Пояснительная записка к проекту федерального закона N 301952-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 301952-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (далее - проект федерального закона) разработан Минюстом России.

Проект федерального закона предусматривает внесение комплексных изменений в Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 63-ФЗ), которые направлены на повышение гарантий реализации предусмотренного статьей 48 Конституции Российской Федерации права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, на оптимизацию взаимодействия органов юстиции, Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации и адвокатских палат субъектов Российской Федерации, а также на совершенствование регулирования адвокатской деятельности и организации адвокатуры исходя из задач современного этапа развития института адвокатуры в Российской Федерации.

Проектом федерального закона уточняются требования к адвокатскому запросу. При этом, чтобы не допустить случаи заключения соглашений между адвокатом и доверителем, предметом которых было бы только направление адвокатского запроса, проектом федерального закона предлагается внести соответствующее изменение в статью 6.1 Федерального закона N 63-ФЗ, согласно которому направление адвокатского запроса (запросов) не может являться самостоятельным предметом соглашения об оказании юридической помощи.

В целях исключения злоупотребления адвокатами направления адвокатских запросов в государственные органы и организации предлагается дополнить пункт 4 статьи 6.1 Федерального закона N 63-Ф3 еще одним основанием для отказа в предоставлении адвокату запрошенных сведений: в случае если в запросе содержатся просьба о разъяснении правовых норм, представлении позиции по вопросам правового характера, а также явное или скрытое обжалование решений уполномоченных органов (организаций) и должностных лиц, для которого предусмотрен специальный порядок.

Помимо этого, проектом федерального закона предлагается возвращать в течение десяти календарных дней адвокатский запрос адвокату, направившему его в орган государственной власти, орган местного самоуправления, иные организации или должностному лицу, в случае если решение вопросов, поставленных в запросе, не входит в их компетенцию, без пересылки его в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", что позволит обеспечить гарантии сохранности адвокатской тайны, предусмотренные статьей 8 Федерального закона N 63-ФЗ.

В настоящее время предусмотрено право беспрепятственного доступа адвоката только в здания районных судов, гарнизонных военных судов, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации и мировых судей.

Проектом федерального закона предлагается конкретизировать, что на основании удостоверения адвокаты будут иметь право доступа (прохода) в здания кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции, верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, районных судов, городских судов, межрайонных судов, кассационного военного суда, апелляционного военного суда, окружных (флотских) военных судов, гарнизонных военных судов, специализированных судов, арбитражных судов округов, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации, специализированных арбитражных судов, в здания, в которых правосудие осуществляется мировыми судьями, в здания прокуратур городов и районов, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур в связи с осуществлением ими профессиональной деятельности. Данные уточнения позволят исключить сложившуюся разрозненную практику допуска адвокатов в здания судов.

Проектом федерального закона предлагается также закрепить правило о том, что претендовать на приобретение статуса адвоката смогут лица, имеющие ученую степень по юридической специальности либо получившие по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшее юридическое образование по специальности "Юриспруденция" или "Правоведение", или высшее образование по направлению подготовки "Юриспруденция" или "Правоведение" квалификации "магистр" при наличии диплома бакалавра по направлению подготовки "Юриспруденция" или "Правоведение" или диплома бакалавра по направлению подготовки "Обеспечение законности и правопорядка", или высшее образование по специальности "Правоведение" или по специальностям, входящим в укрупненную группу специальностей "Юриспруденция", с присвоением квалификации "юрист". Указанные изменения позволят повысить уровень подготовки лиц, претендующих на получение статуса адвоката.

Кроме того, претенденты на получение статуса адвоката, помимо документов, предусмотренных статьей 10 Федерального закона N 63-Ф3, будут обязаны представлять в квалификационную комиссию справку о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования, а также документ о том, что претендент не состоит на учете в наркологическом и психоневрологическом диспансерах.

Вышеуказанные изменения, касающиеся требований к претендентам на получение статуса адвоката, соответствуют решениям Конституционного Суда Российской Федерации, выраженным в Постановлении от 28 января 1997 г. N 2-П и Определении от 8 ноября 2005 г. N 439-О. Так, Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что, гарантируя право на получение именно квалифицированной юридической помощи, государство должно, во-первых, обеспечить условия, способствующие подготовке квалифицированных юристов для оказания гражданам различных видов юридической помощи, и, во-вторых, установить с этой целью определенные профессиональные и иные квалификационные требования и критерии; определение таких критериев относится к компетенции законодателя, который при этом должен исходить из необходимости обеспечения задач правосудия, имеющих публично-правовой характер, конституционного принципа состязательности и равноправия сторон и обязанности государства обеспечить каждому квалифицированную юридическую помощь.

Исходя из указанных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, законодатель, устанавливая основания приобретения статуса адвоката, может предусмотреть особые требования к лицам, претендующим на приобретение такого статуса, в том числе касающиеся способов определения их квалификации.

В настоящее время согласно статье 14 Федерального закона N 63-Ф3 каждый территориальный орган Минюста России самостоятельно ведет региональный реестр адвокатов соответствующего субъекта Российской Федерации.

Проектом федерального закона предусматривается создание Единого государственного реестра адвокатов Российской Федерации, который станет единственным федеральным государственным информационным ресурсом, содержащим достоверные сведения обо всех адвокатах Российской Федерации.

Ведение Единого государственного реестра адвокатов Российской Федерации на электронных носителях должно будет осуществляться в соответствии с едиными принципами, обеспечивающими его совместимость и взаимодействие с иными федеральными информационными системами.

Полномочия по ведению, определению порядка ведения и состава сведений Единого государственного реестра адвокатов предлагается закрепить за Минюстом России.

Реализация вышеуказанного положения позволит заинтересованным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, судам, юридическим лицам, гражданам и другим лицам в круглосуточном режиме получать информацию об адвокатах, в частности, об их статусе, удостоверении, членстве в адвокатской палате соответствующего субъекта Российской Федерации.

Для создания и ведения Единого государственного реестра адвокатов Минюстом России будет использоваться федеральная государственная информационная система по реализации полномочий и функций Минюста России.

В настоящий момент квалификационная комиссия принимает решение о присвоении претенденту, успешно сдавшему экзамен, статуса адвоката; решение вступает в силу со дня принятия им присяги, то есть до внесения территориальным органом Минюста России сведений в региональный реестр адвокатов.

Проектом федерального закона предлагается дополнить статью 12 Федерального закона N 63-ФЗ положением о том, что право осуществлять адвокатскую деятельность возникает у адвоката только с момента внесения сведений о нем в Единый государственный реестр адвокатов Российской Федерации. При этом в случае, если претендент, которому присвоен статус адвоката, в течение трех месяцев с момента сдачи квалификационного экзамена не принесет присягу адвоката, решение о присвоении ему статуса адвоката аннулируется.

Указанное изменение позволит устранить правовую неопределенность в случае, когда по итогам успешной сдачи экзамена решением квалификационной комиссии претенденту присвоен статус адвоката, что означает получение им права осуществлять адвокатскую деятельность, однако в результате его уклонения от принесения присяги адвоката сведения о нем отсутствуют в реестре адвокатов субъекта Российской Федерации.

Дополнительно проектом федерального закона предусмотрено включение в Единый государственный реестр адвокатов Российской Федерации сведений о претендентах, не сдавших квалификационный экзамен, что позволит исключить случаи сдачи экзамена с нарушением срока, установленного пунктом 3 статьи 11 Федерального закона N 63-ФЗ.

Положениями проекта федерального закона предлагается выдавать адвокату удостоверение сроком на пятнадцать лет с возможностью последующей его замены, а также установить обязанность адвокатов в случае приостановления и прекращения статуса в течение 3 рабочих дней сдавать удостоверения в территориальный орган Минюста России либо в совет адвокатской палаты субъекта Российской Федерации, членом которой он является или являлся, для последующей передачи в территориальный орган Минюста России.

Проектом федерального закона предусмотрено, что статус адвоката может быть прекращен по решению совета адвокатской палаты субъекта Российской Федерации, членом которой является адвокат, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 7.1 статьи 37 Федерального закона N 63-Ф3, на основании заключения квалификационной комиссии при неисполнении или ненадлежащем исполнении адвокатом своих профессиональных обязанностей не только перед доверителем, но и в отношении иных лиц.

Полномочиями по внесению представлений о возбуждении дисциплинарного производства или о прекращении статуса адвоката согласно статье 17 Федерального закона N 63-ФЗ сейчас наделены только территориальные органы Минюста России, в случае если они располагают сведениями об обстоятельствах, являющихся поводом для прекращения статуса адвоката, либо о применении к адвокату иных мер дисциплинарного воздействия. При этом представления рассматриваются в порядке, предусмотренном Кодексом профессиональной этики адвоката, положения которого позволяют отказать в возбуждении дисциплинарного производства, в том числе по внесенным территориальным органом юстиции представлениям.

Вместе с тем из различных органов, организаций и от граждан в Минюст России поступают жалобы на действия (бездействие) адвокатов, которые могут являться основанием для внесения в Федеральную палату адвокатов или адвокатские палаты соответствующих субъектов Российской Федерации представлений о возбуждении дисциплинарного производства либо о прекращении статуса адвоката.

В этой связи проектом федерального закона предлагается наделить Минюст России наряду с его территориальными органами правом вносить соответствующие представления в адвокатские палаты субъектов Российской Федерации.

При этом проектом федерального закона закрепляется обязанность для Совета адвокатской палаты рассматривать все представления, внесенные Минюстом России и его территориальными органами, и возбуждать по ним дисциплинарные производства.

Согласно действующему правовому регулированию для приема квалификационных экзаменов у лиц, претендующих на присвоение статуса адвоката, а также для рассмотрения жалоб на действия (бездействие) адвокатов создается квалификационная комиссия, в состав которой входит 13 членов, из которых: 7 адвокатов (большинство), 2 представителя от территориального органа юстиции, 2 представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, по одному представителю от верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа и от арбитражного суда субъекта Российской Федерации.

Окончательное решение по рассмотрению, в частности, дисциплинарных производств в отношении адвокатов принимает совет адвокатской палаты субъекта Российской Федерации, который формируется исключительно из адвокатов в количестве не более 15 человек.

Проектом федерального закона в целях повышения эффективности деятельности квалификационной комиссии предлагается дополнить ее состав представителем от научного сообщества.

Также предлагается закрепить полномочие федерального органа юстиции утверждать Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена и оценки знаний претендентов, которое будет разрабатываться советом Федеральной палаты адвокатов.

В настоящее время согласно статье 29 Федерального закона N 63-ФЗ адвокатские палаты субъектов Российской Федерации действуют на основании общих положений для организаций данного вида, предусмотренных указанным Федеральным законом.

Вместе с тем в силу Федерального закона N 63-ФЗ адвокатская палата является негосударственной некоммерческой организацией, а значит, к ней применяются в том числе общие правила, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации.

В этой связи предлагается внести изменение в пункт 2 статьи 29 Федерального закона N 63-ФЗ, указав, что адвокатские палаты субъектов Российской Федерации действуют на основании Устава, принятого собранием (конференцией) адвокатов.

При этом адвокатские палаты субъектов Российской Федерации будут обязаны утвердить на собрании (конференции) адвокатов свои уставы или привести их в соответствие с законодательством Российской Федерации по истечении ста восьмидесяти дней после дня официального опубликования законопроекта (пункт 3 статьи 2 проекта федерального закона). Данный срок обусловлен тем, что в соответствии с пунктом 1 статьи 30 Федерального закона N 63-ФЗ собрание (конференция) адвокатов созывается не реже одного раза в год. Как правило, такие собрания (конференции) проводятся адвокатскими палатами субъектов Российской Федерации только один раз в год. При этом собрание (конференция) адвокатов считается правомочным, если в его работе принимают участие не менее двух третей членов адвокатской палаты (делегатов конференции). Также ряд адвокатских палат субъектов Российской Федерации состоит более чем из 5 000 тысяч адвокатов, являющихся ее членами, в связи с чем организация собрания (конференции) адвокатов является затруднительной с точки зрения достижения кворума. В этой связи указанный срок является наиболее оптимальным для утверждения либо приведения уставов в соответствие с законодательством Российской Федерации с точки зрения организации собраний (конференций).

Проектом федерального закона также предлагается сократить численность адвокатской палаты, при которой высшим органом палаты является не собрание адвокатов, а конференция адвокатов, с трехсот до ста человек. Это обусловлено предложениями, поступающими из адвокатских палат субъектов Российской Федерации, численность которых составляет менее 300 человек и которые в подавляющей массе сталкиваются с проблемами проведения ежегодных собраний адвокатов и отсутствием кворума для принятия каких-либо решений.

В рамках проводимой цифровой трансформации адвокатуры проектом федерального закона предлагается закрепить статус Комплексной информационной системы адвокатуры России (далее - КИС АР) как автоматизированной информационной системы, предназначенной для комплексной автоматизации деятельности Федеральной палаты адвокатов, адвокатских палат субъектов Российской Федерации, адвокатских образований и адвокатов, а также обеспечения информационного взаимодействия (обмена данными) и основы функционирования указанной системы.

Законопроектом определены цели создания КИС АР, ее состав и функциональные возможности, пользователи и поставщики информации, состав сведений, которые передаются в КИС АР и предоставляются из нее, в том числе порядок опубликования открытых данных, правила конфиденциальности и защиты информации, а также информационное взаимодействие КИС АР с иными автоматизированными информационными системами государственных и муниципальных органов и организаций с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и систем электронного документооборота в порядке, установленном соответствующими соглашениями между Федеральной палатой адвокатов и операторами соответствующих автоматизированных информационных систем.

Проектом федерального закона предусмотрен особый порядок вступления в силу Федерального закона, отличный от общего, предусмотренного Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".

Как отмечалось ранее в целях проведения подготовительных мероприятий по утверждению на собрании (конференции) адвокатов уставов или приведению их в соответствие с законодательством Российской Федерации считаем необходимым для адвокатских палат определить переходный период в 180 дней после дня официального опубликования законопроекта.

Кроме того, в целях единовременного и эффективного начала действия Единого государственного реестра адвокатов Российской Федерации отдельные положения, связанные с его функционированием также вступают в силу по истечении 180 дней после официального опубликования законопроекта.

Таким образом, установление особого порядка вступления в силу Федерального закона N 63-ФЗ является обоснованным.

Реализация проекта федерального закона не потребует увеличения установленной предельной численности работников Минюста России и его территориальных органов и не повлечет выделения дополнительных бюджетных ассигнований.

Реализация положений, предусмотренных проектом федерального закона, не повлечет социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, а также не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Проект федерального закона соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

В проекте федерального закона отсутствуют требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"

Реализация положений, предусмотренных проектом федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", не окажет влияния на доходы или расходы и не повлечет дополнительных расходов федерального бюджета и иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) потребует:

1) издания приказа Министерства юстиции Российской Федерации об утверждении Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена и оценки знаний претендентов на получение статуса адвоката.

Цель - установление требований к претенденту на присвоение статуса адвоката, перечню документов, необходимых для допуска к квалификационному экзамену, а также требований к процедуре проведения квалификационного экзамена на статус адвоката.

Содержание правового регулирования - создание действенного правового механизма оценки уровня знаний лиц, претендующих на присвоение статуса адвоката, выявление наиболее подготовленных и квалифицированных из них для включения в состав адвокатского сообщества.

Срок подготовки - в течение шести месяцев со дня официального опубликования Федерального закона.

Головной исполнитель - Минюст России;

2) издания приказа Министерства юстиции Российской Федерации "О внесении изменений в приказ Минюста России от 23 апреля 2014 г. N 85 "Об утверждении Порядка ведения реестров адвокатов субъектов Российской Федерации".

Цель - получение сведений об адвокатах, включенных в Единый государственный реестр адвокатов Российской Федерации, а также сведений о претендентах, не сдавших квалификационный экзамен на статус адвоката.

Содержание правового регулирования - создание единственного федерального государственного информационного ресурса, содержащего достоверные, актуальные сведения обо всех адвокатах Российской Федерации.

Срок подготовки - в течение шести месяцев со дня вступления Федерального закона в силу.

Головной исполнитель - Минюст России;

3) издания приказа Министерства юстиции Российской Федерации "О внесении изменений в приказ Минюста России от 5 октября 2016 г. N 223 "Об утверждении формы удостоверения адвоката и порядка ее заполнения".

Цель - установление новых единых требований к форме удостоверения и порядка ее заполнения.

Содержание правового регулирования - обеспечение большей степени защищенности удостоверения адвоката - единственного документа, подтверждающего его статус.

Срок подготовки - в течение шести месяцев со дня вступления Федерального закона в силу.

Головной исполнитель - Минюст России.