"О механизме разрешения международных торговых споров в рамках ВТО" (Бдоян И.Т., "Вестник Московского университета", Серия 11, Право, 1998, N 6)

"О механизме разрешения международных
торговых споров в рамках ВТО"


В декабре 1994 г., в результате реформ более чем 8-летнего Уругвайского раунда переговоров о дальнейшей либерализации мировой торговли государствами было подписано Соглашение об учреждении Всемирной торговой организации (ВТО)*(1).

Для того чтобы в полной мере оценить значение создания первой международной торговой организации остановимся на истоках системы ГАТТ. В ходе Бреттон-Вудской международной валютно-финансовой конференции 1944 г. были учреждены Международный валютный фонд (МВФ) и Всемирный банк (ВБ). На этой же конференции государства-участники высказались за создание третьего механизма в образовавшейся системе - Международной торговой организации, призванной способствовать стабилизации международной торговли и развитию послевоенного торгового сотрудничества государств. Хотя разработка Устава Международной торговой организации (МТО) была завершена к 1948 г., учреждение МТО не состоялось. Конгресс США не одобрил Устав, а без участия США прочие государства не пожелали создавать МТО. Однако в результате многосторонних переговоров было подписано Генеральное соглашение о тарифах и торговле, широко известное под названием ГАТТ, на многостороннем механизме которого и базировалась международная торговля до самого создания ВТО.

Заменив просуществовавшее около полувека Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), ВТО начала свою деятельность с 1 января 1995 г. В течение трех с половиной лет существования ВТО играет ключевую роль в сфере урегулирования торгово-экономических споров между ее государствами-членами, о чем свидетельствует большое количество жалоб, переданных государствами на рассмотрение ВТО. Эффективность деятельности ВТО в урегулировании споров прежде всего обусловлена разработанным механизмом разрешения споров.

Следует отметить, что система разрешения споров в рамках ГАТТ тоже пользовалась доверием стран-участниц. Более чем 230 правовых претензий было подано государствами по ст. XXIII ГАТТ и соответствующим положениям о разрешении споров на основании Соглашений Токийского раунда 1979 г., по рекордному количеству споров (более 115) учреждались независимые экспертные группы для разрешения споров и выносились на утверждение их доклады.

Анализ 207 случаев разрешения споров в рамках ГАТТ в период с 1948 по 1990 г. показал, что система разрешения споров ГАТТ - достаточно результативный международно-правовой институт. Общий успешный процент - 88,4. И это свидетельствует о том, что, по крайней мере, четыре из пяти обоснованных претензий успешно удовлетворяются. Подобные достижения являются до сих пор если не уникальными, то, по меньшей мере, редкими в истории международных организаций. Успешная практика разрешения международных торговых споров в рамках Генерального соглашения внесла большой вклад в последовательное и прогрессивное развитие права ГАТТ. Однако в последние годы проведения Уругвайского раунда переговоров прослеживалась возросшая озабоченность государств-участников ГАТТ различными негативными аспектами системы разрешения споров ГАТТ. Критика стран-участниц была вызвана следующими недостатками механизма урегулирования споров ГАТТ: задержками в учреждении специализированных органов по рассмотрению споров - экспертных и рабочих групп; проволочками в утверждении подготовленных ими докладов (например, 12 неудовлетворенных требований по принятию докладов в 1993-1994 гг.); "чрезвычайным ростом несогласия" с решениями по торговым спорам в 1980-х годах (главным образом со стороны США, ЕЭС и Канады) и неполным или условным выполнением решений по спорам; постоянным "блокированием" утверждения большого числа докладов, в частности по Антидемпинговому кодексу и Кодексу по субсидиям и компенсационным мерам*(2).

Широко поддерживаемая государствами решимость в дальнейшем укреплении международного торгового права и в преодолении недостатков механизма урегулирования споров ГАТТ, как уже отмечалось, привела к созданию всеобъемлющей системы разрешения споров Всемирной торговой организации.

