Проблемы участия малого предпринимательства в госзаказе (В.Г. Шпаковский, "Руководитель строительной организации", N 8, август 2011 г.)

Проблемы участия малого предпринимательства в госзаказе

Размещение государственных и муниципальных заказов у субъектов малого предпринимательства в настоящее время является одним из главных элементов национальной политики, направленной на поддержку и стимулирование малого бизнеса в РФ. Однако на практике предприниматели зачастую сталкиваются с рядом проблем, которые препятствуют их полноценному участию в госзаказе.

Малый бизнес должен выполнять пятую часть госзаказа

Особенности участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказа регулируются ст. 15 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). В соответствии с данной статьей государственные и муниципальные заказчики должны от 10 до 20% общего годового объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг размещать у субъектов малого предпринимательства. Указанный диапазон квоты государственных контрактов не применяется лишь в случае размещения заказа для нужд обороны страны и обеспечения безопасности государства. Необходимо отметить, что обязанность размещения определенной доли заказов у субъектов малого предпринимательства была распространена на муниципальных заказчиков лишь в 2009 году.

Начальная (максимальная) цена контракта (лота) также при размещении заказа регулируется ст. 15 Закона N 94-ФЗ. Прежде стоимость госзаказа находилась в пределах от 2 млн. (оказание услуг) до 3 млн. руб. (поставка товаров, выполнение работ). Начиная с 2009 года в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17.03.2009 N 237 цена лотов для субъектов малого бизнеса была повышена до 15 млн. руб.

Перечень продукции, которая должна размещаться среди субъектов малого предпринимательства, определен Постановлением Правительства РФ от 04.11.2006 N 642. Причем для малого бизнеса обозначен особый защищенный режим участия в размещении заказов: торги и котировки проводятся только среди субъектов данной преференциальной группы.

Однако на деле и заказчики, и поставщики (малый бизнес) при реализации требований ст. 15 Закона N 94-ФЗ сталкиваются с рядом трудностей, о которых будет рассказано ниже.

Подтверждение статуса субъекта малого предпринимательства в ходе рассмотрения заявок

Подтверждение правомочности (статуса) малого предпринимателя как участника размещения заказа должно осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (далее - Закон N 209-ФЗ), который также определяет понятия субъектов среднего предпринимательства и микропредприятия. Однако следует отметить, что если микропредприятия представляют собой составную часть субъектов малого предпринимательства, то субъекты среднего предпринимательства являются отдельной категорией предпринимателей и по Закону N 209-ФЗ в преференциальную группу не попадают.

Примечание. Финансово-экономический кризис стал дополнительным катализатором расширения участия малого предпринимательства в исполнении государственных и муниципальных заказов. Госзаказ был назван одной из приоритетных антикризисных мер поддержки представителей малого бизнеса.

В соответствии с Законом N 294-ФЗ к субъектам малого предпринимательства можно отнести следующих участников торгов:

1. Суммарная доля участия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, иностранных юридических лиц, иностранных граждан, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов в уставном (складочном) капитале (паевом фонде) указанных юридических лиц не должна превышать 25% (за исключением активов акционерных инвестиционных фондов и закрытых паевых инвестиционных фондов), доля участия, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства, не должна превышать 25%.

2. Средняя численность работников за предшествующий календарный год не должна превышать:

- до 100 человек включительно - для малых предприятий;

- до 15 человек - для микропредприятий.

3. Выручка от реализации товаров (работ, услуг) без учета НДС или балансовая стоимость активов (остаточная стоимость основных средств и нематериальных активов) за предшествующий календарный год не должна превышать для микропредприятий - 60 млн. руб., а для малых предприятий - 400 млн. руб.

По словам министра экономического развития Мурманской области Ю.Л. Ефремова, по всем трем параметрам отнести участника к категории малого и среднего предпринимательства крайне затруднительно. В частности, первое положение не может служить единственным критерием отнесения к субъектам малого предпринимательства, так как содержит в себе еще одну категорию - среднее предпринимательство. Во втором положении показатели определяются с учетом всех сотрудников, в том числе работающих по гражданско-правовым договорам или по совместительству с учетом реально отработанного времени, сотрудников представительств, филиалов и других обособленных подразделений. Заказчик не может проверить соответствие участника данному требованию, так как порядка официального подтверждения данной информации не существует. Участник конкурса подтверждает соответствие данному требованию лишь заявительным порядком. Соответствие третьему требованию можно проверить только по финансовым отчетам и балансам, которые нельзя запрашивать от участников размещения заказов. Участник конкурса может указать в заявке сведения из этих документов, подтверждающие соответствие данным предельным значениям. Заказчик вынужден доверять такой информации без дополнительной проверки, поскольку налоговые органы на сегодняшний день не обязаны предоставлять ее по запросам заказчиков.

Таким образом, как отметил Ю.Л. Ефремов, на практике нередко складывается следующая ситуация: при проведении запроса котировок участник размещения заказа, не относящийся к субъектам малого предпринимательства, декларирует обратное, а котировочная комиссия заказчика не вправе отклонить поданную им заявку.

Фактическое отсутствие статистического учета доли малого предпринимательства в государственном и муниципальном заказе

В настоящее время динамику участия малого и среднего бизнеса в госзаказе отследить практически невозможно ввиду того, что существующая система статистического учета не позволяет более-менее достоверно оценить реальный вес малого бизнеса в государственном и муниципальном заказе. Так, по словам председателя правления Гильдии отечественных специалистов по государственным и муниципальным заказам, директора Института управления закупками продажами им. А.Б. Соловьева ГУ ВШЭ И.В. Кузнецовой статистическая форма наблюдений дает ответы лишь на три из восьми вопросов, связанных с участием субъектов малого предпринимательства в госзаказе, и то весьма неполно. "Знакомство с федеральным сайтом госзаказа выявило успешный поиск только по конкретной закупке. Получить информацию по всем закупкам с участием малого бизнеса на сегодняшний день практически невозможно", - отмечает И.В. Кузнецова. Такого рода информация предоставляется только за ограниченный период и по конкретному способу размещения заказа. В связи с этим порядок расчета объема заказов, который следует разместить у субъектов малого предпринимательства, определен нечетко.

"На практике отношение участника торгов к категории малого бизнеса зачастую определяется по величине заявленного лота, на который он претендует. Как правило, крупные поставщики принимают участие в торгах на сумму более 15 млн. руб., то есть превышающую величину максимально заявленного лота для малого предпринимательства", - подчеркнула заместитель директора Департамента государственного регулирования в экономике А.Т. Катамадзе.

Представитель Министерства экономики Республики Карелия по данному вопросу, в свою очередь, заявил, что до настоящего периода в Республике Карелия не было уполномоченного органа по размещению заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд Республики Карелия, размещение государственного заказа за счет средств республиканского бюджета и внебюджетных источников финансирования осуществляется по принципу децентрализации: главные распорядители средств и подведомственные им бюджетополучатели (около 250) самостоятельно размещают заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Республики Карелия. В этой связи не представляется возможным предоставить информацию в цифровом выражении.

"Мониторинг участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказов для государственных и муниципальных нужд Мурманской области, а также объема экономии при проведении таких процедур, победителями которых были признаны субъекты малого предпринимательства, министерством не ведется, в связи с чем отобразить динамику участия таких субъектов по годам с образовавшейся экономией бюджетных средств не представляется возможным", - говорится в официальном комментарии Министерства экономического развития Мурманской области.

Примечание. Сегодня не существует сколько-нибудь достоверных данных о доле малого предпринимательства в исполнении государственных и муниципальных заказов.

Контроль за соблюдением квоты для малого бизнеса еще не налажен

На сегодняшний день квота по размещению государственных и муниципальных заказов у субъектов малого предпринимательства определена в диапазоне от 10 до 20%. Следует отметить, что административная ответственность за нарушение данной квоты появилась лишь в середине 2009 года. До этого указанное требование практически не соблюдалось, что, как правило, обуславливалось отсутствием каких-либо санкций за его несоблюдение. Практика применения мер ответственности по отношению к "недобросовестным заказчикам", не соблюдающим квоту, пока не вполне устоялась.

Например, по оценкам члена комитета Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям Н.В. Левичева, доля стоимости государственных контрактов, заключенных с субъектами малого предпринимательства, не превышала в 2009 году 2% (причем федеральные заказчики заключили с малыми предприятиями контрактов на сумму не более 1% стоимости всех контрактов), а доля участия малых предприятий в аукционах - 11%.

Из официального комментария Министерства экономического развития Республики Карелия следует: при проведении проверок в сфере размещения заказов в IV квартале 2009 года данным министерством было установлено, что не всеми заказчиками Республики Карелия в 2009 году были соблюдены требования законодательства о предоставлении преференций субъектам малого предпринимательства при размещении заказов, предусмотренных ст. 15 Закона N 94-ФЗ. Из 32 плановых проверок, проведенных за 9 месяцев 2009 года, только 12 органов исполнительной власти и бюджетных учреждений (или 37,5% от проверенных) размещали заказы для субъектов малого предпринимательства без каких-либо нарушений законодательства о размещении заказов. Девять проверенных организаций (или 28%) не проводили размещение заказов для субъектов малого предпринимательства в соответствии с установленными ст. 15 Закона N 94-ФЗ требованиями. В связи с этим в отношении должностных лиц проверенных органов исполнительной власти и бюджетных учреждений были возбуждены и рассмотрены административные дела по ч. 11 ст. 7.30 КоАП РФ. В 16% организаций допущены нарушения при размещении заказов для субъектов малого предпринимательства в соответствии со ст. 15 Закона N 94-ФЗ. По большей части нарушения были допущены заказчиками при подготовке запросов котировок, конкурсной документации или документации об аукционе: не всегда форма заявки на участие в процедуре содержала информацию о декларировании участниками размещения заказов соответствия их требованиям ст. 4 Закона N 209-ФЗ (что они являются субъектами малого предпринимательства) и т.п. В мае 2010 года была проведена внеплановая проверка размещения заказов у субъектов малого предпринимательства в 2009 году государственными образовательными учреждениями, подведомственными Министерству образования Республики Карелия. Проверкой установлено, что в течение 2009 года из 35 образовательных учреждений 11 не размещали заказы у субъектов малого предпринимательства в соответствии со ст. 15 Закона N 94-ФЗ. В отношении должностных лиц указанных образовательных учреждений также были возбуждены и рассмотрены дела об административных правонарушениях.

Обеспечение исполнения государственного контракта

В статьи 29 и 38 Закона N 94-ФЗ были внесены изменения, корректирующие требования к обеспечению исполнения государственного контракта. В настоящее время обеспечение исполнения государственного контракта может быть представлено предпринимателями в виде безотзывной банковской гарантии, выданной банком или иной кредитной организацией, договора поручительства или передачи заказчику в залог денежных средств, в том числе в форме вклада (депозита), в размере обеспечения исполнения контракта, предусмотренном конкурсной или аукционной документацией. Таким образом, банковские гарантии страховых компаний не могут служить обеспечением исполнения государственного контракта, как это было до 1 июля 2010 года. В результате у предпринимателей осталось еще меньше возможностей выбора обеспечения исполнения государственного контракта. Любой существующий вид обеспечения влечет необходимость изъять из делового оборота денежные средства, которые будут использоваться в качестве обеспечения.

"Не исключено, что теперь даже те предприниматели, которые прежде участвовали в торгах и создавали ту самую конкурентную среду, позволявшую эффективно расходовать бюджетные средства и реально бороться с коррупцией, будут вынуждены отказываться от госзаказа. Причиной этому как раз и послужит отсутствие свободных денежных средств, необходимых для внесения обеспечения исполнения госконтракта и выполнения самого контракта. Страхование ответственности было самым экономически выгодным способом обеспечения исполнения государственных контрактов для малого бизнеса", - подчеркнул председатель комитета по госзаказу Всероссийского объединения предпринимателей "ОПОРА РОССИИ" В.Н. Малиновский.

Проблема значительного снижения цен в ходе торгов

Предприниматели отмечают значительное снижение цен в ходе торгов (как в бумажной, так и в электронной форме). Нередко стоимость лота снижается на 50-70%, что автоматически делает исполнение заказа убыточным. Например, добросовестному посреднику, знающему цены производителя, ни к чему демпинговать, если только он не купил в свое время товар неудачно или если неликвидный товар у него не залежался на складе. Такое изредка случается: организация приобрела товар под какой-то несостоявшийся заказ, поэтому теперь готова отдать продукцию дешевле. Но подобных случаев немного, да и значительная часть товаров имеет срок годности.

Демпингующие участники торгов чаще всего не намерены исполнять контракт, хотя иногда просто заблуждаются, ошибившись в расчетах себестоимости выполнения заказа. Не умеющие просчитывать заказ предприниматели или попадают в реестр недобросовестных, или выполняют заказ некачественно и выплачивают штрафные санкции. Это относится как к производителю, так и к посреднику. Но производитель больше дорожит именем и репутацией, а посредник может ликвидировать свой бизнес и открыть фирму позже под другим именем, особенно если деятельность, которой он занимается, не лицензируется.

ФАС считает, что иногда компания демпингует для того, чтобы отвоевать себе серьезного заказчика и заработать на этом имя. Такие случаи бывают, но они крайне редки.

Невысокий уровень подготовки предпринимателей к переходу государственного и муниципального заказа на электронные торговые площадки

С 1 января 2011 года федеральные государственные и муниципальные заказчики могут размещать государственные заказы на товары, работы, услуги, указанные в перечне, утвержденном Распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 N 236-р, на пяти отобранных по конкурсу электронных торговых площадках (ЭТП). По мнению директора Центра развития конкурентной политики и государственного заказа Академии народного хозяйства при Правительстве РФ Е.В. Агаповой, достаточно большой потенциал для увеличения участия компаний малого бизнеса в государственном заказе заключается именно в электронных аукционах, поскольку данный вид торгов является наиболее прозрачным и предоставляет возможность дистанционного участия в них в режиме online.

Однако теоретической уровень, не говоря уже о практической подготовке, на сегодняшний день в среде предпринимателей малого бизнеса оставляет желать лучшего. Ситуация с осведомленностью и опытом участия данной категории предпринимателей в электронных торгах более-менее удовлетворительна в столичном регионе, а также в ряде крупных российских городов. Но в малых городах и сельской местности многие предприниматели даже не знают, что такое электронная цифровая подпись.

В.Г. Шпаковский,

эксперт журнала "Руководитель строительной организации"

"Руководитель строительной организации", N 8, август 2011 г.