Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2018 г. N 15АП-1575/18

город Ростов-на-Дону

12 марта 2018 г.

дело N А53-34219/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 01 марта 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 марта 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гуденица Т.Г.,

судей О.Ю. Ефимовой, С.С. Филимоновой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.

при участии:

от Департамента Росгидромета: Пентисов П.А., паспорт, по доверенности от 19.02.2018 N 01/04, Горина Е.И., паспорт, по доверенности от 19.02.2018 N 01/05,

от ФБУЗ "ЦГЭ РО": Бухалов Ю.А., паспорт, по доверенности от 12.02.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.01.2018 по делу N А53-34219/2017,

принятое судьей Твердым А.А.

по заявлению Департамента Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам

к федеральному бюджетному учреждению здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Ростовской области"

о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Департамент Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам (далее - Департамент Росгидромета) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о привлечении федерального бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Ростовской области" (далее - учреждение) к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Решением от 18.01.2018 суд отказал в удовлетворении заявления в связи с отсутствием в действиях учреждения состава административного правонарушения и истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Не согласившись с принятым судебным актом, Департамент Росгидромета обжаловал его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе Департамент просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что исследование природной воды выше точки сброса не предусмотрено нормами СанПиН; ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ростовской области" определяло уровень загрязнения водного объекта выше точки сброса сточных вод в фоновом створе, то есть на участке реки до попадания в нее загрязняющих веществ.

Представитель Департамента в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Учреждения в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, считая решение суда законным и обоснованным по доводам представленного отзыва.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителей департамента и учреждения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, 22.09.2017 в Департаменте Росгидромета по ЮФО и СКФО на согласование поступил Проект нормативов допустимых сбросов (НДС) веществ и микроорганизмов, поступающих в поверхностный водный объект со сточными водами по выпуску N 1, подготовленный для ООО "Родник".

Для разработки указанного выше проекта нормативов допустимых сбросов (НДС) использованы протоколы лабораторных исследований за 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 годы, проводимых ФБУЗ "ЦГиЭ в РО".

Департаментом Росгидромета по ЮФО и СКФО установлено, что ФБУЗ "ЦГиЭ в РО" силами испытательного лабораторного центра филиала в г. Сальске (347630, Ростовская область, г. Сальск, ул. Островского, 3) в нарушение п. 45 ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 04.05.2011 N 99-ФЗ осуществляет предпринимательскую деятельность без специального разрешения (лицензии), а именно: с 2012 года по настоящее время на основании договоров на оказание платных услуг, не имея лицензии на деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, проводит определение уровня загрязнения водного объекта - реки Средний Егорлык в точках границ водопользования ООО "Родник":

* 500 метров выше от точки выпуска сточных вод;

* 500 метров ниже от точки выпуска сточных вод.

В ходе регулярных наблюдений ФБУЗ "ЦГиЭ в РО" в природной воде водного объекта - р. Средний Егорлык определяются следующие загрязняющие вещества: нефтепродукты, железо (общее), взвешенные вещества, БПК 5, ПАВ, нитриты, нитраты, азот аммонийный, хлориды, фосфаты, сульфаты, медь.

Осуществление определения уровня загрязнения ФБУЗ "ЦГиЭ в РО" подтверждается, по мнению Департамента, следующим документами: пояснительной запиской к Проекту нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов, поступающих в поверхностный водный объект со сточными водами по выпуску N 1 ООО "Родник"; протоколами лабораторных испытаний за 2012, 2031, 2014, 215, 2016, 2017 годы; договором N 37 от 09.12.2016 между ФБУЗ "ЦГиЭ в РО" и ООО "Родник" со сроком действия до 09.12.2017; справкой о фоновых концентрациях химических веществ (р. Средний Егорлык -500 м выше сброса сточных вод).

Лицензии на деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях учреждение не имеет.

В связи с выявленными нарушениями уполномоченным должностным лицом Департамента Росгидромета в отношении ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ростовской области" составлен протокол об административном правонарушении от 09.11.2017 N 18/1/2017 по признакам правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Протокол составлен с участием представителя учреждения.

В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ протокол об административном правонарушении и материалы дела об административном правонарушении направлены Департаментом Росгдиромета в Арбитражный суд Ростовской области для рассмотрения заявления о привлечении учреждения к административной ответственности.

Согласно части 2 статьи 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой; на должностных лиц - от четырех тысяч до пяти тысяч рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.

В соответствии с пунктом 45 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон N 99-ФЗ) лицензированию подлежит деятельность в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях (за исключением указанной деятельности, осуществляемой в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства).

Статьей 1 Федерального закона от 19.07.1998 N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" (далее - Федеральный закон N 113-ФЗ) установлено, что под мониторингом состояния и загрязнения окружающей среды понимается долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей среды, ее загрязнением и происходящими в ней природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния окружающей среды, ее загрязнения.

Согласно статье 9 Федерального закона N 113-ФЗ, юридические лица независимо от организационно-правовых форм, а также физические лица осуществляют деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях на основе лицензий, выдаваемых в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В силу пп. "б" пункта 2 Положения "О лицензировании деятельности в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях (за исключением указанной деятельности, осуществляемой в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства), а также работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.12.2011 N 1216 (далее - Положение о лицензировании) включает определение уровня загрязнения (включая радиоактивное) атмосферного воздуха, почв, водных объектов и околоземного космического пространства.

Лицензирование деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях осуществляется Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (пункт 3 Положения о лицензировании).

В соответствии с РД 52.24.689-2015 "Порядок рассмотрения и согласования проектов нормативов допустимого сброса вредных; веществ в водные объекты" для лаборатории, предоставившей результаты гидрохимических наблюдений на водном объекте, необходима лицензия Росгидромета на проведение мониторинга качества поверхностных вод суши.

Согласно пункту 11 "Методики разработки нормативов допустимых сбросов (НДС) веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей", утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 17.12.2007 N 333, исходная информация для разработки проекта НДС может быть получена в территориальных органах Росгидромета или принята по данным организаций, имеющих лицензию на выполнение работ, связанных с получением требуемых данных.

В силу п. 4.1 "РД 52.24.689-2015. Руководящий документ. Порядок рассмотрения и согласования проектов нормативов допустимого сброса вредных веществ в водные объекты" (введен в действие приказом Росгидромета от 08.12.2015 N 743) разработка величин НДС осуществляется как организацией-водопользователем, так и поручению проектной или научно-исследовательской организацией. Установление НДС вредных веществ со сточными водами направлено на гарантированное обеспечение сохранения качества воды в природных водных объектах.

Согласно РД 52.24.643.2002 "Метод комплексной оценки степени загрязненности поверхностных вод по гидрохимическим показателям" оценкой степени загрязненности поверхностных вод является установление в той или иной форме, через ту или иную систему показателей, характеризующих состав и свойства поверхностных вод, отличия от их нормативных значений. В качестве норматива используются предельно допустимые концентрации (ПДК) вредных веществ для воды рыбохозяйственных водоемов, а также водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования.

Гигиенические нормативы "Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования. ГН 2.1.5.1315-03" введены в действие Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30.04.2003 N 78.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции установил, что между учреждением "Центр гигиены и эпидемиологии в Ростовской области" и ООО "Родник" в 2013, 2014, 2016 годах были заключены договоры на оказание лабораторных платных услуг по проведению лабораторных исследований сточной воды и воды водоемов.

В соответствии с условиями договоров учреждение выполняло платные услуги по проведению лабораторных исследований, общество оплачивало эти услуги в установленном порядке. Вид, кратность и объем выполняемых услуг по проведению лабораторных исследований определялись заявкой заказчика, спецификациями.

Во исполнение указанных договоров учреждение проводило лабораторные исследования, что подтверждается представленными в материалы дела протоколами лабораторных исследований N 181 от 26.03.2012, N 405-В от 18.06.2012, N 657-В от 01.10.2012, N 908-В от 03.12.2012, 157-В от 25.03.2013, N 501-В от 24.06.2013, N 1064-В от 23.10.2013, N 102-В от 31.03.2014, N 424-В от 01.07.2014, N 1072-В от 22.09.2014, N 1111.22.1-В от 07.07.2015, N 1707.22.1-В от 05.10.2015, N 2112.22.1-В от 17.12.2015, N 577.22.1-В от 27.06.2016, N 1052.22.1-В от 26.06.2016, N 1435.22.1-В от 19.12.2016, N 415.27-В от 20.03.2017, N 1363.27-В от 20.06.2017, N 2441.27-В от 21.08.2017.

Учреждение указывает, что его действия по отбору проб воды и определению соответствия качества воды требованиям СанПиН 2.1.5.980 -00 "Гигиенические требования к охране поверхностных вод" и ГН 2.1.5.1315-03 "Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования" осуществлялись в целях производственного контроля для ООО "Родник" на соответствие гигиеническим нормативам.

В протоколах лабораторных исследований учреждение не ссылалось на РД 52.24.643-2002 "Методические указания. Метод комплексной оценки степени загрязнения поверхностных вод по гидрохимическим показателям", утвержден и введен в действие Росгидрометом 03.12.2004, а также РД 52.24.622-2017 "Порядок проведения расчета условных фоновых концентраций химических веществ в воде и водных объектов для установления нормативов допустимых сбросов сточных вод".

