Постановление Уставного суда Челябинской области от 12 марта 2013 г. N 002/13-П "По делу о проверке соответствия Уставу Челябинской области отдельных положений части 1 статьи Закона Челябинской области от 30 ноября 2004 г. N 327-ЗО "О мерах социальной поддержки ветеранов Челябинской области", отдельных положений пунктов 1 и 3 Положения о порядке предоставления отдельным категориям граждан ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда в Челябинской области, утвержденного Постановлением Правительства Челябинской области от 21 мая 2008 года N 124-П "О порядке предоставления отдельным категориям граждан ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда в Челябинской области" в связи с жалобой гражданки Заварницыной Л.Т."

Постановление Уставного суда Челябинской области
от 12 марта 2013 г. N 002/13-П
"По делу о проверке соответствия Уставу (Основному закону) Челябинской области отдельных положений части 1 статьи Закона Челябинской области от 30 ноября 2004 года N 327-ЗО "О мерах социальной поддержки ветеранов Челябинской области", отдельных положений пунктов 1 и 3 Положения о порядке предоставления отдельным категориям граждан ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда в Челябинской области, утвержденного Постановлением Правительства Челябинской области от 21 мая 2008 года N 124-П "О порядке предоставления отдельным категориям граждан ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда в Челябинской области" в связи с жалобой гражданки Заварницыной Л.Т."

 

Уставный суд Челябинской области в составе председательствующего - председателя суда Еремеева Е.Г., судей Гусенкова А.А., Камалова О.А., Оглезневой Е.Г., Титовой Е.В., с участием заявителя Заварницыной Любови Тимофеевны, представителя Законодательного Собрания Челябинской области Гущиной Елены Васильевны, представителя Правительства Челябинской области Карпенко Светланы Васильевны, представителя Министерства социальных отношений Челябинской области Мальцевой Натальи Александровны,

руководствуясь пунктом 1 части 3 статьи 59-1 Устава (Основного закона) Челябинской области (далее - Устав области), пунктом 1 части 1 статьи 3, статьей 33, частью 5 статьи 34, статьями 78-1, 78-2 Закона Челябинской области от 27 октября 2011 года N 220-ЗО "Об Уставном суде Челябинской области" (далее - Закон об Уставном суде), рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу области отдельных положений части 1 статьи 1 Закона Челябинской области от 30 ноября 2004 года N 327-ЗО "О мерах социальной поддержки ветеранов Челябинской области" (далее - Закон N 327-ЗО), отдельных положений пунктов 1 и 3 Положения о порядке предоставления отдельным категориям граждан ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда в Челябинской области, утвержденного Постановлением Правительства Челябинской области от 21 мая 2008 года N 124-П "О порядке предоставления отдельным категориям граждан ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда в Челябинской области" (далее - Положение N 124-П).

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Заварницыной Любови Тимофеевны о проверке на соответствие Уставу области положений части 1 статьи 1 Закона N 327-ЗО, а также положений пунктов 1 и 3 Положения N 124-П.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу области отдельные положения Закона N 327-ЗО и отдельные положения пунктов 1 и 3 Положения N 124-П.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Камалова О.А., объяснения заявителя, объяснения представителя Законодательного Собрания Челябинской области, представителя Правительства Челябинской области, представителя Министерства социальных отношений Челябинской области, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Челябинской области установил:

1. В Уставный суд Челябинской области (далее - Уставный суд) поступило обращение гражданки Заварницыной Л.Т. о признании не соответствующими Уставу области положений части 1 статьи 1 Закона N 327-ЗО, а также положений пунктов 1 и 3 Положения N 124-П по смыслу, придаваемому оспариваемым нормативным положениям сложившейся правоприменительной практикой.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона N 327-ЗО (в редакции Закона Челябинской области от 19 декабря 2006 года N 81-ЗО) к числу лиц, на которых распространяется его действие, относятся постоянно проживающие на территории Челябинской области ветераны труда, имеющие удостоверение "Ветеран труда".

Согласно пункту 1 Положения N 124-П порядок предоставления ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда определяется применительно к отдельным категориям граждан, проживающим на территории Челябинской области.

Пунктом 3 оспариваемого Положения N 124-П установлено, что назначение ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда, начиная с III квартала 2008 года, осуществляется органами социальной защиты населения городских округов и муниципальных районов Челябинской области (далее именуются - органы социальной защиты) по месту жительства либо по месту пребывания гражданина.

По мнению Заварницыной Л.Т., указанные нормы Закона N 327-ЗО и Положения N 124-П по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, не соответствуют Уставу области, а именно его положениям статьи 69, нарушают ее право на социальную поддержку.

В судебном заседании гражданка Заварницына Л.Т. подтвердила позицию, изложенную в обращении. Указала, что является ветераном труда и имеет право на получение мер социальной поддержки для соответствующей категории граждан, в частности, на предоставление ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда. По мнению Заварницыной Л.Т., в оспариваемых нормативных положениях не содержится прямого указания на обязательное наличие у гражданина, претендующего на получение указанной выплаты, регистрации по месту жительства. Однако на практике возможность получения выплаты поставлена в зависимость от наличия такой регистрации в конкретном районе города Челябинска. В отношении заявителя вынесено судебное решение о взыскании суммы перечисленной выплаты как необоснованно полученной по причине отсутствия регистрации по месту жительства. Заявитель считает, что при подобном толковании правовых норм на граждан накладываются дополнительные ограничения для реализации своих прав, а также возлагаются отсутствующие в законодательстве обязанности, при этом такая практика и такое толкование органами государственной власти положений указанных нормативных правовых актов приводят к нарушению прав граждан, а также не соответствуют части 1 статьи 69 Устава Челябинской области, где закреплено создание в области условий для социальной поддержки населения области, независимо от регистрации граждан по месту жительства.

Представитель Законодательного Собрания Челябинской области в судебном заседании с требованиями, изложенными в жалобе Заварницыной Л.Т., не согласилась. По мнению Законодательного Собрания Челябинской области, факт постоянного проживания гражданина на территории Челябинской области может быть подтвержден не только наличием регистрации по месту жительства, но и судебным решением; заявитель вправе обратиться в суд с иском о признании факта постоянного проживания по соответствующему адресу, представив доказательства постоянного проживания.

Представитель Правительства Челябинской области в судебном заседании с жалобой Заварницыной Л.Т. не согласилась, считает, что ветераны труда при обращении в уполномоченные органы должны подтвердить факт проживания на территории Челябинской области. Подтверждение указанного факта регистрацией по месту проживания либо по месту пребывания, по мнению представителя, является допустимым и оправданным. Способы подтверждения факта проживания гражданина на определенной территории устанавливаются федеральным законодательством, и вопрос определения указанных способов может иметь только правоприменительное значение.

Представитель Министерства социальных отношений Челябинской области в судебном заседании с доводами жалобы Заварницыной Л.Т. не согласилась, полагает, что наличие в оспариваемом Положении норм о предоставлении ежеквартальной денежной выплаты по месту жительства или месту пребывания является способом учета ветеранов труда в муниципальных образованиях Челябинской области. Оспариваемая норма является гарантом исключения злоупотребления правом со стороны получателей и призвана пресечь возможность двойного получения мер социальной поддержки, в связи с чем оспариваемые нормы соответствуют Уставу области, а жалоба является необоснованной и не подлежащей удовлетворению.

Представитель Министерства финансов Челябинской области в судебное заседание не явился. Представлен отзыв, согласно которому Министерство финансов Челябинской области считает, что стороной по делу не является, так как вопросы социальной поддержки не относятся к его компетенции, вследствие чего решение Уставного суда Челябинской области не повлияет на его права и обязанности.

Представитель Администрации города Челябинска в судебное заседание не явился, отзыв представлен не был.

2. В соответствии с действующей на момент подачи обращения в Уставный суд редакцией Закона об Уставном суде обращение Заварницыной Л.Т. является допустимым при условии соблюдения требования о том, что оспариваемые нормативные положения применены (подлежат применению) в конкретном деле, рассмотрение которого начато или завершено в суде, и при этом оспариваемый нормативный акт затрагивает права и охраняемые законом интересы заявителя.

Решением мирового судьи судебного участка N 3 города Копейска Челябинской области от 19 октября 2012 года были удовлетворены требования Управления социальной защиты населения Тракторозаводского района города Челябинска о взыскании с Заварницыной Л.Т. суммы неосновательного обогащения в виде необоснованно полученной ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда со ссылкой на оспариваемые нормы Закона N 327-ЗО и Положения N 124-П. Данное решение оставлено без изменения определением Копейского городского суда от 22 января 2013 года, который при вынесении судебного акта также применил оспариваемые нормы.

Уставный суд исходит из нижеследующих фактических обстоятельств, установленных указанными судебными актами. Заявитель является ветераном труда и в рассматриваемый период обладала правом на соответствующую меру социальной поддержки. Заявитель с ноября 2001 года была зарегистрирована по месту жительства в городе Челябинске, однако с августа 2006 года была снята с регистрационного учета на основании судебного решения. Несмотря на отсутствие регистрации по месту жительства заявитель в спорный период времени по ее утверждению фактически проживала на территории города Челябинска. С 2012 года фактически проживает и зарегистрирована по месту жительства в городе Копейске Челябинской области. Управлением социальной защиты населения Администрации Тракторозаводского района города Челябинска за период с 2008 по 2012 годы в пользу заявителя произведены выплаты на компенсацию проезда на городском пассажирском транспорте, однако по причине выявленного впоследствии отсутствия регистрации по месту жительства выплаченные средства с заявителя взысканы судом по иску органа социальной защиты за весь период выплат как неосновательное обогащение.

Таким образом, оспариваемые нормативные положения следует считать примененными судом общей юрисдикции при рассмотрении конкретного дела в отношении гражданки Заварницыной Л.Т., при этом правоприменительный акт затрагивает права и охраняемые законом интересы заявителя, в связи с чем жалоба заявителя является допустимой и подлежащей рассмотрению Уставным судом.

3.1. В соответствии со статьей 1 Устава области Челябинская область как субъект Российской Федерации строит взаимоотношения с Российской Федерацией и другими ее субъектами в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и Уставом области, исходя из принципов взаимного уважения и ответственности, равноправия субъектов Российской Федерации на основе разграничения предметов ведения и полномочий.

В соответствии со статьей 12 Устава области полномочия области определяются исходя из: 1) разграничения предметов ведения, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 2) предметов ведения, находящихся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 3) части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами для осуществления органам исполнительной власти области на основе взаимных соглашений.

Социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). В соответствии с пунктом 2 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ (в редакции от 22 августа 2004 года) "О ветеранах" меры социальной поддержки ветеранов труда определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 14 Устава области по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации область принимает законы области и иные нормативные правовые акты области.

Следовательно, принятие оспариваемых нормативных правовых актов входило в компетенцию органов государственной власти области.

3.2. В соответствии с частью 1 статьи 8 Устава области государственная власть в области осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Пункт 1 части 3 указанной статьи закрепляет, что законодательным (представительным) органом области является Законодательное Собрание Челябинской области. Согласно части 2 статьи 39 Устава области решения Законодательного Собрания оформляются законами области и постановлениями Законодательного Собрания.

Устав области не определяет конкретные способы, условия и объемы предоставления социальной поддержки определенным категориям граждан. Решение данных вопросов является прерогативой законодателя, реализуемой путем осуществления правового регулирования в социальной сфере. Меры социальной поддержки ветеранов труда, предоставляемые в Челябинской области, определены Законом N 327-ЗО. При принятии оспариваемого закона законодатель Челябинской области осуществил правовое регулирование в области социальной защиты и предоставления за счет бюджета Челябинской области мер социальной поддержки ветеранам труда, действовал в пределах своей компетенции, реализовал собственные полномочия в области социальной защиты граждан и был вправе предусмотреть объем социальной поддержки и условия ее предоставления.

Как определено частью 4 статьи 39 Устава области, порядок принятия законов области и постановлений Законодательного Собрания устанавливается законом области и регламентом Законодательного Собрания в соответствии с федеральным законом. Общие принципы подготовки, оформления, экспертизы, принятия, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Челябинской области закреплены в Законе Челябинской области от 30 мая 2002 года N 87-ЗО "О нормативных правовых актах Челябинской области".

На основании статьи 55 Устава области все законы области и иные нормативные правовые акты области должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения. Официальным опубликованием закона области, иного нормативного правового акта области считается первая публикация его полного текста в официальном издании органов государственной власти области. Согласно пункту 1 Постановления Законодательного Собрания Челябинской области от 24 июня 1999 года N 588 "Об официальных изданиях Законодательного собрания Челябинской области" официальным печатным изданием Законодательного Собрания Челябинской области в период принятия оспариваемого Закона N 327-ЗО являлись "Ведомости Законодательного собрания Челябинской области". На момент принятия Закона Челябинской области от 19 декабря 2006 года N 81-ЗО, которым статья 1 оспариваемого Закона N 327-ЗО была изложена в новой редакции (действующей в настоящее время), согласно пункту 2 Постановления Законодательного Собрания Челябинской области от 28 февраля 2006 года N 26 "Об официальных и иных печатных изданиях Законодательного Собрания Челябинской области" к официальным печатным изданиям Законодательного Собрания Челябинской области относятся: бюллетень "Ведомости Законодательного Собрания Челябинской области", газета "Южноуральская панорама".

В силу статьи 54 Устава области закон области, иной нормативный правовой акт области вступает в силу одновременно на всей территории области со дня его официального опубликования, если самим законом, иным нормативным правовым актом области не установлен иной порядок вступления его в силу.

Закон N 327-ЗО принят Законодательным Собранием Челябинской области, подписан Губернатором Челябинской области 14 декабря 2004 года, опубликован в изданиях "Ведомости Законодательного собрания Челябинской области", N 9, за ноябрь 2004 года, а также "Южноуральская панорама", N 142 за 18 декабря 2004 года. Согласно статье 6 данного закона, он вступает в силу с 1 января 2005 года. Закон Челябинской области от 19 декабря 2006 года N 81-ЗО, которым статья 1 оспариваемого Закона N 327-ЗО была изложена в действующей редакции, принят Законодательным Собранием Челябинской области, подписан Губернатором Челябинской области 28 декабря 2006 года, опубликован в издании "Южноуральская панорама", N 1 за 10 января 2007 года.

В связи с изложенным, Закон N 327-ЗО принят компетентным органом с соблюдением формы, установленного порядка принятия, издания, подписания, опубликования и введения нормативного акта в действие.

3.3. В соответствии с частью 2 статьи 4 Закона N 327-ЗО порядок и условия предоставления мер социальной поддержки ветеранов труда определяются Правительством Челябинской области.

Как установлено частью 1 статьи 48 Устава области, высшим исполнительным органом государственной власти области является Правительство области. Согласно пункту 5 части 1 статьи 52 Устава области Правительством издаются постановления, относящиеся к правовым актам нормативного характера.

Во исполнение предписаний Закона N 327-ЗО Постановлением Правительства области N 124-П от 21 мая 2008 года утверждено Положение, которым определены порядок и условия предоставления мер социальной поддержки ветеранов труда.

В соответствии с частью 4 статьи 48 Устава области полномочия и порядок деятельности Правительства области определяются законом области. Согласно положениям статьи 24 Закона Челябинской области от 17 декабря 2001 года N 57-ЗО "О Правительстве Челябинской области" постановления Правительства области подписываются председателем Правительства области. В силу части 5 статьи 48 Устава области Правительство области формирует и возглавляет Губернатор области.

В развитие положений части 2 статьи 55 Устава области о требованиях к официальному опубликованию нормативного правового акта области, Постановлением Губернатора Челябинской области от 1 июня 2004 года N 307 "Об утверждении Инструкции по делопроизводству в аппарате Правительства Челябинской области и органах исполнительной власти Челябинской области" в качестве источников официального опубликования правовых актов Правительства Челябинской области определены газета "Южноуральская панорама" или Сборник нормативных правовых актов Губернатора и Правительства Челябинской области.

Положение N 124-П утверждено постановлением, которое принято Правительством Челябинской области и подписано Губернатором Челябинской области, опубликовано в изданиях "Южноуральская панорама", N 97 за 29 мая 2008 года, а также "Сборник нормативных правовых актов Губернатора и Правительства Челябинской области", N 5 (часть 1) за май 2008 года, вступило в силу с 1 июня 2008 года (статья 4).

Таким образом, Положение N 124-П принято компетентным органом с соблюдением формы, установленного порядка принятия, издания, подписания, опубликования и введения нормативного акта в действие.

3.4. При вынесении настоящего Постановления Уставный суд учитывает, что нормы Закона N 327-ЗО и Положения N 124-П применительно к предоставлению ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда утратили силу к моменту принятия обращения к рассмотрению, а именно с 23 июля 2012 года, на основании соответственно Закона Челябинской области от 28 июня 2012 года N 354-ЗО "О внесении изменений в некоторые законы Челябинской области в сфере социальной поддержки отдельных категорий граждан" и Постановления Правительства Челябинской области от 1 августа 2012 года N 403-П "О Положении о порядке предоставления отдельным категориям ветеранов, жертвам политических репрессий и ветеранам труда Челябинской области ежемесячной денежной выплаты".

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 65 Закона об Уставном суде производство по делу подлежит прекращению, если правовой акт, подлежащий проверке на соответствие Уставу области, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела в заседании Уставного суда, за исключением случаев, когда действием этого правового акта были нарушены права и свободы граждан. Уставный суд принимает во внимание то обстоятельство, что на основании оспариваемых нормативных актов в отношении заявителя вынесен судебный акт, которым на заявителя возложена обязанность имущественного характера. Исходя из утверждения заявителя о нарушении ее прав примененными по ее делу оспариваемыми нормативными правовыми актами, производство по настоящему делу не может быть прекращено и обращение подлежит рассмотрению Уставным судом по существу.

4. В соответствии с Уставом области (части 1 и 2 статьи 2) человек, его права и свободы являются высшей ценностью; в области признается и гарантируется осуществление всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, Уставом области, общепризнанными принципами и нормами международного права.

Конституция Российской Федерации в статье 2 закрепляет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Статья 7 Конституции Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Согласно части 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Учитывая, что в силу статьи 72 Конституции Российской Федерации социальное обеспечение находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, социальная функция государства осуществляется как федерацией в целом, так и ее субъектами. Органы государственной власти призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защиты, в том числе в отношении лиц, обладающих трудовыми заслугами перед обществом и государством.

Уставом области (часть 1 статьи 69) предусмотрено, что в Челябинской области создаются условия для охраны труда и здоровья, социальной поддержки и социального обслуживания населения области, охраны окружающей среды. Устав области не определяет конкретные условия и виды мер социальной поддержки, их объем, основания и порядок их предоставления определенным категориям граждан. Разработка указанных положений относится к компетенции законодателя, который осуществляет правовое регулирование в социальной сфере и обладает достаточно широкой свободой усмотрения при определении мер социальной поддержки, а также условий их предоставления.

Закон N 327-ЗО, предусматривающий условия предоставления мер социальной поддержки, распространяет свое действие на постоянно проживающих на территории Челябинской области ветеранов труда (часть 1 статьи 1 данного закона).

Финансирование мер социальной поддержки указанной категории лиц осуществляется из средств бюджета Челябинской области. Устав области гарантирует создание условий для социальной поддержки лишь в отношении населения Челябинской области, то есть ветеранов труда, проживающих на территории области. Следовательно, обязательное условие предоставления мер социальной поддержки только таким ветеранам труда, которые постоянно проживают на территории Челябинской области, не нарушает конституционные принципы свободы передвижения и выбора места жительства, социального равенства, а также не ставит ветеранов труда, пользующихся мерами социальной поддержки от Челябинской области, в неравное положение в зависимости от места их жительства. В связи с этим, оспариваемое правовое предписание не нарушает прав граждан на социальную поддержку и соответствует Уставу области.

Установление законодателем признака постоянного проживания на территории Челябинской области в качестве одного из условий приобретения ветеранами труда права на получение мер социальной поддержки не препятствует осуществлению лицами данной категории права свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства.

Возможность предоставления мер социальной поддержки лицам, имеющим звание "Ветеран труда" и не проживающим на территории Челябинской области, относится к исключительной компетенции законодателя и не входит в полномочия Уставного суда.

На основании изложенного Уставный суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения части 1 статьи 1 Закона N 327-ЗО не нарушают права населения области на социальную поддержку, указывая на необходимость постоянного проживания на территории Челябинской области в качестве одного из условий получения такой поддержки.

5. Оспариваемым Положением N 124-П (как это закреплено в пункте 1 данного Положения) определяется порядок предоставления отдельным категориям граждан, проживающим на территории Челябинской области, ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси), автомобильного транспорта общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных (внутрирайонных и внутриобластных) маршрутов, железнодорожном транспорте пригородного сообщения.

Определяя порядок предоставления льготной выплаты в отношении только таких граждан, которые проживают на территории Челябинской области, оспариваемая норма воспроизводит условие, закрепленное в части 1 статьи 1 Закона N 327-ЗО и не содержит таких положений, которые бы придавали этой норме новое содержание применительно к рассматриваемому делу. В связи с этим доводы, изложенные в настоящем Постановлении применительно к части 1 статьи 1 Закона N 327-ЗО, в равной мере относятся к соответствующему условию пункта 1 Положения N 124-П. В силу этого Уставный суд полагает, что оспариваемое положение пункта 1 Положения N 124-П также не нарушает прав граждан на социальную поддержку, указывая лишь на необходимость постоянного проживания на территории Челябинской области в качестве одного из условий получения такой поддержки.

6. В соответствии с пунктом 3 оспариваемого Положения N 124-П назначение ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда осуществляется органами социальной защиты населения городских округов и муниципальных районов Челябинской области по месту жительства либо по месту пребывания гражданина.

Согласно статье 2 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (далее - Закон N 5242-1) под местом жительства понимается жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.

Согласно части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства является существенным элементом свободы личности, условием профессионального и духовного развития человека. Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 года N 9-П).

Право свободного выбора места жительства принадлежит гражданину от рождения и является неотчуждаемым. Однако это право не носит абсолютного характера и его осуществление не должно нарушать права и свободы других лиц.

Установление механизма предоставления мер социальной поддержки предполагает в том числе определение органов, уполномоченных рассматривать заявления граждан, обращающихся за предоставлением мер социальной поддержки. В соответствии с Законом Челябинской области от 24 ноября 2005 года N 430-ЗО "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по социальной поддержке отдельных категорий граждан" предоставление денежной выплаты относится к полномочиям органов власти Челябинской области, которые делегированы органам местного самоуправления. В связи с тем, что органы местного самоуправления не образуют единой иерархической системы в силу конституционного принципа независимости местного самоуправления, осуществление таких полномочий производится органами каждого муниципального образования самостоятельно, в отношении граждан, проживающих на соответствующей территории.

Кроме того, реализация права на льготу неразрывно связана с предоставлением бюджетных субвенций, которые адресно направляются в бюджет именно того муниципального образования, в органы социальной защиты которого обращается гражданин, имеющий право на данную льготную выплату. В соответствии с пунктом 5 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации распределение субвенций местным бюджетам в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете по каждому муниципальному образованию. Таким образом, положение пункта 3 оспариваемого Положения обусловлено такими принципами бюджетной системы Российской Федерации, как достоверность бюджета, адресность и целевой характер бюджетных средств (статья 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

При таких обстоятельствах установление правила о том, что для назначения льготной выплаты граждане обращаются в органы социальной защиты населения по своему месту жительства (пребывания), - выступает разумным и необременительным средством реализации права гражданина на соответствующую льготу.

Возможность установления других вариантов порядка реализации права граждан на льготную выплату, а равно оценка целесообразности установленного порядка в той мере, в какой он не вступает в противоречие с Уставом области, относятся к исключительной компетенции правотворческого органа и не входят в полномочия Уставного суда.

Оспариваемый пункт 3 Положения о порядке предоставления отдельным категориям граждан ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда в Челябинской области содержит предписание о том, что назначение выплаты может осуществляться как по месту жительства гражданина - ветерана труда, так и по месту его пребывания. В соответствии со статьей 2 Закона N 5242-1 местом пребывания является гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, учреждение уголовно-исполнительной системы, исполняющее наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в которых он проживает временно. Это означает, что в период временного пребывания на территории Челябинской области ветерану труда также оказывается социальная поддержка на период такого пребывания, равно как и ветеранам труда, постоянно проживающим на территории Челябинской области.

Следует также отметить, что в оспариваемых заявителем пунктах 1 и 3 Положения N 124-П не содержится прямого предписания о регистрации по месту жительства либо месту пребывания как обязательного условия для получения гарантированных областным законом мер социальной поддержки.

На основании изложенного Уставный суд приходит к выводу о том, что по своему буквальному смыслу оспариваемое правило пункта 3 Положения N 124-П, указывая на назначение льготной выплаты органами социальной защиты по месту жительства (месту пребывания) гражданина, не нарушает права населения области на социальную поддержку, не вводит необоснованных ограничений иных прав и свобод граждан, и в связи с этим не может оцениваться как само по себе нарушающее права лиц льготных категорий.

7. Вместе с тем, Уставный суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого правового акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, как это установлено частью 1 статьи 70 Закона об Уставном суде.

Уставный суд отмечает, что в основу решения суда общей юрисдикции, принятого в отношении заявителя, со ссылкой на обжалуемые заявителем нормы, положен тезис о том, что наличие регистрации по месту жительства является обязательным условием для получения льготной выплаты. Так, в решении мирового судьи судебного участка N 3 города Копейска указано, что "_Заварницына Л.Т. для получения возможности воспользоваться предоставленным ей правом на получение выплаты на оплату проезда должна была иметь регистрацию по месту жительства или месту пребывания по месту нахождения органа, который производит выплату_ В период с 01.10.2008 г. по 30.09.2012 г. она не имела регистрации в г. Челябинске ни по месту жительства, ни по месту пребывания. В связи с чем она не имела право получать выплату, производимую УСЗН Тракторозаводского района г. Челябинска". В силу данного судебного акта за заявителем не признано право на получение льготной выплаты и, соответственно, возложена обязанность по возврату полученных денежных средств. Суд общей юрисдикции, применив оспариваемые нормы по делу Заварницыной Л.Т., истолковал их таким образом, что понятие "место жительства" поставлено в зависимость исключительно от регистрационного учета по месту жительства.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 7 ноября 2012 года N 24-П, толкование нормы судом в конкретном деле является официальным истолкованием, которое может быть предметом рассмотрения в процессе конституционного судопроизводства.

Органы государственной власти Челябинской области в практике правоприменительной деятельности также связывают место жительства гражданина исключительно с адресом регистрации по месту жительства. Министерством социальных отношений Челябинской области по запросу Уставного суда представлен Типовой административный регламент по предоставлению государственной услуги "Ежеквартальная денежная выплата на оплату проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси), автомобильного транспорта общего пользования, транспорта (кроме такси) пригородных и междугородних (внутрирайонных и внутриобластных) маршрутов" (далее - Типовой регламент), утвержденный Решением Правительства Челябинской области и Комиссии по проведению административной реформы в Челябинской области от 9 декабря 2009 года N 01/130. Пункт 21 Типового регламента содержит перечень оснований для отказа в предоставлении выплаты, в числе которых прямо указано отсутствие регистрации по месту нахождения органа социальной защиты на территории Челябинской области. Кроме того, в форме заявления, представляемого гражданами-ветеранами# труда в органы социальной защиты (Приложение N 3 к Типовому регламенту), адрес заявителя должен быть указан в соответствии с адресом по месту регистрации.

Предоставление льготной выплаты поставлено в зависимость от регистрации гражданина по месту жительства также и в Административном регламенте предоставления государственной услуги "Ежеквартальная денежная выплата на оплату проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси), автомобильного транспорта общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных (внутрирайонных и внутриобластных) маршрутов, железнодорожном транспорте пригородного сообщения" на территории города Челябинска, который был утвержден Постановлением Администрации города Челябинска N 371-П от 2 декабря 2010 года на основании указанного Типового регламента и применялся в рассматриваемый период в деятельности органов социальной защиты города Челябинска.

Таким образом, Уставный суд приходит к выводу о том, что органы социальной защиты, а также суды общей юрисдикции в своей правоприменительной практике связывают установление места жительства гражданина исключительно с адресом его регистрации по месту жительства.

Регистрация граждан по месту жительства регламентирована Законом N 5242-1, согласно которому вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрационный учет, согласно статье 3 названного закона, вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 30 июня 2011 года N 13-П, сам по себе факт регистрации или отсутствия таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. Регистрация граждан по месту жительства является способом их учета в пределах территории Российской Федерации, носит уведомительный характер и отражает факт нахождения гражданина по месту жительства. Данная правовая позиция высказывалась Конституционным Судом Российской Федерации неоднократно (Постановления от 24 ноября 1995 года N 14-П, от 4 апреля 1996 года N 9-П, от 15 января 1998 года N 2-П, от 2 февраля 1998 года N 4-П, от 2 июня 2011 года N 11-П и др.).

Отсутствие регистрации по фактическому месту жительства хотя и не является непреодолимым препятствием для реализации гражданином принадлежащих ему прав, но - применительно к конкретным правам и конкретным обстоятельствам - может, с одной стороны, создать такие неудобства в процессе правопользования#, требующие дополнительных усилий, которые повлекут ограничения этих прав, несоразмерные конституционно значимым целям, а с другой стороны - привести к нарушению прав и свобод других лиц, что недопустимо в силу части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации, и в конечном счете воспрепятствовать созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, на которое направлена политика Российской Федерации как социального государства (часть 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, конкретное место жительства лица может быть установлено и судом общей юрисдикции на основе различных юридических фактов, не обязательно связанных с его регистрацией компетентными органами. Невыполнение гражданином обязанности зарегистрироваться по месту жительства или месту пребывания не может служить основанием ограничения или условием реализации его права на социальное обеспечение (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июня 2011 года N 11-П). Из этого следует также, что в случае надлежащего подтверждения места жительства гражданина иными способами, помимо сведений регистрационного учета, ссылка на недостоверность сведений о регистрации не может иметь значения для определения прав и обязанностей гражданина, осуществление которых зависит от места его жительства.

Определение места жительства гражданина только по критерию регистрации по месту жительства влечет безусловные правовые последствия для граждан и затрагивает их охраняемые законом права и интересы. Согласно части 1 статьи 2 Устава области человек, его права и свободы являются высшей ценностью. В области признается и гарантируется осуществление всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, настоящим Уставом, общепризнанными принципами и нормами международного права, что закреплено в части 2 статьи 2 Устава области. Согласно части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. В силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Указанные права и свободы могут быть ограничены только для достижения названных целей. Ограничение конституционного права любыми способами (как введение прямых запретов, так и установление косвенных ограничений) в законах и иных правовых актах субъекта Российской Федерации недопустимо.

Исходя из правовых позиций, изложенных в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 июня 2000 года N 147-О, субъекты Российской Федерации не могут самостоятельно вводить ограничения конституционного права гражданина на выбор места жительства, а также предусматривать регистрацию или отсутствие таковой как основание ограничения или условие реализации прав граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

Кроме того, отождествление постоянного проживания с регистрацией гражданина по месту жительства фактически представляет собой ограничительное толкование положений Закона N 327-ЗО, согласно которому постоянное проживание на территории Челябинской области является одним из условий получения ветераном мер социальной поддержки. Ввиду этого понимание регистрационного учета по месту жительства как обязательного условия для назначения льготной выплаты вступает в противоречие с частью 1 статьи 69 Устава области, поскольку представляет собой необоснованное введение дополнительного условия предоставления мер социальной поддержки.

Уставный суд приходит к выводу о нарушении указанных положений Устава области при сложившемся толковании и применении оспариваемых норм органами социальной защиты и судами общей юрисдикции.

По мнению Уставного суда, одной из причин такого толкования и применения является недостаточная степень определенности правовых норм. Как отмечено в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2012 года N 16-П, в соответствии с правовой позицией, неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации, вытекающим из статей 1 (часть 1), 6 (часть 2), 17 (часть 3) и 19 Конституции Российской Федерации принципом юридического равенства обусловливается необходимость формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; юридическое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы; законоположения, не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного истолкования и произвольного применения и тем самым ведут к нарушению конституционных гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (статья 45; статья 46, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).

Применительно к рассматриваемому делу необходимая определенность может быть достигнута путем оценки содержания рассматриваемых норм в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства. Для установления места жительства гражданина, наряду со сведениями регистрационного учета, могут и должны использоваться иные предусмотренные законодательством способы, в том числе перечисленные в статье 10 Жилищного кодекса Российской Федерации основания возникновения жилищных прав и обязанностей.

Сложившееся толкование приводит к необоснованному ущемлению прав и законных интересов граждан также при применении оспариваемых норм в системной взаимосвязи с иными нормами Положения N 124-П. Так, необходимость регистрации по месту жительства (месту пребывания) в правоприменительной практике воспринимается как предпосылка для применения пунктов 8-1 и 8-2 Положения N 124-П, в соответствии с которыми под обстоятельствами, влекущими за собой прекращение выплаты (пункт 8-1) либо взыскание выплаченных средств (пункт 8-2), понимаются в том числе отсутствие регистрации или изменение сведений о регистрации гражданина по месту жительства (месту пребывания). С учетом изложенных выше правовых позиций, применительно к рассматриваемому делу такие обстоятельства, как наличие или отсутствие регистрации по месту жительства (месту пребывания), а равно их изменение - сами по себе, без учета иных способов установления места жительства (пребывания) гражданина, не могут являться юридически значимыми для применения правовых норм о предоставлении гражданину льготной выплаты на оплату проезда.

Согласно Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" вступившее в законную силу решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации является обязательным для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежит неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации (статья 3, часть 1 статьи 6); решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом (часть 4 статьи 27).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 5 июня 2012 года N 1239-О, такое законодательное установление основ статуса конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и юридических последствий вступления в силу их решений в системе действующего правового регулирования означает, что решение суда общей юрисдикции (арбитражного суда), основанное на подзаконном нормативном правовом акте, признанном конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации в пределах его полномочий противоречащим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, может быть пересмотрено в установленном законом порядке в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 9 декабря 2010 года N 353-ФЗ).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 3, 5, 6, 68, 69, 70, 75, 78-4 Закона Челябинской области от 27 октября 2011 года N 220-ЗО "Об Уставном суде Челябинской области", Уставный суд Челябинской области постановил:

1. Признать часть 1 статьи 1 Закона Челябинской области от 30 ноября 2004 года N 327-ЗО "О мерах социальной поддержки ветеранов Челябинской области" соответствующей Уставу (Основному закону) Челябинской области.

2. Признать пункт 1 Положения о порядке предоставления отдельным категориям граждан ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда в Челябинской области, утвержденного Постановлением Правительства Челябинской области от 21 мая 2008 года N 124-П "О порядке предоставления отдельным категориям граждан ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда в Челябинской области", соответствующим Уставу (Основному закону) Челябинской области.

3. Признать пункт 3 Положения о порядке предоставления отдельным категориям граждан ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда в Челябинской области, утвержденного Постановлением Правительства Челябинской области от 21 мая 2008 года N 124-П "О порядке предоставления отдельным категориям граждан ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда в Челябинской области", не соответствующим Уставу (Основному Закону) Челябинской области, его статьям 2 (части 1 и 2) и 69 (части 1), в той мере, в какой по смыслу, придаваемому официальным толкованием и сложившейся правоприменительной практикой, определение и подтверждение места жительства или места пребывания гражданина обуславливается исключительно регистрацией по месту жительства или месту пребывания.

4. Правоприменительные решения по делу гражданки Заварницыной Любови Тимофеевны подлежат пересмотру в установленном порядке.

5. Настоящее Постановление является окончательным, не может быть пересмотрено иным судом, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

6. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в официальном издании органов государственной власти области - газете "Южноуральская панорама" в течение 14 календарных дней после провозглашения.

 

Председательствующий

Е.Г. Еремеев

Судья

А.А. Гусенков

Судья

О.А. Камалов

Судья

Е.Г. Оглезнева

Судья

Е.В. Титова

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.


Постановление Уставного суда Челябинской области от 12 марта 2013 г. N 002/13-П "По делу о проверке соответствия Уставу Челябинской области отдельных положений части 1 статьи Закона Челябинской области от 30 ноября 2004 г. N 327-ЗО "О мерах социальной поддержки ветеранов Челябинской области", отдельных положений пунктов 1 и 3 Положения о порядке предоставления отдельным категориям граждан ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда в Челябинской области, утвержденного Постановлением Правительства Челябинской области от 21 мая 2008 года N 124-П "О порядке предоставления отдельным категориям граждан ежеквартальной денежной выплаты на оплату проезда в Челябинской области" в связи с жалобой гражданки Заварницыной Л.Т."


Текст постановления опубликован в газете "Южноуральская панорама" от 23 марта 2013 г. N 41