"Прокуратура приобретает новые полномочия" (Рябцев В., "Российская юстиция", N 4, апрель 1999 г.)

Прокуратура приобретает новые полномочия


Принят и вступил в действие Закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". Эти изменения касаются ряда важных аспектов законодательной регламентации организации и деятельности органов прокуратуры. Прежде всего, речь идет о дополнениях и изменениях в ст.1 Закона: восстановлен прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации.

Как известно, Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В действительности же органы прокуратуры в процессе своей деятельности устанавливают многочисленные нарушения, несоблюдение, игнорирование Конституции РФ. Отсутствие в Законе о прокуратуре прямого указания на ее обязанность осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ вызвало на практике коллизии, разногласия по этому поводу в отношениях различных государственных структур с должностными лицами. Теперь, с принятием дополнений в ст.1 Закона о прокуратуре РФ повод для подобных коллизий устранен.

Кроме того, такая обязанность прокуратуры делает еще более очевидной и необходимость восстановления полномочия Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Федерации обращаться в соответствующий конституционный (уставной) суд с ходатайством о проверке конституционности международного договора, закона или иного нормативного правового акта.

Другое, не менее существенное изменение и дополнение в Закон о прокуратуре РФ состоит в более точной правовой регламентации круга государственных органов, на которые распространяется надзорная компетенция прокуратуры.

Эти изменения внесены в п.2 ст.1 и в п.1 ст.21 Закона. Ранее в этих статьях указывалось, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, другими указанными в них субъектами правоприменения.

В современных условиях понятие "ведомство" утратило нормативно обобщенный смысл и приобрело не столько правовой, сколько обиходный характер. В составе органов исполнительной власти созданы различные федеральные и региональные службы, агентства, комитеты и другие структуры, которые не идентифицируют себя с таким не вполне правовым в современных условиях понятием, как "ведомство".

Это обстоятельство на практике вызывало в ряде случаев противодействие надзорным действиям органов прокуратуры со стороны таких структур. Поэтому в Законе о прокуратуре РФ в редакции Закона от 23 декабря 1998 г. в названных статьях вместо понятия "ведомство" указано, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина "федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти". Такая правовая формула Закона в полной мере отражает сложившиеся реалии и отвечает объективным потребностям обеспечения законности при осуществлении прокуратурой надзора в различных сферах правовых отношений.

С принятием Федерального закона "О судебных приставах", созданием службы судебных приставов и активной реализацией ею своих полномочий возникла необходимость включить эту службу в число государственных структур, на которую также распространяется надзорная компетенция прокуроров. Учитывая довольно специфическое положение этой службы в системе органов государственной власти (Министерство юстиции РФ осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью службы судебных приставов через Главного судебного пристава Российской Федерации) и характер ее деятельности, законодатель счел необходимым учесть это обстоятельство и в Законе о прокуратуре РФ. В качестве самостоятельного вида надзорной деятельности прокуратуры в п.2 ст.1 Закона теперь предусмотрен "надзор за исполнением законов судебными приставами". Другим существенным дополнением этой статьи является включение органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций в круг субъектов правоприменения, на которых распространяется прокурорский надзор. Такое дополнение отражает реальные потребности воздействовать на коммерческие и некоммерческие структуры в целях побудить их соблюдать законы, нарушения которых широко распространены.

Упорядочено и конкретизировано правовое положение ряда должностных лиц органов прокуратуры. Законом о прокуратуре РФ (в редакции 1995 года) были предусмотрены должности советников Генерального прокурора РФ, помощников по особым поручениям Генерального прокурора РФ и его заместителей. Однако их должностной статус оставался не до конца определенным. Поэтому в новой редакции Закона о прокуратуре предусмотрено, что советники, старшие помощники и старшие помощники по особым поручениям Генерального прокурора РФ имеют статус, соответствующий статусу начальников управлений, а его помощники и помощники по особым поручениям, как и помощники по особым поручениям заместителей Генерального прокурора РФ, имеют статус, соответствующий статусу заместителей начальников управлений (ст.14). Конкретизирован и статус помощников по особым поручениям прокуроров субъектов Федерации (ст.15).

