Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 24 июня 2014 г. N 02АП-4244/14

г. Киров

24 июня 2014 г.

Дело N А82-15811/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июня 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 июня 2014 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Караваевой А.В.,

судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания Новоселовой Е.В.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 14.04.2014 по делу N А82-15811/2013, принятое судом в составе судьи Глызиной А.В.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "МЕТРО Кэш энд Керри"

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области

о признании частично недействительным предписания

установил:

общество с ограниченной ответственностью "МЕТРО Кэш энд Керри" (далее - заявитель, Общество, ООО "МЕТРО Кэш энд Керри") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным пункта 1 предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области (далее - ответчик, Управление) от 20.08.2013 N П86-76-06/1 об устранении выявленных нарушений.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 14.04.2014 заявленное требование удовлетворено, предписание Управления от 20.08.2013 N П86-76-06/1 в оспариваемой части признано недействительным.

Управление с принятым решением суда первой инстанции не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Ярославской области от 14.04.2014 по делу N А82-15811/2013 и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя жалобы, судом первой инстанции при вынесении обжалуемого решения были неправильно применены нормы материального права, а также неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела.

В апелляционной жалобе Управление указывает, что арбитражным судом не исследовался вопрос о том, нарушает ли оспариваемый Обществом правовой акт интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кроме того, Управление считает, что из положений действующего законодательства не усматривается, что предписание об устранении выявленных нарушений должно содержать конкретный перечень мероприятий по устранению выявленных нарушений, в связи с чем соответствующие выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание (в части пункта 1) не содержит описания выявленного нарушения, не конкретизировано и не содержит перечень действий, которые заявитель должен совершить или от совершения которых должен воздержаться, является необоснованными.

При этом ответчик обращает внимание суда апелляционной инстанции на то, что порядок и способ устранения выявленных нарушений следует из самих формулировок предписания, которым установлены требования об устранении выявленных нарушений и содержание которых сводится к прекращению конкретных нарушений путем приведения их в соответствие с положениями действующего законодательства.

Более подробно доводы Управления изложены в апелляционной жалобе.

ООО "МЕТРО Кэш энд Керри" в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в период с 01.08.2013 по 21.08.2013 на основании приказа от 16.07.2013 N 171-ПР Управлением в отношении ООО "МЕТРО Кэш энд Керри" (филиал в г.Ярославле) была проведена плановая выездная проверка работы с информационным ресурсом, результаты которой отражены в акте проверки от 20.08.2013 N 202188-76-02/0001 (т.2 л.д.60-61).

В ходе проведения проверки Управлением был выявлен ряд нарушений и составлено предписание от 20.08.2013 N П86-76-06/1 об устранении выявленных нарушений.

В числе нарушений Управлением установлено следующее в - "несоблюдение оператором установленных требований обработки персональных данных после достижения цели обработки" (пункт 1 предписания).

По мнению Управления, Обществом были нарушены пункт 4 части 3 статьи 23 Федерального закона N 152-ФЗ "О персональных данных" (далее - Закон N 152-ФЗ), пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Срок устранения указанного нарушения - до 30.11.2013, срок сообщения об устранении нарушений по первому пункту - до 03.12.2013.

Полагая, что выданное Управлением предписание в части пункта 1 не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, ООО "МЕТРО Кэш энд Керри" обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Придя к выводу о правомерности заявленного требования, суд первой инстанции удовлетворил его, признав недействительным пункт 1 предписания от 20.08.2013 N П86-76-06/1.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Частью 5 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял соответствующий акт.

Согласно части 1 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия.

Особенностью предписания является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для определенной организации, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер.

Тем самым, вынесение предписания влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить некоторые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

При этом критериями законности предписания являются конкретность, то есть фиксация в нем нарушений тех требований, соблюдение которых обязательно для организации в силу закона, и исполнимость, поскольку оно обеспечивается мерами государственного принуждения, в частности административной ответственностью за нарушение установленного в нем срока исполнения (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Соответственно, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами с тем, чтобы можно было четко установить: какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Предписание следует считать законным, если вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для определенной организации однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения.

В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Несоблюдение вышеупомянутых требований влечет неисполнимость вынесенного ненормативного правового акта, и, соответственно, его недействительность.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что содержание оспариваемого предписания не отвечает вышеизложенным требованиям.

