Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 августа 2012 г. N 34-АПГ12-2 Решение суда о признании частично не действующим Закона Мурманской области от 29 июня 2007 г. N 860-01-ЗМО "О муниципальной службе в Мурманской области" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 августа 2012 г. N 34-АПГ12-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Анишиной В.И. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Аверине А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Мурманской области о признании недействующими отдельных положений Закона Мурманской области от 29 июня 2007 г. N 860-01-ЗМО "О муниципальной службе в Мурманской области" по апелляционным жалобам Мурманской областной Думы и Губернатора Мурманской области на решение Мурманского областного суда от 1 июня 2012 г., которым заявление прокурора удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., объяснения представителя Губернатора Мурманской области Кирсановой М.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

28 июня 2007 г. Мурманской областной Думой принят и 29 июня 2007 г. подписан Губернатором Мурманской области Закон Мурманской области N 860-01-ЗМО "О муниципальной службе в Мурманской области" (далее - Закон).

Первоначальный текст Закона опубликован в издании "Мурманский Вестник" 30 июня 2007 г., N 120/1, с. 1-3, информационном бюллетене "Ведомости Мурманской областной Думы" 10 октября 2007 г., N 78, с. 9-55.

В соответствии с пунктом 12 статьи 24 Закона муниципальному служащему, высвобождаемому в связи с выходом на трудовую пенсию (расторжением трудового договора по инициативе работника, достигшего возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости), при наличии не менее пяти лет стажа муниципальной службы, производится единовременная компенсационная денежная выплата в размере пятикратной среднемесячной заработной платы муниципального служащего, фактически начисленной ему за последние 12 календарных месяцев (с 1-го до 1-го числа) до дня его высвобождения. Единовременная компенсационная денежная выплата является однократной (разовой). При наличии в трудовой книжке записи об увольнении по собственному желанию в связи с выходом на пенсию, сделанной ранее дня высвобождения с муниципальной службы, выплата единовременной денежной компенсации не производится.

Расходы, связанные с осуществлением единовременной компенсационной денежной выплаты и пенсии за выслугу лет, производятся за счет средств местных бюджетов (пункт 13 статьи 24 Закона).

Согласно пункту 3 статьи 25 Закона в стаж муниципальной службы для назначения пенсии за выслугу лет, а также для осуществления единовременной компенсационной денежной выплаты в связи с выходом на трудовую пенсию помимо периодов работы (службы), включенных в стаж муниципальной службы в соответствии с пунктами 1 и 2 данной статьи, пунктом 2 статьи 37 Закона включаются периоды работы (службы) на штатных, в том числе выборных, должностях, кроме рабочих: 1) в органах государственной власти и иных государственных органах Российской Федерации; 2) в органах государственной власти и иных государственных органах Мурманской области и других субъектов Российской Федерации; 3) в органах местного самоуправления, в том числе на территории бывшего СССР; 4) в органах государственной власти и управления бывшего СССР и бывших Союзных республик; 5) в органах прокуратуры, внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органах и судах; 6) в вооруженных силах бывшего СССР и Российской Федерации; 7) на постоянной (штатной) основе в органах КПСС до 14 марта 1990 года, профсоюзных органах и органах народного контроля до 31 декабря 1991 года, кроме должностей в парткомах и профкомах на предприятиях, в организациях и учреждениях.

Стаж муниципальной службы для назначения пенсии за выслугу лет, а также для осуществления единовременной компенсационной денежной выплаты в связи с выходом на трудовую пенсию исчисляется на дату подачи заявления (пункт 4 статьи 25 Закона).

Пунктом 2 статьи 37 Закона установлено, что в стаж муниципальной службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, для назначения пенсии за выслугу лет, а также для осуществления единовременной компенсационной денежной выплаты в связи с выходом на трудовую пенсию засчитываются периоды работы (службы), которые были ранее включены (засчитаны) в установленном порядке в указанный стаж.

Прокурор Мурманской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими пункта 12 статьи 24, пункта 13 статьи 24 в части слов "единовременной компенсационной денежной выплаты", пунктов 3 и 4 статьи 25 и пункта 2 статьи 37 в части слов "а также для осуществления единовременной компенсационной денежной выплаты в связи с выходом на трудовую пенсию" Закона (в редакции, действующей на момент рассмотрения дела), ссылаясь на их противоречие статьям 6, 11, 64 и 165 Трудового кодекса Российской Федерации и Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", не представляющим субъекту Российской Федерации права устанавливать гарантии муниципальным служащим в период после освобождения от занимаемых должностей.

По мнению прокурора, установленное в оспариваемых положениях Закона правовое регулирование осуществлено субъектом Российской Федерации с превышением полномочий, а так же указанные нормы Закона противоречат статьям 31 и 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку нарушают принцип самостоятельности бюджетов.

Решением Мурманского областного суда от 1 июня 2012 г. заявление прокурора удовлетворено, признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункт 12 статьи 24, пункт 13 статьи 24 в части слов "единовременной компенсационной денежной выплаты", пункты 3 и 4 статьи 25 и пункт 2 статьи 37 в части слов "а также для осуществления единовременной компенсационной денежной выплаты в связи с выходом на трудовую пенсию" Закона.

В апелляционных жалобах Мурманской областной Думы и Губернатора Мурманской области ставится вопрос об отмене решения и принятии нового решения об отказе в удовлетворении требований прокурора.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился представитель Мурманской областной Думы.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание положения части 2 статьи 252 названного Кодекса о возможности рассмотрения дела в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих, регулируются Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ).

Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ (части 1 и 2 статьи 3).

В силу пункта 3 части 1 статьи 11 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ муниципальный служащий имеет право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом).

Статьей 23 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ предусмотрены гарантии, предоставляемые муниципальному служащему (пункт 1).

При расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования либо сокращением штата работников органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации (пункт 2 названного закона).

Законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии (пункт 3 данного закона).

Отдельные вопросы, связанные с поступлением на муниципальную службу в Мурманской области и прохождением муниципальной службы в Мурманской области, урегулированы оспариваемым Законом.

Из анализа приведенного законодательства следует, что вопросы установления основных и дополнительных гарантий муниципальным служащим урегулированы Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ и Трудовым кодексом Российской Федерации, которыми не предусмотрена возможность установления нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации дополнительных гарантий для муниципальных служащих при увольнении с муниципальной службы.

Разрешая заявленные требования, суд, проанализировав положения Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ, статьи 6, 11, 64 и 165 Трудового кодекса Российской Федерации, сопоставив их с оспариваемыми нормами Закона, которыми для муниципальных служащих предусмотрены дополнительные гарантии за счет средств местного бюджета в виде единовременной компенсационной денежной выплаты в связи с выходом на трудовую пенсию, пришел к выводу о том, что данные положения Закона приняты с нарушением полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации в сфере правового регулирования муниципальной службы субъекта Российской Федерации.

При этом суд исходил из того, что установленные оспариваемыми нормами Закона дополнительные гарантии предоставляются после увольнения с муниципальной службы, что не предусмотрено федеральным законодательством и выходит за пределы полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации.

Кроме того, оспариваемыми нормами нарушены принцип самостоятельности бюджетов (статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации), предусматривающий, в частности, право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации), и положения статьи 86 названного кодекса о расходных обязательствах муниципального образования, к числу которых не отнесены расходные обязательства, возникающие вследствие принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в том числе по установлению единовременной компенсационной выплаты муниципальным служащим, высвобождаемым в связи с выходом на трудовую пенсию.

Полагая, что субъектом Российской Федерации правовое регулирование, содержащееся в пункте 12 статьи 24, пункте 13 статьи 24 в части слов "единовременной компенсационной денежной выплаты", пунктах 3 и 4 статьи 25 и пункте 2 статьи 37 в части слов "а также для осуществления единовременной компенсационной денежной выплаты в связи с выходом на трудовую пенсию" Закона, осуществлено с превышением полномочий, противоречит действующему федеральному законодательству, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает оснований к отмене решения суда.

Апелляционные жалобы не содержат доводов, которые в соответствии со статьёй 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации могли бы являться основанием для отмены решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Мурманского областного суда от 1 июня 2012 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Мурманской областной Думы и Губернатора Мурманской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Анишина В.И.

Горчакова Е.В.