До принятия изменений и дополнений в Закон о прокуратуре прокуроры субъектов Российской Федерации, прокуроры городов и районов, а также специализированных прокуратур назначались на должность сроком на пять лет. Теперь указание на пятилетний срок их назначения на должность исключено. Тем самым порядок их назначения на должность приведен в соответствие с основами законодательства о государственной службе и законодательством о труде.

Принципиально важным дополнением в Закон о прокуратуре является восстановление такого профилактического средства прокурорского воздействия как предостережение о недопустимости нарушения закона (ст.25.1).

В 1992 году при принятии Закона о прокуратуре Российской Федерации предостережение было исключено из числа средств правового воздействия прокуроров. Такой отказ отчасти объяснялся тем, что нередко прокуроры прибегали к предостережению, которое являлось средством профилактики правонарушений, в случаях, когда правонарушение уже совершено, и требовались иные меры воздействия. Однако вместо корректировки практики последовал волюнтаристский отказ от предостережения при принятии Закона о прокуратуре РСФСР 1992 года, а затем и при внесении значительных изменений и дополнений в него в 1995 году. Научными же исследованиями прокурорской практики была установлена высокая эффективность этой меры профилактического воздействия.

Согласно новой ст.25.1 прокурор или его заместитель в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушений закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Наиболее значительные дополнения внесены в раздел V Закона, который теперь называется "Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры". Дело в том, что при всей специфичности прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры особенности ее регламентации содержались не в законе, а в ряде подзаконных нормативных актов. Одним из основных таких актов было Положение о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры, утвержденное Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ 23 июня 1997 г. Поскольку это Положение являлось подзаконным актом, его правовой статус был не вполне определен, при расхождениях с нормами иного законодательства его применение было проблематичным. С учетом большого значения нормативной регламентации прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры теперь она получила надлежащий законодательный характер.

В Законе о прокуратуре впервые определено, что служба в органах и учреждениях прокуратуры - вид федеральной государственной службы, а прокурорские работники являются государственными служащими государственной службы Российской Федерации, исполняющими обязанности по государственной должности. В нормах этого раздела Закона регламентированы особенности трудовых отношений работников органов и учреждений прокуратуры. Они касаются требований к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, испытания при приеме на службу, которому подвергаются лица, впервые принимаемые на службу в органы прокуратуры, за исключением лиц, окончивших образовательные учреждения высшего профессионального и среднего профессионального образования, в целях проверки их соответствия занимаемой должности, на срок до шести месяцев (ст.40.3). Определены полномочия компетентных должностных лиц по назначению на должность и освобождению от должности в органах и учреждениях прокуратуры (ст.40.5). Существенно развиты в законе меры поощрения и дисциплинарной ответственности прокурорских работников (ст.ст.41.6, 41.7). Ранее эти вопросы также регламентировались подзаконным нормативным актом.

Специальные нормы Закона посвящены вопросам материального и социального обеспечения прокурорских работников (ст.44). Так, в их денежное содержание включаются: должностной оклад; доплата за классный чин, выслугу лет, особые условия службы (в размере 50% должностного оклада); доплата за сложность, напряженность и высокие достижения в труде (в размере до 50% должностного оклада), которые касаются лишь отдельных категорий работников, ряд других выплат (надбавки за ученую степень и ученое звание по специальности, соответствующей должностным обязанностям, почетное звание "Заслуженный юрист Российской Федерации").

В числе мер поощрения дополнительно введено награждение нагрудным знаком "За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации", другие меры морального поощрения.

Законом регламентированы особенности прекращения службы в органах и учреждениях прокуратуры (ст.43). В частности, среди оснований прекращения службы предусмотрены: достижение прокурорским работником предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры - 60 лет; нарушение Присяги прокурора (следователя), а также совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника; разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, и др.

