Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 марта 2013 г. N 64-АПГ13-1 О признании недействующими отдельных положений Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 г. N 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области" и статьи 5.1 Закона Сахалинской области от 1 августа 2008 г. N 83-ЗО "О Сахалинском областном регистре муниципальных нормативных правовых актов"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 марта 2013 г. N 64-АПГ13-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Анишиной В.И. и Борисовой Л.В.,

при секретаре Тихонове М.Д.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям прокурора Сахалинской области о признании недействующими отдельных положений Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 г. N 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области" и статьи 5.1 Закона Сахалинской области от 1 августа 2008 г. N 83-ЗО "О Сахалинском областном регистре муниципальных нормативных правовых актов" по апелляционной жалобе Сахалинской областной Думы на решение Сахалинского областного суда от 13 декабря 2012 г., которым заявления прокурора удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшего решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

18 марта 2004 г. Сахалинской областной Думой принят и 29 марта 2004 г. подписан Губернатором Сахалинской области Закон Сахалинской области N 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области" (далее - Закон от 29 марта 2004 г. N 490).

Данный Закон был опубликован в издании "Губернские ведомости" 3 апреля 2004 г., N 74-75 (2010-2011).

Статьей 4-1 Закона от 29 марта 2004 г. N 490 установлена административная ответственность за:

1. Допущение нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для реализации товаров только сексуального характера, на зрелищных мероприятиях эротического характера, в пивных ресторанах, винных барах, пивных барах, рюмочных, в других местах, которые предназначены для реализации только алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, -

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей, в размере от пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

2. Допущение нахождения детей, не достигших возраста 18 лет, с 22:00 до 06:00 часов, а с 1 июня по 31 августа - с 23:00 до 06:00 часов в общественных местах, в том числе на улицах, стадионах, пляжах, в парках, скверах, в подъездах и иных местах общего пользования многоквартирных жилых домов и общежитий, в технических помещениях зданий и сооружений, на придомовых территориях, на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для обеспечения доступа к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также для реализации услуг в сфере торговли и общественного питания (организациях или пунктах), для развлечений, досуга, где в установленном законом порядке предусмотрена розничная продажа алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, в помещениях, оборудованных для предоставления услуг в сфере компьютерных игр и развлечений, на дискотеках, на открытых танцевальных площадках, в ночных клубах, в спортивных (спортивно-оздоровительных) комплексах и сооружениях, в организациях, занимающихся публичной демонстрацией кино-, аудиовизуальных произведений, на территориях и в помещениях вокзалов, железнодорожных и автобусных станций, морских портов, аэропортов, в транспортных средствах общего пользования, на кладбищах, без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей, не достигших возраста 18 лет, -

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей, в размере от пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

3. Действия (бездействие), указанные в частях 1-2 данной статьи, совершенные повторно в течение года со дня наложения за их совершение административного взыскания, -

влекут наложение административного штрафа на родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей, в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Согласно статье 33-2 Закона от 29 марта 2004 г. N 490 непредставление или несвоевременное представление в Правительство Сахалинской области уполномоченными должностными лицами органов местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов, представление которых предусмотрено Законом Сахалинской области от 1 августа 2008 г. N 83-ЗО "О Сахалинском областном регистре муниципальных нормативных правовых актов", а равно представление муниципальных нормативных правовых актов в неполном объеме и (или) в искаженном виде -

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

Прокурор Сахалинской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими статей 4-1 и 33-2 Закона от 29 марта 2004 г. N 490, ссылаясь на то, что данными нормами установлена административная ответственность за правонарушения, которые предусмотрены федеральным законодательством. Между тем, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность по вопросам, урегулированным актами федерального законодательства.

10 июля 2008 г. Сахалинской областной Думой принят и 1 августа 2008 г. подписан Губернатором Сахалинской области Закон Сахалинской области N 83-ЗО "О Сахалинском областном регистре муниципальных нормативных правовых актов" (далее - Закон от 1 августа 2008 г. N 83-ЗО), первоначальный текст которого был опубликован в издании "Губернские ведомости" 6 августа 2008 г., N 144 (3111).

В силу статьи 5.1 Закона от 1 августа 2008 г. N 83-ЗО должностные лица органов местного самоуправления, ответственные за представление муниципальных нормативных правовых актов в Правительство Сахалинской области в целях формирования Сахалинского областного регистра муниципальных нормативных правовых актов, в соответствии с Законом Сахалинской области от 29 марта 2004 г. N 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области" несут административную ответственность за непредставление, несвоевременное представление, представление не в полном объеме или в искаженном виде муниципальных нормативных правовых актов.

Прокурор Сахалинской области обратился в суд с заявлением о признании недействующей статьи 5.1 Закона от 1 августа 2008 г. N 83-ЗО, указывая на то, что федеральным законодательством органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации фактически предписано обеспечить представление в уполномоченный орган регистров муниципальных нормативных правовых актов и их ежемесячную актуализацию, что возлагает на должностных лиц органов местного самоуправления обязанность своевременно, в сроки, обозначенные федеральным органом исполнительной власти по методическому обеспечению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, представлять информацию, подлежащую включению в регистр нормативных правовых актов муниципальных образований.

Таким образом, учитывая, что обязанность по ежемесячной актуализации федеральных регистров муниципальных нормативных правовых актов возложена на должностных лиц федеральным законодательством, то и установление административной ответственности за несоблюдение либо ненадлежащее выполнение этой обязанности является прерогативой федерального законодателя.

Определением Сахалинского областного суда от 12 декабря 2012 г. дела по заявлениям прокурора объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

Решением Сахалинского областного суда от 13 декабря 2012 г. заявленные прокурором требования удовлетворены, признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу статьи 4-1 и 33-2 Закона от 29 марта 2004 г. N 490 и статья 5.1 Закона от 1 августа 2008 г. N 83-ЗО.

В апелляционной жалобе Сахалинская областная Дума просит решение суда в части признания противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 4-1 Закона от 29 марта 2004 г. N 490, касающейся, установления административной ответственности юридических и должностных лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей, за несоблюдение установленных требований к обеспечению мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и предупреждению причинения им вреда, отменить и принять в названной части новое решение об отказе прокурору в удовлетворении его заявления в данной части.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание положения части 2 статьи 252 названного кодекса о возможности рассмотрения дела в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Пунктами "д" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции установлено, что административное законодательство и защита семьи, материнства, отцовства и детства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьями 1.1, 1.3, 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, и в связи с этим допуская возможность установления административной ответственности, в том числе в области защиты нравственности и здоровья детей, законами субъектов Российской Федерации, одновременно определил объём и границы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях: субъект Российской Федерации вправе устанавливать своими законами административную ответственность лишь по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральным законом.

В силу подпункта 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Из указанного выше следует, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу действующего федерального законодательства.

Основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, в целях создания правовых, социально-экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка установлены Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации".

Согласно пункту 2 статьи 14.1 Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ родители (лица, их заменяющие) обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей. Лица, осуществляющие мероприятия по образованию, воспитанию, развитию, охране здоровья, социальной защите и социальному обслуживанию детей, содействию их социальной адаптации, социальной реабилитации и подобные мероприятия с участием детей (далее - лица, осуществляющие мероприятия с участием детей), в пределах их полномочий способствуют физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей.

Пунктом 3 статьи 14.1 Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ предусмотрено, что законами субъектов Российской Федерации в целях предупреждения причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию могут устанавливаться:

меры по недопущению нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для реализации товаров только сексуального характера, в пивных ресторанах, винных барах, пивных барах, рюмочных, в других местах, которые предназначены для реализации только алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и в иных местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию;

меры по недопущению нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) в ночное время в общественных местах, в том числе на улицах, стадионах, в парках, скверах, транспортных средствах общего пользования, на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для обеспечения доступа к сети "Интернет", а также для реализации услуг в сфере торговли и общественного питания (организациях или пунктах), для развлечений, досуга, где в установленном законом порядке предусмотрена розничная продажа алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и в иных общественных местах без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей;

порядок уведомления родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей, и (или) органов внутренних дел в случае обнаружения ребенка в местах, указанных в абзацах втором и третьем данного пункта, в нарушение установленных требований, а также порядок доставления такого ребенка его родителям (лицам, их заменяющим) или лицам, осуществляющим мероприятия с участием детей, либо в случае отсутствия указанных лиц, невозможности установления их местонахождения или иных препятствующих незамедлительному доставлению ребенка указанным лицам обстоятельств в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, по месту обнаружения ребенка.

Таким образом, названные меры по своей юридической природе являются мерами по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей. Обязанность по их соблюдению возложена федеральным законодателем на родителей.

Учитывая, что указанная обязанность установлена федеральным законодательством, то и установление административной ответственности за несоблюдение либо ненадлежащее выполнение этой обязанности осуществляется федеральным законом.

Статьей 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями или законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних. Все перечисленные в статье 4-1 оспариваемого закона от 29 марта 2004 г. N 490 деяния подпадают под действие статьи 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой к административной ответственности могут быть привлечены только родители (лица их заменяющие), а иные лица, в том числе юридические лица и должностные лица, осуществляющие мероприятия с участием детей, не наделены общими правомочиями в сфере осуществления их физического, интеллектуального, психического, духовного и нравственного воспитания и развития, соответственно на них не могут быть возложены обязанности и ответственность в указанной сфере. Федеральный законодатель возлагает на них административную ответственность только в случае реализации их правомочий при осуществлении уставной деятельности, в том числе: за несоблюдение поименованных предписаний статьи 14.1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ (части 3 и 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - осуществление предпринимательской деятельности с нарушений условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), статья 14.2 - незаконная продажа товаров (иных вещей), свободная реализация которых запрещена или ограничена, статья 14.15 - нарушение установленных правил продажи отдельных видов товаров, части 2.1 и 3 статьи 14.16 - розничная продажа несовершеннолетнему алкогольной продукции, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния, а также нарушение иных правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, часть 3 статья 19.20 - осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с грубым нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна), статья 20.20 - распитие пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах, статья 20.22 - появление в состоянии опьянения несовершеннолетних, а равно распитие ими пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах).

Следовательно, введение административной ответственности как это предусмотрено статьей 4-1да от 29 марта 2004 г. N 490 в отношении родителей несовершеннолетних влечет нарушение принципа недопустимости наказания за одно и то же нарушение дважды, порождает ситуацию неопределенности при привлечении их к ответственности за указанные деяния, в отношении юридических и должностных лиц при неопределенности правового регулирования также нарушается принцип допустимости возложения обязанностей только за действия, входящие в объем общей правоспособности указанных лиц.

Таким образом, установление административной ответственности по указанным составам законом субъекта Российской Федерации является превышением региональным законодателем своих полномочий, осуществлено с нарушением федерального законодательства, общих принципов права.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявление прокурора о признании недействующей статьи 4-1 Закона от 29 марта 2004 г. N 490, сделал правильное суждение о том, что данная норма противоречит федеральному законодательству, которым уже установлена ответственность за нарушение законодательства о предупреждении причинения вреда здоровью детей, их интеллектуальному, психическому, физическому, духовному и нравственному развитию. Субъект Российской Федерации не вправе дополнять её собственным регулированием, устанавливая дополнительную ответственность лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей, должностных и юридических лиц.

Проанализировав подпункт 64 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статью 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Положение о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 г. N 657, Методику ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденную приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 19 декабря 2008 г. N 298, которыми органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предписано обеспечить представление в Министерство юстиции Российской Федерации регистров муниципальных нормативных правовых актов и их ежемесячную актуализацию, что возлагает и на должностных лиц органов местного самоуправления обязанность своевременно и в сроки, установленные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по методическому обеспечению федерального регистра муниципальных правовых актов, представлять информацию, подлежащую включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов муниципальных образований, суд пришел к правильному выводу об удовлетворении заявления прокурора о признании недействующими статьи 33-2 Закона от 29 марта 2004 г. N 490 и статьи 5.1 Закона от 1 августа 2008 г. N 83-ЗО.

При этом суд исходил из того, что, поскольку обязанность по ежемесячной актуализации федеральных регистров муниципальных нормативных правовых актов возложена на должностных лиц федеральным законодательством, то и административная ответственность за несоблюдение или ненадлежащее выполнение этой обязанности, является прерогативой федерального законодателя.

Кроме того, на федеральном уровне статьей 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях уже установлена административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде. Предусмотренные оспариваемой нормой закона Сахалинской области деяния подлежат квалификации по указанной статье Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что исключает установление административной ответственности за то же деяние в законодательстве об административных правонарушениях субъекта Российской Федерации.

Мотивы, по которым суд пришел к указанным выводам, исчерпывающим образом изложены в решении суда и являются обоснованными.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Сахалинского областного суда от 13 декабря 2012 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Сахалинской областной Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Н. Пирожков

Судьи

В.И. Анишина

Л.В. Борисова