Решение Санкт-Петербургского городского суда от 20 ноября 2003 г. N 3-9 Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими подпунктов 9 и 10 пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге"

Решение Санкт-Петербургского городского суда
от 20 ноября 2003 г. N 3-9

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 февраля 2004 г. N 78-Г03-88 настоящее решение оставлено без изменения

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

судьи Семеновой И.А.

при секретаре Кунах Т.Е.,

с участием прокурора Тараканова Р.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 20 ноября 2003 года в Санкт-Петербурге дело по заявлению Муниципального Совета муниципального образования округ Морской о признании в части недействующим Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге",

установил:

18 июня 1997 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и 23 июня 1997 года Губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге".

В соответствии с п. 2 ст. 8 данного Закона вопросами местного значения являются:

выдача разрешений на вступление в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет, в порядке, установленном семейным законодательством (п.п. 9),

организация и осуществление опеки и попечительства, в том числе над детьми, оставшимися без попечения родителей, в соответствии с федеральными законами и законами Санкт-Петербурга (п.п. 10).

Муниципальный Совет Муниципального образования округ Морской Санкт-Петербурга обратился в суд с заявлением, в котором просит признать подпункты 9 и 10 пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" недействующими как противоречащие ст. ст. 27, 31, 34 ГК РФ, пункту 5 статьи 4, пункту 4 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", указывая, что в соответствии с п. 1 ст. 34 ГК РФ и п. 2 ст. 121 СК РФ органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления, полномочия органов опеки и попечительства - это отдельные государственные полномочия, которыми органы местного управления наделены для защиты прав и интересов граждан. Санкт-Петербург при осуществлении правового регулирования по данному вопросу вышел за пределы своей компетенции и в нарушение требований федерального законодательства понизил статус государственных полномочий Российской Федерации до уровня вопросов местного значения и отнес вопросы опеки и попечительства к компетенции населения муниципальных образований, а не к полномочиям органов местного самоуправления. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" снижение брачного возраста и защита интересов недееспособных или частично недееспособных граждан в перечень вопросов местного значения не включены.

Также указывает, что опека и попечительство не могут быть отнесены к вопросам местного значения, поскольку ст. 45 Конституции РФ гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина и опека, попечительство должны находиться под защитой государства, а органы опеки и попечительства - наделяться для выполнения этих функций государственными полномочиями. Вопросы опеки и попечительства затрагивают интересы конкретного человека, не являются вопросами обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования в целом, не могут быть поставлены и разрешены путем местного референдума или схода граждан, не являются хозяйственными вопросами и не относятся к городскому хозяйству. В отличие от вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями самостоятельно и под свою ответственность, исполнение государственных полномочий контролируется государством.

Законодательное Собрание и Губернатор Санкт-Петербурга против удовлетворения заявления возражают, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы не противоречат федеральному законодательству и не нарушают права заявителя.

Указывают, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 1 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

В субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, определяются законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (п. 3 ст. 6 ФЗ).

В соответствии с п. 3 ст. 6 ФЗ в Санкт-Петербурге в целях единства городского хозяйства такие функции органов опеки и попечительства, как выдача разрешение н# вступление в брак лицам, достигшим шестнадцати лет, и осуществление опеки и попечительства централизованно отнесены к вопросам местного значения, и это не противоречит федеральному законодательству, устанавливающему особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения с учетом их особого статуса.

Также указывают, что Гражданский кодекс РФ и Семейный кодекс РФ не относят осуществление полномочий органов опеки и попечительства к государственным полномочиям Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, Санкт-Петербургом какие-либо государственные полномочия органам местного самоуправления также не передавались.

Изучив материалы дела, выслушав участников процесса, заключение прокурора, полагавшего в удовлетворении заявления отказать, суд считает заявление не подлежащим удовлетворению, т.к. не усматривает противоречий между оспариваемыми нормами Закона Санкт-Петербурга и федеральным законодательством.

Согласно п. 1 ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 154-ФЗ 1995 г. к предметам ведения местного самоуправления относятся вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, законами субъектов РФ (п. 1 ст. 1 ФЗ). Компетенция органов местного самоуправления определяется уставом МО в соответствии с законами субъектов РФ (п. 2 ст. 17).

Перечень вопросов, отнесенных Федеральным законом к вопросам местного значения, содержится в п. 2 ст. 6 данного закона. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом "Об общих принципах..." определены особенности местного самоуправления в городах федерального значения и установлено дополнительное право органов власти Москвы и Санкт-Петербурга с учетом их особого статуса определять своими законами предметы ведения муниципальных образований.

В соответствии с п. 3 ст. 6 ФЗ "Об общих принципах..." в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Действуя в соответствии с пунктами 2, 3 ст. 6 ФЗ, Санкт-Петербург установил в статье 8 Закона предметы ведения муниципальных образований и отнес к вопросам местного значения выдачу разрешений на вступление в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет, в порядке, установленном семейным законодательством, (п.п. 9 п. 2 ст. 8) и организацию и осуществление опеки и попечительства, в том числе над детьми, оставшимися без попечения родителей, в соответствии с федеральными законами и законами Санкт-Петербурга (п.п. 10 п. 2 ст. 6).

ГАРАНТ:

Вероятно в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "п.п. 10 п. 2 ст. 6", следует читать "п.п. 10 п. 2 ст. 8"

Нормы, содержащиеся в п.п. 9, 10 п. 2 ст. 8 Закона Санкт-Петербурга, суд считает соответствующими федеральному закону.

Часть 2 п. 3 ст. 6 ФЗ позволяет городам федерального значения с учетом их особенностей определять своими законами предметы ведения муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, устанавливать перечень вопросов местного значения и относить к ним иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, не указанные в пункте 2 статьи 6 ФЗ.

К таким вопросам могут быть отнесены выдача разрешений на вступление в брак лицам, достигшим шестнадцати лет, и осуществление опеки и попечительства.

Семейным кодексом РФ органы местного самоуправления наделены полномочиями по выдаче разрешений на заключение брака с лицом, достигшим шестнадцати лет, при наличии уважительных причин (п. 2 ст. 13 СК РФ).

Институт опеки и попечительства регулируется гражданским и семейным законодательством (последним - в части, касающейся несовершеннолетних детей). П. 1 ст. 34 ГК РФ и ст. 121 п. 2 СК РФ установлено, что органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления, т.е. органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 1 ст. 1 ФЗ "Об общих принципах...).

Это функции, которые принадлежат органам местного самоуправления в силу прямого указания федерального закона, являются их самостоятельными полномочиями и исключительной компетенцией.

Доводы заявителя о том, что выдача разрешений на вступление в брак и осуществление опеки и попечительства являются государственными полномочиями, передаваемыми органам местного самоуправления, суд считает ошибочным.

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Это положение закреплено и конкретизировано в п. 4 ст. 6 ФЗ "Об общих принципах...", согласно которому наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления отнесены соответственно наделение органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов отдельными государственными полномочиями и передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, и контроль за их реализацией (ст. 4 п. 5, ст. 5 п. 6 ФЗ "Об общих принципах... ").

Статьей 9 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" установлено, что законы Санкт-Петербурга о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий Санкт-Петербурга как субъекта РФ обязательно должны содержать следующие положения:

1. какие государственные полномочия передаются органам местного самоуправления;

2. какие финансовые и материальные ресурсы передаются органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий;

3. какие органы государственной власти Санкт-Петербурга и в каком порядке осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;

4. последствия неисполнения (ненадлежащего исполнения) органами местного самоуправления переданных государственных полномочий.

Таким образом, отдельными государственными полномочиями в смысле вышеназванных норм Конституции РФ, Федерального закона и Закона Санкт-Петербурга являются полномочия тех или иных государственных органов, передаваемые органам местного самоуправления с учетом разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов законом, которым также устанавливается процедура государственного контроля за их осуществлением. Одновременно с передачей отдельных полномочий возникает обязанность государственного органа обеспечить их реализацию необходимыми средствами и подконтрольность реализации этих полномочий, что означает возможность санкционирования соответствующих действий, оценку принимаемых решений с точки зрения целесообразности, возможность приостановления и отмены принятых органом местного самоуправления решений тем или иным государственным органом.

Между тем, полномочия по выдаче разрешений на брак, опеку и попечительство являются функциями собственно органов муниципального управления, принадлежащими им в соответствии с законом, какими-либо государственными органами им не передавались, федерального закона или закона субъекта о делегировании этих полномочий, устанавливающего процедуру государственного контроля за ними, не принималось. Эти полномочия не подконтрольны государственным органам, поскольку ни один из них не правомочен прекращать их, выдавать какие-либо предписания, отменять принятые по этим вопросам решения, требовать отчета об исполнении, ни предварительной, ни последующей санкции на те или иные действия не требуется. Отказ органа местного самоуправления в выдаче разрешения на брак и действия, связанные с выполнением осуществлением опеки и попечительства, могут быть обжалованы в суд.

При таких обстоятельствах суд считает, что эти полномочия не относятся к отдельным государственным полномочиям, о которых идет речь в ст. 132 Конституции РФ, ст. 6 ФЗ "Об общих принципах...", а являются самостоятельными функциями, возложенными на органы местного самоуправления законом, и они могут быть отнесены к вопросам местного значения.

К такому же выводу можно прийти при анализе понятия указанных правовых институтов в историческом развитии и на основании толкования действующего законодательства.

6 октября 2003 года принят ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ, который вступает в силу с 1 января 2006 года за исключением положений, для которых установлены иные сроки и порядок вступления в силу (ст. 83 п. 1).

Положения статей 11-16 данного ФЗ вступают в силу со дня официального опубликования закона (8 октября 2003 года) и до 1 января 2006 года применяются исключительно к правоотношениям, возникающим в силу требований статей 84 и 85 Федерального закона (п. 2 ст. 83).

Вопросы местного значения регулируют статьи 14-16.

Эти статьи на сегодняшний день вступили в силу, однако, согласно положений п.2 ст. 83 ФЗ они не могут быть применены судом в настоящем деле, поскольку применяются исключительно к правоотношениям, возникающим в силу требований ст. ст. 84, 85 ФЗ, к которым рассматриваемые правоотношения не относятся.

Поэтому, оценивая соответствие оспариваемого закона федеральному закону, суд сравнивает его положения с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" 1995 года N 154-ФЗ, который применяется в части, не противоречащей положениям главы 12 ФЗ от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ и утратит силу с 1 января 2006 года (п. 7 ч. 1 и ч. 2 ст. 86 ФЗ N 131-ФЗ).

Вместе с тем, положения статей 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ являются действующими, и вопросы опеки и попечительства они относят к вопросам местного значения (п. 16 ст. 14, ст. 15 п. 13, ст. 16 п. 21).

Законом РФ от 6 июля 1991 года N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации", который применяется и утрачивает силу в том же порядке, что и ФЗ "Об общих принципах..." 1995 года, вопросы, связанные с устройством детей, оставшихся без попечения родителей, в детские сиротские учреждения, и вопросы опеки и попечительства также являются полномочиями поселковых, сельских, районных, городских администраций в области социальной защиты населения (ст. 53 п.п. 7, 9, ст. 64 п.п. 6, 7, ст. 75 п.п. 6, 7).

Заявитель считает, что оспариваемым Законом полномочия по выдаче разрешений на брак и опеке, попечительству незаконно отнесены не к ведению органов местного самоуправления, а к ведению муниципальных образований, что позволяет передать эти вопросы, касающиеся отдельных граждан, на рассмотрение населения муниципального образования на местном референдуме.

Это мнение суд считает ошибочным, основанным на неправильном толковании норм права.

В пункте 1 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга действительно указано, что вопросы местного значения находятся в ведении муниципальных образований. Однако такая редакция не означает, что все вопросы местного значения должны обязательно рассматриваться населением путем голосования на референдуме, а допускает возможность решения этих, как и других, вопросов через выборные и другие органы местного самоуправления.

Аналогичную редакцию содержит пункт 1 статьи 6 ФЗ "Об общих принципах организации...", и противоречия с федеральным законом здесь отсутствуют.

Также суд приходит к выводу, что заявителем не доказано нарушение оспариваемыми нормами его прав и прав жителей муниципального образования.

Заявитель указывает, что отнесение оспариваемых полномочий к вопросам местного значения, а не к государственным полномочиям, передаваемым органам местного самоуправления, снижает их уровень, отрицательно сказывается на финансировании, не позволяет получить дополнительные средства для увеличения аппарата муниципальных служащих, влечет невозможность применения санкций за неисполнение.

Эти доводы неубедительны.

Ссылки на то, что материальное и финансовое обеспечение указанных функций было бы лучше в случае отнесения их к государственным полномочиям, являются предположениями. Как следует из объяснений председателя Муниципального Совета, денежные средства на выплату пособий лицам, состоящим под опекой (попечительством), из бюджета поступают, численность инспекторов по опеке и попечительству устанавливается в зависимости от количества населения муниципального образования.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью осуществляются в порядке, установленном главой VII ФЗ.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной им в постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П, Конституция РФ предполагает контроль за законностью при решении органами местного самоуправления вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления, формы. Способы, механизм и порядок осуществления такого контроля не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами. В такой сфере совместного ведения РФ и ее субъектов, как обеспечение законности, устанавливаются пределы полномочий субъекта РФ в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого конкретизируются ФЗ "Об общих принципах организации... " (глава VII).

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения заявления не имеется.

С учетом изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-199, 252, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Муниципальному Совету муниципального образования округ Морской в удовлетворении заявления о признании недействующими подпунктов 9 и 10 пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" N 111-35 от 18 июня 1997 года отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Санкт-Петербургский городской суд в течение 10 дней.

Судья:

И.А. Семенова