Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 июля 2018 г. N 66-АПГ18-22 Решение о признании недействующим постановления Правительства Иркутской области от 19 июля 2010 г. N 177-ПП "О переводе земельных участков" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 июля 2018 г. N 66-АПГ18-22

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Иркутской области в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании недействующим постановления Правительства Иркутской области от 19 июля 2010 г. N 177-пп "О переводе земельных участков"

по апелляционным жалобам общества с ограниченной ответственностью "Орион" и Правительства Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 2 февраля 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Орион" по доверенности Полевода А.А. и Кисловой Е.А., возражения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации по доверенности Подвигиной А.Ю. и представителя Байкальского межрегионального управления федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Управления федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по доверенности Акиева Е.В., возражавших против удовлетворения апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

заместитель прокурора Иркутской области обратился в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании противоречащим закону и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу постановления Правительства Иркутской области от 19 июля 2010 г. N 177-пп "О переводе земельных участков" (далее - Постановление N 177-пп), которым земельные участки с кадастровыми номерами 38:13:060703:438, 38:13:060703:518, 38:13:060703:361 переведены из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов для строительства туристической базы и спортивного комплекса.

Решением Иркутского областного суда от 2 февраля 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено. Постановление N 177-пп признано недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

В апелляционных жалобах общество с ограниченной ответственностью "Орион", привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица, и Правительство Иркутской области, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального права и процессуального права, просят решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требования административного истца. Податели апелляционных жалоб полагают, что выводы суда о нахождении спорных земельных участков в федеральной собственности и расположении их в границах Прибайкальского национального парка не соответствуют обстоятельствам дела и основаны на недопустимых доказательствах. Также, судом не установлено нарушение прав неопределенного круга лиц.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, межтерриториальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Иркутской области, Республике Бурятия и Забайкальском крае, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и прокуратура Иркутской области представили возражения на апелляционные жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу пунктов "в", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункта 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 2 ЗК РФ).

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ), иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 1 Закона N 172-ФЗ).

Перевод земель из одной категории в другую в соответствии со статьей 8 ЗК РФ является прерогативой публичных органов власти, которые, осуществляя такой перевод, определяют не конкретного их пользователя и правила пользования землей этим пользователем, а назначение земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, а также осуществляют контроль за правовым режимом в зависимости от их целевого использования. Перевод земель - это установление порядка, условий, предела эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель. Осуществление перевода земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т.д.), который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц. Изменение правового режима использования земель подразумевает изменение совокупности правовых норм, регулирующих отношения по использованию таких участков. Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы ООО "Орион", Постановление N 177-пп является нормативным правовым актом, срок обжалования которого глава 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не устанавливает.

Подпунктами 1, 2 и 4 пункта 1 статьи 8 ЗК РФ определена компетенция государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в вопросе перевода земель из одной категории в другую. Так, в отношении земель, находящихся в собственности Российской Федерации, перевод из одной категории в другую осуществляется Правительством Российской Федерации. В отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Особенности перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли особо охраняемых территорий и объектов определены в статье 10 Закон N 172-ФЗ.

Так согласно части 2 названной статьи перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли особо охраняемых территорий и объектов (за исключением земель населенных пунктов) допускается в частности в случае создания особо охраняемых территорий; туристско-рекреационных особых экономических зон.

Довод апелляционной жалобы ООО "Орион" о нахождении спорных земельных участков согласно документам территориального планирования Шара-Тоготского муниципального образования в зоне рекреации не свидетельствует о создании туристско-рекреационной зоны в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации".

Правовые основы охраны озера Байкал определены Федеральным законом от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал".

Согласно пункту 1 статьи 2 данного закона Байкальская природная территория - территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него.

На Байкальской природной территории выделяются экологические зоны: центральная экологическая зона, буферная экологическая зона и экологическая зона атмосферного влияния. В центральную экологическую зону входит территория, которая включает озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал (пункт 2 статьи 2 названного Закона).

Пунктом 1 статьи 3 Закона об охране озера Байкал установлено, что границы Байкальской природной территории и экологических зон (центральной экологической зоны, буферной экологической зоны, экологической зоны атмосферного влияния) утверждаются Правительством Российской Федерации по представлениям органов государственной власти Республики Бурятия, органов государственной власти Иркутской области, органов государственной власти Забайкальского края.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. N 1641-р "О границах Байкальской природной территории" утверждены границы центральной экологической зоны Байкальской природной территории, в которую включена территория в том числе Прибайкальского национального парка.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 г. N 71 "О создании Прибайкальского национального парка в Иркутской области" на базе лесоохотничьего хозяйства "Байкал", Ольхонского и Голоустинского лесхозов образован Прибайкальский национальный парк. Границы Прибайкальского национального парка были установлены при его создании, какие-либо нормативные правовые акты, изменяющие ранее установленные границы, уполномоченными органами не принимались. Вопреки доводам апелляционной жалобы. При этом наличие или отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений о границах национального парка как о зоне с особыми условиями использования территорий не свидетельствует о том, что данные границы не установлены.

