Письмо Ассоциации российских банков от 30 марта 2009 г. N А-01/5-160 О заключении Ассоциации российских банков на проекты федеральных законов "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами"

Письмо Ассоциации российских банков от 30 марта 2009 г. N А-01/5-160


Ассоциация российских банков обращается к Вам в связи с тем, что 25 марта 2009 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации приняты в третьем чтении федеральные законы "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" (далее - Законы).

На протяжении последних лет в банковском сообществе и государственных органах ведется активное обсуждение возможных способов нормативного регулирования правоотношений в сфере приема платежей с привлечением некредитных организаций - платежных агентов.

В настоящее время действующее законодательство предоставляет возможность для деятельности платежных агентов, являющихся агентами как непосредственно организаций, оказывающих услуги (т.н. "небанковские платежные агенты"), так и банков (т.н. "банковские платежные агенты"). Указанная деятельность осуществляется платежными агентами в рамках общей правоспособности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но содержит и определенные ограничения (перечень операций, обязательное заключение агентского договора с кредитной организацией и др.), связанные с регулированием их деятельности в рамках института агентирования в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" (статья 13.1).

Основными задачами развития системы "платежных агентов" видятся:

- расширение инфраструктуры обслуживания платежей;

- законодательное обеспечение контроля рисков, возникающих в деятельности небанковских платежных агентов;

- устранение возможностей криминализации денежных потоков, проходящих через платежных агентов.

В то же время ряд положений Законов вызывает серьезную обеспокоенность банковского сообщества, поскольку создает угрозу появления параллельной и неподконтрольной государству платежной системы, а также создает условия для нарушения прав граждан - плательщиков. В этой связи Ассоциация российских банков неоднократно обращалась в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с просьбой учесть мнение банковского сообщества, изложенное в Заключении (прилагается). Однако анализ Законов, направленных в адрес Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, свидетельствует о том, что предложения банков в большей части не учтены.

Принимая во внимание изложенное, Ассоциация российских банков просит Вас поддержать позицию банковского сообщества и рассмотреть вопрос об отклонении Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации федеральных законов "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами".

Приложение: на 6 л.


С уважением,

Президент

Г.А. Тосунян


Заключение Ассоциации российских банков
на проекты федерального закона "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами"


Ассоциация российских банков, проанализировала проекты федерального закона N 68783-5 "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и федерального закона 68785-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" (далее - Проекты) и сообщает следующее.

Ряд положений Проектов вызывает серьезную обеспокоенность банковского сообщества:


I. В отношении кредитных организаций


1. Установление в отношении кредитных организаций требования об оборудовании всех терминалов и банкоматов контрольно-кассовой техникой с фискальной памятью наряду с выполнением специальных требований Банка России.

1. Данное положение прямо противоречит ч. 2 п. 1 ст. 2 Федерального закона N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" (далее - Закон N 54-ФЗ), согласно которой "порядок совершения кредитными организациями кассовых операций с применением контрольно-кассовой техники определяется Центральным банком Российской Федерации".

Осуществление кассовых операций в кредитных организациях сопровождается оформлением расчетно-кассовых документов, содержащих все необходимые реквизиты, отражением операций по балансовым счетам, ежедневным закрытием баланса с применением новейших программно-технических средств. Используемые программные средства имеют возможность накапливать и архивировать информацию по проведенным операциям и обеспечены необходимыми мерами безопасности доступа и проверки пользователя. В соответствии с Положением Банка России от 09.10.02 N 318-П "О порядке ведения кассовых операций и правилах хранения, перевозки и инкассации банкнот и монеты Банка России в кредитных организациях на территории Российской Федерации" (далее - Положение N 318-П) в кредитной организации создаются первичные бухгалтерские документы, обеспечивающие необходимые требования к фиксации, учету и хранению итоговой информации. В связи с этим выполнение кредитными организациями установленных Банком России требований к оформлению кассовых и иных операций полностью обеспечивает выполнение функций, которые возлагаются на ККТ.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Положения следует читать как "24.04.08"


Применение банками ККТ, отвечающей требованиям Закона N 54-ФЗ, приведет к ненужному дублированию в регистрации и учете кассовых операций и вызовет неоправданный рост затрат рабочего времени и денежных средств на приобретение, регистрацию и обслуживание ККТ.

В настоящее время в соответствии с Положением N 318-П кредитные организации могут внедрять соответствующие современному уровню развития системы автоматизации банковских операций, а также учета и формирования бухгалтерской отчетности, позволяющие принимать, фиксировать, точно и оперативно обрабатывать поступающие от клиентов документы, в том числе и в электронном виде.

