Решение Верховного Суда РФ от 20 августа 2018 г. N АКПИ18-629 Суд признал недействующим письмо Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 18 ноября 2011 г. N 00-02-04/2937

Решение Верховного Суда РФ от 20 августа 2018 г. N АКПИ18-629

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Березиной А.В.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Егорова Алексея Александровича об оспаривании письма Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 18 ноября 2011 г. N 00-02-04/2937, установил:

в связи с обращениями территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор, Служба) по вопросам о порядке извещения органов прокуратуры при организации проведения внеплановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также о полномочиях органов прокуратуры по надзору за территориальными органами Ростехнадзора в письме от 18 ноября 2011 г. N 00-02-04/2937 (далее - Письмо) заместитель руководителя Ростехнадзора разъяснил, что в случае проведения внеплановой выездной проверки в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 20 июня 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ) в орган прокуратуры необходимо направлять только извещение о проведении внеплановой проверки в виде соответствующего заявления типовой формы согласно приложению N 2 к приказу Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Приказ Минэкономразвития России N 141) с приложением к указанному заявлению копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой выездной проверки, а также документов, содержащих сведения, послужившие основанием для проведения внеплановой проверки. При этом важно в типовой форме заявления указывать, что направляемый документ является извещением (уведомлением), а также в качестве основания проведения проверки указывать статью 16 Федерального закона N 116-ФЗ и пункт 15 части 4 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ). При этом согласования с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя не требуется (пункт 1).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Федерального закона от 20 июня 1997 г. N 116-ФЗ следует читать как "от 21 июня 1997 г."

Исходя из анализа положений пунктов 1 и 4 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401, пунктов 2 и 4 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 5 июня 2000 г. N 98 "Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах", пункта 1 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 7 мая 2008 г. N 84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур", приведенных в пункте 2 Письма, заместитель руководителя Ростехнадзора указывает, что в соответствии с абзацем третьим части 1 статьи 22, частью 1 статьи 24 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) надзор за реализующими свои полномочия в пределах определенного федерального округа территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, включая полномочия требовать представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений от руководителей и других должностных лиц указанных органов, а также вносить соответствующее представление об устранении нарушений в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, должны осуществлять Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в соответствующих федеральных округах, а также прокуратуры соответствующих субъектов Российской Федерации.

Егоров А.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Письма, ссылаясь на то, что оно противоречит части 5 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ и не соответствует действительному смыслу разъясняемых им положений.

В обоснование своего требования административный истец указал, что исполнение оспариваемого акта повлекло привлечение его как руководителя территориального органа Ростехнадзора к уголовной ответственности.

Егоров А.А. и его представитель Попов П.А., принявшие участие в судебном заседании в режиме видеоконференц-связи из Верховного Суда Республики Башкортостан, административное исковое заявление поддержали и просили его удовлетворить.

В письменных возражениях на административный иск Ростехнадзор указал, что Письмо соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Представитель Ростехнадзора Ершова Н.Н. в судебном заседании поддержала изложенную в возражениях правовую позицию и просила отказать в удовлетворении заявленного требования.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменном отзыве на административный иск указало, что пункт 1 Письма, содержащий нормативное толкование федеральных законов N 116-ФЗ и 294-ФЗ, не соответствует действительному смыслу разъясняемых им положений, а пункт 2 разъясняет нормы Закона о прокуратуре. Ростехнадзор не наделен полномочиями по разъяснению законодательства о прокуратуре Российской Федерации. По результатам правовой экспертизы Минюстом России в Ростехнадзор направлено письмо о необходимости отзыва с исполнения оспариваемого акта.

Представитель Минюста России Башилова В.Е. поддержала административное исковое заявление.

Выслушав стороны, проверив оспариваемый акт на наличие нормативных свойств, позволяющих применять его неоднократно в качестве обязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц, а также его соответствие действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей административный иск удовлетворить, Верховный Суд Российской Федерации находит административное исковое заявление подлежащим удовлетворению.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401 (далее - Положение), Ростехнадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

С целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности Ростехнадзор имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы (подпункт 6.3 пункта 6 Положения).

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом N 294-ФЗ.

Под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных данным федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (пункт 1 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ).

Проверка как один из способов осуществления государственного контроля (надзора) представляет собой совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами (пункт 6 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ).

