Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2016 г. N 41-АПГ16-9 Решение суда о признании недействующим пункта 11.1 Порядка осуществления муниципального земельного контроля, утв. постановлением Правительства Ростовской области от 12 февраля 2015 года N 86, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2016 г. N 41-АПГ16-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.,

при секретаре Тимохине И.Е.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Правительства Ростовской области на решение Ростовского областного суда от 31 августа 2016 года, которым удовлетворён административный иск первого заместителя прокурора Ростовской области об оспаривании пункта 11.1 Порядка осуществления муниципального земельного контроля, утверждённого постановлением Правительства Ростовской области от 12 февраля 2015 года N 86.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя Правительства Ростовской области Олейникова В.И., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

12 февраля 2015 года Правительством Ростовской области издано постановление N 86, пунктом 1 которого утверждён порядок осуществления муниципального земельного контроля.

18 сентября 2015 года Правительством Ростовской области издано постановление N 593, пунктом 1 которого вышеназванный порядок осуществления муниципального земельного контроля дополнен пунктом 11.1. Данное постановление Правительства Ростовской области опубликовано 22 сентября 2015 года на официальном портале правовой информации Ростовской области pravo.donland.ru.

Согласно пункту 11.1 указанного порядка осуществления муниципального земельного контроля дополнительными основаниями для проведения внеплановой проверки являются:

выявление должностными лицами органа местного самоуправления, осуществляющего муниципальный земельный контроль, по итогам проведения плановых (рейдовых) осмотров, обследований земельных участков признаков нарушений требований федерального и областного законодательства, за которые федеральным и областным законодательством предусмотрена административная и иная ответственность;

поступление в орган местного самоуправления, осуществляющий муниципальный земельный контроль, обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, Ростовской области, муниципальных образований, юридических лиц, граждан.

Первый заместитель прокурора Ростовской области обратился в суд с административным иском о признании приведённых норм недействующими со дня вступления решения суда в законную силу, ссылаясь в обоснование заявленных требований на противоречие этих норм пункту 31 части 4 статьи 1 и части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", пункту 2 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации и пункту 10.3 статьи 4 Областного закона Ростовской области от 22 июля 2003 года N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области".

По мнению административного истца, постановление Правительства Ростовской области в оспариваемой части принято по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, поскольку дополнительные основания для проведения внеплановой проверки установлены только при осуществлении государственного земельного надзора, а основания для организации органами муниципального земельного контроля внеплановой проверки не установлены.

Решением Ростовского областного суда от 31 августа 2016 года административный иск удовлетворён.

В апелляционной жалобе Правительство Ростовской области просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Как видно из оспариваемого постановления Правительства Ростовской области, данное постановление издано в соответствии со статьёй 72 Земельного кодекса Российской Федерации и статьёй 4 Областного закона Ростовской области "О регулировании земельных отношений в Ростовской области".

Согласно пункту 2 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учётом положений настоящей статьи.

Пунктом 31 части 4 статьи 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" закреплено, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, при осуществлении государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля могут устанавливаться другими федеральными законами.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что, исходя из пункта 31 части 4 статьи 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", правом на самостоятельное определение дополнительных оснований для проведения внеплановой проверки при осуществлении муниципального земельного контроля органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены, поскольку такие основания устанавливаются только федеральным законом.

Согласно части 2 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" основанием для проведения внеплановой проверки является: 1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами; 2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включённым в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включённым в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены); 3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

В соответствии с пунктом 6 статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации внеплановые проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации проводятся в случаях: 1) предусмотренных частью 2 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; 2) выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность; 3) поступления в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан; 4) предусмотренных частью 23 статьи 8 Федерального закона от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; 5) предусмотренных пунктом 16 статьи 6 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что в подпунктах 2 и 3 пункта 6 статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации закреплена возможность проведения внеплановой проверки в случае выявления признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, если такие признаки выявлены по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений, а также в случае, если обращения о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан поступили в орган государственного земельного надзора.

При этом государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти (пункт 2 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации), а административное обследование объектов земельных отношений проводится в рамках систематического наблюдения за исполнением требований законодательства Российской Федерации должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора (пункт 1 статьи 71.2 Земельного кодекса Российской Федерации).

Следовательно, выявление признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, а также поступление обращений о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан могут являться основанием для проведения внеплановой проверки только в рамках государственного земельного надзора.

Аналогичных перечисленным оснований внеплановой проверки для органа местного самоуправления, осуществляющего муниципальный земельный контроль, закон не предусматривает.

Под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность (пункт 1 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пунктам 5 и 6 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации в случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора.

Рассмотрение указанного акта и принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении или решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении является обязанностью органа государственного земельного надзора.

Руководствуясь приведёнными нормами, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что статья 72 Земельного кодекса Российской Федерации возможности принятия субъектом Российской Федерации актов, регулирующих дополнительные основания для проведения внеплановой проверки, не предусматривает.

Согласно пункту 10.3 статьи 4 Областного закона Ростовской области "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" к компетенции Правительства Ростовской области в сфере регулирования земельных отношений относится установление порядка осуществления муниципального земельного контроля.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласна с выводом суда первой инстанции о том, что в силу вышеприведённых норм к понятию порядка осуществления муниципального земельного контроля основания для проведения внеплановой проверки отнесены быть не могут. Доводы Правительства Ростовской области об обратном судом обоснованно признаны несостоятельными.

Таким образом, обжалуемое Правительством Ростовской области решение суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены данного решения суда по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, поскольку указанные доводы повторяют позицию административного ответчика в суде первой инстанции и основаны на неверном толковании норм материального права.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ростовского областного суда от 31 августа 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Ростовской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Николаева О.В.