Письмо Ассоциации российских банков от 14 мая 2010 г. N А-01/5-332 О проекте федерального закона N 333081-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации"

Письмо Ассоциации российских банков от 14 мая 2010 г. N А-01/5-332

Досье на проект федерального закона

Ассоциация российских банков обращается к Вам в связи с рассмотрением проекта федерального закона N 333081-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (далее - Законопроект N 333081-5).

АРБ поддерживает изложенную в пояснительной записке цель Законопроекта N 333081-5, направленную на повышение уровня безопасности дорожного движения, а также на предоставление гражданам новых возможностей по осуществлению оплаты административных штрафов, налагаемых на водителей транспортных средств за совершение правонарушений в области дорожного движения.

Тем не менее, Ассоциацией совместно с банками - членами АРБ выявлены существенные недостатки Законопроекта N 333081-5 (Заключение АРБ прилагается), что свидетельствует о необходимости его дополнительной тщательной концептуальной проработки.

Ассоциация выражает надежду, что изложенная в Заключении позиция банковского сообщества будет учтена Комитетом ГД ФС РФ по финансовому рынку при доработке Законопроекта N 333081-5.

Приложение: на 6 л.

Президент

Г.А. Тосунян

Заключение
Ассоциации российских банков на проект федерального закона N 333081-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств"

Ассоциация российских банков, рассмотрев проект федерального закона N 333081-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (далее - Законопроект), сообщает следующее.

Поддерживая цели Законопроекта, изложенные в пояснительной записке, Ассоциация российских банков выявила существенные недостатки мер, предлагаемых в Законопроекте, в связи с чем не поддерживает его концепцию.

I. Замечания концептуального характера

1. Оплата административных штрафов иным образом, чем картой обязательного страхования в Законопроекте не предусмотрена, что противоречит заявленной в пояснительной записке к Законопроекту цели предоставления гражданам новых возможностей по осуществлению оплаты административных штрафов, взимаемых за совершение правонарушений в области дорожного движения. Так, соответствующие физические лица должны будут специально лично явиться в аккредитованный банк для оформления рассматриваемой карты, что само по себе будет представлять затруднение, тем более для физических лиц, проживающих в отдаленных районах. При этом необходимо иметь ввиду, что в настоящее время многие граждане уже имеют банковские карты, по которым в стандартном режиме возможна также и оплата штрафов (с 2008 года подобные услуги уже начали появляться на российском рынке платежных услуг). Для этой цели достаточно оснастить сотрудников ГИБДД стандартными платежными терминалами любого банка, имеющего эквайринговое разрешение. В связи с этим при наличии правовой возможности осуществления с помощью банковской карты широкого круга операций введение специальной карты обязательного страхования, позволяющей осуществлять крайне ограниченные действия, представляется нецелесообразным.

При этом следует иметь ввиду, что проблемы, на решение которых нацелен Законопроект, могут быть решены в рамках иных законопроектов, в частности, разрабатываемого Минфином России и Банком России проекта федерального закона "О национальной платежной системе".

2. Законопроект фактически нацелен не на профилактику правонарушений в области дорожного движения, а на профилактику иного правонарушения, а именно неуплаты административного штрафа в срок, предусмотренный КоАП РФ (ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ). Данный вид правонарушений относится к разряду правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность. По этой причине включение в ФЗ от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" нормы о предупреждении административных правонарушений и (п. 1 ст. 2 Законопроекта) необоснованно.

3. Законопроект нарушает права лиц, привлекаемых к административной ответственности, на обжалование вынесенного постановления и на оплату штрафа в установленный КоАП РФ срок. Согласно ст. 31.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении вступает в силу по истечении срока на его обжалование (в случае, если оно не было обжаловано, опротестовано), после истечения срока на обжалование решения по жалобе, протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано и если такое решение не отменяет принятое постановление, либо немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление.

Таким образом, у лица имеется от 10 суток для обжалования постановления, а также 30 дней с момента вступления постановления в законную силу на оплату штрафа (ст. 32.2 КоАП РФ).

