Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 февраля 2014 г. N 26-АПГ14-1 Об отказе в признании частично не действующим пункта 3 Правил предоставления из республиканского бюджета субсидий на реализацию мероприятий, предусмотренных подпрограммой "Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства" республиканской целевой программы "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы", утв. постановлением Правительства Республики Ингушетия от 20 марта 2013 г. N 43

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 февраля 2014 г. N 26-АПГ14-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Анишиной В.И. и Борисовой Л.B.

при секретаре Акулове Д.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Республики Ингушетия о признании недействующими отдельных положений постановления правительства Республики Ингушетия от 20 марта 2013 г. N 43 "Об утверждении правил предоставления из республиканского бюджета субсидий на реализацию мероприятий подпрограммы "Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства" республиканской целевой программы "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы" по апелляционной жалобе правительства Республики Ингушетия на решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 8 ноября 2013 года, которым заявление исполняющего обязанности прокурора Республики Ингушетия частично удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., объяснения представителя правительства Республики Ингушетия Цечоева М.Я., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшего решение суда отменить в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

20 марта 2013 г. правительством Республики Ингушетия принято постановление N 43 "Об утверждении правил предоставления из республиканского бюджета субсидий на реализацию мероприятий подпрограммы "Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства" республиканской целевой программы "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы" (далее - Постановление), которое было опубликовано в издании "Ингушетия" 26 марта 2013 г., N 43.

Пунктом 1 Постановления утверждены Правила предоставления из республиканского бюджета субсидий на реализацию мероприятий, предусмотренных подпрограммой "Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства" республиканской целевой программы "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы" (далее - Правила).

Пунктом 3 Правил установлено, что право на получение субсидий имеют сельскохозяйственные товаропроизводители, (за исключением граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, государственные и муниципальные учреждения) (далее - получатели), осуществляющие свою деятельность на территории Республики Ингушетия, имеющие на праве собственности или праве аренды посевные площади сельскохозяйственных культур.

Субсидии не предоставляются организациям, находящимся в стадии ликвидации или банкротства.

Согласно пункту 6 Правил Министерство регистрирует заявления в порядке их поступления в пронумерованном, прошнурованном и скрепленном печатью журнале регистрации, осуществляет проверку представленных получателем документов и направляет в срок, не превышающий 10 рабочих дней со дня регистрации заявления, письменное уведомление о принятии заявления к рассмотрению или об отказе в его принятии с указанием причин отказа. В случае устранения нарушений, указанных в уведомлении об отказе в принятии заявления, получатель имеет право повторного представления в Министерство документов, указанных в пункте 5 Правил.

Министерство рассматривает представленные получателем документы в срок, не превышающий 15 рабочих дней со дня уведомления о принятии заявления к рассмотрению.

Прокурор Республики Ингушетия обратился в суд с заявлением о признании недействующими пункта 3 Правил в части возможности получения субсидий только сельскохозяйственными товаропроизводителями, имеющими посевные площади сельскохозяйственных культур на праве собственности или на праве аренды, пункта 6 Правил, ссылаясь на их противоречие статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", статье 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства", Федеральному закону от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Кроме того, по мнению прокурора, оспариваемые Правила противоречат статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Республики Ингушетия от 8 ноября 2013 года, заявление исполняющего обязанности прокурора Республики Ингушетия удовлетворено частично, признаны недействующими со дня принятия пункт 3 Правил в части возможности получения субсидий только сельскохозяйственными товаропроизводителями, имеющими на праве собственности или праве аренды посевные площади сельскохозяйственных культур, пункт 6 Правил в той части, в которой за Министерством предусмотрено право отказа в принятии заявления к рассмотрению, в случае непредставления заявителем документов, указанных в пункте 5 данных Правил, а также сами Правила признаны противоречащими статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации с 3 июля 2013 г. в той части, в которой ими не предусмотрен порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий.

В остальной части требования исполняющего обязанности прокурора Республики Ингушетия оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе правительство Республики Ингушетия просит решение отменить как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявления исполняющего обязанности прокурора Республики Ингушетия в полном объеме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Удовлетворяя заявление прокурора о признании недействующим пункта 6 Правил, суд, проанализировав федеральное и региональное законодательство, пришел к правильному выводу о противоречии данной оспариваемой нормы акту, имеющему большую юридическую силу, которым не предусмотрен отказ в принятии заявления к рассмотрению.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", положения которого не предусматривают отказ в принятии заявления об оказании государственных услуг указанными органами.

Таким образом, является правильным вывод суда о признании недействующим с момента принятия пункта 6 Правил в той части, в которой за Министерством предусмотрено право отказа в принятии заявления к рассмотрению в случае непредставления заявителем документов, указанных в пункте 5 Правил. Отказ в принятии к рассмотрению заявления об оказании государственной услуги является по сути ограничением права на обращение в государственные органы с заявлением о предоставлении государственной услуги, гарантированного Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", что недопустимо, иное означало бы возможность ограничения указанного права подзаконным актом субъекта Российской Федерации, при том, что такое ограничение не предусмотрено федеральным законом и полномочия по его установлению субъекту Российской Федерации федеральным законодателем не предоставлено.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда о признании недействующими Правил в той части, в которой ими не предусмотрен порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий.

Статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Общие принципы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно подпункту 9 пункта 2 статьи 26.3 указанного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства на уровне Российской Федерации осуществляется Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Одним из основных направлений государственной аграрной политики является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, в том числе предоставление им бюджетных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 3 части 4 статьи 5, пункт 1 статьи 6 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ).

В соответствии с подпунктом 4 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий.

Установив, что оспариваемыми прокурором Правилами не предусмотрен порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий, суд пришел к правильному выводу о противоречии Правил в указанной части требованиям статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Довод апелляционной жалобы о том, что субсидии предоставляются исключительно в части возмещения уже понесенных затрат сельскохозяйственными товаропроизводителями не может служить основанием к отмене решения в этой части, поскольку норма федерального законодательства имеет императивный характер в указанной части и не допускает невключения положений о порядке возврата неиспользованной части субсидий в соответствующий бюджет в нормативный правовой акт субъекта, регламентирующий порядок предоставления субсидий за счет бюджета субъекта Российской Федерации.

Между тем, Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда о противоречии федеральному законодательству пункта 3 Правил в части предоставления права на получение субсидий только сельскохозяйственными товаропроизводителями, имеющими на праве собственности или праве аренды посевные площади сельскохозяйственных культур на том основании, что положения указанной нормы не предусматривают предоставление субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям, имеющим посевные площади на праве безвозмездного срочного пользования, чем ставят их в неравное положение с получателями указанных субсидий.

Суд неправильно оценил правовые обстоятельства, имеющие значение для разрешения указанного дела. Субъект Российской Федерации вправе определить категорию сельскохозяйственных товаропроизводителей имеющих право на получение субсидий из республиканского бюджета, при этом не может устанавливать дискриминационных оснований в числе критериев отбора таких получателей. Действующее федеральное законодательство устанавливает различные формы пользования, владения, распоряжения земельными участками, в том числе, организациями - сельскохозяйственными товаропроизводителями в Российской Федерации, что является одним из сущностных критериев в определении правового статуса сельскохозяйственного производителя в системе публичных правоотношений в сфере землепользования, что определяет объем прав и обязанностей таких субъектов права по отношению, в частности, к государственно установленным обязанностям, в том числе по оформлению правового статуса такого сельхозпроизводителя как землепользователя.

Так, положениями статьи 15 Земельного кодекса Российской Федерации установлен правовой статус собственников земельных участков в Российской Федерации, к числу которых отнесены и юридические лица, использующие земли как сельскохозяйственные товаропроизводители. В статье 22 данного Кодекса урегулировано правовое положение землепользователей на праве аренды.

Статья 20 Земельного кодекса Российской Федерации, признавая сохранение возникшего у граждан или юридических лиц до введения в действие настоящего Кодекса права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, действует в системном единстве с положениями Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ о введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации, пункты 2, 3, 9, 9.1 и 12 статьи 3 которого предусматривают обязательность переоформления в собственность земельных участков, ранее предоставленных в постоянное (бессрочное) пользование.

Пункт 2 статьи 3 названного Федерального закона установил, что юридические лица, за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность. Кроме того, переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1 июля 2012 года в соответствии с правилами статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации.

Следовательно, право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками за юридическими лицами в Российской Федерации признано легитимным до 1 июля 2012 года, им был предоставлен более чем десятилетний срок для переоформления своих прав. Правовой смысл приведенных норм не может свидетельствовать о том, что право сельскохозяйственных товаропроизводителей, пользующихся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования после 1 июля 2012 года подлежит защите, в том числе в сфере предоставления права на субсидии за счет бюджетных средств субъекта Российской Федерации, поскольку с этого времени федеральное законодательство не признает их легитимными землепользователями.

Таким образом, суд пришел к ошибочному выводу о том, что названные землепользователи обладают равными правами с собственниками и арендаторами земельных участков, а, соответственно, и не могли быть исключены из числа сельскохозяйственных товаропроизводителей, имеющих право на получение субсидий, предоставляемых субъектом Российской Федерации из средств бюджета субъекта.

В остальной части доводы апелляционной жалобы не содержат доводов, могущих быть основанием к отмене судебного решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 8 ноября 2013 года в части признания недействующим пункта 3 Правил отменить, принять по делу новое решение, которым заявление прокурора Республики Ингушетия о признании недействующими пункта 3 Правил предоставления из республиканского бюджета субсидий на реализацию мероприятий, предусмотренных подпрограммой "Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства" республиканской целевой программы "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы", утвержденных постановления правительства Республики Ингушетия от 20 марта 2013 г. N 43, в части возможности получения субсидий только сельскохозяйственными товаропроизводителями, имеющими посевные площади сельскохозяйственных культур на праве собственности или на праве аренды, оставить без удовлетворения. В остальной части указанное решение суда от 8 ноября 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства Республики Ингушетия - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Анишина В.И.

Борисова Л.B.