Методические рекомендации по оценке ущерба, вызванного крупномасштабным наводнением в регионах Дальневосточного федерального округа (утв. МЧС России)

Методические рекомендации
по оценке ущерба, вызванного крупномасштабным наводнением в регионах Дальневосточного федерального округа
(утв. Министерством МЧС России)

Предисловие

В июле-сентябре 2013 г., впервые за 115 лет, выпадение аномально сильных и продолжительных осадков вызвало крупномасштабное наводнение, охватившее практически весь бассейн р. Амур и прилегающую территорию пяти субъектов Дальневосточного федерального округа.

Последствиями наводнения стали затопление и подтопление огромной территории (более 8 млн кв. км), на которой расположены: 366 населенных пункта с общим числом жителей более 170 тыс. человек, 13667 жилых домов, 504 социальных, 14 сельскохозяйственных объектов, 10 опасных объектов (включая нефтебазу, 4 скотомогильника и 5 кладбищ) и 34 гидротехнических (дамбы и иные сооружения) объекта, а также около 22,5 тыс. дачных и приусадебных участков.

Кроме того, затоплению и подтоплению подверглись почти 621 тыс. га сельхозугодий и 14 объектов сельскохозяйственного назначения, жилищно-коммунальные объекты и инфраструктура, включая 423 объекта ЖКХ, 203 скважины водозабора и свыше 63 км сетей теплоснабжения; а также объекты транспортной и энергетической инфраструктуры, в том числе 1752 км автодорог, 185 мостов и мостовых переправ, свыше 546 км ЛЭП и 5516 опор ЛЭП.

Указанные выше последствия крупномасштабного наводнения оказались беспрецедентными и требуют детальной оценки как прямых, так и косвенных экономических последствий.

1. Область применения

1.1 Методические рекомендации по оценке ущерба, вызванного крупномасштабным наводнением в регионах Дальневосточного федерального округа (далее по тексту - Методические рекомендации), устанавливают общие положения, принципы и методы, на основе которых рекомендуется проведение оценки ущерба от чрезвычайной ситуации, вызванной в 2014 г. крупномасштабным наводнением в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях Дальневосточного федерального округа.

1.2. Методические рекомендации могут быть использованы для оценки ущерба от чрезвычайных ситуаций природного характера и природно-техногенного характера, вызванных крупномасштабными наводнениями на территории иных субъектов Российской Федерации.

1.3. Методические рекомендации предназначены для прогнозирования ущерба на всех уровнях (федеральном, региональном, территориальном, муниципальном и объектовом) территориальных подсистем Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).

1.4. Методические рекомендации предназначены для практического использования экспертами по оценке ущерба от ЧС для оценки количественных показателей ущерба от ЧС.

1.5. Методические рекомендации могут быть использованы в качестве:

учебного пособия для курсантов и студентов учебных заведений МЧС России;

учебного пособия для специалистов организаций и учреждений, занимающихся оценкой ущерба от чрезвычайных ситуаций, проблемами прогнозирования чрезвычайных ситуаций и планирования мероприятий по повышению эффективности защиты населения и территорий от воздействия поражающих факторов аварий, катастроф, стихийных и иных бедствий;

учебного пособия для экспертов по оценке ущерба от ЧС;

методического документа в системе мониторинга ущерба от ЧС в рамках РСЧС;

нормативного документа системы добровольной сертификации услуг по оценке ущерба от ЧС в отраслях и сферах экономики.

1.6. Методические рекомендации позволяют устанавливать общие требования для органов, специально уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций субъектов Российской Федерации по оценке ущерба:

возможного - на стадиях проектирования и эксплуатации поселений и объектов экономики;

фактического - нанесенного чрезвычайными ситуациями природного и природно-техногенного характера.

1.7 Методические рекомендации позволяют проводить оценку социально-экономического ущерба от ЧС природного и природно-техногенного характера на этапах предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

1.8 Методические рекомендации могут быть использованы при:

планировании аварийно-спасательных работ, а также при обосновании мероприятий, снижающих негативные последствия ЧС;

прогнозировании размера сумм, необходимых для возмещения вреда от ЧС и ликвидации ее последствий.

