• ТЕКСТ ДОКУМЕНТА
  • АННОТАЦИЯ
  • ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ИНФОРМАЦИЯ

Права и полномочия контролирующих органов (Выпуск 6, март 1996 г.)

ПРАВА И ПОЛНОМОЧИЯ КОНТРОЛИРУЮЩИХ ОРГАНОВ


    Введение                                                             
    Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю        
    Федеральная служба  налоговой  полиции  РФ                           

Сегодня мы открываем на страницах нашего журнала цикл обзоров, посвященный правам и полномочиям надзорных и контролирующих органов Российской Федерации. Как известно, любое предприятие в процессе своей работы обязано соблюдать огромное количество законов, правил, нормативов и стандартов. Контроль за их исполнением осуществляется целой системой государственных органов, действующих в различных направлениях: они контролируют сохранность природных ресурсов, соблюдение правил работы с клиентами, правил техники безопасности, требований санитарии и гигиены, соблюдение норм таможенного, налогового, валютного законодательства, правил ведения учета и отчетности, работы с денежными средствами и т.д.

Для осуществления своей деятельности эти органы наделены разными полномочиями, большинство которых могут оказать достаточно существенное воздействие на предприятие-нарушителя и его руководителей. К ним относятся права по приостановлению деятельности предприятия, изъятию его продукции, производству обыска, изъятию документации, взысканию штрафов в бесспорном порядке (в ряде случаев с обращением взыскания на имущество), а также по вынесению представлений о ликвидации предприятия. Помимо того, что хозяйствующему субъекту необходимо знать и соблюдать правила, регламентирующие его деятельность, ему следует знать права и полномочия различных органов, для того чтобы иметь возможность грамотно построить свою защиту в случае возникновения спорных ситуаций, а также иметь возможность воспрепятствовать неправомерным действиям должностных лиц.

Авторы этого цикла статей ставят перед собой цель ознакомить читателей с рядом контролирующих органов, деятельность которых наиболее специфична, а также рассмотреть некоторые малоизвестные полномочия органов, деятельность которых, напротив, широко распространена.

В первой статье цикла будут рассмотрены полномочия двух органов: Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю (ВЭК России) и Федеральной службы налоговой полиции РФ.


Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю


В Российской Федерации перечень и полномочия организаций, осуществляющих контроль за соблюдением валютного законодательства, установлен разд. III Закона РФ от 09.10.92 N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле". Согласно ст.11 Закона, валютный контроль осуществляют "органы валютного контроля", к которым отнесены Центральный банк РФ и Правительство РФ и назначаемые ими "агенты валютного контроля". Санкции, установленные Законом за нарушение валютного законодательства, весьма значительны - в доход государства взыскиваются все суммы, полученные по недействительным сделкам или полученные в результате незаконных действий. Взыскание со счетов юридических лиц осуществляется в бесспорном порядке; право на осуществление взыскания имеют только органы валютного контроля.

Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю (ВЭК России), образованная указом Президента РФ от 24.09.93 N 1444 "О Федеральной службе России по валютному и экспортному контролю", была призвана осуществлять валютный и экспортный контроль.

И если с функцией экспортного контроля трудностей не было, то с осуществлением функций по валютному контролю на практике возникали серьезные проблемы.

Одна из проблем заключалась в том, что длительное время за данным органом не признавались полномочия по осуществлению функций валютного контроля, другая состоит в том, что после того, как ВЭК России был все-таки признан полномочным органом валютного контроля, этой службе тем не менее отказывают в некоторых полномочиях.

Действительно, в упомянутой выше ст.11 Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" установлено, что органами валютного контроля являются Центральный банк РФ и Правительство РФ. Основываясь на этой норме, многие организации (главным образом банки), осуществляющие валютные операции, обжаловали в арбитражных судах действия ВЭК России по наложению санкций за нарушение порядка ведения валютных операций. И, как правило, суды удовлетворяли такие иски, обосновывая это тем, что ВЭК России не является органом валютного контроля по Закону. Более того, одно из подобных дел с тем же самым исходом было рассмотрено Высшим Арбитражным Судом РФ по первой инстанции.

Так, в ноябре 1994 г. Высший Арбитражный Суд РФ, рассматривая иск Санкт-Петербургского отделения Астробанка к ВЭК России о признании недействительным решения о взыскании с истца 643,5 млн руб. штрафа, полностью его удовлетворил (см. газету "Коммерсант - daily" от 22 ноября 1994 г.).

В обоснование решения был положен тот факт, что ВЭК России не вправе была штрафовать истца за нарушения в учете валютных операций, так как это прерогатива Центрального банка РФ и его территориальных управлений. Сама ВЭК России еще до вынесения решения судом заявила об отмене собственного решения в части применения санкций к Астробанку. И такая практика продолжалась вплоть до 1995 г.

В начале 1995 г. суды начали менять сложившуюся практику. Уже в апреле 1995 г. в Высшем Арбитражном Суде РФ вновь был рассмотрен подобный иск по заявлению Мосбизнесбанка, однако решение суд вынес не в пользу банка.

Суд в своем решении зафиксировал: "ВЭК России вправе штрафовать истца, так как по постановлениям Правительства России от 16 июня 1993 г. и от 15 ноября 1993 г. ВЭК России является органом валютного контроля" (см. газету "Коммерсант-daily" от 18 апреля 1995 г.).

Таким образом, высшим судебным органом страны ВЭК России был назван полномочным органом валютного контроля.

Позиция суда основывалась на том, что вышеназванным Указом Президента ВЭК России не просто была образована, но ей были предоставлены соответствующие полномочия. Указ зафиксировал следующее:

"1. Установить, что Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю является центральным органом федеральной исполнительной власти, образованным для реализации функций Совета Министров - Правительства Российской Федерации по валютному и экспортному контролю" (п.1).

Другими словами, функции Правительства РФ по осуществлению валютного контроля, установленные Законом РФ "О валютном регулировании и валютном контроле", были делегированы специально созданному для этой цели федеральному органу исполнительной власти - ВЭК России.

Правительство РФ, в свою очередь, постановлением от 16.06.93 N 560 "Вопросы Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю" повторило положения президентского Указа и уже в конце 1993 г. утвердило Положение об этом органе (постановление от 15.11.93 N 1157).

Таким образом, сегодня ВЭК России действует в качестве органа валютного контроля на основании Положения, утвержденного тем самым органом, функции которого ей были переданы.

Вторая проблема, теснейшим образом связанная с первой на законодательном уровне, не разрешена до сих пор.

Казус заключается в том, что законодателем в п.2 ст.14 Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" при установлении оснований и мер ответственности за "отсутствие учета валютных операций, ведение учета валютных операций с нарушением установленного порядка, непредставление или несвоевременное представление органам и агентам валютного контроля документов и информации" было предписано следующее: "порядок привлечения к ответственности в случаях, предусмотренных настоящим пунктом, устанавливается Центральным банком Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации". Размеры штрафов за эти нарушения определяются в пределах суммы, которая не была учтена или по которой не была представлена документация.

Центральный банк РФ в принятой им Инструкции от 27.02.95 N 27 "О порядке организации работы обменных пунктов на территории Российской Федерации, совершения и учета валютно-обменных операций уполномоченными банками" такой порядок установил только для своих территориальных управлений.

Пунктом 13.5 Инструкции главным территориальным управлениям Центрального банка России вменено в обязанность в случае выявления нарушений, как-то: "отсутствие учета либо ненадлежащий учет валютно-обменных операций банком, ведение банком учета валютно-обменных операций с нарушением требований настоящей Инструкции, непредставление Банку России и иным органам и агентам валютного контроля в пределах их компетенции документов и информации по валютно-обменным операциям банка" налагать соответствующие штрафы на основании п.2 ст.14 Закона. И далее в указанном пункте фиксируется: "Указанный штраф налагается главными территориальными управлениями Банка России, в том числе по представлению органов и агентов валютного контроля...".

Таким образом, законодателем создана ситуация, при которой два равноправных органа валютного контроля обладают различной компетенцией, причем объем полномочий одного из них зависит от решений другого. Не исключено, что Центральный банк РФ пересмотрит свою позицию и позволит взимать штрафы и ВЭК России, однако в настоящее время предприятиям, осуществляющим валютные операции, нужно помнить следующее: налагать штрафы за неправильный учет валютных операций или непредставление органам и агентам валютного контроля необходимой документации и взимать их в бесспорном порядке могут только главные территориальные управления Центрального банка РФ и сам Центральный банк РФ; полномочиями по наложению и взысканию штрафов за другие валютные нарушения обладает также и ВЭК России.


Федеральная служба налоговой полиции РФ


Главная задача налоговых органов заключается, как известно, в постоянном контроле за правильностью, полнотой и своевременностью уплаты налогов. От того, сколько будет собрано налогов, во многом зависит и судьба самого государства, поскольку больше половины доходов госбюджета - это налоговые поступления.

Почти двухлетняя практика работы органов налоговой службы (ГНИ) выявила необходимость усиления функций государства в этой области, что вызвано ростом экономической преступности, теснейшим образом связанной с правонарушениями в сфере налогообложения, противоправными посягательствами на работников налоговых инспекций и т.п. Именно этим и объяснялась необходимость создания органов налоговой полиции.

Первоначально данный орган был сформирован при Госналогслужбе РФ в качестве одного из ее подразделений - Главного управления налоговых расследований.

Так, Законом РФ от 2.07.92 N 3181-1 "О внесении дополнений и изменений в Закон РФ "Об оперативно-розыскной деятельности в РФ", Закон РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР", Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" Главное управление налоговых расследований и соответствующие территориальные управления были определены в качестве органов дознания (ст.117 УПК РСФСР) при Госналогслужбе РСФСР (статьи 2 и 7 Закона РСФСР от 21.03.91 N 943-1 "О Государственной налоговой службе РСФСР").

Позднее с принятием Закона РФ от 24.06.93 N 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции" Верховный Совет РФ как высший законодательный орган страны своим постановлением от 20.05.93 N 4990-1 "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции", установил, что "Департамент налоговой полиции Российской Федерации, департаменты (управления) налоговой полиции республик в составе Российской Федерации, управления (отделы) Департамента налоговой полиции Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга являются правопреемниками соответственно Главного управления налоговых расследований при Государственной налоговой службе Российской Федерации, управлений налоговых расследований при государственных налоговых инспекциях автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга" (п.2 Постановления).

Еще позднее Федеральным законом от 17.12.95 N 200-ФЗ были внесены изменения как в Закон "О федеральных органах налоговой полиции", так и в УПК РСФСР.

Суть внесенных изменений сводится к следующему:

Департамент налоговой полиции РФ стал именоваться Федеральной службой налоговой полиции;

Федеральная служба налоговой полиции теперь является не только органом дознания (ст.117 УПК РСФСР), но и органом предварительного следствия (ст.125 УПК РСФСР).

В налоговой полиции появилось такое должностное лицо, как следователь (ст.34 УПК РСФСР).

Помимо налоговых преступлений, налоговой полиции теперь подведомственно расследование и некоторых других преступлений, таких как незаконное предпринимательство (ст.162-4 УК РСФСР), незаконное предпринимательство в сфере торговли (ст.162-5 УК РСФСР), незаконные сделки с валютными ценностями (ст.162-7 УК РСФСР), сокрытие средств в иностранной валюте (ст.162-8 УК РСФСР).

Такова краткая история становления органов налоговой полиции.

Относительно функций и правомочий налоговой полиции следует заметить, что деятельность органов налоговой полиции на сегодняшний день регулируется целым комплексом законодательных и иных нормативных актов.

С одной стороны, поскольку органы налоговой полиции - это правоохранительные органы, то в своей деятельности они руководствуются актами, регулирующими правоотношения по осуществлению охраны государственного и общественного порядка.

К числу этих актов относятся:

1. Закон РФ от 13.03.92 N 2506-1 "Об оперативно-розыскной деятельности в РФ" (с 18.08.95 - Федеральный закон от 12.08.95 N 144-ФЗ).

2. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (далее - УПК РСФСР), утвержденный ВС РСФСР 27.10.60, с последующими изменениями и дополнениями.

3. Уголовный кодекс РСФСР (далее - УК РСФСР), утвержденный ВС РСФСР 27.10.60, с последующими изменениями и дополнениями.

С другой стороны, будучи участниками таких специфических правоотношений, как налоговые, они руководствуются актами налогового законодательства, к числу которых, прежде всего, относится Закон РСФСР от 21.03.91 N 943-1 "О Государственной налоговой службе РСФСР".

Основным же правовым актом, определяющим статус и полномочия этого органа, как уже было указано выше, является Закон РФ от 24.06.93 N 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции" (в редакции Федерального закона от 17.12.95 N 200-ФЗ).

Согласно данному Закону, на органы налоговой полиции возложены три функции:

- выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений;

- обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защиты их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей;

- предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах (ст.2 Закона).

Именно на осуществление этих функций направлен весь комплекс полномочий, предоставленных Законом органам налоговой полиции, перечень которых зафиксирован в ст.11 Закона.

Не вдаваясь в подробное перечисление всех полномочий, отметим только то, что их можно условно подразделить на три группы, каждая из которых соответственно направлена на выполнение возложенных на налоговую полицию функций.

При этом важно отметить, что одни из полномочий пересекаются с полномочиями органов налоговой службы (ГНИ), т.е. являются практически аналогичными, другие направлены на содействие органам налоговой службы, третьи являются специальными правомочиями органов налоговой полиции, причем настолько специальными, что позволяют налоговой полиции контролировать не только налогоплательщиков, но и должностных лиц госналогинспекций.

Среди полномочий, практически аналогичных полномочиям органов налоговой службы, можно выделить такие, как:

- право приостанавливать операции налогоплательщиков по счетам в банках и кредитных учреждениях на срок до одного месяца в случаях непредставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов (п.4 ст.11 Закона) - органам налоговой службы предоставлено подобное право без ограничения срока подп."в" п.2 ст.14 Закона РФ от 27.12.91 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в РФ";

2) право беспрепятственно входить в любые производственные, складские, торговые и иные помещения независимо от их формы собственности и местонахождения, используемые налогоплательщиками для извлечения доходов (прибыли), и обследовать их (п.5 ст.11 Закона) - аналогичное право для налоговых органов содержится в подп."б" п.2 ст.14 Закона РФ "Об основах налоговой системы в РФ";

- право получать безвозмездно от министерств, ведомств, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, физических лиц информацию, необходимую для исполнения возложенных на федеральные органы налоговой полиции обязанностей (п.9 ст.11 Закона) - примерно то же самое для налоговых органов приведено в подп."е" п.2 ст.14 Закона РФ "Об основах налоговой системы в РФ".

Среди множества специфических полномочий органов налоговой полиции в качестве основных можно назвать следующие:

- право проводить в соответствии с законодательством оперативно-розыскные мероприятия с целью выявления, предупреждения и пресечения фактов сокрытия доходов от налогообложения и уклонения от уплаты налогов, дознание и предварительное следствие по которым отнесены Законом к ведению федеральных органов налоговой полиции, а также обеспечения собственной безопасности (п.1 ст.11 Закона);

- право осуществлять при наличии достаточных данных проверки налогоплательщиков (в том числе контрольные проверки после проверок, проведенных налоговыми органами) в полном объеме с составлением актов по результатам этих проверок (п.3 ст.11 Закона);

- право проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения (п.7 ст.11 Закона);

- право налагать административный арест на имущество юридических и физических лиц с последующей реализацией этого имущества в установленном порядке в случаях невыполнения указанными лицами обязанностей по уплате налогов, сборов и других обязательных платежей для обеспечения своевременного поступления сумм сокрытых налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет (п.12 ст.11 Закона);

- право осуществлять дознание и предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных законодательством к ведению федеральных органов налоговой полиции, проводить судебно-экономические и связанные с исследованием документов криминалистические экспертизы (п.13 ст.11 Закона).

К числу полномочий, направленных на содействие органам налоговой службы, относятся как неперечисленные выше, так и все вышеперечисленные, поскольку, согласно ст.9 Закона, органы налоговой полиции выполняют возложенные на них функции во взаимодействии, прежде всего, с органами налоговой службы.

Среди множества прав, предоставленных органам налоговой полиции, мы хотели бы рассмотреть более подробно одно из них, практическое применение которого носит весьма проблематичный характер. Речь идет о праве проводить в соответствии с законодательством оперативно-розыскные мероприятия с целью выявления, предупреждения и пресечения фактов сокрытия доходов от налогообложения и уклонения от уплаты налогов, дознание и предварительное следствие по которым отнесены Законом к ведению федеральных органов налоговой полиции, а также обеспечения собственной безопасности (п.1 ст.11 Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции").

Проблемы, возникающие при реализации этого правомочия, заключаются в сложности, неоднозначности и отсутствии четкости в законодательном регулировании вопроса о применении мер уголовной ответственности за налоговые преступления. Первоначально проблема существовала в связи с тем, что органы налоговой полиции (а еще ранее Управление налоговых расследований) были лишь органами дознания.

Созданные специально для борьбы с налоговыми преступлениями, органы налоговой полиции имели право лишь выявлять правонарушения. В дальнейшем дело по выявленным фактам передавалось в органы прокуратуры - именно так было установлено в ст.9 Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции" в редакции до изменений, внесенных Федеральным законом РФ N 200-ФЗ.

На практике это нередко приводило к тому, что усилия налоговой полиции пропадали даром. У прокуратуры, перегруженной делами о тяжких преступлениях, дело не доходило до расследования налоговых правонарушений.

И хотя Федеральный закон РФ N 200-ФЗ исправил это положение, установив для органов налоговой полиции право самостоятельно осуществлять следственные действия, тем не менее это так и не решило проблему квалификации и практического применения мер уголовной ответственности за налоговые преступления.

Институт ответственности налогоплательщика за нарушения налогового законодательства в России в настоящее время весьма запутан, в особенности это касается уголовной ответственности. Главная проблема, возникающая при применении ст.162-2 УК РСФСР, связана с формой вины правонарушителя.

Дело в том, что формулировка состава данного правонарушения не позволяет сделать вывод о том, с какой формой вины совершается сокрытие прибыли (дохода) или иного объекта налогообложения. Теория и практика расходятся во мнениях. С точки зрения теории, термин "сокрытие" предполагает субъективное отношение правонарушителя (субъекта) к содеянному в форме прямого умысла, т.е. субъект сознает, что скрывает прибыль или иной объект налогообложения и желает совершить это деяние. Другими словами, правонарушитель действует активно и сознательно.

На практике же (в правоприменительных органах) считается, что сокрыть прибыль или иной объект налогообложения можно и по неосторожности. Один только факт, что законодатель не использовал понятие "умышленное сокрытие", говорит о том, что это преступление может быть совершено по преступной небрежности, когда субъект не сознает противоправности своих действий, хотя может и должен сознавать это.

К сожалению, правоприменительные органы в лице налоговой полиции и прокуратуры, а также судебных органов зачастую решают этот вопрос по аналогии с практикой применения ст.13 Закона РФ от 27.12.91 "Об основах налоговой системы в РФ", согласно которой ответственность за сокрытие или занижение объекта налогообложения наступает вне зависимости от вины нарушителя.

Высший Арбитражный Суд РФ в своем письме от 23.11.92 N С-13/ОП-329 "О практике разрешения споров, связанных с применением налогового законодательства" отметил, что применение ответственности налогоплательщика в виде взыскания всей суммы сокрытой или заниженной прибыли и штрафа в размере той же суммы не ставится в зависимость от того, имелся ли в действиях соответствующих работников организации-налогоплательщика умысел или нарушение допущено вследствие их небрежности, неопытности или счетной ошибки (п.3 письма ВАС РФ).

Как показывает практика, мнение многих правоприменительных органов по этому вопросу сводится к тому, что уголовная ответственность является лишь продолжением финансовой ответственности за нарушение налогового законодательства, когда эти нарушения переходят определенную границу. И этой границей является всего лишь размер сокрытых от налогообложения сумм. Статья 162-2 УК РСФСР устанавливает ответственность за сокрытие в крупных (если налог с сокрытого объекта превышает 50 минимальных размеров оплаты труда) и особо крупных (если налог с сокрытого объекта превышает 1000 минимальных размеров оплаты труда) размерах.

Не менее важным является вопрос и о субъектах данного преступления.

Дело в том, что действующая редакция ст.162-2 УК РСФСР не дает оснований однозначно утверждать о возможности привлечения к ответственности должностных лиц юридического лица. Субъекты ответственности по этой статье при существующей формулировке должны совпадать с субъектами обложения налогом или быть собственниками сокрытого дохода (прибыли). Другими словами, субъектами данного преступления могут быть лица, обладающие данным объектом преступного посягательства на правах собственника. Это могут быть граждане - предприниматели и собственники юридического лица.

Тем не менее, практика с подачи органов налоговой службы и налоговой полиции пошла по пути признания субъектами данного преступления должностных лиц юридического лица - директора и главного бухгалтера.

Однако в данном случае было бы более уместно говорить о должностных преступлениях, таких, например, как: "злоупотребление властью или служебным положением" (ст.170 УК РСФСР); "превышение власти или служебных полномочий" (ст.171 УК РСФСР); "должностной подлог" (ст.175 УК РСФСР).

Впрочем, эти вопросы являются дискуссионными, а потому правоприменительная практика чрезвычайно противоречива. Статистика налоговых преступлений потому и незначительна во всей уголовной статистике, что применять налоговые нормы уголовного законодательства в конкретных ситуациях очень непросто в силу неоднозначности их трактовки.

Остается лишь ждать их разрешения на законодательном уровне.


Ю. Чинков

Выпуск 6, март 1996 г.


Предлагаемый материал содержится в электронной версии Финансово-правового абонемента "Предпринимательская практика: вопрос-ответ".

Начиная с N 7 за 2003 год журнал (финансово-правовой абонемент) "АКДИ Экономика и жизнь" выходит под измененным названием: "Новая бухгалтерия".

Текст документа на сайте мог устареть

Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ.

Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(Документ будет доступен в личном кабинете в течение 3 дней)

(Бесплатное обучение работе с системой от наших партнеров)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение