Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 сентября 2012 г. N 60-АПГ12-4 О признании недействующими отдельных положений Закона Камчатского края от 4 мая 2008 г. N 57 "О государственных должностях Камчатского края"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 сентября 2012 г. N 60-АПГ12-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Еременко Т.И.,

судей Горчаковой Е.В. и Ксенофонтовой О.А.,

при секретаре Завражнове М.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционным жалобам губернатора Камчатского края, Законодательного Собрания Камчатского края, апелляционному представлению прокурора Камчатского края на решение Камчатского краевого суда от 4 июня 2012 г., которым заявление прокурора Камчатского края о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Камчатского края от 4 мая 2008 г. N 57 "О государственных должностях Камчатского края" удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя губернатора Камчатского края по доверенности Анькину Е.С., поддержавшую доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Камчатского края от 4 мая 2008 г. N 57 "О государственных должностях Камчатского края" (далее Закон Камчатской области N 57), опубликованный в газете "Официальные ведомости" 8 мая 2008 г., N 70-72, регулирует отношения, связанные с замещением государственных должностей Камчатского края, денежным вознаграждением, пенсионным обеспечением и иными социальными гарантиями лиц, замещающих государственные должности Камчатского края.

Статья 5 названного Закона определяет содержание денежного вознаграждения, состоящего из должностного оклада, ежемесячных и дополнительных выплат, предусматривая в подпункте 4 части 3 в качестве таковой ежемесячную премию за выполнение особо важных и сложных задач - в размере не менее 25 процентов от должностного оклада (максимальный размер не ограничивается).

Согласно абзацу второму части 4 названной нормы денежное вознаграждение лица, замещающего государственную должность Камчатского края, осуществляющего свои полномочия и проживающего в г. Москве, выплачивается с учётом повышающего коэффициента 1,8, выплаты на который включаются в фонд оплаты труда лиц, замещающих государственные должности Камчатского края (часть 2 статьи 6).

Социальные гарантии лица, замещающего государственную должность Камчатского края, предусмотрены статьёй 7 Закона Камчатского края N 57, в числе которых указаны в пункте 5 выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, устанавливаемых законом Камчатского края, в пункте 12 - право на сохранение денежного вознаграждения до устройства на новую работу либо доплаты до уровня прежнего денежного вознаграждения при освобождении от замещаемой государственной должности Камчатского края в порядке и на условиях, установленных статьёй 8 названного нормативного правового акта.

Статья 9 Закона Камчатского края N 57 в части 1 содержит открытый перечень поощрений и награждений лица, замещающего государственную должность Камчатского края, а именно:

выплата единовременного поощрения в связи с выходом на пенсию в размере трёх месячных фондов оплаты труда (подпункт 4);

поощрение Правительства Российской Федерации (подпункт 5); поощрение Президента Российской Федерации (подпункт 6); присвоение почётных званий Российской Федерации с выплатой единовременного поощрения в размере трех окладов денежного содержания (подпункт 7);

награждение знаками отличия Российской Федерации с выплатой единовременного поощрения в размере трёх окладов денежного содержания (подпункт 8);

награждение орденами и медалями Российской Федерации с выплатой единовременного поощрения в размере пяти окладов денежного содержания (подпункт 9);

при награждении знаком особого отличия - медалью "Золотая звезда" - с выплатой единовременного поощрения в размере десяти окладов денежного содержания (подпункт 10).

В подпункте 2 части 3 названной статьи закреплено, что единовременные поощрения, предусмотренные частью 1, выплачиваются лицу, замещающему государственную должность Камчатского края, осуществляющему свои полномочия и проживающему в г. Москве, с учётом повышающего коэффициента 1,8.

В приложении 1 к Закону Камчатского края содержится реестр государственных должностей Камчатского края, представляющий собой наименование должности в конкретных органах власти, в частности в строках 6, 7, 8 в которых указаны соответственно такие должности в исполнительных органах государственной власти Камчатского края, как заместитель председателя Правительства Камчатского края - министр, являющийся членом Правительства Камчатского края, заместитель председателя Правительства Камчатского края - руководитель Агентства, являющийся членом Правительства Камчатского края, заместитель председателя Правительства камчатского края - руководитель Аппарата губернатора и Правительства Камчатского края.

Аналогичные должности перечислены в строках 6, 7, 8 приложения 1 названного Закона, предусматривающего размер должностного оклада и ежемесячного денежного поощрения лица, замещающего государственную должность Камчатского края.

Прокурор обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими приведённых выше законоположений, а именно:

- пункта 4 части 3 статьи 5 в части слов "ежемесячная", "в размере не менее 25 процентов от должностного оклада";

- абзаца второго части 4 статьи 5 о выплате денежно вознаграждения лицу, замещающему государственную должность Камчатского края, осуществляющему свои полномочия и проживающему в г. Москве, с учётом повышающего коэффициента 1,8;

- части 2 статьи 6 в части слов "и повышающего коэффициента, применяемого при расчёте денежного вознаграждения лица, замещающего государственную должность Камчатского края, осуществляющего свои полномочия и проживающего в г. Москве";

- подпунктов 5 и 12 статьи 7 о выплатах по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, устанавливаемых законом Камчатского края, а также о праве на сохранение денежного вознаграждения до устройства на новую работу либо доплаты до уровня прежнего денежного вознаграждения при освобождении от замещаемой государственной должности Камчатского края в порядке и на условиях, установленных статьёй 8 данного Закона;

- статьи 8, устанавливающей порядок и условия сохранения денежного вознаграждения до устройства на новую работу либо доплаты до уровня прежнего денежного вознаграждения лицам, замещавшим государственные должности Камчатского края, при освобождении их от должности;

- подпунктов 4-10 части 1, подпункта 2 части 3 статьи 9;

- строки шестая-восьмая приложения 1 и 2.

В обоснование заявленных требований прокурор Камчатского края ссылался на то, что оспариваемые нормы противоречат федеральному законодательству, приняты Законодательным Собранием Камчатского края с превышением полномочий.

Решением Камчатского краевого суда от 4 июня 2012 г. заявление прокурора Камчатского края удовлетворено частично.

Признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу:

- пункт 4 части 3 статьи 5 в отношении слов: "ежемесячная" и "в размере не менее 25 процентов от должностного оклада";

- абзац второй части 4 статьи 5 в отношении слов "с учётом повышающего коэффициента 1,8";

- часть 2 статьи 6 в отношении слов "и повышающего коэффициента, применяемого при расчете денежного вознаграждения лица, замещающего государственную должность Камчатского края, осуществляющего свои полномочия и проживающего в г. Москве";

- подпункт 2 части 3 статьи 9 в отношении слов "с учётом повышающего коэффициента 1,8";

- подпункты 5 и 12 статьи 7;

- статья 8;

- подпункт 4 части 1 статьи 9;

- подпункт 7 части 1 статьи 9 в части слов "с выплатой единовременного

поощрения в размере трёх окладов денежного содержания";

- подпункт 8 части 1 статьи 9 в части слов "с выплатой единовременного поощрения в размере трёх окладов денежного содержания";

- подпункт 9 части 1 статьи 9 в части слов "с выплатой единовременного поощрения в размере пяти окладов денежного содержания";

- подпункт 10 части 1 статьи 9 Закона Камчатского края N 57;

- подпункт 2 части 3 статьи 9;

- строки шестая-восьмая приложения 1 и приложения 2 к данному Закону Камчатского края.

В удовлетворении требований в остальной части отказано.

В апелляционном представлении помощник прокурора Камчатского края просит решение суда изменить, признать недействующими подпункты 5, 9 части 1 статьи 9 Закона Камчатского края N 57 в той части, в удовлетворении которой судом отказано, считая, что решение о награждении государственной наградой в силу Указа Президента Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. N 1099 "О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации" принимается Президентом Российской Федерации, является расходным обязательством Российской Федерации, в связи с чем субъект Российской Федерации не вправе устанавливать виды поощрений от Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации.

В апелляционных жалобах губернатора Камчатского края и Законодательного Собрания Камчатского края ставится вопрос об отмене решения суда в части удовлетворения требований прокурора Камчатского края ввиду неправильного применения судом первой инстанции норм материального права.

Относительно апелляционного представления прокурора Камчатской области Законодательным Собранием Камчатского края поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился представитель Законодательного Собрания Камчатского края.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного Закона суд может рассмотреть заявление об оспаривании нормативного правового акта в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещённых о времени и месте судебного заседания, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (статья 76 Конституции Российской Федерации).

Под государственной должностью субъектов Российской Федерации следует понимать должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 79-ФЗ), пункт 1 статьи 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации").

В силу пункта 1 статьи 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.

Приведённые законоположения, с учётом тех обстоятельств, что предметом регулирования Федерального закона N 79-ФЗ являются исключительно отношения, связанные с государственной гражданской службой Российской Федерации, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, что в настоящее время отсутствует федеральный нормативный правовой акт, определяющий правовой статус лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, свидетельствуют о том, что суд первой инстанции правомерно при рассмотрении заявленных требований руководствовался положениями Трудового кодекса Российской Федерации.

Заработная плата (оплата труда работника) представляет собой вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты) (часть 1 статьи 129 Трудового кодекса).

В силу статьи 135 Трудового кодекса Российской Федерации системы оплаты труда, включая размеры тарифных ставок, окладов (должностных окладов), доплат и надбавок компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, системы доплат и надбавок стимулирующего характера и системы премирования, устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Статьёй 191 этого же кодекса предусмотрено право работодателя поощрять работников, добросовестно исполняющих свои обязанности (объявлять благодарность, выдавать премию, награждать ценным подарком, почётной грамотой, представлять к званию лучшего по профессии).

Проанализировав приведённые выше нормы законодательства, из содержания которых следует, что порядок и периодичность выплаты премии определяет исключительно работодатель, суд обоснованно пришёл к заключению о том, что пункт 4 части 3 статьи 5 Закона Камчатского края N 57, предусматривающий ежемесячную премию за выполнение особо важных и сложных задач в размере не менее 25 процентов от должностного оклада, в части слов "ежемесячная" и "в размере не менее 25 процентов", подпункт 4 части 1 статьи 9 краевого закона, устанавливающий выплату единовременного поощрения в связи с выходом на пенсию в размере трёх окладов, определяемых по денежному содержанию на день увольнения, противоречат федеральному законодательству и приняты с превышением полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации нормами приведённого выше законодательства.

Статьёй 6 Трудового кодекса Российской Федерации к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений отнесено принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам, в том числе и дополнительных гарантий отдельным категориям работников.

Понятие гарантий и компенсаций, а также случаи их предоставления установлены в статьях 164 и 165 Трудового кодекса.

Учитывая, что субъект Российской Федерации не наделён полномочиями по установлению дополнительных гарантий отдельным категориям работников, Судебная коллегия по административным делам также не находит оснований не согласиться с выводом суда о том, что абзац второй части 4 статьи 5, часть 2 статьи 6, подпункт 2 части 3 статьи 9, подпункт 12 статьи 7, статья 8 Закона Камчатского края N 57 противоречат федеральному законодательству, поскольку предусматривают дополнительные выплаты в связи с проживанием и исполнением служебных обязанностей в г. Москве, а также после прекращения исполнения обязанностей на государственной должности.

Принимая во внимание положения статей 3, 927, 969 Гражданского кодекса Российской Федерации, анализ которых приведён в обжалуемом решении, суд пришёл к правильному суждению о признании недействующим подпункта 5 статьи 7 названного выше регионального нормативного правового акта, так как правовое регулирование вопросов обязательного государственного страхования лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, является прерогативой федерального законодателя.

Поскольку статья 9 Закона Камчатского края N 57 содержит перечень поощрений и награждений в виде присвоения почётных званий Российской Федерации, награждения знаками отличия Российской Федерации, а также орденами и медалями Российской Федерации, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. N 1099 "О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации", следует согласиться с выводом суда, что подпункты 5, 6, 7, 8 и 9 оспариваемой прокурором нормы не противоречат федеральному законодательству, за исключением положений, предусматривающих дополнительно и выплаты единовременного поощрения, которые обоснованно признаны недействующими как и положения подпункта 10 части 1 статьи 9 названного регионального закона, предусматривающего такую награду, как "знак особого отличия - медаль "Золотая звезда", которая отсутствует в перечне государственных наград и почётных званий и не установлена нормативными актами Камчатского края.

При этом суд правильно руководствовался пунктом "с" статьи 71 Конституции Российской Федерации, согласно которому государственные награды и почетные звания Российской Федерации отнесены к ведению Российской Федерации, положениями названного выше Указа Президента Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. N 1099. Следовательно, условия выплаты единовременного поощрения как составной части перечисленных и приведённых в положениях Закона Камчатского края N 57 наград могут быть установлены федеральным законодательством, а не законодательством субъекта Российской Федерации.

Обоснованным является вывод суда первой инстанции о том, что приложения 1 и 2 к Закону Камчатского края N 57 в части наименования должностей заместителя председателя Правительства Камчатского края - министра, являющегося членом Правительства Камчатского края, заместителя председателя Правительства Камчатского края - руководителя Агентства, являющийся членом Правительства Камчатского края, заместителя председателя правительства Камчатского края - руководителя Аппарата губернатора и Правительства Камчатского края, приняты Законодательным Собранием Камчатского края с превышением предоставленных федеральным законодательством полномочий.

Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. N 1381 в соответствии с пунктом 1 статьи 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ утверждён Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, указывающий в качестве таковых в отношении исполнительных органов государственной власти должности первого заместителя, заместителя высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), а также члена высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который не предусматривает двойного наименования должностей, содержащихся в приложениях 1 и 2 к региональному Закону.

Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, не вправе замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, если иное не установлено федеральными конституционными законами или федеральными законами.

Лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, для которых федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлено иное, лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, не вправе замещать другие должности в органах государственной власти (часть 3 данной статьи).

О распространении перечисленных ограничений на лиц, замещающих должности субъектов Российской Федерации, за исключением депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и мировых судей, прямо указано в пункте 2 статьи 2.1 Федерального закона N 184-ФЗ.

Как усматривается из оспариваемых положений приложения к Закону Камчатского края N 57, заместитель председателя Правительства Камчатского края выполняет одновременно обязанности министра, являющегося членом Правительства Камчатского края, второй заместитель председателя Правительства Камчатского края является также руководителем Агентства, третий заместитель председателя Правительства Камчатского края возглавляет Аппарат губернатора и Правительства Камчатского края, то есть имеет место совмещение одним лицом исполнения полномочий двух самостоятельных государственных должностей.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Указом Президента утверждён Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, в связи с чем региональный законодатель вправе его изменить, не опровергает вывод суда о противоречии оспариваемых положений приложения к Закону Камчатского края N 57, поскольку право субъекта Российской Федерации самостоятельно определять структуру своих органов власти с учётом особенностей, исторических, национальных и иных традиций своего региона не освобождает от соблюдения требований федерального законодательства, регулирующего иные вопросы, связанные с выполнением полномочий лицом, занимающим государственную должность.

Не может быть принята во внимание ссылка на Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации", предусматривающий двойное наименование государственной должности в отношении Правительства Российской Федерации, поскольку совмещение одним лицом полномочий Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации и Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации предусмотрено стаьей 47 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Вместе с тем суд правомерно указал, что установление размера должностного оклада и ежемесячного денежного поощрения лицам, замещающим государственные должности Камчатского края, относится к полномочиям субъекта Российской Федерации в силу пункта 2 статьи 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Доводы апелляционных жалоб, апелляционного представления аналогичны позиции сторон в суде первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка, с которой Судебная коллегия считает возможным согласиться, полагая, что они основаны на неверном толковании норм материального права, в силу чего не являются основанием для отмены правильного по существу судебного постановления.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Камчатского краевого суда от 4 июня 2012 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы губернатора Камчатского края, Законодательного Собрания Камчатского края, апелляционное представление прокурора Камчатского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Еременко Т.И.,

Судьи

Горчакова Е.В.

Ксенофонтова О.А.