Поскольку, Законопроект не регламентирует процедуру и момент оплаты административного штрафа, исходя из целей Законопроекта можно предположить, что штраф будет взиматься непосредственно при вынесении постановления по делу об административном правонарушении. Введение карты обязательного страхования в рассматриваемом случае фактически лишает лицо, привлекаемое к административной ответственности права на защиту, права на обжалование и права на уплату штрафа в определенный Кодексом срок.

Иными словами, положения Законопроекта, предусматривающие уплату штрафа сотрудникам ГИБДД на месте, нарушают презумпцию невиновности физических лиц, управляющих автотранспортом.

4. Внесение изменений в положения ст. 426 ГК РФ, а именно включение в указанную статью возможности отказа коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности такого заключения в случаях, предусмотренных в законе и иных правовых актах, может иметь негативные последствия в будущем, поскольку позволяет вносить изменения в императивные нормы гражданского законодательства иными помимо федерального закона правовыми актами. Вследствие этого, рекомендуется исключить фразу "и иными правовыми актами" из п. 1 ст. 3 Законопроекта.

5. Предлагаемый Законопроектом комплекс мер связан с необходимостью осуществления финансирования решения значительных организационно-технических проблем (создание инфраструктуры выпуска и обслуживания специальных карт) и внесения изменений в действующее законодательство. Это трудно признать оправданным для решения узкоспециализированной задачи выпуска для автовладельцев карты обязательного страхования. Проблема обеспечения полноты сбора платежей населения (в т.ч. штрафов) носит всеобъемлющий характер и должна решаться едиными мерами как в отношении штрафов ГИБДД, так и в отношении любых других штрафов и платежей. Иначе помимо карты по оплате штрафов ГИБДД могут возникнуть специализированные карты по оплате парковок, связи, коммунальных услуг и т.п.

Если для уплаты штрафов необходима платежная банковская карта, то законным и наименее затратным вариантом для уплаты штрафов является применение карт, получаемых самостоятельно в добровольном порядке клиентами в банках в соответствии с действующим в настоящее время законодательством, выпускаемых одной из уже существующих платежных систем. В этом случае устраняются не являющиеся необходимыми посредники в лице профессионального объединения страховщиков, страховых организаций, не требуется создание новой платежной и информационной системы, не нарушаются антимонопольное и банковское законодательство, а также законодательство о защите прав потребителей.

6. Суть предлагаемых в Законопроекте изменений состоит в увеличении собираемости штрафов ГИБДД за счет отказа в предоставлении полиса ОСАГО в случае задолженности по штрафам. Этим целям служит создание специализированной базы с информацией по соответствующим задолжникам. Все это может быть реализовано с использованием существующих в настоящее время стандартных платежных технологий, без создания лишних трудоемких процессов, внесения массы исключений в действующее законодательство и с не меньшей эффективностью, чем предлагаемые варианты с выпуском карты обязательного страхования.

II. Замечания юридико-технического характера

1. Идентификация личности исключительно по информации на пластиковой карте недостаточна, т.к. опыт функционирования платежных систем указывает на необходимость представления иных идентифицирующих гражданина документов (за исключением случаев использования банкоматов). При предъявлении карты обязательного страхования сотрудники ГИБДД, в любом случае, будут требовать водительское удостоверение утвержденного образца для полной идентификации личности. В этом случае названные преимущества карты обязательного страхования не реализуются.

2. Автоматизация заполнения протокола об административном правонарушении с использованием информации карты обязательного страхования не гарантирует исключения ошибок, т.к. данный протокол также содержит информацию (например, описание нарушения, реквизиты платежа штрафа), которая не содержится на карте обязательного страхования, а читается из другого источника либо набирается вручную. Учет данного обстоятельства влечет к утрате дополнительного довода в поддержку рассматриваемого Законопроекта.

3. Создание ограниченного пула указанных в п. 2 ст. 1 Законопроекта аккредитованных банков для обслуживания оплаты административных штрафов идет вразрез с поставленной целью повышения уровня собираемости штрафов. Существующие в настоящее время стандартные возможности по оплате штрафов ГИБДД в любом удобном для граждан банке должны быть сохранены. Кроме того, уплата штрафов только при помощи "Карты обязательного страхования" нарушает право выбора способа оплаты штрафа водителем/автовладельцем, предусмотренное ч. 3 ст. 32.2. КоАП РФ, согласно которому сумма административного штрафа вносится или перечисляется лицом, привлеченным к административной ответственности, в кредитную организацию либо платежному агенту, осуществляющему деятельность по приему платежей физических лиц, или банковскому платежному агенту, осуществляющему деятельность в соответствии с законодательством о банках и банковской деятельности.

4. Согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона "Об организации страхового дела в Российской Федерации" страховщики - это юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации для осуществления страхования, перестрахования, взаимного страхования и получившие лицензии в установленном порядке. Однако Законопроект возлагает на страховые организации осуществление иных функций, не связанных со страховой деятельностью, а именно:

- по учету уплаты штрафов, что является функцией соответствующих государственных органов;

- по выдаче банковских карт, предоставлению кредита (овердрафта), что является функцией кредитных организаций;

- по получению и хранению сведений, составляющих банковскую тайну, что противоречит статье 26 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности";

- по созданию и обеспечению функционирования новой платежной и информационной системы обязательного страхования;

- по определению банков, имеющих право эмитировать банковские карты, что является функцией платежных систем.

Кроме того, указанная в Законопроекте "карта обязательного страхования" является всего лишь инструментом для уплаты штрафов и также не имеет отношения к страховой деятельности.

5. Законопроект не определяет, когда именно применяется карта обязательного страхования как инструмент уплаты штрафа. Если на месте совершения правонарушения, то непонятен смысл внесения в п. 2 ст. 1 Законопроекта положения о том, что карта обязательного страхования - это пластиковая карта с микропроцессором, обеспечивающая возможность заполнения протокола об административном правонарушении с помощью средств электронно-вычислительной техники. Однако в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ, если при совершении физическим лицом административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа, протокол об административном правонарушении не составляется, а уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения выносится постановление по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания в виде предупреждения или административного штрафа. Копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку лицу, в отношении которого оно вынесено. Согласно ч. 2. ст. 28.6. КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется в случае, если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание. Таким образом, если заполняется протокол об административном правонарушении, то уплата штрафа на месте совершения административного правонарушения нарушает право водителя/автовладельца на оспаривание наличия события административного правонарушения и (или) назначенного ему административного наказания. Если же водитель/автовладелец не оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание, то протокол вообще не составляется.

6. В Законопроекте отсутствует требование об обязательном заверении электронной цифровой подписью созданного в электронной форме протокола об административном правонарушении, что противоречит Федеральному закону от 10.01.2002 N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи". В соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об электронной цифровой подписи" электронная цифровая подпись - реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе. Согласно п. 2 ст. 30 Федерального закона "Об электронной цифровой подписи", электронная цифровая подпись признается равнозначной собственноручной подписи лица в документе на бумажном носителе, заверенном печатью, в случаях, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации или соглашением сторон. Таким образом, если Законопроект не устанавливает требование о заверении электронной цифровой подписью созданного в электронной форме протокола об административном правонарушении, то указанный протокол не будет являться документом, имеющим юридическую силу.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "п. 2 ст. 30 Федерального закона" следует читать "п. 2 ст. 19 Федерального закона"

7. Согласно п. 6 ст. 1 Законопроекта (п. 2 ст. 17.1) на кредитные организации возлагается дополнительная обязанность предоставлять органам внутренних дел сведения об оплате водителями транспортных средств административных штрафов за правонарушения в области дорожного движения. Согласно положениям Законопроекта (п. 3 ст. 17.1) аккредитованные банки также предоставляют по запросам профессионального объединения страховщиков сведения о наличии задолженности у держателей карт обязательного страхования по кредитам, выданным для оплаты административных штрафов. Полагаем, что для обеспечения подобной схемы информационного взаимодействия необходимо внесение изменений в законодательство, регулирующее защиту персональных данных, а также законодательство, регулирующее банковскую тайну.

