• ТЕКСТ ДОКУМЕНТА
  • АННОТАЦИЯ
  • ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ИНФОРМАЦИЯ

Административная ответственность (Выпуск 14, май 1995 г.)

Административная ответственность


Российские изменения в общественной, политической и экономической сфере отношений столь стремительны, что действовавшее в СССР советское законодательство не успевает модернизироваться и заменяться новым, адекватным сложившимся правоотношениям.

В этом смысле в самом запущенном состоянии находится административное законодательство. Несмотря на целый ряд изменений, основной задачей законодательства об административных правонарушениях является охрана общественного строя СССР, социалистической собственности, укрепления социалистической законности и т.д. (ст.1 КоАП РСФСР).

Статья 10 КоАП РСФСР определяет административное правонарушение (проступок) как посягающее на государственный и общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.

Анализ статьи позволяет выделить следующие признаки административного проступка:

1). Это антиобщественное деяние, посягающее на общественные отношения, которое повлекло или могло повлечь наступление вредных последствий (ст.10-12 КоАП РСФСР).

2). Это противоправное деяние.

Административный проступок - это деяние, которое нарушает нормы административного и иных отраслей права, охраняемые административными взысканиями.

Действующее законодательство не допускает аналогии закона, противоправность является обязательным признаком административного проступка. "Никто, - провозглашено в ст.8 КоАП РСФСР - не может быть подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе как на основаниях и в порядке установленных законодательством". Административная ответственность может наступить, если лицо совершило правонарушение, предусмотренное соответствующей статьей КоАП РСФСР или иного нормативного акта.

3). Это виновное деяние, т.е. деяние волевое, сознательное, отношение правонарушителя к нему упречно, порицаемо.

Установленная правом совокупность признаков, при наличии которых антиобщественное деяние считается административным правонарушением, называется составом проступка. Реальное деяние только тогда считается проступком, когда оно содержит все названные законом признаки, отсутствие хотя бы одного из них означает отсутствие состава в целом. Всякое целесообразное деяние выступает как органичное единство внешней деятельности человека и его сознания, объективных и субъективных моментов. В нем различают объект деятельности, ее внешние проявления, субъект и его психическое отношение к деянию. В проступке также имеются четыре части (стороны): объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Отражая реальное явление, состав проступка конструируют как совокупность четырех сторон (элементов): объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны состава.

Объектом административного проступка являются общественные отношения. Определенные деяния потому и признаются антиобщественными и запрещаются под угрозой применения административных взысканий, поскольку они причиняют вред существующим общественным отношениям. Объектом административного проступка считается не всякое, а лишь такое общественное отношение, которое охраняется административным взысканием. Объективная сторона состава проступка - это система предусмотренных нормой административного права признаков, характеризующих его внешние проявления. Важнейший среди них тот, который характеризует само деяние (кража, торговля, хранение и т.п.), разновидностями которого могут быть действие и бездействие. Субъектом проступка является лицо, в деянии которого имеется описанный в законе проступок. Субъективная сторона проступка - это совокупность признаков, характеризующих психическое отношение лица к содеянному. Ее ядром является вина, которая может существовать в форме умысла и неосторожности. Более подробно о теоретических аспектах административной ответственности см.: Д.Н. Бахрах. Административное право. М.: изд-во "БЕК", 1993.

Действующее законодательство предусматривает несколько составов административных проступков в сфере налоговых правонарушений:

1). Уклонение от подачи декларации о доходах от занятия кустарно-ремесленным промыслом, другой индивидуальной трудовой деятельностью либо об иных доходах, облагаемых подоходным налогом, и в других случаях, когда подача декларации предусмотрена законодательством, либо несвоевременная подача декларации или включение в нее заведомо искаженных данных (ст.156.1 КоАП РСФСР).

