От лицензирования к СРО: прорыв или топтание на месте? (С.С. Котов, "Руководитель строительной организации", N 3, март 2010 г.)

От лицензирования к СРО: прорыв или топтание на месте?

Саморегулируемые организации в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса должны подготовить нормативную базу для создания системы привлечения на строительный рынок исключительно добросовестных компаний, обеспечивающих выполнение работ надлежащего качества по доступным ценам. Что необходимо сделать СРО для полноценного выполнения этой задачи?

С января 2010 года согласно Федеральному закону от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - Закон N 315-ФЗ) трудиться в строительной сфере экономики могут только члены саморегулируемых организаций (СРО) - то есть те предприятия, которым СРО выдали свидетельства о допуске к работам. Кроме того, государство ограничило свою область ответственности исключительно вопросами безопасности. Ведь с июля 2010 года согласно Федеральному закону от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон N 384-ФЗ) потеряют обязательный характер действующие в России СНиПы, ГОСТы, СанПиНы и СП. Приняв эти законы, государство изменило соотношение ответственности между участниками рынка, уменьшив свои регулирующие функции и сократив расходы на их исполнение. Если прежде применение государственных стандартов было обязательным и взаимоотношения участников строительного рынка строились по модели "поставщик - государство - потребитель", то теперь решение о необходимости применения стандартов переведено в плоскость "поставщик - потребитель". Прежде все было понятно и просто: выполняешь минимальные требования или платишь деньги - и лицензия тебе обеспечена. Что изменилось с переходом на саморегулирование?

Примечание. Контроль деятельности строительных организаций практически не осуществлялся, и лишить компанию лицензии за допущение брака было практически невозможно. Как будет осуществляться управление качеством на стройплощадках теперь?

Требования законодателя к СРО в области обеспечения качества

Градостроительным кодексом определены минимальные условия существования СРО. Обязательным условием стало лишь соблюдение требований к количеству членов, формирование обязательного компенсационного фонда и системы страхования гражданской ответственности и иных рисков. В то же время содержанием деятельности СРО в соответствии с ч. 2 ст. 55.1 Федерального закона от 22.07.2008 N 148-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" является разработка и утверждение документов, предусмотренных статьей 55.5 настоящего Кодекса, а также контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований этих документов (здесь и далее выделения в тексте законов - автора).

В статье 55.5 содержится разъяснение, какие именно документы должна разработать СРО:

1) требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, - документ, устанавливающий условия выдачи саморегулируемой организацией свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;

2) правила контроля в области саморегулирования - документ, устанавливающий правила контроля за соблюдением членами саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о допуске, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования;

3) документ, устанавливающий систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение членами саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о допуске, правил контроля в области саморегулирования, требований технических регламентов, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования.

Примечание. Таким образом, государство предоставляет СРО возможность установить свои правила ведения бизнеса и самостоятельно осуществлять мониторинг их соблюдения.

Причем надо понимать, что речь не идет о правилах, аналогичных строительным нормам и правилам (СНиПам). Ответ на вопрос, о чем должны быть эти правила, на достижение каких целей они должны быть направлены, находим в ст. 55.1 Градостроительного кодекса:

1. Основными целями саморегулируемых организаций являются:

1) предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - вред) вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняются членами саморегулируемых организаций;

2) повышение качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

Современные подходы к обеспечению качества продукции и услуг

Обращают на себя внимание два ключевых термина, упомянутых в ст. 55.1 Градостроительного кодекса: "предупреждение" и "качество".

Термин качество известен строительным компаниям прежде всего по большому количеству СНиПов, где завершающим этапом подтверждения качества строений считалась сдача объекта межведомственной комиссии. Однако, если говорить о завершении строительства жилых объектов, в приемную комиссию не входят конечные потребители, то есть будущие жители дома, и их интересы никак не учитываются при приемке дома. Здесь уместно будет вспомнить о двух терминах стандарта ГОСТ Р ИСО 9001: "верификация" и "валидация". Процедура верификации подтверждает, что все работы выполнены в соответствии с требованиями, а валидация удостоверяет, что продукция пригодна к применению.

Приемка строительного объекта межведомственной комиссией - это верификация, проверка соблюдения требований СНиПов. Но вовсе не факт, что конечные потребители перед заселением в принятый комиссией дом не будут вынуждены делать в нем дорогостоящий ремонт. Валидацию объекта, то есть оценку пригодности для использования, должен проводить конечный потребитель. Но если это так, то строительным компаниям необходимо знать требования потребителей и стремиться их выполнять начиная с ранних этапов проектирования объекта, а на этапах сдачи объекта в эксплуатацию и в процессе его эксплуатации проводить мониторинг удовлетворенности потребителя объекта.

Термин предупреждение, упоминаемый в ГОСТ Р ИСО 9001, требует дополнительного пояснения. Появление этого термина вполне объяснимо с точки зрения современных подходов в менеджменте. Суть заключается в переносе акцентов усилий сотрудников с контроля, выявления несоответствий и устранения выявленных несоответствий на их предупреждение или, по крайней мере, минимизацию возможности их появления в ходе создания продукции или предоставления услуги. Устаревший подход, направленный на выявление и устранение несоответствий, требует содержания целой армии технических инспекторов качества и резервирования дополнительных ресурсов на доработку и переделку. Практика показывает, что мероприятия, позволяющие выявить и устранить возможность появления несоответствий на более ранних стадиях жизненного цикла изделий, приносят большую экономическую выгоду в соответствии с правилом десятикратного роста затрат на устранение дефекта при выявлении его не на данной, а на последующей стадии жизненного цикла. К примеру, несоответствия, допущенные на стадии инженерных изысканий, но выявленные на стадии проектирования, могут привести к десятикратному увеличению непроизводительных потерь. Если эти несоответствия выявили на стадии строительства, увеличение непроизводственных потерь может быть уже стократным. К этапу эксплуатации данный коэффициент может быть равен уже 1 000.

Примечание. Деятельность по предупреждению возникновения несоответствий, превентивному устранению их причин является принципиально важной с точки зрения понятия "качество", так как она позволяет повышать устойчивость, обеспечивать стабильность и воспроизводимость характеристик продукции.

Более того, в сочетании с другими принципами предупреждение несоответствий становится необходимым условием устойчивого развития территорий, понимаемого как обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (ст. 1 Градостроительного кодекса).

Необходимо обратить внимание еще на одну особенность принципа "предупреждения несоответствий". Поскольку при таком подходе решения принимаются в условиях неопределенности, когда событие еще не произошло, особенно важным для предприятий становится умение управлять рисками, то есть выполнять оценки, основанные на сочетании вероятности наступления событий с возможными последствиями их наступления, и предусматривать действия по исключению или минимизации влияния неблагоприятных событий.

Для устойчивого развития территорий необходимо выполнение требований и функционирование с учетом минимального влияния на окружающую среду с одновременным улучшением экономических и социальных аспектов на локальном, региональном и глобальном уровнях. Для оценки устойчивого развития территорий необходимо рассматривать строительные объекты, их конструктивные узлы, функционирование и ремонт в течение всего жизненного цикла здания или сооружения (ст. 2 Закона N 384-ФЗ). Жизненный цикл здания или сооружения в соответствии с данным законом - это период, в течение которого осуществляются инженерные изыскания, проектирование, строительство (в том числе консервация), эксплуатация (в том числе текущие ремонты), реконструкция, капитальный ремонт, снос здания или сооружения.

Что изменилось с введением саморегулирования

Несмотря на четко обозначенные цели, в большинстве СРО условия вступления ничем не отличаются от условий получения строительных лицензий. Чтобы вступить в саморегулируемую организацию, необходимо представить:

- документы, подтверждающие профессиональную компетентность;

- документы, подтверждающие наличие материально-технической базы;

- документы, подтверждающие правомочность и квалификацию участника;

- документы, подтверждающие финансовую состоятельность.

На сегодняшний день практически ни в одной СРО для кандидатов на вступление не сформулированы требования о необходимости выполнения принципа предупреждения несоответствий, требования к качеству, затратам и времени выполнения строительных проектов, не установлены критерии оценки выполнения этих требований.

Примечание. Возникла реальная опасность того, что все изменения коснутся исключительно перераспределения надзорных функций от государства к СРО, что, как и при покупке лицензий, все сведется к простому сбору средств. Только раньше они составляли несколько тысяч рублей, а сейчас сопоставимы с годовой заработной платой каменщика.

Кроме профессиональных знаний в области строительства, ни одно СРО не выдвинуло к участникам требований к компетентности сотрудников в области менеджмента, хотя в исследовании Глобального института McKinsey о проблемах производительности в строительной отрасли России к числу важных проблем отнесен недостаток квалифицированных кадров, особенно заметный в сфере управления проектами. Надо дополнить этот аспект отсутствием у большинства руководителей строительных организаций знаний по менеджменту качества и инструментам бережливого производства.

Только в стандартах нескольких СРО содержится требование наличия сертификата соответствия по ГОСТ Р ИСО 9001. Но всем известно, как большинство компаний России добывают эти сертификаты: они просто покупаются. Поэтому наличие сертификата не гарантирует наличие результативной и эффективной системы менеджмента качества.

Складывается впечатление, что основной своей задачей СРО видят выполнение фискальных функций, больше свойственных государственным органам.

Какие стандарты должны разработать СРО

В сочетании с требованиями к эффективности и результативности системы менеджмента по модели стандарта ГОСТ Р ИСО 9001 и техническими возможностями компании можно установить комплекс требований к системе менеджмента строительной компании, желающей войти в саморегулируемую организацию, и зафиксировать их в стандартах СРО. Отсутствие таких требований в стандартах СРО может привести к выходу на рынок неквалифицированных компаний, не способных обеспечить качество, что в конечном итоге может привести к возрастанию неблагоприятных последствий и необходимости производить выплаты из компенсационного фонда. Поэтому для полноценного функционирования саморегулируемым организациям необходимо доработать стандарты СРО на основе требований Градостроительного кодекса, Технического регламента о безопасности зданий и сооружений, ГОСТ Р ИСО 9001, в которых установить требования к качеству, затратам и времени выполнения строительных проектов, а также установить критерии оценки выполнения этих требований.

Но в отличие от многих отраслей промышленности, где уже разработаны учитывающие отраслевую специфику стандарты систем менеджмента качества (например, автомобильная, аэрокосмическая, атомная и другие), в строительной отрасли международного стандарта, признанного всеми, нет.

Вместе с тем в британском стандарте BS ISO 15392:2008 "Устойчивое развитие строительной отрасли. Основные принципы" модель требований к строительным организациям выглядит следующим образом:

/------------------------------------------------------------\ /---------------------------------\

|                       Общество                             | |                                 |

\------------------------------------------------------------/ |                                 |

                                                              |                                 |

/------------------------------------------------------------\ |                                 |

|                   Окружающая среда                         | |                                 |

|------------------------------------------------------------| |                                 |

|                           |   Построенная среда обитания   | |                                 |

| Природная среда обитания  |--------------------------------| |                                 |

|                           |      Сельская и городская      | |                                 |

\------------------------------------------------------------/ |                                 |

                                           |                   | Экономические, экологические и  |

                                           |                   |  социальные ведущие элементы    |

                                                              |                                 |

                   /-----------------------------------------\ |                                 |

                   |             Строительные объекты        | |                                 |

                   |-----------------------------------------| |                                 |

                   |   Инфраструктура    |    Сооружения     | |                                 |

                   |---------------------+-------------------| |                                 |

                   |                     |      Жилье        | |                                 |

                   |     Транспорт       |     Офисные       | |                                 |

                   |       Вода          |      здания       | |                                 |

                   |     Энергия         |    Промышленные   | |                                 |

                   |     Защитные        |      объекты      | |                                 |

                   |    сооружения       |Объекты социальной | |                                 |

                   |                     |       сферы       | |                                 |

                   \-----------------------------------------/ |                                 |

                                                              |                                 |

                   /-----------------------------------------\ |                                 |

                   |          Продукция и услуги             | |                                 |

                   \-----------------------------------------/ \---------------------------------/

Требования заинтересованных сторон в данной модели понимаются как совокупность экономических, экологических и социальных аспектов, для которых устанавливаются приоритетность и требования, а также ограничения по безопасности.

Практически аналогичные цели определены в ст. 1 Закона N 384-ФЗ:

- защита жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

- охрана окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений;

- предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей;

- обеспечение энергетической эффективности зданий и сооружений.

Поэтому можно сказать, что на сегодняшний день Закон N 384-ФЗ является аналогом британского стандарта в части установления требований по безопасности. В соответствии с этим надо устанавливать требования к претендентам на вступление в СРО.

С.С. Котов,

ведущий специалист СМЦ "Приоритет"

"Руководитель строительной организации", N 3, март 2010 г.