамедлительно принять меры, направленные на оздоровление. Структура настоящего отчета отражает эти различные стадии. В первой части отчета рассматриваются общие вопросы, основные предпосылки органов банковского надзора для работы со слабыми банками, а также технологи и банковского надзора, которые позволят органам банковского надзора идентифицировать возникающие проблемы. Во второй части приводятся мероприятия, направленные на исправление ситуации, сложившейся вокруг слабого банка, а также окончательное разрешение проблемы и стратегия выхода из создавшейся ситуации в отношении слабеющих банков или банков-банкротов.

9. Графическое изображение структуры данного отчета приведено на рисунке 1.


2. Общие вопросы и концепции


2.1. Определение слабого банка


10. В настоящем отчете используется следующее определение:

Слабым является такой банк, ликвидность или платежеспособность которого ослаблена или будет ослаблена до тех пор, пока не будут приняты меры по значительному улучшению состояния его финансовых ресурсов, профиля (совокупности параметров) риска, по коррекции стратегического направления деятельности, по повышению потенциальных возможностей управления риском и/или повышения качества управления.

11. Это определение относится к банку, испытывающему потенциальную или реальную угрозу состоянию своей ликвидности или платежеспособности, а не к тем банкам, у которых наличествуют явные слабые места, носящие изолированный или временный характер, слабые места, которые, как правило, могут быть преодолены с помощью соответствующих оздоровительных мероприятий. Вне всякого сомнения, банк должен решать проблемы всех своих слабых мест, независимо от их значимости или характера. Проблемы слабого банка носят более фундаментальный характер. Они включают в себя (но при этом не ограничиваются только этим): плохое управление; неадекватные финансовые ресурсы; отсутствие долгосрочной, устойчивой стратегии бизнеса; низкое качество активов; неразвитые системы, в частности систему контроля. Слабые банки не появляются внезапно. Проблемы, которые на первый взгляд возникают и развиваются стремительно, являются зачастую признаком финансовой или управленческой слабости, на которую в течение некоторого времени не обращали внимания. Подобные проблемы способны в кратчайшие сроки превратиться в предмет крупной озабоченности органов банковского надзора, если банком не соблюдались минимальные пруденциальные требования (требования разумной осмотрительности) и сама жизнеспособность банка находится под угрозой. Задача органов банковского надзора заключается в выявлении подобных проблем на ранней стадии их развития, в обеспечении условий для принятия превентивных или оздоровительных мер, а также в наличии стратегии разрешения данной проблемы на тот случай, если не помогут действия и меры превентивного характера.


Рисунок 1. Графическое изображение структуры данного отчета


                                /----------\
                                |  Процесс |
                                |надзора(1)|
                                \----------/
                                    |
   /--------------------------------------------------------------------\
   |Система раннего|Анализ результатов |   Внутренние       |  Внешние  |
   | оповещения (2)|внешних проверок(2)|проверки на месте(2)|аудиторы(2)|
   \--------------------------------------------------------------------/
        /---------------------------------------------------------\
/-------------\/---------\/----------\/-------\/-----------\/-----------\
|Достаточность|| Качество||Менеджмент||Прибыль||Ликвидность||Процессы   |
|  капитала(3)||  активов||    (3)   ||  (3)  ||     (3)   ||управления |
|             ||    (3)  ||          ||       ||           ||риском(3)  |
\-------------/\---------/\----------/\-------/\-----------/\-----------/
        \---------------------------------------------------------/
                              /------------\
                              |Слабость?(4)|
                              \------------/
                              /-----------\
                              | Подробные |
                              |  оценки(1)|
                              \-----------/
                 /-------------------------------------\
                 |  Проверки  | Внешние   |   Прочее(2)|
                 | на месте(2)|аудиторы(2)|            |
                 \-------------------------------------/
                              /-----------\
                              |Слабость(4)|
                              \-----------/
                                    |
/---------------\ /----\ /---------------------\ /----\ /---------------\
|Оздоровительные| | Нет| |    Неизбежна ли     | | Да | |  Разрешение   |
|     меры(1)   |-|(4) |-|неплатежеспособность?|-|(4) |-|проблем и выход|
|               | |    | |        (3)          | |    | | из системы(1) |
\---------------/ \----/ \---------------------/ \----/ \---------------/
        |                                                      |
        |                                                      |
/------------------------------\        /-------------------------------\
|Инъекция денежных      средств|        |Радикальная реструктуризация(2)|
|(капитала) акционерами(2)     |        |-------------------------------|
|------------------------------|        |Слияния и поглощения(2)        |
|Приостановка прав  акционеров,|        |-------------------------------|
|включая право голоса(2)       |        |Операция покупки и принятия на |
|------------------------------|        |себя обязательств(2)           |
|Запрет распределения   прибыли|        |-------------------------------|
|или   прочих  изъятий  средств|        |"Бридж-банк" ("мост-банк")(2)  |
|акционерами(2)                |        |-------------------------------|
|------------------------------|        |Открытая помощь банкам(2)      |
|Отстранение директоров       и|        |-------------------------------|
|менеджеров(2)                 |        |Закрытие банка,        выплаты |
|------------------------------|        |депозиторам(2)                 |
|Ограничение компенсаций(2)    |        \-------------------------------/
|------------------------------|
|Требования             усилить|
|управляемость,         системы|
|внутреннего     контроля     и|
|управления риском(2)          |
|------------------------------|
|Поддержание более     высокого|
|уровня  достаточности капитала|
|и коэффициента ликвидности(2) |
|------------------------------|
|Ограничение или обусловливание|
|банковской        деятельности|
|данного банка(2)              |
|------------------------------|
|Уменьшение объема  операций  и|
|продажи активов(2)            |
|------------------------------|
|Ограничение на        создание|
|отделений или их закрытие(2)  |
|------------------------------|
|Срочное и/или      расширенное|
|выделение средств в резервы(2)|
|------------------------------|
|Прекращение выплат   основного|
|или   процентных  платежей  по|
|субординированной             |
|задолженности(2)              |
|------------------------------|
|Прекращение        рискованных|
|операций, особенно связанных с|
|возможным нарушением законов и|
|правил(2)                     |
|------------------------------|
|Запрещение или     ограничение|
|конкретных         направлений|
|деятельности,     производства|
|банковских    продуктов    или|
|сделок     с      определенной|
|клиентурой(2)                 |
|------------------------------|
|Предварительное      одобрение|
|органом   банковского  надзора|
|капитальных затрат,  новых или|
|непредвиденных обязательств(2)|
|------------------------------|
|Назначение            внешнего|
|администратора(2)             |
\------------------------------/
(1)
(2)
(3)
(4)

?          Дополнительное рассмотрение

2.2. Принципы работы со слабыми банками


12. В качестве одного из условий осуществления данной работы наша специализированная комиссия рассмотрела вопрос о причине необходимости и желательности работы со слабыми банками. Ответ на этот вопрос связан с фундаментальными целями деятельности органов банковского надзора. Они, конечно, несколько варьируются в тех или иных странах, а в некоторых случаях эти цели прямо и ясно отражены в законодательстве страны. Следует, однако, сказать, что в качестве основной задачи главной целью органов банковского надзора является обеспечение стабильности и атмосферы доверия в рамках финансовой системы, что тем самым способствует уменьшению уровня риска потерь для депозиторов и других кредиторов. Эффективная работа со слабыми банками полностью согласуется с этой более масштабной целью.

13. При работе со слабыми банками эта цель трансформируется в действия органов банковского надзора, направленные на сохранение стоимости активов данного банка при нанесении минимального ущерба в отношении его операционной деятельности (то есть сохранении экономической единицы) при условии минимизации любых издержек, связанных с разрешением проблем. В определенных случаях вполне может оказаться, что данный банк должен прекратить свое существование в качестве юридического лица.

14. Руководящие принципы работы органов банковского надзора со слабыми банками включают в себя:

- Оперативность. Органы банковского надзора должны действовать быстро. Опыт многих стран показывает: промедление в действиях регулирующих и надзорных органов усугубляло проблемы слабых банков. Если не решать проблемы быстро, то они стремительно растут, делая более затруднительными и дорогостоящими усилия по окончательному их разрешению, при потенциальной вероятности их превращения в более масштабные и системные проблемы.

Затраты-эффективность. Критерием наименьших затрат должны руководствоваться органы банковского надзора при выборе альтернативных действий, направленных на достижение целей органов надзора. Очень важно, чтобы органы банковского надзора при выборе направления своих действий учитывали все издержки, включая затраты, связанные с внешними факторами, такими, например, как нестабильность финансовой системы.

Гибкость. В правовой сфере нередко принимается подход, основанный на совокупности норм права. Однако полезно было бы, если бы законодательство позволяло органам банковского надзора осуществлять маневрирование в деле распределения и сроках применения инструментов и механизмов банковского надзора. Предписывать природу и характер правовой структуры какой-либо стране выходит за рамки компетенции нашей Специальной комиссии - достаточно сказать, что органам банковского надзора следует быть готовыми действовать достаточно гибко при рассмотрении всего арсенала имеющихся у них властных полномочий для работы со слабым банком.

Последовательность. Последовательные и правильно воспринимаемые действия органов банковского надзора не будут деформировать конкурентную среду. Подобный подход также будет минимизировать состояние неразберихи и неопределенности в периоды кризисов. К одним и тем же проблемам различных банков, крупных и мелких, частных и государственных*(5), должен осуществляться одинаковый подход.

Проблема морального риска. Мероприятия органов банковского надзора не должны создавать стимулы для банков, действовать таким образом, чтобы нести издержки, груз которых они никоим образом не должны испытывать. Держатели акций не должны получать компенсацию убытков в случае, если банк переживает трудные времена; в противном случае это могло бы поощрять другие банки вести себя менее осмотрительно и осторожно в ожидании того, что они получат такую же помощь, если у них возникнут проблемы. Точно так же действия органов банковского надзора не должны защищать интересы корпоративных служащих проблемного банка. Как писал Бейджгот: "Любая помощь существующему плохому банку - это наивероятнейший способ предотвратить в будущем появление хорошего банка"*(6).

Прозрачность и сотрудничество. Неадекватная или некорректная информация, поступающая из банка, увеличивает неопределенность для каждого участника отношений с этим банком. Такая информация может дезориентировать действия органов банковского контроля и увеличить расходы на решение проблем этого банка. Сам банк и органы банковского контроля должны быть нацелены на высокую степень прозрачности и обмена информацией, касающейся совместных действий, которые они намерены предпринять. Решения о раскрытии (или нераскрытии) информации для более широкой финансовой общины и общественности - это трудные решения, они должны приниматься в зависимости от конкретной ситуации. Обычно они подлежат тщательной оценке, и в каждом конкретном случае это должны быть взвешенные решения. Основным соображением при этом должен быть ответ на вопрос: способствует ли такое раскрытие информации достижению целей органов банковского надзора в части решения проблем слабого банка и сохранения более масштабной системной стабильности?


2.2.1. Последствия


15. Для того чтобы избежать нарушения условий конкуренции в финансовом секторе, необходимо, чтобы мелкие и крупные банки являлись субъектами одной и той же структуры регулирования и банковского надзора. Такой подход характерен не только для обычных периодов спокойного развития событий, но также и для проблемных периодов. Бывают, однако, достаточно веские причины для специального подхода к проблемам крупных банков в некоторых четко установленных ситуациях. У крупных банков более масштабные межбанковские связи, они осуществляют более широкий круг банковской деятельности, нередко включающей операции, пересекающие национальные границы, и поэтому банкротство или несостоятельность крупного банка создает более серьезные внешние последствия. Однако потенциально системные проблемы возникают отнюдь не только в связи с проблемами крупных банков. Они могут возникать при одновременном банкротстве нескольких мелких банков или в том случае, если какой-нибудь мелкий банк занимал особое, критически важное положение на конкретном сегменте рынка. В то же время и банкротство крупного банка может не приводить к системным проблемам, если экономическая основа весьма крепка.

16. В случаях, имеющих потенциальную вероятность превратиться в системные проблемы, могут иногда применяться дополнительные меры разрешения проблем, такие, например, как поддержание ликвидности кредитором последней инстанции в критической ситуации, то есть центральным банком, а также поддержание платежеспособности со стороны государства. Однако не существует причин, чтобы такие банки обладали иммунитетом от радикальной реорганизации или прекращения деятельности, будь на то достаточно оснований.


2.3. Симптомы и причины банковских проблем


17. Очень важно проводить различие между симптомами и причинами банковских проблем. К симптомам слабого банка обычно относят: низкое качество активов, отсутствие прибыльности, потерю капитала, проблемы, связанные с репутацией банка и/или проблемы, связанные с ликвидностью.

18. Различные по характеру симптомы часто проявляются одновременно. Опыт ряда стран показывает, что проблемы, связанные с ликвидностью, редко возникали в чистом виде, а их появление, как правило, представляло собой один из аспектов более широкого круга проблем.

19. Хотя банковские проблемы и трудности обычно проистекали из совокупности разных факторов, они проявлялись в большинстве случаев как проблемы, связанные с кредитом*(7). Это не должно сильно удивлять, учитывая то обстоятельство, что предоставление займов, кредитов и ссуд было и остается основой банковского бизнеса. Скорее чаще, чем реже, убытки, связанные с кредитом, проистекают из слабости в части административного управления, а также систем управления кредитным риском.

20. В частности, нередко оказывалось, что управление и процессы, связанные с контролем, не были достаточно надежны для того, чтобы предотвратить:

Практику ненадлежащего кредитования - проблемы, связанной с недостаточными навыками в технике гарантированного размещения или программы чрезмерно агрессивного роста операций, связанных с предоставлением ссуд, кредитов и займов, усугубляемой отсутствием стимулов для выявления проблемных ссуд на ранней стадии развития событий, а также для принятия действий, направленных на исправление ситуации.

Чрезмерную концентрацию займов, кредитов и ссуд. Концентрация займов, кредитов и ссуд в одном географическом регионе или одном промышленном секторе неоднократно служила причиной проблем у многих банков. До тех пор, пока банк не будет иметь диверсифицированный кредитный портфель, он будет подвергаться риску того, что займы, кредиты и ссуды, выданные в любом конкретном регионе или выданные конкретным компаниям, представляющим единую группу, могут превратиться в невозвратные в одно и то же время.

Принятие на себя чрезмерного риска. Одна из причин такого положения заключается в том, что у менеджмента банка могут появиться стимулы принять на себя более высокий профиль риска в ссудно-кредитных операциях с целью выгадать либо за счет краткосрочного (непродолжительного) роста банковской прибыли, либо за счет краткосрочного роста цены акций.

Попирание существующей политики и процедур, например, осуществление концентрированных или связанных ссудно-кредитных операций. Личности с сильным характером и своим индивидуальным авторитетом; наиболее крупные собственники или руководители исполнительного органа данного банка могут игнорировать сложившуюся политику и процедуры. В государственных банках такое положение может сложиться из-за политического вмешательства.

Мошенничество или криминальные деяния, а также "работу на себя" одного или более человек.

21. Кроме кредитного риска, слабость банка может проистекать также из рисков другого типа, включая процентный риск, рыночный риск, операционный риск и стратегический риск. Эти типы риска отнюдь не новы, однако исторически они играли менее значительную роль в банкротстве и несостоятельности банков, чем кредитный риск. Некоторые из перечисленных типов риска способны стать более серьезными для банков. Например, значение операционного риска сильно возрастет, когда банки будут использовать еще более современные и совершенные системы, новые каналы доставки, а также заключать договоры о передаче некоторых своих функций другим банкам, особенно иностранным, что повысит степень их зависимости от третьих сторон и риска потенциальных потерь. В то же время рост степени риска одного типа часто сопровождается уменьшением степени риска другого типа - секьюритизация активов (перераспределение рисков, трансформация банковских активов в рыночные ценные бумаги), например, вызывает рост уровня операционного риска и риска, связанного с правовой сферой, но при этом снижает степень кредитного риска. Банки должны выиграть также от более совершенной технологии и инструментария по сокращению риска. При управлении риском банку следует уделять особое внимание вопросам сбалансированности.

22. Слабые банки в прошлом вносили свой вклад в финансовые кризисы или усугубляли их развитие. Одновременно с этим внешние факторы, такие, например, как макроэкономические потрясения негативного характера (включая валютные кризисы, слабость реального сектора, неадекватную готовность финансового сектора к проведению либерализации и пр.), могли также приводить к возникновению проблем у банков. Внешние факторы могут и не наносить сокрушающих ударов хорошо управляемым, финансово крепким банкам, но непременно обнажат недостатки в управлении и контроле в слабых банках.


3. Предпосылки


23. Базельские Основные принципы эффективного банковского надзора и их Методология*(8) создали необходимые основы для крепкой системы банковского надзора. Они важны также в деле предотвращения появления слабых банков и работы с ними. По существу, для эффективной работы законодательные органы должны наделить органы банковского надзора правом или последние должны получить полномочия устанавливать и/или требовать:

Всеобщие правила по лицензированию банков; по предоставлению права на новую основную деятельность; по слияниям или инвестиционной деятельности банков, а также по смене права собственности в банках.

Пруденциальные правила или руководства для банков, такие, например, как нормы и лимиты капитала, ликвидности, связанных кредитов и кредитных концентраций, а также права наложения ряда штрафных санкций при несоблюдении пруденциальных требований и правил.

Требования в отношении систем внутреннего контроля и систем управления риском в банках, соответствующих стратегии, сложности и масштабам банковского бизнеса. Эти требования включают в себя политику и процедуры по идентификации, отчетности, мониторингу и управлению всеми различными типами риска, присущего банковской деятельности.

ГАРАНТ:

О системе внутреннего контроля в кредитных организациях см. Рекомендации Базельского комитета (Базель, сентябрь 1998 г.)


Требования в отношении эффективного корпоративного управления в банках. Надлежащее управление может быть еще более усилено посредством соответствующего стимулирования менеджеров поддерживать надлежащую практику управления риском и кредитом, поддерживать на должном уровне внутренние контрольные процедуры и системы, а также посредством рыночной дисциплины, поддержке которой будет способствовать большая степень раскрытия информации.

ГАРАНТ:

О совершенствовании корпоративного управления в кредитных организациях см. Рекомендации Базельского комитета (Базель, сентябрь 1999 г.)


Требования в отношении периодичной отчетности банков и средств по осуществлению проверок на местах, с тем чтобы проблемы выявлялись своевременно.

Своевременные оздоровительные мероприятия по преодолению трудностей. У органов банковского надзора должен быть широкий набор инструментов, с тем чтобы они были способны квалифицированно и гибко реагировать на различные проблемы. В чрезвычайных случаях органы банковского надзора должны обладать правом отзыва лицензии.

Бухгалтерские стандарты, основанные на соглашениях и правилах и принятых международным сообществом, для применения в отношении банков. В частности, должны быть в наличии правила или руководящие принципы, которые требовали бы своевременного выявления ухудшения активов, с тем чтобы нереализуемые стоимости не оставались в бухгалтерских книгах*(9).

Масштабы и стандарты, которым должен соответствовать аудит в банках. Должны быть предусмотрены штрафные санкции в отношении тех аудиторов, которые не соответствуют предъявляемым к ним требованиям. Органы банковского надзора должны обладать правом смещения тех аудиторов, которые нарушили правила, показали себя некомпетентными в своей области. Должна существовать правовая основа для аудиторов, позволяющая им направлять отчет о выявленных ими упущениях непосредственно в органы банковского надзора*(10).

24. Другие основные институциональные предпосылки эффективной работы со слабыми банками представляют собой следующее:

Законодательство обеспечивает условия того, чтобы органы банковского надзора обладали оперативной независимостью и доступом к ресурсам, необходимым для осуществления эффективного надзора.

Законодательство обеспечивает соответствующую правовую защиту органам банковского контроля и отдельным их сотрудникам в случае совершения ими добросовестных действий в ходе выполнения ими своих обязанностей.

Наличие правовой и судебной среды, включая адекватный режим неплатежеспособности*(11), позволяющий эффективным образом разрешать проблемы банков, быстро реализовать их активы, а также обеспечивающий равноправное отношение к кредиторам*(12).

Нейтральные правила налогообложения, которые позволяют переводить активы и совершать другие операции при разрешении проблем банка без деформации или смещения оздоровительного характера подобных мер.

Наличие системы межведомственной кооперации и обмена информационными данными между государственными агентствами, как местными, так и иностранными, ответственными за безопасность и надежность финансовой системы.

Наличие надежной сети безопасности, которая повышает уровень доверия широких масс населения к банковской системе. Важной особенностью сети безопасности является наличие кредитора последней инстанции в лице центрального банка, а также механизмов защиты депозитов.


4. Идентификация слабых банков


25. Если слабость банков не выявить вовремя, она будет стремиться возрастать с течением времени. Задача органов банковского надзора заключается в том, чтобы выявить слабость до того момента, когда она станет неоперабельной.

26. Успешное выявление слабых банков зависит от информации, собранной органами банковского надзора из широкого круга различных источников. Существует ряд типовых каналов и методов, которыми пользуются органы надзора. При этом чрезвычайно важно, чтобы информация поступала своевременно, относилась к делу и была хорошего качества. Наличие хороших источников информации, однако, редко бывает самодостаточным; практически всегда требуются соображения и выводы органов банковского надзора для правильной интерпретации полученной информации и оценки финансового здоровья банка.


4.1. Методы, использующие в основном количественную финансовую информацию


4.1.1. Теория финансовой отчетности


27. Органы банковского надзора могут использовать финансовую информацию банка для создания широкого набора финансовых коэффициентов для анализа и оценки его деятельности и финансового состояния. Подобный анализ включает в себя:

Сопоставление финансовых индикаторов отдельного банка с группой аналогичных банков.

Изучение тенденций в поведении индикаторов.

28. Потенциальные отклонения и дефекты данного инструмента мониторинга - это:

Обоснованность такого анализа весьма сильно зависит от качества полученной из данного банка информации. Именно поэтому многие органы банковского надзора проводят независимое тестирование на предмет точности банковской информации.

Вышеуказанные коэффициенты лишь описывают положение банка в конкретный момент времени.

Финансовые индикаторы тяготеют к "отстающим индикаторам" слабости банка (индикатор экономической активности, который следует с лагом за деловым циклом).

Такой инструмент не должен использоваться изолированно, без рассмотрения качественных аспектов. Корпоративное управление и практика управления риском данного банка зависят и от точности информационных данных, и от вероятности фактической материализации рассматриваемых проблем.


4.1.2. Системы раннего оповещения


29. Основываясь по большей части на отчетах, представленных банками в соответствии с правилами регулирования, некоторые органы банковского контроля на основе статистических данных разработали или находятся в процессе разработки систем раннего оповещения (СРО). С помощью подобных моделей делается попытка вычислить вероятность банкротства или финансовых затруднений в течение установленного временного интервала. В качестве альтернативы некоторые системы раннего оповещения призваны прогнозировать будущую несостоятельность посредством расчетов будущих потенциальных потерь.

30. Вводимая информация в статистических моделях - это в основном финансовые индикаторы, которые могут быть реально измерены. Попытки выявить качественные факторы в этих моделях, такие, например, как качество управления, системы внутреннего контроля и общая практика управления риском, представляют собой трудность, поскольку они могут всего лишь быть представлены, хотя и не идеально, некоторыми индикаторами-представителями. Кроме того, оказалось, не так просто объединить состязательные факторы и факторы окружающей среды. В этом заключаются недостатки систем раннего оповещения.

31. Системы раннего оповещения не будут, как правило, давать четкое свидетельство слабости, но будут предоставлять индикаторы, необходимые для дальнейших исследований проблемным банком и органами банковского контроля. Применение систем раннего оповещения особенно важно для органов банковского надзора, поскольку помогает им направлять свои ограниченные ресурсы в сторону таких банков или банковской деятельности, где обнаружить слабость представляется наиболее вероятным.


4.2. Оценки органов банковского надзора


4.2.1. Рейтинговые системы органов банковского надзора


32. Многие органы банковского контроля используют систему рейтингов для того, чтобы собрать вместе оценки разнообразных компонентов, из которых складывается картина состояния того или иного банка. Несмотря на то, что органы банковского надзора принимают во внимание разные компоненты и по-разному называют свои системы, существует тем не менее много общих факторов в процессе начисления рейтингов. К таким общим факторам относятся капитал, качество активов, управление, прибыль, ликвидность, чувствительность к рыночному риску и чувствительность к операционному риску.

33. Основным преимуществом рейтинговой системы органов банковского надзора является то, что она предоставляет структурированную и всеобъемлющую конструкцию. Количественная и качественная информация собирается и подвергается анализу на постоянной основе, и банковский надзор фокусируется на отклонениях от "нормы". Применение такой конструкции должно привести к более тесным отношениям сотрудничества между внешним и внутренним надзором. Внутренние контролеры должны быть незамедлительно информированы об индикаторах слабости в конкретных банках; и внутренние контролеры должны также предупредить внешних контролеров о необходимости изучения конкретных сфер/банков/банковской деятельности, в которых они подозревают наличие слабости. Конечно, рейтинговая система органов банковского надзора не препятствует решению собирать и подвергать анализу конкретные информационные данные (за пределами обычных рамок) для данного конкретного случая.

34. Во многих странах банки, находящиеся ниже определенной границы рейтинга, автоматически становятся объектами пристального внимания органов банковского надзора. Рейтинговая система органов банковского надзора показывает, какие банки более чувствительны к будущим проблемам, и органы банковского надзора могут направить дополнительные ресурсы на решение проблем этих банков.


4.2.2. Банковский надзор, направленный на выявление наиболее рискованных параметров


35. Все большее и большее число органов банковского надзора переходит на метод банковского надзора, направленный на выявление наиболее рискованных параметров. Этот метод рассчитан на перспективу, когда орган надзора оценивает различные направления бизнеса данного банка и связанные с ними качество управления и систем внутреннего контроля для выявления областей и сфер, наиболее подверженных риску и вызывающих наибольшую озабоченность. Органы банковского надзора направляют фокус своих усилий на эти сферы для выявления проблем на ранних стадиях развития событий. Многие банки признавали преимущество такого подхода и приняли на вооружение его методологию для использования в работе своих собственных внутренних аудиторов.

36. На практике это означает идентификацию, часто посредством анализа текущей хозяйственной деятельности самой компании, а также работы внутренних аудиторов, анализа деятельности значительных бизнес-подразделений и областей деятельности, которым свойствен высокий уровень бизнес-риска таких, например, подразделений банка, которые постоянно имеют дело с рискованными заемщиками. Сотрудник органа банковского надзора может сконцентрировать свое внимание и усилия на изучении надежности систем контроля в этих сферах. С другой стороны, этот метод может способствовать идентификации и концентрации внимания на относительно слабых системах контроля, например, на неукомплектованности подразделения внутреннего аудита в сравнении с прочими подобного масштаба банками. Ресурсы органов банковского надзора будут нацелены на выявление больших подробностей о слабых областях, а возможно, и на реализацию плана оздоровительных мер.


4.2.3. Наблюдение за банковской системой


37. Наблюдение за деятельностью банков в целях надзора сводится в основном к проблемам, связанным с риском банкротства отдельного банка. При наблюдении за банковской системой (и за финансовой системой) в целом также можно получить индикаторы раннего оповещения в отношении проблем финансовой системы, которые, в свою очередь, могут негативно сказаться на деятельности отдельных банков. Анализ состояния экономики и условий кредитования может послужить информационной базой при подходе органов банковского надзора к проблемам отдельных банков. Например, если наблюдение за экономическим состоянием позволяет сделать вывод о том, что существует значительный риск падения стоимости недвижимости, то органы банковского надзора сообразят, что необходимо осуществить более тщательный мониторинг тех банков, которые особенно подвержены риску потенциальных потерь в этом секторе.

38. Наблюдение за банковской системой позволяет выявлять потенциальные внешние потрясения, оказывающие влияние на местную и международную среду финансовой деятельности, и позволяет также давать оценку тому, как эти потрясения отразятся на работе банковской системы. При этом уместно будет задать следующие вопросы: насколько надежна будет банковская система, принимая на себя эти потрясения; возможно ли распространение потерь через межбанковские кредитные каналы и/или появление каких-либо других форм инфекции; каков уровень ликвидности финансовых рынков?

39. Одним из методов измерения уровня кредитного риска*(13) является сквозное отслеживание с применением количественной макроэкономической модели или более глубокий качественный анализ воздействия негативных внешних событий, например, роста процентных ставок или явного снижения совокупного спроса и, соответственно, роста производительности. Последствия для частных (индивидуальных) и корпоративных клиентов будут зависеть от их собственной уязвимости в этот конкретный период. А это, в свою очередь, будет, вероятно, зависеть от таких факторов, как уровень и имеющиеся тенденции в сфере дохода и соотношения между собственным и заемным капиталом частного (индивидуального) и корпоративного сектора в среднем, и включая все категории распределения. Положение компаний и индивидуальных клиентов в начале и конце распределения индикаторов слабости будет особенно важным, поскольку индикаторы будут указывать на банки, наиболее близкие к банкротству в части погашения выданных кредитов.

40. В свою очередь, ухудшение позиций корпораций и индивидуальных клиентов (и иностранных) в банках будет зависеть от сочетания риска потенциальных убытков банка и резервов доступного капитала, необходимого, чтобы противостоять этим потерям.

41. Опыт последних событий, связанных со слабостью банков или случаями банкротства, может также быть показательным в отношении того, что макроэкономические факторы могут обеспечивать выявление банковских рисков на ранней стадии их развития. В настоящее время имеется изобилие эмпирических разработок по основным индикаторам, связанным с банковскими кризисами последних лет. Макроэкономические факторы, на которые часто ссылаются в этих разработках, - это явное снижение производства в реальном секторе, "дутый" рост стоимости активов (например, финансовых активов или недвижимости), рост реальных процентных ставок и снижение валютного курса, особенно тогда, когда эти негативные потрясения происходят вслед за периодом стремительного роста кредитов и/или финансового дерегулирования*(14).

42. Многие центральные банки и органы банковского надзора публикуют результаты анализа наблюдений за банковской системой в своих годовых отчетах, в то время как лишь некоторые публикуют с большей частотностью отдельные отчеты о финансовой стабильности.


4.3. Каналы поступления информации о слабости банков


4.3.1. Взаимоотношения с менеджментом банка


43. Качество менеджмента, вероятно, является одним из наиболее важных элементов успешной деятельности финансовой организации. Частые контакты и диалог с менеджментом банка и советом директоров*(15) являются важными составляющими эффективного банковского надзора*(16). Насколько это практически возможно, органы банковского надзора должны иметь регулярные контакты с менеджментом всех банков, а не только банков, находящихся в стесненном финансовом положении. Обсуждение с исполнительным руководством банка его стратегии, планов, отклонений от существующих бизнес-планов или изменений в составе менеджмента позволит органам банковского надзора обновить и пересмотреть при необходимости структуру надзора. Органы банковского надзора должны также подвергать анализу совместно с менеджментом банка его усилия, направленные на исправление и преодоление слабых мест, выявленных в ходе предыдущих проверок на местах.

44. Официальные встречи с менеджментом банка и его советом директоров должны проводиться по результатам каждого обследования этого банка. В зависимости от типа надзорной системы, а также обстоятельств и условий, присущих данному банку, другие встречи могут проводиться не реже одного раза перед следующей проверкой. Более частые встречи могут оказаться полезными в отношении проблемных банков или банков, занимающихся рискованными операциями.

45. Может существовать или отсутствовать юридически оформленная обязанность совета директоров сообщать органам банковского надзора о материальных слабостях данного банка. В некоторых странах в рамках совета директоров создаются комитеты по аудиту, которые обязаны своевременно сообщать органам банковского надзора о любых ненадлежащих действиях менеджмента данного банка или о любых нарушениях правил регулирования банковской деятельности. Даже в случае отсутствия юридически оформленных обязанностей между менеджментом банка и органами банковского надзора должна быть создана культура взаимопонимания, чтобы менеджмент банка понимал, что со своими проблемами ему лучше обратиться в органы банковского надзора раньше, чем сделать это позже.

46. Контакты между органами банковского надзора и менеджментом банка не должны носить формальный характер и ограничиваться лишь высшим руководством. Постоянный диалог должен осуществляться с работниками банка разных уровней. Хорошей практикой являются встречи с представителями банка по вопросам, выходящим за пределы проблем и положения отдельного банка, например, по вопросам регулирования банковской деятельности в будущем или вопросам макроэкономической ситуации. Реализация такого постоянного диалога послужит стимулом для менеджеров и директоров банка с большей готовностью информировать органы банковского надзора о возникающих вопросах или проблемах.


4.3.2. Отчетность перед органами регулирования и внешние проверки*(17)


47. Как правило, от банков требуют своевременно предоставлять финансовую отчетность органам банковского надзора в форме отчетных данных и других видов специальной финансовой отчетности. Частотность подачи отчетов зависит от характера информационных данных. Чем быстрее устаревают информационные данные, например, рыночные данные, тем чаще требуется предоставлять по ним информацию. Квартальная отчетность как минимум будет приемлема для многих типов информационных данных пруденциального характера, таких, например, как классификация кредитов и резервирование, концентрация риска, кредитование руководящего персонала и достаточность собственного капитала банка. Более длительные интервалы отчетности могут допускаться в отношении информационных данных, которые изменяются с меньшей скоростью. Органы банковского надзора должны быть наделены юридическими полномочиями, позволяющими требовать от банков предоставления всех данных, подлежащих надзору, и правом применять санкции в случае предоставления данных с задержкой, неполных, неточных или неправильных данных.


4.3.3. Проверки на месте


48. Эффективный банковский надзор должен сочетать некоторые формы внутреннего (на месте) и внешнего надзора. В случае выявления ухудшения положения определенного банка в ходе внешней проверки внутренняя проверка банка может быть использована для более точной оценки характера, объема и глубины данной проблемы.

49. Внутренняя проверка на месте предоставляет возможность провести количественный и качественный анализ финансового положения данного банка, его менеджмента, управления риском и используемые процессы в системах внутреннего контроля. Цель органов банковского надзора заключается в том, чтобы определить, в достаточной ли степени менеджмент способен идентифицировать, оценить, осуществить мониторинг и контроль в отношении разных типов риска, с которым сталкивается банк.

50. Объем, глубина и частотность внутренних проверок на месте будут зависеть от общего профиля (совокупности параметров) риска данного банка. См. выше раздел 4.2.2 о надзоре, направленном на выяснение наиболее рискованных параметров. Объем, глубина и частотность внутренних проверок на месте могут быть определены посредством оценки уровня и тенденции динамики разных типов риска данного банка, достаточности имеющихся систем управления риском (включая структуру отчетности), а также финансовой мощи данного банка с точки зрения прибылей и капитала. Может осуществляться как общий полный курс проверок, так и специальный курс проверок, нацеленных на сегменты операционной деятельности или на типы риска.

51. Во многих странах проверки, как правило, осуществляются каждые 12 месяцев. Исключения в проверочном цикле будут зависеть от профиля риска данной организации. Такой цикл для мелких банков со стабильным и малорискованным положением может быть увеличен, в то время как в отношении банков слабых или имеющих неудовлетворительное состояние финансов проверки следует осуществлять чаще. Отчеты о проверках должны подготавливаться своевременно, например, существует практика многих органов банковского надзора заканчивать работу над отчетом в течение одного месяца по завершении проверки. В случае выявления значительной степени слабости банка, требующей немедленного внимания, действия органов банковского надзора должны быть начаты еще до окончания составления официального отчета о проверке. Весь процесс проверки или его часть (например, при необходимости специфических знаний и навыков) может быть поручен органам банковского надзора, но реально осуществляться внешними аудиторами или другими "квалифицированными специалистами". Агентства по банковскому надзору должны обладать юридическими полномочиями, позволяющими им назначать проверки отдельных банков или банковских групп в любое время для выявления предполагаемых слабых мест.


4.3.4. Внешние аудиторы

ГАРАНТ:

О внешнем аудите банков см. также Рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору (Базель, январь 2002 г.)


52. Сотрудничество между внешними аудиторами и органами банковского надзора весьма полезно для выявления слабых банков*(18). Внешние аудиторы могли бы выявлять слабые места до начала работы органа банковского надзора. Такое может произойти во время очередной аудиторской проверки финансового состояния банка или в ходе осуществления внутренней проверки на месте от имени и по поручению органа банковского надзора. Такое сотрудничество могло бы основываться на периодических встречах между внешними аудиторами и представителями органов банковского надзора.

53. Органам банковского надзора следует регулярно знакомиться с аудиторскими отчетами и письмами банку и его совету директоров, которые должны быть всегда доступны для органов банковского надзора в данном банке. Органы банковского надзора могут договориться с банком о том, чтобы аудиторы получили указание отправлять копии всех этих отчетов непосредственно органам банковского надзора. Ознакомление с отчетами и письмами аудиторов поможет органам банковского надзора выявлять слабые места в системе контроля, а также области с высокой степенью риска в деятельности данного банка. В странах, где органы банковского надзора имеют доступ к рабочим документам аудиторов и возможность их анализа, проще сфокусировать ресурсы органов надзора в надлежащем направлении и избежать ненужного дублирования.

54. Конфликты интересов могут ограничить роль внешних банковских аудиторов, которую они могли бы сыграть в выявлении слабых мест. Конфликты интересов могут возникать, например, в тех случаях, когда внешняя аудиторская компания оказывает консалтинговые услуги банку, в котором осуществляет аудиторскую проверку. Вполне возможно, что внешняя аудиторская компания должна будет определить качество модели оценки банковских активов, разработанной консультантами - сотрудниками самой аудиторской компании. В подобных случаях у внешних аудиторов может не появиться надлежащих стимулов, чтобы отразить в отчете все сомнительные моменты. Очень важно, чтобы органы банковского надзора были осведомлены об этих проблемах тогда, когда они рассчитывают на надлежащую работу внешних аудиторов. Некоторым органам банковского надзора, возможно, удастся заключить контракт с аудиторами или другими экспертами на проведение ими сбора не месте информационных данных. Выбор для этих целей внешней аудиторской компании данного банка может оказаться полезным, поскольку данная компания знакома с операционными, контрольными и прочими системами, однако существует опасность того, что данная компания не будет держать необходимую дистанцию в отношениях с данным банком и рискует повторить ошибки, сделанные в процессе аудиторской проверки.


4.3.5. Информация, поступающая от внутренних систем контроля и внутреннего аудита


55. Органы банковского надзора должны обладать правом беспрепятственного доступа к отчетам и всем прочим документам, подготовленным сотрудниками внутреннего контроля и аудиторской службой. Они должны изучать эти документы регулярно, как минимум в ходе каждой проверки на месте, но желательно еще чаще.

56. Как правило, внутренние аудиторы направляют отчет совету директоров или комитету совета директоров. Возможно, не окажется официального канала для направления отчетности от внутренних аудиторов непосредственно в адрес органа банковского надзора в случае, если они выявят слабые места в банке или в системах внутреннего контроля. Тем не менее от директоров и менеджмента банка следует ожидать, это даже должно само собой разуметься, что они будут направлять в органы банковского надзора всю информацию о материальной слабости, которую они получат от внутренних аудиторов.

ГАРАНТ:

О внутреннем аудите банков см. также Рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору (Базель, август 2001 г.)


4.3.6. Контакты с другими надзорными и родственными органами власти


57. Органам банковского надзора следует поддерживать тесные отношения по соответствующим проблемам с другими местными агентствами, заинтересованными в поддержании надлежащего финансового состояния банков. К заинтересованным сторонам обычно относят органы надзора за деятельностью организаций по операциям с ценными бумагами и страховыми компаниями; центральный банк; организации по страхованию депозитов; организации, надзирающие за платежными системами; министерство финансов и правительство. В странах, где органы банковского надзора не входят в состав центрального банка, они должны тем не менее обмениваться соответствующей информацией с соответствующим подразделением центрального банка, например, с подразделениями, отвечающими за денежно-кредитную политику и валютную политику, за платежные системы и финансовую стабильность. В случаях с банками, операции которых пересекают национальные границы, должны быть контакты и связь с иностранными органами банковского надзора.

