Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 марта 2016 г. N 17АП-30/16

г. Пермь

02 марта 2016 г.

Дело N А71-10448/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 марта 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 02 марта 2016 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.

судей Риб Л.Х., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лонской О.И.,

при участии:

от заявителя - Администрации города Ижевска (ОГРН 1031800554400, ИНН 1826001137): не явились;

от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (ОГРН 1031800554610, ИНН 1831038485): не явились;

от третьих лиц - общества с ограниченной ответственностью "ЕвроСтрой-С";

Муниципального казенного учреждения г.Ижевска "Служба городского строительства"; Министерства строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики; МАДОУ N 204, г.Ижевск: не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя - Администрации города Ижевска

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 30 ноября 2015 года

по делу N А71-10448/2015, принятое судьей Калининым Е.В.,

по заявлению Администрации города Ижевска

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике

третьи лица: 1. Общество с ограниченной ответственностью "ЕвроСтрой-С";

2. Муниципальное казенное учреждение г.Ижевска "Служба городского строительства";

3. Министерство строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики;

4. МАДОУ N 204, г.Ижевск,

о признании недействительным решения по делу N ММ 06-06/2014-172 в части, предписания,

установил:

Администрация города Ижевска (далее - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее - заинтересованное лицо, УФАС по УР, антимонопольный орган) от 11.06.2015 по делу N ММ 06-06/2014-172-118 З в части пунктов 1, 2, 5 и 6, а также предписания от 11.06.2015 по делу N ММ 06-06/2014-172 по тому же делу в полном объёме.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены ООО "ЕвроСтрой-С", Министерство строительства, архитектуры и жилищной политики УР, Муниципальное казенное учреждение г. Ижевска "Служба городского строительства", Муниципальное автономное дошкольное образовательное учреждение детский сад общеразвивающего вида с приоритетным осуществлением деятельности по одному из направлений развития воспитанников N 204 (далее МАДОУ N 204).

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 30.11.2015 (резолютивная часть решения объявлена 23.11.2015) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы, заявителем приведены доводы о том, что выводы антимонопольного органа и суда первой инстанции о наличии нарушений в действиях Администрации ошибочны, противоречат обстоятельствам дела и не соответствуют закону, поскольку последней не совершено действий по недопущению, устранению или ограничению конкуренции. Отмечает, что автономное учреждение самостоятельно выбирало подрядчика по строительству детского дошкольного учреждения на 230 мест; Управление дошкольного образования Администрации г. Ижевска переписки, документации по данному вопросу не имеет. Также отмечает, что Постановления Администрации г. Ижевска N 756 от 05.07.2013, N 107 от 22.02.2008 не оспорены, являются действующими нормативными актами.

УФАС по Удмуртской Республике с доводами, изложенными в апелляционной жалобе, не согласно по основаниям, указанным в отзыве. Решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Третье лицо Муниципальное казенное учреждение города Ижевска "Служба городского строительства" направило в суд апелляционной инстанции пояснения, в которых позицию относительно выводов, содержащихся в решении суда первой инстанции, и доводов, изложенных в апелляционной жалобе, не приводит; указывает, что Муниципальное казенное учреждение города Ижевска "Служба городского строительства" осуществляло исключительно функции технического заказчика в рамках полномочий, которыми было наделено постановлением Администрации города Ижевска от 05.07.2013 N 756 "О наделении полномочиями застройщика и технического заказчика при строительстве детских садов". Письменные пояснения Муниципального казенного учреждения города Ижевска "Служба городского строительства" на основании ст. 81 АПК РФ приобщены к материалам дела.

ООО "ЕвроСтрой-С", МАДОУ N 204 и Министерство строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики письменных отзывов на апелляционную жалобу не представили.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии со ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Приложенные заявителем к апелляционной жалобе дополнительные документы судом апелляционной инстанции не приобщены к материалам дела на основании ч. 2 ст. 268 АПК РФ, поскольку ходатайство о приобщении не заявлено, необходимость их приобщения не обоснована.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, на основании заявления гражданина Суслова А.А. на действия ООО "ЕвроСтрой-С", выразившиеся в заключении контракта на строительство детского сада по адресу: ул. Ворошилова, 54 без проведения конкурентных процедур, УФАС по УР проведена внеплановая проверка соблюдения законодательства о государственных закупках, возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N ММ 06-06/2014-172.

По результатам проверки комиссией УФАС по УР установлено, что постановлением Администрации МО "г. Ижевск" N 756 от 05.07.2013 "О наделении полномочиями застройщика и технического заказчика при строительстве детских садов", МАДОУ N 204 определено застройщиком по строительству здания детского сада в Устиновском районе г. Ижевска (объект: "Дошкольное образовательное учреждение на 230 мест по ул. Ворошилова, 54 в Устиновском районе г. Ижевска"). Постановлением Администрации г. Ижевска N1541 от 16.12.2013 внесены изменения в вышеуказанное постановление в части изменения объекта - изменен на "Дополнительное здание МАДОУ N 204 на 230 мест по ул. Ворошилова, 54 в Устиновском районе г. Ижевск".

