Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 мая 2019 г. N 56-АПА19-8 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым частично удовлетворено требование о признании не действующим в части Генерального плана Находкинского городского округа, утв. решением Думы Находкинского городского округа от 29 сентября 2010 г. N 578-НПА

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 мая 2019 г. N 56-АПА19-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Терминал Астафьева" о признании не действующим в части Генерального плана Находкинского городского округа, утвержденного решением Думы Находкинского городского округа от 29 сентября 2010 г. N 578-НПА, по апелляционным жалобам Думы Находкинского городского округа и администрации Находкинского городского округа на решение Приморского краевого суда от 23 января 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

открытое акционерное общество "Терминал Астафьева" (далее - ОАО "Терминал Астафьева", Общество) обратилось в Приморский краевой суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании не действующим Генерального плана Находкинского городского округа (далее также - Генеральный план), утвержденного решением Думы Находкинского городского округа от 29 сентября 2010 г. N 578-НПА (далее также - Решение N 578-НПА), в части установления в границах земельных участков с кадастровыми номерами 25:31:010201:95, 25:31:010201:96, 25:31:010201:99, 25:31:010201:412 функциональной зоны инженерной и транспортной инфраструктуры и нахождения в границах указанных земельных участков санитарно-защитной зоны ОАО "Терминал Астафьева" в размере 100 м.

Требования мотивированы тем, что ОАО "Терминал Астафьева" является собственником двух из названных участков, а на двух других участках, переданных ему в аренду, находятся являющиеся собственностью Общества причалы N 47, 48. Административный истец полагает, что в оспариваемой части Генеральный план не соответствует постановлению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" и положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), поскольку при установлении границ функциональных зон не было учтено фактическое землепользование.

Решением Приморского краевого суда от 23 января 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: Генеральный план признан со дня вступления судебного акта в законную силу не действующим в части нахождения в границах земельных участков с кадастровыми номерами 25:31:010201:95, 25:31:010201:96, 25:31:010201:99, 25:31:010201:412 санитарно-защитной зоны ОАО "Терминал Астафьева" в размере 100 м; в удовлетворении остальной части требований отказано.

В апелляционных жалобах Дума Находкинского городского округа и администрация Находкинского городского округа просят отменить решение суда в части удовлетворения административного искового заявления и принять новый судебный акт об отказе в признании не действующими положений Генерального плана. В обоснование указывают на несоответствие выводов суда нормам материального права и обстоятельствам дела. В частности, не соглашаются с выводом суда об отсутствии правовых оснований для отображения на картах Генерального плана санитарно-защитной зоны. Обращают внимание, что схема границ с особыми условиями использования территорий в силу частей 6, 7 статьи 23 ГрК РФ в состав Генерального плана не входит, а относится к материалам по его обоснованию. При планировании организации территории в районе расположения ОАО "Терминал Астафьева" установлена ориентировочная санитарно-защитная зона. Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 11 апреля 2016 г. N 44 "Об установлении санитарно-защитной зоны для имущественного комплекса ОАО "Терминал Астафьева" в распоряжении разработчика проекта оспариваемого нормативного правового акта.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и ОАО "Терминал Астафьева" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 ГрК РФ утверждение генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Генеральный план Находкинского городского округа утвержден решением Думы Находкинского городского округа от 29 сентября 2010 г. N 578-НПА.

Решением Думы Находкинского городского округа от 29 декабря 2016 г. N 1068-НПА "О внесении изменений в решение Думы Находкинского городского округа от 29.09.2010 N 578-НПА "О Генеральном плане Находкинского городского округа" (далее - Решение N 1068-НПА) утверждены прилагаемые изменения Генерального плана, представляющие новую редакцию данного документа территориального планирования.

В соответствии с Картой функциональных зон Находкинского городского округа, г. Находка (приложение 5 к Решению N 578-НПА) земельные участки с кадастровыми номерами 25:31:010201:95, 25:31:010201:96, принадлежащие ОАО "Терминал Астафьева" на праве собственности, и земельные участки с кадастровыми номерами 25:31:010201:99,25:31:010201:412, переданные административному истцу в аренду, на которых находятся принадлежащие ему причалы N 47, 48, отнесены к функциональной зоне инженерной и транспортной инфраструктуры.

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, оспариваемый Генеральный план и вносящее в него изменения Решение N 1068-НПА приняты уполномоченным органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24-25 ГрК РФ, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

В силу части 12 статьи 9 ГрК РФ определение границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, руководствуясь приведенными правовыми нормами, пришел к правильным выводам о том, что утверждение в Генеральном плане функциональных зон, не соответствующих фактическому использованию территорий, не противоречит действующему градостроительному законодательству и не нарушает права административного истца, поскольку не препятствует в использовании земельных участков в соответствии с их назначением.

Решение суда в части отказа в удовлетворении требований об оспаривании отнесения земельных участков к функциональной зоне инженерной и транспортной инфраструктуры лицами, участвующими в деле, не обжалуется.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).

Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества, выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.

Вместе с тем конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I-III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана, в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).

Судебная коллегия, с учетом приведенных норм, а также анализа положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

Как следует из материалов дела, санитарно-защитная зона имущественного комплекса ОАО "Терминал Астафьева" на территории г. Находка Приморского края установлена постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 11 апреля 2016 г. N 44.

При указанных обстоятельствах, правильным является вывод о том, что отображение в Генеральном плане санитарно-защитной зоны, не соответствующей указанному выше постановлению, противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы.

Доводы апелляционных жалоб об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона.

Ссылки в жалобах на то, что схема границ с особыми условиями использования территорий в силу частей 6, 7 статьи 23 ГрК РФ не входит в состав Генерального плана, а относится к материалам по его обоснованию, на правильность судебного акта не влияют.

Материалы по обоснованию являются приложением и частью Генерального плана, а их несоответствие нормативным предписаниям, имеющим большую юридическую силу, свидетельствовало бы о произвольности утвержденного на их основании нормативного правового акта.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Приморского краевого суда от 23 января 2019 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы Находкинского городского округа и администрации Находкинского городского суда без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.