К вопросу о налоговой реформе (Д.Г.Черник, "Российский налоговый курьер" N 4, апрель 1999 г.)

К вопросу о налоговой реформе


Текущий 1999 год характеризуется новым витком налоговой реформы. Разработанные меры не вполне являются логическим продолжением того курса, который намечался ранее, если иметь в виду концепцию Налогового кодекса Российской Федерации. Значение Налогового кодекса как стратегии развития налоговой системы сохраняется в целом. Однако многие современные решения в области налогов диктуются конкретной обстановкой, сложившейся в экономике страны после 17 августа прошлого года. И это естественно. В переходный период налоговая система не может быть ни застывшей, ни оторванной от всего хода экономического процесса. Отсюда ее нестабильность, частые изменения и дополнения на протяжении всех последних лет, задержки с окончательной доработкой и принятием Налогового кодекса как единого комплексного и окончательного директивного документа.

Итак, для оценки налогового реформирования нам придется вернуться к некоторым основным итогам прошедшего года, тем более что его негативные тенденции продолжают действовать и поныне. Анализ и итоги работы в условиях финансового кризиса были подробно освещены в статье автора в N 2, 1999.

Отметим лишь то, что положение дел в реальном секторе существенно влияет на налоговые поступления. Ведь до сих пор по отраслям экономики основная доля поступлений приходится на промышленность. В 1998 г. именно промышленность страны обеспечила более трети налогов, а в предыдущем году ее удельный вес превышал 40%. Между тем объемы промышленного производства продолжают снижаться, хотя темпы этого снижения и замедляются.


Задачи и направления налоговой реформы


В этих условиях при осуществлении налоговой реформы приходится решать сразу две главные задачи, причем противоречащие друг другу. С одной стороны, нужно ослабить налоговое давление на предприятия и организации, особенно на отечественных производителей. Необходимо создать им предпосылки для восстановления утраченных оборотных фондов, для приближения уровня выпуска продукции хотя бы к объемам производства первых семи месяцев прошлого года, чтобы впоследствии начать новый подъем. В перспективе же нужно добиться конкурентоспособности российских товаров на внутреннем и мировом рынках. С другой стороны, стоит проблема сбалансирования текущего бюджета по доходам и расходам, сокращения его дефицита, снижения внешнего долга, обеспечения финансирования федеральных, региональных и местных потребностей. Ее решение требует роста налоговых поступлений, включая и таможенные сборы, ибо других реальных источников просто нет. Именно несочетаемость двух основных задач можно объяснить медленное продвижение грядущих налоговых изменений.

И все же основной курс ясен. Это снижение федеральных налогов, перенос их центра тяжести с производителей на потребителей, упорядочение взаимоотношений между налогоплательщиками и государством.

Налоговая реформа текущего года началась с введения в действие части первой Налогового кодекса. Надо отметить, что этот столь долгожданный документ не оправдал ожиданий ни налогоплательщиков, ни тем более работников государственных налоговых инспекций. В Налоговом кодексе провозглашен ряд вполне разумных постулатов, например следующие:

- законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения исходя из принципа справедливости;

- налоги не могут иметь дискриминационный характер;

- налоги должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными;

- не допускается устанавливать налоги, нарушающие единое экономическое пространство России, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение товаров, работ, услуг или денежных средств в пределах территории Российской Федерации;

- законодательные акты о налогах должны быть сформулированы так, чтобы каждый точно знал, какие налоги и в какой сумме он должен платить;

- все неустранимые сомнения, противоречия и неясности законодательных актов толкуются в пользу налогоплательщика.

В этом законодательном акте есть немало и других позитивных концептуальных положений.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что часть первая Налогового кодекса в отрыве от второй специальной части не может быть полноценной. Дело в том, что она потеряла характер комплексного единого документа, определяющего всю налоговую систему России. Многие ее положения не могут быть реализованы без специальной части, регулирующей механизм налогообложения. Даже перечни федеральных, региональных и местных налогов пока не действуют. Крайне односторонне прописаны взаимоотношения налогоплательщиков и налоговых органов, что затрудняет взимание налогов с незаконопослушных плательщиков. Думается, что совершенно необоснованно из Налогового кодекса выпал социальный налог, который был призван заменить собой отчисления в государственные внебюджетные социальные фонды. Одним словом, поспешное принятие этого документа не принесло ожидаемых положительных результатов. Напротив, скорее оно породило новые проблемы.


Налог на добавленную стоимость


Следующим шагом должно быть изменение ряда федеральных и региональных законов о налогах. Наиболее кардинальные меры намечены по одному из главных источников доходов государства - налогу на добавленную стоимость. Уже в текущем году он снижается до 15%, с сохранением льготной ставки для важнейших продуктов питания и товаров детского ассортимента в размере 10%. Абсолютная сумма налога уменьшается на четверть. С 1 января следующего года предполагается применение единой ставки НДС - 10%, то есть снижение против сегодняшней в два раза. Безусловно, эта мера в наибольшей степени отвечает интересам производителей, но в то же время она окажется весьма болезненной для бюджета. Выпадение доходов будет непосредственное и немедленное. Расширение налоговой базы, которое непременно произойдет, осуществится с заметным временным лагом. Поиски того, как ослабить подобный удар по доходам бюджета, пошли по двум направлениям. Одно из них - это отмена некоторых налоговых льгот, что даст эффект сразу, но в относительно невысоких суммах. Другое направление касается изменения механизма обложения предприятий торговли. Известно, что в настоящее время облагаемым оборотом у них служит торговая наценка. В будущем предложено облагать НДС весь торговый оборот с возмещением входного налога. На первый взгляд может показаться, что в результате арифметический итог окажется одинаковым. Но эффект скажется за счет того, что упорядочение взимания НДС позволит лучше наладить государственный учет оборотов торговли.


Налог на прибыль


Смягчение налога на добавленную стоимость дополняется снижением налога на прибыль. Иногда приходится читать или слышать суждение о том, что налог на прибыль потерял свое значение, что прибыль предприятий и организаций можно легко не показывать, укрывать от налогообложения и это якобы делает большинство главных бухгалтеров и финансовых директоров. На самом деле налог на прибыль сегодня занимает одно из важнейших мест в бюджетных доходах. Так, в структуре поступлений в федеральный бюджет за 1998 г. налог на прибыль составил 10% и занял третье место после НДС (43%) и акцизов (24%). Еще больше его роль в бюджетах субъектов Российской Федерации, куда поступает две трети налога на прибыль и только одна четверть налога на добавленную стоимость. Механизм распределения прибыли определяет финансовые программы любого предприятия. Либерализация налога на прибыль способна серьезно облегчить налоговое бремя, но в то же время тяжко отразится на бюджете.

По подготовленному законопроекту на два пункта - с 13 до 11% - уменьшается налог, направляемый в федеральный бюджет, и до трех пунктов - в бюджеты регионов. Представительные органы субъектов Российской Федерации будут иметь право устанавливать свою часть налога на прибыль в пределах 19% вместо 22%, а по банкам, брокерским конторам, биржам, страховым компаниям, посреднической деятельности - до 27%. Но главная суть либерализации налога на прибыль заключается отнюдь не в снижении налоговой ставки - разрабатывается новый механизм исчисления прибыли. Ожидается иной подход к составу затрат на производство и реализацию продукции, работ, услуг; произойдут изменения в расчете амортизационных отчислений; изменится отношение к убыточным предприятиям.

Одним из важнейших при этом является вопрос о налоговых льготах. Налоговым кодексом Российской Федерации провозглашена концепция тотальной отмены налоговых льгот с целью создания равных стартовых условий предпринимателям, то есть во имя принципа справедливости. Этот принцип разработчиками Налогового кодекса трактуется, на наш взгляд, ошибочно. Против этого положения автор возражает уже давно, поскольку расценивает налоговые льготы в качестве одного из действенных рычагов государственной экономической политики, без чего невозможно создание условий для приоритетного развития определенных отраслей. К тому же следует заметить, что сейчас уже поздно создавать равные стартовые условия.

Проект изменений по налогу на прибыль (в противоположность Налоговому кодексу) предусматривает широкое льготирование тех предприятий, которые будут вкладывать прибыль в расширение, модернизацию, реконструкцию собственного производства, в проведение научных, проектных и конструкторских разработок. Предполагается снять действующие ограничения по освобождению в таких случаях от налогообложения прибыли. Создание предпосылок и стимулов для развития собственного производства в первую очередь позволит увеличить налоговую базу. Дальнейшим итогом должно стать изменение состава затрат, с тем чтобы приблизить исчисление прибыли к общемировым понятиям, то есть рассматривать прибыль как разницу между доходами и истинными расходами предприятия, сняв искусственные ограничения, действующие в настоящее время. Особенно это касается затрат на рекламу, на страхование, коммерческих расходов и ряда других издержек производства и обращения товаров. Давно уже назрел вопрос об отказе от устаревшей амортизационной политики. Чтобы дать толчок развитию производства на основах научно-технического прогресса, необходим переход от индивидуальных норм амортизации к групповым, применение нелинейной и ускоренной амортизации основных производственных фондов, прежде всего их активной части.


Подоходный налог с физических лиц


Неоднозначно можно оценить готовящиеся изменения по подоходному налогу с физических лиц. Номинально налог предполагается снизить, а прогрессию шкалы начать с совокупного годового дохода, превышающего 30 тыс.руб. (в настоящий момент - 20 тыс.руб.). Изменение шкалы явно не соответствует темпам инфляции нынешнего года по отношению к предыдущим годам. Более реальную систему ставок предлагала налоговая служба: начинать повышенное обложение после 60 тыс.руб. годового дохода, но это не нашло поддержки у законодателей. С позиции бюджета можно предположить, что номинальное смягчение подоходного налога будет перекрыто номинальным повышением заработной платы.

Небольшие отчисления от сумм подоходного налога в размере 3% намечается производить в федеральный бюджет, а основную массу, как и прежде, оставлять в субъектах Российской Федерации. С чисто экономической точки зрения это вряд ли целесообразно, так как из-за сравнительно небольших сумм возникают неудобства для налогоплательщиков, происходит увеличение числа документов (появляются два платежных поручения вместо одного), проводятся бесконечные уточнения взаимной задолженности между бюджетами и т.д. Гораздо проще было бы иметь меньшее количество регулирующих источников доходов.


Акцизы


Общее снижение налогового давления должно быть частично возмещено за счет акцизов. В первую очередь речь идет о резком росте налоговых поступлений от производства и оптовой торговли алкогольными напитками. Усиление государственной монополии и государственного контроля за этой отраслью экономики стоит на повестке дня весьма остро. Государство должно вернуть себе огромные доходы, которые на рубеже 80-90-х гг. были отданы в частные руки. И дело здесь не только в фискальной составляющей, в налогах. Государственный контроль существенным образом может позитивно повлиять на качество продукции, что уже сейчас перерастает из экономической проблемы в социальную.


Налоги субъектов Российской Федерации


Остается ответить на вопрос: чем будут перекрывать выпадающие доходы субъекты Российской Федерации? Ведь в структуре их бюджетов превалируют три налога: на прибыль, на добавленную стоимость и подоходный, а на четвертом месте стоят акцизы.

Наиболее крупным источником станет налог с продаж. Конечно, он связан с повышением розничных цен, так как любой косвенный налог является инфляционным. Но общее косвенное обложение не увеличивается. Кроме того, с введением налога с продаж претворяется в жизнь принцип, провозглашенный еще в XVII веке Уильмом Петти: "Больше налогов платит тот, кто больше потребляет". К тому же рост цен будет сдерживаться наличием реального платежеспособного спроса.

Хорошие перспективы имеет налогообложение вмененного дохода. Оно может повысить налоговые поступления от тех сфер, где вращаются наличные деньги и где контроль за истинными доходами затруднен. Преимущественно речь идет о предприятиях малого бизнеса и индивидуальных предпринимателях без образования юридического лица, работающих по оказанию услуг населению, а также о мелкооптовой и розничной торговле. При правильных и объективных расчетах вмененного налога (что, кстати, представляет немалые трудности) налог даст возможность получать больше тем, кто лучше и эффективнее работает. Данный метод выводит предпринимателя из-под постоянной опеки государственных, в том числе налоговых, органов и позволяет сразу получить положенные суммы в бюджет.

Увеличение доходов местных бюджетов принесут изменения по налогу на имущество физических лиц. Предполагается несколько повысить и дифференцировать ставку налога, ввести понятие необлагаемого минимума и оставить на усмотрение региональных органов представительной власти систему оценки стоимости недвижимого имущества, в частности будет ли она инвентаризационной или рыночной.

Общее снижение налогового давления, особенно на производителей, безусловно приведет к расширению в будущем налоговой базы. Но уже сейчас нужно думать о том, как увеличить собираемость налогов и где искать резервы этого увеличения. И, следовательно, необходимо готовиться к значительным изменениям и готовить к ним кадры налоговых инспекторов.


Государственный советник
налоговой службы I ранга,
доктор экономических наук,
профессор, академик РАЕН,
заслуженный экономист
Российской Федерации

Д.Г.Черник


"Российский налоговый курьер" N 4, апрель 1999 г.


Журнал "Российский налоговый курьер"


"Российский налоговый курьер" - специализированный практический журнал для главных бухгалтеров, аудиторов и налоговых консультантов. Журнал для тех, кто хочет сдавать налоговую отчетность без проблем!


Свидетельство о регистрации средства массовой информации N 017745 от 29.09.99


www.rnk.ru


Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.