Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 3 мая 2017 г. N 01АП-1049/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17 июля 2017 г. N Ф01-2726/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Владимир

03 мая 2017 г.

Дело N А43-23330/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 25.04.2017.

Полный текст постановления изготовлен 03.05.2017.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гущиной А.М.,

судей Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Третьяковой К.О.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Нижегородской области (ОГРН 1025203035219, ИНН 5253001734) на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 17.11.2016 по делу N А43-23330/2016,

принятое судьей Трясковой Н.В.

по заявлению Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Нижегородской области "Детская городская клиническая больница N 1 Приокского района города Нижнего Новгорода" (ОГРН 1025203574770, ИНН 5261022992) о признании недействительным акта проверки Территориального фонда обязательного медицинского страхования Нижегородской области от 29.07.2016 N 75 и требования от 29.07.2016 N 2 в части.

В судебном заседании приняли участие представители:

Территориального фонда обязательного медицинского страхования Нижегородской области - Зотова Ю.И. по доверенности от 20.01.2017 N 31 сроком действия до 31.12.2017;

Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Нижегородской области "Детская городская клиническая больница N 1 Приокского района города Нижнего Новгорода" - Федотова И.Н.по доверенности от 06.02.2017 сроком действия 3 года.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Нижегородской области (далее - Фонд) проведена комплексная проверка использования Государственным бюджетным учреждением здравоохранения Нижегородской области "Детская городская клиническая больница N 1 Приокского района города Нижнего Новгорода" (далее - Учреждение) средств обязательного медицинского страхования за период с 01.07.2014 по 30.06.2016.

По результатам проверки Фондом составлен акт комплексной проверки использования средств обязательного медицинского страхования Учреждением от 29.07.2016 N 75.

В ходе проверки установлено нецелевое использование Учреждением в проверяемом периоде денежных средств в общей сумме 114 432 руб., выплаченных за услуги по перевозке трупов пациентов, умерших в отделениях Учреждения.

Требованием Фонда от 29.07.2016 N 2 Учреждению предложено уплатить в бюджет средства, использованные не по целевому назначению, в сумме 114 432 руб., а также штраф в сумме 11 443 руб. 20 коп.

Учреждение обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительными акта проверки Фонда от 29.07.2016 N 75 в части указания на нецелевое использование средств обязательного медицинского страхования в сумме 114 432 руб., а также требования от 29.07.2016 N 2.

Решением от 17.11.2016 суд удовлетворил заявленные Учреждением требования в полном объеме.

Фонд обратился в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой сослался на нарушение норм материального права, в связи с чем просил решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

По утверждению Фонда, целевым назначением средств обязательного медицинского страхования является оплата медицинской помощи, оказанной застрахованному лицу. При этом биологическая смерть человека не может рассматриваться в качестве страхового случая. При таких обстоятельствах, по мнению Фонда, средства обязательного медицинского страхования не могут расходоваться в целях транспортировки умерших.

Заявитель жалобы обращает внимание суда на то, что порядками и стандартами оказания медицинской помощи транспортировка трупов не предусмотрена.

Представитель Фонда в судебном заседании поддержал апелляционную жалобу по доводам, в ней изложенным.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу и дополнении к нему просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель Учреждения в судебном заседании поддержал доводы отзыва на апелляционную жалобу.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на апелляционную жалобу и дополнении к нему, Первый арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, регулирует Федеральный закон от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон о медицинском страховании).

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона о медицинском страховании законодательство об обязательном медицинском страховании основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", настоящего Федерального закона, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации. Отношения, связанные с обязательным медицинским страхованием, регулируются также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 9 Закона о медицинском страховании территориальные фонды обязательного медицинского страхования и медицинские организации являются участниками обязательного медицинского страхования.

В силу пункта 12 части 7 статьи 34 Закона о медицинском страховании территориальный фонд обязательного медицинского страхования осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

Указом Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" органам государственного финансового контроля, осуществляющим контроль за поступлением и расходованием средств федеральных внебюджетных фондов, предоставлено право на основании проведённых проверок выносить предписания по возмещению средств, израсходованных незаконно или не по целевому назначению.

Согласно статье 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации, расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации не раскрывает понятие нецелевого использования средств бюджетов внебюджетных фондов.