Предметом нашего рассмотрения будут различные новшества, привнесенные в систему разрешения споров ГАТТ, и значительно улучшенные процедурные правила, оказывающие влияние на суть самой процедуры, которыми характеризуется усовершенствованный институционный механизм урегулирования споров ВТО. Прежде чем перейти к описанию изменений, следует заметить, что новые положения применимы лишь к спорам, рассмотрение которых началось с даты вступления в силу Соглашения о ВТО.

Согласно статье II.2 Соглашения о ВТО, неотъемлемой частью данного соглашения, обязательной для всех ее членов, является Приложение 2, именуемое "Договоренность о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров" (далее - Договоренность 1994 г.). В Договоренности 1994 г. содержатся правовые положения, регламентирующие правила и процедуры рассмотрения споров. В сферу ее действия включаются споры, возникшие в результате нарушения положений так называемых охваченных многосторонних торговых соглашений (Дополнение 1 к Договоренности 1994 г.), и споры между членами ВТО относительно сохранения сбалансированности их прав и обязанностей.

Договоренность 1994 г. предлагает на усмотрение сторон ряд мирных средств, к которым можно прибегнуть при возникновении разногласий.

Договоренность 1994 г. провозглашает приоритет консультационного способа, в основе которого - двусторонняя добровольная акция спорящих (если, конечно, в споре участвуют два государства). Подобно ст. XXII и XXIII ГАТТ, ст 3(7) Договоренности 1994 г. утверждает, что, несомненно, наиболее предпочтительно принятие взаимоприемлемого для заинтересованных сторон и совместимого с соглашениями ВТО решения в результате консультаций. В случае, если приложенные усилия не приведут к такому решению, механизм разрешения споров должен гарантировать то, чтобы не были предприняты действия, не соответствующие соглашениям ВТО, например, приостановка действия уступок.

Следует отметить, что из 27 статей Договоренности 1994 г. только в двух (ст. 4 и 5) говорится о консультациях и посредничестве, к тому же в примечании к ст. 5(11) перечисляются положения различных соглашений ВТО по консультациям. В то же время, укрепляя юридический характер механизма урегулирования споров ВТО, Договоренность 1994 г. предусматривает создание особого органа - Органа разрешения споров (ОРС), унаследовавшего большинство функций, которые выполнялись договаривающимися сторонами ГАТТ; устанавливает строгое расписание предельных сроков для каждой стадии рассмотрения спора; значительно совершенствует механизм принятия докладов специальных групп, вводя их автоматическое принятие, и, что наиболее впечатляет, создает апелляционный орган.

Перечисленные положения не следует воспринимать как попытку умалить важность согласительного метода разрешения споров. В Договоренности 1994 г. прослеживается тесная связь между различными средствами разрешения споров. Так, согласительный метод продолжает действовать и на стадии функционирования специальной группы и выполнения решений ОРС. Ст. 5(3) гласит, что процедуры добрых услуг, примирения и посредничества "могут начаться в любое время и завершиться в любое время" по ходу урегулирования спора, а ст. 5(4) свидетельствует о том, что составители Договоренности 1994 г. особым образом выделили стадию консультаций. В соответствии с указанными нормами согласительный метод позволяется применять и параллельно с работой специальной группы. Предоставление спорящим сторонам возможности одновременно использовать целый ряд мирных средств для урегулирования разногласий демонстрирует направленность механизма разрешения споров на ускорение конечного разрешения спора, а не только гарантирование соблюдения процедурных правил.

Существенной отличительной чертой Договоренности 1994 г. является введение большого количества предельных сроков, которые Э.Вермульст и Б.Дриссен классифицируют следующим образом: сроки создания специальных групп; сроки рассмотрения спора специальными группами; сроки, связанные с принятием доклада специальной группы; сроки исполнения докладов*(3).

Возможность сторон отложить создание специальной группы для рассмотрения спора под предлогом неисчерпанности консультаций ограничена тем, что одна из сторон может обратиться с просьбой о создании специальной группы в случае превышения предельных сроков. Консультации должны длиться не менее 60 дней, если только стороны не сочтут, что урегулирование посредством консультаций возможно ранее установленного срока*(4). Если консультации касаются запрещенных субсидий, создание специальной группы может быть затребовано через 30 дней. В случае обнаружения каким-либо третьим членом ВТО "существенного интереса" в рамках предпринимаемых консультаций по спору он обязан в течение 10 дней после даты рассылки запроса о консультациях уведомить консультирующиеся стороны, а также ОРС о своем намерении участвовать в консультациях.

Специальная группа учреждается самое позднее на заседании ОРС, следующем за тем, в повестке дня которого впервые появилось требование о создании специальной группы, если только ОРС не придет к отрицательному консенсусу по вопросу о ее создании. Новым в механизме является право членов ВТО быть надлежащим образом проинформированными о составе специальной группы, которая, как правило, состоит из трех человек, но в нее могут быть включены и 5 экспертов, если в течение 10 дней после учреждения специальной группы стороны в споре достигнут такой договоренности. В распоряжение сторон предоставляется 20 дней, начиная со дня создания специальной группы, с тем, чтобы прийти к согласию по поводу условий компромисса. В противном случае специальная группа имеет полномочия "изучать в свете соответствующих положений (наименование охваченного (охваченных) соглашения (соглашений), названного (названных) сторонами спора) вопрос, переданный на рассмотрение ОРС (наименование стороны спора) в документе ... и делать выводы, которые помогут ОРС сформулировать рекомендации и принять решение, как это предусмотрено в данном (данных) соглашении (соглашениях)".

Соблюдение установленных предельных сроков, конечно, будет зависеть от факторов, характеризующих различие между теми, кто выступают в роли страны, подающей жалобу, и страны, являющейся виновницей спора. Степень сложности спорного вопроса тоже будет влиять на точность соблюдения предельных сроков.

Совокупное время с момента определения состава и полномочий специальной группы до момента, когда стороны получат окончательное решение, в целом не должно превышать 6 месяцев (или 3 месяцев в срочных случаях, например со скоропортящимися товарами) и в любом случае не должно превышать 9 месяцев; если подана апелляция, срок может быть продлен до одного года. Однако реалистичность установленного предельного срока в некоторых случаях можно подвергнуть сомнению; вполне возможно, что одно спорное дело повлечет за собой претензии по нескольким многосторонним соглашениям со всякого рода правовыми последствиями. Необходимо обратить внимание и на то, что предельные сроки подвержены риску быть проигнорированными, поскольку не предусмотрено наложения каких-либо санкций в случае их превышения.

Что касается предельных сроков исполнения рекомендаций и решений по спору, обязанная страна в случае отсутствия практической возможности произвести немедленные действия по осуществлению таких рекомендаций и решений, должна выполнить их в "разумный срок". "Разумным сроком" считается либо период времени, предложенной данной страной при условии его одобрения ОРС, либо оговоренный по взаимному согласию сторон срок в пределах 45 дней после утверждения рекомендаций, либо период времени, определяемый через обязательный арбитраж в пределах 90 дней после даты утверждения рекомендаций и решений (ст. 21(3) Договоренности 1994 г.). В целом "разумный срок" не должен превышать 15 месяцев. Только по истечении "разумного срока" можно вынести на повестку дня предложения о компенсации и приостановлении действия уступок (ст. 21(4) Договоренности 1994 г.).

Относительно нормативных предельных сроков Договоренность 1994 г. устанавливает два исключения. Первое из них, касающееся безотлагательных споров, например по поводу скоропортящейся продукции, предусматривает, что консультации должны начаться в течение 10 дней со дня поступления просьбы о консультациях (ст. 4(8), 4(9), 12 (8) Договоренности 1994 г.). Второе исключение затрагивает споры с участием развивающихся стран. В частности, возможно продление срока проведения консультаций, если одна или более сторон в споре являются развивающимися странами (ст. 12 (10) Договоренности 1994 г.).

В отличие от таких средств, как консультации, добрые услуги, посредничество, примирение, работа специальных групп, взаимосогласованный быстрый арбитраж, альтернативный метод разрешения споров, которые в значительной степени представляют собой систематизацию испытанной временем практики ГАТТ, институт рассмотрения апелляций - это новая и существенная черта механизма ВТО по урегулированию международных торговых споров. Наличие постоянного Апелляционного органа, состоящего из 7 независимых экспертов с 4-летним сроком полномочий несколько меняет процесс разрешения споров.

Предоставленная членам ВТО возможность подавать апелляции на доклады специальной группы придает стадии рассмотрения споров специальной группой некую состязательную направленность. Процедура рассмотрения спора специальной группой может быть усовершенствована благодаря ограничению компетенции Апелляционного органа проведением исключительно правового анализа возникших вопросов. Существующее положение не препятствует регулярной подаче апелляций, что может повлечь за собой, как считает Л.Ванг, ослабление авторитета специальной группы*(5). С одной стороны, допустимо предположить, что выводы, представленные специальной группой, выглядят не всегда убедительно для обращающейся к апелляции проигравшей стороны, которая рассчитывает на неисчерпанность всех правовых возможностей, предусмотренных Договоренностью. С другой стороны, ограничение компетенции Апелляционного органа юридическим толкованием отчетов специальных групп гарантирует от повторного воспроизведения сторонами тех же самых аргументов, которые были представлены для ознакомления и специальным группам. Е.У.Петерсманн утверждает, что правовые функции и экспертизу Апелляционного органа следует рассматривать как более ориентированную на соблюдение формальных правил замену действующей практики консенсуса и "политического фильтрования" докладов в Совете ГАТТ*(6). И, наконец, одобрительная санкция авторитетного органа апеллирования должна оказать положительное влияние на качество докладов специальной группы.

Согласно рабочим процедурам Апелляционного органа, 7 экспертов должны работать по очереди и только трое из них обязаны присутствовать на рассмотрении любого спора (ст. 17(2) Договоренности 1994 г.). В Апелляционном органе должны быть широко представлены все члены ВТО, различные по уровню их развития, экономическим и правовым системам. Такое широкое представительство, конечно, не должно идти во вред высокой квалификации членов Апелляционного органа, которыми могут быть только известные специалисты в области международного права и торговой политики. Следует еще раз подвергнуть сомнению реалистичность предельных сроков для процедуры апелляции, не превышающих в норме 60 дней, из-за сложности и многообразия правовых вопросов, вынесенных на анализ членов Апелляционного органа (которые, кстати, не обязательно должны жить в Женеве), и действенность таких сроков ввиду отсутствия санкций за их превышение.

Столь же важным, как и создание Апелляционного органа, является внесение изменений в правила, относящиеся к утверждению докладов специальных групп и принятию контрмер. В этом смысле Договоренность 1994 г. можно назвать революционной. В ст. 16(4) прямо устанавливается, что "доклад должен быть принят на заседании ОРС, если какая-либо из сторон официально не уведомит ОРС о своем решении апеллировать или если ОРС не решит на основании консенсуса не принимать доклад". Следовательно, принятие доклада может быть отложено либо в случае подачи проигравшей стороной апелляции, либо тогда, когда ОРС решит отклонить принятие доклада при наличии отрицательного консенсуса, т.е. при условии, что ни один член, участвующий в принятии решения, формально не опровергнет его. Поскольку "квазиавтоматическое" принятие докладов, вероятно, приведет к смещению акцентов на его содержание, можно ожидать, что возможное давление на систему разрешения споров будет оказываться на стадии исполнения принятых по докладу рекомендаций и решений. Практика ГАТТ прошлых лет свидетельствует о том, что доклады приходилось формулировать таким образом, чтобы результативная часть звучала как можно мягче для проигравшей стороны. Возможность заблокировать невыгодный доклад отпала, и остается надеяться, что указанное новшество будет функционировать на практике.

В Договоренности 1994 г. изложена детально разработанная система временных мер, к которым можно прибегнуть в случае невыполнения нарушившим членом рекомендаций и решений в течение разумного срока. Если в течение 20 дней по окончании разумного срока не согласована удовлетворительная компенсация, любая из сторон, обратившаяся к процедуре разрешения споров, может запросить одобрительную санкцию от ОРС с целью приостановления уступок или других обязательств по охваченным многосторонним торговым соглашениям vis-a-vis для государства-нарушителя.

Принципы и правила, которые необходимо соблюдать при осуществлении временных ответных мер, сводятся к следующему:

а) подавшая жалобу сторона, должна стремиться к изысканию возможностей приостановления уступок или других обязательств именно в тех областях, в которых специальная группа или Апелляционный орган обнаружили нарушение, сведение на нет или уменьшение выгод;

б) если приостановление уступок или других обязательств в том же секторе практически неосуществимо или оно неэффективно, то подающая жалобу сторона должна изыскивать возможность осуществления временных мер в других секторах, предусмотренных тем же многосторонним торговым соглашением;

в) при невозможности осуществления второго варианта, жалующаяся сторона стремится к применению ответных мер в секторах, предусмотренных прочими охваченными соглашениями;

г) в расчет должны приниматься торговля в соответствующем секторе, подробные экономические данные, относящиеся к сведению на нет или уменьшению выгод, и более широкие экономические последствия приостановления ответных мер. Следует отметить, что уровень одобряющего санкционирования ОРС должен быть соразмерен с уровнем уменьшения выгод или сведения таковых на нет. Договоренность 1994 г. предусматривает то, что спор передается в обязательный арбитраж, если государство-нарушитель возражает против предложенного уровня приостановления уступок или других обязательств и заявляет о несоблюдении принципов, касающихся выбора секторов экономики (ст. 22(6) Договоренности 1994 г.).

Помимо уже рассмотренных изменений Договоренность 1994 г. вводит некоторые другие новшества. Важным среди них можно признать полномочие Председателя ОРС определять применимость тех или иных процедурных правил при возникновении разногласий по вопросу возможного обращения к положениям различных охваченных многосторонних торговых соглашений. Примечательно, что, невзирая на содержащиеся в охваченных соглашениях частичные изъятия из общих правил Договоренности 1994 г. или на добавления к таковым, основная часть процедур разрешения споров определенно регулируется этими общими правилами.

Предусмотрены новые нормы, затрагивающие позицию третьих сторон. Третьи стороны, не обладая теми же процедурными правами, что и главные стороны спора, в отличие от ранее существовавшей практики, имеют автоматическое право получать согласие конфликтующих сторон на участие в первом заседании специальной группы (ст. 10(3) Договоренности 1994 г.).

Изменилась природа членства в специальных группах. В Токийской договоренности 1979 г. утверждалось, что члены рабочей группы должны быть преимущественно представителями правительств договаривающихся сторон*(7), в то время как в ст. 8(1) Договоренности 1994 г. установлено: "Специальная группа должна состоять из высококвалифицированных лиц, имеющих или не имеющих связи с правительством". Благодаря открытию членства в специальной группе возрос состязательный характер названного средства разрешения споров.

Достойны внимания также нормы, относящиеся к праву на информацию. Специальная группа на основании ст. 13(1) Договоренности 1994 г. наделена правом добиваться получения информации и технических консультаций от отдельных лиц или органов, которые она посчитает компетентными. В случае сообщения специальной группе конфиденциальной версии письменных заявлений стороны в споре эта сторона предоставляет по просьбе какого-либо члена ВТО также неконфиденциальное резюме информации, которое может быть предано гласности.

Усовершенствованный институционный механизм разрешения споров ВТО призван служить гарантом дальнейшего прогрессивного развития и предсказуемости системы международной торговли. На сегодняшний день в мировом масштабе это самая быстрая система разрешения международных споров. Однако действенность разработанных правовых норм, регулирующих процедуру рассмотрения споров в рамках ВТО, подвергнется серьезным испытаниям на практике. К июлю 1996 г. на рассмотрение ВТО было передано около 50 спорных дел. Первое решение было вынесено в отношении США. Апелляционный орган ВТО признал дискриминационными установленные Вашингтоном экологические нормы, касающиеся импортируемого Венесуэлой и Бразилией бензина*(8). В свою очередь, Соединенные Штаты подали жалобы на страны ЕС по поводу импорта бананов, таможенных пошлин на зерновые и запретов со стороны "пятнадцати" на мясо животных, выращенных с использованием гормонов*(9). Специальная группа была учреждена Генеральным директором ВТО по проблеме антикубинского закона Хелмса-Бертона, предусматривающего санкции в отношении компаний, поддерживающих торгово-экономические связи с Кубой и использующих при осуществлении бизнеса на Кубе недвижимое имущество, которое ранее принадлежало гражданам США. Решение специальной группы по конфликту чревато серьезными трудностями при любом исходе. Решение в пользу ЕС предполагает крупное поражение американской дипломатии, в то время как решение в пользу Соединенных Штатов может создать опасный прецедент в праве ВТО, позволяющий прибегать к ст. 21 Соглашения о ВТО, которая в определенных исключительных случаях допускает приоритет "соображений национальной безопасности" над принципом свободной торговли*(10). Как уже отмечалось, возможность заблокировать принятие доклада специальной группы, согласно механизму разрешения споров ВТО, отсутствует, а решение Апелляционного органа окончательно и не подлежит обжалованию, что может спровоцировать США на использование давления на стадии исполнения принятого решения. В настоящий момент рассмотрение жалобы в ВТО приостановлено по желанию самого ЕС, оставившего тем не менее за собой право вернуться к данной проблеме. Если США откажутся выполнять договоренность с ЕС, то существующая система мировых торговых отношений будет существенно дестабилизирована.

Таким образом, неоднократно высказанные нами сомнения по поводу реалистичности некоторых претенциозных положений механизма разрешения споров ВТО имеют под собой почву. Но следует надеяться, что разнообразные принципиально важные для эффективного функционирования механизма проблемы, с которыми, безусловно, придется столкнуться на практике, не станут тяжелым бременем и в свою очередь сыграют положительную роль в успешном развитии всеобъемлющей системы разрешения споров ВТО.


Аспирантка

И.Т.Бдоян


----------------------------------

*(1) Doc. MTN/FA.II.

*(2) Petersmann E.-U. The GATT-WTO Dispute Settlement System as an instrument of the Foreign Trade Policy of the EC / La Place de l'Europe dans le Commerce Mondial, Institut Universitaire International Luxembourg. 1994. Vol. 27. Session de juillet. Р. 381-442.

*(3) Vermulst E., Driessen B. An Overview of the WTO Dispute Settlement System and its Relationship with the Uruguay Round Agreements (Nice on Paper but Too Much Stress for the System) / Journal of World Trade. 1995. N 2. Р. 140.

*(4) Данное исключение, видимо, не имеет юридической силы, когда спор касается защитных мер по Соглашению о текстиле или исковых субсидий по Соглашению о субсидиях и компенсационных мерах; текст соответствующих соглашений не предусматривает уменьшения 60-дневного срока.

*(5) Wang L. Some Observations on the Dispute Settlement System in the World Trade Organisation / Journal of World Trade. 1995. N 2.

*(6) Petersmann E.-U. Op. cit. P. 440.

*(7) 1979 Understanding on Dispute Settlement / BISD 26S/210 (1980).

*(8) Примечательно, что по данному спору был проведен первый обзор Апелляционного органа (United States-Standards for reformulated and conventional gasoline. WTO/DS2/R. Reprodused in 35 I.L.M 274-1996).

*(9) Финансовые известия. 1996. N 77 (311). С. VI.

*(10) Там же. 1996. N 26 (260). С. I; 1997. N 13 (364). С. I.



О механизме разрешения международных торговых споров в рамках ВТО


Автор


Бдоян И.Т. - аспирантка


Вестник Московского университета, Серия 11, Право, 1998, N 6


Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.