06.08.2013 между ООО "ЕвроСтрой-С" (подрядчик) и МАДОУ N 204 (заказчик) заключен договор N 3, предметом договора явилось выполнение подготовительных работ на объекте: "Дошкольное образовательное учреждение на 230 мест по ул. Ворошилова, 54 в Устиновском районе г. Ижевска". Источником финансирования МАДОУ N 204 являются субсидии из бюджета Удмуртской Республики. При этом договор заключен без проведения МАДОУ N 204 каких-либо конкурсных процедур. Стоимость контракта составила 6272,138 тыс. руб.

01.10.2013 между ООО "ЕвроСтрой-С" (подрядчик) и МАДОУ N 204 (заказчик) заключен договор N 04 (т.1 л.д.75-84), предметом договора явилось строительство "под ключ" объекта: "Дошкольное образовательное учреждение на 230 мест по ул. Ворошилова, 54 в Устиновском районе г. Ижевска". Источником финансирования МАДОУ N 204 являются субсидии из бюджета Удмуртской Республики. При этом договор заключен без проведения МАДОУ N 204 каких-либо конкурсных процедур. Стоимость контракта составила 112 305, 12 тыс. руб. Согласно дополнительному соглашению N 1 от 17.12.2013 изменен объект строительства - "Дополнительное здание МАДОУ N 204 на 230 мест по ул. Ворошилова, 54 в Устиновском районе г. Ижевска".

Между Минстроем УР и Администрацией города Ижевска в период 2013-2014 годов в отношении строительства объекта: "Дополнительное здание МАДОУ N 204 на 230 мест по ул. Ворошилова, 54 в Устиновском районе г. Ижевска" были заключены два соглашения:

- соглашение о порядке предоставления и использования (расходования) субсидий N 30 от 12.04.2013;

- соглашение о порядке предоставления и использования (расходования) субсидий N 17 от 28.03.2014.

Решением УФАС по УР по делу N ММ06-06/2014-172 Администрация г. Ижевска признана нарушившей части 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", что выразилось в совершении действий, направленных на уход от проведения процедуры торгов при строительстве объекта: "Дополнительное здание МАДОУ N 204 на 230 мест по ул. Ворошилова, 54 в Устиновском районе г. Ижевск", что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке строительства дошкольных образовательных учреждений в географических границах г. Ижевска, а также в наделении хозяйствующего субъекта - МАДОУ N204 функциями и правами органа местного самоуправления в части передачи функции заказчика - застройщика на выполнение работ по строительству объекта: "Дополнительное здание МАДОУ N 204 на 230 мест по ул. Ворошилова, 54 в Устиновском районе г. Ижевск". Администрации г.Ижевска выдано предписание осуществлять действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно:

- проводить торги или использовать иные способы осуществления закупок, предусмотренные Федеральным законом от 05.04.2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (действующим на момент исполнения настоящего предписания в сфере осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд) в целях определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для удовлетворения муниципальных нужд МО "город Ижевск";

- не допускать наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации.

11 июня 2015 года УФАС по УР в адрес Администрации г. Ижевска выдано предписание об устранении нарушений.

Не согласившись с пунктами 1, 2, 5 и 6 решения УФАС по УР и считая предписание необоснованным, Администрация г. Ижевска обратилась в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу об отсутствии оснований для признания решения в оспариваемой части и предписания антимонопольного органа недействительными.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзыве на апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

В силу положений ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ (далее Закон о защите конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено законодательством.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в спорный период регулировались Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закона N 94-ФЗ ).

В ст. 10 Закона N 94-ФЗ было предусмотрено, что размещение заказа может осуществляться: 1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; 2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на биржах). Во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Из материалов дела следует, что нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган усматривает в совершении Администрацией действий, направленных на уход от проведения процедуры торгов при строительстве объекта: "Дополнительное здание МАДОУ N 204 на 230 мест по ул. Ворошилова, 54 в Устиновском районе г. Ижевска", что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке строительства дошкольных образовательных учреждений в географических границах г. Ижевска.

Нарушение ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган усмотрел в действиях Администрации, которые выразились в наделении хозяйствующего субъекта - МАДОУ N 204 правами заказчика на выполнение работ по строительству объекта "Дополнительное здание МАДОУ N 204 на 230 мест по ул. Ворошилова, 54 в Устиновском районе г. Ижевска", являющихся муниципальной нуждой.

На основании данного решения антимонопольным органом Администрации выдано предписание, в соответствии с которым Администрации предписано осуществлять указанные в нем действия, направленные на обеспечение конкуренции. Срок исполнения предписания установлен - до 25.09.2015.

Из материалов дела следует, что при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом установлены следующие обстоятельства.

Между Управлением дошкольного образования и воспитания Администрации г. Ижевска и МАДОУ N 204 заключены соглашения о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капительного строительства муниципальной собственности автономным учреждением.

В соответствии с уставом МАДОУ N 204, утвержденным приказом Администрации г. Ижевска от 20.05.2013 N 235п, учреждение осуществляет в соответствии с муниципальными заданиями деятельность, связанную с выполнением оказанием услуг, относящихся к основным видам деятельности. Учреждение вправе осуществлять функции заказчика-застройщика по строительству, капитальному ремонту и реконструкции зданий и сооружений для собственных нужд, связанных с развитием учреждения, используемых для оказания услуг в сфере создания условий для реализации гарантированного гражданам РФ права на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования.

При этом проведение строительных работ не является основным видом деятельности учреждения.

Учредителем МАДОУ N 204 является МО "г. Ижевск" в лице Администрации МО "г. Ижевск". Имущество учреждения находится в собственности МО "г. Ижевск".

Таким образом, выполняя функции заказчика-застройщика для собственных нужд, МАДОУ N 204 фактически выполняет их для муниципальных нужд. При этом Администрация фактически наделила МАДОУ N 204 полномочиями по выполнению указанных функций.

Правильно применив положения Закона о защите конкуренции, Закона N 94-ФЗ, Закона N 131-ФЗ, Закона об автономных учреждениях, надлежащим образом оценив установленные антимонопольным органом и отраженные в оспариваемом решении обстоятельства, имеющиеся в материалах дела доказательства и установленные в ходе рассмотрения дела фактические обстоятельства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о доказанности антимонопольным органом в действиях Администрации нарушения ч.ч. 1, 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Выводы о соответствии решения антимонопольного органа закону правомерно расценены судом первой инстанции как подтверждающие законность выданного на его основе предписания.

Сделав вывод о соответствии оспариваемых ненормативных актов закону, суд первой инстанции указал, что совокупность оснований для признания их недействительными отсутствует (ст. 201 АПК РФ).

Исследовав представленные в дело доказательства в совокупности, руководствуясь положениями вышеназванных норм, суд апелляционной инстанции оснований для иных выводов, влекущих отмену судебного акта и удовлетворение апелляционной жалобы, не усматривает.

Доводы Администрации города Ижевска о том, что действий к недопущению, ограничению, устранению конкуренции ей не предпринималось, обоснованно отклонены антимонопольным органом и судом первой инстанции.

Указанные выше действия Администрации города Ижевска по принятию постановления от 05.07.2013 N 756 "О наделении полномочиями застройщика и технического заказчика при строительстве детских садов", с учетом внесенных в него изменений в части изменения объекта постановлением от 16.02.2013 N 1541, свидетельствуют о наделении МАДОУ N 204 функцией муниципального заказчика на выполнение работ по строительству объекта "Дополнительное здание МАДОУ N 204 на 230 мест по ул. Ворошилова, 54 в Устиновском районе г. Ижевск", и соответственно, являются передачей функции по удовлетворению соответствующей муниципальной нужды органа местного самоуправления, выраженной в необходимости организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организации предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создании условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, что не соответствует ч. 3 ст. 15 Закона защите конкуренции.

Также действия Администрации г. Ижевска свидетельствуют о том, что на момент заключения договора подряда N 3 от 06.08.2013 на выполнение подготовительных работ на объекте: "Дошкольное образовательное учреждение на 230 мест по ул. Ворошилова, 54 в Устиновском районе г. Ижевска" и N 4 от 01.10.2013 на строительство "под ключ" названного объекта, созданы условия для избежания публичной процедуры проведения торгов в целях определения подрядчика для строительства указанного объекта.

Ссылки Администрации города Ижевска на то, что специальный порядок (предусматривающий проведение торгов) заключения договоров, на основании которых расходуются бюджетные инвестиции, в 2013 году отсутствовал, в связи с чем автономное учреждение самостоятельно заключило договор на строительство объекта в соответствии с положениями Гражданского кодекса РФ, судом не принимаются по следующим основаниям.

В силу ст. 69.1 БК РФ к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся, в том числе, ассигнования на предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.

Следовательно, предоставление субсидий автономным учреждениям производится в случае выполнения ими муниципальных заданий по оказанию услуг или выполнению работ физическим и юридическим лицам. Между тем из материалов дела следует, что строительство объекта: "Дошкольное образовательное учреждение на 230 мест по ул. Ворошилова, 54 в Устиновском районе г. Ижевск" является реализацией и удовлетворением муниципальных нужд.

С учетом изложенных обстоятельств, суд первой инстанции обоснованно поддержал позицию антимонопольного органа, изложенную в оспариваемом решении и пришел к верному выводу об отсутствии оснований для признания недействительными решения антимонопольного органа в оспариваемой заявителем части и предписания антимонопольного органа, в связи с чем правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы судом апелляционной инстанции отклонены полностью, поскольку не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм материального права или о несоответствии выводов суда установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Оснований для переоценки установленных судом первой инстанции обстоятельств и имеющихся в материалах дела доказательств суд апелляционной инстанции не усматривает.

Поскольку при рассмотрении дела суд первой инстанции не допустил нарушений, которые в силу ст. 270 АПК РФ могли повлечь отмену или изменение судебного акта, его решение, принятое законно и обоснованно, следует оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы следует отказать.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 30 ноября 2015 года по делу N А71-10448/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

Е.Ю.Муравьева

Судьи

Л.Х. Риб Л.Ю. Щеклеина