В Законе содержится норма, регламентирующая особенности института отставки в органах прокуратуры (п.3 ст.43). Право на выход в отставку имеют только прокуроры и следователи органов прокуратуры. Основаниями отставки являются: выход на пенсию, предусмотренную п.2 ст.44 Федерального закона о прокуратуре; несогласие с решениями или действиями государственного органа или вышестоящего руководителя. Отставка Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей признается принятой после принятия решения об этом Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Отставка прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров городов, районов, приравненных к ним прокуроров признается принятой после принятия решения об этом Генеральным прокурором Российской Федерации. Отставка других прокуроров и следователей признается принятой после вынесения решения об этом руководителем, имеющим право назначать их на эти должности.

Согласно Закону прокурорский работник, избранный депутатом либо на выборную должность в органы местного самоуправления, на период выполнения соответствующих полномочий приостанавливает службу в органах и учреждениях прокуратуры. После прекращения указанных полномочий работнику по его желанию предоставляется ранее занимаемая должность, а при ее отсутствии - другая равноценная должность по прежнему либо с его согласия иному месту службы. Указанный период засчитывается работнику в общий трудовой стаж и выслугу лет, дающую право на присвоение очередного классного чина, доплату за выслугу лет, дополнительный отпуск и назначение пенсии за выслугу лет.

Важные гарантии впервые предусмотрены Законом для прокурорских работников, повышающих служебную квалификацию. Прокурорский работник, зачисленный в очную аспирантуру при научных и образовательных учреждениях прокуратуры, освобождается от занимаемой должности и откомандировывается к месту учебы с сохранением должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет, выплаты стоимости продовольственного пайка. Время обучения в очной аспирантуре засчитывается прокурорским работникам в выслугу лет, дающую право на присвоение очередного классного чина, доплату за выслугу лет и назначение пенсии за выслугу лет, при условии возобновления службы в органах и учреждениях прокуратуры не позднее одного месяца после окончания очной аспирантуры.

В Законе записано, что Прокуратура Российской Федерации имеет службу обеспечения собственной безопасности и физической защиты работников. Такая, пока немногочисленная, служба уже в основе создана в аппарате Генеральной прокуратуры РФ, но занимается пока лишь отдельными элементами обеспечения безопасности. Приняты организационные нормативные документы об этой службе. На последующем этапе могут быть созданы соответствующие подразделения и в прокуратурах субъектов Федерации.

Существенно расширена регламентация особенностей организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры как органичной части прокурорской системы в стране (раздел VI). В ст.46 ("Структура и организация военной прокуратуры") наряду со структурой системы органов военной прокуратуры определено, что в местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы прокуратуры Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации, где в соответствии с международными договорами находятся войска Российской Федерации, осуществление функций прокуратуры может быть возложено Генеральным прокурором РФ на органы военной прокуратуры.

Расширена законодательная регламентация полномочий военных прокуроров. Они вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения воинских частей, предприятий, учреждений, организаций и штабов независимо от установленного в них режима, иметь доступ к их документам и материалам. Военные прокуроры полномочны проверять законность содержания осужденных, арестованных и задержанных военнослужащих на гауптвахтах, в дисциплинарных частях и других местах их содержания, немедленно освобождать незаконно содержавшихся там лиц.

Законом установлено, что военными прокурорами и следователями назначаются граждане Российской Федерации, годные по состоянию здоровья к военной службе, поступившие на военную службу, имеющие офицерское звание и отвечающие общим требованиям, предъявляемым к работникам прокуратуры (ст.40). Определение офицеров на военную службу в органы военной прокуратуры и увольнение их в запас (отставку) производится по представлению Генерального прокурора РФ или Главного военного прокурора.

Принятие изменений и дополнений в Закон о прокуратуре направлено на укрепление этого важного государственного института и повышение эффективности деятельности по обеспечению законности и правопорядка в стране.


Заведующий отделом НИИ проблем укрепления законности

и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ,

доктор юридических наук, профессор

В.Рябцев



Прокуратура приобретает новые полномочия


Автор


Рябцев В. - заведующий отделом НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, доктор юридических наук, профессор


"Российская юстиция", 1999, N 4


Текст документа на сайте мог устареть

Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ.

Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(Документ будет доступен в личном кабинете в течение 3 дней)

(Бесплатное обучение работе с системой от наших партнеров)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение