Решение Самарского областного суда от 13 ноября 2012 г. (ключевые темы: пропаганда - требования прокурора - административные правонарушения - Самарская область - полиция)

Решение Самарского областного суда от 13 ноября 2012 г.
(извлечение)

 

Самарский областной суд рассмотрев гражданское дело по заявлениям прокурора Самарской области, Р.Е.А., З.П.Н., С.В.В., Г.А.А. о признании противоречащими законодательству и недействующими отдельных положений Закона Самарской области от 01.11.2007 N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области", установил:

Прокурор Самарской области обратился в Самарский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статьей 1.3, 2.28, 2.29, 4.3, 4.5, 4.12, 4.14, 7.1, 7.2, 7.3, части 2 статьи 11.1 в части отнесения рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4.3, 4.5, 4.12, 4.14, к полномочиям административных комиссий; частей 5 и 5.1 статьи 11.1 в части отнесения рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.2, 7.3, 7.1, к полномочиям финансового органа Самарской области и полномочиям органа исполнительной власти Самарской области, определенным Правительством Самарской области в качестве органа государственного финансового контроля; частей 2-9 статьи 11.2 (в части возложения на сотрудников полиции обязанности по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.7, 2.9, 2.10, 2.14, 2.15, 2.16, 2.17, 2.19, 2.20, 2.21, 2.22, 2.27, 3.1, 4.3, 4.5, 4.6, 4.7, 4.8, 4.9, 4.10, 4.11, 4.12, 4.13, 4.18, 4.19, 8.1, 8.2, 8.3, 8.4, 8.5, 10.6, 10.7); частей 24 и 24.1 статьи 11.2 в части права составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.2, 7.3, 7.1, к полномочиям руководителя, заместителя руководителя финансового органа Самарской области и должностных лиц органа исполнительной власти Самарской области, определенного Правительством Самарской области в качестве органа государственного финансового контроля (уполномоченные руководитель структурного подразделения данного органа, лицо его замещающее, главные консультанты).

Свои требования о противоречии названных норм действующему законодательству прокурор обосновывает тем, что данное правовое регулирование было установлено законодателем субъекта с превышением компетенции в области законодательства об административных правонарушениях.

Заявители Р.Е.А., З.П.Н., С.В.В., Г.А.А. обратились в Самарский областной суд с заявлениями о признании противоречащей законодательству и недействующей ст. 2.28 Закона Самарской области от 01.11.2007 N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области".

В соответствии со ст. 151 ГПК РФ гражданские дела по заявлениям граждан были объединены в одно производство для совместного рассмотрения с делом по заявлению прокурора.

В судебном заседании прокурор и заявители свои требования поддержали в полном объеме.

Представителя Самарской Губернской Думы и Губернатора Самарской области просили в удовлетворении заявления отказать, ссылаясь на то, что Закон был принят Самарской Губернской Думой в пределах компетенции, определенной действующим законодательством, при этом противоречий федеральному законодательству не имеется.

Суд, выслушав стороны, изучив материалы дела, приходит к выводу о частичном удовлетворении требований, при этом суд исходит из следующего.

В соответствии со статьей 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии с пунктами 17 и 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы.

При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать, что законы субъектов Российской Федерации могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемых в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения (статья 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (части 2 и 5).

Пунктом 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность

Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях определены в статье 1.3.1 КоАП РФ.

Так, в силу указанной нормы к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится:

1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса;

4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;

6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с настоящим Кодексом.

Из перечисленных конституционных норм и норм действующего законодательства следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции.

Из материалов дела усматривается, что 23 октября 2007 года Самарской Губернской Думой принят Закон Самарской области N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области", который был опубликован в издании "Волжская коммуна" 07.11.2007. В период действия Закона Самарской Губернской Думой в него вносились изменения, которые также публиковались в соответствии с требованиями закона.

Учитывая перечисленные выше нормы действующего законодательства, данный Закон был принят Самарской Губернской Думой в пределах полномочий, предоставленных законодательством.

Из содержания главы 1 следует, что настоящий областной Закон определяет виды административных правонарушений на территории Самарской области, не предусмотренные федеральным законодательством, устанавливает административную ответственность за их совершение, определяет органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, а также регулирует иные вопросы, отнесенные федеральным законодательством к компетенции субъектов Российской Федерации (ст. 1.2).

Статья 4.3 Закона Самарской области, которая оспаривается прокурором, устанавливает административную ответственность за уничтожение или повреждение объектов благоустройства, расположенных на территориях общего пользования.

В результате рассмотрения дела суд пришел к выводу об обоснованности заявленных требований прокурора в части противоречия названной нормы требованиям федерального законодательства, при этом суд исходит из следующего.

В силу ст. 1.3 оспариваемого Закона для его целей под объектами благоустройства понимаются - скамейки, урны, ограждения, бордюры, указатели улиц и номеров домов, устройства наружного освещения, столбы, павильоны остановок общественного транспорта, малые архитектурные формы и оборудование детских и спортивных площадок, фонтаны, скульптуры, деревья, кустарники (за исключением деревьев, кустарников в лесах, в лесных питомниках, на плантациях), газоны, цветники.

Исходя из названной нормы, законом субъекта к объектам благоустройства отнесены, в том числе, деревья и кустарники. Требования по сохранности зеленых насаждений установлены Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными постановлением государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27.09.2003 N 170.

Вопросы, касающиеся охраны окружающей среды, урегулированы также Федеральным законом N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Нормы об административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования установлены в главе 8 КоАП РФ.

Перечисленные обстоятельства свидетельствуют о том, что данный вопрос урегулирован федеральными органами государственной власти в пределах полномочий, установленных законодательством.

Кроме того, элементы благоустройства в каждом случае являются муниципальной собственностью либо иных лиц. Статьей 7.17 КоАП РФ установлена ответственность за умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества, если эти действия не повлекли причинение значительного ущерба. Нормами Уголовного кодекса Российской Федерации предусмотрена уголовная ответственность за умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества (ст. 167, 168).

Суд также считает обоснованными требования прокурора в части признания противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 4.5, предусматривающей ответственность за складирование, хранение имущества, земли, отходов производства и потребления за пределами территории, установленной для складирования и (или) хранения, или сброс отходов производства и потребления (в том числе бытовых отходов, мусора) за пределами специально отведенных и оборудованных для этих целей территорий, кроме действий, предусмотренных статьями 6.3, 8.2, частями 2 и 3 статьи 8.31, частью 2 статьи 11.17 и статьей 11.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 1); за сброс отходов производства и потребления (в том числе бытовых отходов, мусора) за пределами специально отведенных и оборудованных для этих целей территорий с использованием автотранспортного средства, кроме действий, предусмотренных статьями 6.3, 8.2, частями 2 и 3 статьи 8.31, частью 2 статьи 11.17 и статьей 11.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 2); за совершение действий, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи, приведших к затруднению доступа к инженерным сооружениям (ч. 3); за совершение действий, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи, повлекших наступление аварии в инженерных сооружениях.

Названная норма устанавливает ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических и экологических требований.

В данном случае законодатель Самарской области также вышел за пределы своих полномочий, поскольку административная ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления установлена ст. 8.2 КоАП РФ.

Также в данной области отношений законом субъекта не может устанавливаться административная ответственность, поскольку запрет на сброс отходов производства и потребления установлен ст. 51 Федерального закона N 7-ФЗ от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды". Названная норма Федерального закона также устанавливает, что условия и способы сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, хранения должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Существует еще один Федеральный закон, который регламентирует деятельность по сбору, накоплению, использованию, транспортированию и т.д., отходов, в том числе на территории муниципальных образований, это Закон N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления".

Кроме этого, в соответствии со ст. 22 Федерального закона N 52-ФЗ от 30.03.1999 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должно осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Ответственность за нарушения в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения установлена ст. 6.3 КоАП РФ.

Заслуживают внимание доводы прокурора о противоречии действующему федеральному законодательству статья 4.12 оспариваемого Закона Самарской области.

Названная норма устанавливает ответственность за самовольное подключение к сети кабельного телевидения.

Согласно положениям Федерального закона N 126-ФЗ от 07.07.2003 "О связи" линейно-кабельными сооружениями связи являются объекты инженерной инфраструктуры, созданные или приспособленные для размещения средств связи, кабелей связи.

В силу ст. 4 Федерального закона "О связи" отношения, связанные с деятельностью в области связи, регулируются также нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

Сети связи и сооружения связи находятся под защитой государства. Операторы связи при эксплуатации сетей связи и сооружений связи обязаны обеспечивать защиту средств связи и сооружений связи от несанкционированного доступа к ним (ст. 7).

Во исполнение ст. 44 ФЗ "О связи" Правительством Российской Федерации утверждены Правила оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания (постановление N 785 от 22.12.2006). Правила регулируют отношения между абонентом или вещателем и оператором связи, оказывающим услуги связи для целей кабельного и (или) эфирного телевизионного вещания и (или) радиовещания, в случае заключения возмездного договора об оказании услуг связи для целей кабельного и (или) эфирного телерадиовещания.

Таким образом, статьей 4.12 Закона Самарской области установлена ответственность в сфере отношений, которые регулируются положениями федерального законодательства, в данном случае законодатель субъекта также вышел за пределы своих полномочий.

Статьей 4.14 Закона Самарской области установлена ответственность за самовольное изменение фасадов (реконструкция, капитальный ремонт) встроенных, пристроенных помещений к жилым зданиям, отдельно стоящих нежилых зданий и сооружений.

В соответствии с п. "и" ч. 1 ст. 71 Конституции РФ вопросы связи находятся в ведении Российской Федерации.

Отношения в области реконструкции и капитального ремонта жилых и нежилых зданий и сооружений регулируются нормами Градостроительного кодекса РФ, что прямо усматривается из ст. 4.

Согласно ст. 58 Градостроительного кодекса РФ лица, виновные в нарушение законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ.

В соответствии со ст. 9.4 КоАП РФ административная ответственность наступает за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо за нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).

Обязанность поддерживать архитектурный облик многоквартирного дома в соответствии с проектной документацией для строительства или реконструкции многоквартирного дома, предусмотрена и пп. "е" п. 10 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.2006 N 491. Кроме этого, порядок обслуживания и ремонта жилищного фонда определен Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 N 170.

Таким образом, регулирование данного вопроса отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти, и на уровне субъекта Российской Федерации ответственность в указанной сфере установлена быть не может. В данном случае ст. 4.14 Закона Самарской области принята законодателем субъекта с превышением пределом своих полномочий.

С превышением пределов компетенции полномочий субъекта в Законе Самарской области главой 7 установлена ответственность за нарушения в сфере бюджетных отношений.

Так, статьей 7.1 Закон Самарской области установил ответственность за использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств.

Статьей 7.2 за нарушение получателем бюджетных средств срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе.

Статьей 7.3 за неперечисление получателем бюджетных средств в установленный срок платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе.

Вопросы ответственности за несоблюдение правил в области финансов и бюджета урегулированы федеральным бюджетным законодательством.

Это прежде всего вытекает из ст. 71 Конституции РФ, которая установила, что финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации, и ст. 7 Бюджетного кодекса РФ.

Правовые последствия за те нарушения, которые указаны в главе 7 Закона Самарской области, а именно: за нарушения сроков возврата бюджетных средств и перечисления платы за пользование бюджетными средствами, нецелевого использования бюджетных средств установлены статьями 289, 290, 291 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в силу которых на руководителей - получателей бюджетных средств штрафы налагаются в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статьями 15.14, 15.15, 15.16 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение финансовых правил. Указанные нормы распространяют свое действие на всю территорию Российской Федерации независимо от уровня бюджета.

Вопрос установления ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, федеральным законодателем не исключен, однако ее установление возможно лишь в случае и порядке, предусмотренным статьей 8 Бюджетным кодексом и федеральными законами Российской Федерации, которые в настоящее время таких случаев не предусматривают.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" Верховный Суд РФ разъяснил, что нормативными правовыми актам субъектов РФ не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушение бюджетного законодательства.

Учитывая вышеизложенные обстоятельства и нормы действующего федерального законодательства, в силу которых суд пришел к выводу о противоречии федеральному законодательству и в связи с этим признании недействующими ст.ст. 4.3, 4.5, 4.12, 4.14, 7.1, 7.2, 7.3, устанавливающих административную ответственность, суд считает, что соответственно являются противоречащими закону и недействующими и положения в части возложения полномочий на рассмотрение дел об административных правонарушениях, составлению протоколов об административных правонарушениях по перечисленным статьям Закона Самарской области на соответствующие органы и должностных лиц. А именно: часть 2 статьи 11.1 в части отнесения рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4.3, 4.5, 4.12, 4.14, к полномочиям административных комиссий; части 5 и 5.1 статьи 11.1 в части отнесения рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.2, 7.3, 7.1, к полномочиям финансового органа Самарской области и полномочиям органа исполнительной власти Самарской области, определенным Правительством Самарской области в качестве органа государственного финансового контроля; части 24 и 24.1 статьи 11.2 в части права составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.2, 7.3, 7.1, к полномочиям руководителя, заместителя руководителя финансового органа Самарской области и должностных лиц органа исполнительной власти Самарской области, определенного Правительством Самарской области в качестве органа государственного финансового контроля (уполномоченные руководитель структурного подразделения данного органа, лицо его замещающее, главные консультанты).

Требования прокурора в части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими ст. 1.3, частей 2-9 ст. 11.2 Закона Самарской области удовлетворению не подлежат, поскольку в данном случае законодатель субъекта не вышел за пределы своих полномочий.

Прокурором оспаривается ст. 1.3 в части включения в понятие объекты благоустройства газонов.

В силу оспариваемой ст. 1.3 Закон Самарской области установил, что для целей настоящего Закона применяемые понятия и термины означают: объекты благоустройства - скамейки, урны, ограждения, бордюры, указатели улиц и номеров домов, устройства наружного освещения, столбы, павильоны остановок общественного транспорта, малые архитектурные формы и оборудование детских и спортивных площадок, фонтаны, скульптуры, деревья, кустарники (за исключением деревьев, кустарников в лесах, в лесных питомниках, на плантациях), газоны, цветники; ...

Указывая на противоречие (в части) ст. 1.3 прокурор ссылается лишь на ее несоответствие положениям Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденных приказом Министерства регионального развития РФ от 27.12.2011 N 613, в соответствии с которым газоны отнесены к элементам благоустройства, но не к объектам благоустройства.

Из названного приказа усматривается, что он был принят во исполнение поручения Министра регионального развития РФ. В соответствии с п. 1.1 Методические рекомендации устанавливают общие параметры и рекомендуемое минимальное сочетание элементов благоустройства для создания безопасной, удобной и привлекательной среду территорий муниципальных образований. Рекомендации могут применяться полностью или частично для разработки норм и правил благоустройства территорий городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов либо внутригородских территорий города федерального значения для применения при проектировании, контроле за осуществлением мероприятий по благоустройству территории, эксплуатации благоустроенных территорий (п. 1.2).

Таким образом, Методические рекомендации в данном случае не являются нормативным правовым актом, а кроме этого, они не могут регулировать отношения, возникающие в ходе административного производства, данные рекомендации были приняты Минрегионразвития РФ для иных целей.

Поэтому, учитывая требования ст. 253 ГПК РФ, доводы прокурора не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Необоснованными и не подлежащими удовлетворению суд считает требования прокурора о противоречии федеральному законодательству пунктов 2-9 статьи 11.2 Закона N 115-ГД в части установления права сотрудников полиции на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.7, 2.9, 2.10, 2.14, 2.15, 2.16, 2.17, 2.19, 2.20, 2.21, 2.22, 2.27, 3.1, 4.3, 4.5, 4.6, 4.7, 4.8, 4.9, 4.10, 4.11, 4.12, 4.13, 4.18, 4.19, 8.1, 8.2, 8.3, 8.4, 8.5, 10.6, 10.7.

По мнению прокурора на основании Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также исходя из того, что административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, полиция вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, руководствуясь при этом требованиями закона субъекта Российской Федерации, установившими в пределах полномочий субъекта Российской Федерации ответственность за административные правонарушения, посягающие на общественных порядок и общественную безопасность. К статьям Закона Самарской области N 115-ГД, которые не входят в сферу правонарушений, относящихся к охране общественного порядка и общественной безопасности прокурор относит перечисленные выше статьи Закона Самарской области N 115-ГД, поэтому считает, что Законом Самарской области N 115-ГД на полицию возложено составление протоколов об административных правонарушениях в сферах, не относящихся к охране общественного порядка и общественной безопасности, что не соответствует требованиям Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции".

Суд считает данные доводы прокурора несостоятельными, поскольку в силу ст. 2 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" одним из основных направлений деятельности полиции является производство по делам об административных правонарушениях.

В силу п. 8 ч. 1 ст. 13 Федерального закона N 3-ФЗ полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляется право составлять протоколы об административных правонарушениях., без ограничения этого права определенной сферой административных правонарушений.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона N 3-ФЗ полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции.

Таким образом, сотрудники полиции вправе составлять протоколы об административных правонарушениях на основании законов субъектов РФ. При этом в действующем федеральном законодательстве отсутствует строгое и четкое определение понятий "общественный порядок" и "общественная безопасность". Прокурор, перечисляя в своем заявлении статьи Закона Самарской области N 115-ГД, которые, по его мнению, не входят в сферу правонарушений, относящихся к охране общественного порядка и общественной безопасности, не ссылается при этом на какие-либо критерии и основания, позволяющие сделать такой вывод. Следует отметить, что часть из указанных прокурором статей содержатся в главе 2 Закона Самарской области, где перечисляются административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность.

Кроме того, ч. 1 ст. 12 Федерального закона N 3-ФЗ достаточно широко определяет обязанности полиции, это - обеспечение безопасности граждан и общественного порядка на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах; обеспечение безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения массовых мероприятий; обеспечение общественного порядка при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии; выявление причин административных правонарушений и условия, способствующие их совершению, принятие мер по их устранению; прибытие незамедлительно на место совершения административного правонарушения, место происшествия, пресечение противоправных деяний, устранение угрозы безопасности граждан и общественной безопасности, документирование обстоятельств совершения административного правонарушения, обстоятельств происшествия, обеспечение сохранности следов административного правонарушения, происшествия.

В ст. 13 Федерального закона N 3-ФЗ определены права полиции: патрулирование населенных пунктов и общественных места, оборудовать при необходимости контрольные и контрольно-пропускные пункты, выставлять посты, в том числе стационарные, и заслоны, использовать другие формы охраны общественного порядка.

Таким образом, Федеральный закон предписывает сотрудникам полиции при осуществлении своих полномочий, принять оперативно меры предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности, в т.ч. путем составления протоколов об административных правонарушениях.

Не подлежат удовлетворению требования прокурора о признании противоречащими и недействующими ст. 2.29 Закона Самарской области, а также требования прокурора и заявителей Р.Е.А., З.П.Н., С.В.В., Г.А.А. о признании противоречащими законодательству и недействующими ст. 2.28 Закона Самарской области.

Статья 2.28 Закона Самарской области предусматривает ответственность за публичные действия, направленные на пропаганду мужеложства, лесбиянства, бисексуализма, трансгендерности среди несовершеннолетних.

При этом в примечании к данной статьей определяется понятие публичных действий: под публичными действиями, направленными на пропаганду мужеложства, лесбиянства, бисексуализма, трансгендерности среди несовершеннолетних, в настоящей статье следует понимать деятельность по целенаправленному и бесконтрольному распространению общедоступным способом информации, способной нанести вред здоровью, нравственному и духовному развитию несовершеннолетних, в том числе сформировать у них искаженные представления о социальной равноценности традиционных и нетрадиционных брачных отношений.

Статья 2.29 устанавливает ответственность за публичные действия, направленные на пропаганду педофилии. В данной статье также дается понятие наказуемых публичных действий: под публичными действиями, направленными на пропаганду педофилии, в настоящей статье следует понимать деятельность по целенаправленному и бесконтрольному распространению общедоступным способом информации, осуществляемую с целью формирования в обществе искаженных представлений о соответствии социальным нормам интимных отношений между совершеннолетними и несовершеннолетними лицами.

Свои требования в указанной части заявители обосновывают тем, что исходя из норм федерального законодательства следует, что установление запрета на распространение информации, направленной на пропаганду мужеложства, лесбиянства, бисексуализма, трансгендерности среди несовершеннолетних, на пропаганду педофилии, способной нанести вред здоровью, нравственному и духовному развитию детей, не отнесено к вопросам ведения субъекта Российской Федерации. Следовательно, установление административной ответственности за нарушение норм и правил, установленных федеральными законами, не отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации, противоречит нормам ст. 1.3.1 КоАП РФ, п. 39 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Кроме этого, согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, основывается на принципе установления ограничений доступа к информации только федеральными законами. С 01.09.2012 вступил в силу Федеральный закон от 29.12.2010 N 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию", сферой действия которого являются отношения, связанные с защитой детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, в том числе от такой информации, содержащейся в информационной продукции.

Также заявители в обоснование своих требований ссылаются на то, что содержащиеся в оспариваемых нормах термины не имеют своего определения в действующем законодательстве. Что порождает нарушение принципа правовой определенности и затрудняет установление объективной стороны правонарушения, допуская возможность широкого и противоречивого толкования нормы.

Как указывалось выше, в силу п. "к" ст. 72 Конституции РФ, в соответствии со ст. 1.3.1 КоАП РФ, административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

В силу ст.ст. 38 и 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов находятся вопросы материнства, отцовства и детства, которые находятся под защитой государства.

Таким образом, действующее законодательство указывает, что ответственность за установление надлежащего правового механизма обеспечения прав населения в данной области несут как Российская Федерация, так и ее субъекты.

В силу ст. 3 Федерального закона от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в РФ" законодательство Российской Федерации об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области защиты прав и законных интересов ребенка.

Статья 5 названного Федерального закона относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации в т.ч., реализацию государственной политики в интересах детей.

При этом, пунктом 8 ст. 14.1 Федерального закона N 124-ФЗ субъекты Российской Федерации наделены правом устанавливать путем принятия законов административную ответственность за несоблюдение установленных требований к обеспечению родителями (лицами, их заменяющими), лицами, осуществляющими мероприятия с участием детей, а также юридическими лицами или гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и предупреждению причинения им вреда.

Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять мероприятия по обеспечению охраны здоровья детей и молодежи, содействия их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию.

Именно в целях защиты прав детей и предупреждения причинения вреда их здоровью, физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию законодателем Самарской области в пределах своих полномочий Закон Самарской области от 01.11.2007 N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" был дополнен ст. ст. 2.28, 2.29, направленными на обеспечение безопасности детей от действий, направленных на пропаганду, которая способна нанести вред их здоровью, их нравственному и духовному развитию.

При этом учтены национальные традиции отношения к семье как биологическому союзу, основанному на браке мужчины и женщины, требования ч. 3 ст. 1 Семейного кодекса РФ в силу которой регулирование семейных отношений осуществляется в соответствии с принципами добровольности брачного союза мужчины и женщины, приоритета семейного воспитания детей, заботы об их благосостоянии и развитии.

Семейными ценностями в Российской Федерации признаются в соответствии с положениями ч. 2 ст. 7 Конституции Российской Федерации и ст. 1 СК РФ семья, материнство, отцовство и детство, которые находятся под защитой государства.

Доводы заявителей Р.Е.А., З.П.Н., С.В.В., Г.А.А. о нарушении их прав на распространение и получение информации, ограничение прав на проведение публичных выступлений, являются несостоятельными.

Оспариваемые нормы не содержат такого запрета, в них установлен лишь запрет на пропаганду, способную причинить вред несовершеннолетним, что в любом случае не допускается в силу основных начал гражданского законодательства и установленных пределов осуществления гражданских прав (ст. ст. 1 и 10 ГК РФ).

Сам по себе запрет пропаганды мужеложства, лесбиянства, бисексуализма, трансгендерности среди несовершеннолетних, как деятельности по целенаправленному и бесконтрольному распространению общедоступным способом информации, способной нанести вред здоровью, нравственному и духовному развитию несовершеннолетних, в том числе сформировать у них искаженные представления о социальной равноценности традиционных и нетрадиционных брачных отношений, не может рассматриваться как нарушающий права граждан, предоставленные законом.

Несостоятельным является и довод о неопределенности понятия бисексуализма, трансгендерности, традиционных и нетрадиционных отношений, пропаганда, поскольку названные понятия имеют общеизвестное содержание, достаточно четко сложившееся, что исключает их двоякое толкование. Кроме того, понятие пропаганды содержится в самой оспариваемой норме, которое не противоречит понятию пропаганды, раскрытому в ст. 3 Модельного закона о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию, принятого на 33 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ 03.12.2009.

Не является основанием для удовлетворения требований о признании противоречащими действующему законодательству ст. ст. 2.28 и 2.29 Закона Самарской области вступление в силу с 01.09.2012 ст. 6.17 КоАП РФ, поскольку названная норма Кодекса об административных правонарушениях РФ устанавливает административную ответственность за нарушение установленных требований распространения среди детей информационной продукции.

В Законе Самарской области речь идет о запрете пропаганды, как определенной в этом Законе деятельности, направленной на формирование в сознании установок и (или) стереотипов поведения либо имеющая цель побудить или побуждающая лиц, которым она адресована, к совершению каких-либо действий или к воздержанию от их совершения.

Следует отметить, что Конституционный Суд РФ в Определении N 151-О-О от 19.01.2010 указал, что установление запрета пропаганды гомосексуализма, мужеложства и лесбиянства законодателем субъекта РФ в законе субъекта об административных правонарушениях возможно и не выходит за пределы полномочий законодательной власти субъекта.

Руководствуясь ст. ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд решил:

Требования прокурора Самарской области удовлетворить частично.

Признать противоречащими закону и недействующими с момента вступления в законную силу решения суда следующие положения Закона Самарской области от 01.11.2007 N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области": статьи 4.3, 4.5, 4.12, 4.14, 7.1, 7.2, 7.3; часть 2 статьи 11.1 в части отнесения рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4.3, 4.5, 4.12, 4.14, к полномочиям административных комиссий; части 5 и 5.1 статьи 11.1 в части отнесения рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.2, 7.3, 7.1, к полномочиям финансового органа Самарской области и полномочиям органа исполнительной власти Самарской области, определенным Правительством Самарской области в качестве органа государственного финансового контроля; части 24 и 24.1 статьи 11.2 в части права составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.2, 7.3, 7.1, к полномочиям руководителя, заместителя руководителя финансового органа Самарской области и должностных лиц органа исполнительной власти Самарской области, определенного Правительством Самарской области в качестве органа государственного финансового контроля (уполномоченные руководитель структурного подразделения данного органа, лицо его замещающее, главные консультанты).

В удовлетворении требований прокурора о признании противоречащими закону и недействующими статьей 1.3 (в части отнесения понятия "газон" к объектам благоустройства); статей 2.28; 2.29; частей 2-9 статьи 11.2 (в части возложения на сотрудников полиции обязанности по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.7, 2.9, 2.10, 2.14, 2.15, 2.16, 2.17, 2.19, 2.20, 2.21, 2.22, 2.27, 3.1, 4.3, 4.5, 4.6, 4.7, 4.8, 4.9, 4.10, 4.11, 4.12, 4.13, 4.18, 4.19, 8.1, 8.2, 8.3, 8.4, 8.5, 10.6, 10.7) Закона Самарской области от 01.11.2007 N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" - отказать.

В удовлетворении требований Р.Е.А., З.П.Н., С.В.В., Г.А.А. о признании противоречащими законодательству и недействующими статьи 2.28 Закона Самарской области от 01.11.2007 N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" - отказать.

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации.

27.02.2013 определением СК по административным делам Верховного Суда Российской Федерации решение Самарского областного суда от 13.11.2012 об отказе в удовлетворении требований прокурора Самарской области о признании недействующими отдельных пунктов 2-9 статьи 11.2 отменить, требования прокурора в названной части удовлетворить.

Признать недействующими пункты 2-9 статьи 11.2 (в части возложения на сотрудников полиции обязанности по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.7, 2.9, 2.10, 2.14, 2.15, 2.16, 2.17, 2.19, 2.20, 2.21, 2.22, 2.27, 3.1, 4.3, 4.5, 4.6, 4.7, 4.8, 4.9, 4.10, 4.11, 4.12, 4.13, 4.18, 4.19, 8.1, 8.2, 8.3, 8.4, 8.5, 10.6, 10.7) Закона Самарской области от 01.11.2007 N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" с момента принятия настоящего Решения.

В остальной части решение Самарского областного суда от 13.11.2012 оставить без изменения, апелляционное представление заместителя прокурора Самарской области и апелляционные жалобы З.П.Н., С.В.В., Г.А.А., Р.Е.А., Самарской Губернской Думы и Губернатора Самарской области - без удовлетворения.

 

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.


Решение Самарского областного суда от 13 ноября 2012 г.


Текст решения предоставлен Самарским областным судом по договору об информационно-правовом сотрудничестве


Документ приводится в извлечении: без указания состава суда, рассматривавшего дело, и фамилий лиц, присутствовавших в судебном заседании


Текст решения размещен на сайте Самарского областного суда (http://oblsud.sam.sudrf.ru)