2. Общие теоретические положения, используемые в Методических рекомендациях

2.1 Оценка ущерба от ЧС является основой для:

учета и регистрации ЧС по единым экономическим показателям;

оценки риска ЧС природного и природно-техногенного характера;

принятия обоснованных решений по обеспечению защиты населения и территорий от ЧС;

анализа эффективности мероприятий, направленных на снижение размера ущерба от ЧС.

2.2 Методические рекомендации разработаны в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

При разработке Методических рекомендаций использовались также законодательные, нормативные и правовые акты Российской Федерации.

2.3 Методические рекомендации позволяют организовать проведение объективной и единообразной оценки фактического и возможного ущербов от чрезвычайных ситуаций природного и природно-техногенного характера для принятия решений органами государственной власти Российской Федерации.

2.4 Методические рекомендации построены на единой методической основе, что обеспечивает достоверность, точность, воспроизводимость, доказательность и объективность результатов оценки ущерба и создает необходимые условия для защиты прав потребителей услуг по оценке ущерба в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2.5 Методические рекомендации основываются на результатах научных исследований, обработки большого объема статистических данных, анализа информационно-справочного обеспечения и практического опыта оценки ущерба от ЧС, а также на основе анализа зарубежного опыта в сфере оценки ущерба от ЧС.

2.6 Результаты, получаемые при применении Методических рекомендаций, действительны для условий конкретных отраслей и сфер экономики, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и объектов экономики на территории Российской Федерации.

2.7 В случаях, когда Методические рекомендации носят качественный характер или допускают принятие решений в определенном диапазоне, окончательное решение принимается экспертом по оценке ущерба от ЧС.

2.8 Методические рекомендации имеют рекомендательный характер и являются исходной базой для разработки частных методик оценки показателей социально-экономических последствий ЧС.

2.9 В общем виде по объекту воздействия негативных факторов различают следующие виды ущерба:

ущерб жизни и здоровью конкретных людей (медико-биологический), который определяется конкретными нарушениями здоровья людей, приводящими для некоторой их общности (населения страны, общества) к социальным потерям, и в итоге, к сокращению средней ожидаемой продолжительности предстоящей жизни;

ущерб социально-экономической системе (социально-экономический), который состоит в утрате того или иного вида собственности, затратах на переселение людей, выплате компенсаций пострадавшим, упущенной выгоде от незаключенных и расторгнутых контрактов, нарушении процесса нормальной хозяйственной деятельности, ухудшении условий жизнедеятельности людей и т.д.;

ущерб государству (социально-политический);

ущерб природной среде (экологический), под которым понимается ухудшение природной среды или затраты на ее восстановление, потеря народно-хозяйственной ценности территорий или затраты на ее реабилитацию.

2.10 Деятельность по определению экономического ущерба вторична по отношению к определению физического ущерба от ЧС.

Это означает, что прежде чем приступить к экономической оценке ущерба от ЧС, должна быть проведена работа по определению разрушений и иных потерь в натуральных (физических и иных) измерителях, т.е. определен физический ущерб от ЧС.

При определении физического ущерба от ЧС прямо или косвенно воспроизводятся (моделируются) физические (технические, организационные, природные и др.) процессы возникновения, развития и ликвидации ЧС.

2.11 При определении экономического ущерба:

осуществляется переход (пересчет) показателей физического ущерба в стоимостные (денежные) измерители;

прямо или косвенно воспроизводятся (моделируются) экономические процессы функционирования объектов экономики и социальной инфраструктуры применительно к условиям ЧС.

2.12 При определении экономического ущерба выделяется фактический (расчетный) экономический ущерб, как правило, исчисляемый в годовом измерении, и выражаемый в ценах и расценках предыдущего года. Такое "запаздывание" объясняется спецификой статистической отчетности. При расчете в качестве базового ущерба принимается годовой лаг (временной интервал между двумя взаимосвязанными экономическими явлениями, одно из которых является причиной, а второе - следствием). Аналогичную продолжительность имеет и народно-хозяйственный воспроизводственный цикл.