На основании части 6 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации применению по аналогии подлежат нормы статьи 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, закрепляющей понятие нецелевого использования бюджетных средств.

Исходя из статьи 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании данных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием получения.

Следовательно, для выявления нецелевого использования бюджетных средств (средств внебюджетных фондов), органу государственного финансового контроля необходимо, во-первых, установить источник и условия финансирования расходов получателя таких средств, а во-вторых, доказать, что цель осуществления расходов не соответствовала условиям получения финансирования.

В соответствии со статьей 82 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" источниками финансового обеспечения в сфере охраны здоровья являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, средства обязательного медицинского страхования, средства организаций и граждан, средства, поступившие от физических и юридических лиц, в том числе добровольные пожертвования, и иные не запрещенные законодательством Российской Федерации источники.

С учетом изложенного проверка проведена Фондом в пределах предоставленных ему законодательством полномочий.

Согласно пунктам 1, 9 статьи 3 Закона о медицинском страховании обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счёт средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования; территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определяющая права застрахованных лиц на бесплатное оказание им медицинской помощи на территории субъекта Российской Федерации и соответствующая единым требованиям базовой программы обязательного медицинского страхования.

В соответствии со статьёй 32 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон об охране здоровья) медицинская помощь оказывается медицинскими организациями и классифицируется по видам, условиям и форме оказания такой помощи. К видам медицинской помощи относятся: первичная медико-санитарная помощь; специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь; скорая, в том числе скорая специализированная, медицинская помощь; паллиативная медицинская помощь. Медицинская помощь может оказываться в следующих условиях: вне медицинской организации (по месту вызова бригады скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, а также в транспортном средстве при медицинской эвакуации); амбулаторно (в условиях, не предусматривающих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения), в том числе на дому при вызове медицинского работника; в дневном стационаре (в условиях, предусматривающих медицинское наблюдение и лечение в дневное время, но не требующих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения); стационарно (в условиях, обеспечивающих круглосуточное медицинское наблюдение и лечение).

Частью 1 статьи 37 Закона об охране здоровья (в редакции, действовавшей в спорный период) установлено, что медицинская помощь организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, а также на основе стандартов медицинской помощи.

Частью 2 статьи 19 Закона об охране здоровья предусмотрено право каждого на медицинскую помощь в гарантированном объёме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Согласно части 1 статьи 80 Закона об охране здоровья в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи предоставляются: первичная медико-санитарная помощь, в том числе доврачебная, врачебная и специализированная; специализированная медицинская помощь, высокотехнологичная медицинская помощь, являющаяся частью специализированной медицинской помощи; скорая медицинская помощь, в том числе скорая специализированная; паллиативная медицинская помощь в медицинских организациях.

В силу пункта 6 части 3 статьи 80 Закона об охране здоровья при оказании медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи не подлежат оплате за счёт личных средств граждан, в том числе транспортировка и хранение в морге поступившего для исследования биологического материала, трупов пациентов, умерших в медицинских и иных организациях, и утилизация биологического материала.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.10.2013 N 932 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (далее - Программа). Согласно разделу IV Программы источниками её финансового обеспечения являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов (в случае передачи органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий в сфере охраны здоровья граждан для осуществления органами местного самоуправления), средства обязательного медицинского страхования. Программой указаны мероприятия, осуществляемые за счёт средств обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы.

При этом в соответствии с частью 2 статьи 35 Закона о медицинском страховании базовая программа обязательного медицинского страхования определяет виды медицинской помощи (включая перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит в том числе методы лечения), перечень страховых случаев, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счёт средств обязательного медицинского страхования, а также критерии доступности и качества медицинской помощи.

Частью 7 статьи 35 Закона о медицинском страховании предусмотрено, что структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя в том числе расходы на оплату транспортных услуг.

Таким образом, за счёт средств обязательного медицинского страхования подлежат оплате расходы на транспортные услуги, включённые в структуру тарифов на оплату медицинской помощи.