8. Законопроект не содержит механизма выполнения страховой организацией при выдаче банковских карт требований ст. 30 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", п. 2 ст. 10 Закона РФ "О защите прав потребителей" об уведомлении водителей/автовладельцев о полной стоимости и полной сумме кредита, графике погашения кредита по кредитам (овердрафтам), которые должны предоставляться банками в соответствии с п. 7 ст. 17.6 Федерального закона от 25 апреля 2002 года N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" (в редакции Законопроекта).

9. Законопроект не содержит механизма отказа кредитной организации от заключения договора, предусматривающего выдачу банковской карты с разрешенным кредитом (овердрафтом) в случае наличия отрицательной кредитной истории у клиента, являющегося водителем/автовладельцем, превращая указанный договор в публичный, что не соответствует норме о праве кредитной организации отказать в выдаче кредита.

10. Законопроект не содержит механизма компенсации кредитным организациям в случае возникновения задолженности по кредитам (овердрафтам), представленным по "картам обязательного страхования".

11. Законопроект не регламентирует процедуру возврата из бюджета уплаченного штрафа в случае, когда по решению вышестоящего органа (суда) постановление о привлечении лица к административной ответственности было отменено, либо административный штраф заменен иным видом наказания. Также не ясно, как будет решаться вопрос с оплатой комиссии кредитной организации за проведение оплаты административного штрафа, который в последующем будет возвращен клиенту.

12. Согласно положениям п. 1.8 Инструкции Банка России от 14.09.2006 N 28-И "Об открытии и закрытии банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам)" банк обязан располагать копиями документов (либо сведениями об их реквизитах), удостоверяющих личность клиента или лица, личность которого необходимо установить при открытии банковского счета, счета по вкладу (депозиту). Согласно п. 1.11 Инструкции N 28-И для открытия банковского счета, счета по вкладу (депозиту) в банк представляются оригиналы документов или их копии, заверенные в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Поскольку в соответствии с п. 6 ст. 1 Законопроекта (п. 1 ст. 17.6) страхователь является представителем тех лиц, которых он указывает в договоре страхования, в силу закона, то от страхователя потребуются оригиналы документов, либо их копии, заверенные надлежащим образом, в отношении всех лиц, указываемых им в договоре страхования.

Также вероятны ситуации, когда у одного лица будет открыто несколько счетов в различных банках (например, открытых ему разными владельцами транспортных средств). Решение подобных ситуаций в Законопроекте не описано.

13. Введение в п. 2 ст. 1 Законопроекта аккредитации банков профессиональным объединением страховщиков (согласно пояснительной записке - Российским Союзом Автостраховщиков) без детальной регламентации само по себе влечет правовые риски и является коррупциогенной правовой нормой. Требования к банкам будет устанавливать профессиональное объединение страховщиков, что может существенно увеличить расходы граждан на оплату услуг банка и страховых компаний. Процедура аккредитации должна быть прописана в законопроекте более четко и подробно.

Вызывает также сомнения сам механизм аккредитации банков, а также установление обязанности заключать какие-либо договоры, указанные в Законопроекте. Механизм аккредитации из самого Законопроекта не ясен. Вместе с тем необходимо заранее соотнести принципы и подходы к такой аккредитации с нормами законодательства о защите конкуренции. Следует также отметить, что обязание гражданина заключать договор банковского счета (см. предложенные изменения в ст. 846 ГК РФ) также вызывает сомнение на предмет его соответствия принципам гражданского законодательства (в частности, те случаи, когда договор банковского счета по своим условиям не устраивает гражданина).

14. Законопроект характеризуется общей недоработанностью своих положений. Так, например, очевидно, что в Законопроект необходимо включить положения по вопросам о перевыпуске карт по истечении определенных сроков, о блокировке карт в случае их утраты, о претензионной работе и т.д.

В связи с вышеизложенным, считаем, что Законопроект требует дополнительной тщательной концептуальной проработки как на предмет соблюдения действующих норм и принципов законодательства, так и на предмет доработки самого механизма, заложенного в Законопроект. Со своей стороны Ассоциация российских банков выражает готовность участвовать в дальнейшей доработке Законопроекта.