2.13 При оценке фактического ущерба осуществляется:

оценка ущерба для юридических лиц осуществляется преимущественно на основе инвентаризации ущерба;

оценка ущерба для физических лиц - на основе экспертных оценок ущерба;

экспресс-оценка ущерба - на основе экспертных оценок ущерба.

2.14 Принимается, что объем ущерба в основном определяется двумя факторами: интенсивностью ЧС (модель воздействия) и сопротивлением этому воздействию (законами разрушения - для зданий, сооружений и законами поражения - для людей). Все другие факторы, влияющие в той или иной степени на последствия ЧС, учитываются через эти факторы.

Все без исключения ЧС наносят или могут нанести ущерб интересам личности, общества и государства, выражающийся в следующих видах ущерба:

ущерб жизни и здоровью населения;

экономический ущерб, связанный с материальными потерями, вызванными повреждениями и разрушениями производственных и непроизводственных объектов, нарушением их функционирования, затратами на предупреждение и ликвидацию ЧС;

экологический ущерб (ущерб природной среде);

другие виды ущерба, в том числе ущерб культурным ценностям, моральный ущерб и т.д.

Это принципиально разные виды ущерба, не сводимые друг к другу и подлежащие раздельному учету.

2.15 В аналитических целях, в интересах получения обобщенных интегральных оценок влияния фактора ЧС, представляется возможным использование экономических оценок неэкономических составляющих ущерба от ЧС, в том числе ущерба жизни и здоровью людей, экологического ущерба, ущерба культурным ценностям, морального ущерба, других видов ущерба.

2.16 В соответствии с положениями Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" экономический ущерб подлежит определению на следующих иерархических уровнях:

организаций (предприятий) и муниципальных образований;

субъектов Российской Федерации и отраслей экономики;

Российской Федерации.

На нижнем уровне ("первичного звена") в качестве объекта ущерба от ЧС принимается отчитывающийся об ущербе объект:

организация (предприятие);

муниципальное образование (район, населенный пункт).

На среднем уровне в качестве территориального объекта ущерба от ЧС принимается субъект Российской Федерации в целом с охватом всех находящихся на территории субъекта Федерации организаций (предприятий) и муниципальных образований (районов, населенных пунктов).

На уровне субъекта Российской Федерации формируются сводные сведения о крупномасштабных ЧС: территориальных, региональных, а также федеральных.

На среднем уровне в качестве отраслевого объекта ущерба от ЧС принимается совокупность организаций (предприятий), входящих в отрасль, или совокупность организаций (предприятий) или иных объектов, на которых произошли ЧС определенного вида.

На верхнем (макроэкономическом) уровне в качестве объекта ущерба от ЧС принимается совокупность всех организаций (предприятий) и территориальных образований Российской Федерации.

2.17 Основным источником информации об экономическом ущербе должны быть формы статистической информации, содержащие сведения об ущербе от ЧС, нанесенном организации (предприятию) или муниципальному образованию (району, населенному пункту).

3. Основные методические подходы, используемые в Методических рекомендациях

3.1 Ущерб, вызванный крупномасштабным наводнением в регионах Дальневосточного федерального округа, характеризуется прямыми и косвенными экономическими последствиями.

3.2 При оценке ущерба, вызванного крупномасштабным наводнением в регионах Дальневосточного федерального округа, следует принять следующее положение: прямые экономические последствия включают две группы издержек основных хозяйствующих субъектов (государства, домохозяйств, бизнеса).

Во-первых, непосредственный экономический ущерб, в том числе: ущерб здоровью и материальным ценностям населения (домохозяйств), включая полную или частичную утрату жилья и имущества; ущерб социальной и производственной инфраструктуре; ущерб основным и оборотным фондам предприятий (включая полную или частичную утрату запасов котельного топлива предприятий энергетики и потерю плодородия и загрязнение почв сельхозпредприятий).

Во-вторых, затраты на реагирование на чрезвычайную ситуацию. Содержание этих затрат раскрыто ниже.

3.3 Косвенные экономические последствия чрезвычайной ситуации также подразделяются на две группы.

Во-первых, опосредованный или косвенный ущерб как сумма потерь и упущенных выгод основных хозяйствующих субъектов, обусловленных "цепной реакцией" нарушений устойчивости и/или непрерывности хозяйственных (межпроизводственных, межотраслевых, территориальных) связей, включая, например, потери от холостого сброса воды, временные разрывы (перерывы) логистических и транспортных цепочек, недопоставки сельскохозяйственных культур на внутренний и внешний рынок, и т.д.

Во-вторых, затраты и выгоды указанных выше хозяйствующих субъектов, связанные с возведением новых объектов (включая дома, здания, сооружения, дороги), взамен пострадавших как на старых, так и на новых площадках; с изменением условий реализации основными хозяйствующими субъектами (в первую очередь, государством и бизнесом) принятой программы долгосрочного развития Дальневосточного региона до 2020 г.

3.4 При этом следует понимать, что оценка прямых экономических последствий серьезно затруднена. Дело в том, что, как показывает мировая практика, наиболее полная и достоверная оценка такого рода получается путем сочетания использования метода непрерывной инвентаризации активов профессиональными оценочными и страховыми организациями с данными регулярной и детальной (крупномасштабной) космической съемки (дистанционного мониторинга).

В России же, в целом, и в Дальневосточном регионе, в частности, лишь последний из перечисленных инструментов оценки имеет соответствующий уровень технической поддержки, причем не лишенной своих проблем с применением на практике. Что же касается метода непрерывной инвентаризации активов, то его применение ограничено отдельными точками, учитывая, во-первых, в целом, низкий уровень (глубину) страхования объектов как городской недвижимости, так и сельхозугодий (в целом по региону не превышающего в обоих случаях 3%).

Поэтому количественные оценки прямых экономических последствий при определении ущерба получаются, прежде всего, на основе анализа и обобщения информации из двух источников.

Один из них - оперативные сводки компетентных ведомств (МЧС России, Росгидромета, Минрегионразвития, Минэкономразвития, Минсельхоза и некоторых других), опубликованные в средствах массовой информации и на сайтах указанных федеральных органов исполнительной власти.

Другой источник включает отдельные публикации в местных (региональных) средствах массовой информации, содержащие оценки местных и региональных руководителей и профильных ведомств.

Ряд оценок может быть получен расчетным путем, исходя из мирового и отечественного опыта прошлых лет и использования соответствующих аналогий (сравнительного метода).

4. Последовательность расчетов по оценке прямого и косвенного ущерба

4.1 Для расчета ущерба имуществу и жилью пострадавших следует использовать следующие соотношения:

;

,

где и , соответственно, ущерб имуществу и жилью пострадавших;

Р - количество пострадавших от наводнения жителей;

N - количество пострадавших жилых домов;

- средняя стоимость имущества в расчете на одного пострадавшего;

- стоимость частичной утраты дома (жилья), означающей необходимость выполнения капитального ремонта;

- стоимость полной утраты дома (жилья), означающей необходимость строительства нового дома.

расчет

Исходные данные:

Р - количество пострадавших от наводнения жителей: 8 х чел.;

N - количество пострадавших жилых домов: 6 х ед.;

- средняя стоимость имущества в расчете на одного пострадавшего: 100 тыс. руб.;

- стоимость частичной утраты дома (жилья), означающей необходимость выполнения капитального ремонта: 500 тыс. руб.;

- стоимость полной утраты дома (жилья), означающей необходимость строительства нового дома: 2 млн руб.

Тогда:

руб.;

руб.

В результате расчета определено, что:

1) ущерб имуществу пострадавших составил - 8 х руб.

2) ущерб жилью пострадавших составил - 3,9 х руб.

4.2 Общий ущерб следует оценивать следующим образом:

,

где - прямой ущерб аграрному сектору экономики;

- ущерб объектам ЖКХ;

- ущерб транспортной инфраструктуре.

В результате выполненных предварительных расчетов разработчиками настоящих методических рекомендаций получены следующие итоговые и округленные величины прямого ущерба населению, секторам (сферам) экономики и хозяйственному комплексу Дальневосточного федерального округа в результате крупномасштабного наводнения, в целом (в млрд руб.):

Жилой сектор и имущество граждан	40,0
Сельское хозяйство (вкл. потери почвенного плодородия)	14,0
Энергетика, энергетическая инфраструктура	0,5
Транспортная инфраструктура (автодороги, мосты и т.п.)	30,0
ЖКХ и коммунальная инфраструктура	2,0
Итого:	86,5

Принимая во внимание фактор неопределенности при расчетах, корректнее оценивать прямой экономический ущерб населению и территории ДФО "вилкой" млрд руб., что эквивалентно примерно 4,8 млрд долл. (по ППС) и составляет ВРП или 0,14% ВВП.

При этом, указанный масштаб экономического ущерба, с одной стороны, соответствует примерно 2/5 среднегодового прямого ущерба от всех природных бедствий в России. С другой, более чем на порядок превышает вышеупомянутую величину относительного ущерба от среднестатистического мирового наводнения (0,01% МВИ), но в то же время, еще больше (в 20-30 раз) уступает экономическому ущербу "наводнений века". В частности, наводнению, вызванному ураганом Катрина в США в 2005 г. (более 120 млрд долл.).

4.3 Затраты на реагирование на чрезвычайную ситуацию, вызванную наводнением, включают, прежде всего:

1) проведение поисково-спасательных, аварийно-спасательных и аварийно-восстановительных работ, включая эвакуацию, возведение защитных дамб, транспортировку спасательной техники и т.п.;

2) первичный ремонт и восстановление пострадавших, но в целом, пригодных (после проведения необходимых работ) для эксплуатации объектов, включая дома, здания, сооружения, дороги, сельскохозяйственные угодья (почвенное плодородие и т.д.).

3) расходы на завоз продуктов питания, лекарств, одежды и обуви, топлива для населения, техники, строительных материалов и т.д. - для материально-технического обеспечения выполнения перечисленного комплекса работ в зоне чрезвычайной ситуации.

Перечисленные затраты на реагирование на чрезвычайную ситуацию включают в себя три категории:

1) дополнительные расходы на оплату труда сил реагирования (не включая добровольцев из числа гражданского населения);

2) расходы на жизнеобеспечение сил реагирования и населения, в первую очередь, более 3 тыс. жителей ДФО, эвакуированных в места временного проживания;

3) расходы на функционирование и поддержание в рабочем состоянии средств реагирования (прежде всего, транспорта и специальной техники: помп, насосов, гидрантов и т.п.).

В случае, если при оценке экономического ущерба отсутствует возможность получения нужных ведомственных и официальных данных по перечисленным категориям затрат, следует ограничиваться экспертными оценками и допущениями, основанными на опыте ликвидации прошлых катастроф и бедствий. Однако указанный методический подход предопределяет сугубо предварительный, грубый и очень обобщенный характер приведенной ниже оценки затрат на реагирование на чрезвычайную ситуацию. При этом, следует принимать следующие допущения:

1) Дополнительные затраты на оплату труда сил реагирования означают расходы на оплату дополнительного (по сравнению со штатным режимом функционирования указанных сил) времени и напряженности труда. Учитывая действия в чрезвычайном режиме, следует полагать, что указанное дополнительное время (с учетом фактора напряженности) составляет 8 час./сутки (т.е. дополнительный рабочий день).

При этом, следует учитывать позицию действующего законодательства, устанавливающего максимальный размер надбавки за выполнение в мирное время задач, связанных с риском для жизни и здоровья, в 100% от оклада. Продолжительность указного времени t следует принимать равной 45 суткам (консервативная оценка).

2) Ставка расходов в расчете на одного служащего, входящего в состав сил реагирования на ЧС, должна включать вышеупомянутую дополнительную оплату, затраты на жизнеобеспечение и исходить из среднего размера денежного и вещевого довольствия.

При этом следует принимать, что для сотрудника МЧС России такая ставка расходов составляет 1 тыс. руб./сут; для военнослужащих - 300 руб./сут.

3) Учитывая, что основу средств реагирования составлял транспорт, следует принимать расходы на функционирование и поддержание в рабочем состоянии всех транспортных средств группировки РСЧС, Т (прежде всего, наземного, на который следует производить условный пересчет затрат на перевозки авиатранспортом с коэффициентом k = 1,5).

При этом следует принимать, что:

1) средние затраты составляли 1 тыс. руб./авто/сут (консервативная оценка);

2) продолжительность эксплуатации (с учетом допущения об одновременной эксплуатации всех транспортных средств) - 30 суток (консервативная оценка).

Принимая во внимание перечисленные допущения, затраты на реагирование на ЧС (исключая расходы на жизнеобеспечение населения, в первую очередь, эвакуированных) следует определять по следующей зависимости:

,

где - ставка расходов в расчете на одного служащего МЧС России;

- численность группировки сил МЧС России;

- ставка расходов в расчете на одного военнослужащего Министерства обороны;

- численность группировки сил Министерства обороны России;

t - продолжительность времени на выполнение задач, связанных с риском для жизни и здоровья в мирное время;

- средние затраты на эксплуатацию одного автомобиля за сутки, руб.;

Т - количество транспортных средств группировки сил;

k - коэффициент пересчета затрат на перевозки авиатранспортом;

- продолжительность эксплуатации транспортных средств с учетом допущения об одновременной эксплуатации всех транспортных средств.

расчет

Исходные данные:

- ставка расходов в расчете на одного служащего МЧС России: 1 тыс. руб./сут.;

- численность группировки сил МЧС России: 11,1 тыс. чел.;

- ставка расходов в расчете на одного военнослужащего Министерства обороны: 300 руб./сут;

- численность группировки сил Министерства обороны России: 35 тыс. чел.;

t - продолжительность времени на выполнение в мирное время задач, связанных с риском для жизни и здоровья: 45 сут.;

- средние затраты на эксплуатацию одного автомобиля за сутки: 1 тыс. руб./авто/сут;

Т - количество транспортных средств группировки сил: 7 тыс. ед.;

k - коэффициент пересчета затрат на перевозку авиатранспортом: 1,5;

- продолжительность эксплуатации транспортных средств с учетом допущения об одновременной эксплуатации всех транспортных средств: 30 сут.

Тогда, получаем следующую оценку затрат на реагирование на ЧС (исключая расходы на жизнеобеспечение населения, в первую очередь, эвакуированных), С (с округлением):

руб.

В результате расчета определено, что затраты на реагирование на ЧС (исключая расходы на жизнеобеспечение населения, в первую очередь, эвакуированных), С (с округлением) составили: руб.

4.4 С учетом вышеупомянутой консервативности допущений, принимая во внимание дополнительные расходы на жизнеобеспечение населения в местах временного размещения, а также неопределенность оценки, следует принять, что затраты на реагирование на ЧС составляют млрд руб.; в том числе, затраты МЧС России - млн руб.

4.5 Для оценки полного ущерба, , представляющего собой сумму прямого и косвенного ущерба (), величина последнего определяется в достаточно грубом приближении, исходя из среднестатистического соотношения (по миру, в целом): .

Исходя из представленных выше примеров расчета ущерба:

млрд руб.

4.6 Добавляя к указанной величине оценку затрат на реагирование на ЧС, получаются совокупные экономические издержки, обусловленные последствиями катастрофического наводнения в Дальневосточном регионе осенью 2013 г. Е (в млрд. руб., с округлением до целых значений).

Исходя из представленных выше примеров расчета ущерба:

млрд руб.

или, в среднем, 527 млрд руб. (более 29 млрд долл. по ППС, что составляет 0,8% ВВП.

Министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

В.А. Пучков