58. В некоторых странах было бы нормальной практикой подписать Меморандум о Взаимопонимании между органами банковского надзора и этими агентствами с перечислением типов информации, подлежащей обмену, и защитой обмениваемой информации. Последнее особенно важно, если в состав этих организаций попадут агентства, не входящие в обычную номенклатуру органов надзора, например, частные агентства по страхованию депозитов, в которых конфиденциальность информации может не быть гарантирована. Исполнение Меморандума о Взаимопонимании не должно восприниматься в качестве единственного решения, учитывая, что существуют реальные пути для приемлемого обмена информацией.

59. Там, где Меморандум о Взаимопонимании не является предварительным условием для осуществления обмена или совместного использования информации между органами банковского надзора в двух странах, там существует особое мнение в сообществе надзорных органов в отношении того, является ли Меморандум о Взаимопонимании наилучшим каналом для обмена информацией. Меморандум о Взаимопонимании требует больших затрат времени на ведение переговоров и может оказаться перегруженным юридическими пассажами, скорее затрудняющими, чем облегчающими обмен информацией. Многие страны находят полезным реализовать Меморандум о Взаимопонимании для установления основ для взаимного сотрудничества. Независимо от того, какая форма договоренности выбрана, договоренность должна быть надежной. Она должна обеспечивать условия для того, чтобы обмен информацией мог продолжаться в тяжелых обстоятельствах, например, в периоды серьезных банковских проблем.


4.3.7. Другие внешние источники информации


60. Сигналы, приходящие с рынка, сквозная информация СМИ, внешние кредитные рейтинги или другие средства являются ценными источниками информации о состоянии банка и его возможных направлениях развития. Органам банковского надзора следует осторожно обращаться с информацией, полученной из этих источников, поскольку она может оказаться недостоверной. Тем не менее она нередко может служить индикатором, который стимулирует дальнейшие изыскания.


4.4. Планы на случай непредвиденных обстоятельств


61. У органов банковского надзора имеется широкий набор инструментов, которые могут использоваться для выявления и работы со слабыми банками, и очень важно, чтобы сотрудники органов надзора хорошо разбирались в этих инструментах. Такие инструменты включают в себя как юридически оформленные властные полномочия органов банковского надзора, так и их способность действовать "увещеваниями". Необходимо иметь четкое представление о пределах этих полномочий и о возможности их оспорить. Органам банковского надзора необходимо подготовить детально разработанные и чрезвычайные всеобъемлющие планы для работы со слабыми банками для четкого реагирования в периоды кризисов.

62. Органам банковского контроля следует разработать документированный план на случай непредвиденных обстоятельств, содержащий некий набор сценариев. Такой план может изменяться в масштабах, от рассчитанного на крупного, потенциально важного банка в масштабах всей банковской системы, который обанкротится по сценарию в течение суток, до мелкого, сравнительно важного банка, который находится на спаде, но который может быть извлечен из банковского сектора с незначительными проблемами. Первоклассные планы должны предусматривать:

- механизмы, с помощью которых орган банковского надзора выявляет слабый банк;

- возможности принимать решения, связанные с идентификацией и оценкой состояния слабого банка (то есть в какой момент банк перейдет из категории обычного режима надзора в категорию более интенсивного, ежедневного режима надзора);

- механизмы для проведения всесторонней, тщательной оценки, включая при необходимости использование услуг независимых экспертов;

- механизмы отчетности о полученных в результате проведенной оценки данных, а также определение тех лиц, которые получат такую информацию внутри и за пределами органа банковского надзора;

- ответственность за определение детального направления действий органа банковского надзора, включая действия, связанные с принятием на себя физического контроля над банковскими операциями, а также переводами или выплатой средств по депозитам;

- средства связи с другими соответствующими сторонами и координацию с ними надзорных действий;

- механизмы для любых публичных сообщений, где это будет приемлемо, и последующее управление общественной информацией;

- потенциальные конфликты с намерениями правительства или других соответствующих агентств и механизмы их возможного разрешения;

- механизмы мониторинга успеха или провала надзорных действий и их регулировка в случае необходимости.

63. Кроме финансовой информации, органы банковского надзора должны обладать правом быстрого доступа к широкому кругу соответствующей информации нефинансового характера, имеющей отношение к данному банку. Сюда относятся организационная и правовая структура, участие в работе платежных систем и пр. (в некоторых странах такая информация называется "книгой фактов"). Часть такой информации должна храниться в органе банковского надзора, а другая часть (исходные операционные данные, которые стремительно меняются) должна храниться в банке.

64. Органы банковского надзора должны также убедиться в том, что у банков имеются в наличии планы на случай непредвиденных обстоятельств, которые позволили бы им пережить периоды непредвиденной финансовой слабости. Такие планы должны включать в себя план ликвидности и план привлечения ресурсов, а также план восстановления капитала. В качестве побочного продукта 2000 года многие банки к настоящему времени опробовали и протестировали планы на случай непредвиденных обстоятельств, разработанные для решения проблем информационных технологий. Очень важно, чтобы органы банковского надзора поощряли банки подумать о средствах, с помощью которых можно было бы решать более масштабные финансовые затруднения.

65. Важно отметить, что любой вид финансовых затруднений (особенно если о них становится известно на рынке или есть подобные подозрения) потребует от банка иметь адекватный объем ликвидных средств, позволяющих ему отвечать по собственным обязательствам в течение того времени, пока решается проблема финансовой слабости или будут предприняты иные действия. Отсюда следует, что необходимо иметь некоторую форму планирования с расчетом на кризис ликвидности. Такой план может (и, вероятно, обязан) быть масштабнее, но как минимум он должен давать ответ на вопрос о том, как разрешать кризис ликвидности, вызванный потерей доверия к самому банку. Такой план должен демонстрировать, в случае если данный банк переживает трудности с рефинансированием своих обязательств, каким образом он сможет продолжать отвечать по своим обязательствам в течение разумного периода времени. Планы на случай непредвиденных обстоятельств направлены на обеспечение или активизацию новых источников финансовых средств, они позволяют мобилизовать капитал в течение короткого периода времени или реализовать/секьюритизировать активы. Такие планы должны регулярно запрашиваться и изучаться органами банковского надзора.


Часть II
Оздоровительные действия, решение проблем и выход из ситуации


5. Оздоровительные действия


66. Оздоровительные действия - это такие действия, которые необходимы для работы с недостатками и изменением поведения слабых банков. Они могут совершаться добровольно самим банком под неофициальным наблюдением органа банковского надзора или при необходимости посредством прямого официального вмешательства органа банковского надзора. Технология разрешения проблем банка, которая обсуждается в разделе 6, - это такая технология, которая используется тогда, когда банкротство неизбежно, и, как правило, связана с более строгим вмешательством со стороны органов банковского надзора и с некоторыми переменами в правовой структуре и праве собственности банка. Блок-схема в помощь органам банковского надзора приведена в Приложении 4.

67. При обычных обстоятельствах определять способ решения банковских проблем обязаны совет директоров и старший менеджмент данного банка. Однако если банк займется ненадлежащими банковскими операциями или будет нарушать уставные или другие ключевые требования органов банковского надзора, например, требования достаточности капитала и требования, связанные с ликвидностью, то органы банковского надзора должны обладать полномочиями принудить такой банк предпринять необходимые оздоровительные меры, а также иметь основанное на законе право удостовериться в том, что предпринимаемые оздоровительные меры являются приемлемыми. Роль органа банковского надзора заключается в руководстве и направлении усилий банка по его реабилитации. Это находится в полном соответствии с общими целями органов банковского надзора многих стран, преследующими финансовую стабильность, нанесение минимального ущерба депозиторам и другим контрагентам банка, а также обеспечение экономической активности. В исключительных случаях органы банковского надзора должны обладать полномочиями закрыть проблемный банк.


5.1. Общие принципы оздоровительных действий


68. Принципы работы со слабыми банками изложены в разделе 2.2. По существу, нижеследующие позиции помогут органам банковского надзора при реализации оздоровительных мероприятий:

- Достижение целей надзора, включая финансовую стабильность и защиту прав депозиторов.

- Оздоровительные мероприятия должны осуществляться своевременно. Проблемный банк и орган банковского надзора должны предпринять незамедлительные действия для предотвращения роста и обострения финансовой слабости этого банка.

- Обязательства менеджмента. Менеджмент данного банка должен быть привержен плану мероприятий, направленных на исправление ситуации. В противном случае следует рассмотреть вопрос о смене менеджмента.

- Пропорциональность. Оздоровительные мероприятия должны соответствовать обстоятельствам и масштабу данной проблемы.

- Полнота охвата. Программа оздоровления должна охватывать как причины, так и симптомы возникшей слабости.


5.2. Реализация оздоровительных мероприятий


5.2.1. Определение характера и степени серьезности возникшей слабости


69. Для того чтобы сформулировать план оздоровительных действий, необходимо получить оценку характера и степени серьезности возникшей слабости. После того как слабость была в первый раз выявлена, орган банковского надзора должен определить следующие моменты: кто будет заниматься доскональной оценкой и каким образом ее следует осуществлять? Каковы причины возникновения слабости? Каков масштаб и характер возникшей проблемы; насколько срочно будет необходимо заняться вопросами ликвидности и платежеспособности?

70. Совет директоров и менеджмент банка, а также орган банковского надзора могут иметь различные мнения и взгляды на характер и степень серьезности проблем этого банка. Оценка на месте - это, как правило, наиболее эффективный способ выявления в полной мере природы проблем, с которыми столкнулся данный банк. Проблемные банки могут скрывать свои самые существенные проблемы таким образом, что лишь работа не месте может способствовать их выявлению. Проверки на месте способствуют раскрытию также и причин, лежащих в основе слабости банка, а не только ее симптомов. В зависимости от обстоятельств органу банковского надзора сможет потребоваться помощь внешних аудиторов и прочих независимых экспертных консультантов.

71. Весьма важной частью такой оценки на месте являются определение наличного и ожидаемого объема ликвидности и состояния капитала данного банка, а также оценка состояния планов непредвиденных ситуаций данного банка.

72. При оценке перспектив несостоятельности данного банка должна быть проведена оценка стоимости в текущих ценах его чистых активов. В связи с этим важно точно оценить качество кредитов и ссуд, количество "испорченных" кредитов и возможность взыскать обеспечение; определить надлежащим образом признание неисполняемых кредитов и выделение на них резервов; оценить масштабы "внутреннего" и "связанного" кредитования. Что касается обязательств, то здесь есть необходимость проверить адекватность их зарегистрированной стоимости; что все непредвиденные расходы надлежащим образом зарегистрированы; что все забалансовые статьи известны и находятся под контролем. При осуществлении подобной оценки проблемный банк должен учитывать последствия взаимозачета (закрытие) и возможных контрпретензий.

73. Даже если стоимость чистых активов является положительной величиной, могут тем не менее возникнуть проблемы с платежеспособностью в ближайшее время из-за ожидаемых потерь. В равной степени прибыльность может компенсировать низкую стоимость чистых активов.

74. Точная оценка стоимости в текущих ценах чистых активов проблемного банка должна показать, сможет ли банк сам решить свои проблемы или необходимо искать решения проблем с привлечением внешних механизмов в зависимости от наличия у акционеров и менеджмента банка необходимых финансовых ресурсов.

75. При оценке состояния ликвидности необходимо провести анализ потоков наличных денежных средств данного банка на разумно продолжительный период вперед, с тем чтобы выявить величину реального притока и оттока средств.

76. Если у органа банковского надзора сформировалось мнение о том, что существует существенная угроза для данного банка столкнуться в ближайшее время с проблемой неликвидности и неплатежеспособности, то возникает необходимость в принятии незамедлительных оздоровительных мер. С другой стороны, если банк подвержен риску финансовых затруднений или другому типу слабости, а оценка говорит о том, что эти проблемы реальны, но не настолько безотлагательны, то у органа банковского надзора расширяется круг возможных действий. Органы банковского надзора могут осуществлять "непосредственный мониторинг" для осуществления оценки и побуждения банка к эффективному реагированию и принятию оздоровительных мер.


5.2.2. Набор оздоровительных действий


77. Как правило, органы банковского надзора наделены правами пользоваться набором инструментов для работы со слабыми банками. Сюда относятся как требования от банков предпринять специфические действия для уменьшения степени слабости, так и запрет на деятельность, способную усугубить слабость банка. У органов банковского надзора должны быть в наличии эффективные средства для работы с проблемами менеджмента банка, включая право смещать обладателей контрольного пакета акций, директоров и менеджеров или ограничивать их полномочия. Примеры основных оздоровительных мероприятий и средств, которые необходимо иметь в распоряжении органов банковского надзора, приведены ниже. В разделе 5.3 обсуждается вопрос об их использовании применительно к конкретным проблемам. Воздействие на акционеров:

- Призыв к акционерам внести денежные средства (акционерный капитал).

- Приостановка действия отдельных или всех прав акционеров, включая право голоса.

- Запрет распределения прибыли или других изъятий средств акционерами.

Воздействие на директоров и менеджеров:

- Отставка директоров и менеджеров.

- Ограничение суммы вознаграждения (включая зарплату и премиальные менеджмента) директорам и старшему командному составу.

Воздействие на проблемный банк:

- Требование от банка усиления управляемости, систем внутреннего контроля и систем управления риском.

- Поддержание более высокого уровня достаточности капитала и ликвидности.

- Налагать ограничения или облагать условиями деловую активность, осуществляемую данным банком.

- Уменьшение масштаба операций с активами и реализации активов.

- Ограничение экспансии отделений и филиалов или закрытие отделений и филиалов в стране и за границей.

- Безотлагательное или расширенное создание резервов в отношении активов сомнительного качества и для тех активов, которые не представлены на счетах по стоимости в текущих ценах (по справедливой стоимости).

- Запрет выплаты основной суммы или процентов по субординированной задолженности.

- Прекращение любой деятельности, которая наносит ущерб данной организации, например, незаконных деяний и нарушений законов и правил, регулирующих банковскую деятельность.

- Запрет или ограничение отдельных направлений банковской деятельности, банковских продуктов или привлечение клиентов (включая лимиты на концентрацию).

- Предварительное одобрение органами банковского надзора любого крупного расхода капитала, материальных обязательств или условного обязательства.

- Назначение внешнего администратора или попечителя.


5.2.3. Своевременные оздоровительные действия


78. При работе со слабыми банками важнейшее значение приобретает своевременность оздоровительных действий. Международный опыт показывает, что проблемы банка могут стремительно усугубляться, если ими не заняться незамедлительно. Во многих случаях совет директоров проблемного банка, его менеджмент и акционеры, а также и органы банковского контроля стремились отложить принятие своевременных и адекватных оздоровительных мер.

79. Самая распространенная причина для бездействия - это то, что все эти заинтересованные стороны не желают (добросовестно) принять необходимые меры для оздоровления ситуации в надежде на то, что проблемы разрешатся сами собой. Кроме того, законодательство может не быть очень ясным и детально разработанным, и орган банковского надзора, возможно, захочет избежать такого положения, чтобы его решения оспаривались в суде. Наконец, может оказываться явное или неявное давление на орган банковского надзора со стороны политиков или групп лоббистов, вынуждающих отложить принятие соответствующих мер. В целях предотвращения чрезмерной отсрочки международные стандарты (например, Базельские основные принципы) включают в себя рекомендации, призывающие страны разработать и внедрить в практику законы и правила регулирования, обеспечивающие условия для незамедлительных и адекватных действий органов банковского надзора, связанных с возникающими банковскими проблемами*(19).

80. В большинстве стран если не нарушены специфические пороговые требования органов банковского надзора, то не существует положений законодательства, требующих в обязательном порядке принятия оздоровительных мер в отношении слабых банков, то есть положений, обязывающих органы банковского надзора предпринимать специальные действия в соответствии с некоторой объективной оценкой в пределах определенного временного периода. Как правило, органы банковского надзора имеют свободу выбора действовать заблаговременно, не дожидаясь нарушения правил. Оценки органов банковского надзора должны быть достаточно гибкими и иметь привязку к определенной конкретной ситуации. Обычно не существует предварительно заданного лимита времени, в пределах которого орган банковского надзора должен действовать после выявления конкретной проблемы. Отсутствие ясных требований законодателя, однако, не является причиной, оправдывающей бездействие; передовой опыт показывает, что действовать надо незамедлительно для предотвращения разрастания и углубления данной проблемы.

81. Во многих странах само законодательство предусматривает положения, направленные против затягивания с принятием мер. Если законодатель предусматривает в общих правилах для органов банковского надзора положение о том, что орган банковского надзора должен действовать с надлежащей сноровкой во всех ситуациях, то неисполнение этого положения может вызывать официальную критику в его адрес или даже финансовую ответственность перед пострадавшими сторонами, например, депозиторами.

82. Необходимо установить и поддерживать равновесие между режимом жестких "незамедлительных оздоровительных мероприятий" и общими, более свободными режимами. Одна из эффективных комбинаций могла бы включать в себя "автоматические" правила для предварительно установленных приемлемых действий органов банковского надзора, которые защищали бы их от ненадлежащего вмешательства в процесс принятия решений и давали при этом возможность для гибкого подхода в конкретных обстоятельствах.


5.2.4. Особенность оздоровительных мероприятий


83. Оздоровительные мероприятия разнятся по уровню вмешательства в дело управления банком своим бизнесом. Специальные мероприятия, используемые органами банковского надзора, зависят от характера и уровня серьезности проблем и трудностей, с которыми столкнулся данный банк, а также от того, насколько менеджмент проблемного банка готов к сотрудничеству.

84. Как правило, органы банковского надзора выражают готовность принимать неформальные меры и оздоровительные действия с меньшей степенью вмешательства в тех случаях, когда проблемы, с которыми столкнулся данный банк, не очень серьезны. Приветствуется также, если менеджмент банка проявляет готовность к сотрудничеству и проявляет сноровку и энергию при решении своих проблем.

85. В случае если банк сталкивается с более серьезными проблемами или если нет готовности к сотрудничеству со стороны руководства банка, то орган банковского надзора может быть вынужден предпринимать официальные действия, с тем чтобы обеспечить соответствие со своими рекомендациями. Официальные действия связывают свободу действий банка, предусматривают штрафные санкции за несоблюдение требований. В зависимости от местных правил регулирования к таким санкциям может относиться и издание органом банковского надзора некоторых форм предупреждения принудительного характера с описанием конкретных действий, подлежащих исполнению банком и его менеджментом, а также график их исполнения. Сюда можно также отнести и "приказы о запрещении продолжения противоправного действия", требующие от банка и/или его менеджмента прекратить конкретный вид деятельности или нарушение правил. В некоторых странах подобные приказы могут также издаваться в отношении аффилированных с банком организаций, например, бухгалтеров или аудиторов банка, с тем чтобы предотвратить или прекратить нарушение правил или ненадлежащую/небезопасную деятельность*(20).

86. Более серьезные оздоровительные мероприятия должны рассматриваться в том случае, если существует и развивается опасность возникновения несостоятельности банка. В этих случаях орган банковского надзора может налагать запрет на банк в отношении операций по продаже и платежных операций для предотвращения или ограничения истощения активов. Для того чтобы избежать разочарований новых клиентов, банку может быть запрещено принимать платежи, не предназначенные для погашения долгов банку, если не существует схемы страхования депозитов, которая в полной мере устраивала бы заинтересованные стороны. Может также рассматриваться вопрос о назначении внешнего администратора. Такие жесткие меры, применяемые в основном при ликвидации юридического лица, могут привести к дальнейшему снижению уровня общественного доверия к банкам и должны применяться очень осторожно.

87. Эскалация оздоровительных мероприятий означает рост интенсивности банковского надзора. Существуют ресурсные и затратные моменты, которые орган банковского надзора должен хорошо понимать и учитывать. Однако отсутствие ресурсов не может служить оправданием для бездействия. Органы банковского надзора должны обеспечить в соответствии с Базельскими основными принципами такие условия, чтобы их оперативный бюджет позволял дополнительные издержки, связанные с оздоровительными мероприятиями, например, оплату услуг юристов и консультантов. Органы банковского надзора должны также указать в своих планах на случай непредвиденных обстоятельств (раздел 4.4) то, каким образом дополнительные ресурсы - финансовые и людские - будут привлечены в случае необходимости.