2. На законопроект, полностью исключающий кредитные организации из сферы действия Закона N 54-ФЗ было получено положительное заключение Правительства от 30.01.06.

3. В результате принятия Проектов произойдет серьезное удорожание и усложнение деятельности кредитных организаций и банковских платежных агентов по приему платежей (установление в банковские терминалы фискальной памяти, выдача чеков плательщикам), поскольку дополнит ныне действующие требования Банка России, что не соответствует концепции развития рынка приема платежей.

4. Изменение порядка применения ККТ кредитными организациями, осуществляющими свою деятельность в соответствии с законом "О банках и банковской деятельности" не связано с предметом регулирования Проектов.

Предложение: Исключить из Проектов все нормы, касающиеся применения кредитными организациями и банковскими платежными агентами контрольно-кассовой техники.


II. В отношении небанковских агентов


2. Отсутствие специального механизма допуска организаций и индивидуальных предпринимателей к деятельности по осуществлению приема платежей;

1. Учитывая, что содержание Проектов касается вопросов специального правового регулирования прав и обязанностей платежных агентов, т.е. фактически устанавливает их специальную правоспособность, недостатком Проектов является отсутствие специального механизма наделения такой специальной правоспособностью, сходного с существующим в сферах банковской деятельности, страховой деятельности и деятельности на рынке ценных бумаг. В то же время очевидна невозможность приобретения специальных прав только на основании гражданско-правового договора с контрагентом (оказателем услуг).

2. В Проектах на# учтено содержание 23 Рекомендации ФАТФ, согласно которой "каждая страна должна принимать меры для обеспечения того, чтобы физические или юридические лица, включая агентов, которые предлагают услуги по пересылке денег или ценностей, в том числе пересылку по неформальной системе или сети переводов денег или ценностей, были зарегистрированы или имели лицензию и чтобы на них распространялись все рекомендации FATF, которые применяются в отношении банков и небанковских финансовых учреждений".

Все платежные агенты, приходующие наличные денежные средства к своему счету, а не к счету принципала (что допускается Проектами), для последующего перечисления денежных средств принципалу осуществляют именно денежные переводы, требующие принятия рекомендованных ФАТФ мер контроля.

3. Механизм возникновения прав платежных агентов на основании договора неспособен обеспечить гарантию равенства прав хозяйствующих субъектов с точки зрения их допуска на рынок приема платежей.

4. Ни одному ведомству не вменено в обязанности осуществление функций государственного надзора за деятельностью по приему платежей (кроме налоговых органов в сфере исполнения законодательства о контрольно-кассовой технике (далее - ККТ), что совершенно недостаточно).

Предложение: Установить обязанность предварительной уведомительной регистрации в Банке России для всех платежных агентов.


3. Ограничение видов платежей, прием которых допускается платежными агентами, операциями, не требующими осуществления идентификации клиента согласно Федеральному закону "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - Закон N 115-ФЗ);

1. Проекты не предусматривают способов противодействия появлению "подставных" пунктов приема платежей, терминалов, особенно в случаях, когда невозможно проверить зачисление средств в реальном режиме времени (как в случае с мобильным телефоном).

2. Запрет на осуществление приема платежей с использованием терминалов в случаях, требующих идентификации плательщика не исключает возможности приема любых платежей без использования терминалов, что не соответствует общей модели контроля рисков при приеме платежей, закрепленной в Проектах.

На сегодняшний день действует около 300 тыс. точек приема платежей, из которых лишь около 100 тыс. оборудованы терминалами.

Предложение: Необходимо ограничить перечень товаров (работ, услуг), платежи за которые могут приниматься платежными агентами, ограничив его платежами за услуги электросвязи, услуги по эксплуатации и обслуживанию жилых помещений, а также за коммунальные услуги.


4. Отсутствие механизма, обеспечивающего невозможность обращения взыскания по обязательствам платежного агента на полученные им денежные средств плательщиков;

Принимаемые платежными агентами денежные средства подлежат перечислению поставщику и не должны использоваться платежным агентом иным образом. В деятельности платежных агентов существуют риски, связанные с ненадлежащим использованием денежных средств, концентрируемых на банковском счете платежного агента (включая ухудшение общей ликвидности платежного агента, в результате чего денежные средства, предназначенные поставщикам, могут направляться на покрытие расходов платежного агента по другой деятельности), либо обращением взыскания на денежные средства по обязательствам платежного агента.

Предложение: В целях минимизации данных рисков необходимо предусмотреть требование об использовании платежными агентами для осуществления расчетов с поставщиками открытых для этой цели специальных банковских счетов.

Аналогичное требование уже установлено в отношении расчетов по операциям, связанным с деятельностью по привлечению и использованию денежных средств граждан на приобретение жилых помещений для жилищных накопительных кооперативов (ст. 16 Федерального закона "О жилищных накопительных кооперативах"), а также для профессиональных участников рынка ценных бумаг (брокеров, депозитариев, управляющих компаний) в части использования денежных средств клиентов (ст. 3, 7 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", ст. 13.1 Федерального закона "Об инвестиционных фондах").

Установление рассматриваемого требования Банком России самостоятельно не представляется возможным, так как в соответствии с пунктом 3 ст. 845 ГК РФ банк не вправе устанавливать не предусмотренные законом ограничения права клиента распоряжаться денежными средствами по своему усмотрению.


5. Отсутствие указания на агентский характер правоотношений между платежным агентом и его принципалом (не установлено требований к форме договора) может создать правовую неопределенность вследствие множественности моделей правоотношений между принципалом и платежным агентом;

1. Договоры, заключаемые платежными агентами, не квалифицируются как агентские, что выводит деятельность агентов из-под общих норм ГК РФ, регулирующих агентирование, и предоставляет возможность сторонам произвольно определять права и обязанности платежных агентов.

2. Хотя субъекты регулирования Проектов именуются "агенты" и "субагенты", правовой режим их деятельности не соответствует нормам законодательства об агентировании, что приводит к прямому противоречию норм Проектов и норм ГК РФ.

Предложение: Установить, что между принципалом и платежным агентом, а также между оператором по приему платежей и платежным субагентом могут заключаться исключительно агентские договоры.


6. Отсутствие специальных мер ответственности за нарушение законодательства о приеме платежей.

1. В Проектах на# учтено содержание 6 Специальной рекомендации ФАТФ, согласно которой "каждая страна должна обеспечить, чтобы физические или юридические лица, осуществляющие эту деятельность нелегально, подвергались административным, гражданско-правовым и уголовным наказаниям".

2. Концептуально неверным представляется отсутствие возможности и механизмов принудительного лишения платежных агентов специальных прав (например, путем отзыва разрешения, лицензии, прекращения регистрации) в случае систематического нарушения ими установленных для них обязанностей.

3. В Проектах отсутствуют нормы об ответственности за непредставление операторами по приему платежей отчетности в Банк России.

Так, например, кредитная организация может быть оштрафована или лишена лицензии за предоставление недостоверной отчетности, в отношении же платежных агентов отсутствуют хотя бы минимальные штрафные санкции даже за систематическое непредставление информации (т.е. за невыполнение одной из немногих предусмотренных обязанностей).

Предложение: Дополнить Проекты изменениями в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовный кодекс Российской Федерации, предусмотрев в них санкции за нарушения законодательства о приеме платежей.


III. В отношении исполнения Закона N 115-ФЗ


7. В Проекты включены нормы, регулирующие отношения в сфере противодействия отмыванию преступных доходов, являющиеся предметом исключительного регулирования Федерального закона N 115-ФЗ "О противодействии отмыванию (легализации) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".

8. Проектами предусматривается осуществление негосударственного контроля за соблюдением антилегализационного законодательства: в отношении банковских агентов - со стороны кредитных организаций, в отношении небанковских платежных субагентов - со стороны операторов по приему платежей. При этом Проекты не регулируют ни порядок осуществления такого надзора, ни порядок его подзаконного регулирования.

9. Из содержания Проектов неясно, каким образом будет оцениваться соблюдение операторами по приему платежей и небанковскими платежными субагентами требований, предусмотренных Законом N 115-ФЗ, и ограничений на сумму платежей, предусмотренных Проектами.

10. Из Проектов неясно, кто и каком порядке будет нести ответственность за нарушение Закона N 115-ФЗ, допущенные при осуществлении приема платежей операторами по приему платежей и небанковскими платежными субагентами.



Письмо Ассоциации российских банков от 30 марта 2009 г. N А-01/5-160


Текст письма размещен на сайте Ассоциации российских банков в Internet (http://www.arb.ru)


Текст документа на сайте мог устареть

Вы можете заказать актуальную редакцию полного документа и получить его прямо сейчас.

Или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(1 документ в сутки бесплатно)

(До 55 млн документов бесплатно на 3 дня)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение