Пояснительная записка к проекту федерального закона N 265468-8 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 265468-8 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" разработан во исполнение пункта 15 раздела III направления "Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, совершенствование государственной кадастровой оценки" Плана мероприятий "Трансформация делового климата", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации 17 января 2019 г. N 20-р, а также в целях исключения рисков нарушения прав граждан, снижения уровня доверия населения к органам государственной власти, связанных с предоставлением недостоверных сведений Единого государственного реестра недвижимости (далее соответственно - законопроект, ЕГРН).

Вступившим в силу с 30 апреля 2021 г. (за исключением отдельных положений) Федеральным законом N 120-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 120-ФЗ), которым внесены изменения в Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон о регистрации недвижимости), предусмотрены нормы о недопустимости:

предоставления полученных органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями или гражданами сведений, содержащихся в ЕГРН, третьим лицам за плату;

создания сайтов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (за исключением официального сайта Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, официального сайта публично-правовой компании, указанной в части 1 статьи 3.1 Закона о регистрации недвижимости в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", единого портала государственных и муниципальных услуг (функций), регионального портала государственных и муниципальных услуг, единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия, а также автоматизированных информационных систем многофункциональных центров по предоставлению государственных и муниципальных услуг) и программ для электронных вычислительных машин, в том числе мобильных приложений, посредством которых предоставляется доступ к информационным ресурсам и обеспечивается возможность предоставления сведений, содержащихся в ЕГРН, а также использование таких сайтов, программ и приложений создавшими их гражданами, организациями или иными лицами в целях предоставления, в том числе организации и (или) обеспечения предоставления таких сведений, заинтересованным лицам.

Объектом защиты предлагаемого законопроектом регулирования являются выпадающие доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в связи с предоставлением сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, а также сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, в том числе персональных данных правообладателей объектов недвижимости, принципы и условия обработки которых установлены Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных".

Главой 8 Закона о регистрации недвижимости установлен порядок предоставления сведений, содержащихся в ЕГРН.

Согласно статье 62 Закона о регистрации недвижимости сведения, содержащиеся в ЕГРН, за исключением сведений, доступ к которым ограничен федеральным законом, предоставляются публично-правовой компанией, указанной в части 1 статьи 3.1 Закона о регистрации недвижимости, по запросам любых лиц, в том числе посредством использования информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети "Интернет", включая единый портал, единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия, иных технических средств связи, а также посредством обеспечения доступа к федеральной государственной информационной системе ведения ЕГРН (далее - ФГИС ЕГРН) или иным способом, установленным органом нормативно-правового регулирования.

Пунктом 3 Порядка предоставления сведений, содержащихся в ЕГРН, и порядка уведомления заявителей о ходе оказания услуги по предоставлению сведений, содержащихся в ЕГРН, утвержденного приказом Росреестра от 8 апреля 2021 г. N П/0149, установлено, что сведения, содержащиеся в ЕГРН, предоставляются посредством обеспечения доступа к ФГИС ЕГРН также в электронной форме через личный кабинет или с использованием веб-сервисов.

Реализация на практике вышеуказанных норм свидетельствует о необходимости внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) положений, устанавливающих ответственность за организацию и осуществление деятельности по предоставлению доступа к информационным ресурсам и обеспечению возможности предоставления сведений, содержащихся в ЕГРН, а также предоставление третьим лицам за плату полученных сведений, содержащихся в ЕГРН.

В информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" имеет широкое распространение деятельность сайтов, предлагающих неограниченному кругу лиц за плату оказание государственной услуги по предоставлению сведений, содержащихся в ЕГРН (далее - сайты-двойники Росреестра).

Как неоднократно установлено судами общей юрисдикции Московского региона и ряда субъектов Российской Федерации ¹, оказание данной услуги третьими лицами влечет ряд негативных последствий, из которых особенно выделяются следующие:

нарушение порядка оказания государственной услуги по предоставлению сведений, содержащихся в ЕГРН;

незаконный оборот персональных данных;

введение в заблуждение пользователей ввиду размещения среди контента сайта в доменном имени словесных и изобразительных элементов,

тождественных товарному знаку Росреестра/официальному наименованию ведомства;

создание предпосылок к мошеннической деятельности в сфере оборота недвижимости и затруднение оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой правоохранительными органами;

нарушение частных и публичных интересов, поскольку Росреестр не может предоставлять собственникам объектов недвижимости актуальную информацию о лицах, получивших сведения об имуществе (запросы в ФГИС ЕГРН формируются с использованием чужих идентификаторов - ключей доступа).

Высокую озабоченность вызывают поступающие в Росреестр жалобы граждан, в которых указывается, что сведения, полученные посредством обращения к сайтам-двойникам Росреестра, содержат недостоверные данные относительно зарегистрированных в установленном порядке прав на недвижимое имущество, правообладателях, ограничениях (обременениях).

Также непрерывное роботизированное обращение со стороны сайтов-двойников Росреестра к ФГИС ЕГРН, выражающееся в формировании массива обращений к системе в течение короткого промежутка времени, способно привести к полному заполнению пропускной способности серверного оборудования, вызывая значительные временные издержки обработки запросов на получение государственных услуг, оказываемых Росреестром, либо отказ системы в их обработке.

Учитывая, что указанные запросы обрабатываются в системе одновременно с запросами добросовестных заявителей, вышеназванное обстоятельство может привести к несоблюдению порядка и сроков обработки запросов органов государственной безопасности Российской Федерации, контрольно-надзорных органов, а также органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, которым информация, содержащаяся в ЕГРН, необходима для реализации возложенных на них законодательством Российской Федерации полномочий, в том числе имеющих общегосударственное значение.

В результате проводимых аналитических работ в российском сегменте информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" была получена информация о том, что максимальное количество запросов, предположительно поступающих от лиц, организующих деятельность сайтов-двойников Росреестра, за один месяц в разрезе двадцати заявителей составило от 28 009 до 422 324 запросов, т.е. более 7500 запросов в сутки.

По информации ФГБУ "ФКП Россреестра", если предположить, что от 10% до 30% приобретенных ключей доступа к ФГИС ЕГРН используются сайтами-двойниками Росреестра, то при расчете размера платы как за выписку из ЕГРН об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости, подготовленную в электронном виде по запросу физического лица (290 рублей за 1 выписку), сумма дохода сайта-двойника Росреестра составила бы от 1,589 до 4,788 млрд. руб. соответственно.

Отдельно необходимо отметить, что странами регистрации ряда сайтов-двойников Росреестра являются Соединенные Штаты Америки, страны территории Евросоюза, в связи с чем информация о правообладателях недвижимости и зарегистрированных правах проходит (обращается) через серверы, размещенные на территории таких государств.

Данное обстоятельство может свидетельствовать о систематизации, хранении, накоплении и возможной передаче персональных данных граждан Российской Федерации владельцами сайтов-двойников Росреестра, доменные имена которых зарегистрированы за пределами Российской Федерации.

Сайты-двойники Росреестра не имеют статуса оператора обработки персональных данных, содержащихся в ФГИС ЕГРН, которым обладает только федеральный орган исполнительной власти (Росреестр), обеспечивающий правовой режим доступа к информации, содержащейся в данной системе, и правовой режим ее распространения.

Согласно статье 16 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Закон N 149-ФЗ) решение, порождающее юридические последствия в отношении субъекта персональных данных или иным образом затрагивающее его права и законные интересы, может быть принято на основании исключительно автоматизированной обработки его персональных данных только при наличии согласия в письменной форме субъекта персональных данных или в случаях, предусмотренных федеральными законами, устанавливающими также меры по обеспечению соблюдения прав и законных интересов субъекта персональных данных.

Приведенное положение Закона N 149-ФЗ не соблюдается владельцами сайтов-двойников Росреестра при организации ими деятельности по предоставлению сведений, содержащихся в ЕГРН, в нарушение установленного правового режима доступа к такой информации.

Продолжающаяся деятельность сайтов-двойников Росреестра порождает ряд социально опасных последствий, а правовое регулирование в данной области не позволяет принимать достаточные меры, направленные на оперативное прекращение такой деятельности.

Несмотря на законодательные новеллы (Закон N 120-ФЗ), сайты-двойники Росреестра продолжают нарушать порядок предоставления сведений, содержащихся в ЕГРН, а их создание (регистрация новых доменных имен) остается бесконтрольным.

За период с 2020 по III квартал 2022 г. Росреестром в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" выявлено 335 сайтов-двойников Росреестра, на которых размещены сервисы по оказанию неопределенному кругу лиц услуги по предоставлению сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, в виде выписок из ЕГРН.

В целях противодействия посреднической деятельности приняты следующие меры:

сформирована судебная практика по признанию информации, размещенной на сайтах-двойниках Росреестра запрещенной к распространению на территории Российской Федерации;

сформирована антимонопольная практика по запрету рекламы услуг сайтов-двойников;

выработаны требования для подключения к веб-сервисам Росреестра;

доработан портал Росреестра в части установления временного интервала, ограничивающего возможность беспрерывного запроса сведений, содержащихся в ЕГРН;

зарегистрирован товарный знак Росреестра.

Результатами принятия указанных мер явилось сокращение количества сайтов-двойников Росреестра на 97%, из которых:

в судебном порядке заблокирован 121 ресурс;

во внесудебном порядке прекращена деятельность 204 ресурсов;

неконтролируемые подключения к веб-сервисам Росреестра сокращены полностью;

из крупнейших маркет-плейсов объявлений об оказании услуг (Авито, Яндекс.у слуги) удалены все объявления частных лиц и организаций об оказании услуги по перепродаже выписок из ЕГРН;

из поисковых систем Google, Yandex, Mail удалена реклама сайтов-двойников Росреестра.

Вместе с тем, несмотря на имеющиеся законодательные запреты на создание и использование сайтов-двойников Росреестра, динамика появления новых сайтов остается высокой, а сохранение достигнутых результатов и полное устранение сайтов представляется невозможным.

Проблематика заключается в том, что регистрация новых доменных имен, а также контроль за контентом функционирующих сайтов, остается бесконтрольным.

По результатам анализа незаконного оборота в сети "Интернет" сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, установлено, что к началу 2022 году количество сайтов, осуществляющих незаконную деятельность, возросло с 21 сайта до 97.

Благодаря работе проводимой Росреестром совместно с органами прокуратуры Московского региона по инициированию судебных разбирательств, в 2022 году количество нарушений федерального законодательства в значительной степени сокращено - в настоящее время остается 7 сайтов (rreestr-online.ru, egrnreestro.ru, кадастр-инфо.рф, proverkaegrn.ru, pasport-info.ru, rreestr.site, rosreestragency.ru).B настоящее время единственным правовым средством реализации мер по противодействию сайтам-двойникам Росреестра является их включение в единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети "Интернет" и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети "Интернет", содержащие информацию, распространение которой запрещено на основании решения суда о признании информации, распространяемой посредством сети "Интернет", информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено (статья 15.1 Закона N 149-ФЗ).

Возбуждение судопроизводства по данной категории дел требует инициативы органов прокуратуры Российской Федерации, которые информируются о случаях нарушений, выявленных Росреестром, и обращаются в суд с административным исковым заявлением к владельцу спорного ресурса.

С момента выявления факта нарушения до момента рассмотрения дела судом проходит длительный период времени (не менее полугода), в течение которого сайты-двойники Росреестра продолжают осуществлять незаконную деятельность, порождая новые факты ее негативных последствий.

При этом после исполнения Роскомнадзором судебного постановления, несмотря на законодательный запрет на создание подобного рода сайтов, владелец такого ресурса беспрепятственно в кратчайшие сроки может зарегистрировать новое доменное имя (зачастую схожее до степени смешения с заблокированным доменом) путем добавления/исключения одного символа, что де-юре влечет создание уже нового сайта, на который не будет распространяться судебное постановление.

Данная возможность со стороны владельцев сайтов-двойников Росреестра в значительной степени снижает эффективность мер противодействия незаконной деятельности по предоставлению сведений, содержащихся в ЕГРН, поскольку по прошествии полугодичного срока возникает необходимость повторного выявления факта нарушения, последующего обращения в органы прокуратуры Российской Федерации с инициативой подачи нового административного иска и рассмотрения дела судом.

Действующее законодательство Российской Федерации не содержит положений, устанавливающих ответственность за противоправное распространение сведений, содержащихся в ЕГРН, равно как и за создание сайтов-двойников Росреестра.

Указанные обстоятельства, в том числе статистические данные и судебная практика, свидетельствуют о неэффективности существующего нормативно-правового регулирования и необходимости введения нового состава административного правонарушения как превентивной меры, направленной на сдерживание лиц, организующих деятельность сайтов-двойников Росреестра, от осуществления незаконной деятельности.

Принятие законопроекта путем внесения изменений в статью 14.35 Кодекса позволит предотвратить нарушения прав граждан и юридических лиц, которые вводятся в заблуждение сайтами-двойниками Росреестра, а также защитить интересы Российской Федерации путем установления ответственности за организацию деятельности сайтов-двойников Росреестра и предоставление полученных сведений, содержащихся в ЕГРН, третьим лицам за плату.

Санкцией за указанные правонарушения будет являться административное наказание в виде штрафа.

Предусмотренные законопроектом размеры штрафа обусловлены тяжестью правонарушения, значительной суммой выручки, получаемой в результате незаконного распространения сведений ЕГРН, значительностью ущерба, причиняемого государству и правообладателям объектов недвижимости, а также имеют целью предупреждение совершения новых аналогичных правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Законопроектом также предусмотрено внесение изменений в часть 1 статьи 3.5 Кодекса с учетом того, что предполагаемый размер административного штрафа для физических лиц в предлагаемой редакции частей 6, 7 статьи 14.35 Кодекса превышает пять тысяч рублей.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных вводимыми в статью 14.35 Кодекса частями 6, 7, будут рассматриваться судьями (часть 1 статьи 23.1 Кодекса), а возбуждаться Росреестром (пункт 9 части 2 статьи 28.3 Кодекса).

Предлагаемые законопроектом изменения направлены на поддержание баланса публичных и частных интересов в сфере государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества, ведения ЕГРН, предоставления предусмотренных Законом о регистрации недвижимости сведений, содержащихся в ЕГРН.

Внесение предлагаемых изменений позволит исключить риски нарушения прав граждан, а также снижения уровня доверия населения к институтам государственной власти, связанные с предоставлением недостоверных сведений ЕГРН. Наличие достоверных и актуальных сведений в ЕГРН повышает защиту имущественных прав граждан.

Принятие законопроекта не противоречит Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года, утвержденным Правительством Российской Федерации 29 сентября 2018 г.

Реализация законопроекта не повлечет за собой необходимости выделения дополнительных ассигнований из соответствующих бюджетов, а также сокращения доходной части соответствующих бюджетов. В целях реализации законопроекта не потребуется увеличения штатной численности федеральных органов исполнительной власти (в частности, Росреестра и его подведомственного учреждения), реализация предусмотренных законопроектом мероприятий будет осуществляться в рамках доведенного финансирования.

Также реализация законопроекта не приведет к увеличению нагрузки на судебную систему, поскольку, как отмечалось ранее, Росреестром уже инициированы судебные разбирательства в целях прекращения деятельности сайтов-двойников.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., а также положениям иных международных договоров Российской Федерации. Принятие федерального закона не окажет влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

В законопроекте отсутствуют обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер.

------------------------------

¹ Решение Симоновского районного суда г. Москвы по делу N 2а-310/20; решения Тушинского районного суда г. Москвы по делам N 2а-96/2020, 2а-186/2020; решение Кунцевского районного суда г. Москвы по делу N 2а-183/2021; решения Савеловского районного суда г. Москвы по делам N 2а-0689/2021, 2а-0734/2021 и др.

------------------------------

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Для реализации Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" не потребуется дополнительного финансирования из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия других федеральных законов.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.