Следовательно, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что границы Прибайкальского национального парка установлены в соответствии с действующим законодательством.

Суд первой инстанции изучил карту Байкальской природной территории, материалы Минприроды России к карте Байкальской природной территории, имеющие специальное содержание, разработанное Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в 2012 году и картографическую основу (масштаб 1:200 000), разработанную Федеральным агентством геодезии и картографии в 2006 году, Публичную кадастровую карту, дежурной справочной картой (с формуляром к ней) масштаба 1:100000, составленной Предприятием N 1 Главного Управления геодезии и картографии при Совете Министров СССР по карте масштаба 1:50000, созданной по материалам съемки 1968 года с обновлениями 1981 и 1982 гг.; дежурную справочную карту (с формуляром к ней) масштаба 1:100000, составленную Восточно-Сибирским АГП Федеральной службы геодезии и картографии России по карте масштаба 1:50000, результаты землеустроительных работ, выполненных по государственному контракту от 08 октября 2010 года на землях особо охраняемых природных территорий, в том числе Прибайкальского национального парка, выкопировку из землеустроительного дела по землеустроительным работам в отношении территории национального парка "Прибайкальский" (2011 год, инвентарный N 196-ДСП(6), иные доказательства представленные сторонами административного дела.

Оценив представленные в дело названные, а также, иные доказательства по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд сделал обоснованный вывод, что земельные участки с кадастровыми номерами 38:13:060703:438, 38:13:060703:518, 38:13:060703:361 входят в территорию Прибайкальского национального парка. В связи с этим, Судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения ходатайства ООО "Орион" о назначении судебной землеустроительной экспертизы.

Земли национальных парков согласно пункту 2 статьи 94 и пункту 1 статьи 95 ЗК РФ относятся к категории земель особо охраняемых территорий и объектов.

Согласно положениям статей 2 и 12 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ) национальные парки относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения.

Учитывая особенности правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов, а также их предназначение, законодатель ограничил возможность произвольного перевода в данную категорию иных земель, в том числе, запретив изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах национальных парков, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (пункт 3 статьи 12 Федерального закона N 33-ФЗ), а также установив компетенцию государственных органов исполнительной власти Российской Федерации в вопросе перевода земель из одной категории в другую (статья 8 ЗК РФ).

Как усматривается из материалов дела, на дату принятия Постановления N 177-пп названные земельные участки относились к государственным землям.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся земли и земельные участки, предусмотренные федеральными законами.

В силу пункта 2 статьи 94, пунктов 1 и 6 статьи 95 ЗК РФ, а также пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", пункта 2 приложения N 1 к названному постановлению земли национальных парков относятся к категории земель особо охраняемых территорий и объектов и являются федеральной собственностью.

Таким образом, следует согласиться с выводом суда об отнесении земельных участков с кадастровыми номерами 38:13:060703:438, 38:13:060703:518, 38:13:060703:361 к землям федеральной собственности в силу закона.

Суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, с учетом приведенных выше положений федерального законодательства и установленных обстоятельств, сделал правильный вывод о том, что Правительство Иркутской области не обладало необходимыми полномочиями на изменение целевого назначения и осуществление перевода указанного земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.

Довод апелляционной жалобы ООО "Орион" о том, что судом первой инстанции не исследовался вопрос о нарушении прав и свобод неопределенного круга лиц, является необоснованным.

Статья 42 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. Признание данного права и обеспечение его реализации, по смыслу статей 1, 2, 7, 18, 19 и 53 Конституции Российской Федерации, составляют конституционную обязанность Российской Федерации как социального правового государства. В силу взаимосвязанных положений пункта 2 статьи 94 и пункта 2 статьи 95 ЗК РФ, Федерального закона N 33-ФЗ национальные парки относятся к объектам общенационального достояния. В связи с чем, суд верно указал, что оспариваемым постановлением затронуты права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду и интересы Российской Федерации.

Судебная коллегия отмечает, что апелляционные жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 2 февраля 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Орион" и Правительства Иркутской области без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Корчашкина Т.Е.