ФБУЗ "ЦГиЭвРО" создано федеральным органом исполнительной власти (Роспотребнадзор), который является единственным учредителем, с целью обеспечения деятельности территориального органа федеральной исполнительной власти в субъекте Российской Федерации. Для обеспечения финансирования мероприятий по достижению указанной цели учреждению предоставлено право оказывать платные государственные услуги, в том числе путем проведения лабораторных исследований. Вид, кратность и объем выполняемых государственных платных услуг, как правило, определяются программой производственного контроля хозяйствующего субъекта. При этом такая деятельность не преследует цель долгосрочного наблюдения за состоянием окружающей среды и происходящими в нем природными явлениями, оценки и прогноза состояния окружающей среды, а также не проводит работы по определению уровня загрязнения окружающей природной среды.

Статьей 1 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что среда обитания человека -совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющая условия жизнедеятельности человека, а гигиенический норматив установленное исследованиями допустимое максимальное или минимальное количественное и (или) качественное значение показателя, характеризующего тот или иной фактор среды обитания с позиций его безопасности и (или) безвредности для человека.

Испытательный лабораторный центр учреждения аккредитован в национальной системе аккредитации в качестве испытательной лаборатории (центра), что подтверждается аттестатами аккредитации N RA.RU.510114 от 06.10.2016 и N РООС RU 0001.511970 от 28.10.2016, в связи с чем, испытательные лаборатории учреждения правомочны осуществлять действия, направленные на определение соответствия качества воды требованиям СанПиН 2.15.980-00 "Гигиенические требования к охране поверхностных вод" и ГН 2.1.5.1315-03.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к выводу, что деятельность учреждения по определению соответствия качества воды требованиям СанПиН 2.15.980-00 "Гигиенические требования к охране поверхностных вод" и ГН 2.1.5.1315-03, в данном случае, не требует получения лицензии, поскольку достаточно аккредитации.

По мнению суда первой инстанции, протоколы лабораторных испытаний, имеющиеся в материалах дела, не свидетельствуют о наличии состава вменяемого административного правонарушения, так как не содержат ссылок на РД 52.24.643-2002 "Методические указания. Метод комплексной оценки степени загрязнения поверхностных вод по гидрохимическим показателям", РД 52.24.622-2017 "Порядок проведения расчета условных фоновых концентраций химических веществ в воде и водных объектов для установления нормативов допустимых сбросов сточных вод".

В решении суд также указал, что в материалы дела не представлены доказательства того, что информация, отраженная в протоколах, является допустимой и достаточной для проекта нормативов допустимого сброса вредных веществ водного объекта. Отсутствуют сведения об утверждении Проекта НДС, в основу которого были бы положены спорные протоколы.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к выводу, что учреждением не проводились работы по определению уровня загрязнения воды реки Средний Егорлык.

При этом, приведенный вывод сделан на основании того, что результаты проведенных учреждением исследований фактически не были применены обществом "Родник" и Департаментом в качестве показателей состояния водного объекта.

Суд апелляционной инстанции полагает, что представленными в материалы дела доказательствами подтверждено, что учреждением осуществлялась деятельность в области гидрометеорологии, поскольку осуществлялся сбор данных о наличии загрязняющих веществ в фоновом створе водного объекта, не относящегося к объектам исследования применительно к санитарно-эпидемиологическому благополучию.

Согласно статье 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ загрязняющее вещество - это вещество или смесь веществ, количество и (или) концентрация которых превышают установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов нормативы и оказывают негативное воздействие на окружающую среду.

Распоряжением Правительства РФ от 08.07.2015 N 1316-р утвержден "Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды" (далее - Перечень). В данный перечень загрязняющих веществ входят вещества, определяемые ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ростовской области" в водном объекте - р. Средний Егорлык: нефтепродукты (п. 74 Перечня), железо (общее) (п. 47 Перечня), взвешенные вещества (п. 166 Перечня), БПК 5 (п. 164 Перечня), АПАВ (п. 92 Перечня), азот аммонийный (п. 5 Перечня), хлориды (п. 129 Перечня), нитриты (п. 77 Перечня), нитраты (п. 76 Перечня), фосфаты (п. 121 Перечня), сульфаты (п. 98 Перечня), медь (п. 63 Перечня).

Как указано ранее, учреждение "Центр гигиены и эпидемиологии в Ростовской области" имеет аккредитацию и осуществляет соответствующие исследования (входящие в сферу аккредитации) без необходимости получения иного специального разрешения.

В данном случае, учреждением в ходе регулярных наблюдений (в период 2012-2017 г.г.) в природной воде водного объекта - р. Средний Егорлык определялись следующие загрязняющие вещества: нефтепродукты, железо (общее), взвешенные вещества, БПК 5, ПАВ, нитриты, нитраты, азот аммонийный, хлориды, фосфаты, сульфаты, медь.

В ходе регулярных исследований природной воды поверхностного водного объекта - р. Средний Егорлык на отдельные загрязняющие вещества ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ростовской области" осуществлялось сравнение значений показателей с ПДК, что подтверждается протоколами лабораторных испытаний природной воды.

Согласно материалам, имеющимся в проекте НДС, расстояние в 500 м выше от места выпуска сточных определено как фоновый створ. В соответствии с пп. 3.1.57 РД 52.24.309-2011 "Организация и проведение режимных наблюдений за состоянием и загрязнением поверхностных вод суши" - фоновое значение показателей качества воды - это значение показателей качества воды водоема или водотока до влияния на него источника загрязнения.

Согласно справке о фоновых концентрациях загрязняющих веществ в реке Средний Егорлык от 02.05.2017 N 1/1-17/1956, рассчитанных ФГБУ "Северо-Кавказское УГМС" и Протоколам лабораторных испытаний природной воды ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ростовской области" выполняет анализ воды в фоновом створе.

В соответствии с п.14.1 Приказа МПР от 17.12.2007 N 333 "Об утверждении методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" данные о величинах фоновых концентраций могут быть получены в территориальных органах Росгидромета или организациях, имеющих лицензию Росгидромета.

В соответствии с п. 11 Приказа МПР от 17.12.2007 N 333 "Об утверждении методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" - исходная информация для разработки проекта НДС может быть получена в территориальных органах Росгидромета или принята по данным организаций, имеющих лицензию на выполнение работ, связанных с получением требуемых данных.

В соответствии с п. 5.3.1 РД 52.24.643-2002 "Метод комплексной оценки степени загрязненности поверхностных вод по гидрохимическим показателям" в качестве исходной информации используются результаты химического анализа проб воды в точке отбора.

В соответствии с пунктом 4 Методики гигиенические нормативы химических веществ и микроорганизмов должны соблюдаться в максимально загрязненной струе контрольного створа на расстоянии не далее 500 метров от места сброса сточных вод ниже по течению. Таким образом, отбор проб и анализ воды в рамках производственного контроля должен осуществляться ниже по течению от места выпуска сточных, в том числе дренажных вод.

Аналогичная норма содержится в п. 7.4 СанПиН 2.1.5.980-00 "Водоотведение населенных мест, санитарная охрана водных объектов. Гигиенические требования к охране поверхностных вод. Санитарные нормы и правила".

Таким образом, исследование природной воды выше точки сброса нормами указанных СанПиН не предусмотрено.

ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ростовской области" определяло уровень загрязнения водного объекта выше точки сброса сточных вод в фоновом створе, то есть на участке реки до попадания в нее загрязняющих веществ, что не относится к сфере аккредитации.

Учреждение указывает, что никогда не сравнивало получаемые результаты исследований.

Вместе с тем, независимо от их сравнения, материалами дела подтверждено систематическое, на протяжении нескольких лет, исследование состояния водного объекта в фоновом створе (до попадания в него загрязняющих веществ).

ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ростовской области" на основании возмездных договоров с ООО "Родник" проводит работы по определению уровня загрязнения водного объекта - реки Средний Егорлык, результаты которых используются ООО "Родник" для согласования Проекта нормативов допустимых сбросов (НДС) веществ и микроорганизмов, поступающих в поверхностный водный объект со сточными водами.

Таким образом, учреждение осуществляет деятельность в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях без специального разрешения (лицензии), что образует состав правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ.

Вместе с тем, судом первой инстанции сделан правильный вывод об истечении срока давности привлечения к административной ответственности на дату принятия решения - 18.01.2018.

Правонарушение было выявлено 22.09.2017 (дата поступления проекта на согласование в Департамент), соответственно срок давности привлечения к административной ответственности истек 22.12.2017.

При таких обстоятельствах, основания для удовлетворения заявления Департамента и привлечения учреждения к административной ответственности, отсутствуют.

Ошибочные выводы суда первой инстанции об отсутствии в действиях учреждения состава административного правонарушения по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ не привели к принятию неправильного решения и в силу п. 35 Постановления Пленума ВАС РФ N 36 от 28.05.2009 основания для отмены решения суда от 18.01.2018 отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 18 января 2018 года по делу N А53-34219/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Ростовской области.

Председательствующий

Т.Г. Гуденица

Судьи

О.Ю. Ефимова
С.С. Филимонова

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.