Какой будет судебная система России? (Петрухин И.Л., "Законодательство", 1999 г., N 8)

Какой будет судебная система России?


В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации находится законопроект "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации".

Центральная идея законопроекта - признание за всеми судами России (кроме мировых) статуса федеральных судов, формируемых при участии всех ветвей государственной власти (рекомендация кандидатур судей квалификационными коллегиями судей, согласование их с представительным органом субъекта Федерации, представление Председателя Верховного Суда РФ, представление Президента РФ и назначение Советом Федерации Федерального Собрания РФ). В законопроекте учтены интересы субъектов Федерации: к их юрисдикции отнесены мировые суды, которые будут рассматривать до 30% судебных дел. Без согласия субъектов РФ не будут производиться назначения судей на их территории. В сущности, ни один судья, работающий в субъекте Федерации, не может быть назначен на должность вопреки воле соответствующего субъекта РФ.

Реформируется Верховный Суд РФ, в частности, учреждается Сенат - инстанция, которая будет рассматривать жалобы на решения, вынесенные судебными коллегиями и отдельными судьями Верховного Суда РФ, что обеспечит двухинстанционный порядок рассмотрения дел в самом Верховном Суде РФ. Вводятся также присутствия (вместо составов), которые будут рассматривать дела в качестве судов первой и кассационной инстанций.

Решен вопрос о рассмотрении ходатайств о прослушивании телефонов, осмотре корреспонденции, вхождении в жилище вопреки воле проживающих в нем лиц не мировыми судьями, как предполагалось, а районными судами, что обеспечит более надежную защиту прав граждан.

В законопроекте уделено значительное внимание суду присяжных, в частности, порядку его комплектования. Это особенно важно в связи с гонениями, которым подвергся этот суд в последнее время. Справедливо, что присяжные должны вызываться в суд не на какое-то время, а для рассмотрения конкретного уголовного дела.

Обращает на себя внимание ст.33 законопроекта, предусматривающая обжалование в суд действий и решений следователя и прокурора. Однако из текста неясно, обо всех действиях и решениях идет речь (такую возможность открывает ст.46 Конституции РФ) или о некоторых? И если некоторых, то каких именно? Введение нормы, отвечающей на данный вопрос, усилило бы состязательное начало на предварительном следствии.

Однако, при всех его положительных сторонах, проект содержит ряд положений, с которыми нельзя согласиться.

1. Как недостаток проекта следовало бы отметить желание излишне бюрократизировать судебную систему, придать ей черты централизованной "судебной вертикали" с "начальством" во главе. В соответствии со ст.128 Конституции РФ судьи Верховного Суда РФ назначаются Советом Федерации. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" устанавливает, что Председатель Верховного Суда РФ и его заместители утверждаются в этой должности Советом Федерации (ст.13).

В законопроекте же значительно расширен круг лиц, назначаемых персонально и пожизненно на судейские должности в Верховном Суде РФ. Это судьи - члены Сената, секретарь Пленума Верховного Суда РФ и даже председательствующие судебных присутствий ("первоприсутствующие"). Эти лица, будучи назначены на должность единожды, смогут сохранять ее за собой до глубокой старости, независимо от состояния здоровья и качества работы. Следовало бы ввести демократический порядок замещения руководящих должностей в Верховном Суде РФ наподобие тому, какой существует в Конституционном Суде РФ, а именно: избрание Председателя Верховного Суда, его заместителей - членов Сената, "первоприсутствующих" и секретаря Пленума Верховного Суда на определенный срок (допустим, на три года) и установление возрастного предела для исполнения судебных полномочий (например, 70 лет). Ротация руководящих судебных кадров внесет "живую струю" в деятельность Верховного Суда РФ и откроет путь к выдвижению молодых способных судей на руководящие должности. По такому же образцу желательно формировать руководство судов в субъектах Федерации.

Но практика пока идет по другому пути. Указом Президента РФ от 15 июня 1999 г. назначены на должности члены президиумов Камчатского и Московского областных судов, первый заместитель председателя Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания и заместитель председателя Арбитражного суда Омской области1. Президент России, как свидетельствует Указ, руководствуется п."е" ст.83, ст.128 Конституции РФ и ст.32 Закона РСФСР от 8 июля 1981 г. "О судоустройстве РСФСР". Однако в названных правовых актах говорится лишь о праве Президента РФ назначать судей, а не руководящий состав судов (за исключением Председателя Верховного Суда РФ и его заместителей). Порядок назначения "судейского руководства" законодательством не определен, и поэтому можно понять инициативу Президента. Но хотелось бы, чтобы глава государства отдавал себе отчет в том, что он формирует бюрократическую "судебную вертикаль", руководство которой сможет управлять судебной системой как захочет.

Бюрократизация видится и в том, что абсолютно все суды РФ (кроме мировых), а также директор Судебного департамента и сотрудники аппарата Верховного Суда РФ не могут быть назначены на должности без волеизъявления Председателя Верховного Суда РФ. Таким образом, глава "судебного ведомства" подбирает на судебные должности (притом пожизненно!) людей, на которых он может положиться. Через главу Судебного департамента он финансирует все звенья судебной системы (кроме мировых судов) и может устанавливать им различные квоты. Через администратора Верховного Суда РФ он осуществляет свою власть в отношении аппарата этого Суда.

Все тот же процесс бюрократизации проявляется и в том, что Президиум Верховного Суда РФ устанавливает количественный состав верховных судов республик, краевых, областных судов. Разве они сами не в состоянии это сделать?

Согласно проекту, Президиум Верховного Суда РФ заслушивает информации председателей высших судов субъектов Федерации о деятельности соответствующих судов. По сути, речь идет об отчетах судов субъектов Федерации перед Верховным Судом РФ. Ведь "информация" не просто заслушивается, но и обсуждается, и процедура завершается дачей рекомендаций, которые очень напоминают руководящие указания. Такая практика причинила бы ущерб интересам субъектов Федерации.

2. Почти во всех статьях законопроекта вслед за перечислением полномочий председателя суда, его заместителей, других лиц и органов содержится фраза "и иные полномочия" (см. ст.10, п.12 ст.17 и др.). Тем самым компетенция указанных лиц и органов становится неопределенной.

3. В законопроекте не объяснено, что следует понимать под судами общей юрисдикции. Это понятие следовало бы раскрыть хотя бы для того, чтобы ответить на следующие вопросы: что такое специальные суды (ч.2 ст.1), какова их компетенция, допустимо ли создание отдельных ветвей судебной системы (судов по делам несовершеннолетних, судов по трудовым спорам, административной юстиции и т.д.), как это принято во многих странах - ФРГ, Франции, Японии и др. Ветви судебной системы должны находиться за пределами общих судов или замыкаться на специализированные коллегии Верховного Суда РФ.

4. Отступая от концепции судебной реформы, авторы законопроекта "привязали" судебную систему к административно-территориальному делению страны. Это усиливает зависимость судов от законодательной и исполнительной ветвей государственной власти в субъектах Федерации. Для начала можно было бы создать межрегиональные суды присяжных (это поднимет их престиж и даст некоторую экономию) и апелляционные окружные суды.

5. Статья 6 законопроекта предусматривает, что вследствие решения суда о признании нормативного правового акта не соответствующим федеральному закону этот акт утрачивает силу; данное решение публикуется в том печатном органе, где был опубликован нормативный акт. Приведенное положение вызывает ряд возражений. По-видимому, здесь речь идет о всех подзаконных нормативных актах, включая указы Президента РФ и постановления Правительства. Вправе ли мировой, районный, областной суд признавать эти акты незаконными? Из текста проекта следует, что вправе. Однако вряд ли имеет смысл расширять юрисдикцию низших звеньев судебной системы до таких пределов. Кроме того, публикации судебных решений, отменяющих правовые акты, вряд ли будут доступны другим судам.

В связи с изложенным следовало бы сказать о случаях, когда судья напрямую применяет Конституцию и не применяет противоречащий ей закон. В этих ситуациях судья обязан уведомить Конституционный Суд РФ о наличии закона, который, по его мнению, противоречит Конституции РФ. В противном случае неконституционный закон будет продолжать действовать, и им будут руководствоваться другие судьи, не обнаружившие противоречия между этим законом и Конституцией. Россия принадлежит к странам статутного права, где суды не наделены правом создавать прецеденты и отменять законы.

6. В предлагаемом законопроекте имеются ссылки на закон о Верховном Суде РФ, который еще не принят. К тому же есть упоминания о том, что будет разработан еще и Регламент Верховного Суда. Возникает вопрос: нужны ли такие акты, если компетенция руководства и всех структур Верховного Суда РФ определена в рассматриваемом проекте? Надо также учитывать, что Верховному Суду РФ посвящены ст. 126, 128 Конституции РФ и ст.19 Закона "О судебной системе Российской Федерации". Вряд ли нужно идти по пути создания рамочных законов. Все, что касается Верховного Суда РФ, желательно изложить в законе "О судах общей юрисдикции". Здесь же исчерпывающим образом следовало бы определить структуру и компетенцию верховных судов субъектов Федерации, областных, краевых, специализированных судов, а также районных и городских судов с тем, чтобы потом не принимать федеральные конституционные законы относительно каждого звена судебной системы.

7. Желательно расширить подсудность дел Верховному Суду РФ, отнеся к ней уголовные дела о преступлениях, инкриминированных не только судьям, но и депутатам Федерального Собрания РФ, прокурорам и адвокатам. Это позволит создать дополнительные гарантии неприкосновенности указанных лиц, защитить их от необоснованных обвинений.

8. Можно согласиться с проектом Закона в том, что пересмотр дела в порядке надзора возможен при подаче жалобы в суд путем рассмотрения ее единолично судьей, а затем (если судья не отклонил ее) и судом. Но при этом проект сохраняет право Председателя Верховного Суда РФ и его заместителей на принесение в Президиум Верховного Суда РФ протестов на вступившие в силу решения нижестоящих судов. Генеральный прокурор РФ и его заместители такого права лишаются. Такой же порядок пересмотра судебных решений может быть введен и на уровне высших судов в субъектах Федерации. Такая новелла приемлема при том условии, что председатели судов и их заместители не будут приносить протесты на оправдательные приговоры, постановления (определения) о прекращении дела, о мягкости наказания и юридической квалификации деяния. Принесение протестов обвинительного характера несовместимо с функцией осуществления правосудия, которую выполняют председатели вышестоящих судов и их заместители. Необходимо предусмотреть, что председатели вышестоящих судов и их заместители, принесшие протест, не вправе участвовать в его обсуждении и голосовании. Следует определить роль прокурора при рассмотрении таких протестов. Его можно было бы наделить правом давать заключения на эти протесты. Лишение прокуроров права приносить протесты в порядке надзора (они в основном носят обвинительный характер) можно объяснить тем, что они уже воспользовались возможностью доказать обвинение в судах первой и второй инстанции (этого вполне достаточно).

9. Согласно проекту, судебные присутствия организуются по территориальному и предметному принципу. Территориальный принцип приведет к введению (сохранению) зон, объединяющих несколько нижестоящих судов, ответственность за работу которых будут нести "зональные" члены Верховного Суда. При такой организации судебной работы появляется "процентомания", когда о "передовиках" и "отстающих" судят по процентам отмены и изменения судебных решений. "Зональный" судья будет стремиться по возможности не отменять и не изменять судебные решения в своей "зоне", чтобы она не попала в число "отстающих" (такое явление наблюдалось в прошлом).

10. Не совсем понятно, зачем нужен Консультативный совет председателей судов субъектов Федерации в качестве органа при Верховном Суде РФ (ст.21 проекта). Председатели этих судов как бы обязываются участвовать в работе Консультативного совета. Председатель Верховного Суда РФ и без учреждения такого Совета может пригласить на совещание председателей нижестоящих судов.

11. Президиумы судов довольно малочисленны, поэтому их постановления по уголовным делам нередко принимаются большинством голосов цивилистов, а по гражданским делам - большинством голосов криминалистов. Это позволяет усомниться в правильности некоторых из этих решений. Желательно разделить президиумы судов в случаях, когда они действуют как судебные органы, на два состава - криминалистический и цивилистический. Это позволит им принимать действительно компетентные постановления.

12. Вызывает удивление то обстоятельство, что организация военных судов определена дважды - рассматриваемым проектом и Федеральным Конституционным Законом РФ "О военных судах Российской Федерации" от 20 мая 1999 г.2. Такое дублирование лишено смысла. Глава законопроекта "Военные суды" написана недостаточно компетентно. Обойдены вопросы о подсудности военным судам дел о преступлениях гражданских лиц, совершенных в соучастии с военнослужащими, о преступлениях приравненных к военнослужащим лиц, состоящих на службе в ФСБ, МВД, внутренних войсках, ФАПСИ и некоторых других органах. Следовало бы отнести к компетенции военных судов рассмотрение дел лишь о преступлениях военнослужащих, связанных с исполнением ими должностных обязанностей, и о воинских преступлениях. Остальные (общеуголовные) преступления военнослужащих должны рассматривать гражданские суды общей юрисдикции.

Неясен также п.5 ст.54 проекта, согласно которому при назначении народных заседателей "в гарнизонном военном суде используются списки избирателей районов, на территории которых расположен соответствующий военный суд". Это значит, что военнослужащих за совершение различных, в том числе воинских, преступлений будут судить домохозяйки и прочие граждане, часто не имеющие представления о воинской службе и военной (в том числе секретной) технике, документации и т.п. Несомненно, что народными заседателями в военных судах могут быть только военнослужащие. Эти соображения относятся и к окружным военным судам (ч.2 ст.55 законопроекта).

13. В законопроекте ничего не говорится об апелляционных инстанциях, хотя апелляция предусмотрена Концепцией судебной реформы в РФ и ст.6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Характеризуя проект в целом, хочется сказать, что он может послужить основой для дальнейшей работы над российским Законом о судах общей юрисдикции, но не должен приниматься в том виде, в каком он находится в настоящее время.


Доктор юрид. наук, профессор,

главный научный сотрудник Института

государства и права РАН

И.Л. Петрухин



------------------------------

1 Российская газета. 1999. 23 июня.

2 Российская газета. 1999. 29 июня.



Какой будет судебная система России?


Автор


Петрухин И.Л. - Доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института государства и права РАН


Практический журнал для руководителей и юристов "Законодательство", 1999, N 8



Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.