5.2.5. План действий


88. При составлении плана действий оздоровительных мероприятий имеет смысл отдать приоритет более серьезным проблемным и слабым местам. Может потребоваться координированный план, предусматривающий согласованную работу в отношении различных проблемных областей, поскольку зачастую разные проблемы бывают взаимосвязаны.

89. Следовательно, любой план действий должен содержать пакет оздоровительных мер, которые при комплексном применении решат проблему не только симптомов, но и причин. Учитывая то, что ненадлежащий менеджмент является, как правило, фактором в составе прочих, оценка способностей менеджмента должна включаться в план действий.

90. Как часть своего плана действий банк должен обязываться разрабатывать подробный капитальный и операционный план, отражающий программу восстановления финансового здоровья данного банка. Такой план должен отражать перспективную оценку прибыли, дивидендов, активов, обязательств, капитала, неработающих активов и списаний непогашенных ссуд, оценку, произведенную консервативным способом.

91. Ключевым фактором при определении, насколько успешным будет план действий, являются обязательства совета директоров, а в конечном счете и основных акционеров банка. Для органа банковского надзора очень важно установить открытый и откровенный диалог с советом директоров, и особенно с основными акционерами банка, с тем чтобы сохранить их приверженность данному банку, включая возможность срочного вложения новых капитальных средств или поиски новых акционеров.

92. Очевидно, что если менеджмент сконцентрирует свое внимание на проблеме оздоровления банка, то у него должно быть как можно меньше необязательных и отвлекающих моментов, с тем чтобы он отложил на время в сторону любые планы открытия новых отделений, планы поглощения или другие крупные новые деловые инициативы. Добровольное следование в этом направлении должно быть отражено в плане действий.

93. План действий, подготовленный банком, должен получить одобрение совета директоров и должен содержать разумные аргументы, убеждающие орган банковского надзора в том, что слабые места будут удовлетворительным образом разрешены в пределах приемлемого временного периода. В некоторых случаях, например, если были нарушения правил регулирования или если были предприняты в отношении данного банка официальные надзорные действия, то могут быть основанные на законе требования об официальном одобрении плана действий также и со стороны органа банковского надзора.

94. В некоторых странах обязательства совета директоров в отношении плана действий, а также графика его выполнения сформулированы в письменном соглашении, подписываемом органом банковского надзора и конкретным банком, и такой банк подпадает под режим интенсивного надзора.

95. Совет директоров и менеджмента банка, а также и орган банковского надзора должны осуществлять тщательный мониторинг реализации плана действий. От банков следует требовать направлять в орган банковского надзора регулярную обновляемую информацию о прогрессе программы оздоровления на фоне плана действий. В свою очередь, орган банковского надзора должен быть способен оценить, имеется ли удовлетворительный прогресс или необходимы дополнительные оздоровительные мероприятия. Обычно подобный метод помогает восстановлению большого числа банков.


5.2.6. Принуждение к соответствию требованиям оздоровительных мероприятий


96. Органы банковского надзора бывают вынуждены рассмотреть необходимость применения всех имеющихся типов наказаний и санкций для того, чтобы силой обеспечить соответствие рекомендациям и правилам регулирования, установленным надзорными органами. Такие наказания и санкции бывают разных типов - от предупреждений и установленных штрафов за мелкие нарушения до значительных штрафов, налагаемых на руководителей корпорации за крупные нарушения. Оздоровительные мероприятия, такие, например, как смещение менеджеров, директоров или акционеров, могут также использоваться для усиления прежних приказов органов банковского надзора, которые не выполнялись. Важно, чтобы наказания и санкции можно было налагать на сам банк или же на соответствующих отдельных лиц. Исключительной санкцией является угроза закрытия банка или отзыва банковской лицензии*(21).

97. Решение о закрытии банка или отзыва его лицензии должно приниматься только в том случае, если становится совершенно ясно, что данный банк не в состоянии платить своим настоящим и будущим депозиторам и другим кредиторам или если операции данного банка осуществлялись в ущерб интересам депозиторов и общественным интересам в целом. Санкция, связанная с отзывом банковской лицензии, является исключительной мерой и должна применяться с чрезвычайной осторожностью, с тем чтобы избежать усугубления проблем для акционеров данного банка и для финансовой системы в целом. Это не означает, что инструмент отзыва лицензии не должен применяться вовсе, а означает лишь то, что последствия данной акции должны быть тщательно взвешены и подготовлены*(22). Обычно отзыв банковской лицензии должен сопровождаться другими мерами стратегии разрешения банковских проблем (раздел 6).

98. Органам банковского надзора следует в качестве особого условия оговорить временные рамки, в пределах которых банки обязаны выполнять оздоровительные мероприятия. Эти временные рамки должны учитывать степень срочности и серьезности проблем, включая риск распространения инфекции. Если это обеспечивается положениями банковского законодательства, органы банковского надзора могут обращаться в суд для усиления своих мероприятий*(23).

99. Банки, получившие приказы или указания от органов банковского надзора, могут в зависимости от местного законодательства выступить с апелляцией против такого приказа. Учитывая важность проведения срочных оздоровительных мероприятий, желательно, чтобы судебные разбирательства не затягивались. В некоторых странах разработаны механизмы, посредством которых некоторые решения органов банковского надзора немедленно вступают в силу даже в том случае, если банк оспаривает их в судах.


5.2.7. Консультации с другими организациями


100. Для органов банковского надзора (включая компании по страхованию депозитов) было бы желательно иметь способность действовать независимо от прочих государственных и судебных властей при определении мероприятий, необходимых для преодоления банковских трудностей, и при применении в отношении банков этих необходимых оздоровительных мероприятий*(24). Обмен и совместное использование информационных данных с другими организациями важны при выявлении слабости банка, но, пожалуй, еще более важным является поддержание связи с другими организациями при самой работе со слабым банком. При применении оздоровительных мероприятий органам банковского надзора необходимо решить, стоит ли консультироваться и информировать правительство, центральный банк и другие органы регулирования об оценке состояния банка и предполагаемом направлении действий. Органы банковского надзора, как правило, заинтересованы во взаимных консультациях с центральным банком, поскольку их действия могут сказаться на отношениях центрального банка с данным слабым банком и наоборот. Например, центральный банк может выразить желание исключить слабый банк из списка избранных контрагентов своих операций в области денежно-кредитной политики. И наоборот, принятое центральным банком решение исключить данный банк из списка избранных контрагентов его операций в области денежно-кредитной политики или из основных платежных систем и систем расчетов может ограничить возможности органов банковского надзора. Орган банковского надзора должен также хорошо представлять себе обстоятельства, в которых он мог бы привлечь правительственные органы и другие организации к участию в плане своих мероприятий. Это относится, в частности, к тем организациям, которые прямо заинтересованы в добром здравии данного банка. Двусторонние соглашения, например, Меморандум о Взаимопонимании, заключаемые с различными организациями (раздел 4.3.6), могли бы оказаться полезными в ситуациях с проблемными банками, особенно если существует потребность в безотлагательных действиях.

101. В некоторых странах органы банковского надзора могут испытывать потребность в консультациях с Министерством финансов или обращении в суд для решения вопроса об отзыве лицензии. Могут также существовать специальные процедуры с участием Минфина и центрального банка для решения проблем, связанных с ситуациями системного кризиса. Здесь очень важно, чтобы каждый орган банковского надзора знал соответствующие процедуры и был способен быстро их активизировать.


5.3. Работа с различными видами проблем слабых банков


102. В этом разделе рассматривается то, каким образом необходимо работать с различными видами проблем слабых банков, однако на практике, конечно, каждый тип и вид слабости не проявляется изолированно (по отдельности). Проблемный банк и его орган банковского надзора будут вынуждены иметь дело с набором различных проблем одновременно. Как уже отмечалось выше, ключом для возрождения слабого банка являются выявление и количественное определение имеющихся проблем и реализация всеобъемлющего и достоверного плана оздоровительных мероприятий. В зависимости от обстоятельств раскрытие информации о том, что данный банк приступил к реализации подобного плана, может способствовать сохранению или разрушению доверия к такому банку.


5.3.1. Достаточность капитала

ГАРАНТ:

О Новом соглашении по достаточности капитала Базельского комитета по банковскому надзору см. Сообщение ЦБР от 16 июня 2004 г., а также Информацию ЦБР от 4 августа 2004 г.


103. Снижение покрытия капитала банка может иметь различные объяснения. Наиболее распространенные включают в себя:

- стремительный рост активов, взвешенных по риску;

- сокращение абсолютной величины капитала, например, погашение субординированных займов;

- общие убытки по банковским операциям;

- неблагоприятную динамику валютных курсов, если существует валютное несовпадение между активами, взвешенными по риску, и регулятивным капиталом.

104. Улучшение состояния капитала решает проблему симптомов. Орган банковского надзора должен также стремиться понять в каждом случае, почему снизилось покрытие капитала, чтобы определить, нужно ли принимать другие меры. В первом случае приведенных выше примеров орган банковского надзора должен оценить, обладает ли данный банк финансовыми возможностями, а также достаточным руководящим и организационным потенциалом, чтобы справиться с этими новыми рисками. Во втором случае орган банковского надзора должен определить, добровольно или вынужденно произошло сокращение капитала данного банка. В третьем случае должны быть выявлены причины, лежащие в основе потерь. Временные потери, например, вызванные непредвиденными колебаниями на рынке, предусматривают отношение, отличное от того, которое применяется к банку, у которого убытки - это постоянное явление. В четвертом случае орган банковского надзора должен оценить управление банком своим риском потенциальных потерь, связанных с иностранными валютами*(25).

105. Если коэффициент достаточности капитала данного банка упадет ниже установленного органом банковского надзора или законом минимума, то это явится сигналом для органа банковского надзора привести в действие официальные мероприятия, направленные на восстановление параметров данного соотношения проблемного банка.

106. Основным объектом рассмотрения органом банковского надзора является вопрос, способен ли будет данный банк и как скоро восстановить свой капитал до приемлемого уровня. Данный банк должен будет, таким образом, предоставить органу банковского надзора четкие и ясные заверения о том, как он намерен восстанавливать это соотношение и в какие сроки с соответствующими промежуточными ориентирами.

107. Будет разумно со стороны органа банковского надзора заручиться гарантией основных акционеров данного банка в том, что они продолжат поддерживать этот банк и готовы поучаствовать в восстановлении состояния капитала посредством капитальных вложений в случае, если положение данного банка продолжит ухудшаться.

108. Если имеющиеся акционеры окажутся не в состоянии осуществить необходимые вложения капитала, то могут рассматриваться и другие варианты, например:

- реализация или секьюритизация активов, тем самым происходит сокращение величины капитала, необходимого для поддержания деловой активности;

- перенацеливание портфеля ценных бумаг с высокорискованных на низкорискованные активы;

- сокращение операционных издержек и капитальных расходов, включая выплату премиальных директорам и менеджменту;

- ограничение или лимитирование выплат дивидендов;

- ограничение погашения субординированной задолженности или других инструментов;

- привлечение новых акционеров, способных вложить новый капитал.

109. Менее очевидными являются те проблемы, которые связаны со значительным падением коэффициента достаточности капитала данного банка, например, в связи с понесенными банком такими убытками, которых не ожидал рынок от этого банка, однако этот уровень падения не достигает еще минимума, установленного органами банковского надзора или законодателем. Это может отрицательным образом сказаться на доверии к данному банку, особенно если есть предположения о том, что в будущем падение данного банка продолжится.

110. В подобных обстоятельствах вливание капитала (возможно, восстанавливающее коэффициент достаточности капитала банка до уровня, который был у него до того, как он понес убытки) может также быть вполне приемлемым для убеждения акционеров и рынок в целом в том, что положение банка остается безопасным. В таких случаях органу банковского надзора потребуется тесное сотрудничество с менеджментом данного банка.


5.3.2. Качество активов


111. Проблема качества активов может превратиться в "серьезную проблему" различными способами. Резервирование и списание средств со счетов могут привести к убыткам данного банка, вызывающим сокращение коэффициента достаточности капитала. Однако, если даже данный банк продолжит приносить прибыль, ненадлежащее качество активов может по-прежнему создавать проблемы потрем основным причинам:

- если проблема не разрешается посредством надлежащего управления проблемным кредитом, то списание ссуд, вероятно, останется значительным или даже будет возрастать;

- проблемные кредиты, превышающие нормы банковского сектора, могут сигнализировать не только о ненадлежащих стандартах кредитного страхования, но, по всей вероятности, и о ненадлежащем управлении, что может послужить предупреждением о зарождении повсеместных проблем;

- знание общественностью и рынком о сравнительно неудовлетворительном управлении качеством активов данного банка может отрицательно сказаться на доверии к нему, что приведет к изъятию депозитов или росту издержек, связанных с привлечением средств.

112. Для решения проблем, связанных с качеством активов, проверки на месте являются, как правило, наиболее благоприятным методом оценки масштабов проблемы. Проверка должна концентрироваться на том, насколько быстро и четко была выявлена проблема, связанная с кредитованием; наличествует ли в данном банке подразделение по управлению/разрешению проблем, связанных с кредитованием; насколько эффективно работает такое подразделение; насколько правильно классифицировались проблемы, связанные с кредитованием; насколько адекватна величина резервов, выделенных на решение этой проблемы. Хотя наличие адекватных резервов является на первый взгляд предметом первостепенной важности для данного банка и его аудиторов, тем не менее орган банковского надзора играет основную роль в определении того, насколько разумна политика выделения резервов и насколько эффективно она применяется. Если величина резервов неадекватна, то коэффициент достаточности капитала данного банка будет завышен.

113. Орган банковского надзора, вероятно, будет способен использовать: (1) сопоставление с группой равноценных банков (например, с опытом других проверок на местах) и (2) стресс-тестирование для определения масштаба данной проблемы и конкретных областей, вызывающих озабоченность. Органы банковского надзора все с большей энергией требуют от банков проводить стресс-тестирование и ввести его в повседневную практику банковской деятельности.

114. Конкретный банк, испытывающий сложности, связанные с качеством активов, должен разработать соответствующий план оздоровительных мероприятий. Сюда можно отнести:

- переговорный процесс о новом соглашении с его ослабленными, но жизнеспособными дебиторами (посредством продления сроков погашения кредитов, снижения процентных ставок, частичного прощения долгов, задолженности по свопам, сумма которых определяется рыночным индексом, и пр.;

- приобретение (в собственность) обеспечения по кредиту и других активов дебиторов;

- списание долгосрочных проблемных ссуд;

- реализация активов или перевод активов в специальный инструмент по управлению задолженностью (хотя следует сказать, что орган банковского надзора должен определить, что подобные операции не осуществляются только как форма регулятивного арбитража).

115. На практике, однако, какой бы метод ни выбрал проблемный банк, существуют определенные принципы, которым необходимо следовать. Во-первых, проблемному банку нужно постараться добиться реалистической оценки своего текущего качества активов и не подвергаться искушению скрыть проблему "косметическим" реструктурированием с использованием несостоятельных дебиторов. Во-вторых, банку нужно направить ресурсы на укрепление подразделения по управлению проблемными ссудами, с тем чтобы оно могло ускорить процесс оздоровления. В-третьих, ему нужно подготовиться и "проглотить пилюлю" отчислений средств в резервы. Проблемы с качеством активов, ставшие достоянием гласности, бросают тень на данный банк на долгие годы. Чтобы быть эффективной, величина резервов должна определяться на основе стоимости быстро реализуемого обеспечения или консервативной оценки текущей стоимости, рассчитанной по вероятной сумме выплат заемщикам, а не по долгосрочным потенциально оптимистическим прогнозам будущей стоимости. Если у данного банка окажутся ресурсы или он сможет мобилизовать дополнительные ресурсы, например, за счет инъекций капитала, то предпочтительнее будет попытаться "очистить баланс" как можно скорее. Это, однако, может привести банк к большому потрясению в части прибыльности и капитала.

116. Орган банковского надзора почти определенно ждет от банка, чтобы тот наметил цели в части сокращения проблемных ссуд до определенного уровня в конкретный период времени и может изъявить желание осуществить мониторинг прогресса банка в этом направлении посредством посещения банка и изучения отчетов внешних или внутренних аудиторов данного банка. Он должен обеспечить условия для того, чтобы все реструктурированные долги были классифицированы как неработающие и были обеспечены резервами до тех пор, пока данный банк не продемонстрирует, что дебитор восстановил свою способность полностью погасить свою задолженность.

117. Кроме работы в отношении безотлагательных проблем, орган банковского надзора должен также обеспечивать условия для того, чтобы данный банк в полной мере произвел анализ процессов оценки, одобрения и мониторинга своих кредитных операций. Обнаруженные здесь слабые места почти гарантированно сыграли главную роль в возникновении общих проблем в части качества активов.


5.3.3. Менеджмент


118. Слабый менеджмент почти всегда является проблемой большинства слабых банков. Хотя это и не является ролью органов банковского надзора - выбирать менеджмент банка, у них есть обязанность оценивать кандидатов на пост директоров и членов правления в отношении экспертизы (тест на пригодность и соответствие), а также предотвращать назначения, решения относительно которых, по их мнению, принимаются в ущерб интересам депозиторов. Органам банковского надзора следует также производить оценку директоров и старших управленцев в ходе своего рутинного надзора за деятельностью банков.

119. До тех пор пока не будет свидетельств о мошенничестве или масштабной некомпетентности, например, если орган банковского надзора просто почувствует, что та или иная личность не годится для выполнения конкретной работы и это проявляется в деятельности данного банка, то могут возникнуть трудности с официальным запросом об отстранении неугодных персон. В подобных ситуациях было бы более эффективным для органа банковского надзора обсудить будущее менеджмента с членами совета директоров или основными, крупными акционерами данного банка и искать их добровольного решения в части укрепления менеджмента. Упор следует сделать на привлечение крепких профессионалов с опытом и навыками, необходимыми банку, например, на должность исполнительного генерального директора, финансового контролера, начальника департамента по кредитным операциям или консультантов для усиления имеющейся команды.

120. В качестве последней меры, если это позволяет законодательство, орган банковского надзора может назначить лицо, временно ведущее дела проблемного банка в целях поиска разрешения возникших проблем и трудностей. Однако это назначение должно осуществляться таким образом, чтобы не создавалось впечатления, что ответственность за управление банком перешла в руки органа банковского надзора.


5.3.4. Прибыль


121. Уменьшение величины прибыли банка может быть вызвано различными причинами. Сюда можно отнести:

- неприбыльные инвестиции в новые сферы банковской деятельности, или в отделения, дочерние предприятия, или в заграничные операции;

- недостаточный уровень диверсификации и непостоянный прилив доходов;

- ненадежность неосновных статей дохода;

- ненадлежащий контроль в отношении расходов;

- рост конкуренции в основных направлениях деятельности, вызывающий уменьшение процентной маржи.

122. Уменьшение прибыли приводит прямо к сокращению ликвидности и более слабой платежеспособности, поэтому эти проблемы требуют незамедлительного решения. От банков следует потребовать сокращения или реструктуризации неприбыльной деятельности (например, закрытия отделений), а также сокращения расходов (например, сократить сумму премиальных и жалованья и/или число персонала). Если эти проблемы достаточно серьезны, то может потребоваться значительная реорганизация банка. Одновременно с этим должны быть приняты соответствующие меры, например, изменение стратегических направлений деятельности данного банка и оперативных планов для восстановления его прибыльности.


5.3.5. Ликвидность


123. Проблемы с ликвидностью могут возникать, если имеющиеся у банка денежные средства и обращающиеся на рынке активы обеспечивают недостаточную маржу для комфортного уровня, превышающего необходимый уровень для ведения бизнеса и, таким образом, оставляют мало пространства для маневра в периоды стресса.

124. Не исключено, что ликвидность может превратиться в проблему сама по себе в сценарии, где банк увеличивает в объеме свой кредитный портфель быстрее, чем может обеспечить безопасное, адекватное, надежное привлечение средств. Однако проблемы, связанные с ликвидностью, зачастую являются симптомами других проблем. Отсутствие доверия к данному банку, например, демонстрируемое путем изъятия депозитов клиентами и другими банками, нарушает межбанковские связи. Проблемные банки, как правило, становятся неплатежеспособными задолго до того, как превратятся в неликвидные.

125. У органов банковского надзора разные требования в отношении того, каким образом будут выражены минимальные уровни ликвидности. Если уровень ликвидности данного банка упадет ниже требуемого минимума, то это, как правило, служит сигналом для принятия ряда мер органами банковского надзора, например, требования от банка объяснить, каким образом и как скоро он планирует восстановить ликвидность на приемлемом уровне.

126. Если данный банк не способен сам восстановить уровень своей ликвидности или этот уровень сигнализирует о дальнейшем его ослаблении, то в этом случае необходимо принимать срочные меры. Для обеспечения этого процесса орган банковского надзора должен потребовать от данного банка подготовить детальные прогнозы потоков денежных средств, например, на ближайшие 5 рабочих дней. Пятидневный период позволит банку по крайней мере продержаться до конца рабочей недели, а орган банковского надзора сможет затем решить, стоит ли банку вновь продолжать операции на следующей неделе. Стресс-тестирование должно проводиться на основе этих прогнозов, с тем чтобы получить более объективное представление о том, как долго ликвидность данного банка может сохраняться, если ситуация ухудшится (то есть если не будет улучшения ситуации или будет ускорение потерь, связанных с ликвидностью). Проекты, связанные с потоками денежных средств данного банка, должны учитывать среди прочего преждевременные изъятия средств и изменения в размещении банковских активов против его обязательств на глобальной основе.

127. Существует ряд мероприятий, которые банк может предпринять для улучшения своего положения. Во-первых, в части изъятия средств он может сделать заявление, чтобы успокоить общественность, а также может вступить в прямой диалог с крупными вкладчиками. Успех этого, конечно, будет зависеть от того, какое положение он занимал до возникновения у него проблем. Во-вторых, в части запасов его ликвидности он может попытаться сохранить кредитные линии с дружественными банками или продать/купить активы для поддержки ликвидности. Он может также искать поддержку в части ликвидности у основных своих акционеров.

128. Не исключена вероятность того, что может возникнуть вопрос о поддержке ликвидности проблемного банка со стороны центрального банка. Центральный банк способен помочь платежеспособному банку в увеличении ликвидности в рамках своей обычной кредитной схемы, например, в рамках "учетного окна" на рыночных условиях и при наличии приемлемого обеспечения. Это, по всей вероятности, более быстрый способ увеличения ликвидности, чем выход банка на рынок, а также более осмотрительный и благоразумный.

129. При подходе к проблеме на основе каждого конкретного случая центральный банк может принять решение о предоставлении чрезвычайной дискреционной помощи, связанной с ликвидностью, в дополнение к своим обычным постоянным схемам в отношении неликвидных, но считающихся платежеспособными банков. Механизмы частного сектора, как правило, бывают уже исчерпаны до рассмотрения вопроса о чрезвычайной помощи, связанной с ликвидностью, частично для сокращения морального риска, а частично для минимизации риска возможных потерь государственных денег. Там, где это представляется возможным, следует требовать обеспечения для уменьшения риска потерь. В зависимости от обстоятельств центральный банк может выразить желание восстановить доверие, сделав заявление с разъяснением своей позиции и, возможно, с подтверждением своей готовности оказать поддержку, связанную с ликвидностью, в данном конкретном случае, а также другим неликвидным, но платежеспособным банкам.


5.3.6. Процессы управления риском


130. Процессы управления риском могут быть неадекватными масштабам и характеру деятельности данного банка и его профилю риска. Важно, чтобы эти процессы адекватно соответствовали всем типам риска, с которыми сталкивается данный банк. Следующие пункты описывают два примера.

131. В качестве финансового посредника банки не могут избежать рыночного риска. Менеджмент банка прежде всего несет ответственность за мониторинг и контроль в отношении рыночного риска. У него есть обязанность устанавливать разумные ограничения риска с учетом своей финансовой мощи и возможностей управлять риском. Такие ограничения должны подвергаться тщательному и постоянному мониторингу со стороны менеджмента банка, и если риск становится чрезмерным и угрожает финансовому состоянию данного банка, то для исправления этого положения необходимо предпринять безотлагательные меры. Если же менеджмент не в состоянии сократить чрезмерный рыночный риск, то в этом случае может потребоваться вмешательство со стороны органа банковского надзора. Действия органа банковского надзора могут быть направлены не только на чрезмерные потенциальные потери, связанные с риском, но и на ненадлежащее управление риском, на слабую систему контроля, которая позволила риску достичь чрезвычайно высокого уровня.

132. Существует более глубокое понимание операционного риска, особенно учитывая то, что банки в своей деятельности все в большей степени полагаются на новые технологии. Например, отказ систем информационных технологий может вызвать крупные финансовые потери и утрату доверия общества. Другие системные и операционные дефициты в банках могут преобразоваться в убытки, потенциально ведущие к неплатежеспособности. Орган банковского надзора должен требовать от проблемного банка незамедлительно решать проблемы, связанные с явным дефицитом системных и операционных мощностей, а во многих случаях - решать срочно потому, что они (например, недействующие системы информационных технологий) могут угрожать текущим операциям банка. Однако надежное решение требует, чтобы проблемный банк решал вопросы исходного, лежащего в основе, дефицита, например, неадекватной работы вспомогательных систем.


6. Вопросы закрытия и ликвидации банков


133. В этом разделе излагаются общие принципы работы с банками, переживающими значительные трудности, представлена разнообразная технология закрытия банков в случае, если банкротство стало неизбежным, и ликвидации конкретного банка в случае его банкротства. Технология закрытия банка предусматривает специальные банковские и правовые навыки. Органу банковского надзора, у которого отсутствуют необходимые навыки, может потребоваться помощь независимых экспертов.


6.1. Основные принципы политики закрытия банков


134. Принципы работы со слабыми банками, изложенные в разделе 2.2, тщательно разработаны и приведены ниже в помощь органам банковского надзора при осуществлении ими политики, направленной на закрытие проблемного банка, и выбора для этих целей соответствующей технологии. Следует иметь в виду что при определенных обстоятельствах не все эти принципы могут применяться одновременно:

- Банкротство банков является следствием рискованных операций в условиях конкуренции. Орган банковского надзора не может и не должен обеспечить условия для абсолютной гарантии того, что банки не будут банкротиться. Цели защиты финансовой системы и интересов депозиторов в целом допускают банкротство отдельных банков. Редкие случаи ликвидации отдельных банков могут помочь обеспечить надлежащий баланс стимулов. Решение этих проблем требует наличия четко установленных критериев для определения момента, когда потребуется вмешательство в дела банка или его закрытие (юридическое или экономическое). При удовлетворении подобных критериев орган банковского надзора должен безотлагательно приступить к осуществлению соответствующих мероприятий.

- Решения, связанные с частным сектором, не налагают расходов на налогоплательщиков и вызывают наименьшую деформацию банковского сектора, а следовательно, отвечают критерию наименьших затрат. Обычно они влекут за собой поглощение слабого банка финансово здоровым банком. Орган банковского надзора при необходимости исполняет при этом свою роль, связанную с рекомендациями в пользу частного сектора. Государственные денежные средства могут использоваться лишь при исключительных обстоятельствах.

- Надлежащий процесс закрытия банка. Слабые банки должны либо быстро восстанавливаться, либо закрываться, а банковские активы обанкротившихся организаций должны быть незамедлительно возвращены на рынок для минимизации возможных потерь, понесенных депозиторами, кредиторами и налогоплательщиками. Чем дольше активы банка будут находиться в руках администратора, тем большая часть стоимости этих активов будет потеряна. Опыт прошлых лет показывает, что при отсутствии контроля процесс закрытия слабых банков может тянуться бесконечно долго.

- Обеспечение состязательности. В случае закрытия банка посредством операций слияния, поглощения или покупки и принятия на себя обязательств выбор банка покупателя должен осуществляться на состязательной основе. Еще один дополнительный фактор, который следует рассмотреть, будет ли нанесен ущерб конкурентной борьбе за банковские услуги. Любые действия, направленные на облегчение работы, связанной с подобным закрытием банка, не должны предприниматься в ущерб конкуренции и ставить в невыгодное положение более эффективные банки.

- Минимизация неудобств участникам рынка. Закрытие банка может нарушить движение средств между заемщиками и заимодателями с потенциально негативным воздействием на экономику. У заемщиков могут возникнуть затруднения с установлением связей с новым банком, а также они могут счесть существующие проекты опасными, если кредиты банка не появляются, как ожидалось. Страховщику депозитов может потребоваться определенное время, чтобы определить, кто является застрахованным депозитором, с тем чтобы закрыть их счета и расплатиться с ними*(26). В случае отсутствия страховщика депозитов задержка для депозиторов, если они имеют право получить назад какую-нибудь сумму денежных средств, будет еще более продолжительной, поскольку процедура ликвидации банка может затянуться. В любом случае выбор метода закрытия банка и выбор между закрытием и ликвидацией должен быть сделан с учетом минимизации ущерба для рынка.


6.2. Технология закрытия банка


135. Необходимо различать юридическое и экономическое закрытие банка. В случае юридического закрытия банка у него изымается лицензия, и он прекращает существование в качестве юридического лица. В случае экономического закрытия происходит перерыв или прекращение осуществления операций данного банка, что зачастую может привести к серьезным неудобствам и возможным потерям для банковских клиентов. Технология разрешения банковских проблем часто предусматривает достижение юридического закрытия и избежание экономического закрытия.


6.2.1. Планы реструктуризации


136. От слабого банка могут потребовать реорганизации его операций в качестве оздоровительной меры, но если неплатежеспособность представляется неизбежной, то от банка могут потребовать осуществления радикальной реструктуризации. Подобная стратегия приемлема только в том случае, если существует реальный шанс возрождения банка и доведения его до стабильного, нормального состояния за короткий промежуток времени. Рассчитанная на длительную перспективу реструктуризация может явиться единственно верным решением для крупного банка со сложной структурой, которому трудно найти партнеров, обладающих достаточными финансовыми ресурсами для осуществления слияния или поглощения.

137. За операционной и организационной реструктуризацией может последовать финансовая реструктуризация. Если данный банк эмитировал в рамках правил Базельского комитета ценные бумаги, которые считаются регулятивным капиталом, то держатели этих ценных бумаг должны быть готовы нести потери. Подобные потери, возникшие в результате списания средств или их конверсии в ценные бумаги (после устранения существующих требований акционеров), должны предшествовать банкротству данного банка. Кроме того, органы банковского надзора или другие соответствующие органы власти должны рассмотреть вопрос о том, может ли быть осуществлена конверсия субординированной задолженности в первоочередную задолженность или в новые ценные бумаги, в отношении которых орган банковского надзора или другой орган власти обладает необходимыми полномочиями, предусмотренными законом.

138. Если совет директоров, менеджмент банка или акционеры, держащие контрольный пакет акций, не желают предпринять своевременные действия, то орган банковского надзора должен рассмотреть вопрос о назначении внешнего администратора для разработки плана реструктуризации и реализации начальной стадии такого плана. В подобных случаях такой администратор должен замещать менеджмент данного банка, возглавить управление компанией и обладать всей полнотой власти и функций прежних директоров. Некоторое ограничение полномочий акционеров также может потребоваться.


6.2.2. Слияния и поглощения


139. Если какой-либо банк не в состоянии своими силами решить возникшие проблемы, ему следует рассмотреть вопрос о слиянии с процветающим банком или поглощении им. Это относится к способу решения проблем с использованием частного сектора. Банки (даже те, которые обанкротились) являются привлекательными объектами для инвесторов, особенно это касается финансовых организаций, стремящихся приобрести нематериальные выгоды*(27).

140. Соглашения о слиянии или поглощении должны заключаться задолго до того, как активы упадут в цене. В ряде случаев держатели акций и некоторые кредиторы могут быть вынуждены пойти на уступки для привлечения потенциальных покупателей. Покупатели должны обладать достаточным капиталом, чтобы возместить издержки этого нового банка, а также иметь менеджмент, способный разработать и реализовать программу реорганизации. Если покупателем является иностранный банк, то органам банковского надзора следует обратить внимание на дополнительные аспекты, например, на законы и правила регулирования соответствующей иностранной правовой системы. Органам банковского надзора потребуется также наладить тесные контакты с иностранными органами банковского надзора для получения информации о покупателе и его соответствующей деятельности.

141. Органам банковского надзора следует помнить о том, что операции по слияниям и поглощениям даже в хорошие времена непросто переносятся банками. Это связано с разной корпоративной культурой, несовместимостью систем информационных технологий, необходимостью увольнения персонала и пр. В любом плане, предусматривающем слияние компаний, вопросы интеграции персонала и систем информационных технологий должны быть тщательно проработаны.

142. Банк, заинтересованный в покупке, должен иметь ясное представление о слабости данного банка и причинах, лежащих в основе этой слабости. Полная и точная информация должна быть предоставлена слабым банком всем потенциальным покупателям, однако такая информация должна предоставляться последовательно и на основе соглашений о строгой конфиденциальности. В тех странах, где законодательство позволяет, это может быть сделано в сотрудничестве с органом банковского надзора. Ограничение доступа к информации может служить препятствием для потенциальных покупателей, вынуждая их требовать большей уступки от органов регулирования или от продаваемого банка. Не исключено также, что полная информация может привести заинтересованный в покупке банк к отказу от операции слияния или поглощения. Однако это все же лучше, чем непродуманное слияние, которое может окончиться серией последующих трудностей для самого банка-покупателя. Орган банковского надзора должен удостовериться в том, что, решая одну проблему, подобная стратегия не создает другую (более масштабную) проблему в определенный период в будущем.

143. Если акционеры слабого банка, держащие контрольный пакет акций, не желают продавать свои акции и контроль над доходами данного банка и таким образом затягивают осуществление операции слияния и поглощения, то властные органы могут рассмотреть вопрос о внешнем администраторе, обладающем всей полнотой власти бывшего менеджмента. Может потребоваться некоторое давление на акционеров слабого банка, чтобы убедить их принять решение о слиянии и поглощении, вплоть даже до экспроприации большей части акций. Все, о чем говорилось выше, будет зависеть от соответствующего законодательства, которое должно также предусматривать справедливое отношение к непривилегированным акционерам. Основной вопрос заключается в том, как, когда и в какой степени орган банковского надзора правомочен частично списать стоимость акций.

144. Существуют и другие соображения. Собственники слабого банка, которые пытаются продать свои акции, чтобы сократить величину своих собственных убытков, как правило, не придают большого значения личности предполагаемого покупателя. В подобных обстоятельствах существует риск, связанный с тем, что некоторые предполагаемые покупатели будут скорее заинтересованы в правовом титуле и регистрации данного банка, чем в его банковских операциях. Неблагонадежные акционеры могут пожелать злоупотребить данным банком для сомнительных целей (например, для отмывания "грязных" денег) или для других деловых интересов, которые могут подвергнуть опасности дальнейшее существование данного банка. В соответствии с Основными принципами органы банковского надзора обязаны проверять надежность всех новых акционеров, и иметь право отказывать соискателям. Органы банковского надзора должны непреклонно пользоваться такими полномочиями.

145. Преимущества такого решения как слияние и поглощение заключаются в следующем:

- сохраняется терпящий банкротство банк в качестве действующего предприятия при сохранении стоимости его активов (тем самым сокращаются расходы государства или страховщика депозитов);

- минимизируются последствия для рынка, поскольку отсутствуют сбои в предоставлении банковских услуг клиентуре терпящего банкротство банка;

- все активы переведены в новый банк, образовавшийся в результате слияния и поглощения, и все депозиторы и кредиторы защищены в полной мере.

146. При разрешении банковских проблем методом слияний и поглощений орган банковского надзора должен продолжать активно осуществлять мониторинг в отношении проблем купленного банка и предпринимать шаги в направлении обеспечения условий для того, чтобы эти проблемы адекватно решались менеджментом нового банка.


6.2.3. Операции покупки и принятия на себя обязательств


147. Если метод слияний и поглощений с участием частного сектора не устраивает или не может быть организован, то можно было бы рассмотреть метод покупки и принятия на себя обязательств. Операция покупки и принятия на себя обязательств состоит в том, что сильный в финансовом отношении банк или частный (частные) инвестор покупает часть или все активы и принимает на себя часть или все обязательства банка-банкрота. Операции покупки и принятия на себя обязательств в большинстве стран предусматривают изъятие банковской лицензии и начало процедуры закрытия банка ликвидационной комиссией. Банк-приобретатель покупает активы банка-банкрота, но не его банковский чартер (документ на право ведения операций).

148. Операция покупки и принятия на себя обязательств может быть оформлена различными способами в зависимости от целей и требований страховщика депозитов*(28) или государства, а также покупателя. Подобная операция может быть оформлена таким образом, что приобретатель покупает все активы и принимает на себя все депозиты. Как и в случае с операцией по слияниям и поглощениям, этот тип операций по покупке и принятию на себя обязательств может быть привлекательным для покупателя (из-за неосязаемых приобретений), даже если проблемный банк является неплатежеспособным. Однако подобные ситуации встречаются редко. Чаще бывают необходимы финансовые стимуляторы, чтобы привлечь внимание потенциальных покупателей. Стимулы могут принимать форму инъекций наличных средств компании - страховщика депозитов*(29) или в исключительных случаях государственных средств. Подобная форма помощи должна быть обоснована как наименее затратная альтернатива.

149. Операция покупки и принятия на себя обязательств может быть оформлена таким образом, что приобретатель покупает только часть активов проблемного банка и принимает на себя часть хранящихся у него депозитов. Например, ликвидационная комиссия может передать покупателю результативные (работающие) кредиты и другие качественные активы на сумму, сопоставимую с застрахованными депозитами, которые он принимает на себя*(30). Чистая банковская операция покупки и принятия на себя обязательств осуществится, если банк-приобретатель примет на себя обязательства в форме депозитов и купит наличные денежные активы и их эквивалент, "хорошие" кредиты и прочие высококачественные активы проблемного банка*(31). Те активы, которые не были проданы покупателю при закрытии банка, передаются в распоряжение ликвидационной комиссии для реализации.

150. Если неработающие кредиты и другие рискованные инвестиции подлежат передаче покупателю, то потребуются определенные механизмы для смягчения сопутствующего риска. Такие механизмы могут принимать форму соглашений о распределении между сторонами убытков или возврата обеспечения (резерва), что позволит приобретателю вернуть активы, которые утрачивают свое качество в пределах определенных периодов времени. При продаже подобных активов такой покупатель не должен освобождаться от всех убытков, в противном случае у него не будет стимулов управлять плохими кредитами для минимизации убытков, что приведет к большим расходам, связанным с закрытием данного банка. Можно также рассмотреть альтернативу, когда такой покупатель может быть нанят (с соответствующими стимулами) для управления неработающими кредитами, но не будет заносить их на свои балансовые счета.

151. Операция покупки и принятия на себя обязательств должна осуществляться в максимально короткий срок. Это поможет избежать перерывов в деловых операциях, с тем чтобы сохранить рыночную стоимость данного банка и сократить расходы, связанные с его закрытием.

152. Что касается операций слияния и поглощения, то здесь покупатель должен финансовыми и организационными возможностями объединиться с предприятием-банкротом. В случае, если имеется более чем один приемлемый покупатель, победитель может быть определен состязательным конкурсом таким образом, чтобы была получена лучшая цена нетто-активов банка-банкрота.

153. Закрытие банка в качестве юридического лица предусматривает, что акционеры теряют свои капиталовложения, а менеджмент данного банка отстраняется от руководства. С этой точки зрения операция покупки и принятия на себя обязательств сочетается с минимизацией морального риска.

154. Решение проблем путем проведения операций покупки и принятия на себя обязательств имеет нижеследующие преимущества:

- сохраняет стоимость активов банка-банкрота (тем самым сокращая расходы, связанные с закрытием этого банка);

- минимизирует последствия для рынка посредством незамедлительного возвращения активов и депозитов для участия в обычных банковских операциях вместе с банком приобретения. Как правило, это осуществляется за выходные дни (суббота и воскресенье);

- клиенты с застрахованными депозитами не несут потерь, связанных с обслуживанием, и имеют беспрепятственный доступ к своим средствам в банке приобретения, если операция покупки и принятия на себя обязательств успешно завершится в течение выходных дней.


6.2.4. "Бридж-банк" ("мост-банк")


155. "Бридж-банк" ("мост-банк") является технологией закрытия проблемного банка, которая позволяет банку продолжать свои операции до того момента, пока не будет найдено окончательное решение. Слабый банк закрывается органом, выдавшим лицензию, и подвергается процессу ликвидации. Новый банк, называемый "бридж-банком" ("мост-банком"), получает лицензию и управляется ликвидационной комиссией. Ликвидационная комиссия обладает свободой действий в определении, какие активы и обязательства будут переданы "бридж-банку" ("мост-банку"). Те активы и обязательства, которые не были переданы "бридж-банку" ("мост-банку"), остаются у ликвидационной комиссии. "Бридж-банк" ("мост-банк") призван служить "мостиком" для заполнения промежутка между банкротством банка и временем, необходимым ликвидационной комиссии для оценки стоимости и продажи проблемного банка таким образом, чтобы предоставить приемлемую возможность для третьей стороны осуществить операцию слияния. Это предоставит также необходимое время потенциальным покупателям для оценки состояния данного банка и направления своих предложений, одновременно обеспечивая бесперебойное обслуживание клиентов банка.

156. Операция "бридж-банк" ("мост-банк") наиболее часто встречается в тех случаях, когда организация-банкрот представляет собой крупный или комплексный банк или когда страховщик депозитов или государство считает, что наличествует стоимость, которую следует реализовать, или расходы, которые необходимо минимизировать, однако не имеет готового решения иного, чем ликвидация. У этого метода то преимущество, что есть время на поиски другого банка, готового участвовать в сделке, а также на подготовку условий такой сделки. Однако этот метод не следует применять для затягивания окончательного решения, нельзя также позволять такому банку продолжать деятельность какой-либо значительный период времени, поскольку данный банк потеряет свою рыночную стоимость, если клиенты изымут свои вклады.


6.3. Использование средств государственного сектора при решении банковских проблем


157. Государственные средства предоставляются для решения проблем слабых банков только в исключительных случаях, например в ситуациях, чреватых системными проблемами, включая риск потерь или нарушения в предоставлении кредитных и платежных услуг большому количеству клиентов. Вмешательствам подобного рода должна предшествовать стоимостная оценка альтернативных методов, включая косвенные издержки хозяйства.

158. Государственная поддержка может принимать форму финансовых поощрений для облегчения мероприятий, связанных с закрытием банка, описанных в разделе 6.2.

159. С другой стороны, государство может предложить поддержку платежеспособности слабому банку, с тем чтобы позволить ему сохраниться открытым для бизнеса. "Открытая" помощь банку может принимать форму прямых вливаний капитала; кредитов, предоставляемых государством проблемному банку; покупки активов проблемного банка компаниями по управлению активами, созданными специально для этой цели, или другими организациями, чьи убытки покрываются государством.

160. Поскольку предоставление поддержки платежеспособности проблемного банка определенным образом ставит деньги налогоплательщиков под риск, то подобное решение должно всегда приниматься и финансироваться государственным и законодательным органом, а не центральным банком. От центрального банка часто требуют авансового финансирования до тех пор, пока произойдут изменения, связанные с законодательством, или будет одобрено бюджетное ассигнование. Необходимо наладить тесное сотрудничество и обмен информацией между центральным банком и государственными органами власти.

161. Поддержание платежеспособности проблемного банка не является методом разрешения проблем банка и достижения окончательного решения проблем, лежащих в основе слабости данного банка. Расход государственных денег должен осуществляться в зависимости от реализации плана действий банка, одобренного органом банковского надзора, включающего меры по восстановлению прибыльности, а также надежное и осмотрительное управление. Государство должно всегда сохранять вариант возвращения своих денег, если разрешение проблем данного банка это позволит.

162. Если были использованы государственные средства, то акционеры слабого банка должны нести расходы, связанные с разрешением его проблем через уменьшение или даже ликвидацию их участия в акционерном капитале. Одной из первостепенных трудностей, связанных с организацией подобных операций, является время, необходимое для получения одобрения акционерами существенного сокращения получаемой ими выгоды. Если акционеры понимают, что возможна государственная поддержка, переговоры могут принять сложный и затяжной характер.

163. При спасении проблемного банка государство может оказаться в положении главного или единственного собственника, то есть обнаружить, что данный банк практически национализирован. Это должно быть временным решением, и государство должно активно искать заинтересованных покупателей для ликвидации своего владения. А до тех пор, пока это произойдет, государство должно управлять банком на условиях рыночной ориентации с профессиональным персоналом. Государство должно также четко объяснять свои намерения другим участникам рынка и широкой общественности.


6.4. Закрытие проблемного банка: компенсация депозиторам


164. Если не находится инвестора, готового вступить в сделку для спасения данного банка, то становится неизбежным процесс компенсации депозиторам и ликвидации банковских активов. В странах, где имеются схемы страхования депозитов, закрытие банка и компенсация депозиторам также являются правильным решением, если выплаты депозиторам менее затраты, чем другие мероприятия, связанные с разрешением банковских проблем. Издержки, связанные с выплатой средств депозиторам, лягут бременем в первое время на другие банки, если схема страхования финансируется из частного сектора, или на государство в противном случае.

165. Ликвидационная комиссия приступит к прямой продаже активов для выплат кредиторам в рамках правил, регулирующих общие дела, связанные с несостоятельностью, или банковские специальные дела, связанные с несостоятельностью, в зависимости от действующей в стране институциональной основы. Если депозиторы защищены схемами гарантий депозитов, то эти схемы, как правило, приобретают статус кредитора после выплаты денег и участия в ликвидации имеющихся долей депозиторов.


6.5. Управление некачественными активами


166. При всех методах разрешения проблем банка в случае, если не все активы проблемного банка приобретаются другим банком, останется большое количество некачественных кредитов и прочих плохих активов, которые требуют управления. Такое положение случается и при открытой помощи банку, и при разрешении проблем банка, которое заканчивается его закрытием. Восстановление качества активов должно быть экономичным, справедливым и быстрым с целью максимизации восстановления на основе чистой приведенной стоимости. Восстановление некачественных активов может быть осуществлено посредством прямой инкассации (потери права выкупа активов дебиторов, особенно крупных дебиторов), или продажи активов третьим сторонам, или управления активами (например, через урегулирование плохих долгов) с целью подготовки к последующей продаже.

167. Если портфель активов разбит на части и продается по отдельности разным покупателям в разное время, то должна быть установлена стратегия, уравнивающая риски и выгодные стороны владения и управления этими активами вместо ускоренной их распродажи. Необходимо также учитывать негативные экономические последствия стратегии ускоренного восстановления неработающих кредитов. Выбор также зависит от способностей и навыков специалистов, управляющих этими активами.

168. Доступны разнообразные методы реализации активов, например, продажи блоками, портфельные продажи, продажи по схеме "актив за актив", секьюритизация или продажа агентству по реструктуризации. Выбор метода зависит от качества активов, общей экономической и финансовой ситуации на рынке, наличия заинтересованных местных и иностранных инвесторов и наличия необходимых ресурсов.

169. Опыт показывает, что существует несколько причин для отделения пакета плохих активов от остальных активов данного банка:

- Если их убрать, то показатели баланса улучшатся, что сделает банк более привлекательным.

- Менеджмент банка сможет сконцентрировать свое внимание на решении текущих проблем банка и на его стратегическом развитии, а не тратить значительную часть своего времени на проблему активов.

- Можно нанять специалистов в целях оздоровления некачественных активов, чтобы сделать их более привлекательными для инвесторов.

170. Разделение активов может принимать различные формы. К таким формам относятся: передача активов подразделению банка, дочерней компании или отдельной компании по управлению активами, финансируемая и управляемая частными инвесторами или государством.

171. Если все неработающие и другие некачественные активы проданы по рыночным ценам отдельной компании, специально созданной для этой цели, то технология разрешения проблем называется сортировка на "хороший банк" и "плохой банк". Компания по управлению активами, называемая "плохой банк", нуждается в капитализации со стороны государства или страховщика депозитов, поскольку, как правило, не находится частного инвестора, готового или заинтересованного, по крайней мере на первых порах, приобретать некачественные активы. Такая компания ставит перед собой цель управлять активами для максимизации притока денежных средств. Прозрачность, компетентность, надлежащее управление и соответствующее стимулирование - это необходимые условия для максимизации процесса восстановления этой компании. Остающаяся часть данного банка называется "хороший банк". Рекапитализация потребуется в том случае, если не останется акционерного капитала. "Хорошему банку" теперь будет нужно сосредоточиться на оздоровлении операционной слабости и продолжающих осуществляться банковских операциях. С другой стороны, "хороший банк" может быть предложен для продажи. Решение по схеме "хороший банк" - "плохой банк" следует рассматривать только в том случае, если имеется привилегированная стоимость в "хорошем банке".


6.6. Публичное раскрытие информации, связанной с проблемами банка


172. Важным вопросом является то, следует ли данному банку, органу банковского надзора, центральному банку или, возможно, государству обсуждать публично проблемы, с которыми столкнулся слабый банк, и если да, то в какой момент*(32). Общее правило говорит о том, что раскрытие информации следует поощрять в размерах, юридически необходимых и допустимых. Важны и содержание, и определение времени раскрытия любой информации, учитывая то, что затягивание с раскрытием информации может привести к появлению победителей и проигравших (особенно среди новых депозиторов), в зависимости от того, обладают ли они правом доступа к конфиденциальной информации. Первостепенным при выборе содержания и времени раскрытия информации должно быть соображение о том, будут ли они способствовать восстановлению слабого банка, одновременно сохраняя общую конфиденциальность и системную стабильность.

173. В случае, если уже ходят слухи о проблемах данного банка, раскрытие перед публикой готовности банка предпринять меры по оздоровлению могут способствовать сохранению или укреплению доверия к данному банку. Проблемный банк следует поощрять делать разъяснения ситуации и перспектив возвращения к нормальной деятельности до уведомления органа банковского надзора. Если будет принято решение о смещении высшего руководства данного банка по решению органа банковского надзора, то орган банковского надзора должен первым распространить эту информацию и оформить ее соответствующим контекстом. Информация, по крайней мере ее первая часть, представленная органом банковского надзора, должна быть лаконичной и ясной и должна содержать только сведения о принятом решении, короткое описание его причин и целей, поставленных органом банковского надзора. Комментарии типа "у депозиторов нет причин для беспокойства" могут быть восприняты как содержащие в себе одобрение или поддержку проблемного банка, и орган банковского надзора может чувствовать себя морально обязанным выручить впоследствии из беды данный банк.

174. Если проблемы данного банка еще не стали предметом обсуждения общественности, то орган банковского надзора должен решить для себя, не будет ли менее затратным и разрушительным раскрыть информацию о проблемах банка после того, как оздоровительные мероприятия начнутся. Если же данный банк столкнулся с серьезными проблемами, то преждевременное раскрытие информации может привести к массовому изъятию средств со счетов клиентами.

175. Во всех случаях данный банк должен проявлять внимание ко всем уставным или регулятивным обязательствам, связанным с раскрытием информации. Например, если акции данного банка занесены в листинг фондовой биржи, то определенный уровень раскрытия информации от него потребуется в соответствии с правилами листинга данной биржи. Орган банковского надзора может также иметь обязательства, официальные или неофициальные, информировать другие стороны, такие, например, как местные органы банковского надзора, а также иностранные органы банковского надзора, если данный банк имеет заграничное представительство.

176. Вопрос о том, всегда ли следует раскрывать информацию об официальных мероприятиях органов банковского надзора в отношении проблемного банка, связан с вышеперечисленными вопросами. В некоторых странах все мероприятия принудительного характера становятся достоянием гласности в интересах прозрачности.

177. В любом случае всякий раз, когда принято решение о раскрытии информации, необходимо устанавливать тесную координацию между данным банком, органом банковского надзора и другими заинтересованными сторонами, такими, например, как центральный банк, страховщик депозитов и соответствующие государственные органы. Такая координация касается и содержания, и времени раскрытия информации. Опыт показывает, что если банки и органы регулирования делают несогласованное или непоследовательное раскрытие информации, то это приводит к недоразумениям и значительно затрудняет разрешение банковских проблем.


7. Избранные институциональные проблемы


7.1. Проблемы конгломерата


178. Дополнительные факторы действуют на банки, которые являются частью банковского конгломерата. Это связано с тем, что события и проблемы в расширенной группе, включая вопросы, связанные с правом собственности и организационной структурой, могут иметь негативное воздействие на данный банк, даже если он находится в хорошем состоянии. Особый риск здесь заключается в том, что активы или ликвидность данного банка используются для поддержки слабых членов данной группы, в частности тех, кто занимается незаконными видами деятельности.

179. Конгломераты могут состоять исключительно из финансовых организаций или представлять собой смесь финансовых и нефинансовых компаний. Нередко ситуация может осложняться из-за международных масштабов проблемы, например, если данный банк является частью международной группы. В подобном случае необходим такой же осмотрительный подход, а именно - получить всю соответствующую информацию и оградить данный банк, насколько будет возможно, от инфекции изданной группы.


7.1.1. Доступный инструментарий


180. Орган банковского надзора может использовать комбинацию из нижеследующих инструментов:

- Предпринять групповую оценку. Собрав и объединив информацию всех органов банковского надзора данной группы, можно получить более ясную картину риска в масштабе всей группы, что облегчит выявление и разрешение банковских проблем. Полезны были бы регулярные встречи с другими органами надзора соответствующих секторов экономики, даже в тех случаях, когда данная группа представляется и является свободной от проблем. Это будет способствовать укреплению отношений доверия между органами надзора, облегчит движение потоков информации в периоды возникновения трудностей.

- Получить информацию от других и о других членах данной группы. Это представляется наиболее простым в случае, если другие члены группы являются финансовыми организациями и их органы банковского надзора готовы поделиться информацией. Если в состав группы входит важная организация, не подлежащая банковскому надзору, то орган банковского надзора будет вынужден искать информацию по другим каналам, например, общедоступные информационные данные, или оказывая давление через уполномоченную организацию.

- Назначить координатора. Особенно в периоды кризисов, поражающих всю группу, очень важно, чтобы один орган надзора выступал в роли "лидера". Это вовсе не означает, что он будет принимать решения от имени отдельных органов надзора. Он будет, во-первых, действовать для сопоставления информации, полученной от отдельных органов надзора, во-вторых, служить контактным механизмом и средством связи для данной группы по проблемам, касающимся всей группы в целом.

- Ограждение банка. Относящиеся к этой проблеме вопросы включают в себя: ограничение зависимости от остальных членов данной группы; ограничение финансирования другими членами группы (в случае немедленного изъятия средств, без уведомления); а также предъявление более строгих требований в отношении капитала и ликвидности.

- Обеспечение условий для того, чтобы управление данным банком осуществлялось относительно независимо от расширенной группы. Этого можно достигнуть, настаивая, например, на том, чтобы все директора данного банка были независимы от данной группы.


7.1.2. Международные конгломераты


181. Сходные проблемы и основные подходы к ним распространяются и на международные конгломераты. Обмен информацией на основе пересечения национальных границ может вызывать дополнительные трудности культурного или юридического характера (например, проблема защиты информационных данных). Во всяком случае все это делает еще более важным создание надежной основы для взаимодействия и объединения информации как части обычной деятельности органов банковского надзора. Существует множество примеров, связанных с органами банковского надзора разных стран, регулярно осуществляющих диалог через границы*(33). Иногда совместные инспекционные визиты в страну пребывания банка могут также оказаться полезными.

182. Одним из примеров опыта разрешения проблем банков, осуществляющих операции с пересечением национальных границ, является то, что различные правовые структуры в разных странах могут ограничивать номенклатуру доступных инструментов, необходимых для разрешения банковских проблем. Поэтому очень важно, чтобы органы банковского надзора, полномочия которых распространяются на такие банки, получали информацию о правовой ситуации в "расчетное время" и были бы готовы к возможному закрытию данного банка в будущем.


7.2. Проблемы, связанные с пересечением национальных границ


183. Существует четыре возможных варианта: иностранный банк имеет (1) дочернюю компанию или (2) отделение в данной стране; местный банк имеет (3) дочернюю компанию или (4) отделение за границей. Различные структуры требуют разной роли и реакции органа банковского надзора.

184. Дочерняя компания иностранного банка - это юридически зарегистрированное в стране пребывания предприятие, на которое распространяются те же меры надзорного и регулятивного характера, что и на местный банк. Однако тот факт, что данное предприятие является частью группы иностранных банков, служит причиной возникновения некоторых дополнительных сложностей, но в то же время предоставляет дополнительные каналы получения информации, что может расширить круг оздоровительных мероприятий. Основные риски здесь заключаются в том, что такая дочерняя компания подвергается негативным воздействиям событий, происходящих не только в стране пребывания, но также и событий, развивающихся в стране происхождения ее родительской компании. Важно поэтому, чтобы орган банковского надзора страны пребывания был в курсе развития подобных событий, получая, например, по своему запросу информацию от органа банковского надзора страны происхождения. В случае возникновения проблем у дочерней компании орган банковского надзора страны пребывания должен на раннем этапе развития негативных событий и по возможности до принятия соответствующих мер проинформировать и проконсультировать органы власти страны происхождения о запланированных надзорных решениях и действиях.

185. В случае возникновения серьезных проблем у родительского банка или еще у какого-либо члена этой группы орган банковского надзора страны пребывания может, насколько ему позволит законодательство, попытаться защитить дочернюю компанию по методу "ограждения". Это может повлечь за собой ограничение влияния на нее других членов банковской группы, может заставить родительскую компанию прекратить проводить через дочернюю компанию рискованные сделки или произвести закрытие данного банка, если он не будет выполнять требования органов регулирования банковской деятельности.

186. Усилия, направленные на ограждение этой дочерней компании, будут сопряжены с большими трудностями, если значительная часть ее операций будет осуществляться в стране происхождения родительской компании.

187. Отделение иностранного банка юридически не регистрируется в стране пребывания, поэтому органы банковского надзора страны происхождения несут ответственность за его платежеспособность. Тем не менее орган банковского надзора страны пребывания может применить такие же меры оздоровительного характера, как и в случае с дочерней компанией, хорошо понимая при этом, что метод "ограждения" здесь не будет столь же эффективен. Орган банковского надзора страны пребывания может также потребовать от данного отделения банка держать определенную сумму активов в резерве для покрытия собственных обязательств. Определенно ясно, что орган банковского надзора страны пребывания обладает полномочиями в отношении и дочерней компании, и отделения, предусматривающими отзыв лицензии на банковскую деятельность, или правом требовать от органов банковского надзора страны происхождения закрыть отделение. Эти полномочия могут применяться в тех случаях, если банк нарушит пруденциальные правила, лимиты или же другие условия, применимые к банкам, не будут соблюдены, например, если банк откажется предоставить доступ к жизненно важной информации.

188. К дочерним компаниям и отделениям банка страны происхождения, расположенным за границей, должно быть такое же (в зеркальном отражении) отношение в сопоставимых ситуациях, как и упомянутое выше. Для органов банковского надзора страны происхождения важно:

- получить ясное представление о правовой и финансовой ситуации в стране пребывания, включая круг компетенции органов банковского надзора;

- заручиться договоренностью с органами банковского надзора страны пребывания об обмене информацией, особенно в периоды кризисов;

- убедиться в том, что родительский банк обладает всей полнотой информации, связанной с риском, а также имеет полный контроль за деятельностью своего зарубежного организационного подразделения;

- иметь доступ ко всем соответствующим информационным данным в отношении зарубежного организационного подразделения через само это подразделение, через его родительскую компанию, через иностранный орган банковского надзора, а также через проверки на местах.

189. Проблемы, связанные с пересечением государственных границ, возникают, если местный банк контролируется очень крупным иностранным акционером. Такой банк может ослабеть, если будет нанесен ущерб репутации его контролирующего акционера. До некоторой степени аналогичные меры, описанные выше, и те, которые описаны в разделе 7.1, могут применяться и в данном случае, например, интенсивный обмен информацией с властями страны пребывания (контролирующего акционера).