В разделе IV Программы также предусмотрено, что за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (в случае передачи органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий в сфере охраны здоровья граждан для осуществления органами местного самоуправления) в установленном порядке оказывается медицинская помощь и предоставляются иные государственные и муниципальные услуги (работы) в федеральных медицинских организациях, медицинских организациях субъектов Российской Федерации и муниципальных медицинских организациях соответственно, за исключением видов медицинской помощи, оказываемой за счёт средств обязательного медицинского страхования, в лепрозориях, центрах профилактики и борьбы со СПИД, врачебнофизкультурных диспансерах, центрах охраны здоровья семьи и репродукции, центрах охраны репродуктивного здоровья подростков, центрах медицинской профилактики (за исключением первичной медико-санитарной помощи, включённой в базовую программу обязательного медицинского страхования), центрах профессиональной патологии, бюро судебно-медицинской экспертизы, патологоанатомических бюро, медицинских информационно-аналитических центрах, бюро медицинской статистики, в центрах крови, на станциях переливания крови, домах ребенка, включая специализированные, молочных кухнях и прочих медицинских организациях, входящих в номенклатуру медицинских организаций, утверждаемую Министерством здравоохранения Российской Федерации.

По смыслу данного положения медицинская помощь и иные услуги медицинских организаций в патолого-анатомических бюро осуществляются за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Частью 1 статьи 81 Закона об охране здоровья установлено, что в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.

Постановлением от 22.12.2015 N 858 Правительством Нижегородской области утверждена программа государственных гарантий бесплатного оказания населению Нижегородской области (далее - Программа), реализация которой возложена на Министерство здравоохранения Нижегородской области совместно с Фондом.

Пунктом 5 Программы определены источники её финансового обеспечения, которыми являются средства федерального бюджета, областного бюджета Нижегородской области, средства обязательного медицинского страхования.

Согласно пункту 3 статьи 80 Закона об охране здоровья транспортировка и хранение в морге поступившего для исследования биологического материала, трупов пациентов, умерших в медицинских и иных организациях, и утилизация биологического материала осуществляется при оказании медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи медицинскими организациями без взимания платы с граждан.

Исходя из вышеприведённых положений в их совокупности следует, что государством гарантируется бесплатная транспортировка и хранение в морге трупов пациентов, умерших в медицинских и иных организациях.

Вместе с тем ни в федеральном законодательстве, ни в программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, не названы источники финансирования транспортных расходов по транспортировке в патолого-анатомическое бюро (отделение) трупов умерших в медицинских организациях пациентов.

Согласно статье 35 Закона о медицинском страховании базовая программа обязательного медицинского страхования, являющаяся составной частью программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой Правительством Российской Федерации, определяет структуру тарифа на оплату медицинской помощи, которая включает в себя, в частности, расходы на оплату транспортных услуг.

В соответствии с частью 1 статьи 30 Закона о медицинском страховании тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчёта тарифов на оплату медицинской помощи, утверждённой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования. Указанная методика определена в разделе XI Правил обязательного медицинского страхования, утверждённых приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации N 158н.

Согласно пунктам 155 - 157 Правил обязательного медицинского страхования расчёт тарифов может осуществляться на единицу объёма медицинской помощи, на медицинскую услугу, за законченный случай лечения заболевания, включённого в соответствующую группу заболеваний (в том числе клинико-статистические группы заболеваний), на основе подушевого норматива финансирования медицинской организации на прикреплённых к медицинской организации застрахованных лиц.

Тарифы рассчитываются в соответствии с главой XI Правил и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой. Тариф на оплату медицинской помощи включает в себя:

1) расходы в соответствии с частью 7 статьи 35 Закона о медицинском страховании, в том числе расходы на оплату транспортных услуг;

2) дополнительные элементы структуры тарифа на оплату медицинской помощи, определённые Программой;

3) расходы, определённые территориальной программой обязательного медицинского страхования в случае установления дополнительного объёма страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования за счёт средств субвенций из бюджета Федерального фонда и межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджет территориального фонда.

Частью 2 статьи 30 Закона о медицинском страховании тарифы на оплату медицинской помощи устанавливаются тарифным соглашением между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, страховыми медицинскими организациями, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями, созданными в соответствии со статьёй 76 Закона об охране здоровья, и профессиональными союзами медицинских работников или их объединениями (ассоциациями), включёнными в состав комиссии, создаваемой в субъекте Российской Федерации в соответствии с частью 9 статьи 36 настоящего Федерального закона.

Решением от 30.12.2015 Комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Нижегородской области утверждено Тарифное соглашение в сфере обязательного медицинского страхования Нижегородской области на 2016 год.

Тарифным соглашением установлен Порядок оплаты (финансирования) медицинской помощи в сфере обязательного медицинского страхования Нижегородской области на 2016 год (приложение N 7 к Тарифному соглашению) (далее - Порядок оплаты).

В Порядке оплаты определено, что данный порядок устанавливает общие принципы (способы) и порядок оплаты медицинской помощи в сфере обязательного медицинского страхования, оказываемой медицинскими организациями на территории Нижегородской области в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования. За счёт средств обязательного медицинского страхования финансируются медицинские организации, имеющие право на осуществление медицинской деятельности и включённые в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования. Медицинская помощь оказывается медицинскими организациями и классифицируется по видам, условиям и форме оказания таковой. Медицинская помощь оказывается в условиях: вне медицинской организации; амбулаторно; в дневном стационаре; стационарно.

Разделом 2.3 Тарифного соглашения определено, что при оплате медицинской помощи, оказанной в стационарных условиях, применяется способ оплаты - за законченный случай лечения по клинико-профильным группам заболеваний, то есть заболеваний, объединённых одним профилем стационарной медицинской помощи.

Законченный случай лечения в стационаре - совокупность медицинских услуг в соответствии со стандартом оказания медицинской помощи по основному заболеванию, предоставленных пациенту в стационаре в регламентируемые сроки в виде диагностической, лечебной, реабилитационной и консультативной медицинской помощи, в случае достижения клинического результата от момента поступления до выбытия (выписка, перевод в другое учреждение или в другое профильное отделение пациента по поводу другого или сопутствующего заболевания), подтверждённого первичной медицинской документацией, и без клинического результата.

Согласно Порядку оплаты в расчёт тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи и потребляемые в процессе её предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи. Порядок оплаты определил структуру тарифа на оплату медицинской помощи, который включат в себя в том числе расходы на оплату транспортных услуг.

Судом первой инстанции по материалам дела установлено, что в 2014-2016 годах Учреждением произведена оплата по договорам за услуги по транспортировке в патолого-анатомическое отделение пациентов, умерших в отделениях Учреждения. При этом расходы по оплате названных услуг в общей сумме 114 432 руб. произведены за счёт средств обязательного медицинского страхования.

Как утверждает Учреждение, все случаи, по которым производилась перевозка трупов, касались оказания медицинской помощи в связи с заболеваниями, указанными в разделе III Программы государственных гарантий бесплатного оказания населению Нижегородской области медицинской помощи.

Основанием для вынесения заявителем жалобы акта от 29.07.2016 N 75 и выставления требования от 29.07.2016 N 2 послужил вывод Фонда о том, что транспортировка умерших пациентов из стационара в патолого-анатомическое отделение не является видом медицинской помощи и, следовательно, оплата данной услуги не может производиться за счет средств обязательного медицинского страхования.

Между тем с учетом того, что обязанность по организации транспортировки трупов пациентов, умерших в отделениях Учреждения, в патолого-анатомическое отделение законодательно отнесена на Учреждение, такие расходы должны финансироваться за счёт средств фонда обязательного медицинского страхования, поскольку медицинская помощь состоит из перечня медицинских услуг, включающего с себя диагностику заболеваний. В свою очередь составной частью диагностики заболеваний является паталого-анатомическое исследование.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о том, что спорные суммы средств обязательного медицинского страхования были использованы Учреждением на цели, прямо предусмотренные законодательством Нижегородской области и муниципальными правовыми актами г. Нижнего Новгорода, является верным.

В этой связи суд первой инстанции правомерно признал недействительными акт проверки Фонда от 29.07.2016 N 75 в обжалуемой части и требование от 29.07.2016 N 2.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают законность выводов суда первой инстанции.

С учетом изложенного апелляционная жалоба по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Арбитражный суд Нижегородской области полно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Фонд от уплаты государственной пошлины освобожден.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 17.11.2016 по делу N А43-23330/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.

Председательствующий судья

А.М. Гущина

Судьи

М.Б. Белышкова Т.В. Москвичева