При этом арбитражный суд исходил из обоснованности позиции Общества в части наличия у него соответствующей обязанности по длительному хранению информации как у налогового агента (отчетность по форме 2-НДФЛ) и как у страхователя (для ПФ РФ и ФСС РФ).

Также суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности Управлением состава вменяемого Обществу нарушения, поскольку ответчиком не представлено доказательств того, что заявителем, по вмененным ему пунктом 1 предписания нарушениям, были достигнуты цели обработки информации (персональных данных).

Оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции находит указанные выводы суда первой инстанции правомерными, основанными на надлежащем исследовании фактических обстоятельств дела.

При этом достаточных и надлежащих доказательств обратного, в нарушение положений части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ, Управлением в материалы дела не представлено, соответствующих опровергающих доводов не заявлено.

Кроме того, суд апелляционной инстанции полагает следующее.

В соответствии с пунктом 85 Приказа Минкомсвязи РФ от 14.11.2011 N 312 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций государственной функции по осуществлению государственного контроля (надзора) за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства РФ в области персональных данных" в случае выявления по результатам проверки нарушения требований законодательства Российской Федерации в области персональных данных, Оператору, вместе с актом, выдается предписание об устранении выявленных нарушений. Пунктом 86 Регламента предусмотрены требования к содержанию предписания.

Согласно статье 27 Закона о связи Порядок осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи определяется Правительством Российской Федерации. Государственный надзор за деятельностью в области связи осуществляет федеральный орган исполнительной власти по надзору в области связи. Должностные лица органов государственного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право, в том числе выдавать предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

В соответствии с пунктом 86 Административного регламента в предписании об устранении выявленных нарушений указываются, в том числе: содержание нарушения и основание выдачи предписания.

Как отмечалось выше, предписание органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения. Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

Таким образом, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

В предписании должны быть указаны конкретные причины и условия, законные и обоснованные меры для их устранения, при этом данные меры должны быть реальными и исполнимыми.

Выявление смысла ненормативного акта путем сопоставления его текста с иными документами, в которых государственный орган выявил факт нарушения законодательства, является недопустимым, так как неисполнение нарушителем таких ненормативных актов ввиду неясности приведет к применению в отношении него санкции, предусмотренной законодательством Российской Федерации за неисполнение требований.

При этом, лицо, обязанное исполнить указания имеющего властный характер ненормативного акта уполномоченного органа, само определяет мероприятия, связанные с его исполнением, однако, оно должно знать, что именно подлежит устранению.

Оценив текст оспариваемого предписания (т.1 л.д.15), содержащего требование об устранении выявленного нарушения, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что оно сформулировано неясно и неточно, поскольку не содержит должного описания выявленного нарушения, не конкретизировано и не содержит перечень действий, которые заявитель должен совершить или от совершения которых должен воздержаться.

В этой связи суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о неисполнимости оспариваемого предписания. Оснований для переоценки указанного вывода суда первой инстанции апелляционный суд не находит.

При изложенных обстоятельствах, оспариваемое предписание не соответствует положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем имеются в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимые для признания его недействительным, о чем правомерно и обоснованно указано судом первой инстанции.

Довод Управления о том, что арбитражным судом не исследовался вопрос о том, нарушает ли оспариваемый Обществом правовой акт интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, подлежит отклонению, поскольку, учитывая вышеизложенное, не влияет на законность обжалуемого судебного акта.

Довод Управления о том, что из положений действующего законодательства не усматривается, что предписание об устранении выявленных нарушений должно содержать конкретный перечень мероприятий по устранению выявленных нарушений, подлежит отклонению, поскольку основан на ошибочном толковании норм материального права.

Суд апелляционной инстанции повторно обращает внимание на то, что согласно системному толкованию положений действующего законодательства предписание, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Реальная возможность устранения нарушений зависит от четкости и ясности описания упомянутых обстоятельств.

Следует отметить, что доводы, изложенные в апелляционной жалобе, должным образом не опровергают выводы, сделанные судом первой инстанции, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

Суд первой инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требования заявителя, а также не допустил при этом неправильного применения норм материального права и процессуального права.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы на уплату государственной пошлины по апелляционной инстанции относятся на заявителя.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 14.04.2014 по делу N А82-15811/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Караваева

Судьи

Г.Г. Буторина П.И. Кононов