7.3. Банки государственного сектора


190. Базельские "Основные принципы эффективного банковского надзора" предусматривают, что обычно все банки должны подпадать под действие одних и тех же операционных и надзорных стандартов независимо от формы их собственности. На практике и по историческим, институциональным и идеологическим причинам во многих странах присутствует по наследству от прежних режимов очень большой сегмент государственных банков. Многие из этих банков не работают на рыночных условиях; вместо этого они используются в качестве квазигосударстве иных организаций, предоставляющих общественности специальные услуги, а также экономике в целом. Примеры факторов некоммерческого характера включают в себя:

- предложение ссуд и кредитов отдельным секторам экономики от имени государства без требования соответствия обычным критериям, используемым при предоставлении кредитов, или неадекватная оценка кредитного риска;

- предоставление кредитов государственным предприятиям на основе государственных гарантий, а не на основе разумного гарантирования размещения кредитов и практики оценки кредитного риска;

- предоставление ряда "социальных услуг", которыми обычно не занимаются банки;

- субсидирование определенных банковских услуг и продуктов.

191. Дополнительные проблемы возникают из-за нередких ошибок в применении тестов на пригодность и соответствие при найме директоров и менеджмента в банках государственного сектора. Нередко сохраняют свои посты сотрудники, не обладающие значительным опытом управления и операционной деятельности коммерческого банка, нацеленного на извлечение прибыли. Наконец, если сравнивать с частными банками, то здесь более высокий уровень сопротивления сотрудников и широкой общественности операционной реструктуризации и сокращению штатов.

192. Поэтому неудивительно, что во многих странах существует масштабный, даже доминирующий сектор государственных банков, имеющих серьезные финансовые и операционные проблемы. В некоторых случаях подобные проблемы не сразу бросаются в глаза при изучении банковской финансовой отчетности. Например, платежи по не погашенной в срок ссуде, "покрытые" гарантией правительства или других государственных органов, могут не классифицироваться и не обеспечиваться, хотя в действительности не факт, что данный банк может взыскать причитающуюся сумму с гаранта.

193. Последствия, вытекающие из вышеупомянутой практики, включают в себя: высокий уровень неработающих кредитов и как результат - низкий уровень процентных доходов; неадекватное обеспечение; высокие административные и операционные расходы; в итоге - сокращение базы капитала. Проблемы, связанные с ликвидностью, обычно предотвращаются благодаря специальному доступу к государственным льготам, например, к "учетному окну" центрального банка и другим механизмам*(34).

194. Обращение со слабыми банками государственного сектора во многих случаях требует подхода, отличного от применяемого по отношению к частным банкам. Это, однако, не означает, что подход будет менее строгий и обязательный. В случае с банками государственного сектора, как и со всеми остальными банками, цель заключается в восстановлении финансовой мощи и прибыльности данного банка. Если это не представляется возможным, то такой банк следует продать или закрыть, а его активы - реализовать. При обращении с проблемными банками государственного сектора должна быть четкая установка на то, что всевозможные отклонения и вмешательства нерыночного характера должны быть прекращены. Если потребность в этих функциях все еще остается, например, в предоставлении финансовых услуг жителям отдаленных районов, то властям следует рассмотреть возможность предоставления таких услуг, используя менее затратные и более рациональные методы. Более того, расходы, связанные с такими услугами или продуктами, определенно должны финансироваться из ассигнований государственного бюджета, а если возможно, то и через другие, менее ресурсозатратные каналы.

195. Размеры многих банков государственного сектора затрудняют успешную реализацию стратегии разрешения их проблем. Вполне вероятно, что практически нельзя будет найти достаточно мощного партнера, имеющего желание, а главное - способность объединиться с крупным банком государственного сектора путем слияния или поглощения. Некоторые страны нашли способ решения этой проблемы, разбивая проблемный банк на несколько более мелких хозяйствующих единиц и занимаясь их проблемами по отдельности. Следует заметить, что подобный подход может эффективно использоваться также и при разрешении проблем крупных банков негосударственного сектора.

196. Для того чтобы быть эффективными, оздоровительные мероприятия и стратегия разрешения проблем банков государственного сектора должны быть направлены одновременно на финансовые и политические вопросы. Стратегия, касающаяся финансовых вопросов, должна рассматривать данный банк как любое другое коммерческое предприятие. Стратегия, сфокусированная на политических вопросах, требует действий, направленных на освобождение данного банка от внешних влияний, а также от операций некоммерческого характера. Можно сделать вывод о том, что реализация и осуществление оздоровительных мероприятий и стратегии разрешения банковских проблем для банков государственного сектора, как правило, требуют больше времени; правда, при этом государство может пойти на предоставление дополнительного капитала.

197. Коротко говоря, для целей состязательности и поддержки чувства доверия к финансовому сектору экономики не должно вызывать сомнений то обстоятельство, что меры надзорного характера и разрешение проблем слабых банков государственного сектора должны осуществляться таким образом, чтобы не иметь преимуществ по сравнению с мерами, применяемыми в отношении частных банков.


8. Выводы


198. Настоящий отчет представляет собой попытку извлечь некоторые уроки из опыта последних лет в отношении того, каким образом необходимо обращаться со слабыми банками. Все органы банковского надзора сталкиваются с этой проблемой в той или иной форме. Хотя каждый случай уникален, существуют тем не менее важные общие моменты. К основным таким моментам следует отнести:

(1) Органы банковского надзора должны быть наготове. В периоды кризисов бывает мало времени и немало проблем, требующих незамедлительных решений, нередко нескольких одновременно. Промедление усугубляет негативное развитие событий и делает решение проблем более затратным. Задача значительно облегчится, если органы банковского надзора будут хорошо понимать возникшие проблемы и иметь представление о методах работы со слабыми банками, а также знать, к кому необходимо обратиться в других организациях и странах.

(2) Для эффективной работы со слабыми банками органам банковского надзора необходимы ясные цели и ясная оперативная структура. Это обеспечивают Базельские "Основные принципы эффективного банковского надзора"; возрастающее одобрение и принятие этих стандартов с 1997 года понижает риск срыва мероприятий органов банковского надзора из-за пробелов юридического и учетного характера, а также из-за политического вмешательства.

(3) Профилактика, как правило, предпочтительнее лечения. Органам банковского надзора следует применять новые, а также существующие инструменты и механизмы для того, чтобы "знать" свои банки. Это не всегда просто, учитывая ресурсные и временные рамки; однако сочетание финансовой отчетности и мониторинга, инспекции на местах и регулярная связь с аудиторами и банковским менеджментом уже являются хорошей основой во многих случаях для быстрого выявления возникающих проблем. А если это так, то данные проблемы зачастую можно решить до того, как возникнет реальная угроза несостоятельности банка.

(4) Органы банковского надзора должны быть проницательны и разборчивы. Они должны уметь различать симптомы и причины, лежащие в основе слабости банка, поскольку это окажет влияние на их выбор оздоровительных мероприятий. Они бывают вынуждены разрешить принимать во внимание "специальные" факторы в отношении государственных банков и международных конгломератов, однако это не предусматривает мягкого отношения во время осуществления мероприятий. Они должны проявлять соразмерность и гибкость при использовании инструментов, рассуждать здраво, если программа оздоровления более приемлема, чем наказания, а также при решении вопроса о том, когда стоит (и когда не стоит) делать достоянием гласности ограничения в отношении данного банка.

(5) Банки могут обанкротиться и банкротятся в действительности, и общественность должна знать об этом. Государственная поддержка является ресурсом последней инстанции. Ликвидация нередко является правильным решением, особенно если система страхования депозитов хорошо разработана. Однако еще до ликвидации существует целый ряд испытанных методов разрешения банковских проблем и технологии выхода из проблемной ситуации, которые могут отвечать определенным обстоятельствам для минимизации нарушения работы финансовой системы и затрат на разрешение банковских проблем.

(6) В условиях роста взаимозависимости в мире тесное международное сотрудничество между органами банковского надзора в данной сфере совершенно необходимо. Проблемы слабых банков, особенно крупных, могут стремительно пересекать национальные границы. Настоящая работа является практическим вкладом в дело достижения цели сотрудничества.

______________________________

*(1) Банк России представляет неофициальный перевод отчета Группы по работе со слабыми банками "Руководство для органов банковского надзора по работе со слабыми банками".

*(2) В выборку вошло более 50 стран, в каждой из которых более одного банка было официально закрыто за последние пять лет (Мировой банк).

*(3) В Специальной комиссии были представлены 16 стран. Кроме того, в ее работе приняли участие представители Мирового банка, МВФ, Европейской комиссии и Института финансовой стабильности Банка международных расчетов (см. Приложение 1, где приведен список участников).

*(4) Базельский комитет по банковскому надзору: "Основные принципы эффективного банковского надзора", Базель, сентябрь 1997 года.

*(5) Подход к банкам государственного сектора более подробно рассматриваются в разделе 7.3.

*(6) Bagehot, W. (1873), Lombard Street, Henry S. King and Co.

*(7) См. для примера документ Контактной группы "Причины банковских затруднений в Европейской экономической зоне в 1988-1998 годах". Проведенный данной группой анализ показал, что, хотя банковские затруднения были, как правило, связаны с сочетанием дополняющих друг друга факторов, большинство случаев характеризовались как проблемы, связанные с кредитом. Рыночный риск в подавляющем большинстве исследованных случаев не выступал в качестве существенной составляющей, в то время как операционный риск действительно проявлялся как значительный фактор в ряде случаев.

*(8) Базельский комитет по банковскому надзору: "Методология основных принципов эффективного банковского надзора", Базель, октябрь 1999 года.

*(9) Руководство по классификации кредитов и созданию резервов часто разрабатывается органами банковского контроля. Приведем несколько примеров: (1) признание кредита невозвратным должно иметь реалистичный характер и быть обосновано тщательной оценкой рисков, присутствующих в отдельных кредитах и кредитном портфеле; (2) "испорченные кредиты" не должны классифицироваться как работающие в том случае, если заемщик получил дополнительные средства (так называемое "вечнозеленое", или револьверное, кредитование); классификация кредита должна зависеть не только от статуса платежа, но также и от оценки кредитоспособности заемщика; (4) оценка трудно обращающихся на рынке активов должна быть умеренной; (5) безнадежные кредиты должны списываться.

*(10) Роль аудиторов в банках и органов банковского надзора несколько отличается в разных странах. В некоторых странах органы банковского надзора требуют работы внешних аудиторов при (1) подтверждении достаточности резервов и резервов против плохих долгов и снижения стоимости активов; (2) проверке соответствия требованиям органов регулирования в отношении пруденциальных норм (например, требования в отношении ликвидности, ограничений концентраций кредитно-ссудных операций), и оценки банком коэффициента достаточности собственного капитала; (3) предоставлении отчета о качестве внутренних контрольных систем и процедур управления риском; (4) незамедлительном докладе органам банковского надзора о серьезных нарушениях правил банковского регулирования или других правил регулирования, уголовных преступлениях, связанных с мошенничеством или бесчестными поступками, с вопросами, наносящими вред интересам депозиторов, или любыми фактами, которые могут нанести материальный ущерб банку, то есть ослабить его.

*(11) Кроме того, есть необходимость также в правовом определении режима неплатежеспособности, распространяющегося на корпорации и отдельных лиц.

*(12) Подробно вопросы режима неплатежеспособности для банковских организаций будут рассматриваться в документах, подготовленных группой Законодательная инициатива по банковской неплатежеспособности (Мировой банк и МВФ).

*(13) Аналогичным образом в некоторых руководствах по уязвимости банковских систем к рыночному риску говорится, что степень уязвимости может определяться посредством моделирования влияния падения или роста процентных ставок при заданном валютном курсе в бухгалтерском балансе банков. Однако насколько точно это будет отражать степень основного риска банка, будет зависеть от размера и качества любой компенсирующей забалансовой хеджированной позиции.

*(14) См. статью Белл "Модели основных индикаторов банковских кризисов: критический обзор" (Банк Англии, "Журнал финансовой стабильности", декабрь 2000 года, стр.113-129), в которой дан обзор литературы последних лет по основным индикаторам банковских кризисов.

*(15) Понятия совет директоров и старший менеджмент используются в данной работе для определения категории двух органов, принимающих решения в банке. В некоторых странах совет директоров обладает основными функциями наблюдения за деятельностью исполнительного органа и называется наблюдательным советом. В других странах совет директоров обладает более широкими компетенциями, включая и исполнительские функции.

*(16) См. "Основные принципы эффективного банковского надзора", принцип 17.

*(17) Более подробно о внешних проверках и внутренних обследованиях на месте см. в "Методологии основных принципов эффективного банковского надзора", принципы 16-18.

*(18) См. работу Базельского комитета по банковскому надзору "Взаимоотношения между органами банковского надзора и банковскими внешними аудиторами", Базель, январь 2002 года.

*(19) Основной принцип 22.

*(20) Схема срочных действий оздоровительного характера, которая применяется в США, является специфическим инструментом, используемым для работы в критических ситуациях. В качестве основы для такой схемы организации с застрахованными депозитами подразделяются на пять категорий по степени капитализации, начиная от хорошо капитализированных до критически недокапитализированных. Действия органов банковского надзора распространяются на те организации, которые не обладают адекватным уровнем капитализации. Следует хорошо понимать, что схема срочных действий оздоровительного характера не является инструментом органов банковского надзора, который применяется на ранних стадиях развития проблем; как правило, органы банковского надзора активно используют ряд неофициальных и официальных инструментов задолго до того, как подобная схема бывает задействована. Фактически такая схема является одним из последних инструментов органов банковского надзора, который используется только тогда, когда все остальные методы и средства бывают исчерпаны.

*(21) Могут существовать правовые нормы, предусматривающие другие варианты передачи права руководства банком и ликвидации его акционеров или приостановки его операционной деятельности полностью или частично без обязательного отзыва его лицензии.

*(22) Проблема отзыва банковской лицензии и закрытия банков будет подробно анализироваться в совместной работе Мирового банка и МВФ "Правовые аспекты банковской несостоятельности".

*(23) Во многих случаях невыполнение приказов органов банковского надзора может привести к гражданским штрафам или штрафам, налагаемым по решению уголовного суда. Органы банковского надзора должны иметь возможность работать совместно с законоприменительными органами при участии в делах, которые могут привести к уголовному наказанию.

*(24) Основные принципы 1 и 22 устанавливают международные стандарты для таких органов власти.

*(25) Если регулятивный капитал банка деноминирован в местной валюте и у него есть активы в иностранной валюте, то коэффициент достаточности капитала будет меняться вместе с колебаниями внешней стоимости местной валюты. В качестве пруденциальных требований и в части управления риском, связанным с иностранной валютой, от банков ожидают широкого соответствия их активов в иностранной валюте их обязательствам в иностранной валюте для того, чтобы защитить стоимость их капитала от колебаний валютных курсов. При соответствии позиций коэффициент достаточности капитала будет снижаться, если местная валюта будет обесцениваться. Банкам следует иметь в виду этот риск, однако ясно, что в случае серьезного обесценивания местной валюты появятся случаи, когда даже у осмотрительных банков коэффициент достаточности капитала упадет ниже установленного законом минимума.

*(26) В законе или правилах регулирования должно быть предусмотрено, чтобы страховщик депозитов имел доступ к банковской информации на ранней стадии процесса и чтобы такая информация была точной или сравнительно полной. Сотрудники страховщика депозитов должны также обладать адекватным опытом для того, чтобы действовать быстро для передачи денежных средств в руки депозиторов.

*(27) Нематериальные выгоды могут включать в себя беспрепятственный доступ в конкретный сегмент рынка, приобретение желаемого депозитного пула, а также громадную финансовую распределительную систему при минимальных капиталовложениях.

*(28) Роль страховщика депозитов в закрытии проблемного банка упоминалась в данной работе в узком контексте. В некоторых странах страховщик депозитов играет гораздо более важную роль, включая предоставление финансовой поддержки, оказание помощи в реструктуризации капитала и операциях по слиянию с другими организациями.

*(29) В некоторых странах деятельность агентств по страхованию депозитов ограничивается только выплатой депозитов. Подобная технология закрытия банков может рассматриваться как метод с использованием частного сектора, если финансовые стимуляторы предоставляются по гарантийной схеме на основе частного финансирования.

*(30) Страховщик депозитов должен выплатить ликвидационной комиссии наличные средства на сумму, эквивалентную сумме застрахованных депозитов, защита которых гарантируется через эту передачу прав. Застрахованные депозиторы будут совместно со страховщиком депозитов владеть выделенной долей, которую ликвидационная комиссия распределит, используя наличные средства, выделенные страховщиком депозитов, и взысканные средства, полученные в результате продажи некачественных активов.

*(31) Это является одним из способов разделения на хорошие и плохие банки (раздел 6.5).

*(32) Обсуждение вопросов о публичном раскрытии информации касается всех слабых банков, будь то в связи с оздоровительными мероприятиями (раздел 5) или в связи с мерами по закрытию банка (раздел 6).

*(33) Одним из примеров служат двусторонние встречи органов банковского надзора стран ЕС.

*(34) В ЕС специальный доступ государственных банков к государственным льготам и, в частности, к финансовым ресурсам центрального банка строго запрещен в соответствии со статьей 101 Соглашения ЕС.


Приложение 1


Список членов специальной комиссии по работе со слабыми банками


Председатель: Геран Линд

Банк Швеции, Базельский комитет по банковскому надзору и регулированию

Уэйн Байере

Пруденциальный регулятивный орган Австралии

Корнельо Фариас Пиментель

Банк Бразилии

Петр Юрицек

Народный банк Чехии

Ганс-Йоахим Дор

Федеральное учреждение банковского надзора Германии

Вернер Геринг

Дойче Бундес банк

Саймон Топпинг

Валютное управление Гонконга

М.Р.Шринивасан

Резервный банк Индии

Джузеппе Боккуззи, Алессандра Де Алдисио

Банк Италии

Арьен Геерлинг, Роэль Тессен

Банк Нидерландов

Алексей Симановский

Центральный банк Российской Федерации

Фахд-Ам-Муфаррий

Валютное управление Саудовской Аравии

Фу-Йап Сю Хонг, Тео Лей Хар

Валютное управление Сингапура

Кристо Виз

Резервный банк ЮАР

Пер Маттссон

Банк Швеции

Гленн Хоггарт

Банк Англии

Майкл Эйнли

Управление по финансовым услугам, Великобритания

Джон Лейн, Ванесса Виллалба

Федеральная корпорация страхования депозитов, США

Нестор Лопес Рамела

Центральный банк Уругвая

Массимо Маркези

Европейская комиссия

Джейсон Джордж

Институт финансовой стабильности, БМР

Давид Хольшер, Майкл Эндрюс, Оливер Фрекэ

Международный валютный фонд

Эрнесто Эккирр, Хосе де Луна

Всемирный банк

Эндрю Хоо

Член Секретариата, Базельский комитет по банковскому надзору и регулированию


Приложение 2


Работа со слабыми банками - поручение


Нижеследующее поручение было одобрено Базельским комитетом в июле 2001 года:

"Основная цель Специальной комиссии заключалась в разработке руководящих положений для работы со слабыми банками, включая меры превентивного характера, выявление проблем на ранних стадиях их развития, меры оздоровительного характера, вопросы, связанные с разрешением банковских проблем, а также стратегию выхода из ситуации. Подобное руководство может принимать форму поиска и одобрения передового опыта, прежде всего такого, который уже использовался в реальных ситуациях. Руководство, разработанное Специальной комиссией, не ограничивались какой-либо одной специфической категорией стран или банковских систем.

Специальная комиссия уделяет особое внимание в своей работе проблемам, относящимся к отдельным банкам, и их разрешению. Проблемы и методы, направленные на восстановление общей финансовой стабильности, например, срочная помощь в сфере ликвидности, а также государственная поддержка платежеспособности банков, будут упоминаться только косвенно и в той степени, насколько они будут иметь отношение к конкретной ситуации, связанной с отдельным банком.

Точно такое же отношение будет применяться к вопросам, связанным с правовыми аспектами неплатежеспособности и ликвидации банков. В настоящее время Мировым банком и МВФ проводится совместная работа по этим проблемам, наша Специальная комиссия также готова подключиться к этой работе.