Порядок организации и проведения проверок установлен названным законом.

Вместе с тем часть 4 статьи 1 Закона закрепляет, что при осуществлении некоторых видов государственного контроля (надзора), в том числе в области промышленной безопасности другими федеральными законами могут устанавливаться особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры (пункт 15).

Такие особенности установлены пунктами 4-10 статьи 16 Федерального закона N 116, согласно которым предметом проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности в области промышленной безопасности обязательных требований, а также соответствие указанным требованиям используемых зданий, помещений, сооружений, технических устройств, оборудования и материалов, осуществляемых технологических процессов (пункт 4).

Основанием для проведения внеплановой проверки является: а) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований либо поступление в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности уведомления об исполнении такого предписания; б) поступление в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц федеральных органов исполнительной власти в области промышленной безопасности), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений обязательных требований, о несоответствии обязательным требованиям используемых зданий, помещений, сооружений, технических устройств, оборудования и материалов, осуществляемых технологических процессов, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, угрозу возникновения аварий и (или) чрезвычайных ситуаций техногенного характера либо влекут причинение такого вреда, возникновение аварий и (или) чрезвычайных ситуаций техногенного характера; в) наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (пункт 7). Внеплановая выездная проверка по основанию, указанному в подпункте "б" пункта 7 данной нормы, может быть проведена незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ (пункт 8).

Согласно указанной норме Федерального закона N 294-ФЗ, если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обнаружение нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в момент совершения таких нарушений в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю посредством направления документов, предусмотренных частями 6 и 7 данной статьи, в органы прокуратуры в течение двадцати четырех часов. В этом случае прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов.

На обязательность согласования внеплановой проверки по указанным выше основаниям с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей указывает и часть 5 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ, а часть 12 этой статьи устанавливает требование к органу контроля (надзора) приступить к проверке незамедлительно, в течение двадцати четырех часов направить в орган прокуратуры извещение о проведении мероприятий по контролю совместно с Типовой формой заявления о согласовании и документами, оформленными в соответствии с Порядком такого согласования, а прокурору или заместителю принять решение о согласовании в день поступления извещения с названными документами.

Однако разъяснения пункта 1 Письма не соответствуют приведенным выше требованиям закона, поскольку позволяют органам Ростехнадзора проведение внеплановой выездной проверки независимо от ее оснований без согласования с органом прокуратуры, о чем прямо указано в последнем предложении данного пункта Письма.

Более того, автор письма в указанном пункте ссылается на приложение N 2 к приказу Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. N 141, предусматривающее типовую форму заявления о согласовании органом государственного контроля (надзора), с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, но разъясняет, что в типовой форме заявления важно указывать, что направляемый документ является извещением (уведомлением).

Фактически Ростехнадзор в Письме ввел новое нормативное правовое регулирование, установив, что внеплановая проверка независимо от оснований в любом случае проводится органами контроля (надзора) без согласования с органами прокуратуры.

При изложенных обстоятельствах пункт 1 Письма, содержащий дополнительное нормативное правовое регулирование, не соответствует действительному смыслу разъясняемых им норм закона.

Письмо направлено во все территориальные органы Ростехнадзора для применения изложенных в нем предписаний при организации проведения внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Придание данным положениям нормативного характера не соответствует установленному действующим законодательством запрету на издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм (абзац второй пункта 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009).

Разъяснение положений законодательства о прокуратуре Российской Федерации, содержащееся в пункте 2 Письма, не относится к сфере деятельности Ростехнадзора.

Письмо издано административным ответчиком с превышением полномочий, создает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределённый круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, что в силу пункта 1 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации влечёт признание его недействующим со дня принятия.

Согласно части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесённые по делу судебные расходы.

При подаче административного искового заявления Егоровым А.А. уплачена государственная пошлина в размере 300 (трехсот) рублей согласно чеку-ордеру от 31 мая 2018 г. Данные судебные расходы подлежат взысканию с административного ответчика в пользу административного истца.

Руководствуясь статьями 111, 175-180, пунктом 1 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

административное исковое заявление Егорова Алексея Александровича удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия письмо Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 18 ноября 2011 г. N 00-02-04/2937.

Взыскать с Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в пользу Егорова Алексея Александровича расходы на уплату государственной пошлины в сумме 300 (трехсот) рублей.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

А.М. Назарова