2). Согласно п.12 ст.7 закона РСФСР "О ГНС РСФСР" административные штрафы налагаются:

- на должностных лиц предприятий, учреждений и организаций, виновных в сокрытии (занижении) прибыли (дохода) или сокрытии (неучтении) иных объектов налогообложения, а также отсутствии бухгалтерского учета или ведении его с нарушением установленного порядка и искажении бухгалтерских отчетов, в непредставлении, несвоевременном представлении или представлении по неустановленной форме бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет;

- на граждан, виновных в отсутствии учета доходов или в ведении его с нарушением установленного порядка;

- на руководителей и других должностных лиц предприятий, учреждений и организаций, а также на граждан, не выполняющих перечисленные в пп.3-6 ст.7 требования государственных налоговых инспекций и их должностных лиц.

Конкретный пример применения ГНИ мер административной ответственности поможет лучше разобраться в действующем законодательстве об административных правонарушениях со всеми его проблемами и недостатками. Пример достаточно типичный. Зарегистрировано новое предприятие. Предприятие не имеет имущества и с момента регистрации никакой деятельности не ведет. На руководителя предприятия ГНИ налагает административный штраф за непредставление документов, связанных с исчислением и уплатой налогов. Для большей наглядности предоставим возражения на применение ГНИ мер административной ответственности руководителя такого предприятия господина Мачковского Г.И.:

ГАРАНТ:

"Постановлением ГНИ-12 Северного округа г. Москвы N 5695 от 08.06.94 на меня наложен штраф в размере 75,0 тыс. руб. за "непредставление баланса за 1993 г.".

Решение ГНИ о наложении административного взыскания считаю незаконным.

С октября 1992 г. по октябрь 1994 г. я являлся директором ТОО "Интерлекс". В настоящее время товарищество ликвидировано.

С момента образования и до ликвидации ТОО не осуществляло никакой финансово-хозяйственной деятельности и, соответственно, не получало никаких доходов. Никакого имущества у ТОО нет.

1. Обязанность представления в налоговые органы документов и сведений, необходимых для исчисления и уплаты налогов, в том числе баланса предприятия, составляет одну из обязанностей налогоплательщика, предусмотренных ст.11 закона РФ "Об основах налоговой системы в РФ".

В той же статье специально предусмотрено, что эти обязанности возникают по основаниям, установленным законодательными актами, лишь при наличии у налогоплательщика объекта налогообложения. Перечень объектов налогообложения дан в ст.5 того же закона.

Никаких объектов налогообложения у ТОО "Интерлекс" нет. Поэтому никаких обязанностей налогоплательщика у ТОО "Интерлекс" просто не может возникнуть в силу прямого указания закона.

Поэтому утверждение ГНИ в постановлении о нарушении мною п.1 ст.11 закона РФ "Об основах налоговой системы в РФ" необоснованно, т.к. я действовал в строгом соответствии с абз. 2 указанной статьи.

2. Как следует из постановления налоговой инспекции, я оштрафован также за нарушении пп.74 и 75 Положения о бухгалтерском учете и отчетности в РФ.

Статья 1 этого Положения устанавливает обязательность ведения предприятием бухгалтерского учета "своего имущества, обязательств и хозяйственной деятельности". Однако у ТОО "Интерлекс" нет ни имущества, ни обязательств, ни хозяйственной деятельности. Ему просто нечего было учитывать и, следовательно, не о чем отчитываться.

Кроме того, в конце марта с.г. было принято руководящее письмо Минфина РФ N 34, в п.4 которого прямо указано, что составлять бухгалтерскую отчетность обязаны "предприятия и организации, осуществляющие предпринимательскую деятельность и являющиеся юридическими лицами".

Следовательно, предприятия и организации, хоть и являющиеся юридическими лицами, но не осуществляющие предпринимательскую деятельность, не обязаны составлять бухгалтерскую отчетность.

Поэтому ссылка налоговой инспекции на нарушение ТОО "Интерлекс" Положения о бухгалтерском учете и отчетности в РФ не основана на действующих нормах.

3. В п. 12 ст. 7 закона РСФСР "О государственной налоговой службе РСФСР", на которую ссылается ГНИ в своем постановлении, говорится о наложении административных штрафов за несвоевременное представление документов, "связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет".

В соответствии с этим указанием закона, а также на основании ст.13 закона РФ "Об основах налоговой системы в РФ", в Разъяснениях ГНИ по г. Москве N 11-08/9037 от 15.12.93 указано: "Штраф за непредставление либо несвоевременное представление в налоговый орган документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей, к налогоплательщикам не применяется:

а) в случае, когда на основании таких документов налоги и сборы не подлежат уплате с учетом ранее внесенных платежей".

Никаких платежей с ТОО "Интерлекс" не причиталось. Таким образом на основании закона РФ "Об основах налоговой системы в РФ" и Разъяснений ГНИ по г. Москве на ТОО "Интерлекс" не может быть возложена обязанность предоставления в налоговый орган отчетной документации и, соответственно, ТОО не может быть подвергнуто штрафу.

4. Применение административных санкций к должностным лицам предприятий-налогоплательщиков возможно только при условии, что на само предприятие возложена соответствующая налоговая обязанность и таковая предприятием нарушена.

При отсутствии объекта налогообложения ТОО "Интерлекс" не было обязано представлять отчетность, оно не совершило налогового правонарушения и не может быть привлечено к ответственности (о чем прямо указано в Разъяснениях ГНИ по г. Москве). Соответственно, применение административных санкций ко мне как его руководителю незаконно.

5. Никаких норм, обязывающих руководителей предприятий информировать налоговые органы об отсутствии у них в данный период объекта налогообложения и отсутствии подлежащих уплате налогов, не существует. Поэтому соответствующие требования (а они выдвигаются налоговыми инспекциями) не основаны на законе.

Более того, проверка соблюдения налогового законодательства предприятиями является прямой обязанностью самих налоговых инспекций (ст.11 закона РСФСР "О Государственной налоговой службе")".

Метод защиты своей позиции, выбранный Мачковским не привел к ожидаемым результатам. Суд отказал в удовлетворении его жалобы. В своем объяснении руководитель приводит свое толкование правовых норм, а также нормы, регулирующие аналогичные отношения. Такой метод защиты своих прав характерен для гражданских правоотношений. При наложении на предприятие финансовых санкций у предприятий не остается иного метода защиты нарушенных прав. Сложность финансового законодательства, наличие в нем неопределенных и общих терминов значительно осложняют процесс защиты. Положение, при котором возможны различные варианты толкования одной и той же нормы, зачастую приводит к неблагоприятным последствиям для налогоплательщика.

Нарушение нормы права (противоправность деяния) только один из признаков административного проступка. Реальное деяние только тогда считается проступком, когда оно содержит все названные законом признаки, отсутствие хотя бы одного из них означает отсутствие состава в целом. Нет состава - нет административного правонарушения, нет административной ответственности.

Такой подход к вопросу о применении мер ответственности к конкретному нарушению значительно облегчает процесс защиты от необоснованного наказания.

Вернемся к вышеприведенному примеру применения к руководителю предприятия мер административной ответственности и рассмотрим его с точки зрения присутствия в действиях руководителя всех элементов состава административного правонарушения.

ОБЪЕКТ. Первоначально необходимо выяснить какие отношения регулирует и охраняет норма Закона о государственной налоговой службе. Обратимся к самым формальным признакам:

- норма определена законом, регулирующим отношения, связанные с уплатой налога;

- санкции к правонарушителю применяет налоговая инспекция - орган, уполномоченный государством соблюдать налоговое законодательство, правильность исчисления, полноту и своевременность внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей.

Следовательно, меры административной ответственности применяются к правонарушителю в случае, если его действия нанесли или неизбежно могли нанести вред в виде неуплаты налогов. Господин Мачковский является руководителем предприятия, которое не вело никакой деятельности и не имело никаких объектов налогообложения. Согласно ст.3 закона РФ "Об основах налоговой системы в РФ" плательщиками налогов являются юридические лица, другие категории плательщиков и физические лица, на которых в соответствии с законодательными актами возложена обязанность уплачивать налоги.

Подавляющее большинство налоговых законов определяют налогоплательщиком юридическое лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность. Юридическое лицо, не ведущее никакой деятельности, не является плательщиком таких налогов, и на это юридическое лицо не могут возлагаться обязанности налогоплательщика.

Согласно ст.11 закона РФ "О налоговой системе в РФ" на налогоплательщика не возлагаются обязанности при отсутствии у него объектов налогообложения.

Из вышеприведенного следует, что на возглавляемое господином Мачковским предприятие не возлагались обязанности по представлению в налоговые органы документов, связанных с исчислением и уплатой налогов. То есть бездействие господина Мачковского не принесло и не могло принести какого-либо вреда налоговым правоотношениям, и даже не было направлено на причинение какого-либо вреда.

Со стороны оппонентов возможно следующее возражение: создание предприятия достаточно ответственное мероприятие, существование предприятия должно проходить под жестким контролем со стороны государства, руководитель предприятия обязан появляться в налоговой инспекции хотя бы для того, чтобы сообщить, что деятельность не ведется и объектов налогообложения так и не появилось.

Наверное с таким же успехом каждый гражданин обязан периодически навещать правоохранительные органы, заверяя последних в своей добропорядочности. Конечно к руководителю Мачковскому могут быть приняты меры административной ответственности, но только не за вред, причиненный налоговым правоотношениям. Следовательно, применение этих мер не входит в компетенцию налоговых органов.

ОБЪЕКТИВНАЯ СТОРОНА административного проступка, предусмотренного п.12 ст.7 закона РСФСР "О государственной налоговой службе РСФСР", должна выражаться в действиях (бездействиях), результатом которых является непредставление в налоговый орган документов, связанных с исчислением и уплатой налогов. Связь документов с исчислением налогов должна быть достаточно жесткой, в противном случае при широком толковании любой документ можно подозревать в связи с налогами.

Не осуществляя хозяйственную деятельность, не имея объектов налогообложения, руководитель Мачковский не мог предоставить документы, необходимые для исчисления и уплаты налогов. В налоговой инспекции от него требовали документы, подтверждающие, что предприятие не ведет хозяйственную деятельность и не имеет объектов налогообложения. Нетрудно заметить, что в последнем случае речь идет о документах иного рода. Непредставление документов, свидетельствующих об отсутствии хозяйственной деятельности и объектов налогообложения, не является противоправным деянием.

Более того, согласно п.3 ст.7 закона РСФСР "О государственной налоговой службе" Главной государственной налоговой инспекции предоставляется право получать от предприятий, учреждений, организаций (включая банки и иные финансово-кредитные учреждения), а также от граждан с их согласия справки, документы и копии с них, касающиеся хозяйственной деятельности налогоплательщика и необходимые для правильного налогообложения.

СУБЪЕКТОМ проступка, предусмотренного Законом о государственной налоговой службе, является должностное лицо. Нормативное определение понятия должностного лица приведено в ст.170 УК РФ: "Под должностными лицами понимаются лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию".

Беспредельное главенство государственной собственности закрепило в сознании граждан, в том числе и юристов, однозначную ассоциацию руководителя предприятия со статусом должностного лица. Но закон должен оперировать не ассоциативными, а четко определенными терминами и понятиями, тем более закон, определяющий административное и уголовное наказание.

Персональность административной ответственности предполагает, что субъектом данной ответственности является лицо, непосредственно нарушившее свои обязанности. По мнению контролирующих органов руководитель предприятия безоговорочно выполняет обязанности по представлению бухгалтерской отчетности предприятия. Однако такое мнение не вполне соответствует действующему законодательству.

Во-первых, в соответствии со ст.31 закона РФ "О предприятиях и предпринимательской деятельности", действовавшего в рассматриваемый нами период, наем руководителя предприятия является правом собственника имущества предприятия. То есть возможен случай, когда на предприятии отсутствует его руководитель.

Во-вторых, согласно той же статье закона РФ "О предприятиях и предпринимательской деятельности" именно собственник определяет права, обязанности и ответственность руководителя предприятия. В связи с этим не исключены случаи, когда на руководителя не будут возлагаться обязанности по представлению отчетности предприятия.

В-третьих, согласно пп.20, 79 Положения о бухгалтерском учете и отчетности в РФ бухгалтерский учет и представление отчетности могут осуществляться специализированной организацией, а меры административной ответственности не могут применяться к юридическому лицу. К руководителю этой специализированной организации не могут применяться меры административной ответственности, т.к. в случае неправильного учета или несвоевременной отчетности специализированная фирма нарушает обязанности по гражданско-правовому договору, а возникшие правоотношения не регулируются административным правом.

На основании вышеизложенного правомерно считать, что под субъектами, способными нести ответственность за непредставление налоговых документов, понимаются не любые руководители организаций, а определенная категория руководителей, на которых нормативным актом возложена обязанность представлять бухгалтерскую отчетность. К данной категории относятся руководители государственных предприятий и организаций, которые по всем признакам представлены в ст.170 УК РФ и являются должностными лицами.

ВЫВОД. Понятие должностного лица и лица, на которое уставом или договором возложена обязанность представлять налоговую отчетность, не равнозначны. Строго говоря, субъектом рассматриваемого проступка является лицо, постоянно или временно осуществляющее функции представителя власти, занимающее постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, непременно включающих в себя представление налоговой отчетности, или выполняющее такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию.

"Нет вины - нет наказания" - основной принцип юридической, в том числе административной, ответственности.

В рассматриваемом случае у руководителя Мачковского не было никакого умысла на причинение вреда или нарушение налоговых правоотношений. Он не мог и должен был знать, что при отсутствии налоговых обязанностей у руководимого им предприятия на него возлагается обязанность подтвердить факт подобного отсутствия.

В каждом конкретном случае государственные органы, уполномоченные применять меры административной ответственности, обязаны установить наличие умысла в действиях правонарушителя. В противном случае к правонарушителю административная ответственность не применяется.

Необходимо обратить внимание на значение правильного соблюдения процессуального порядка наложения административного взыскания. Нарушения такого порядка со стороны уполномоченных государственных органов, серьезно нарушающие права и законные интересы граждан, являются основанием для отмены постановления о наложении взыскания (п.4 ст.306, ст.308, ст.330 ГПК РФ).

Нарушениями процессуального порядка наложения административного взыскания могут быть:

- несоблюдение правил и порядка составления протокола об административном правонарушении;

- рассмотрение дела о нарушении налогового законодательства в отсутствии лица, привлекаемого к административной ответственности;

- наложение административного взыскания лицом, не имеющим на это права;

- несоблюдение порядка составления и вынесения Постановления о наложении административного взыскания;

- несоблюдение сроков применения административного взыскания. Согласно ст.38 КоАП РФ административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - двух месяцев со дня его обнаружения;

- другие, ущемляющие права и интересы граждан, нарушения.


Э. Цыганков

Юридическое агентство

"Ирсан"

Выпуск 14, май 1995 г.





Предлагаемый материал содержится в электронной версии Финансово-правового абонемента "Предпринимательская практика: вопрос-ответ".

Начиная с N 7 за 2003 год журнал (финансово-правовой абонемент) "АКДИ Экономика и жизнь" выходит под измененным названием: "Новая бухгалтерия".

Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.