Наша Специальная комиссия представит для ознакомления отчете проделанной работе к сентябрю 2001 года, когда соберется Форум по финансовой стабильности. В отчете будут представлены содержание работы Специальной комиссии и ход ее реализации. Наша комиссия намеревается представить окончательный вариант отчета о проделанной работе к открытию годового собрания Форума по финансовой стабильности, который состоится весной 2002 года. Однако если объем работы потребует дополнительного рассмотрения, то на весеннем собрании Форума будет представлен промежуточный отчет, а заключительный вариант отчета - на осеннем собрании Форума.

Поскольку Форум по финансовой стабильности делегировал право выполнения работы Базельскому комитету по банковскому надзору и Группе по связям и проблемам основных принципов, то этим органам будет предоставлена возможность делать замечания и комментарии, а также утверждать отчет Специальной комиссии до того, как он будет направлен на Форум по финансовой стабильности".


Приложение 3


Список использованных материалов


Прилагаемый справочный материал содержит избранную литературу по вопросам работы со слабыми банками. Этим материалом и списком литературы не исчерпывается доступный справочный материал по указанной проблематике.


Причины и издержки проблем банков и банковской системы


Bagehot, Walter, Лондонский денежный рынок, Генри С. Кинг энд Ко, 1873 г.

Bell, J. and Pain, D.L. (2000), "Модели основных показателей банковских кризисов: критический анализ", Банк Англии, Financial Stability Review, декабрь, с.113-129.

Работа Контактной группы для Консультативного комитета (1999 г.), Причины банковских трудностей в ЕЭЗ в 1988-1998 годах, Контактная группа GC/99/17, Лондон, август.

Работа Контактной группы для Консультативного комитета (2000 г.), Последующая работа по устранению причин банковских трудностей и сопоставление практики создания резервов в ЕЭЗ, Контактная группа GC/2000/03, Лондон, март.

Hoggarth, G., Reis, R. and Saporta, V. (2002), "Издержки нестабильности банковской системы: некоторые эмпирические данные", Journal of Banking and Finance, предстоящий выпуска мае.


Судебные процессы


Bingham, лорд-судья (председатель) (1992 г.), Рассмотрение дела по надзору за Банком международного кредита и коммерции, Лондон: Управление по изданию официальных документов (УИОД), октябрь.

Совет банковского регулирования (1995 г.), Отчет Совета банковского регулирования о расследовании обстоятельств банкротства "Бэрингс", Лондон: УИОД, 18 июля.


Методы идентификации


Sahajwala, R. and van den Bergh (2000), "Оценка надзорного риска и системы раннего обнаружения". Рабочие документы Базельского комитета по банковскому надзору и регулированию, Базель, декабрь.


Уроки, вынесенные из урегулирования банковских проблем


Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (2001 г.). Политический диалог АПЕК по банковскому надзору - Политические уроки, Резюме Политического диалога АПЕК по банковскому надзору, состоявшегося в Акапулько, Мексика, в июне 2001 года.

De Luna-Martinez (2000), Как управлять банковским кризисом и разрешать его, Вашингтон, ФОК Институт международных финансов.

Enoch, С., Garcia, G. and Sundararajan, V. (1999), "Рекапитализация банков с помощью государственных средств: Выбранные проблемы", Рабочий документ WP/99/139, Вашингтон, ФОК: Международный валютный фонд.

Федеральная корпорация: страхования депозитов (1998 г.). Управление кризисом: Опыт ФКСД и Трастовой компании для урегулирования (ТКУ) в 1980-1994 годах, Вашингтон, ФОК: Федеральная корпорация страхования депозитов, август.

Freixas, X., Giannini, С., Hoggarth, G. and Soussa F. (2002), "Кредитор последней инстанции: анализ литературы", Глава 2 в работе Goodhart, С. and Illing, G. (ред.), Финансовые кризисы, заражение и кредитор последней инстанции, Оксфорд Юниверсити Пресс.

Не, D. (2000), "Предоставление чрезвычайной помощи для поддержания ликвидности", Рабочий документ WP/00/79, Вашингтон, ФОК: Международный валютный фонд.

Директорат ОЭСР по финансовым, фискальным и предпринимательским делам, Комитет по финансовым рынкам (2001 г.), Опыт с урегулированием слабых финансовых учреждений в зоне ОЭСР, сентябрь.

Ingves, S. and Lind, G. (1997), "Агентства по возврату потерь по кредитам и по урегулированию долгов - шведский опыт", в работе Enoch, С. & Green, J.H. (ред.), Проблемы банковской жизнеспособности и денежно-кредитной политики и опыт в глобальной экономике, Международный валютный фонд, Вашингтон, ФОК.

Woo, D. (2000), "Два подхода к урегулированию недействующих активов во время финансовых кризисов", Рабочий документ WP/00/33, Вашингтон, ФОК: Международный валютный фонд.


Национальное руководство по надзору


Управление по финансовым услугам (1998 г.), Подход к надзору за банками на основе риска, Лондон, июнь.

Федеральная корпорация страхования депозитов (1997 г.), История 80-х годов - уроки на будущее, Вашингтон, ФОК, декабрь.

Федеральная корпорация страхования депозитов (1988 г.), Справочник по резолюциям: Методы для урегулирования финансовых учреждений, испытывающих трудности, в Соединенных Штатах, Вашингтон, ФОК.

Управление валютного контролера (2001 г.), Руководство для инспектора по идентификации, реабилитации и урегулированию проблемных банков, Вашингтон, ФОК, январь.


Публикации Базельского комитета, Объединенного форума и Форума финансовой стабильности


Базельский комитет по банковскому надзору и регулированию (1996 г.), Надзор за трансграничными банковскими операциями, Базель, октябрь.

Базельский комитет по банковскому надзору и регулированию (1997 г.), Основные принципы эффективного банковского надзора, Базель, сентябрь.

Базельский комитет по банковскому надзору и регулированию (1999 г.), Методология Основных принципов эффективного банковского надзора, Базель, октябрь.

Базельский комитет по банковскому надзору и регулированию (2001 г.), Внутренний аудит в банках и взаимоотношения инспектора с аудиторами, Базель, август.

Базельский комитет по банковскому надзору и регулированию (2001 г.), Существенные элементы заявления о сотрудничестве между банковскими надзорными органами, Базель, май.

Базельский комитет по банковскому надзору и регулированию (2002 г.), Взаимоотношения между банковскими надзорными органами и внешними аудиторами банков, Базель, январь.

Форум финансовой стабильности (2001 г.), Руководство по разработке эффективных систем для страхования депозитов, Базель, сентябрь.

Объединенный форум по финансовым конгломератам (1999 г.), Надзор за финансовыми конгломератами, Базель, февраль.


Приложение 4


Схема
последовательного процесса оказания помощи в решении проблем слабых банков


Особое внимание проблемам платежеспособности и системным проблемам


/-----------------------\
|Предпосылки (раздел 3) |
|/-------------------\  |
||                   |<-+----------------------------------------------\
||Мониторинг и оценка|<-+-------------------------------------------\  |
||     (раздел 4)    |<-+-----------------------------------------\ |  |
||                   |<-+-\                                       | |  |
|\-------------------/  | |                                       | |  |
\-----------------------/ |                                       | |  |
                        Нет                                      | |  |
/---------------------\   |                                       | |  |
|    Идентификация    |   |                                      Да Да Да
|    слабого банка?   |---/                                       | |  |
\---------------------/                                           | |  |
           |                                                      | |  |
          Да                                                      | |  |
                                                                 | |  |
/-------------------------\                                       | |  |
|Оценка платежеспособности|<---------------Нет-------------\      | |  |
\-------------------------/                                |      | |  |
           |                                               |      | |  |
           |                                               |      | |  |
                               /-----------------\        |      | |  |
/-------------------------\     |Рассмотрение  ме-|  /-----------\| |  |
|   Неплатежеспособность  |Нет->|роприятий оздоро-|->|Эффективно?|/ |  |
|        неизбежна?       |     |вительного харак-|  \-----------/  |  |
\-------------------------/     |тера (раздел 5)  |                 |  |
          Да                    \-----------------/                 |  |
                               /-----------------\                 |  |
/-------------------------\     |Решение проблем с|                 |  |
|      Возможно ли        |     |участием частного|                 |  |
|   разрешение проблем    |     |сектора          |                 |  |
|   с участием частного   |-Да->|-    слияния    и|  /-----------\  |  |
|        сектора?         |     |поглощения,      |->|Эффективно?|--/  |
\-------------------------/     |приобретение    и|  \-----------/     |
           |                    |принятие на  себя|        |           |
           |                    |обязательств     |        |           |
           |                    |- сочетание  вре-|        |           |
           |                    |менного характера|        |           |
           |                    |с   мероприятиями|        |           |
           |                    |государственного |        |           |
           |                    |сектора          |        |           |
           |                    \-----------------/        |           |
          Нет<------------------------Нет------------------/           |
           |                    /-----------------\                    |
                               |Рассмотрение  ме-|                    |
/-------------------------\     |роприятий   госу-|                    |
|    Является ли данный   |     |дарственного сек-|                    |
| банк системным по своей |-Да->|тора  по  решению|                    |
|        важности?        |     |банковских  проб-|  /-----------\     |
\-------------------------/     |лем (раздел 6)   |->|Эффективно?|-----/
           |                    |- "бридж-банк"   |  \-----------/
           |                    |  ("мост-банк")  |        |
           |                    |- "сквозная"     |        |
           |                    |  помощь         |        |
          Нет                   |- долгосрочная   |        |
           |                    |  национализация |        |
           |                    \-----------------/        |
                                                          |
/-------------------------\                                |
|  Выход банка из системы |<--------------Нет--------------/
\-------------------------/

Приложение 5


Словарь


Настоящий словарь содержит определения терминов, используемых в данном отчете. В разных странах одни и те же термины могут иметь несколько разное значение или различными терминами могут обозначаться одни и те же явления.

Банк государственного сектора: банк, контролируемый прямо или косвенно государством, включая банки, предоставляющие специальные социальные услуги под руководством государства.

Банковский надзор с акцентом на риск: банковский надзор, основанный на оценке риска. Орган банковского надзора оценивает различные сферы деятельности данного банка и соответствующее качество менеджмента и систем внутреннего контроля для выявления областей, вызывающих повышенные опасения, связанные с риском. Интенсивный надзор характерен для всех этих областей деятельности.

"Бридж-банк" ("мост-банк"): технология разрешения банковских проблем, позволяющая слабому банку продолжать свою деятельность до того момента, пока не будет найдено окончательное решение. Слабый банк закрывается органом, выдавшим лицензию, и подвергается процессу ликвидации. Новый банк, называемый "бридж-банком" ("мост-банком"), получает лицензию и управляется ликвидационной комиссией в соответствии с уставными или законодательными положениями. Он предназначается для заполнения бреши между банкротством банка и моментом, когда ликвидационная комиссия сможет произвести оценку и вернуть банк на рынок таким образом, чтобы успешно реализовать его третьей стороне.

Внешний администратор: физическое или юридическое лицо, включая государственное агентство, назначаемое по решению суда или соответствующего органа власти для управления слабым банком в целях сохранения, управления и защиты активов проблемного банка до стабилизации или закрытия данного банка. В некоторых странах называется также Попечителем.

Выход из ситуации: закрытие банка-банкрота с последующей его ликвидацией и привлечением, где это возможно, агентства по страхованию депозитов.

Запрет на продажу и оплату: орган банковского надзора или какой-либо другой орган власти, наделенный такими полномочиями, может приказать банку заморозить платежи и продажу активов для остановки оттока средств из данного банка. Это может произойти, например, для выигрыша времени в поисках приемлемого решения.

Инфекция: риск того, что негативные события, связанные с отдельным банком, могут быстро распространиться на другие банки, например, массовые изъятия средств со счетов.

Компания по управлению активами: компания специального назначения, созданная государством, банком или частными инвесторами, для приобретения кредитов и других активов (большая часть которых, как правило, ослаблена) и последующего управления (включая реструктуризацию) и во многих случаях продажи инвесторам.

Компенсации депозиторам: стратегия выхода из ситуации, посредством которой банк закрывается, а ликвидационная комиссия выплачивает доходы от ликвидации активов кредиторам, включая депозиторов, на основании закона о несостоятельности, применяемого в отношении банков. Если существуют системы страхования депозитов, то страховщик депозитов выплачивает всем депозиторам банка-банкрота полную сумму застрахованной части их депозитов. Затем страховщик депозитов принимает участие в распределении ликвидационных средств в качестве кредитора, застрахованные депозиторы обменивают свои претензии на финансовые активы управляющего имуществом, используемые для выплат в рамках схемы защиты застрахованных депозитов совместно с депозиторами, имеющими застрахованные средства, и другими общими кредиторами.

Кредитор последней инстанции: роль центрального банка в качестве кредитора, к которому банки могут обращаться за ликвидными средствами в тех случаях, когда отсутствуют другие источники получения средств на обычных или близких обычным условиях. По своему усмотрению центральный банк может кредитовать отдельные организации или рынок в целом. Для минимизации морального риска центральный банк будет сохранять неопределенность своих намерений вплоть до того момента, когда определенные обстоятельства не дадут ему основание выдать такой кредит. Подобное кредитование иногда называют срочной помощью в сфере ликвидности.

Ликвидационная комиссия: физическое или юридическое лицо, включая государственное агентство, назначенное по решению суда или соответствующего органа власти для ликвидации активов и компенсации кредиторам банка-банкрота.

Ликвидация: прекращение деловых связей и операционной деятельности банка-банкрота посредством организованного размещения его активов после того, как он был помещен под управление в качестве несостоятельного должника. Ходатайство о ликвидации банка может быть направлено кредитором, самим банком или органом банковского надзора.

Наблюдение: осуществление мониторинга органом банковского надзора в отношении финансового состояния отдельных банков и общего состояния финансовых рынков.

Ограждение: процесс, осуществляемый органом банковского надзора для защиты активов или ликвидности иностранного отделения или дочерней компании посредством ограничения его суммарного объема кредитов или обязательств родительскому банку или банковской группе. В случае конгломерата этот термин употребляется для описания процесса защиты банка от негативного влияния событий, происходящих в корпоративной группе, особенно если она занята деятельностью, не подпадающей под банковский надзор.

Оздоровительные мероприятия: действия, необходимые для работы со слабым банком, при возникновении проблем и изменении его функционирования. Они могут применяться на добровольной основе самим банком под неофициальным наблюдением органов банковского надзора или при необходимости через официальное вмешательство органов банковского надзора.

Основные принципы эффективного банковского надзора: набор из 25 принципов, разработанных Базельским комитетом по банковскому надзору, в которых содержатся минимальные требования эффективного надзорного режима.

Отзыв лицензии: отмена банковской лицензии органом власти, выдавшим такую лицензию, и требование прекратить всю банковскую деятельность.

Открытая помощь банку: метод разрешения проблем банка, при котором банк, находящийся под угрозой банкротства, получает государственную финансовую помощь в форме прямого кредитования, вливания капитала, гарантий или приобретения проблемных активов компаниями по управлению активами, потери которых покрываются государством. Данный банк продолжает предлагать все свои обычные банковские услуги. Открытая помощь банку не обеспечивает окончательного разрешения проблем слабости данного банка и должна сочетаться с прочими мерами.

План чрезвычайных ситуаций: план, разработанный органами банковского надзора, который содержит необходимые мероприятия по разрешению различных проблем слабого банка. Среди прочего такой план должен содержать примеры информационных данных, которые необходимо предоставить органам банковского надзора и заинтересованным сторонам.

Поведение, связанное с моральным риском: такое поведение, когда лицо не несет бремени всех расходов, связанных со своими действиями. Например, люди могут принимать на себя чрезмерный риск с целью получения большей выгоды, будучи уверенными в том, что им гарантирована поддержка государства.

Попечитель: см. Внешний администратор.

Приказ о запрещении продолжения противоправного действия: директива, составленная в письменной форме (как правило, обеспеченная правовой санкцией), применяемая органами банковского надзора в отношении банка и его менеджмента, требующая от банка прекращения конкретной небезопасной и ненадлежащей практики или нарушения закона и правил регулирования.

Приобретение и принятие на себя обязательств: операция разрешения банковских проблем, при которой финансово крепкая организация или частный инвестор (инвесторы) приобретает все или часть активов и принимает на себя часть или все обязательства банка-банкрота.

Разделение по схеме "хороший банк" - "плохой банк": технология разрешения банковских проблем, при которой все неработающие и прочие некачественные активы слабого банка продаются по рыночным ценам отдельной компании, специально созданной для этих целей. Такая компания, называемая "плохой банк", будет нуждаться в капитализации, осуществляемой государством или страховщиком депозитов, и ставит перед собой цель управления активами для максимизации прилива денежных средств. Оставшаяся часть данного банка называется "хороший банк". Рекапитализация может потребоваться, если не останется акционерного капитала. Хороший банк должен теперь уделять особое внимание вопросам операционного оздоровления и текущей банковской деятельности. В качестве альтернативного решения хороший банк может быть предложен к продаже.

Разрешение банковских проблем: план по разрешению проблем банка, когда банкротство неизбежно. Обычно сопровождается некоторыми изменениями правовой структуры и права собственности данного банка. Техника разрешения банковских проблем влечет за собой юридическое закрытие данного банка, но позволяет избежать его экономического закрытия.

Санкции: наказания за нарушение правил, закона или приказа органа банковского надзора или за участие в ненадлежащей деятельности. Санкции могут налагаться органом банковского надзора или, где это уместно, судом статутного и общего права. Это может быть штраф, а в некоторых странах - уголовное наказание. Наказание может налагаться на сам банк или на физических лиц.

Своевременные оздоровительные меры: срочные меры органа банковского надзора, направленные на решение банковских проблем для предотвращения их развития и усложнения, а также удорожания их разрешения. В некоторых странах существуют официальные правовые структуры, требующие от органа банковского надзора предпринять предписанный курс мероприятий в случае обнаружения определенной слабости или нарушений.

Секьюритизация активов: юридический или экономический перевод активов или обязательств третьей стороне, эмитирующей ценные бумаги, обеспеченные активами, которые являются расходами, относимыми на счет специальных пулов активов.

Система раннего оповещения: основанные на реальном опыте модели, с помощью которых делается попытка определить вероятность банкротства или финансовых проблем данного банка в пределах определенного периода времени на основе текущего профиля риска данного банка.

Система рейтингов органов банковского надзора: система рейтингов, применяемая органами банковского надзора, цель которой заключается во всестороннем отражении финансового состояния банка, соответствия положениям права и мер регулирования и общей операционной надежности. Поэтому такая система облегчает выявление банков, чьи финансовые, операционные проблемы и проблемы соответствия требованиям требуют специального внимания органов банковского надзора и/или повышенного уровня внимания со стороны таких органов. Многие страны используют вариации рейтинговой системы CAMEL (акроним по начальным буквам основных критериев здоровья банка: достаточность капитала, качество активов, управление, доходы и ликвидность).

Системные ситуации: серьезные негативные воздействия на общее состояние здоровья или структуры финансовой системы и финансовой стабильности. Например, банкротство крупного банка может послужить причиной для последующего падения значительного числа других банков, что может привести к падению веры в безопасность и надежность значительного сектора банковской системы и нарушению функционирования платежных услуг.

Слабый банк: банк, у которого ликвидность или платежеспособность является или будет являться ослабленной до тех пор, пока не произойдет значительных улучшений состояния его финансовых ресурсов, профиля риска, стратегического направления банковской деятельности, способности управлять риском и/или качества менеджмента.

Соответствие предъявляемым требованиям: оценка компетентности, целостности и квалификации основных акционеров, директоров и членов менеджмента банка в целях определения их банковских навыков, делового опыта, личных качеств, прочих соответствующих навыков, чтобы в итоге определить их соответствие уровню, необходимому для работы в банке.

Срочная помощь в сфере ликвидности: см. Кредитор последней инстанции.



Руководство Базельского комитета по банковскому надзору для органов банковского надзора по работе со слабыми банками (Базель, Швейцария, март 2002 г.) Отчет Группы по работе со слабыми банками


Текст руководства опубликован в "Вестнике Банка России" от 9 августа 2002 г., N 44


Текст документа на сайте мог устареть

Вы можете заказать актуальную редакцию полного документа и получить его прямо сейчас.

Или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(1 документ в сутки бесплатно)

(До 55 млн документов бесплатно на 3 дня)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение